Poderes del Estado: Moderador, Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Autonómico

TEMA V. EL PODER AUTONÓMICO

1. La creación de las Comunidades Autónomas. 1.1.Los supuestos territoriales 1.2.
Vías de acceso a la Autonomía. 2. Estatutos de Autonomía. 2.1.Elaboración y
aprobación de los Estatutos de Autonomía. 2.2.La reforma de los Estatutos.
2.3.Naturaleza jurídica. 2.4. El contenido. 3. Delimitación del estado autonómico. 4.
Los principios informadores del proceso autonómico. 4.1.Principio de
constitucionalidad. 4.2.Principio de unidad. 4.3.Principio de autonomía. 4.4.
Principio de solidaridad. 4.5.Principio de igualdad. 4.6. Principio de cooperación.
4.7.Principio de no federabilidad. 5. La organización de las CCAA. 5.1.La Asamblea
Legislativa. 5.2.El Poder Ejecutivo. 6. Las competencias de las Comunidades
Autónomas. 6.1.Principios del sistema distributivo en la constitución. 6.2.El sistema
de reparto de competencias. 6.3.Tipos de competencias. 6.4.Competencias
financieras. 6.5.Principios interpretativos en materia de delimitación competencial.
7. Reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 7.1.
Competencias Extraestatutarias. 8. El control del estado sobre las Comunidades
Autonomas.

1. LA CREACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1.1. Los supuestos territoriales

La Constitución en su artículo 2 reconoce el derecho a la
autonomía, y especifíca en los artículos 143 y 144, y en las
Disposiciones Transitorias 4ª y 5ª.
El art. 143 determina los entes territoriales que pueden ejercer el
derecho a la autonomía, constituyéndose como Comunidades
Autónomas y regula los requisitos para acordar la “iniciativa del
proceso autonómico”, que constituye el presupuesto para la
elaboración del correspondiente Estatuto de Autonomía.
De este modo, los sujetos que pueden acceder a la autonomía son:
las provincias limítrofes con características históricas, culturales y
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económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con

entidad regional histórica.
Además, se establece en el art. 144, la posibilidad de que
territorios que no cuenten con ninguna de esas características,
(como es el caso de Madrid) se constituyan en Comunidades
Autónomas previa autorización de las Cortes Generales.
Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica podrán por
motivos de interés nacional:
Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma
cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y
no reúna las condiciones del apartado 1 del art. 143 (CE).
Autorizar ó acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía
para territorios que no estén integrados en la organización
provincial.

1.2. Vías de acceso a la Autonomía

Las consecuencias de optar por una vía u otra, se traducen en el
nivel de competencias que pudieron alcanzar las recién
constituidas Comunidades Autónomas.
La Constitución establece dos vías de acceso denominadas:

1.2.1. Vía común o lenta .

En este caso la iniciativa del proceso autonómico corresponde a
todas las Diputaciones interesadas ó al órgano interinsular
correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios
cuya población represente, al menos, la mayoría del censo
electoral de cada provincia ó isla. (art. 143 CE). Estos requisitos
deberían ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer
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acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones

locales interesadas.
La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podría reiterarse
pasados cinco años.
Una vez ejercida la iniciativa, el siguiente paso es la elaboración
de un proyecto de Estatuto de Autonomía. (art. 146).

1.2.2. Vía especial o rápida

La iniciativa viene recogida en el art. 151.1 CE, donde se prevé un
procedimiento especial de acceso a la autonomía, en virtud del
cual se podía obtener, inicialmente, un mayor nivel de
autogobierno, cumpliendo con unos requisitos más gravosos que
los establecidos en el procedimiento común, regulado en el
art.143.
Por el contrario el art. 143 CE y el art. 151.1 CE permitió que se
pudieran asumir mayores competencias, -con el límite de las
reconocidas en exclusiva al Estado, por el art. 149.1 CE, cuando la
iniciativa autonómica fuera acordada, -también en el mismo
plazo previsto en el art. 143.2 CE, además de por las Diputaciones
ó los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas
partes de los municipios de cada provincia que representaran,
también, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas.
Además, para acceder a la autonomía por esta vía especial era
necesario que tal iniciativa fuera ratificada mediante referéndum
por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de
cada provincia.

1.2.3. Vía especial de Navarra

Navarra aparece como una clara excepción al sistema general
debido a su peculiar circunstancia. Por un lado, se trata de la
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única provincia –en parte también Álava- que ha conservado

ciertos rasgos descentralizadores hasta nuestros días; por otro, su
vinculación con la cultura vasca.
Por ello, la Constitución ha adoptado un especial tratamiento
respecto de esta provincia: el primero regulado en la Disposición
Transitoria Cuarta, referente a su eventual incorporación a la
Comunidad Autónoma del País Vasco; segundo, la doble opción
que ofrece la Constitución por la vía lenta del art. 143, o la vía
rápida del art. 151; y por último la utilización de su especial
circunstancia histórica para mantener el régimen foral existente
mediante un desarrollo propio convenido con el Gobierno.

2. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica
española de una comunidad o de una ciudad autónoma,
reconocida por la Constitución de 1978 en su artículo 147, y cuya
aprobación se lleva a cabo mediante Ley Orgánica, tipo de norma
que requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del
Congreso de los Diputados en una votación final sobre el
conjunto del proyecto. En él se recogen, al menos, la
denominación de la Comunidad, la delimitación territorial, la
denominación, organización y sede de las instituciones
autónomas, las competencias asumidas, y si procede, los
principios del régimen lingüístico.
Los Estatutos de Autonomía forman parte del ordenamiento
jurídico del Estado pero su régimen de elaboración y aprobación
es distinto del resto de las leyes.
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2.1. Elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía

El art. 146 CE tiene la importancia de establecer el procedimiento
general para la elaboración de los Estatutos de Autonomía,
aunque sus previsiones deben ser completadas con las del art. 151
utilizado para la elaboración de los Estatutos de las Comunidades
Autónomas de autonomía plena.
La elaboración es distinta, según el procedimiento ó vía de acceso
a la autonomía seguido:
En las que siguen la vía común, el Proyecto de Estatuto será
elaborado por los miembros de la Diputación u órgano
interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y
Senadores elegidos entre ellas, y será elevado a las Cortes
Generales para su tramitación por Ley (art. 146) que deberá ser
Orgánica (art. 81.1º).
En las que han seguido la vía especial, el art. 151.2º CE detalla el
procedimiento para su elaboración y aprobación en la forma
siguiente:
Aprobación del Proyecto del Estatuto por la Asamblea de
Parlamentarios que se constituye al efecto.
Examen del mismo por la Comisión Constitucional del
Congreso de los Diputados, para lo cual el referido órgano
parlamentario contará con el concurso y asistencia de una
Delegación de la Asamblea.
Si se alcanzare acuerdo, el texto resultante será sometido a
referéndum del cuerpo electoral de las provincias
comprendidas en el ámbito territorial del proyectado
Estatuto.
Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada Provincia por
la mayoría de los votos válidamente emitidos será elevado a
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las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán

sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el
Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como Ley.
Si no se llegara a un acuerdo en el seno de la Comisión
Constitucional, se tramitará –el Proyecto de Estatuto- como
Proyecto de Ley ante las Cortes Generales, y el texto
resultante se someterá a referéndum en las provincias
afectadas.
La no aprobación del Proyecto de Estatuto por una o varias
provincias no impedirá la constitución entre las restantes de
la Comunidad Autónoma proyectada.
Sobre la organización de las CCAA se distingue entre:
CCAA de régimen normal: la CE se limita a especificar que
los Estatutos de Autonomía deberán contener “la
denominación, organización y sede de las instituciones
autónomas propias” y “las competencias asumidas dentro del
marco establecido en la Constitución y las bases para el
traspaso de los servicios correspondientes a las mismas” (art.
147.2º, c y d).
CCAA de régimen especial: para este tipo de CCAA se
delinea en el art. 152.1º CE un modelo muy concreto de
organización institucional, que viene a reproducir en el
escalón regional el sistema de división tripartita de Poderes
característico del propio Estado: una Asamblea Legislativa
elegida por sufragio universal, un Consejo de Gobierno, con
funciones ejecutivas y administrativas y un Tribunal Superior
de Justicia.
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CCAA de régimen excepcional: ante el silencio de la

Constitución sobre su organización, habrá que estar a lo antes
expuesto de las CCAA de régimen normal.

2.2. La reforma de los Estatutos

Como norma institucional básica de una Comunidad Autónoma,
al igual que la Constitución, los Estatutos regulan su propio
mecanismo de reforma, cosa que no sucede con ninguna otra
norma.
La Constitución prevé dos procedimientos de reforma: el general,
para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía
del art. 143.2 que se contiene en el art. 147.3, a cuyo tenor: “la
reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido
en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación de las
Cortes Generales, mediante Ley Orgánica”; y el especial,
reservado a los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del
artículo 151.1, que está establecido en el artículo 152.2, de
acuerdo con el cual: “una vez sancionados y promulgados los
respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados
mediante los procedimientos en ellos establecidos y con
referéndum entre los electores en los censos correspondientes”.
En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador
autonómico como el estatal, por lo que para que prospere la
reforma es necesaria una sintonía entre ambos.

2.3. Naturaleza jurídica

El Estatuto de Autonomía tiene una doble naturaleza: político-
institucional, por un lado, y jurídico competencial por otro, que le
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sitúa en la cabecera de las normas autonómicas, principando con

carácter de norma piramidal el sistema de fuentes de cada
Comunidad Autónoma y material y competencialmente con el
conjunto de disposiciones constitucionales que le dan cuerpo y
cobertura.
Según los artículos 147 y 81 de la Constitución, adoptan la forma
de Ley Orgánica; son la norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma. En su aprobación son normas estatales y
autonómicas y han de ser aprobadas por las Asambleas
Autonómicas y por las Cortes Generales.
No son libremente modificables por el Congreso de los
Diputados. Del artículo 147.1 se desprende que el Estado
reconoce y ampara los Estatutos como parte integrante del
ordenamiento jurídico para el Derecho Administrativo; la
posición de los Estatutos de Autonomía con respecto a las demás
leyes es de subordinación jerárquica.
Pueden ser declarados inconstitucionales (art. 27.2 LOTC) tanto
la parte de acción de los Estatutos de Autonomía como las demás
normas estatales. En principio existe una separación pero en
ocasiones estas dos normas pueden coincidir en la regulación de
materias concretas. Los problemas que surjan los resolverá el
Tribunal Constitucional aunque en aplicación del artículo 28.1
LOTC, el Tribunal Constitucional tiene que considerar las normas
que se hubieran dictado para delimitar las competencias de las
CCAA.
Esta previsión manifiesta que los Estatutos de Autonomía se
convierten en parámetro de validez de las restantes leyes
estatales. De este modo, el Estatuto de Autonomía forma parte
del denominado bloque de constitucionalidad (art. 28 LOTC).
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Los Estatutos justifican su valor jurídico en el marco de la Norma

