EA

Las especialidades del EA como LO:

1. Son normas pactadas, es decir, tanto la aprobación como la reforma del EA exige
una concurrencia de voluntades.
2. Especial fuerza pasiva, es decir, la fuerza activa es la capacidad de modificar una
norma del mismo rango o rango inferior. La pasiva es la capacidad que tiene una
norma para no dejarse modificar.
3. Condicionamiento del ejercicio de competencias estatales mediante la soberanía del
legislador Estatal y limitada por las competencias del EA.
Esta naturaleza ha derivado en que el TC tome a los EA como parte integrante del bloque
de la constitucionalidad (para enjuiciar las normas, además de la CE ,existen otras normas).
En materia competencial los EA son parámetros de constitucionalidad para determinar si
una norma estatal o autonómica está conforme con el sistema de distribución competencial:
- Los EA son parámetros de validez de normas estatales, es decir, el legislador no
sólo debe de mirar la CE al elaborar una norma, sino que han de mirar los EA, en
especial el régimen competencial.
- El EA 2006 y la relación con la LO (art 97 y 180 EAC).
En el art 97 EAC esta regulado el consejo de justicia de Cataluña. En principio no le
correspondería regurlarlo, pero mediante una relación de colaboración con la LO, el
EA va a las Cortes generales y estas se pronuncian sobre esto.

El EA como norma institucional básica : contenido

El contenido del EA, como principio de reserva material, es decir ,el EA puede regular
materias según las competencias, el territorio, la identidad histórica (art 147.2 CE):

1. Denominación ,según la historia del CCAA.

2. Delimitación del territorio; ámbito de aplicabilidad de las disposiciones automáticas.
Es decir, el espacio natural y que no tiene efectos fuera de la CCAA.
3. Organización y sede de las instituciones: parlamento, gobierno y aquellas
instituciones que se creen del ejercicio de autogobierno para proteger la autonomía.
4. Competencias asumidas y las bases para los traspasos:
- Forma de asumir competencias en el EA: son distintas formas de acceder vía
del art 143 y 151 CE. Las CCAA que acceden por vía del 143 están limitadas
a las competencias del 148. En cambio, las que acceden por vía del 151+
DT2 ,pueden asumir las competencias del 148 y las del 149 que no estén
distribuidas exclusivamente al Estado y las de la cláusula residua. Con los
pactos del 92, se iguala el nivel de competencias y el 148 pierde sentido.
- Base para los traspasos: todos los EA han creado la Comisión mixta de
traspasado entre el Estado y las CCAA. Reunión entre Estado y CCAA donde
se negocia el traspaso de infraestructuras del personal y de la financiación
necesaria para ejercer la competencia. Es decir, la titularidad depende de la
EA y los ejercicios depende de los traspasos. En este sentido el
 funcionamiento está pensado para favorecer al Estado y desfavorecer a la
CCAA.
5. Otros contenidos: los EA pueden tener derechos siempre que no sean directamente
exigibles por los ciudadanos y no tengan efectos jurídicos sin una ley. Es decir
tenemos como primer precepto el art 81 CE que reserva la LO el desarrollo de los
DF. Por lo tanto el EA no puede, por principio de competencia o de reserva material
,entrar en esta materia. El TC manifiesta que las CCAA pueden incluir derechos en
su EA ,pero que no tengan efectos jurídicos. Si quieren tener efectos,será la ley que
se los dará mediante el desarrollo por parte del parlamento autonómico.

El EA como norma institucional básica: reforma

1. Referencias constitucionales: art 147.3 CE y art 152.2 CE. Ambas dicen lo mismo el
art 147.3 dice la reforma de los EA se ajustará al procedimiento establecido en
los mismos, y requerirá la aprobación por la Cortes Generales mediante LO”. El art.
152.2 CE dice: “sancionados y promulgados los EA, solo pueden ser modificados
mediante los procedimientos en ellos establecidos”.
2. EA:
- La iniciativa : asambleas legislativas y el gobierno autonómico (art 222 EAC),
en el caso de querer reformar el título I y el II; el parlamento ,las cortes
generales y los ayuntamientos, art 223 EAC, en el caso de querer reformar el
resto.
- Procedimiento: mediante un proyecto aprobado por el pleno del Parlamento
autonómico. El EA pide que sea por las ⅔ de sus representantes.
- Remisión del proyecto a las Cortes Generales (resolución de la presidencia
del congreso de los diputados del 93). Esta resolución prevé dos vías, pero
que a la práctica ya no tienen sentido:
➔ EA vía 143: está prevista a la retirada por parte del Parlamento de la
CCAA. Es decir ,lo que se intenta es evitar por vía de modificaciones
alterar el sentido del EA o de la reforma y por eso, se prevé que la
CCAA lo puedan retirar como garantía.
➔ EA vía 151 y DT2: Afectación de las relaciones con el estado(
remisión a las cortes +delegación del parlamento+mayoría
absoluta+referendum) si no hay afectación de las relaciones con el
Estado ( se preguntan a las cortes si se declaran afectadas por la
reforma+referéndum+ ratificación de las cortes).

TEMA 3: LAS INSTITUCIONES DE LAS CCAA. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL

3.1 La organización institucional autonómica: marco constitucional y características.

Un estado autonómico exigirá el diseño de un organigrama institucional. Contrariamente ,la

CE no contiene referencias de este tipo, de manera que el art 152 CE sólo establece unas
reglas de organización institucional preceptivas para las CCAA, Así dice que deberán de
contar con:
 - Asamblea legislativa: elegida por sufragio universal y que asegure la
representación de los diversos territorios.
- Consejo de gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.
- Presidente, elegido por asamblea entre sus miembros y nombrado por el rey.
Según la interpretación literal del art 152 CE sus reglas de organización institucional sólo
vinculan a las CCAA instauradas por el procedimiento del art 151 CE y no a las demás (art
143 CE) sin existir mención alguna. Las únicas referencias indirectas están en el art 147 y
148 CE, que remiten a los estatutos el principio dispositivo. Así el art 147.2 CE se limita a
establecer que los EA deberán regular la denominación ,organización y sede de las
instituciones autónomas propias. Y el art 148.1.1 establece que las CCAA podrán asumir
competencias en materia de organización de sus instituciones de autogobierno.

