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Modelo Metodolgico de Administracin y Operatividad del Parque Automotor en el Estado

Ineficiencia en la operatividad y administracin de la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano en el Municipio de Pereira, Colombia

Autor: Francisco Javier Roldn Velsquez

Diciembre 1996

Modelo Metodolgico de Administracin y Operatividad del Parque Automotor en el Estado


Francisco Javier Roldn Velsquez Consultor Especializado en Gerencia Pblica

TABLA DE CONTENIDO
Pg. PRESENTACIN 1. 2. 3. 4. INTRODUCCIN ANTECEDENTES CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO ANLISIS ECONOMICO DE LOS INCREMENTOS SALARIALES EN SEIS AOS -1991 A 1996ASPECTOS ORGANIZACIONALES DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL ANLISIS DE COSTOS DE POSESION Y OPERACION LUCRO CESANTE PRECISIONES A PARTIR DE LOS PLANES DE DESARROLLO Plan de Desarrollo Nacional Plan de Desarrollo Departamental de Risaralda Plan de Desarrollo Municipal de Pereira CONCLUSIONES RECOMENDACIONES Recomendaciones Generales Recomendaciones Especficas ANEXO: Documento Estratgico sobre La Modernizacin de la Administracin Pblica en el Municipio de Pereira 3 4 5 5

8 12 19 23 25 25 26 30 36 38 38 38

5. 6. 7. 8. 8.1. 8.2. 8.3. 9. 10. 10.1. 10.2. 11.

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PRESENTACIN

Desde hace algunas dcadas, el anlisis econmico a los diferentes procesos ejecutados en el sector pblico, ha permitido evaluar la eficiencia en el desempeo de los gobiernos nacional y local; y sobre sus deprimentes resultados se han apalancado, no solo las reformas organizacionales, sino tambin los grandes procesos privatizadores. Pero el anlisis econmico requiere del desarrollo y mejora de los sistemas de informacin y de la utilizacin de los indicadores para fines de toma de decisiones. En realidad los indicadores de gestin han sido una herramienta despreciada por los administradores del sector gubernamental a pesar de las contundentes revelaciones que su uso les proporciona. Es muy disiente y significativo que su radio de aplicacin est limitado a los tradicionales anlisis de ejecucin presupuestal. Bien vale la pena reflexionar al respecto y buscar paradigmas que marquen un rumbo diferente, tendiente a la modernizacin institucional. Para confirmar estas apreciaciones se describe a continuacin, un compendio de un juicioso estudio realizado a los procesos relacionados con la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano del Municipio de Pereira, que involucra a todas las Secretaras e instancias que tienen que ver con dichos equipos. Dicho trabajo de investigacin arroj como primeros resultados la falta de planificacin, organizacin y de control en el manejo, posesin y operacin del parque automotor pesado y liviano, y sobre todo identific la interaccin de los responsables del funcionamiento de dicha maquinaria y vehculos: la Administracin Municipal y el Sindicato de Trabajadores del Municipio. Est entonces a consideracin de la opinin pblica este trabajo, que seguramente ser controvertido y polmico, con la certeza que contribuir a la realizacin de un profundo cambio en la administracin pblica del Municipio de Pereira, el cual servir como un modelo metodolgico para la administracin y operatividad del parque automotor en el Estado.

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1. INTRODUCCION
Se ha querido profundizar en todos aquellos aspectos que tienen que ver con la administracin y operatividad de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano del Municipio de Pereira, para establecer un modelo metodolgico de la administracin y operatividad del parque automotor en el Estado. Tradicionalmente el estado en todos sus niveles ha administrado, posedo y operado dichos equipos de forma deficiente, generando enormes prdidas para el erario y cortando las posibilidades de introducir diferentes adelantos tecnolgicos tanto en materia de construccin, mejoramiento y mantenimiento vial, como en la utilizacin de figuras financieras y comerciales como el leasing, las franquicias y las concesiones. Desgraciadamente el Municipio de Pereira no es la excepcin a esta regla, y peor aun, se ha podido establecer -a travs de la Auditoria de Control de Gestin practicada por la Contralora Municipal de Pereira- que los procesos administrativos, como son la planeacin, la direccin, la organizacin y el control interno relacionados con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres, no estn en concordancia con los principios fiscales de eficacia, eficiencia, economa y equidad consagrados en la Ley 42 de 1993 sobre Control Fiscal. Dentro de dichos procesos estn implcitos los de posesin y operacin de los mencionados equipos. A fin de poder soportar los anteriores juicios, se ha realizado un detallado examen en el comportamiento de diferentes aspectos que influyen directamente en la administracin y operacin del parque automotor municipal, tales como: 1. Antecedentes de tipo estructural que han enmarcado la gestin administrativa y operativa en los distintos procesos que tienen que ver con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres. 2. Convenciones Colectivas de Trabajo celebradas entre el Municipio y el Sindicato en los ltimos seis (6) aos, a partir de Enero de 1991. 3. Evolucin y comportamiento del salario de los Trabajadores del Sindicato; comparacin del incremento de ste frente al crecimiento anual del resto de funcionarios de la Administracin Municipal y al que decreta anualmente el gobierno. 4. Comparativo entre el deber ser y la realidad de desempeo organizacional de la Administracin Municipal en relacin con los mencionados equipos. 5. Costos de posesin y operacin de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano. 6. Lucro cesante de la maquinaria de la Secretara de Obras Pblicas del Municipio. Finalmente y antes de algunas importantes recomendaciones se consideran los lineamientos del "deber ser" trazados en los Planes de Desarrollo Nacional, Departamental y Municipal. Se hacen algunas precisiones de sus contenidos en relacin con la modernizacin del estado, sealando la existencia de un marco legal vigente para realizar una transformacin institucional que apunte a resolver la ineficiencia, la inoperancia, los sobrecostos y el despilfarro que presenta la Administracin Pblica, en lo que tiene que ver con la administracin, posesin y operacin del parque automotor, tanto liviano como pesado, por parte del Municipio de Pereira.

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De acuerdo con lo anterior, dicho cambio debe conllevar a un rediseo organizacional y a la modernizacin administrativa del Municipio para cumplir mejor sus objetivos sociales, dejando de lado sus actuaciones operativas, las cuales realiza ms eficiente y econmicamente el sector privado. A continuacin se desarrolla brevemente los diferentes temas mencionados anteriormente:

2. ANTECEDENTES
Entre los antecedentes ms relevantes que se presentan en el mbito nacional en el sector pblico en la prestacin de los servicios de maquinaria y parque automotor liviano, se pueden destacar: Centralismo estatal, con estructuras organizacionales cerradas y verticales que propician la ineficiencia administrativa. Maquinaria pesada y volquetas obsoletas en un alto porcentaje, debido a la ausencia de planes de reposicin. Inexistencia de adecuados programas de mantenimiento predictivo y preventivo. Existencia de sindicatos de trabajadores oficiales con poco o ningn sentido de pertenencia y responsabilidad, y con onerosas cargas prestacionales. Deficiente sistema de control interno en lo concerniente a los procedimientos relacionados con la administracin de maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y talleres. Ausencia de mtodos de costeo de posesin y operacin para los equipos. Demoras en la consecucin de repuestos, sobrefacturacin en ellos y en los servicios de reparacin de la maquinaria del estado. Insuficiente presupuesto anual para el mantenimiento ptimo de los equipos. Generacin continua de elevados costos de lucro cesante en personal sindicalizado y maquinaria subutilizada o parada por falta de repuestos. Usufructo indebido de la maquinaria para fines polticos. Dichos antecedentes determinan la causa de la deficiente gestin del estado, a travs de las Secretarias de Obras Pblicas en la administracin y operatividad de la maquinaria y en la atencin de la infraestructura vial de sus entes territoriales.

3. CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO


Analizadas las cuatro (4) ltimas Convenciones Colectivas de Trabajo del Sindicato del Municipio de Pereira a partir del primero de Enero de 1991 hasta el 31 de Diciembre de 1997, se puede establecer que la capacidad de negociacin que presenta el estado -y en este caso el Municipio de Pereira- frente a los sindicatos contina siendo demasiado dbil a lo largo de estos aos, a pesar de la superacin del sindicalismo decadente que se vive en el mundo contemporneo.

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Se encontr adems que la Convencin Colectiva de Trabajo que est vigente -desde Enero de 1996 hasta finales del presente ao-, arrastra varios puntos convencionales de las otras tres anteriores -desde el ao 1991-, que siguen siendo aplicables. Estos puntos representan una gravosa carga para el Municipio de Pereira, constituyndose gran parte de ellos en "subsidios ocultos", a cambio de bajo rendimiento y productividad, aparte de la falta de compromiso y responsabilidad de una significativa parte del personal sindicalizado, en especial en lo relacionado con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres del Municipio. Cuantificar el costo anual de estas prebendas resulta bastante complejo, debido a la falta de un sistema de informacin contable integrado en todas las dependencias que deben administrar los costos relacionados con el Sindicato y a la falta de seguimiento y control sobre el particular. En efecto, ninguna instancia municipal cuenta con la informacin necesaria, suficiente y actualizada para cuantificar los costos reales del Sindicato. Sin embargo es fcil formarse una idea que adems de los exagerados montos en prestaciones sociales -entre el 90 y el 180%-, el Sindicato es muy oneroso para el Municipio de Pereira, lo cual se puede evidenciar en algunos puntos convencionales -los ms representativos, entre todos los que estn vigentes-, como los siguientes: Aporte para las Bodas de Oro del Sindicato por $11'000.000 para el ao 1996. Bienestar Social. Aporte de $10000.000 para el ao 1996 y $12500.000 para 1997 para la celebracin del acto cultural y recreacional de fin de ao para los trabajadores sindicalizados, sus cnyuges e hijos. Aportes de $30000.000 para 1996 y $37'500.000 para el ao de 1997 para becas, compra de tiles escolares, recreacin, cultura, deporte, solidaridad (Cooperativa), construccin y mantenimiento de la sede sindical. Prima de alimentacin de $62.000 para 1996 y $77.190 para 1997 para todos los trabajadores sindicalizados. Viticos por $30.000 para 1996 y $37.500 para 1997, diarios para los trabajadores que deban viajar a realizar cursos, seminarios, plenos o congresos de carcter sindical. Viticos por $11.205 diarios para el personal que labora en el campo y deba pernoctar all. Viticos por $37.350 diarios para el personal que comisionen a otras ciudades con fines administrativos. Viticos por $2.898 diarios para el personal que por sus funciones deben consumir los alimentos del medioda en el campo. Salarios. El Municipio de Pereira queda obligado a aumentar el salario de los trabajadores del Sindicato en un 24.5% para 1996 y 1997 sobre el salario bsico convencional existente -por encima de lo establecido por el gobierno que fue del 19.6% para 1996 y del 21.02% para 1997 Incremento del salario en 1.5% adicional para conductores, operadores de guadaa, ayudantes de maquinaria pesada y lavador de autos. El anterior punto significa que un conductor de volqueta o de un vehculo del Municipio, est recibiendo desde el ao pasado el 26% de incremento salarial.

