Derecho Constitucional: Organización del Estado y Sistema de Fuentes

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Derecho Constitucional: Organización del Estado y Sistema de

Fuentes del Derecho
1º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad Autónoma de Madrid
Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Temas 19, 20 y 21: LA ARTICULACIÓN TERRITORIAL DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO
i. LEYES ESTATALES DE CONEXIÓN CON LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS
El Estatuto de Autonomía

Caracterización General
En primer lugar, el artículo 81.1. CE dispone que los Estatutos de Autonomía han de ser aprobados mediante ley orgánica. Los Estatutos
adoptan la forma de ley orgánica, lo que supone que forman parte del ordenamiento general del Estado: son leyes estatales y no leyes
autonómicas.
En segundo lugar, el art. 147.1 CE define el Estatuto de Autonomía como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Ello
significa, por un lado, que el Estatuto de Autonomía es la norma que instituye, que crea una Comunidad Autónoma y, por otro, que es la
norma que define las instituciones de autogobierno de cada Comunidad Autónoma y las competencias que asume
Prócedimientó de elabóración de lós Estatutós de autónómia
La elaboración del Estatuto de Autonomía es la segunda fase del proceso de constitución de una Comunidad autónoma. La aprobación del
Estatuto de Autonomía era el acto fundante de la Comunidad Autónoma.
El proceso de elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía

En primer lugar:
 La intervención en la tramitación del proyecto de Estatuto en las Cortes Generales que deseaba constituirse en Comunidad
Autónoma de la vía rápida: intervención dirigida a lograr con las Cortes Generales un acuerdo para aprobar el texto definitivo. En
caso de desacuerdo, el proyecto se tramitaría como un proyecto de ley (orgánica)
 La intervención final de los ciudadanos de las provincias que deseaban constituirse en Comunidad Autónoma de la vía rápida,
mediante referéndum de ratificación del texto final aprobado por las Cortes Generales.
En segundo lugar, debe recordarse la existencia de procedimientos singulares:
 Uno previsto para los “territorios no integrados en la organización provincia” eufemismo para referirse a Ceuta y Melilla. Ambas
ciudades se constituyeron en ciudades autónomas mediante la elaboración y aprobación por las Cortes Generales de un Estatuto
de Autonomía
 Otro previsto para los territorios forales. La Disposición Adicional Primera de la CE habilitaba a constituirse en Comunidades
(Forales) mediante la actualización general de su régimen foral. Este es el camino que siguió Navarra.
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Prócedimientó de refórma de lós Estatutós de autónómia
Las exigencias cónstituciónales
La CE se remite a lo que disponga cada uno de los Estatutos de Autonomía:
 Una común a todos los Estatutos: la aprobación de su reforma debe hacerse mediante ley orgánica (art. 147.3 CE)
 Estatutos aprobados por el cauce general del art. 151 CE: la ratificación final de la reforma mediante referéndum de los
ciudadanos de la Comunidad Autónoma (art. 152.2 CE).
Desde el respeto a estas dos exigencias constitucionales, el procedimiento de reforma de cada Estatuto de Autonomía es el que establezca
cada uno de ellos. Estos han adoptado diversas fórmulas y el resultado es una regulación sumamente heterogénea.
Las fases de la refórma
1 La elaboración y aprobación de una propuesta de reforma
Una reforma estatutaria solo se pone en marcha si así lo decide su Asamblea legislativa. La iniciativa de reforma del Estatuto la tiene en
exclusiva su Asamblea.
Alguien tiene que ejercer la iniciativa de la iniciativa. Cada Estatuto contiene sus previsiones, en todos los Estatutos se atribuye iniciativa a un
porcentaje de los miembros del Parlamento y al Gobierno autonómico respectivo. En todos los Estatutos (menos en el de Madrid y el de
Navarra), se prevé la iniciativa de las Cortes Generales y algunos Estatutos admiten otras iniciativas