Principio de autoorganización y sus límites

La autonomía que la CE reconoce a las CCAA implica dotarles de potestad de articular los
instrumentos necesarios para decidir política y administrativamente en el ejercicio de sus
competencias garantizadas en la CE.
La CE lo garantiza expresamente en el art 147.2 c ,cuando señala ‘denominación,
organización y sede de las instituciones autónomas propias, que es esencial en cualquier
EA. Por otra parte en el art 148.1.1 la CE también garantiza la competencia exclusiva
autonómica en materia de organización de sus instituciones. Así el TC se pronunció en dos
ocasiones, manifestando en una primera que las instituciones son primordialmente las que
marca el EA’ y en una segunda ratificación con los límites que el mismo derive.

3.2. Las instituciones estatutarias.

1. Asamblea legislativa (art 152.1 CE)

El art 152 CE establece las siguientes condiciones para la configuración de la Asamblea:

- Reconocido para las CCAA del art 151 CE y aquellas que los pactos de 1981
amplían también a la vía del 143.
- Naturaleza electiva elegida por sufragio universal (art 68 CE), es decir, universal,
libre, igual, directo y secreto. Está vinculado a la ciudadanía autonómica, que es la
vecindad administrativa que dependerá del padrón municipal.
- Su sistema electoral es de representación proporcional, es decir, que representa a
los diferentes territorios. El TC ha admitido que las CCAA tengan barreras
electorales muy altas, por lo que ha preferido primar la autonomía, en vez de juzgar
si el modelo electoral es mucho o poco democrático.
- Y por último, nos dice que debe asegurar la representación de las diversas partes
del territorio. Es decir, que hay un equilibrio entre territorio y población, por lo que las
CCAA han optado por diversos sistemas:igualdad de representantes, un número
mínimo de diputados por circunscripción y el resto en proporción a la población.

La competencia autonómica: Asamblea legislativa:

- Art 147.2 c y 148.1.1

- Que elementos comporta el ejercicio de la competencia:
➔ Las CCAA pueden determinar la denominación de la cámara.
 ➔ La conformación de la cámara: unicameralismo.
➔ Número de parlamentarios: los EA establecen el límite.
➔ Establecer la duración de la legislatura: toda han optado por la duración de 4
años.
➔ Régimen de elección de la cámara: se aplica la LOREG sin perjuicio de las
competencias reconocidas a las CCAA. En aplicación de las competencias
que la CE reserva al Estado se aplican también a las elecciones de las
Asambleas legislativas de CCAA convocadas por éstas y, los siguientes
artículos del título I de esta LO. Nos dice que la LOREG es la norma
supletoria en el caso que la CCAA no promulgue su propia ley electoral, o en
el caso de la no existencia de ley electoral autonómica. Es decir, si no hay ley
electoral propia, se aplica la LOREG.
➔ Ámbito competencial en relación al régimen electoral de la CCAA:
- Delimitación de la circunscripción electoral, que es la provincia.
- Distribución de escaños entre circunscripciones.
- El sistema de listas: por mandato de la LOREG deben ser listas
cerradas y bloqueadas, pero la CCAA pueden no utilizar este sistema.
- Establecer una barrera electoral o no, que es el porcentaje mínimo del
total de votos que cada formación política debe alcanzar para obtener
representación parlamentaria ,que suele ser entre el 3% y 5 %.
- Elegir la fórmula electoral: el sistema d’hont.
En conclusión, aunque las CCAA tienen competencias sobre estos aspectos, han copiado el
sistema general.

Aspectos generales de las cámaras:

- Estructura organizativa: órganos de dirección y funcionamiento. Los de dirección

son el presidente/a, la mesa, la junta de portavoces y la diputación permanente.
Respecto al funcionamiento tenemos el pleno, las comisiones o ponencias.
- Estatuto de los parlamentarios: deben de prestar juramento.
- Suspensión o pérdida: suspensión si concurren los supuestos regulados en el
reglamento de las cámaras; pérdida, por resolución judicial firme que anule la
elección o proclamación del diputado; condena firme a pena de inhabilitación
absoluta o especial del cargo por sentencia judicial firme; extinción del mandato;
fallecimiento, renuncia o incapacitación.
- Prerrogativas: inviolabilidad por los votos o opiniones que emiten en el ejercicio de
su cargo; inmunidad no poder ser detenidos por actos delictivos cometidos en el
ámbito territorial o salvo delito flagrante; y fuero especial ,correspondiendo la
inculpación , prisión , procesamiento al TSJ de la CCAA o sala de lo penal TS si el
acto fue cometido fuera del territorio.
- Función representativa: los parlamentos asumen la representación del pueblo de
la CCAA.
- Función legislativa: son los encargados de elaborar las leyes y aprobar los
presupuestos de las CCAA. Iniciativa ,puede ser ejercida por el gobierno (proyecto
de ley) como por los parlamentarios autonómicos. También se reconoce la iniciativa
legislativa popular y la institucional. La promulgación corresponde al presidente de la
CCAA en nombre del rey, y la publicación BOE y el DOGC.
- Función de impulso y control del gobierno:
 ➔ Naturaleza política: se ejercita mediante la moción de censura y la cuestión
de confianza.
➔ Función fiscalizadora; preguntas, ruegos, interpelaciones o mociones, así
como proposiciones no de ley, comparecencias y comisiones de
investigación.