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Prima extralegal de jubilacin representada en 20 das de salario convencional. Permiso remunerado para capacitacin sindical en la regin, hasta para 30 trabajadores al ao por un tiempo hasta de una semana. Pago del 100% del salario a conductores y operadores que sean retenidos por accidentes de trnsito en casa crcel, hasta por 30 das. Hay que agregarle la condonacin de Impuestos de Predial Unificado para la Sede del Sindicato ubicada en la Carrera 9 Bis No 33-60 -aprobada por el Concejo Municipal de Pereira en el mes de Octubre de 1996-, por valor de $2'671.629.00. Desde principios de 1991 hasta finales de Diciembre de 1995 se siguen aplicando, entre otros, los siguientes puntos convencionales que se suman a la convencin actual. En la Convencin Colectiva de Trabajo para 1995, firmada el 15 de Diciembre de 1994 por el Alcalde Ernesto Zuluaga Ramrez, se acord que "el Municipio entrega los materiales necesarios y el prstamo de maquinaria para el cerramiento completo, explanacin de la cancha de ftbol, terminacin de la cancha de tejo y la construccin de una piscina para la Sede de Recreacin del Sindicato". La direccin, interventora y el diseo de las obras mencionadas son efectuados por la Secretara de Obras Pblicas. La administracin y mantenimiento de la Sede Recreacional del Sindicato est a cargo del Municipio de Pereira. Auxilio de transporte. Aumento del 2% del auxilio convencional por encima del porcentaje decretado por el gobierno a partir de la convencin del ao 1995. Afiliacin de los Trabajadores y su ncleo familiar a una casa de velacin. Liquidacin de pensin de jubilacin con un 75% respecto al promedio devengado del ltimo ao. Prima de Navidad. Se liquida con base a 36 das de salario convencional. Permisos temporales a trabajadores elegidos en cargos directivos del Sindicato para el cumplimiento de sus funciones sindicales, incluidos dos das al mes para reuniones de junta directiva y comisin de reclamos. En caso de muerte de un trabajador por accidente de trabajo, el Municipio queda obligado a cubrir la vacante con un hijo del trabajador fallecido, el cual entrar como obrero. Permiso remunerado de tiempo completo al trabajador que salga electo para integrar el Consejo de Administracin de la Cooperativa de Trabajadores del Municipio. Permiso sindical remunerado por cuatro (4) das a la semana, para el miembro del Sindicato que salga electo al Comit Ejecutivo de la Unin de Trabajadores de Risaralda UTRAR. Permisos remunerados para todos los miembros del Sindicato, por cuatro (4) viernes al ao, para asistir a las Asambleas Generales del mismo. Permiso remunerado de ocho (8) das a los trabajadores oficiales del municipio que contraigan matrimonio. El Municipio de Pereira se compromete a entregar pasajes areos de ida y regreso, a dirigentes o socios del Sindicato que deban asistir a eventos de carcter sindical o cooperativo fuera de la ciudad.

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Afiliacin a Casa Crcel. El Municipio de Pereira queda obligado a afiliar y mantener afiliados a todos los conductores y operadores a su servicio, a la Casa Crcel "Chofer", cancelando las respectivas cuotas de afiliacin y las mensualidades correspondientes. Incapacidades. A partir del primero de Enero de 1991 el Municipio de Pereira se obliga a pagar a sus trabajadores oficiales, la totalidad del salario, durante el tiempo en que se encuentren incapacitados por prescripcin mdica. Prstamo de volquetas y maquinaria. El Municipio de Pereira, queda obligado a prestar el cargador de llantas y volquetas al trabajador que as lo solicite con el fin de ser ocupados en el transporte de material con destino al mejoramiento, reparacin, explanacin de su lote, construccin de vivienda o trasteos de sus enseres, en horas no laborables y cuando el Municipio no la ocupe por calamidad o servicio de orden pblico. El trabajador queda obligado a pagar lo relacionado con el combustible y los servicios de operador y conductor. Sin entrar en consideraciones de la impertinencia de la anterior situacin, la Contralora Municipal de Pereira pudo establecer que este punto se cumple de manera irregular. El Municipio no realiza un efectivo seguimiento del destino final de los equipos, en especial con la programacin de los "especiales", lo cual ha propiciado desbordamiento en su uso por parte del personal sindicalizado; por ejemplo, personas ajenas a los intereses del Sindicato han sido beneficiadas con este punto. Sumado a lo anterior se verific que la suma para el pago del combustible es irrisoria. Defensa de los Trabajadores. El Municipio de Pereira, queda obligado a asumir ante los juzgados respectivos, la defensa de los trabajadores oficiales que por razn o en cumplimiento de sus funciones, se ven involucrados en conflictos judiciales. Al pretender figurar la situacin de costos sindicales para el ao de 1996, se quiere indicar que ao tras ao es similar y antes por el contrario en cada negociacin, al parecer, el Sindicato gana ms espacios, lo cual es preocupante frente a su rendimiento y productividad, versus sus costos. Con todo lo anterior -en relacin con las convenciones-, se puede deducir fcilmente que el Sindicato es muy costoso para el Municipio. Se observa que incluyendo los puntos relacionados con prestaciones sociales y sus respectivos incrementos convencionales, todos en su conjunto se constituyen en una elevada carga fiscal para el Municipio de Pereira, incrementando ostensiblemente el costo de los servicios que se presta con los equipos de obras pblicas y el parque automotor liviano, los cuales son atendidos en su mantenimiento y operacin por trabajadores sindicalizados -con contadas excepciones en el parque automotor liviano-. Esto sin tener en cuenta la influencia de los costos salariales con sus prestaciones del personal sindicalizado en los costos de operacin de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano, que se examina posteriormente en el numeral 5.

4. ANLISIS ECONMICO DE LOS INCREMENTOS SALARIALES EN 6 AOS


-ENTRE LOS AOS 1991 y 1996Con el propsito de conocer la brecha salarial existente y su comportamiento -en lo referente a la evolucin del salario nominal y el salario real- entre el Sindicato, los empleados no sindicalizados del Municipio de Pereira y el ciudadano comn y corriente cuyo sueldo est sujeto cada ao al incremento salarial decretado por el gobierno, se tuvieron en cuenta tres situaciones especficas para darle mayor claridad a este anlisis, a saber:

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1) Incremento salarial desde el ao de 1991 hasta finales de 1996 -seis (6) aos- del salario mnimo legal SMLV para los Colombianos que decreta anualmente el gobierno; 2) aumento anual pactado entre el Municipio de Pereira y el Sindicato de Trabajadores, durante el mismo perodo, a travs de convenciones colectivas -se toma como referencia el sueldo de un obrero-, y 3) incremento salarial que recibe cada ao el ms simple de los empleados pblicos de la administracin municipal -como es un mensajero no sindicalizado-. Se pudo determinar su proceder atpico, que sirve de reflexin para la toma de decisiones. El obrero del sindicato es favorecido ao tras ao por las negociaciones colectivas con el Municipio, con incrementos superiores al porcentaje decretado por el gobierno en el salario mnimo legal aprobado para todo el pas; en el perodo desde 1991 hasta el ao 1996, se observa un acumulado de 9.8% ms para el obrero sindicalizado, por encima de salario mnimo legal. Por lo general no es inferior al porcentaje aprobado por el gobierno. Por el contrario el empleado pblico raso, como por ejemplo un mensajero no sindicalizado, recibe un incremento inferior al salario mnimo decretado en el mbito nacional; en el lapso de 1991 a 1996 se puede apreciar un acumulado de 22.42% menos de la suma del salario mnimo legal de esos aos, evaluando la evolucin nominal del salario.
SALARIO REAL 1990-1996 SALARIO NOMINAL ($) 41.025 51.720 65.190 81510 98.700 118.933 142.125 SALARIO REAL ($) 41.025 40.788 42.916 46.711 50.076 54.909 59.666

AO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

IPC 1990=100 32.36 26.8 25.1 22.6 22.6 19.5 21.6

Fuente: DANE Indicadores de Coyuntura.

Esta situacin aleja al mensajero cada ao ms y ms de la posibilidad de equilibrar sus ingresos con los del obrero sindicalizado, repercutiendo en su bienestar familiar y social, con el agravante de tener un factor prestacional bajo -del orden del 56% anual- en comparacin con el del obrero sindicalizado -superior al 90% anual-. Todo esto sin tener en cuenta que el obrero tiene mayor proteccin y estabilidad laboral, mientras que su productividad decrece debido a la obsolescencia de herramientas y maquinaria, entre otros factores. Si en el salario nominal se presentan diferencias acumuladas del 9.8% en promedio en lo que va corrido de la dcada, frente al crecimiento del salario mnimo real, esta brecha se hace mucho ms grande cada ao, dado que los incrementos nominales pactados en convencin se acercan mucho a los reales, por no estar afectados tan severamente por el incremento en los precios de servicios como educacin, salud, transporte y recreacin, ya que estos se obtienen como prebendas en las diferentes convenciones colectivas. Haciendo la comparacin con relacin a los dems empleados de la administracin municipal, las cosas resultan peores, pues mientras en los dos ltimos aos los incrementos salariales de los trabajadores oficiales son del orden del 24.5%, para los dems funcionarios de la administracin ste es del 18% en promedio.

