Tema 2. El proceso autonómico en España.

El 22 de noviembre de 1975 se produce un mensaje del Rey a la nación en el que habla

del reconocimiento de las peculiaridades regionales, a finales de 1975 y principios de
1976 se crean comisiones para estudiar y proponer al gobierno la adopción de
regímenes particulares para las provincias vascongadas, Cataluña y Canarias.
Adolfo Suarez basándose en la legalidad vigente promueve la Ley de reforma política,
Ley 1/1977 de 4 de Enero mediante la cual se transita de un régimen a otro. Lo que se
produjo en España no fue una ruptura de régimen político sino lo que se denominó
como una transición, se paso de un estado autoritario no democrático a uno
democrático, entre las novedades de la Ley de reforma política se encuentra la
posibilidad de que las regiones pudieran acceder a un régimen de preautonomía. Esto se
realizó mediante unas fórmulas que eran provisionales y no vinculantes, no
condicionantes de lo que pudiera formular la futura constitución.
El 15 de Junio de 1977 se celebran las primeras elecciones democráticas, el tema
regional es una de los temas claves y los partidos nacionalistas obtuvieron buenos
resultados.
El 29 de septiembre de 1977 se produce el restablecimiento provisional de la
Generalidad catalana con la presidencia de Josep Tarradellas.
Entre el 4 de Enero (País Vasco) y 31 de octubre de 1978 (CLM) se promulgan los
RDleyes por los que se crean con carácter provisional los órganos preautonómicos de
todas las actuales CCAA a excepción de Madrid, Cantabria y Rioja.
Proceso autonómico en la CE del 78.
La CE de 1978 no califica el modelo de Estado que territorialmente asume sin embargo
si contiene determinadas declaraciones que pueden ayudar a identificar el sistema
político:
Unidad. Según el art. 1 CE, España se constituye en un Estado social democrático y de
derecho, residiendo la soberanía nacional en el pueblo español. Además el art. 2 CE,
dispone que la CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles. Estas manifestaciones sobre la unidad
política se completan con los correspondientes a la unidad económica (art. 139.2 CE).
Autonomía. La CE sanciona como principio general el de la descentralización de la
administración pública (art. 103.1 CE) y más específicamente declara la autonomía de
determinadas corporaciones públicas no territoriales como las universidades (art. 27.10
CE) y territoriales, por ejemplo, municipios, provincias y CCAA (art. 137 CE). Con
respecto a las CCAA el art. 2 CE, reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que integran la nación española, además de asumir como
oficiales junto con el castellano las lenguas propias de las CCAA (art. 3 CE) y el
reconocimiento de banderas y enseñas propias de las CCAA.
Igualdad. La CE establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y
obligaciones en cualquier parte del territorio nacional (art. 139 CE), una interpretación
correcta de este artículo no puede impedir la diversidad con base estatutaria entre las
diversas CCAA, como así lo ha entendido el TC. Para compatibilizar estos principio de
igualdad y diversidad la CE ofrece un criterio fundamental que consiste en el carácter
básico o no de la disposición cuestionada, correspondiendo al Estado la regulación de
las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio
de los derechos y en cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE).
Solidaridad: La CE incluye entre sus fundamentos básicos la solidaridad interregional
ordenando promover una distribución de la renta regional más equitativa (art. 40.1 CE),
y contemplando la introducción de la planificación económica para armonizar el
desarrollo regional (art. 131. CE).
A la efectividad de estos objetivos se ordena el fondo de compensación que la CE
directamente establece que tenderá a corregir desequilibrios económicos
interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.
Desarrollo del proceso autonómico
El 18 de diciembre de 1979, se produce la aprobación de los dos primeros EEAA (País
Vasco y Cataluña), tras la celebración de los correspondientes referéndums. A esto les
seguirá el de otra CA que había elaborado un EA durante la 2ª República española,
Galicia, su aprobación fue el 6 de abril de 1981.