Ejercida la iniciativa por cualesquiera sujetos arriba indicados, se debate y finalmente, se somete a votación en el Pleno de la Asamblea
Legislativa. El texto sale adelante sí obtiene el voto favorable de la mayoría cualificada exigida por cada Estatuto
2
La intervención de las Cortes Generales (aprobación de la reforma en forma de Ley Orgánica).
Una vez aprobada la iniciativa de reforma en la Asamblea autonómica se eleva a las Cortes Generales para su debate y aprobación como
proyecto de ley orgánica.
La tramitación del proyecto de reforma estatutaria en las Cámaras se regula en sendas normas supletorias de la Presidencia del Pleno (C y S)
Las posibilidades que tienen las Cortes Generales para modificar la propuesta de la reforma presentada por el parlamento autonómico:
 Las Cortes Generales pueden aprobar el proyecto sin modificaciones.
 Las Cortes Generales pueden rechazar el proyecto, sin debatir o tras ser sometido a debate.
 Las Cortes Generales pueden introducir modificaciones en el proyecto presentado. Conviene distinguir:
o Tratándose de la reforma de los Estatutos “de la vía lenta”, lo único que puede hacer la Asamblea autonómica es retirar su
propuesta, antes de la votación final en el Pleno de cada Cámara
o Tratándose de la reforma de los Estatutos “de la vía rápida”, en la tramitación en las Cortes Generales está presente una
delegación de la Asamblea autonómica que tratará de lograr un texto de consenso con las Cortes Generales
Caben dos posibilidades:
1. Que se logre ese acuerdo: el texto consensuado se somete a votación final del Pleno que lo aprobarán o lo
rechazarán
2. Que no se logre ese acuerdo: el texto se somete a votación del Pleno con las modificaciones que cada Cámara haya
tenido a bien introducir. Como última posibilidad, la Asamblea autonómica puede retirar su propuesta.
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3 Referéndum
La reforma de los Estatutos de las Comunidades de la “vía rápida” requiere de la intervención del cuerpo electoral de la Comunidad
Autónoma mediante referéndum. El referéndum se aprueba con el apoyo del texto por la mayoría de los votos válidos emitidos.
Prócedimientós singulares: el casó Navarró
La reforma del “Estatuto” navarro sigue un procedimiento singular (art. 71), coherente con la singularidad de su procedimiento de
aprobación: se negocia directamente entre Gobiernos (el español y el navarro), que formulan, de común acuerdo, una propuesta de
reforma; y esta propuesta se somete a ratificación de ambos Parlamentos, el navarro y las Cortes Generales.
Cóntenidó del Estatutó de Autónómia
Cóntenidó cónstituciónalmente explicitó
El artículo 147.2 CE reserva expresamente al Estatuto de Autonomía la regulación de ciertas materias. Es el mínimum necesario del
Estatuto, al que hay que añadir las materias recogidas explícitamente en otros preceptos constitucionales como contenido necesario o
posible. El mínimum necesario del Estatuto de Autonomía recogido en el art. 147.2 CE comprende las siguientes materias:

1. En primer lugar, la identificación de la Comunidad: incluye la denominación de la Comunidad y la delimitación de su territorio
2. En segundo lugar, la denominación, organización y sede de las instituciones autogobierno: la organización de la Comunidad. Se
permite el juego de la ley autonómica.
Cóntenidó Adiciónal
El TC (STC 31/2010, fj 5) ha admitido que el Estatuto de Autonomía pueda tener un contenido más amplio, esto es, que pueda
regular todo aquello que sea complemento necesario del contenido expreso: es lo que denomina contenido implícito del Estatuto. Y
ello en razón de la consideración del Estatuto de Autonomía como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma.
El TC se guarda de imponer límites a la regulación de ese contenido adicional posible: queda excluida la regulación de detalle y queda
vedado al Estatuto definir las categorías constitucionales
Los Estatutos no pueden, ni crear derechos fundamentales (algo reservado a la CE), ni afectarlos, esto es, desarrollarlos o regular
su ejercicio. Lo que sí pueden es crear derechos no fundamentales vinculados a competencias autonómicas, pero sin eficacia directa,
esto es, como mandatos o directrices al legislador autonómico

Naturaleza del Estatutó de autónómia
El TC: los Estatutos de Autonomía se aprueban bajo la forma de Ley Orgánica, por su procedimiento de aprobación y reforma y por
la función constitucional que cumplen.
A partir de esta premisa, situamos el Estatuto de Autonomía dentro del ordenamiento jurídico general y dentro del ordenamiento de
cada Comunidad Autónoma:
La posición del Estatuto de Autonomía dentro del ordenamiento de cada Comunidad Autónoma
Es norma jerárquicamente superior a todas las normas de la Comunidad Autónoma que estatuye. Ello como
excepción a la regla general, según la cual entre las normas del Estado y las normas de las CC.AA. no existe relación
de jerarquía sino de competencia.
La posición del Estatuto de Autonomía dentro del ordenamiento del Estado

Por un lado, guarda relación de subordinación jerárquica con la Constitución. Debe, en todo caso, observarse que el Estatuto de
Autonomía es una de las leyes que integran el llamado bloque de la constitucionalidad a efectos de control de constitucionalidad de las
leyes.
Por otro lado, guarda relación de competencia con las demás leyes estatales (orgánicas u ordinarias). Así la ha declarado el TC en las
sentencias citadas. La especial rigidez del Estatuto y su innegable función constitucional no la convierten en ley jerárquicamente
superior al resto de leyes estatales.