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CRECIMIENTO DEL SALARIO NOMINAL, REAL y DEL PERSONAL SINDICALIZADO INCREMENTO SALARIO MNIMO (%) 26.07 26.04 25.03 21.09 20.5 19.6 INCREMENTO SALARIO MINIMO REAL (%) INCREMENTO SALARIO SINDICATO (%) 27.0 26.04 26.0 22.59 22.0 24.5

AO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

-0.58 5.22 8.84 7.2 9.65 8.66

Fuente: DANE - Departamento de Recursos Humanos, Municipio de Pereira

Si se observan los porcentajes de incrementos salariales al ao, desde 1991 hasta 1996 del obrero y el mensajero, se puede determinar la diferencia que marca "la brecha salarial" entre ambos, la cual es de 25.48%, significando que el mensajero est ganando en su salario bsico dicho porcentaje menos que un obrero del sindicato. El obrero en consecuencia tiene una mejor capacidad de adquisicin, lo que mejora su nivel de vida, mientras que en las mismas condiciones el mensajero se empobrece cada da ms, lo cual le genera deterioro social y en su ncleo familiar. Desde principios del ao de 1991 hasta mediados de 1996 el salario mnimo real a nivel nacional, ha decrecido en 1.47%, en comparacin con el salario mnimo legal -nominalaprobado por el gobierno para cada ao, lo que equivale a decir que el salario real frente al poder adquisitivo est disminuido en 1.47% en ese perodo. Es destacable que en el ao 1993 durante el gobierno del Ex-Presidente Csar Gaviria hubo un repunte en el salario real en 3.34% por encima del salario nominal, lo que permiti mejorar la canasta familiar de los Colombianos durante ese ao. El salario real del personal sindicalizado -teniendo en cuenta que el incremento porcentual de cada ao es igual para todos los miembros del Sindicato-, se mejor ostensiblemente frente al salario nominal pactado y aprobado en las distintas convenciones colectivas entre la organizacin de Trabajadores y el Municipio de Pereira, durante los aos de 1993, 1994 y 1995 consecutivamente, en un 9.54% -slo en esos tres (3) aos-, lo que refleja una mala negociacin para el Municipio de Pereira en ese perodo por ese porcentaje, de toda la nmina del Sindicato. Al analizar el lapso desde Enero del ao de 1991 hasta Marzo de 1996, se tiene un incremento en el salario real del personal sindicalizado en 6.43% por encima del total de los salarios nominales en esos cinco (5) aos y tres (3) meses. Este indicador refleja la diferencia salarial que existe en este perodo de tiempo, frente a los salarios del resto de empleados del Municipio de Pereira, marcando una seria disparidad laboral que es conveniente corregir. Comparando el salario mnimo real del pas con el salario real del personal sindicalizado del Municipio, se puede establecer que en el perodo desde Enero de 1991 hasta Marzo de 1996 el Sindicato tiene una diferencia a su favor de 17.7% -acumulada en esos cinco (5) aos y tres (3) meses-, lo cual indica que el nivel de vida del Sindicato del Municipio de Pereira se mejora significativamente cada ao, si se considera como punto de referencia los ingresos de los Pereiranos que ven incrementados sus sueldos cada ao -en el mismo perodo- en los porcentajes que decreta el gobierno. Lo anterior va en contrava de los principios de economa y de equidad -a trabajo igual, salario igual- de la Administracin Municipal.

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Se desprende de todo lo anterior que las diferencias se profundizan an ms, cuando se analizan los factores prestacionales. Mientras la gran mayora de los trabajadores y empleados del pas cuentan con un factor prestacional promedio del 56%, este mismo para los trabajadores sindicalizados del Municipio de Pereira, oscila entre el 115% y el 171% para el personal relacionado con los procesos operativos del Parque Automotor, tal como lo muestran las cifras extractadas de las nminas semanales y mensuales del Municipio de los aos 1994 hasta finales de 1996: Conductor Parque Automotor Liviano Conductor Volquetas Operador de Maquinaria Pesada Personal de Talleres Factor prestacional 171.56% -promedioFactor prestacional 160.69% -promedioFactor prestacional 121.12% -promedioFactor prestacional 115.67% -promedio-

Lo anterior da al traste con las teoras econmicas en relacin con la remuneracin del trabajo que se imponen en el mbito mundial especialmente con la clsica, la cual argumenta que la remuneracin al trabajo debe ser igual a la productividad marginal del mismo; o sea que cada trabajador debe ser remunerado de acuerdo a su productividad. Para tener una idea mas clara de la productividad de los obreros del Municipio de Pereira, es bueno dar una mirada a la inversin que se viene ejecutando en los ltimos tres (3) aos. De acuerdo al cuadro siguiente, la inversin realmente ejecutada fue de $12.631 millones en el ao de 1994, $15.745 millones en 1995 y $24.441 millones en el ao de 1996.
INVERSION POR SECTORES ECONOMICOS 1994 -1996 ANOS SECTORES EDUCACIN SALUD VIVIENDA AGUA POTABLE AGRARIO DEPORTES RECREACIN Y CULTURA VIAS DESARROLLO INSTITUCIONAL TOTAL 1994 1.891305.104 847394.658 34218.095 1.641432.587 672619.149 3.946526.861 3.598004.995 12.631509.449 1995 5.936015.000 2.180757.000 619641.000 449025.000 1.006421.000 1.892721.000 3.660973.000 15.745553.000 1996 13.400016.000 2.428373.000 817066.000 2.024381.000 44900.000 1.315731.000 2.120562.000 2.290134.000 24.441666.000

Fuente: Departamento de Tesorera Municipal. Operaciones efectivas

De estos montos invertidos, una buena parte se hacen va transferencias. Casos concretos los sectores de Salud, Vivienda, Recreacin y Deporte y Saneamiento Bsico. En otros sectores como el de Educacin, la inversin se hace va contratacin -ya sea directa o por medio de licitacin: En los tres (3) ltimos aos se han invertido $21.000 millones de pesos en la construccin de diez (10) colegios y en el pago a docentes. Un alto porcentaje que oscila entre el 22 % y el 28% de la inversin, se hace en Desarrollo Institucional: Capacitacin, compra de equipos, vehculos, dotacin de oficinas, sistematizacin y Convenios de Cooperacin, entre otros.

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En la construccin y mantenimiento de vas se viene destinando en promedio en los ltimos tres (3) aos, aproximdamente un 18% del total de la inversin, con una fuerte tendencia a la baja por dos razones fundamentales: la primera por que la prioridad estaba dada por la necesidad de aumentar las coberturas en educacin, para lo cual se construyeron diez (10) colegios y la segunda, por la existencia de entidades como el INDUVAL y el Area Metropolitana, que vienen ejecutando las grandes obras de infraestructura vial en la ciudad. Ejecutada de esta manera la inversin: una buena parte mediante contratacin, otra va transferencias y a travs de convenios, compras o adquisiciones directas, es muy escaso el margen de obra pblica y recursos disponibles para ser realizada por el personal sindicalizado del Municipio. Hoy puede decirse que sus funciones se circunscriben a obras de poca envergadura, como el reparcheo de vas urbanas y el mantenimiento de las rurales, combinadas con pequeas reparaciones locativas institucionales en escuelas y casetas comunales, pero an as, sigue siendo negativa para el municipio de Pereira la productividad marginal del trabajo. Desgraciadamente la informacin suministrada por algunas dependencias municipales como los Talleres, Nmina, y las Secretaras de Obras Pblicas y de Hacienda, no permite mayores desagregaciones con centros de costos definidos, con las cuales se podra establecer la relacin ms exacta de inversin sobre el gasto. Con los datos que se tienen y utilizando el mtodo de exclusin o la simple deduccin, se tiene que por cada peso invertido -cuando sta es realizada por el personal sindicalizado del Municipio-, se gastan 1.98 pesos en salarios, prestaciones y prebendas laborales o subsidios ocultos. Se deduce que mientras los empleados no sindicalizados del Municipio reciben cada ao unos incrementos salariales inferiores porcentualmente a lo que aprueba el gobierno como el porcentaje que ajusta el salario mnimo legal, los Trabajadores del Sindicato del Municipio de Pereira -en cada convencin-, reciben un aumento en su nivel de ingresos comparativamente muy superior al del comn de la gente. Se resalta que el clculo de sueldos y prestaciones de todo el personal del Municipio para el ao 1997 es de un total estimado en $7.403710.794, de los cuales $2.574178.320, o sea, el 34.77% corresponde al Sindicato de Trabajadores, quienes reciben un incremento salarial entre el 24.5% y el 26% para conductores, contra el 18% autorizado para el resto del personal del Municipio, sin tener en cuenta los costos de los subsidios ocultos de difcil cuantificacin. Con certeza se aprecia, que frente a la diferencia porcentual en sueldos y prestaciones entre el personal sindicalizado y los empleados del Municipio -considerando asignaciones salariales de acuerdo al perfil y cantidad del recurso humano-, la productividad del personal sindicalizado es significativamente inferior en comparacin con el resto de los funcionarios pblicos de la Administracin Municipal, lo cual es urgente replantear.

5. ASPECTOS ORGANIZACIONALES DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL


Con el fin de obtener ms claridad en lo referente con el comportamiento funcional entre las distintas Secretaras que tienen que ver con el proceso administrativo de la maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y talleres municipales e igualmente identificar el marco legal vigente con relacin al manejo de dichos equipos, se hace un anlisis comparativo entre el deber ser y la realidad de los objetivos y funciones plasmados en el Decreto 317 del 12 de

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Mayo de 1995 sobre el Estatuto Bsico de la Administracin Municipal de Pereira y en los Manuales de Funciones de las distintas instancias que deben articular e interactivar para el normal desarrollo de las actividades que se llevan a cabo con los mencionados equipos, de los cuales se resaltan las siguientes apreciaciones: Entre los principios rectores de la Administracin Municipal sobre el criterio de eficiencia, se establece que "el Municipio deber optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y tcnicos, definir una organizacin administrativa racional que permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de informacin, evaluacin y control de resultados, y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carcter pblico o privado". Dice adems que "en desarrollo de este principio se establecern los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio, evitar dilaciones que retarden el trmite y la culminacin de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio" La Contralora Municipal de Pereira pudo establecer que hasta finales del ao 1996 en el Municipio an no se estaba aplicando el Manual de Procedimientos diseado recientemente, para saber "el cmo" aplicar las funciones por parte de todo el personal vinculado laboralmente con la administracin municipal. Adems aun no existe un adecuado sistema de informacin que permita el control de procesos y procedimientos para la oportuna toma de decisiones. Si no se optimiza realmente el uso de los recursos financieros, humanos y tcnicos, y no se define una organizacin administrativa racional para cumplir adecuadamente las funciones del municipio, difcilmente se podr alcanzar dicha eficiencia. Dentro de las funciones del Municipio de Pereira se describe que "la prestacin de los servicios y la ejecucin de las obras a cargo del municipio se har directamente por ste, a travs de sus oficinas y dependencias centrales o de sus entidades descentralizadas, o por otras personas en razn de los contratos y asociaciones que para el efecto se celebren o constituyan". Es bien sabido que un Sistema de Control Interno no funciona si no se aplica el manual de procedimientos, pues no queda claro "el cmo" verificar y evaluar. La Oficina de Control Interno del Municipio de Pereira debe elaborar unas estrategias al respecto para acometer los correctivos del caso, pues dicho sistema es deficiente en todo el Municipio. De igual manera en lo referente a la implantacin de un sistema de informacin interactiva en lnea en todo el Municipio. Sin los anteriores instrumentos de apoyo no es posible crear la cultura de un eficiente control y por lo tanto no hay mejoramiento continuo en el cumplimiento de la misin del Municipio. La Secretara de Planeacin en coordinacin con la Secretara General -en los aspectos relacionados con el parque automotor liviano y la administracin de bienes-, la Secretara de Obras Pblicas y la Secretara de Hacienda, histricamente han sido inferiores al compromiso fijado en sus funciones relacionadas con el parque automotor, pues no han sabido dirigir y articular una verdadera poltica de planeacin para la reposicin de equipos obsoletos basada en un plan de depreciacin, adems de la asignacin de los recursos suficientes para el adecuado mantenimiento predictivo y preventivo de ellos. Para el caso concreto de la operacin y administracin de maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y los Talleres del Municipio, es indispensable que el Departamento de Investigacin y Planeamiento de la Secretara de Planeacin, realice los estudios