Fundamental, lo que comporta que de acuerdo con los principios
de constitucionalidad y jerarquía los Estatutos deben respetar la
Constitución.
A diferencia de las leyes orgánicas exigen el concurso de dos
voluntades: la de la Comunidad Autónoma y la propia del
Estado central.
Los Estatutos de Autonomía a pesar de ser aprobados mediante
leyes orgánicas, no pueden ser considerados meras leyes
estatales, pues la iniciativa para su elaboración es distinta de las
leyes orgánicas y el contenido es siempre vinculante.
Para la elaboración de las leyes, el órgano encargado si se accede
por el art. 143 a la autonomía, puede ser una Asamblea de
parlamentarios y diputados provinciales; y si se accede por el art.
151, sólo de parlamentarios, requiriéndose después la
participación de las Cortes.
La aprobación y modificación exige la participación, por vía de
referéndum, del cuerpo electoral de la región, aparte del visto
bueno de las Cortes Generales. Y en cuanto a la reforma, ha de
atenerse a la Constitución y a los requisitos propios de cada
Estatuto.
Y en cuanto a la modificación de los mismos, los Estatutos no
pueden ser alterados por ninguna ley estatal, pues se convierten
una vez aprobados en normas indisponibles para el Estado.
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2.4. El contenido
El contenido de los Estatutos consiste según lo establecido en el
artículo 147, en unos requisitos comunes a todas las
Comunidades Autónomas, y son los siguientes:
Denominación de la Comunidad Autónoma que mejor
corresponda a su identidad histórica.
Delimitación de su territorio, como definición del mismo y
previsiones relativas a su posible alteración.
Denominación, organización y sede de las instituciones
autonómicas propias.
Competencias asumidas dentro del marco de la Constitución
y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes
a aquellas.

3. DELIMITACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO

La Constitución en su artículo 2 recoge como principios básicos
que inspiran el Estado Autonómico:
El principio de unidad: consiste en armonizar la actuación de
las 17 Comunidades Autónomas principalmente.
El principio autonómico: el ordenamiento jurídico protege el
derecho de los pueblos a su autogobierno, así cada región
decide por su voluntad constituirse o no en Comunidad
Autónoma. Esta autonomía supone la atribución de una serie
de competencias a las entidades territoriales según dispone el
art. 137 CE.
El principio de participación.
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El Estado autonómico es una forma de estado intermedia entre el

Estado federal y el Estado unitario que busca compatibilizar la
idea de unidad y descentralización o autonomía.
Así, la región goza de libertad y autonomía frente a sus
problemas, pero no de soberanía para seccionar al Estado y a la
Nación. Las colectividades regionales que componen el Estado
autonómico disponen de una real autonomía normativa,
garantizada por la propia Constitución. Tiene un gobierno
propio, con capacidad de dirigir y administrar la entidad
territorial, de acuerdo a sus propias políticas, y disponen de
organismos administrativos y legislativos regionales.

4. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PROCESO

AUTONÓMICO
A la hora de delimitar el contenido de la autonomía, tendremos
que estar sujetos a una serie de principios básicos. Estos pueden
recogerse en el interés general (un principio más genérico) de la
nación, aunque no lo recoge literalmente la Constitución
Española; fue recogido en el año 81 por el Tribunal
Constitucional que estableció que la autonomía de las
Comunidades Autónomas deberá estar siempre subordinada a
los intereses generales de la Nación.

4.1. Principio de constitucionalidad

El principio de constitucionalidad es el más abstracto pero quizás
el más importante, pues el que trata de cerrar desde el origen el
desarrollo o interpretación del concepto de autonomía. La
estructura del Estado no puede ser una cosa abierta en manos de
las comunidades, de los habitantes del pueblo sino que ésta se
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cierra con la Comunidad Autónoma en el momento en que se

aprueba.
Así la Constitución en su artículo 9.1 establece que “los
ciudadanos y los poderes políticos están sujetos a la Constitución
y al ordenamiento jurídico”.
Por tanto, también las Comunidades Autónomas están sujetas a
la Constitución, y cuando por estas se incumplan las obligaciones
que la Constitución y otras normas les imponga, el gobierno
podrá acordar las medidas necesaria para el cumplimiento
forzoso de las mismas para protección del interés general.