El 31 de julio de 1981, se suscriben los llamados “Acuerdos Autonómicos” entre el
PSOE y la UCD, estos Convenios afectaron directamente a los procesos autonómicos en
curso, contribuyendo a perfilar definitivamente el mapa autonómico y suministraron
indicaciones para los desarrollos legislativos pendientes, estos acuerdos vinieron
precedidos por sendos informes de comisiones de expertos, presididas por el profesor
García de Enterría, dando lugar a la publicación de la Ley Orgánica de armonización del
proceso autonómico, cuya tramitación suscitó desde el principio la oposición de los
partidos nacionalistas. Esta ley fue sometida al recurso previo de inconstitucionalidad y
el TC en su STC de 5 de agosto de 1983 privará a esta ley de su carácter orgánico y
armonizador, anulando diversos artículos. Los artículos declarados constitucionales
pasaron a la Ley 12/1983 de 14 de octubre del proceso autonómico.
El 25 de febrero de 1983, se completa el mapa autonómico, a excepción de Ceuta y
Melilla, con la aprobación de los últimos EEAA (Extremadura, Baleares, Madrid y
Castilla- León). A partir de 1988 trascurridos los 5 años previstos en el Art 148.2 CE,
para la ampliación y reforma de los Estatutos de las CCAA, comienzan a darse las
primeras iniciativas de reformas de los Estatutos, que presentan dos características:
- Unilateralidad de las iniciativas, lo que no garantizaba que se aprobara por las
Cortes Generales, es decir, que las CCAA, deciden ampliar sus competencias sin
pactar ni contar a priori con el beneplácito de las Cortes Generales. Se produce
una polémica sobre el modo de efectuar tal ampliación, si se hace mediante la
reforma estatutaria o a través de una ley orgánica de trasferencias del art 150.2
CE. Esta discusión genera estancamiento y paralización en las CCAA que no
podían iniciar unilateralmente la modificación estatutaria, ya que además de la
aprobación por los Parlamentos autonómicos, precisa de ley orgánica y en
consecuencia de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
- La otra característica es la gran pluralidad en cuanto a las opciones
competenciales, cada CA decide ampliar sus competencias libremente y cada
CA desea un contenido competencial diferente.
Finalmente el 28 de febrero de 1992, tienen lugar nuevos pactos autonómicos entre el
Gobierno y la oposición, ahí se decide llevar a cabo la ampliación competencial
utilizando los procedimientos que hemos mencionado.
Los objetivos que se pretendían con estos pactos eran los siguientes:
- Ultimar de acuerdo con las previsiones constitucionales un sistema autonómico
integrado y estable de manera que no se ponga en riesgo el funcionamiento del
Estado en su conjunto. Se busca equiparar competencialmente, es decir,
equilibrar el nivel competencial de las CCAA.
 - Otro objetivo es lograr la perfección del funcionamiento del Estado autonómico,
mediante el desarrollo del principio de cooperación.
- Facilitar la relación y coordinación y ayuda mutua entre las distintas CCAA y el
Estado.
Las CCAA afectadas serán: Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, CLM,
Extremadura, Baleares, La Rioja, Madrid y Murcia. Con ello se trata se ampliar el nivel
competencial de las CCAA de la vía del art. 143 CE y al mismo tiempo resolver algunas
cuestiones pendientes como la asunción de competencias, que en la primera versión de
muchos EA aparecían como diferidas y que en realidad eran extralimitaciones respecto
de la lista de materias del art. 148 CE, y por tanto constituían meras referencias
históricas y sin contenido. Se acuerda ampliar las competencias pero garantizando que
la reforma sea igual o similar para todas ellas estableciéndose un procedimiento con dos
fases distintas, una primera fase por la que se aprueba la Ley Orgánica 9/1992, de
trasferencias de competencias a las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía del
art. 143 CE. Por otro lado una segunda fase, por la que se procede a la reforma de los
once EEAA a principios de 1994. Los diez de las CCAA citadas más el de la
Comunidad Valenciana, en este caso para incluir y asumir como competencias
estatutarias las trasferidas por el Estado en 1982 utilizando la vía del art. 150.2 CE.
Los pactos de 1992 y las reformas estatutarias de 1994 evidenciaron la necesidad y
validez de los acuerdos cuando se abordan estas cuestiones. También el resultado de
esos acuerdos y de la posterior reforma estatutaria ha sido una notable elevación del
techo competencial de las CCAA de la vía del art. 143 CE, que se han acercado al nivel
competencial de las CCAA de la vía del art. 151 CE.
Las vías de acceso a la autonomía. Las Comunidades de
autonomía inicial reducida.