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pertinentes -en cumplimiento de sus funciones- orientados a la modernizacin institucional, como lo describen los diferentes Planes de Desarrollo Nacional, Departamental y Municipal. El Municipio de Pereira en su totalidad carece de un adecuado Sistema de Informacin Integral que involucre alta tecnologa en informtica con paquetes de administracin gerencial: Nmina, Contabilidad Pblica, Presupuesto, Tesorera, Administracin de Bienes e Inventarios, adems de paquetes de ofimtica: procesadores de texto, hojas de clculo, presentacin, bases de datos, entre otras aplicaciones, como tambin paquetes de software misional que le permita tener las herramientas especializadas de apoyo para el control, seguimiento y evaluacin de los planes, programas y proyectos de la administracin. Se requiere un Sistema Integral de Informacin en lnea que comparta informacin en tiempo real con los distintos puntos que generan la informacin que tiene que ver con los equipos mencionados y que a su vez permita articular mas ptimamente todos los procesos y procedimientos relacionados con dichos equipos entre las diferentes instancias tales como la Secretaria de Obras Pblicas a travs de sus Divisiones de Talleres, Mantenimiento de Vas y Administrativa y Financiera, la Secretara de Desarrollo Comunitario a travs del Departamento del Plan de Accin Comunitario, la Secretara General a travs del Departamento de Recursos Humanos, del Departamento de Recursos Materiales y del Departamento del Parque Automotor Liviano, la Secretara de Hacienda a travs de sus Departamentos de Tesorera y de Presupuesto y Contabilidad y la Secretara de Planeacin a travs de los Departamentos de Investigacin y Planeamiento, de Inversiones y, de Informacin y Sistemas, adems de la Oficina de Control Interno del Municipio de Pereira. A Diciembre 31 de 1996 el inventario existente tena un valor en libros cercano a los $70000.000 de pesos, lo cual es muy bajo para atender mantenim ientos preventivos y correctivos de los equipos, mxime en su condicin avanzada de obsolescencia. La tecnologa de mquinas tiene identificado el mantenimiento predictivo como proceso fundamental para disminuir el depreciamiento por desgaste y uso de stas; dicho proceso no se realiza tampoco en los Talleres del Municipio y esto requiere de una buena administracin de inventarios. De lo anterior se deduce que difcilmente se puede pensar en realizar mantenimientos predictivos, si apenas existen inventarios para atender algunas pocas emergencias de las innumerables que se presentan y algunos mantenimientos preventivos. Los Talleres de la Secretaria de Obras Pblicas no cuentan con tcnicas modernas de registros sistemticos que permitan conocer con precisin y oportunidad el estado real de la maquinaria y el parque automotor liviano. La definicin de las funciones de algunas dependencias no estn dadas con precisin y claridad, lo que crea confusiones, adems que no est determinado hasta donde llegan sus competencias. Es por eso que se generan roces, duplicidad de funciones y conflictos de tipo administrativo entre la Secretara General y la Secretara de Obras Pblicas en algunas de sus dependencias. Para la realizacin de los objetivos de la Secretara de Obras Pblicas, no necesariamente se requiere la posesin de maquinaria y volquetas, como tampoco los servicios de reparacin y mantenimiento de ellos; esto puede ser contratado con el sector privado, lo cual es mucho ms econmico y beneficioso para el Municipio de Pereira como se demuestra mas adelante en el numeral 5. Se puede deducir de las funciones de la Secretara de Obras Pblicas que estas estn conceptualmente bien definidas, sin embargo la prctica ensea que hay deficiencias

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administrativas en los procesos operativos relacionados con la maquinaria para el mantenimiento vial del municipio, reflejado en la paquidermia de sus acciones y en la incapacidad administrativa para resolver los problemas de manera unilateral. Por lo general nunca se alcanzan las metas de atencin a la infraestructura vial del Municipio, bien sea por falta de presupuesto, por incapacidad administrativa o por disponibilidad de maquinaria y recurso humano idneo. Hay que anotar que regularmente la maquinaria y las volquetas no son utilizadas para la construccin de infraestructura vial; solo se emplea para algunas labores de mantenimiento vial, para las funciones de la Secretara de Desarrollo Comunitario, del Instituto de Parques y Arborizacin y traslado de tablados para diferentes eventos de diversa ndole, inclusive para actos polticos, adems de otros fines ajenos a las funciones de la Secretara de Obras Pblicas. Es bien conocido las dificultades econmicas y operativas de la Divisin de Talleres durante muchos aos, debido a la falta de planeacin y a la deficiente organizacin en lo concerniente con su manejo por parte de la Secretaria de Obras Pblicas, adems de la poca articulacin de procesos relacionados con su funcionamiento entre las Secretaras General, de Planeacin y Hacienda. Lo anterior sin tener en cuenta su inadecuada, insuficiente y mal dotada estructura fsica. No existe un eficaz control sobre la destinacin final del parque automotor pesado y liviano, presentndose con regularidad peculado de uso. Tampoco existen programas racionales de optimizacin para la utilizacin de dicho parque, es decir que la planificacin de la disposicin de maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano es muy deficiente, debido entre otros factores a la falta de indicadores que permitan determinar su rentabilidad, rendimiento y productividad de los mencionados equipos en su uso. Se pudo determinar que no existe un Inventario Vial del Municipio de Pereira, que permita conocer con exactitud -de manera actualizada- el estado de todas las vas y de esa forma disponer de un instrumento de planeacin con el cual se pueda fijar metas, disponiendo recursos financieros, personal y maquinaria, adems de definir si se requiere contratar servicios adicionales con el sector privado. Se deduce entonces, al revisar una por una las funciones de las instancias de la administracin municipal que tienen que ver con el parque automotor pesado y liviano, adems de los talleres, que no hay congruencia, armona funcional, integridad, interrelacin y articulacin en sus procesos y procedimientos administrativos y operativos. Igualmente, se concluye que hay ausencia de planeacin y control en esos mismos procesos. Con el propsito de reafirmar lo anterior, en algunos aspectos, se extraen algunas apreciaciones del documento estratgico "La Modernizacin de la Administracin Pblica" preparado en Octubre de 1995 por la Secretara de Planeacin Municipal de Pereira, en relacin con la gestin del Municipio de Pereira. Evaluacin de gestin del rea administrativa Con base en la evaluacin realizada por La Oficina de Control Interno, se encontraron falencias que inciden en el normal funcionamiento de la administracin para las cuales se plantean algunas soluciones orientadas a mejorar el ambiente laboral, buscando garantizar un bienestar social

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acorde, a travs de programas de capacitacin conformes al desempeo de funciones de cada empleado, utilizando las herramientas contempladas en la Ley 27 y sus Decretos reglamentarios. De acuerdo a dicha evaluacin de gestin, se puede afirmar que la Administracin Municipal, no lleva a cabo procesos disciplinarios, no existe un Manual de Funciones actualizado, las hojas de vida no estn actualizadas y se manejan sin un estricto control de seguridad, falta de personal idneo en el Departamento de Recursos Humanos, los estatutos y manuales de vinculacin y administracin se encuentran desactualizados, no existe un plan de capacitacin, no hay programas que promuevan el bienestar social de los funcionarios -programas de vivienda, educacin, recreacin, entre otros-. Se carece de un verdadero estudio de procedimientos, que permita identificar si existe carga laboral en algunos funcionarios y su posible redistribucin, el ambiente laboral fsico y humano no es el adecuado en algunas de las dependencias. Evaluacin de gestin en el rea presupuestal Se realiz un estudio a la gestin presupuestal efectuada en el ao 1995, el cual arroj resultados desfavorables tales como la baja inversin en ese ao, pues solo se ejecut el 68.5% del total, considerado como deficiente por estar por debajo del 70% tope mnimo aceptado en este aspecto; la no ejecucin de importantes rubros como: El convenio papelero, el proyecto de la Zona Franca, el Centro Regional de Exposiciones y la no elaboracin de un efectivo programa de compras, llev al Departamento de Control Interno a presentar al Alcalde Municipal recomendaciones orientadas a fortalecer esta rea, como la implementacin del Plan Anual de Caja, el mejoramiento en el recaudo de ingresos, la puesta en marcha del Estatuto Orgnico de Presupuesto, entre otros. Hay que anotar que el proceso de elaboracin y aprobacin del presupuesto enfrenta dificultades de carcter poltico que le restan transparencia a la ejecucin del Plan de Desarrollo. Se distancia la participacin ciudadana del control de la gestin del presupuesto. Hay que corregir el enorme desorden contable de las finanzas estatales, que imposibilita una evaluacin certera de la gestin y el manejo financiero. Un elemento neurlgico en la construccin de un eficiente control es el de la contabilidad pblica. Evaluacin de gestin en el rea de informtica La valoracin que en esta rea realiz Control Interno deja mucho que desear para el Municipio de Pereira. En 10 aos de funcionamiento de la conocida oficina de sistemas del municipio, Metrosistemas S.A., se desarrollaron tan slo seis (6) programas de aplicacin: Predial, industria y comercio, impuesto de vehculos, arqueo de caja, presupuesto y nmina de empleados; lo que deja un sabor amargo para dicha entidad en su vida jurdica. Igualmente se descubrieron puntos dbiles como la no existencia de polticas claras en el desarrollo informtico en el municipio, la obsolescencia de los equipos de sistemas, la baja capacitacin unida al dficit de personal idneo en el manejo de los equipos, el manejo de programas piratas, la no existencia de un plan de mantenimiento en los aparatos, entre otros tantos. Una vez analizado lo anterior, los profesionales de la Oficina de Control Interno, realizaron algunas recomendaciones propias, en busca de la optimizacin de los recursos en dicha rea. Se pide por