4.2. Principio de unidad

Definido como la imposibilidad de independencia de cualquiera
de las entidades territoriales. Si cabe su autonomía, lo que es
impensable es su independencia.
Nuestra Constitución enuncia una única soberanía, la indisoluble
unidad de la Nación, que se atribuye sólo al pueblo español.
El principio de unidad es un principio político que utiliza el
principio de autonomía para hacerse efectivo de su
reconocimiento (son autónomas y no independientes).
Según afirma Pérez Rollo: “el principio de unidad se convierte
simultáneamente en el reconocimiento del principio de unidad”.
Puede decirse que cabe la autonomía hasta que no dañe la
unidad, ahí estará su límite. Establecer los límites básicos que no
se pueden traspasar, son las barreras de la autonomía. La unidad
pone los límites a la autonomía.
Esto queda reafirmado en la Sentencia 4/81 sobre los estatutos de
autonomía: “en ningún caso el principio de autonomía puede
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oponerse al de unidad, es precisamente dentro de éste donde

alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 CA”.

4.3. Principio de autonomía

El Tribunal Constitucional dispone que “la autonomía es una
potestad del Estado, de naturaleza política y no simplemente
administrativa, pero diferente a la noción de soberanía”.
El principio de autonomía supone la atribución de una serie de
competencia a favor de ciertos entes, con carácter general, para la
gestión de sus respectivos intereses.

4.4. Principio de solidaridad

Establece el artículo 138.1 CE, que el principio de solidaridad
consiste en velar por el establecimiento de un equilibrio
económico, justo y adecuado, entre las diversas partes del
territorio español.
Este principio va unido al principio de unidad y de autonomía.
Es un factor de equilibrio entre las nacionalidades y regiones y la
unidad de la nación española y tiene por finalidad evitar los
desequilibrios en el desarrollo autonómico.

4.5. Principio de igualdad

Nuestra Constitución recoge este principio en el artículo 1.1. y 14
como principio esencial del Estado Autonómico y así lo reitera la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Este principio de igualdad se traduce en: igualdad jurídica básica
de los ciudadanos e igualdad jurídica básica de las Comunidades
Autónomas.
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4.6. Principio de cooperación

El principio de cooperación no está expresamente recogido en la
Constitución Española, aunque el Tribunal Constitucional si
considera que se encuentra implícito en la organización territorial
del Estado Autonómico.
Existe una cooperación entre las diferentes entidades públicas
territoriales del deber de auxilio recíproco y el deber de
intercambio de información. La cooperación interterritorial es
imprescindible para garantizar “un adecuado equilibrio entre el
respeto de las autonomías territoriales y la necesidad de evitar
que éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que
desconozcan la propia unidad del sistema”,(art. 2 CE ).

4.7. Principio de no federabilidad

Según el art. 145 CE :” en ningún caso se admitirá la federación
de Comunidades Autónomas”. Si se mantiene la distinción en
dicho artículo de dos instrumentos de cooperación: convenios
para la gestión y prestación de servicios propios y otros acuerdos
de cooperación.

5. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CCAA

La Constitución establece, en su art. 152.1 tres clases de órganos
en relación con la organización básica de las Comunidades
Autónomas. En principio se establece esta organización para
aquellas comunidades de régimen especial, basada en una
Asamblea Legislativa, un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la
Asamblea de entre sus miembros y –junto con los miembros del
Consejo de Gobierno por él dirigido- políticamente responsable
ante aquélla. No obstante, este principio ha terminado
imponiéndose en todas, independiente si estamos ante
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comunidades que han accedido a la autonomía por vía especial o

por la del art. 143.

5.1. La Asamblea Legislativa

Las Comunidades Autónomas gozan de potestad legislativa, la
cual reside en su Asamblea. Además de otras funciones:
presupuestarias, control del ejecutivo autonómico, elección del
Gobierno, del Presidente del ejecutivo, participación en las
reformas de la Constitución, control de constitucionalidad de
leyes y disposiciones con fuerza de ley y participación en la
composición del Senado.
La Asamblea es el parlamento autonómico unicameral, con
distinta denominación según las comunidades:
Parlamento: Andalucía, Baleares, Canarias, Cantabria,
Cataluña, Galicia, la Rioja, Navarra y el País Vasco.
Cortes: Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y
Comunidad Valenciana.
Asamblea: Extremadura, Comunidad de Madrid y Región de
Murcia.
Junta General: Principado de Asturias.
El sistema de elección de los miembros es por sufragio universal,
siguiendo el mismo régimen de incompatibilidad e inelegibilidad
que las Cortes Generales. Las elecciones se celebran el último
domingo de Mayo cada cuatro años, en todas las comunidades
excepto en algunas.
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Las Asambleas autonómicas se disuelven por expiración del

mandato y demás por la falta de designación del Presidente en
los términos previstos, normalmente de dos meses.
Sólo el Estatuto vasco prevé la posibilidad de que el Presidente
del Gobierno autónomo pueda disolver la Asamblea.

5.2. El Poder Ejecutivo

5.2.1. El Presidente
El Presidente es el órgano más relevante del ejecutivo
autonómico. Será elegido por la Asamblea de entre sus
miembros, siendo nombrado por el Rey, y ostenta la suprema
representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del
Estado en aquélla. (art. 152.1 CE).
Le corresponde la dirección del Gobierno, promulga y ordena la
publicación de las leyes y el nombramiento del Poder Judicial en
la Comunidad.
Se diferencian las siguientes fases:
Propuesta del candidato.
Presentación del programa de gobierno. Defensa y debate
ante la asamblea.
Votación del candidato: se requiere mayoría absoluta en la
primera votación, y en la segunda mayoría simple.
Nombramiento del candidato por el Rey debidamente
refrendado.
En lo referente a las incompatibilidades: se considera este cargo
incompatible con cualquier otra función pública o privada y
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disfruta de los honores correspondientes a su posición

(tratamiento de excelencia, etc.).