Las leyes del artículo (150 CE)
Leyes marcó y Leyes de transferencia ó delegación
Previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 150 CE, respectivamente.

En primer lugar, las leyes marco y las leyes de transferencia o delegación tienen en común su origen: ambas emanan de las Cortes
Generales.
En segundo lugar, tienen en común también el resultado que persiguen: ambas persiguen ampliar las competencias de las CC.AA. a
costa de las competencias del Estado: “en materias de titularidad estatal”
A través de estas leyes, las Cortes Generales pueden atribuir a las CC.AA. competencias sobre materias reservadas al Estado
Leyes de Armónización
Hubo un intento de ley de armonización: el proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (la LOAPA), que fue
sometido a recurso previo de inconstitucionalidad. El TC, en la famosa sentencia 76/1983, aparte de declarar inconstitucionales algunos
de sus preceptos, le negó carácter armonizador.

CARACTERIZACIÓN
 Formalmente son leyes ordinarias (como las leyes marco). La apreciación de la necesidad de armonizar, trámite previo
imprescindible para iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación de una ley armonizadora.
 Materialmente se diferencian de las leyes marco y las leyes de transferencia o delegación por su objeto: su objetivo es solo
condicionar el ejercicio de las competencias normativas de las CC.AA.
Regimen Juridicó
ASPECTOS MATERIALES
En primer lugar, la adopción de la ley armonizadora tiene una causa necesaria: el interés general, que debe ser apreciado por las Cortes
Generales (por ambas Cámaras). Son estas las que libremente deben valorar en qué medida la excesiva disparidad normativa de las CC.AA. en
una materia
El objeto de armonización lo constituyen las “disposiciones normativas de las CC.AA.” dictada en ejercicio de sus competencias. Lo que se

armoniza es, pues, el ejercicio de las competencias normativas de las CC.AA
Por último, el contenido de la ley se ha de circunscribir a los “principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA.”
ASPECTOS FORMALES
Es preciso diferenciar entre el acto de apreciación de la necesidad de armonizar y la elaboración y aprobación de la ley de armonización. El
primero es un trámite previo necesario que no forma parte del procedimiento legislativo de emanación de la ley armonizadora. Como dice
expresamente la CE, es necesario el voto favorable de la mayoría absoluta de ambas Cámaras (de sus Plenos) para que pueda ponerse en
marcha el procedimiento legislativo conducente a la aprobación de una ley.
En lo que hace a la elaboración y aprobación de la ley armonizadora, se sigue el procedimiento legislativo ordinario, sin más especialidad que la
prohibición de presentar enmiendas que contradigan el acuerdo previo de la Cámara sobre la necesidad de armonizar.
iI. LA LEGISLACIÓN BÁSICA
El Estatuto de Autonomía, que es una norma estatal es también la norma de cabecera de la Comunidad Autónoma. A partir de esta norma de
cabecera, el ordenamiento autonómico se construye por él mismo, por los órganos creados y constituidos por el Estatuto de Autonomía, de
manera que las normas que lo integran permanecen separadas de las del Estado
Sin embargo, esta separación entre ordenamientos por razón del reparto competencial entre el Estado y las CC.AA. que establece la CE y que
completa el Estatuto de Autonomía. En la mayor parte de los casos la materia se reparte entre el Estado y las CC.AA.
Las llamadas leyes básicas son el producto de un caso extremo de reparto competencial que se da en nuestro sistema constitucional. En no
pocas ocasiones, el art. 149.1 CE reserva al Estado solo una parte de la función normativa sobre una materia, empleando a su vez diversas
expresiones: legislación básica, normas básicas o bases En estos casos las CC.AA. pueden asumir en sus estatutos la función normativa de
desarrollo de esa regulación básica y la función ejecutiva.
Estamos ante el fenómeno de las llamadas leyes básicas, el demonio particular de las CC.AA. Con esta expresión se está aludiendo a una
técnica de reparto competencial entre el Estado y las CC.AA., que ha ido perfilando el TC
iII. PREVALENCIA Y SUPLETORIEDAD EN LAS RELACIONES ORDENAMIENTO
ESTATAL-ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS
LA PREVALENCIA
Las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre la de las CC.AA. en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia
de éstas.
La prevalencia es una regla de solución de conflictos entre las normas del Estado y de las CC.AA. Su aplicación requiere que se den dos
condiciones:
1. Que sobre un mismo supuesto de hecho se proyecten una norma del Estado y una norma autonómica y que establezcan regulaciones
contradictorias
2. Que esas dos normas hayan sido dictadas en virtud de títulos competenciales válidos
Si se dan esas dos condiciones, la regla del art. 149.3 CE establece que se aplica la norma estatal y se inaplica (no se anula) la norma
autonómica en el supuesto de hecho concreto.
LA supletoriedad
El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CC.AA.