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ejemplo que el hoy existente Departamento de Informtica del municipio defina unos lineamientos claros y precisos sobre el desarrollo que en materia de sistemas e informtica deba tener la administracin local, elaborando y adquiriendo programas en un mismo lenguaje, que sean giles y flexibles, todo lo anterior acompaado de un excelente plan de capacitacin en todos los niveles y una excelente asesora de personas idneas, buscando evitar un nuevo fracaso. En la Auditora de Control de Gestin que hizo la Contralora Municipal de Pereira se advirti que la Oficina de Control Interno no dimensiona la Planeacin y la Direccin; se inclina mucho sobre aspectos de manejo del recurso humano. Al parecer no hay claridad sobre la articulacin de todos los procesos administrativos, como son la Planeacin, Organizacin, Direccin y Control. A manera de resumen y en relacin con el Parque Automotor Municipal, se presenta el siguiente cuadro que sintetiza el estado actual de los aspectos administrativos del Municipio frente a la realidad actual en concordancia con la normatividad legal vigente, en especial del Decreto 317 de Mayo de 1995 sobre el Estatuto Bsico de la Administracin Municipal de Pereira: FUNCIONES SEGN NORMAS
Art. 8b. El municipio deber optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y tcnicos, definir una organizacin administrativa racional que permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de informacin, evaluacin y control de resultados y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carcter pblico o privado. Art. 10. La prestacin de los servicios y la ejecucin de las obras a cargo del municipio se har directamente por ste, a travs de sus oficinas y dependencias centrales o de sus entidades descentralizadas, o por otras personas en razn de los contratos y asociaciones que para el efecto se celebren o constituyan. Art. 51, numeral 20. Formular las polticas administrativas y financieras orientadas a alcanzar un alto grado de organizacin y operatividad de la Administracin Municipal en el cumplimiento de su principal funcin: satisfacer las diferentes necesidades de la comunidad.

DESEMPEO REAL
Hasta finales de 1996 el Sistema de Control Interno no se haba implementado completamente en la administracin municipal, mostrando vacos en el adecuado control de procesos y procedimientos e incapacidad para hacer cumplir las normas generales y procedimentales.

Est definido entonces el instrumento jurdico para contratar el servicio de maquinaria, volquetas y parque automotor liviano con el sector privado, entre otros servicios de tipo operativo, como el de la construccin y mantenimiento de la infraestructura vial.

La Secretaria de Planeacin debe fijar las polticas administrativas y financieras relacionadas con el manejo eficiente de la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano despus de establecer el diagnstico real de la situacin con los aspectos operativos y administrativos de los mencionados equipos y de los Talleres del municipio, en concordancia con lo enunciado en sus objetivos, lo cual no se ha hecho. El Municipio de Pereira carece de un adecuado Sistema de Informacin Integral que involucre alta tecnologa en informtica y paquetes de software administrativos y misionales que le permita programar adecuadamente el trabajo y ejercer las funciones de seguimiento y control. Debido a la inexistencia de un sistema de

Art. 56. Definir los indicadores bsicos para medir la eficiencia y efectividad de los procesos administrativos, financieros y de participacin, mediante los cuales se est implementando el Plan de Desarrollo.

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FUNCIONES SEGN NORMAS

DESEMPEO REAL
informacin en lnea en el municipio, no es posible establecer centros de costos en la utilizacin de maquinaria, volquetas, parque automotor liviano y de los talleres del municipio con las diferentes variables que afectan su posesin, operacin y administracin.

Art. 66. Objetivo de la Secretara General: Conocer, administrar y garantizar que los procesos de seleccin, manejo y capacitacin del recurso humano; los procesos de administracin y suministro de los recursos fsicos, manejo de informacin y coordinacin de los servicios generales se ejecuten con fundamento en los principios de la funcin pblica.

La Contralora Municipal ha detectado muchas fallas en el cumplimiento de las funciones de esta secretara, ello debido principalmente a la falta de adecuados sistemas de informacin, poco conocimiento en la aplicacin de leyes y normas y al bajo perfil en el campo administrativo de muchos funcionarios. En el caso del personal sindicalizado es notoria la deficiente aplicacin del rgimen disciplinario.

Art. 107 numeral 5. Funciones de la secretara de Obras Pblicas: Adelantar acciones de programacin, coordinacin, direccin y control dirigidos a alcanzar un eficiente funcionamiento de la secretara, al igual que el personal que labora en ella.

El municipio no cuenta con mecanismos para la ptima administracin y control de los Talleres del Municipio, la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano. Las instalaciones fsicas de los Talleres no son las apropiadas; no existe un control para el consumo de energa, agua y telfono; tampoco existe un plan de La Divisin de Talleres adems tiene como objetivo seguridad industrial, no se aplica correctamente mantener en perfecto estado mecnico y tcnico la el reglamento de trabajo y de salud ocupacional, maquinaria y vehculos de propiedad del municipio. adems el servicio de vigilancia es deficiente. Art. 71. Departamento de Recursos Humanos; objetivo: Formular y desarrollar las polticas de vinculacin, administracin, capacitacin, bienestar social y salud ocupacional del personal al servicio de la administracin central del municipio. Este departamento presenta un bajo nivel de eficiencia debido entre otros a la ausencia de un sistema de informacin de nmina actualizable de manera permanente, de la falta de aplicacin de los procedimientos en todas las dependencias y de adecuados sistemas de control en el rgimen disciplinario, reglamento de trabajo, seguridad industrial y salud ocupacional; los sistemas de registros de novedades y situaciones administrativas son deficientes y poco confiables. La administracin del recurso humano sindicalizado deja mucho que desear. El Departamento de Recursos Materiales tiene la responsabilidad de la administracin de los bienes del Municipio de Pereira; pero el nivel de cumplimiento de sus funciones es muy bajo, evidenciado en las siguientes situaciones: No ha existido, ni existe ningn plan de reposicin de maquinaria pesada, volquetas, parque automotor liviano y herramientas y equipos para los talleres en el municipio de Pereira; Los planes de compras de repuestos para el mantenimiento de los mencionados equipos

Acuerdo 139 de 1995. Departamento de Recursos Materiales; objetivo: Coordinar, organizar, ejecutar y controlar las acciones pertinentes para la correcta recepcin, verificacin, control, manejo y distribucin de los recursos fsicos del municipio.

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FUNCIONES SEGN NORMAS

DESEMPEO REAL
obedecen a una mala disposicin de recursos -mal planificados en las comisiones de presupuesto-, los cuales por lo general estn dirigidos ms a necesidades de mantenimientos correctivos, que a la planeacin ordenada de programas predictivos y preventivos; Las instalaciones fsicas de los Talleres son inadecuadas, sin ningn tipo de seguridad industrial, deficiente servicio de vigilancia, mal dotadas, insuficientes herramientas y equipos de talleres, en su mayora viejos y en malas condiciones; No hay mecanismos, ni mtodos administrativos de control que garanticen la adecuada operacin de la maquinaria, volquetas y parque automotor liviano en el municipio; El inventario de repuestos en los Talleres no es suficiente para atender la demanda de mantenimiento preventivo y correctivo, pues si bien no existen inventarios obsoletos, estos no resuelven la mayora de emergencias que se presentan a diario. Los ndices de rotacin de inventarios de repuestos no se utilizan por lo regular como soporte para elaborar el plan de compras de los Talleres del Municipio; no se ha diseado un plan para determinar los inventarios que deberan existir para la normal atencin de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano.

De todo lo anterior se desprende que hay una marcada deficiencia en los procesos administrativos y operativos relacionados con el Parque Automotor del Municipio, reflejadas en unas profundas inconsistencias funcionales dentro de la estructura organizacional de la Administracin Municipal y en un bajo nivel de articulacin de procesos y procedimientos entre las diferentes dependencias de las Secretaras, Institutos Descentralizados y dependencias del Municipio.

6. ANLISIS DE COSTOS DE POSESIN Y OPERACIN


Para efectos de evaluar todos los costos relacionados con la administracin y funcionamiento de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano, se ha desarrollado un modelo metodolgico que permite analizar la variacin de los diferentes costos involucrados en la posesin y en la operacin de dicho parque, a partir del avalo actual de cada mquina o vehculo, su vida til y su valor de salvamento.

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Con el fin de poder comparar los valores resultantes con los que maneja el sector privado, los clculos se han llevado a costos por horas estableciendo una utilizacin estimada de 1.920 horas por ao para todos los equipos. Este tiempo es el resultado de utilizar una mquina o vehculo 8 horas diarias, 5 das a la semana, 4 semanas al mes, durante 12 meses. Costos por hora de posesin. Son llamados tambin "costos de propiedad" y son los gastos o desembolsos que efecta el propietario de una mquina para mantenerla en su posesin. Estos gastos se llaman generalmente "costos fijos" por el hecho que son prcticamente los mismos, da tras da. En esta categora se puede considerar la depreciacin, los intereses, como tambin los seguros e impuestos. Los costos de posesin son los que se producen prescindiendo de las horas de trabajo de la mquina, an sino trabaja y no fluctan segn el grado de intensidad de trabajo de la maquina. Costos por hora de operacin. Suelen denominarse tambin "Costos Variables" porque los factores que se consideran en esta categora varan casi en todos los casos, en relacin con el tiempo en que trabaja el equipo. Cada Motoniveladora, cargador, volqueta o campero requiere para su funcionamiento operadores o conductores con sus salarios y prestaciones, combustibles, lubricantes, filtros, llantas, repuestos y elementos para mantenimiento preventivo bsico y reparaciones -incluyendo los salarios pagados para hacerlas-, reemplazando las piezas daadas o gastadas. Los gastos ocasionados por estos conceptos constituyen los costos de operacin del equipo y dependen en gran medida de las horas que la mquina trabaja, cmo se utiliza y el mantenimiento que recibe. Como consecuencia de algunos factores que afectan el tiempo de utilizacin de los equipos, es necesario hacer un ajuste para hacerlo ms real -empleando los estndares conocidos a escala nacional e internacional, especialmente los que maneja el Instituto Nacional de Vas y el Ministerio de Transporte-, con lo cual se define una utilizacin efectiva de 1.296 horas por ao. Esto significa que una volqueta, por ejemplo, trabaja efectivamente un promedio de 1.296 horas al ao en condiciones afectadas por la actitud y cuidado del conductor, el clima, demoras en la cargada del material causado por diversas razones y la disponibilidad de la volqueta considerando el mantenimiento o problemas mecnicos. Para simular en hoja electrnica Excel varios modelos de costos de posesin y operacin por horas de la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano, se ha tenido en cuenta el valor real de cada equipo como si estuviera nuevo, su valor actual de usado a precios de mercado, la vida til econmica recomendada por el fabricante de cada mquina o vehculo, el tiempo de utilizacin real en el medio, e igualmente se mir el tiempo que falta para cumplir su vida til. Los valores de repuestos, llantas, seguros, lubricantes, combustibles, servicios de reparaciones, salarios y prestaciones de conductores, operadores y personal de talleres, se han tomado de los registros existentes en las Secretaras de Obras Pblicas, Hacienda y General; adems fueron confrontados con los precios existentes en el comercio regional. Con el modelo de costos para las volquetas del Municipio de Pereira, que en total son 24, se pudo establecer que los costos totales de posesin y operacin por hora oscilan entre $23.328 y $28.888 por hora con los perodos largos de vida til que se emplean en el municipio hasta de