5.2.2. El Consejo de Gobierno

Es el máximo órgano ejecutivo colegiado de la Comunidad
Autónoma. Su denominación cambia según la comunidad. De
esta manera:
Gobierno: en Canarias, Baleares y País Vasco.
Junta: en Castilla y León, Extremadura y Galicia.
Consejo Ejecutivo: en Cataluña.
Diputación General: en Aragón.
Diputación Foral: en Navarra.
Sus funciones son la administración civil, ejecución de las leyes y
reglamentación. Los miembros responden ante el Tribunal
Superior de Justicia, tanto en el ámbito civil, como penal. Está
presidido por el Presidente de la Comunidad Autónoma, que
nombra y cesa a sus miembros.
Están sometidos a control político a través de la cuestión de
confianza y la moción de censura: la primera cuyo objeto no es el
mismo en todas las comunidades, su legitimación se atribuye al
Presidente del Consejo de Gobierno; y la segunda consta de
diversas fases: presentación de un candidato alternativo, respaldo
de un mínimo de parlamentarios autonómicos, periodo de
enfriamiento desde su debate y votación y el respaldo de la
mayoría absoluta de los miembros de la Cámara.
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5.2.3. El Tribunal Superior de Justicia

Las Comunidades Autónomas no gozan de un poder judicial
autónomo y diferenciado, sino del Estado, pues el Poder Judicial
es un atributo exclusivo del Estado, único para todo el territorio
nacional. Así la organización judicial autonómica consta del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma.
Sus características son:
El artículo 152.1 de la Constitución delimita sus funciones,
entre ellas: conocimiento de los recursos de casación, revisión
y actos extraordinarios de derecho común en el ámbito de la
comunidad.
Está compuesto por tres salas: de lo civil y penal, de lo
contencioso-administrativo y de lo social.
Tiene un Presidente y tendrá la consideración de Magistrado
del Tribunal Supremo mientras desempeña su cargo.
Además constará de los Presidentes de Sala y de los
Magistrados que determine la ley para cada una de las Salas
y en su caso de las acciones que puedan crearse dentro de
ellas.

5.2.4. Otros Órganos

Las Comunidades Autónomas pueden crear sus propios
Tribunales de Cuentas, Defensor del Pueblo y otros organismos
para su buen funcionamiento.
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6. LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS
Las competencias autonómicas son los aspectos sobre los que la
Comunidad Autónoma puede legislar y gobernar. El Estado
autonómico implica, un reparto del poder político y del
administrativo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, lo
que conlleva a un sistema de distribución de competencias con el
que se trata de dar contenido a la autonomía de que gozan las
Comunidades.
El artículo 149 de la Constitución, junto con el artículo 148 y 150,
delimitan el reparto de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas:
Las competencias exclusivas del Estado, según el art. 149 CE.
Las competencias que pueden ser asumidas por las CCAA,
según el art. 148 CE.
Las demás competencias, en cuanto la “facultad o materia”
no mencionada expresamente como exclusiva del Estado,
podrán ser asumidas por las CCAA, en virtud de la cláusula
residual del art. 149.3 CE, al disponer que las materias no
atribuidas expresamente al Estado por la CE podrán
corresponder a las CCAA, si así lo establecen sus propios
Estatutos.

En el artículo 149 de la Constitución, se alude a una terminología

específica al igual que en el artículo 148:
La competencia; como grado de poder que corresponde a un
ente. Se refiere el término en referencia a “la titularidad de
una facultad o potestad sobre una materia determinada”.
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La materia; son el objeto sustantivo de la competencia, asunto

o parte de la realidad social, jurídica, política o económica
objeto de tratamiento por el Estado o la Comunidad
Autónoma.
La facultad; en referencia a la función pública desarrollada
por un ente, es decir, la parte concreta de la competencia por
la que se acciona una determinada potestad.
En cualquier caso, el constituyente una veces alude a materias
(art. 149 CE), otras a competencias (art. 148 CE), y otras a
facultades (art. 150 1y 2 CE).
En conclusión, por un lado: no es tan precisa la delimitación de
materias que pertenecen exclusivamente al Estado, por lo que es
preciso que el grado de competencia sea delimitado en cada caso
por interpretación del Tribunal Constitucional. (Sentencia
125/1984). De otra parte, hay otras materias exclusivas del Estado
y que no podrán ser objeto de regulación por las Comunidades
Autónomas y no sólo las del art. 149 CE (reserva de Ley Orgánica
art. 81 CE). Y por último las facultades de las Comunidades
Autónomas se hacen depender del marco competencial que se
precise, incluso a veces puedan verse recortadas (Sentencia
168/1993).