Según el Art 137 CE, el acceso a la autonomía es un derecho y no una obligación, esto
se conoce como principio dispositivo, es una posibilidad que se reconoce a las
nacionalidades y regiones. La CE, no crea el mapa autonómico, sino que indica quienes
son los sujetos que pueden acceder a la autonomía (art. 143.1 CE), en el cual se
establece un triple criterio:
- Las provincias limítrofes con carácter histórico, cultural y económico común.
- Los territorios insulares.
- Las provincias singulares, con entidad regional histórica.
Es al propio territorio sin intervención estatal a quien le corresponde apreciar la
voluntad de constituirse en autonomía.
En el art. 144 CE, se prevén supuestos especiales referidos a las entidades territoriales
en las que no concurren los requisitos del art. 143 CE:
- Por un lado las entidades territoriales, que no superen el ámbito de una provincia
y que no reúnan los requisitos del art. 143 CE
- Los territorios que no están integrados en una organización provincial (Ceuta,
Melilla, e hipotéticamente de Gibraltar).
En estos casos en la determinación autonómica, la iniciativa no compete a los propios
territorios interesados, sino que la voz determinante está en manos de las Cortes
Generales.
La CE según la mayor parte de la doctrina, prevé tres grandes procedimientos o vías de
acceso, el ordinario, el especial y el excepcional.
Procedimiento ordinario.
Previsto en el art. 143.2 CE. Dentro del procedimiento ordinario nos encontramos con el
procedimiento de carácter general que es el propio del art. 143.2 CE y luego hay una
variante especial que está en la DA 1ª.
El procedimiento general del 143.2 CE establece a quien le corresponde la iniciativa del
proceso autonómico, se reconocen las diputaciones interesadas u órganos interinsulares
y a las dos terceras partes de los municipios que representen a la mayoría del censo
electoral de cada provincia o ínsula.
Existe un requisito temporal pues debe tomarse en el plazo de seis meses, es decir desde
el primer acuerdo hasta el último no pueden pasar más de seis meses si no se obtienen
en dicho plazo o no se cumplen el resto de los requisitos no se puede volver a plantear
hasta que pasen cinco años.
La variante especial simplifica el procedimiento en la primera fase al disponer que en
los territorios que se hubieran dotado de preautonomía sus órganos colegiados
superiores pudieran sustituir la iniciativa de las diputaciones u órganos interinsulares.
Procedimiento especial.
Nos encontramos con uno de carácter general y con procedimientos singulares. El
general puede ser aplicado a cualquier parte del territorio nacional pero los singulares
sólo a determinados territorios.
El procedimiento general previsto en el art. 151.1 CE conocido como iniciativa
reforzada, además del acuerdo de las diputaciones se exige una mayoría de
ayuntamientos superior (tres cuartas partes) que tienen que representar también a la
mayoría del censo electoral de cada una de ellas.
Una vez cumplido estos requisitos la iniciativa debe ratificarse mediante referéndum y
también mediante mayoría absoluta de los electores de cada provincia.
El procedimiento singular se encuentra en la DA 2ª, Está pensado para Cataluña, Galicia
y el País Vasco. Establece un requisito que sólo concurría en estos tres territorios, que
en el pasado hubieran plebiscitado favorablemente un proyecto de autonomía. En estos
casos y si tenían régimen provisional de autonomía podían acceder a la autonomía por
acuerdo de sus órganos preautonómicos colegiados superiores pos mayoría absoluta.
Otro procedimiento singular es el previsto en la DA 1ª en relación con la DT 4ª que está
referida a los territorios forales y pensada básicamente para Navarra.
Hay otra modalidad singular prevista en el art. 144.b CE en relación con la DT 5ª que se
refiere a Ceuta y Melilla y eventualmente a Gibraltar.
Procedimiento excepcional.
Hay dos posibilidades, la prevista en el art. 144 a, es cuando el ámbito no supera la
provincia pero si está integrado en la organización provincial. La otra es la prevista en el
art. 144.c, las cortes generales sustituyan la iniciativa de las corporaciones locales, este
camino se va a seguir para integrar la provincia de Segovia en Castilla- León a través de
la LO 5/83 de 1 de Marzo y la STC 100/84.
Comunidades de autonomía inicial reducida (vía lenta):
La diferencia entre comunidades de vía rápida y CCAA de vía lenta estriba en el
procedimiento de elaboración de sus estatutos.