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12 aos -por falta de programas de reposicin- y a precios de costo de los equipos. Con el modelo simulado a precios de usado y considerando el tiempo que le falta a cada volqueta para su vida til se obtuvo costos totales por hora entre $24.513 y $31.339. Teniendo en cuenta la vida til que recomienda el fabricante -entre 6 y 8 aos dependiendo del equipo- se tienen costos por hora entre $28.641 y $33.046. Con el fin de confrontar estos resultados con los que se manejan en el sector privado, se pidi cotizaciones a las empresas especializadas en el sector de la construccin de obras civiles tales como Movitierra S.A., Movicon Ltda. y Maquinaria y Equipos Ltda., entre otros. Una volqueta grande y de reciente adquisicin, por ejemplo, -ms productiva y eficiente- a todo costo con conductor se consigue alquilada entre $16.000 y $18.000 por hora. Se deduce entonces que es mucho ms favorable contratar las volquetas por hora, con el sector privado. Para el caso de la maquinaria pesada -en total 21 equipos- se consiguieron, entre otros, los siguientes resultados: un cargador Caterpillar 930 modelo 1980, tiene un costo de posesin y operacin por hora de $38.530 con un perodo de vida til de 16 aos y de $44.537 con la vida til recomendada por el fabricante de 10 aos; el costo de rentar un cargador de similares caractersticas -ms nuevo- en el sector privado por horas es de $32.000 -a precios de Diciembre de 1996-, inferior a los costos del municipio con todas sus implicaciones operativas y administrativas. La razn por la cual el costo de posesin y operacin por hora es mas elevado con la vida til recomendada por el fabricante, se debe a la influencia en los resultados del valor de salvamento del equipo, del aumento del costo por hora de depreciacin -por ser menor el tiempo de vida til- y del costo de intereses del valor de la mquina en el tiempo de utilizacin a una tasa social de descuento del 14%. Es la condicin ideal para recuperar mas rpidamente la inversin, a la vez que es prenda de garanta de ms productividad, rendimiento y eficiencia de las mquinas, debido a una rotacin ms rpida, pero en el medio no lo hace ni el sector privado. El costo de un minicargador Bobcat 853 por horas en el municipio es de $24.563, mientras que en Movitierra se alquila a razn de $18.000 hora. Una Motoniveladora Caterpillar modelo 120 G le cuesta al Municipio de Pereira $46.830 por hora y alquilar dicho equipo externamente sale a razn de $45.000 hora -a precios del ao 1996-. El costo de posesin y operacin por hora de una Retroexcavadora marca Case modelo 580 K, es de $28.101 y la misma mquina con el sector privado se consigue en alquiler, a razn de $25.000 hora. Para el parque automotor liviano que posee el Municipio -19 vehculos en total- se obtuvo los siguientes resultados: los camperos Trooper modelos 1989 hasta 1994 de placas OVD 901, OVD 912, OVD 932, OVD 970, OVE 057 y OVE 058 con una vida til de 8 aos, le cuestan al Municipio de Pereira en promedio $16.779 por hora, es decir $2684.640 mensuales, calculando 8 horas diarias, 5 das a la semana y 4 semanas al mes. Los automviles Mazda Sedn modelos 1986 y 1992 respectivamente, de placas PEC 061 y OV 4707 con la misma vida til, tienen un costo por hora para el Municipio de $14.645 en promedio, o sea $2343.200 por mes.

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La camioneta LUV modelo 1990 de placa OVD 973, tiene un costo de posesin y operacin por hora de $16.296, es decir, $2607.360 mensuales. Las camionetas LUV modelos 1986 de placas OV 4690, OV 4562 y OV 4563 tienen un costo aproximado por hora de $15. 714, o sea, $2514.240 por mes. Para resumir en cuanto al parque automotor liviano, al Municipio de Pereira le cuestan desde $10.802 por hora para el vehculo Renault 4 modelo 1979 de placas HF 2432, o sea $1749.120 mensuales, hasta $18.067 por hora del vehculo Mazda Matsuri asignado al seor Alcalde, es decir, $2890.720 por mes. Para Noviembre de 1996 la Secretara General tena contratados 36 vehculos livianos y la Secretara de Obras Pblicas 5 vehculos, en total 41; muchos de ellos de modelos recientes con precios que oscilan entre $600.000 y $802.400 mensuales. Para muestra de lo anterior, se tenan camionetas LUV modelo 1986 contratadas a $796.000 por mes a todo costo. Sin embargo, se debe mencionar que los vehculos de propiedad del Municipio trabajan ms tiempo por cuanto la mayora estn asignados directamente a los Jefes de Despachos y al Alcalde. No obstante se puede establecer el costo por hora para los vehculos contratados con particulares, por ejemplo, un vehculo cuyo valor de contratacin mensual sea de $796.000, sera $4.975 por hora, teniendo en cuenta ocho (8) horas diarias, cinco (5) das a la semana, cuatro (4) semanas al mes. Entonces cuando estos vehculos laboren mas del tiempo estipulado, la administracin debe en compensacin retribuirle al costo por hora calculado, las horas extras trabajadas, incluso horas nocturnas, sbados y festivos. Los factores que ms influyen en el sobrecosto de posesin y operacin en los equipos del Municipio de Pereira son los costos para reservas de reparaciones que incluye repuestos para mantenimientos preventivos y correctivos y mano de obra, adems del salario del conductor u operador y sus prestaciones sociales, sin pensar en los subsidios ocultos conque se benefician los trabajadores sindicalizados en cada Convencin Colectiva de Trabajo, los cuales no fueron examinados dentro de los costos de posesin y operacin del parque automotor, debido a la inexistencia de una informacin contable consolidada. Dichos subsidios ocultos que para efectos de costeo de los servicios que presta el Sindicato, deben ser ponderados equitativamente a cada uno de los 300 miembros del organismo, son los aportes para bodas de oro, para actos de recreacin de fin de ao, para becas y tiles escolares, cultura, deporte y solidaridad (Cooperativa de Trabajadores), construccin y mantenimiento de la Sede del Sindicato, viticos y permisos remunerados a cursos y congresos sindicales, exencin de impuestos de predial para la sede sindical, entrega de materiales y prstamo de maquinaria para obras del Sindicato, prstamo de equipos para trasteos y arreglos de vivienda del personal sindicalizado, direccin, interventora y diseo para obras del Sindicato, administracin, vigilancia y mantenimiento de la sede sindical por cuenta del Municipio, afiliacin a una casa de velacin y defensa de los trabajadores oficiales ante los juzgados, entre muchos otros. El salario y prestaciones de un conductor de volqueta que es sindicalizado, por ejemplo, para los aos de 1996 y 1997 incluye adems del sueldo con el aumento del 26% ganado en Convencin Colectiva de Trabajo, subsidio de transporte con un 2% por encima del porcentaje decretado por el gobierno, horas extras, reajustes, viticos, dominicales, festivos, prima extralegal, prima de vacaciones, prima de alimentacin, prima convencional, Prima de Navidad liquidados con una base de 36 das de salario convencional, prima de antigedad a partir de los 5 aos, transferencias parafiscales del 9% en aportes a Comfamiliar, al Sena, al Instituto

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Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y a la Federacin de Educadores de Risaralda FER, cesantas, intereses a las cesantas, dotacin de vestidos y zapatos 3 veces al ao, seguridad social en pensiones, medicina familiar -Empresa Prestadora de Servicios EPS- y riesgos profesionales -Administradora de Riesgos Profesionales ARP-. Dentro de los costos de posesin y operacin no se han considerado las infracciones y vencimientos de calcomanas que para el ao 1995 fue de un total de $11467.812, tampoco se han tenido presente las demandas por accidentes, ni los daos por colisiones, ni servicios de gra, as como tampoco la afiliacin a casa crcel para conductores y operadores. Igualmente no se ha previsto los costos de los Talleres de Obras Pblicas, ni los costos administrativos del municipio en lo concerniente con la maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano. En relacin con la variable de salarios, se ha calculado que un conductor de volqueta tiene un costo aproximado de $7.534 por hora, un operador de mquina $7.962 por hora y un conductor de vehculo liviano $7.848 por hora, incluyendo prestaciones sociales, que para 1995 y 1996 alcanz un factor prestacional en promedio de 160.69% para los conductores de volquetas, 121.12% para operadores de mquinas, 171.56% para los conductores de vehculos livianos y 115.67% para el personal de talleres. Paradjicamente, vale la pena comparar los anteriores factores prestacionales del personal sindicalizado que tiene que ver con la operacin y mantenimiento de los equipos, con los porcentajes que reciben los empleados de libre nombramiento y remocin como el Almacenista de la Secretara de Obras Pblicas y el Jefe de la Divisin de Talleres que tienen un promedio en los dos (2) ltimos aos de 57.83%. De todo lo anterior se desprende que es mucho ms econmico contratar dicho parque automotor con el sector privado a todo costo, librando al Municipio de todos los problemas que acarrea la existencia de toda una infraestructura fsica y humana, la cual est demostrado que es inoperante, compleja de administrar, deficiente y onerosa para el ente territorial.