Disolución parlamentaria:
- Automática, cuando no se logre investir ningún candidato o cuando se agota la
legislatura.
- Anticipada: CCA que vía (151) las prevén : 97-98 EA (mandato restringido) y las
demás sin mandato restringido como consecuencia de las reformas.

El presidente de la CCAA

Características principales del presidente:

1. Elegido por la Asamblea mediante el sistema parlamentario.

2. Nombrado por el rey y refrendado por el presidente del gobierno.
3. Funciones:

Representativa:
- Representación ordinaria del Estado en la CCAA; el presidente autonómico
promulga leyes y normas con rango de ley en nombre del rey, ordenado su
publicación en el boletín de la CCAA y en el BOE.
- Representación suprema de la CCAA: al presidente le corresponden las funciones
de consentimiento de la CCAA en la firma de convenio y acuerdo de cooperación
con otras CCAA, además del mantenimiento de las relaciones institucionales con
entidades locales, autonómicas, estatales o internacionales.

Función de dirección del consejo de gobierno:

Al presidente le corresponde:
- La definición del programa de gobierno que representa a la asamblea durante el
procedimiento de investidura.
- Establece las directrices generales de la acción gubernamental.
- Facultad de formar el consejo de gobierno una vez obtenida la investidura
parlamentaria.
- Facultad de cese de los mismos (es decir, miembros del gobierno).

3.3. El gobierno y la administración.

Las CCAA constituidas por vía del art 151 CE contarán con un consejo de gobierno con
funciones ejecutivas y administrativas, que actuará bajo la dirección del presidente de la
CCAA.

Composición y estatuto personal de sus miembros:

Componen el gobierno, además del presidente de la CCAA, los consejeros nombrados y

cesados por él. Los consejeros son los titulares de los diferentes departamentos o
consejerías en que se estructura la Administración de la CCAA. La CCAA es libre de tener
sus propias consejerías distintas a las del Estado Central.
No requieren ser parlamentarios autonómicos, pero en este caso no gozarán de tales
prerrogativas inherentes a dicha condición. Sin embargo, sí que gozarán de fuero especial
en materia de responsabilidades y régimen de incompatibles.

Funciones:

Las principales funciones son:

- De dirección política de la CCAA, es decir, el gobierno determina y aplica las

directrices de la acción de gobierno, aprueba los proyectos de ley y acuerda la
interposición del recurso de inconstitucionalidad o conflictos de competencia ante el
TC.
- De dirección administrativa: establece la estructura administrativa y fija las
directrices de su funcionamiento. Dirige los diferentes departamentos o consejerías.
- De función normativa: función de elaborar reglamentos.

Responsabilidad política del gobierno:

El gobierno será responsable políticamente ante la asamblea de la CCAA, por medio de los
institutos de moción de censura y cuestión de confianza.

La moción de censura es constructiva, es decir, ha de incluir un candidato

alternativo,además de requerirse la mayoría absoluta y ser presentada por un mínimo de
parlamentarios. De aprobarse , cesará al Presidente y el gobierno , y de ser rechazada, no
podrá presentarse otra transcurrido un determinado plazo de tiempo.
La cuestión de confianza, es competencia del presidente del gobierno, previa deliberación
del consejo de ministros ,teniendo por objeto un programa de gobierno. Al debate en el
pleno le sigue la votación por mayoría simple. En caso de no obtener la confianza ,cesará al
presidente como a su gobierno.

Administración autonómica:

Instrumento indispensable para el ejercicio de las competencias, sin embargo, las CCAA
para poder organizar y regular sus propias bases y procedimientos, se hallan condicionadas
a la competencia del estado (art 149.1.18).
Estas bases actúan como límite de la potestad autoorganizado autonómica, ahora bien,
aunque el estado regule la competencia básica no le faculta para imponer medidas
organizativas concretas a las CCAA y deberá respetar siempre las posibilidades de
ordenación de las CCAA. Así, las CCAA podrán conformar libremente la estructura y
precisar los órganos e instituciones de sus respectivas administraciones.
En el diseño, las CCAA adoptaran el modelo de la departamentalización. Es decir, los
miembros del consejo serán titulares de un departamento que agrupa toda la organización y
servicios de las competencias del área determinada.
Por otra parte, la estructura es piramidal o jerarquica.
 Otras instituciones

➔ Defensor del pueblo: El Defensor del Pueblo es el Alto Comisionado de las Cortes
Generales encargado de defender los derechos fundamentales y las libertades
públicas de los ciudadanos mediante la supervisión de la actividad de las
administraciones públicas. (art 53 y 54 ce).En Cataluña se denomina síndic de
greuges.
➔ Consell de garanties estatutaries: le corresponde velar por que las leyes del
Parlamento y las normas con fuerza de ley del Gobierno de Cataluña se adecuen
al Estatuto y a la Constitución. Asimismo, ha de dictaminar, con carácter previo y
preceptivo, las leyes y normas que las instituciones de la Generalidad y las locales
pretendan recurrir ante el Tribunal Constitucional mediante los recursos de
inconstitucionalidad, los conflictos de competencia y los conflictos en defensa de
la autonomía local. El Consejo ejerce su función mediante la emisión de
dictámenes jurídicos preceptivos y no vinculantes, a solicitud del Parlamento, el
Gobierno catalán, el Síndic de Greuges​ o las instituciones locales.También
desarrolla un papel de especial tutela de los derechos estatutarios, en los términos
del artículo 38.1 del Estatuto. El Consejo dispone de autonomía orgánica,
funcional y presupuestaria, como garantía de su independencia. El consell está
dividido en dos ; comisión jurídico asesora y después el propio consell de
garanties estatutaries. Su dictamen no es vinculante y las minorías pueden
solicitarlo durante la tramitación de la ley.
➔ Consejo de Estado :La Constitución española define el Consejo de Estado, en el
artículo 107, como “el supremo órgano consultivo del Gobierno”. El mismo tiene
como función emitir dictámenes a solicitud de la autoridad consultante, como, el
presidente del Gobierno, los ministros o los presidentes de comunidades
autónomas. No obstante, cualquier particular puede solicitar audiencia.
➔ Tribunal de Cuentas: no ejerce función jurisdiccional , se encarga de controlar las
cuentas del estado y de las CCAA.
➔ Consejo económico y social: órgano consultivo y participación de los agentes
sociales.
➔ Consejo audiovisual: son agencias independientes que supervisan los programas
audiovisuales.
➔ Autoridades de protección de datos: es un organismo independiente que vela por
los datos de los ciudadanos. Ligado al derecho fundamental de la intimidad.