La regla de la supletoriedad es un mandato dirigido al aplicador del Derecho para que, en caso de lagunas en las normas autonómicas, se sirva
de las normas del Estado para llenar esas lagunas.
Lo que hace el art. 149.3 CE es, en puridad, convertir un criterio de integración de lagunas normativas (uno de los posibles) en una regla de
interpretación jurídicamente vinculante para el juez.
iV. EL CONTROL POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS AUTONÓMICAS. El CONFLICTO DE
COMPETENCIAS Y LAS IMPUGNACIONES EX ART. 161.2 CE
Panorámica general
Control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley de las CC.AA. o del Estado: compete en exclusiva al Tribunal
Constitucional, por cualquier infracción de la Constitución, incluida haberse dictado invadiendo las competencias ajenas.
Control de legalidad (de adecuación a la ley) de los reglamentos (decretos u órdenes) o actos de las CC.AA. o del Estado: compete en
exclusiva a los órganos del Poder Judicial.
Control de constitucionalidad (de adecuación a la Constitución) de los reglamentos (decretos u órdenes) o actos de las CC.AA. o del Estado.
El control corresponde, como regla general, a los órganos del Poder Judicial. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ejercerá ese control,
desplazando al Poder Judicial, en dos supuestos:
 Cuando el problema de fondo sea un problema de reparto competencial.
 Cuando un reglamento o acto autonómico incurra en cualquier otra infracción de la Constitución, distinta de la competencial y el
Gobierno haga uso de la facultad que le confiere el art. 161.2 CE.

EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS
El TC cómó Tribunal de cónflictós
El TC viene desempeñando desde su creación un importante papel como Tribunal de Conflictos, especialmente como Tribunal de resolución de
conflictos territoriales. De hecho, los únicos conflictos previstos la CE y atribuidos al TC son los conflictos de competencia entre el Estado y
las CC.AA.
El Cónflictó Pósitivó de Cómpetencias
Caracterización
El conflicto puede plantearse cuando el Gobierno de la nación o un Gobierno autonómico consideran que una norma infralegal (un reglamento)
o un acto de una Comunidad Autónoma o del Estado no respeta el orden de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad
El conflicto tiene una doble dimensión:
 Por un lado, es un proceso impugnatorio, a través del cual se impugna una norma de rango inferior a ley o un acto del Estado o de
una Comunidad Autónoma buscando su nulidad
 Por otro lado, es un proceso a través del cual se busca que el TC declare a quién corresponde la titularidad de una competencia
controvertida. Esto es lo que singulariza este proceso y lo que hace que competa su resolución al TC, en lugar de al Poder Judicial.

Legitimación
Están legitimados para plantear el conflicto, como demandantes, el Gobierno de la nación o cualquier Gobierno autonómico:
 El Gobierno de la Nación puede impugnar reglamentos o actos de una Comunidad Autónoma. El demandado será entonces el
Gobierno de esa Comunidad Autónoma
 Cualquier Gobierno autonómico puede impugnar reglamentos o actos del Estado o de otra Comunidad Autónoma. El demandado será
el Gobierno del Estado o de esa Comunidad Autónoma
Objetó de Cónflictó
Actos Impugnables
Según se desprende del art. 61 LOTC, son impugnables cualesquiera reglamentos o actos provenientes del Estado o de las CC.AA.
No son impugnables por esta vía las normas con rango de ley. Estas serán impugnables a través del recurso o la cuestión de
inconstitucionalidad
VICIOS ALEGABLES
Puede plantearse el conflicto cuando no se respete el orden de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad. Por tanto, el
único vicio (motivo de inconstitucionalidad) que puede alegarse es la incompetencia territorial.
Fuera del conflicto de competencias la alegación de cualquier otro vicio, de constitucionalidad o de legalidad. También queda fuera la
alegación de lesiones aún no producidas. No caben conflictos virtuales o preventivos, basados en la sospecha de una futura lesión.