7. LUCRO CESANTE
Con el propsito de cuantificar el tiempo en paro del parque automotor pesado de la Secretara de Obras Pblicas del Municipio de Pereira en la prestacin del servicio pblico, que es equivalente en el sector privado a perdidas operativas o lucro cesante, se han tomado los registros diarios de programacin de la maquinaria pesada y las volquetas que se llevan en el Departamento Operativo de la mencionada Secretara, desde el 1 de Enero de 1995 hasta el 31 de Diciembre de 1996 y se tabul dicha informacin. Se precis que durante esos dos aos en promedio diario, 19 equipos -de 44 evaluados, entre volquetas y maquinaria pesada-, es decir el 43.18%, estuvieron en paro por alguna razn; fundamentalmente por problemas mecnicos y de repuestos. Para calcular el costo total de lucro cesante por mquina y definir el total durante los aos de 1995 y 1996, se estim el 75% de una jornada diaria normal, o sea seis (6) horas de trabajo diario, con el fin de compensar el tiempo de mantenimiento, malas condiciones climatolgicas, demoras en la preparacin de los equipos, cargada y descargada de material. A partir del procesamiento de la informacin, se obtuvo un lucro cesante estimado en $1.633707.651 para 44 equipos de la Secretara de Obras Pblic as Municipales, durante 491

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das que laboraron con dicho parque automotor -251 das en el ao de 1995 y 240 das en 1996-, o sea un promedio de 20 das por mes. Como un significativo indicador de la ineficiencia administrativa y operativa del Municipio de Pereira en lo referente a los procesos que tienen que ver con la maquinaria de obras pblicas, se muestra la siguiente tabla en la que se relacionan los seis (6) equipos que el ao pasado adquiri la administracin por un valor de seiscientos diez millone s de pesos ($610000.000), mediante la forma de financiacin de leasing, los cuales empezaron a operar a partir del da 13 de Junio de 1996:
EQUIPOS Volqueta 07 Volqueta 09 Volqueta 14 Cargador 5 Motoniveladora 2 Motoniveladora 4 DIAS LABORALES 128 128 128 123 131 131 DIAS EN PARO 41 16 19 29 21 15 % 32.03 12.50 14.84 23.58 16.03 11.45 HORAS COSTO HORA CESANTES ($) 246 27.661,11 96 27.661,11 114 27.661,11 174 24.563,53 126 46.829,87 90 46.829,87 TOTAL DE LUCRO CESANTE COSTO TOTAL ($) 6804.633,06 2655.466,56 3153.366,54 4274.054,22 5900.563,62 4214.688,30 $27002.772,30

Se puede observar que la volqueta 9, por ejemplo, de 128 das laborables que lleva a partir del mes de Junio del ao pasado, no oper 16 das que representan el 12.5% del tiempo til a un costo de lucro cesante de $2655.466 pesos. Se calcula el costo de lucro cesante del equipo y su conductor, acumulado hasta el 31 de Diciembre de 1996, fijando seis (6) horas de trabajo diario al costo de posesin y operacin de la mquina obtenida para la administracin municipal, el cual se describi ampliamente en el numeral 5 de este trabajo. La cifra de $27 millones de pesos en lucro cesante de seis equipos nuevos en medio ao de operacin, representa el 4.43% del valor total de dicha maquinaria y volquetas, que proyectados a un promedio de 12 aos de vida til significara un lucro cesante del 106.22% de su costo comercial, sin tener en cuenta los sobrecostos del leasing. Esto es muy disiente y es el claro reflejo de la grave crisis que vive el Municipio en su estructura organizacional y en sus procesos, pues es evidente la ineficiencia, la inoperancia y la ausencia de un verdadero control interno en todas las instancias municipales que deben articular los procesos administrativos y operativos referente al parque automotor pesado y liviano. Con el nimo de resaltar esta problemtica, se quiere destacar el lucro cesante de algunos equipos, desde el 1 de Enero de 1995 hasta el 31 de Diciembre de 1996: Hasta fines del mes de Diciembre pasado, la volqueta 4 de la Secretara de Obras Pblicas, de marca Chevrolet modelo 1983 -trece (13) aos de uso- con tan solo 4.5 metros cbicos de capacidad de carga, acumul 232 das en paro de 491 laborables, es decir el 47.25%, cuyo costo total de lucro cesante fue de $33883.465 en esos dos (2) aos. El costo actual de dicha volqueta en el mercado de usados oscila entre quince (15) y veinte (20) millones de pesos. Esto significa que es mucho mas ventajoso para la administracin rematar esta volqueta y comprar una nueva, aunque como se ha demostrado en este estudio es mejor contratarla con particulares a todo costo. La volqueta 11 de la misma marca, modelo 1989 -siete (7) aos de uso- estuvo parada durante 397 das en el mismo perodo, o sea el 80.86% de ese tiempo, alcanzando un costo de lucro cesante de $67309.460 hasta finales del ao pasado. El costo de una volqueta de similares

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caractersticas en el mercado de segundas, est entre dieciocho (18) y veinticinco (25) millones de pesos, lo que significa que es ms rentable en trminos financieros para el Municipio rematarla. Igualmente la volqueta 18 Chevrolet del ao 1981 -quince (15) aos de uso- sum 472 das sin operar, lo que representa un 96.13% de 491 das tiles que tienen un valor de $7 5491.604. Esta volqueta se puede dar de baja y rematar por un valor aproximado a los quince (15) millones de pesos. La volqueta 20 Chevrolet del ao 1981 -quince (15) aos de uso- lleva parada ms de dos (2) aos, y la administracin no le ha dado de baja en todo ese tiempo, porque desde entonces est en planes de recuperacin con un costo de reparacin relativamente alto -ms de 12 millones de pesos-. A dicha volqueta se le fij 491 das, o sea el 100% del tiempo de operacin, a un costo en lucro cesante de $78132.750, muy superior al valor de compra de una volqueta nueva, que se consigue en el mercado regional entre 52 y 68 millones de pesos incluido el IVA, dependiendo de la marca y de las especificaciones tcnicas. El bulldozer Caterpillar modelo D4D del ao 1975 -21 aos de operacin- acumul 238 das sin ser utilizado, es decir el 48.47% del tiempo laboral, lo que significa un costo de lucro cesante de $45141.022 solo para los dos aos que se han estudiado. Su costo en el mercado de usado oscila entre 25 y 35 millones de pesos dependiendo de su estado, mientras que adquirir una mquina de similares caractersticas pero con tecnologa reciente, cuesta alrededor de 105 millones de pesos incluido el IVA. El cargador 3 de marca Caterpillar, modelo 930 del ao de 1980 -16 aos de operacin- no oper 207 das, que representan el 42.16% del total del tiempo til evaluado, generando un costo en lucro cesante de $47854.843 pesos para dos aos solamente. Su costo para remate podra estar entre 40 y 50 millones de pesos, mientras que nuevo tiene un valor de 120 millones de pesos con IVA incluido. De igual manera la Motoniveladora 3 Caterpillar, modelo 120 B del ao de 1980 -16 aos de operacin- no estuvo en funcionamiento 285 das durante los aos 1995 y 1996, o sea el 58.04% del tiempo laboral, lo que signific un costo de lucro cesante de $77447.763 pesos. Esta mquina se puede rematar entre 55 y 70 millones de pesos dependiendo de su estado, mientras que nueva se consigue en 184 millones de pesos incluido el IVA.

8. PRECISIONES A PARTIR DE LOS PLANES DE DESARROLLO


Para dimensionar el alcance de los diferentes Planes de Desarrollo del orden nacional, departamental y municipal en lo relacionado con la modernizacin institucional y la implementacin de Sistemas de Informacin y que son de aplicacin inmediata en la Administracin Municipal, se examina en detalle los mencionados planes y se destacan algunos elementos de juicio que confirman las apreciaciones de este trabajo de investigacin: 8.1. Plan de Desarrollo Nacional La Ley 188 de 1995 que aprob el Plan de Desarrollo Nacional denominado el Salto Social seala en el Captulo 2, numeral VI sobre estructura y tamao del estado colombiano que "la Constitucin de 1991 fortaleci, adems, el proceso de descentralizacin, ampli los espacios de concertacin econmica y abri nuevas posibilidades de participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos y sociales.

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Describe el Plan que las metas de rehabilitacin y desarrollo de la red vial del pas podran verse derrotadas por los sobrecostos que tradicionalmente ha tenido el desarrollo de la infraestructura vial en Colombia. Por este motivo, es esencial fortalecer el esquema institucional, de contratacin y ejecucin, tanto del sector central como de los entes territoriales. En el Captulo 9 sobre el buen gobierno, referente a la descentralizacin y ordenamiento territorial se menciona que el gobierno trabajar en el alcance de algunos objetivos especficos, entre los que se da relevancia a impulsar el fortalecimiento de la capacidad de gestin y el ajuste institucional de la nacin y las entidades territoriales, de acuerdo con sus distintas caractersticas para que puedan cumplir con sus responsabilidades y hacer un manejo eficiente de sus recursos. Para alcanzar esos objetivos propone varias estrategias, destacndose la del Impulso al desarrollo institucional. Esta estrategia se fundamenta en la necesidad de reordenar y fortalecer las instituciones del Estado en sus niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de manera diferencial, con el propsito de que estn en capacidad de ejercer sus competencias de forma eficiente. En este sentido se lograr contar con un sector pblico moderno, competente y eficiente, orientado a incrementar el compromiso y la vocacin de servicio del funcionario pblico y su relacin con la ciudadana. Apunta el plan en esta estrategia que la concientizacin lograda frente a la necesidad del desarrollo institucional del sistema de gestin pblica del pas, motivado por el proceso de descentralizacin, ha propiciado acciones desde el nivel nacional, departamental, distrital y municipal, al tener el reto de avanzar en la racionalizacin del Estado, que las nuevas dinmicas de desarrollo del pas demandan. En el Numeral III, sobre Gestin pblica se estipula que cada momento de la gestin supone toma de decisiones y acciones encaminadas al alcance de metas. Por ello la gerencia pblica orientada a resultados le impone al gobierno nacional la necesidad de convertirse en una organizacin basada en informacin pertinente y oportuna. Para que este proceso sea eficaz se debe contar con un sistema de evaluacin que genere dicha informacin y lo alimente en el tiempo". Se advierte en este numeral que La redefinicin de los procesos de planeacin, coordinacin y evaluacin generar un sistema gerencial para la administracin pblica que debera conducir a una mayor efectividad de la gestin del gobierno. En lo referente a los aspectos institucionales el Plan de Desarrollo Nacional es muy concluyente cuando determina que con el objeto de adecuar las instituciones para enfrentar con xito los nuevos retos que les imponen la Constitucin y las leyes, se efectuarn reestructuraciones institucionales. Por otra parte, se apoyar y se dar prioridad a las iniciativas sobre innovaciones tecnolgicas dentro de sus instituciones, en especial las relacionadas con el procesamiento de informacin y las comunicaciones, dado que el buen gobierno solo puede lograrse cuando el Estado y la sociedad acten cada vez con menores niveles de incertidumbre. 8.2. Plan de Desarrollo Departamental de Risaralda Mediante la Ordenanza 001 del 25 de Mayo de 1995 La Asamblea Departamental de Risaralda aprob el Plan de Desarrollo Departamental denominado "El Desarrollo al Servicio de la Gente", el cual se fundamenta en el concepto moderno de Gobierno y Gestin Pblica.