TEMA 4: FUENTES DEL DERECHO DE LAS CCAA

El EA como norma primaria del ordenamiento autonómico, es también la norma que

determina el sistema de producción de normas. Cumple la misma función que la CE
respecto a las leyes estatales. Es decir, el EA nos va a decir cómo se hacen las leyes
autonómicas, quien las hace y cuántas o cuáles son las leyes autonómicas, como se hacen
los reglamentos autonómicos y cuáles son.

La primera fuente es la ley autonómica (LA):

1. Expresión de la autonomía política: la principal característica es que pueden hacer

normas con rango de ley.
 2. Plano de igualdad con la ley estatal (rango y fuerza), es decir, la ley autonómica y la
estatal están en el mismo nivel. Se diferencian las unas de las otras, básicamente ,
por la distribución competencial.

Particularidades de la ley autonómica

- Perspectiva formal:
➔ La ley proviene del Parlamento autonómico o Asamblea de la CCAA.
➔ Se elabora mediante un procedimiento fijado en el EA.
➔ El procedimiento es prácticamente igual al que siguen las cortes.
➔ Las dos diferencias básicas son: plazos más cortos y no existe una doble
cámara, es decir, no hay senado.

- Perspectiva material: materias que sean competencia de la CCAA.

La ley autonómica tiene como único límite las competencias establecidas en la CE y
en su EA. Lo que sí se ha de tener en cuenta es la figura de reserva de ley
establecida en la CE, la cual no excluye la actuación de la CCAA, es decir, prevé
una reserva de ley no orgánica. No quiere decir que sea el parlamento estatal quien
deba regular la materia, sino que habrá que ir al art 149 CE y a los EA para
determinar quién tiene la competencia para dictar la ley.
➔ La CCAA no puede regular materias de LO, pero al mismo tiempo si tiene
fuerza pasiva para que una LO no pueda modificar el EA.
➔ Distinto es el caso de reserva de ley ordinaria. La CCAA sí puede regular
materias reservadas a la ley ordinaria, siempre y cuando ,entre en el ámbito
de sus competencias. Es decir que exista una reserva de ley no implica que
sea el parlamento estatal el que la legisle ,sino que que deberá atenderse a
la competencia. Esto es lo que establece el TC , donde señala que la
regulación de las materias con reserva de ley puede corresponder a la ley
estatal o regional ,según a quien corresponda la distribución competencial.
La reserva de ley ordinaria,en definitiva, no es un título competencial, deberá
siempre atenerse al art 149 CE.
- Aplicabilidad territorial: la LA sólo se aplica en el territorio de la respectiva CCAA.
- Vinculación a la legislación básica del Estado, cuando se trate de una competencia
compartida. Es decir, que la competencia sea de ámbito autonómico no dependerá
del art 148 CE sino de lo que establezcan los EA que es donde se recogen las
competencias.
- Suspensión de los efectos de la LA en caso de impugnación ante el TC por motivos
competenciales (recurso de inconstitucionalidad). Lo encontramos en el art 161.1 CE
y el art30 LOTC, y nos dice que en el marco de un Ri contra una LA el estado central
puede solicitar la suspensión de la LA y si se solicita la suspensión será automática.
Es decir:
➔ Se impugna una LA por entender que excede su ámbito competencial.
➔ La CE concede una potestad especial al Estado, donde optativamente puede
solicitar la suspensión de la LA y que en un cierto modo rompe la igualdad
entre leyes del Estado y de la CCAA.
➔ Pero si la solicita, es automática y mediante el TC.
➔ Eso sí, al cabo de 5 meses el TC deberá pronunciarse en sí ratifica o levanta
la suspensión.
 Normas del gobierno autonómico con rango de ley

- Decreto legislativo:
➔ Art. 63 EAC, nos dice que hay unos límites materiales.
➔ Tiene origen en una delegación que hace el Parlamento autonómico al Gobierno.
➔ Control normativo de los gobiernos autonómicos en cumplimiento a una
delegación legislativa previa por parte del Parlamento autonómico: autonómico
➔ (Parlamento y Consell de Garantias Estatutarias (CGE) y jurisdicción (el TC)

- Decreto ley:
➔ Art. 64 EAC, nos dice en caso de una necesidad extraordinaria y urgente el
gobierno autonómico puede dictar disposiciones legislativas
extraordinarias.
➔ Presupuesto habilitante.
➔ Materias exclusivas.
➔ Convalidación, quiere decir, que una vez elaborado el decreto ley, el
gobierno catalán tiene un plazo de 30 días para pedir la convalidación al
Parlamento, que puede convalidarla o no, y que si es positiva el decreto ley
sigue en el OJ bajo la forma de decreto ley, pero sin estar su vigencia
limitada. Y que una vez convalidado, se puede solicitar que se tramite
como proyecto de ley y por lo tanto, que se admitan enmiendas, y se lleve
por el procedimiento de urgencia. Control: CGE y TC

REGLAMENTO AUTONÓMICO

El reglamento autonómico se relaciona:

- Con la ley por medio del principio de jerarquía.
- Y a la CE o EA mediante la reserva de ley.