6.1. Principios del sistema distributivo en la constitución

Según hemos visto la asunción de competencias se basa en el
principio dispositivo, que ha de realizarse con la adecuada
observancia de las reglas constitucionales previstas al respecto.
De esta manera los Estatutos de Autonomía, son las normas
llamadas a precisar “las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitución”, por cada Comunidad Autónoma.
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Así debe la distribución de competencias ajustarse al principio de

unidad y autonomía, proclamados por el artículo 2º, y según el
art. 137 CE el criterio de asignación a cada instancia de poder de
cuanto concierne a la gestión de sus “respectivos intereses”. En
este sentido el Tribunal ha tratado de aclarar que es preciso
buscar el “interés predominante”, y no contraponer los “intereses
respectivos” de los entes autónomos al “interés general” del
Estado, pues son perfectamente articulables, (STC 4/1981 y STC
1/1982).

6.2. El sistema de reparto de competencias

6.2.1. La lista del art. 148

Acoge este precepto materias sobre las que “podrán asumir
competencias” las Comunidades Autónomas. En el primer
apartado se enumeran las materias, y en el segundo se posibilita
la ampliación de las mismas una vez hayan transcurrido cinco
años, siempre mediante la oportuna medida estatuaria, y dentro
del marco establecido por el artículo 149. Así las Comunidades
Autónomas pueden, de forma gradual y sucesiva, aumentar su
autonomía mediante la asunción de nuevas competencias.
Estas materias aquí definidas pueden ser asumidas en
competencia exclusiva o compartida, bien porque se da un
interés concurrente al Estado, bien porque se presupone la
vigencia de una superior legislación estatal sobre dichas materias.
En este artículo hay materias de inequívoca y exclusiva
naturaleza autonómica, (organización de sus instituciones de
gobierno).
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6.2.2. La lista del art. 149

Este artículo enumera las materias de competencia exclusiva del
Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia
concurrente o compartida de las CCAA. En definitiva trata esta
artículo de concretar los ámbitos competenciales que garantizan
la propia existencia del Estado; a través de los estatutos del
Estado las CCAA tienen la posibilidad de asumir una serie
predeterminada de competencias y por otro lado, la misma
Norma atribuye al Estado sus competencias exclusivas.
Así el Tribunal Constitucional (STC 35/1982, de 14 de Junio), ha
reconocido en este artículo que el en ámbito reservado en
exclusiva a la competencia estatal se diferencia la reserva de toda
una materia (relaciones internacionales o de defensa), y la reserva
de potestades concretas (legislación básica o sobre determinadas
materias).

6.2.3. Las clausulas residual, de prevalencia y de supletoriedad

Es en el artículo 149.3 CE, donde operan las cláusulas del sistema
de distribución competencial de las CCAA.
Cláusula de Prevalencia: las normas del Estado “prevalecerán en
caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en
todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas”. Este principio se aplica cuando se trata de competencias
atribuidas a las Comunidades Autónomas con el carácter de
exclusivas.
En último término el Tribunal Constitucional resuelve el litigio
atendiendo al principio natural del sistema competencial, es
decir, al principio de competencia y al bloque de
constitucionalidad.
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Cláusula de Supletoriedad: se expresa diciendo “el Derecho

estatal será, en todo caso, supletorio del de las Comunidades
Autónomas”. En este sentido, el Tribunal Constitucional aunque
niega que la supletoriedad sea una regla de atribución
competencial, la sigue considerando como una regla dispuesta
para establecer un régimen de preferencias entre normas
legítimamente válidas, ya que el Estado seguiría estando
habilitado para ejercer la competencia cuando existiera
Comunidad Autónoma que no hubiera asumido competencias
sobre dicha materia. Dejaría en caso contrario, el Estado de
encontrarse facultado para ejercer la competencia si todas las
Comunidades Autónomas la hubieran asumido con carácter
exclusivo (STC 147/1991).
Cláusula Residual: completa ésta cláusula el modelo distributivo
de competencias establecido por la Norma suprema. La
competencia residual indica, la que atañe a todos los poderes no
expresamente asumidos por una Comunidad, pertenece al
Estado, que, de esta forma, asume un núcleo competencial mucho
mayor que el estrictamente acotado por el artículo 149.1. En esta
ámbito material residual el Estado no precisa de títulos
competenciales específicos, bastándole el general del artículo
149.3 CE.
Esta cláusula opera a favor del Estado al señalarse que las
competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, vía
estatuaria o a través de una ley orgánica de transferencia o
delegación, pertenecerán al Estado, pues la Comunidad
Autónoma no ha ejercido la posibilidad que le ofrece el precepto
de asumir lo no expresamente reservado al Estado.
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6.3. Tipos de competencias

Puede clasificarse las competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en :
Competencias integrales: aquellas materias sobre las que a
uno de los órdenes –Estatal o Autonómico- corresponde la
totalidad de las funciones. (art. 149.1 CE materias de
relaciones internacionales, justicia, nacionalidad…).
Competencias compartidas en exclusividad: cuando sobre
una misma materia coinciden competencias de distintos entes
que asumen funciones distintas sobre las que no se admiten
injerencias. En este caso lo compartido es la materia. (art.
149.1 CE legislación sobre pesas y medidas, las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad
económica, la legislación civil,…).
Competencias compartidas en concurrencia: las mismas
funciones se ejercitan de forma paralela, pero sin que entren
en conflicto, por tener carácter complementario. De esta
manera concurren los dos entes con idénticas facultades a la
regulación de una materia. (art. 149.2 CE, supuesto aplicable
a la cultura), donde existe una concurrencia de objetivos
“ordenada a la preservación y estímulo de los valores
culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública
correspondiente”. (STC 49/1984).