El procedimiento de elaboración del estatuto guarda mucha relación con el
procedimiento de acceso a la autonomía distinguiendo diferentes procedimientos. Por
un lado un procedimiento general, un procedimiento especial y dos procedimientos
específicos.
General (art. 146 CE):
Se aplica en el caso de la vía ordinaria de acceso a la autonomía es decir en el caso del
art. 143 CE corresponde el procedimiento del art. 146 CE.
El proyecto de estatuto va a ser elaborado por una asamblea compuesta por:
- Los miembros de la diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas.
- Los diputados y senadores elegidos en ellas.
El texto será elevado a las cortes generales para su tramitación como ley orgánica.
Especial (art. 151.2 CE):
Se corresponde con el régimen especial de acceso a la autonomía del art. 151 CE.
Se constituyen en asamblea los diputados y senadores correspondientes a las provincias
afectadas, elaboran el proyecto de estatuto y este se remite a la comisión constitucional
del congreso la cual dentro del plazo de dos meses lo examinará con el concurso y
asistencia de una delegación de la asamblea proponente para determinar de común
acuerdo su formulación definitiva y el pronunciamiento sobre esta. Si hubiera
disconformidades se intenta llegar a un acuerdo para así poder someter el texto a
referéndum de los ciudadanos afectados, si el texto es aprobado en cada provincia por la
mayoría de los votos válidamente emitidos será elevado a las cortes generales, los
plenos de ambas cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Una
vez aprobado el estatuto el rey lo sancionará y lo promulgará como LO.
Procedimientos específicos:
Art. 144 b CE, mediante el cual las cortes generales por LO podrán por motivos de
interés nacional autorizar o acordar en su caso un estatuto de autonomía para territorios
que no estén integrados en la organización provincial. Es una previsión para los casos
de Ceuta y Melilla.
DA 1ª, previsto para el territorio foral de Navarra: La CE ampara y respeta los derechos
históricos de los territorios forales la actualización de dicho régimen foral se llevará a
cabo en su caso en el marco de la CE y de los EEAA.
Las Competencias iniciales y su ampliación en las reformas
posteriores.
El art. 148 CE regula las materias que podrán asumir las CCAA en sus EA, esto no
quiere decir que hayan de incorporarse todas ellas al EA sólo se incorporaran las que se
acuerden por otra parte el art. 148 CE, fija el techo competencial para las CCAA que
han accedido a la autonomía por la vía del art. 143 CE.
El art. 149 CE establece las materias sobre las que el Estado tiene todo caso
competencia exclusiva. Este artículo fija el techo competencial para las CCAA que han
accedido a la autonomía por la vía del art. 151 CE o de la DT 2ª.
El paso del art. 146 CE al 149 CE a la hora de adquirir un mayor nivel de competencias
fue el seguido por la Comunidad Valenciana y Canarias, mediante leyes de delegación
de competencias, previstas en el art. 150.2 CE. Este precepto constitucional se aplicó a
la Comunidad de Canarias mediante la LO 11/82 de 10 Agosto de transferencia
complementarias para Canarias (LOTRACA) y la Comunidad de Valencia mediante la
LO 12/82 de 10 de Agosto sobre transferencias a la Comunidad Valencia de
competencias en materia de titularidad estatal. De esta forma ambas comunidades
consiguen acceder desde un primer momento a un nivel competencial equiparable al de
las CCAA que siguieron el procedimiento del art. 151 CE.
Sin embargo las CCAA que acceden por la vía del art. 143 CE transcurridos 5 años y
mediante la reforma de sus EEAA pueden acceder al mismo nivel competencial que las
CCAA que siguen la vía privilegiada.
En resumen hay dos tipos de autonomías en referencia a su nivel competencial las que
han adquirido un máximo techo competencial desde un primer momento, que son las
CCAA históricas como Galicia, País Vasco y Cataluña, también Navarra gracias a una
Ley de los fueros Navarros, Andalucía por seguir el procedimiento del art. 151 CE y
finalmente Canarias y la Comunidad Valencia gracias a sus respectivas leyes orgánicas.
El resto de autonomías quedaron en un principio en un nivel inferior de competencias
pero transcurridos con creces los 5 años la mayoría ha modificado sus EEAA
alcanzando un mayor nivel competencial.