La particularidad del reglamento autonómico es que puede desarrollarse o dictarse en virtud

de una ley autonómica dictada al amparo de competencias exclusivas o compartidas en
sentido estricto o bien en desarrollo de una ley estatal, cuando se esté frente a una
competencia ejecutiva. Por lo tanto, el campo de actuación del reglamento estatal será
mayormente en competencias exclusivas, aunque el TC haya extendido que pueda ser
hasta las ejecutivas.

Los decretos se clasifican en:

- Decretos normativos: normas que desarrollan la ley y afectan la posición jurídica de
los ciudadanos. Es decir, regulación sustantiva.
- Decretos organizativos: regulan los instrumentos internos de organización de la
administración autonómica.

Existe una gran disputa entre el Estado y la CCAA sobre el desarrollo de reglamentos
normativos. Por ello, ha de establecerse en el marco del EA los reglamentos de la CCAA.
Los reglamentos tienen un problema de doble vía de impugnación. Ya que pueden
recurrirse ante la jurisdicción administrativa cuando se discute la legalidad del acto, pero
también pueden recurrirse ante el TC (conflicto positivo de competencias) cuando estamos
ante un supuesto de legalidad del acto o cuando estamos ante un problema competencial.
O dicho de otro modo, si hay un problema de jerarquía y por otro lado, de extralimitación
competencial.
En la práctica el TC y los tribunales suelen ser flexibles y pronunciarse sobre este tipo de
conflictos, pero sólo mira si el reglamento se ajusta a la competencia. Un reglamento lo
controla la jurisdicción ordinaria (contencioso- administrativa).

Relación entre el OJ Autonómico y Estatal

1. Unidad del OJ: principios para evitar contradicciones entre los ordenamientos.
2. Principio de competencia: sirve para determinar la validez de las normas en función
del sistema de distribución competencial.
3. Art 149 CE y EA.
4. Principio de territorialidad: el territorio de la CCAA es el que aplica la eficacia de las
normas autonómicas.
5. Principio de prevalencia: art 149.3 CE, si la competencia es exclusiva de la CCAA
prevalece la CCAA. En competencia compartida prevalece la norma del Estado.
6. No hay competencias concurrentes excepto en cultura.
7. Con este principio de prevalencia se intenta controlar a la CCAA.

El OJ Estatal es único, pero en virtud del principio autonómico, también existe el de la

CCAA.La clave está en dar vías de interpretación cuando nazcan problemas entre ambos.
Aquí no tiene ninguna importancia el principio de jerarquía, sino el de autonomía que implica
que el derecho que crea cada ente no esté supeditado jerárquicamente al del Estado. Una
norma autonómica no es superior ni inferior a una ley del Estado, sí en cambio, es inferior a
la CE. Por lo tanto, juega un papel importante el principio de competencia.
El art. 149.3 CE expone el principio de prevalencia, estructura que NO responde a la
distribución competencial; en competencias compartidas el derecho estatal prevalece sobre
el derecho de las CCAA y a la inversa, en competencias exclusivas las de la CCAA. Cuando
no es aplicable el principio de competencia es de aplicación el principio de prevalencia.
No funciona en lo que dibuja la CE, pues está pensado para cuando se atribuyen a dos
órganos la misma competencia, “competencia perfecta”. El modelo constitucional no es de
concurrencia perfecta, y sólo cultura es de concurrencia perfecta.
El principio de prevalencia sí está en la CE. En el plano formal la CE no atribuye a dos
órganos la misma competencia, en cambio, sí sucede en la práctica se soluciona por medio
del principio competencial.
En cambio, en la elaboración conjunta de normas o de colaboración, (ej.: aeropuertos,
bosques, ríos), los criterios competenciales no sirven, y sí los criterios de colaboración.
Respecto de prevalencia, el TC ha señalado que la prevalencia NO es una regla de
atribución competencial, ello implica que toda ley tiene una exposición de motivos (finalidad,
etc.,) y que el título competencial se atribuye al Estado o CCAA para hacer esa ley. Lo que
no puede hacer el Estado es por prevalencia asumir una determinada competencia.
Principio de supletoriedad:
- Art 149.3 CE: el derecho estatal será supletorio del derecho de las CCAA.
- Técnica de reenvío para colmar las lagunas.
- Evolución del principio: el TC al final dice que el derecho supletorio sólo en
aplicación del derecho, es decir, para el juez.

El Art. 149.3 CE, establece que el derecho estatal será en todo caso supletorio al derecho
de las CCAA. La supletoriedad se entiende como una técnica de reenvío que sirve para
integrar las lagunas una vez constatada su existencia y agotadas todas las posibilidades
de autointegración propias de un ordenamiento. Allí donde exista una laguna normativa, el
Estado central podrá dictar normas de carácter supletorio que tendrán vigencia hasta que
la respectiva CCAA dicte la normativa.
Otro desarrollo o aplicación del principio de supletoriedad se da cuando directamente la
normativa autonómica renuncia a adoptar una regulación y da entrada a la aplicación
supletoria de la normativa estatal, es decir, el propio legislador autonómico es el que dice
que ciertas materias se rigen sobre una determinada norma supletoria. El TC ha dicho
que sí puede el legislador autonómico usar el principio de supletoriedad, así como
determinar dónde va la supletoriedad, siempre que no lo condicione la legislación estatal.
Hay debate en torno a ello, algunos opinan así, otros argumentan que en tanto que le
pertenece la competencia, puede decidir cómo y en qué término se completa.