6.4. Competencias financieras

En su artículo 156 la Constitución reúne los principios esenciales
relativos a la autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas. Estos son los de coordinación y solidaridad y cuyo
desarrollo ha precisado la jurisprudencia del Tribunal
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Constitucional al establecer el significado que se ha de dar a cada

uno de estos principios.
Además se establece en la LOFCA dos principios fundamentales
derivados de la reforma: por un lado la garantía de un nivel base
equivalente de financiación de los servicios públicos
fundamentales, para ser prestados en igualdad de condiciones a
todos los ciudadanos independiente de en que comunidad
residan; y de otra parte, la corresponsabilidad de las
Comunidades Autónomas y el Estado. Finalmente se concreta la
regulación y aplicación del principio de lealtad institucional.
En cuanto a la autonomía financiera, ésta supone la capacidad de
orientar los gastos propios de la Comunidad Autónoma y definir
los ingresos necesarios para ello. En este sentido, el artículo 157
CE, establece los medios financieros necesarios de los que
dispondrán dichas comunidades para hacer frente a los gastos
inherentes al ejercicio de las competencias atribuidas.
La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se
vincula a las competencias atribuidas a las mismas constitucional
y estatuariamente, y se halla limitada por los principios de
coordinación y solidaridad, según establece el artículo 2º y 3º
LOFCA.
El principio de coordinación que reforzado por la aprobación de
la Ley 18/2001, de 12 de Diciembre, General de Estabilidad
Presupuestaria y a la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de Diciembre,
complementaria de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en la
medida que resulta imprescindible asegurar que el nivel de
endeudamiento de las Comunidades Autónomas no comprometa
la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria que el
Estado español se ha impuesto. Así, se atribuye al Consejo de
Política Fiscal y Financiera la coordinación de esta materia.
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El artículo 156.2 CE prevé para las Comunidades Autónomas

como órganos de colaboración en la gestión de tributos estatales,
que puedan actuar como delegadas o colaboradoras del Estado
en la recaudación, gestión y liquidación de los tributos estatales,
de acuerdo a lo establecido en las Leyes y los Estatutos de
Autonomía.
El fundamento del poder financiero de las CCAA está en el
reconocimiento de la “autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses”, a que hace referencia el art. 137/CE y el art.
156.1 CE, al señalar que “las Comunidades Autónomas gozarán
de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus
competencias con arreglo a los principios de coordinación con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”:
En materia de gastos públicos, art. 156.1 CE.
En materia de ingresos públicos, art. 157 CE.
Habrán de respetar las administraciones autonómicas, la reserva
de ley de los elementos esenciales del tributo, siguiendo el
principio de territorialidad, no podrán crear tributos aduaneros y
evitarán la existencia de privilegios económicos y sociales, así
como respetar el principio de solidaridad del resto de las
autonomías.

6.4.1. El Régimen de Convenios

Tanto el Estatuto de Autonomía del País Vasco como la Ley
Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral
de Navarra, establecen que las relaciones de orden tributario y
financiero de dichos territorios forales y el Estado vendrá
regulada por el sistema de Convenio:
País Vasco: regulado por la Ley de 13 de Mayo de 1981.
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Comunidad Foral de Navarra: regulado por la Ley de 26 de

Diciembre de 1990.
Este sistema foral, se caracteriza porque todos los territorios
Históricos del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra
tienen potestad para mantener, establecer y regular su régimen
tributario.

6.5. Principios interpretativos en materia de delimitación

competencial
Principio de indisponibilidad de las competencias: este
principio establece un límite para la potestad del legislador,
en cuanto que impide que pueda incidir, de forma general, en
el marco de las competencias que se establecen entre las
Comunidades Autónomas y el Estado, salvo que exista una
expresa o previa habilitación, autorizada en su caso por el
Estatuto de Autonomía o por la Constitución.
Principio de conexión: Este principio hace referencia cuando
se atribuye una determinada competencia sobre una cierta
materia por la Constitución o un Estatuto de Autonomía al
Estado o a una Comunidad Autónoma no es necesario que
sean enumeradas las facultades que integran dicha
competencia, sino que se deducen implícitamente.
Principio teleológico en la delimitación de títulos
competenciales: En este caso, estando una materia
comprendida en más de un título competencial, y al no poder
adoptarse de manera conjunta, el criterio que prevalece es la
finalidad de la norma.
Principio de territorialidad de las competencias autonómicas:
Según el cual las competencias autonómicas tienen su límite
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respecto a las materias en el ámbito de su territorio, y a partir

de aquí serán competencia del Estado.
Principio de supletoriedad del Derecho Estatal: Este principio
establece según define el art. 149. 3 CE que “el Derecho
estatal, será, en todo caso, supletorio del Derecho de las
Comunidades Autónomas”. Señala, pues la vigencia del
derecho estatal ante un vacío normativo por parte de las
Comunidades Autónomas.
Principio de prevalencia del Derecho Estatal: Según refiere la
Constitución en su art. 149.3 : “prevalecerán las normas del
Estado, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de éstas”.

7. REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La Constitución española de 1978 reconoce y garantiza en su
artículo segundo el derecho a la autonomía de las nacionalidades
y regiones, basándose en la unidad indisoluble de la nación
española.
Sobre las diferentes identidades sobre las que está construida la
nación española se ha previsto la regulación jurídica de las
Comunidades Autónomas instauradas en nuestra Constitución.
Podemos decir que existe un solo Estado español, en el que se
reconocen una pluralidad de regiones con autonomía propia (no
independencia), y con potestades legislativas.
No sólo basta remitirse a los artículos 148 y 149 CE para definir
las competencias autonómicas y del Estado.
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La norma jurídica institucional básica de las Comunidades

Autónomas es el “Estatuto de Autonomía”. La iniciativa de
reforma de los mismos debe provenir de la Comunidad
Autónoma de que se trate.

7.1. Competencias Extraestatutarias

Estas no están escritas en los estatutos, y su función es ampliar el
marco de acción de las Comunidades Autónomas.

7.1.1. Las Leyes Marco

Esta institución queda regulada en el artículo 150.1 de la
Constitución. Es la facultad constitucional de las Cortes
Generales de atribuir a una, varias o a todas las Comunidades
Autónomas la posibilidad de dictar normas jurídicas dentro del
marco de una ley estatal que fije los principios, bases y directrices
a los que aquéllas deberán ajustarse.
Las Leyes Marco puede dar lugar a una pluralidad de normas
autonómicas y se refiere a competencias de exclusiva titularidad
del Estado (art. 149.1 CE y 149.3 CE). Quedan excluidas las
materias reservadas a las leyes orgánicas (art. 81 CE), las materias
en que el Estado dicta las bases o la legislación básica y las
consustanciales a la noción de soberanía estatal.
Se trata de normas legislativas, que adoptarán la forma de leyes
autonómicas ordinarias a diferencia de la delegación legislativa
que reconoce la Constitución en el art. 82.

7.1.2. Las Leyes Orgánicas de Transferencia o Delegación

Estas están reguladas en el artículo 150.3 de la Constitución. Al
contrario que las leyes marco, cuando se trata de una ley
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orgánica, la mayoría reforzada que es requisito imprescindible de

ésta, obvia la necesidad de amarrar criterios estrictos la potestad
que se atribuye a las Comunidades Autónomas.
La diferencia entre leyes de transferencia y leyes de delegación,
según la doctrina ha señalado “se encuentra en el grado de
independencia funcional que adquiere la Comunidad Autónoma.
Habrá transferencia cuando se establezca una relación de
descentralización entre Estado y Comunidad Autónoma. Habrá
delegación cuando la relación creada sea de desconcentración”.
Mediante estas leyes orgánicas de transferencia o delegación, el
Estado transmite competencias que originariamente les son
propias, a las Comunidades Autónomas, siempre y cuando
dichas competencias por su propia naturaleza sean susceptibles
de ser delegadas.
En la práctica este tipo de normas atributivas se realizan
mediante largos acuerdos consensuados y por aprobación casi sin
deliberación en los recintos de las Cortes Generales.

7.1.3. Leyes de Armonización

Existe una necesidad de armonizar, para la consecución de la
igualdad entre las Comunidades Autónomas pues sino no
existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno dada
la diversidad del status jurídico público de las entidades
territoriales. (característica del Estado de las Autonomías).
El art. 150.3 CE es sólo aplicable a aquellos supuestos en los que
el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales
para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean
suficientes para garantizar la armonía en interés general. Por
tanto estas leyes de armonización complementar las demás
previsiones constitucionales. El trámite establecido para estas
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leyes, consiste en que cada Cámara determine, con mayoría

absoluta, la necesidad de implementación de este sistema
armonizador, en cuestiones de exclusiva competencia de las
Comunidades Autónomas.

8. EL CONTROL DEL ESTADO SOBRE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS
En las Comunidades Autónomas todos los órganos deben estar
sometidos a la Constitución Española en todos sus actos, y al
Estado de Autonomía para impedir que su actividad se desvíe de
los fines a los que sirve o exista una extralimitación de
competencias.
El control del Estado sobre las comunidades autónomas se ejerce
por diversos órganos con distintos medios:
El Tribunal Constitucional sobre las disposiciones normativas
de las Comunidades Autónomas con rango de ley (art. 153
CE). Este fija el ámbito competencial autonómico (conflicto de
competencias), y protege el ejercicio por los ciudadanos de
los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo, frente
a su presunta vulneración por los órganos de las CCAA.
Por las Cortes Generales, a través de la reforma de los
Estatutos de Autonomía –en proceso compartido con la
correspondiente comunidad- , de las leyes marco, de las leyes
de delegación, de las leyes de armonización y de la
autorización de convenios entre comunidades.
Por el Senado, en la aprobación de medidas a adoptar por el
Gobierno, sobre las competencias delegadas por ley orgánica;
por los tribunales de justicia, sobre los actos de las
comunidades.
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Y por el Tribunal de Cuentas, sobre los aspectos económicos

y presupuestarios (art. 153.d CE). En algunos Estatutos de
Autonomía, se han creado también órganos fiscalizadores
diferentes o propios (Tribunal Vasco de Cuentas).
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