Procedimiento y resolución
Fase Extrajurisdicciónal: el requerimientó previó
Los artículos 62 y 63 LOTC establecen un procedimiento para intentar una resolución amistosa del conflicto antes de acudir al TC.
Consiste en un requerimiento previo al Estado o a la Comunidad Autónoma a la que se achaque la invasión competencial para que la
norma o acto presuntamente invasor sea derogada (la norma) o anulado (el acto).
Debe precisarse:
 Si es un Gobierno autonómico el que plantea el conflicto, el requerimiento es obligatorio. Por el contrario, si es el Gobierno de
la Nación el que plantea el conflicto, el requerimiento al Gobierno autonómico es potestativo: puede hacerlo o formalizar
directamente el conflicto ante el TC.
 El contenido del requerimiento condiciona la posterior formalización del conflicto, toda vez que solo se puede formalizar un
conflicto ante el TC sobre el objeto previamente requerido (sobre los mismos actos y sobre los mismos motivos). De no
hacerse así, el TC inadmitirá el planteamiento del conflicto.
Fase Jurisdicciónal: la fórmalización del cónflictó y la resólución del TC
 La formalización del conflicto (mediante demanda) por el Gobierno de la Nación implicará la suspensión automática de la norma
infralegal o acto autonómico impugnado, que decretará el TC. No sucede lo mismo en caso contrario, esto es, si es el Gobierno de
una Comunidad autónoma el que formaliza el conflicto frente a una norma infralegal o un acto del Estado.

 En relación con el contenido de la sentencia (art. 66 LOTC):
o El TC debe declarar, en primer lugar, a quién corresponde la competencia controvertida. Este es un pronunciamiento
obligado en todo conflicto y, además, útil de cara al futuro, porque evita nuevos procesos en los que se discuta sobre la
titularidad de esa competencia.
o El TC debe decidir, en segundo lugar, sobre la validez de la norma o acto. El TC anulará la norma o acto si hay invasión
competencial.
Ahora bien, tratándose de normas estatales no siempre procede la declaración de nulidad. Así sucederá cuando una norma
estatal invade la competencia de la Comunidad autónoma que la impugna, pero no de otras. En este caso la sentencia
deberá declarar que la norma no es aplicable en la Comunidad Autónoma que suscitó el conflicto, pero sin anularla.
El procedimiento especial de impugnación por el Gobierno de la nación de disposiciones sin fuerza de

ley o resoluciones de las CC.AA.
El artículo 161.2 CE. A simple vista, lo que se deduce del precepto es el reconocimiento al Gobierno de la facultad de obtener
automáticamente la suspensión de una norma o acto de una Comunidad autónoma cuando la impugna ante el TC a través de un proceso
constitucional: un recurso de inconstitucionalidad (si se trata de la impugnación de una norma con rango de ley) o un conflicto de
competencias (si se trata de la impugnación de un reglamento o un acto por un motivo competencial).

Sin embargo, la LOTC (en su título V) ha convertido el art. 161.2 en proceso autónomo de impugnación de disposiciones infralegales
(reglamentos) y actos de las CC.AA. por infracción de la Constitución distinta de la incompetencia. El Gobierno puede así acudir al TC para:
1. Impugnar leyes y normas con rango de ley de las CC.AA. por infracción de la Constitución (tanto infracción competencial como
cualquier otra infracción) a través del recurso de inconstitucionalidad [para el que está legitimado el Presidente del Gobierno: art.
162.1.a) CE]
2. Impugnar normas de rango inferior a ley (reglamentos) y actos de las CC.AA. por vicios de incompetencia a través del conflicto
positivo de competencias, que acabamos de analizar.
3. Impugnar disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones de las CC.AA. por infracciones de la Constitución distintas de la
competencial a través de la vía prevista en el título V LOTC (arts. 76 y 77)

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i. LEYES ESTATALES DE CONEXIÓN CON LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS

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Prócedimientó de elabóración de lós Estatutós de autónómia

El proceso de elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía

En segundo lugar, debe recordarse la existencia de procedimientos singulares:

Las exigencias cónstituciónales

La CE se remite a lo que disponga cada uno de los Estatutos de Autonomía:

1 La elaboración y aprobación de una propuesta de reforma

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 Las Cortes Generales pueden aprobar el proyecto sin modificaciones.

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La posición del Estatuto de Autonomía dentro del ordenamiento del Estado

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Leyes marcó y Leyes de transferencia ó delegación

Previstas en los apartados 1 y 2 del artículo 150 CE, respectivamente.

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 Cuando el problema de fondo sea un problema de reparto competencial.

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