TEMA 5: LAS COMPETENCIAS DE LAS CCAA

La CE no contiene un concepto exacto de la expresión competencia, por lo tanto, debe

acudirse a la doctrina para comprender su desarrollo desde una perspectiva funcional. En
este sentido se ha señalado que la competencia sirve para designar el conjunto de
funciones que el OJ atribuye al Estado o a las CCAA sobre una determinada materia.
El concepto incluye, así, distintos elementos (art 149 CE):

- La norma atributiva de la competencia, son las normas que dan poderes a los entes
públicos.
- El titular que la ejerce, es el ente, órgano o institución que tiene atribuido el poder.
- La materia y objeto sobre la que recae, suele estar constituida por el conjunto de
actividades, funciones e institutos jurídicos de un sector de la vida social.
- El alcance funcional de la actividad/es a la que da lugar la competencia.

La materia: es el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un

sector de la vida social. Así ha establecido por el TC que la materia que puede ser objeto en
ejercicio de una potestad pública. La CE señala o materializa la materia en los arts 148 y
149 CE haciendo referencia:

1. A un objeto físico o a un bien concreto. Ej; puertos.

2. A instituciones o entidades de carácter económico, cultural o social.
3. A instituciones jurídicas: ej las fuentes del derecho.
4. A ramas o disciplinas del derecho. Ej : legislación mercantil.
5. Respecto de actividades públicas o privadas como en el art 148.17 CE. Ej:
agricultura.
La función: es la potestad jurídica de actuación, que tienen diversos órganos ,para actuar
sobre el sector de la vida social que le haya sido atribuida, es decir, para actuar sobre la
materia.
Las potestades pueden ser de dos tipos:
1. Carácter normativo: potestad legislativa y potestad reglamentaria.
2. Carácter no normativo: potestad de gestión.

Potestad legislativa tendríamos tres tipos:

- Ley de bases,
- Desarrollo de las bases.
- Ley en sentido estricto.

Potestad reglamentaria: reglamentos normativos.

Potestad de gestión: potestad sancionadora, facultades de gestión, administración,
organización de servicios, coordinación, planificación e inspección.

Sistema de distribución de competencias

- La doble lista evoluciona hacia un modelo de lista única y una cláusula residual de
doble efecto art. 149.3 CE, es decir, a favor, primero de la CCAA, después del
Estado.El sistema de lista única atribuye o establece las competencias de la
Federación o Estados señalando cuales son exclusivas o compartidas. La diferencia
está en si se parte de una confederación a una federación, ya que de esta forma sí
se redactaran las competencias, en el caso contrario NO se limitaran las
competencias de los Estados por una excesiva descentralización.
Con la cláusula residual en cambio, las materias no atribuidas de forma expresa en
el sistema de listas, se atribuyen a la Federación o a los Estados. Aún cuando exista
un sistema de doble lista, habrá una cláusula residual para poder evitar que
determinadas materias se queden sin titular.
- La distribución de competencias bajo el principio dispositivo y la concretada en el
EA.El art 149.1 CE tiene una doble función:
➔ Enumera las competencias exclusivas que asume el Estado.
➔ Permite a las CCAA asumir aquellas competencias enumeradas en el art
149.1 CE y no reservadas de forma exclusiva al Estado, (al inicio ,esta
potestad estaba sólo reservada a las CCAA que accedieron por vía del art
151 CE, es decir, las CCAA de máximo techo competencial, las históricas).

- Mecanismos de flexibilización: mecanismos que permiten reformar las

competencias, ampliando o reduciendo las competencias autonómicas sin necesidad
de reformar los EA.
 El Bloque de la Constitucionalidad: desde la perspectiva competencial los EA
tienen una doble función:
- Delimitación competencial entre Estado y CCAA;
- Parámetro de constitucionalidad.
Cuando el TC tiene que determinar si una ley o un decreto vulneran la distribución
competencial, debe necesariamente acudir a los preceptos de la CE o los EA. Es
así porque la titularidad de la competencia viene definida en el EA. Este concepto
se halla positivizado en el art. 28.1 de la LOTC

La tipología de competencias del Estado y la CCAA.

1. Competencias exclusivas:

- capacidad plena (legislación y reglamento de la materia), bien al Estado o a la 42

CCAA.
- Respecto al Estado, son aquellas que el constituyente considero imprescindibles
para el mantenimiento de la unidad política. Ej.: defensa, comercio exterior y
moneda…
- Respecto a las CCAA, el principio de exclusividad “permitirá” la total libertad para
diseñar y aplicar políticas públicas propias y diferenciadas del Estado central. Ej.:
agricultura, turismo…
- En la práctica la calificación de una competencia exclusiva NO significa que el
Estado no pueda actuar o entrar en esa materia, ya que existen títulos denominados
“transversales” u “horizontales” que dejan actuar sobre las competencias de la
CCAA.

2. Competencias de bases o compartidas:

- Al Estado: principios básicos (ley de bases)

- A la CCAA: el desarrollo (ley + reglamento). Es decir, la CCAA tiene la potestad
legislativa y reglamentaria, doctrina denominada “esquema de bases de desarrollo”.
En principio, es una competencia que tiende a la descentralización, dando el poder a
las CCAA.

Ámbitos materiales:En el art. 149.1 CE vemos que se establecen numerosas

materias en las cuales se reserva al Estado la facultad de establecer las bases, las
normas básicas o la legislación básica. Ej.: sanidad, educación, medio ambiente…

Base: Se entiende por bases los criterios generales de regulación de un sector del OJ o de
una materia y que deben ser comunes para todo el Estado. Una vez fijadas, la CCAA
desplegará sus competencias. En este sentido, es importante que lo básico no agote la
materia.
Pero es importante decir qué, ¿Qué sucede si el Estado no dicta las bases y por lo tanto las
CCAA no poseen el marco general para desarrollar la materia? En otras palabras, ¿la
¿La inactividad del Estado puede conllevar la inactividad de las CCAA?
El TC en su STC 32/81, ha entendido que si el Estado NO ha dictado las bases, la CCAA
podría deducirlas de la legislación vigente en ese momento, ya que si no se estaría
afectando la autonomía de la CCAA.

3. Competencias ejecutivas:

- Estado: legislación en sentido amplio.

- CCAA: el desarrollo legislativo.

Es decir, estas competencias dan mayor relevancia al Estado y restringen las competencias
de las CCAA. La CCAA con esta competencia no puede hacer leyes, sólo las desarrolla. El
Estado realiza la legislación no en términos de bases, es una legislación amplia sobre el
tema.

TEMA 6: LOS CONFLICTOS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA

6.1.La resolución del conflicto de competencias entre el Estado y la CCAA.

El conflicto de competencias se regulado en el Título IV Cap. II LOTC (art. 60 al 72:

importantísimo leerse estos artículos para la última práctica).
Se entiende por conflicto de competencias el recurso que tiene como finalidad resolver la
discrepancia entre dos instancias de poder como consecuencia de una interpretación
divergente sobre el ejercicio de una competencia. Es decir, que la CCAA o el Estado
entienden que el ejercicio de una competencia por parte del otro ente, vulnera su ámbito
competencial. Hay dos tipos de recursos, el positivo y negativo:

Conflicto Positivo de competencias: ambas instancias territoriales reclaman para sí el

ejercicio de la competencia, considerando que la otra instancia ha invadido sus
competencias. Es decir, Gobierno del Estado y el órgano ejecutivo de la CCAA consideran
que una disposición, resolución o acto de uno de los órganos no respeta el orden de
competencia establecido en la CE, EA o en las respectivas leyes orgánicas con contenido
competencial (bloque de constitucionalidad).
El conflicto puede ser entre CCAA o una norma infralegal (se pide también la
titularidad competencial).
Están legitimados (art. 60 LOTC) el gobierno estatal o autonómico, por ser normas
infralegales. Aquí NO entran los Parlamentos, ni los defensores del pueblo… Es decir, el
Parlamento puede instar al gobierno a presentarlos, pero la legitimidad sólo la tienen los
órganos ejecutivos.
El objeto del recurso (art. 61 LOTC: “las disposiciones, resoluciones y actos emanados de
los órganos del Estado o de los órganos de la CCAA”) son normas de rango infralegal (ej.:
reglamentos, decretos, comunicaciones, resoluciones, órdenes ministeriales, instrucciones
circulares…). Ha de ser una vulneración del orden competencial, porque si el reglamento o
la norma es contraria a la CE por vulnerar el interés general o un derecho fundamental el
El procedimiento será otro (jurisdicción contencioso-administrativa, que es la que se
encarga de vigilar la constitucionalidad y legalidad de los reglamentos). Resumiendo, si el
reglamento tiene problemas de competencias: TC; si el reglamento tiene problemas de
legalidad o constitucionalidad: jurisdicción contencioso-administrativa.
El TC ha aceptado que la vulneración del orden competencial sea, bien porque vulnera una
competencia de la CCAA o porque vulnera en general todo el orden competencial. Es decir,
por ejemplo, Cataluña puede impugnar una norma de rango infralegal de Galicia ante el TC,
porque entiende que vulnera el orden competencial, porque afecta su ámbito competencial
reconocido, o porque afecta en general la distribución competencial.
El plazo para interponerlo es de 2 meses desde la publicación de la norma en el
BOE o en el boletín de la CCAA. Las leyes autonómicas también se publican en
el BOE, los reglamentos NO.

Fases del procedimiento:

- Antes de presentar el conflicto ante el TC:Si el Estado central o la CCAA verifican

que una norma infralegal vulnera el rango competencial dentro de los dos meses
siguientes a la publicación de la norma o notificación del acto, pueden requerir al
ente visor que paralice el acto. Es lo que se denomina requerimiento por
incompetencia (art. 62 y 63 LOTC). El ente requerido tiene el plazo de 1 mes para
responder. Este puede responder que anula el acto o que no lo anula, o simplemente
no lo responde. En el caso que no lo anule, el ente que lo solicite tiene 1 mes para
presentar el recurso (entonces, los dos meses anteriores se convierten para la
CCAA en 4 meses). Si no responde, se entiende que pasado 1 mes el ente que lo
solicitó también puede interponer el recurso de competencia ante el TC.
- Pasado el requerimiento, se plantea el recurso ante el TC: Suspensión automática:
Si quien lo plantea es el Estado y alega el art. 161.2 CE, el auto de admisión del
recurso por el TC implica la suspensión automática de la norma. Si el Estado no
alega el art. 161.2 CE, el TC simplemente admite el recurso, pero NO suspende la
norma.Art. 161.2 CE “La impugnación producirá la suspensión de la disposición o
resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificar o levantarla en un
plazo no superior a cinco meses”. Suspensión potestativa: Si quien lo plantea es la
CCAA, debe alegar la suspensión entendiendo que hay perjuicios irreparables en
caso de no suspenderse. Y el TC decidirá si suspende o no la norma. Pasados 5
meses el TC la revisará y deberá decidir si la rechaza o la mantiene.

Efectos de la sentencia:La finalización del proceso termina con una sentencia del TC, que
por una parte declara la titularidad de la competencia y en caso de no adecuarse la norma
al sistema de distribución competencial, declarará que ha habido una invasión
competencial y su nulidad. Aquí lo importante, es saber quién tiene la titularidad de la
competencia. La sentencia puede declarar que la norma o el acto es conforme con el
sistema de distribución competencial.

Conflicto negativo de competencias: ambas instancias territoriales niegan la titularidad.

Es decir, ni CCAA ni Estado atribuyen para sí la competencia.Están legitimados los
particulares o personas jurídicas (art. 68 LOTC) y gobierno central (art. 71 LOTC).
Fase del procedimiento:

Si es un particular o una persona jurídica, deben dirigir la petición a las dos

administraciones (central y autonómico) que creen competentes, y una vez
denegadas se dirigirán al TC. Es decir, el particular o persona jurídica, se dirige a una
administración. Para obtener de ésta una determinada pretensión o acto, está debe emitir
una resolución donde primero considerará quién es el ente territorial competente, es
decir, cual es la administración competente. Una vez finalizada, el particular se dirigirá a la
otra administración que en caso de declararse incompetente, deberá seguir el mismo
procedimiento y agotar la vía administrativa. Si es el Estado, debe requerir a la CCAA que le
cite la competencia y ésta la niega.Teniendo los dos actos, se tiene 1 mes para iniciar el
conflicto negativo.La sentencia del TC declarará cual es la administración competente, pero
NO la solución de la pretensión particular.

Recurso de inconstitucionalidad por violación del régimen competencial.

Es un medio de control de la legalidad de los actos con rango de ley. Se lleva ante el TC
porque se entiende que una norma con rango ley vulnera la CE. En este caso, cuando
hablamos de CCAA entendemos que la vulneración está directamente vinculada con el
régimen competencial. Es decir, los EA y el art. 149 CE.

- El RI se encuentra regulado en los art. 161.1 CE y en los art. 31 al 55 LOTC.

- Están legitimados para interponer el RI (art. 162 CE o art. 32 LOTC) las Cortes (50
diputados o 50 senadores), el Presidente, el defensor del pueblo, el gobierno y los
órganos colegiados ejecutivos de las CCAA y las Asambleas de la CCAA. En el art.
32.2 LOTC habla de la legitimación de las CCAA refiriéndose a los órganos
colegiados de las CCAA (los gobiernos de las CCAA, basta que sea el Presidente) o
las asambleas, es decir, los parlamentos autonómicos. Será cada asamblea
autonómica quien decida el régimen o acuerdo para elevar el recurso, generalmente
mayoría simple, por eso decide la CCAA.
- Particularidades de la legitimación:Art. 32.2.1º LOTC: normas de rango legal del
Estado (se incluyen todas las leyes que hace el Estado, menos las Leyes, decretos
leyes y decretos legislativos autonómicos no podrán). Con esto se niega:
i. La posibilidad de que una CCAA impugne leyes contra otra CCAA
ii. Que no se impugnen normas con rango de ley de la propia CCAA.
ii. Art. 32.2.2ª LOTC “siempre que afecte su propio ámbito de autonomía”, esto
implica que hay una invasión competencial. Con esto se restringe la actuación
de la CCAA sólo para motivos de vulneración competencias y vulneración
materiales de la CE.
El TC negó la legitimación de las CCAA para elevar RI que no tuvieran como
objeto la invasión competencial. En la STC 84/82 el TC cambia su doctrina y
señala que las CCAA también pueden actuar en la defensa del interés general y
crear un punto de conexión: quiere decir que se puede interponer un RI por
motivos materiales. La teoría dice que la legitimación se extiende a todos
aquellos supuestos en donde exista un punto de conexión material entre la ley
estatal y el ámbito competencial autonómico.
En la STC 48/2003 hallamos un RI contra la ley de partidos políticos, que es
 impugnada por el País Vasco y que el TC dice que la LO de partidos 6/2002 se rige
en el marco normativo de la CCAA. Esto demuestra que el TC ha sido muy laxo
interpretando el punto de conexión.

Particularidades del procedimiento (art 33.2 LOTC):

Hay 3 meses de plazo, desde la publicación en el BOE. Pero con la ley de

reforma de la LOTC 1/2000 se amplía el plazo de 3 a 9 meses (no es
obligatorio) siempre que:
- Se haya constituido una comisión bilateral de cooperación entre el ejecutivo del
Estado y de la CCAA (ej.: el ministro de Sanidad, con el consejero de Sanidad de la
CCAA).
- Que dicha comisión llegue a un acuerdo de inicio en las negociaciones.
- Que se comunique al TC en un plazo de 3 meses desde la publicación de la norma
en el BOE o en el Boletín Oficial de la CCAA.
- Una vez comunicado el TC amplía el plazo a 6 meses para desarrollar su
negociación.
Se hace esta reforma, porque llegaban demasiados RI al TC, los cuales se
podían solucionar mediante una vía negocial, es decir, resolverse vía acuerdo y
evitar el RI. El auto de admisión del RI decidirá también sobre la suspensión de la norma,
que será automática si se ha impugnado por parte del Estado por el art. 161.2
CE, o potestativa si es igual que el conflicto de competencias.
La sentencia del TC declarará la norma conforme o no al sistema de
distribución de competencias.
Finalmente la interposición del RI NO suspende la vigencia ni la aplicación de la ley
impugnada, exceptuando el caso en que el gobierno amparándose en lo dispuesto en el art.
161.2 CE y el art. 30 LOTC solicita la suspensión.

La ejecución forzosa (art. 155 CE)

La idea es que si una CCAA altera gravemente el interés general de España, el gobierno
primero requiera a al Presidente de la CCAA el cese de dicha actividad, y en caso de no ser
atendido pueda obligarla forzosamente al cumplimiento de dichas obligaciones, siempre
previa autorización del Senado, por mayoría absoluta.