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Seala en su introduccin que el papel del estado es hoy ms importante y ms difcil que antes, puesto que debe hacer las veces de "facilitador" de la accin privada y de garante de la equidad. Sus funciones son principalmente de direccin, promocin y coordinacin, interviniendo directamente de acuerdo con los principios de subsidiariedad, concurrencia, complementariedad, pertinencia y oportunidad. En el caso del Departamento de Risaralda, aunque ha habido esfuerzos recientes para modernizar la gestin del estado, se hace necesario un programa de fortalecimiento institucional y un cambio de actitud en la funcin pblica. Establece adems que el Plan articula los programas del gobierno nacional con los objetivos regionales y departamentales y con las necesidades de los municipios, propiciando mecanismos para complementar los recursos de las distintas entidades. Dentro de las polticas enunciadas para desarrollar la Estrategia Consolidacin de una Economa Competitiva con Impacto en el Bienestar Social, un aspecto central es la construccin de una malla institucional en el nivel intermedio o m eso, que sume y una los esfuerzos de los sectores pblico y privado en la bsqueda de objetivos comunes y en el desarrollo de proyectos especficos. Con relacin a Sistemas de Informacin se destaca como un importante indicador que el Departamento de Risaralda cuenta con un aparato institucional relacionado con los procesos de informacin muy complejo, caracterizado por su descoordinacin en trminos de los criterios, las tareas, la recoleccin, el procesamiento, el anlisis y el manejo de la informacin para la toma de decisiones. Se aclara tambin que el problema, al parecer, no es el nmero de entidades pblicas y privadas que reciben, procesan y producen informacin. El problema es multidimensional y consiste en una baja calidad de la informacin y retraso en su disponibilidad, lo que genera dificultades y dudas en la toma de decisiones, pues inhibe la definicin y el compromiso de objetivos comunes entre el sector pblico y el privado. En el Programa de Desarrollo Vial del Departamento de Risaralda se destaca que Risaralda es un escenario donde se han venido generando condiciones para que el proceso de apertura econmica sea una realidad tangible. En esa perspectiva, es necesario impulsar todas aquellas iniciativas que hagan mucho ms competitivo el departamento, modernizando y adecuando su infraestructura, en correspondencia con las nuevas exigencias que impone la internacionalizacin de la economa. Se identifica como un importante indicador el que menciona que el mal estado de los cami nos vecinales en el Departamento dificulta los procesos de comunicacin y comercializacin de las zonas rurales con los centros de distribucin y consumo. Aqu se puede indicar que la falta de maquinaria, de presupuesto y de una estructura de procesos organizacionales adecuados en lo relacionado con la administracin de maquinaria pesada y volquetas para contratar el mantenimiento vial, son causas fundamentales de lo anterior. Adems el Plan de Desarrollo Departamental define como otras importantes causas del estado vial en el departamento las siguientes: Una de las causas del problema es la elevada concentracin de los programas de desarrollo vial nacionales y departamentales en el Area Metropolitana Centro Occidente y en la Troncal de Occidente y sus variantes.

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La crisis que ha vivido el sector cafetero en los ltimos aos y el consecuente deterioro de las condiciones financieras del Comit Departamental de Cafeteros, han propiciado una disminucin de la inversin en mantenimiento de caminos. El Plan de Desarrollo Departamental pretende obtener como resultados de la realizacin del Programa de Desarrollo Vial los siguientes: Desarrollar el corredor vial del occidente risaraldense, a travs de la pavimentacin de la red existente. Activacin de la comercializacin de productos agrcolas y pecuarios del occidente de Risaralda con los departamentos del Valle, Antioquia y Choc, a travs de un fortalecimiento de la comunicacin vial de esta zona con los mencionados departamentos. Fortalecimiento de la economa de los municipios del occidente de Risaralda, mediante disminucin en los costos de transporte de sus productos agropecuarios. Para alcanzar los mencionados resultados se definen estos Criterios: Contratacin con los municipios para la pavimentacin y el mantenimiento de las vas y caminos. Convenios con el Comit Departamental de Cafeteros. Promocin para la creacin de cooperativas para la pavimentacin, mantenimiento y entrega de las vas ya pavimentadas a los municipios involucrados. A continuacin se relacionan algunos Proyectos a realizar en tres aos: Rehabilitacin de carreteras del departamento: Mantenimiento de 250 kilmetros de carreteras en el perodo 1995 - 1997, es decir, el 50% de los que recibe el Departamento de Caminos Vecinales Nacional. Valor del proyecto: 1995: 1996: 1997: 450 millones $ de 1995 893 millones $ de 1995 1661 millones $ de 1995.

Adquisicin de equipos para mantenimiento de vas y caminos: Adquisicin mediante contrato Leasing de equipo para el mantenimiento vial del Departamento. El proyecto exige desembolsos de 1.500, 1.800 y 2.100 millones de pesos de 1995, durante los aos 1995, 1996 y 1997, respectivamente. Al tercer ao, cancelado el 10% de su valor, el Departamento quedar como propietario del equipo adquirido mediante el contrato Leasing. Mantenimiento y obras de proteccin.

Hasta finales de Diciembre del ao 1996, no se haban adquirido ningunos equipos nuevos para la Gobernacin de Risaralda y el mantenimiento vial fue escaso. Hay que anotar que de acuerdo a lo que se demuestra en este trabajo de investigacin, es mucho ms conveniente para el Departamento de Risaralda, contratar con el sector privado la maquinaria requerida para el mantenimiento vial, pues su situacin no es mejor que la del Municipio de Pereira.

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Se puede afirmar que quienes disearon este Plan, no tuvieron en cuenta la problemtica con los aspectos administrativos y operativos de la maquinaria, las volquetas y el parque automotor liviano del Departamento y propiciaron la continuidad de la situacin, lo cual es corregible. En el Programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil para participar en Organizaciones, del Plan de Desarrollo Departamental, se aprecia como indicador que ilustra lo anterior que las relaciones entre las instituciones de la sociedad civil y entre ellas y las del sector pblico se ven afectadas frecuentemente por celos institucionales que les obstaculizan la coordinacin y la mutua colaboracin en temas y propsitos comunes. Prefieren asumir polticas de autosuficiencia. Tambin se destacan algunas causas de lo anterior: El centralismo de muchos aos ha creado actitudes de pasividad e indiferencia frente a las tareas del desarrollo. No hay tradicin de participacin ciudadana. El sector pblico asume an algunas posiciones absorbentes frente a la sociedad civil. El clientelismo ha creado en muchas personas y entidades privadas una mentalidad recproca y adaptativa que lo favorece. Se interviene con estilo clientelista. En el Programa de Fortalecimiento de las Entidades Pblicas del Departamento para participar en Organizaciones, del Plan de Desarrollo Departamental se destacan estos indicadores: Las entidades pblicas tienen enormes dificultades para trabajar conjuntamente con las privadas en la atencin de problemas o el aprovechamiento de oportunidades determinantes del desarrollo. Esto es tanto ms grave cuanto que es al sector pblico al que le corresponde promover y convocar la participacin de entidades privadas en acciones de desarrollo. Las propias dependencias del sector pblico actan en forma descoordinada, especialmente si pertenecen a distintos sectores -salud, educacin, agricultura, obras pblicas y transporte, entre otros- y a distintos niveles de la administracin -nacional, departamental y municipal-. Esta descoordinacin paga un alto precio en duplicidad e ineficiencia. Todava se percibe una actitud paternalista y una mentalidad poco empresarial en el sector pblico. Lentitud innecesaria en los procesos de la administracin pblica. Mala atencin al cliente externo . En muchos casos, la administracin pblica est impedida para contratar los recursos humanos que realmente necesita. Est muy condicionada por las estructuras salariales, por las condiciones laborales derivadas de convenciones colectivas y por la injerencia de presiones polticas. Por todo lo anterior, no siempre es positiva la imagen que tiene gran parte de la comunidad con respecto a los funcionarios pblicos, al gobierno y al uso que ellos hacen de los recursos pblicos. Con alguna frecuencia se escuchan denuncias de corrupcin en los distintos niveles jerrquicos de la administracin. Se identifican como causas de lo anterior:

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La administracin pblica, organizada por sectores, no tienen la flexibilidad necesaria para reorganizarse por problemas, de acuerdo con las prioridades del momento. Es ta inflexibilidad, en la mayora de los casos de origen contractual, se manifiesta, principalmente, en la rigidez conque estn asignados los recursos humanos dentro de las entidades pblicas y que dificulta atender problemas con la prontitud y eficiencia que se necesita. La administracin est amarrada por reglamentos. La inflexibilidad legal y los compromisos laborales o polticos entorpecen la aplicacin de una poltica de recursos humanos como la exige la administracin moderna y las enormes responsabilidades del estado. No hay una prctica coherente, que se aplique en todos los casos, para el enganche y el despido de personal; no se realizan programas permanentes de actualizacin y capacitacin; no existen sistemas para controlar la calidad del trabajo y el desempeo de los funcionarios. La poltica de remuneraciones y las estructuras salariales de los funcionarios pblicos, no estn complementadas con sistemas de estmulos a la excelencia y a la responsabilidad en el ejercicio de funciones. Esto es ms grave en presencia de salarios que estn por debajo de los niveles del mercado. An es muy determinante el clientelismo en el ejercicio de las funciones pblicas en distintos niveles de responsabilidad. El padrinazgo, el parentesco y la amistad alteran los procesos de la administracin. En muchos procesos de la administracin hay trmites excesivos, especialmente en asuntos que afectan a la gente en general, con lo cual se propician y facilitan actitudes de soborno por parte de los clientes y de corrupcin por parte de los funcionarios. Se pudo apreciar en la revisin del Plan de Desarrollo Departamental que ste es ambiguo en cuanto se refiere a la modernizacin institucional en aquellos procesos administrativos y operativos del parque automotor. Se elude el problema aunque se concepta favorablemente la ineficiencia estatal, sin precisar al respecto. 8.3. Plan de Desarrollo Municipal de Pereira El Acuerdo 35 aprobado en el Concejo Municipal de Pereira el 17 de Mayo de 1995, mediante el cual se da vigencia al Plan de Desarrollo Municipal Porque Pereira est Primero, se constituye en el instrumento rector de planificacin, gestin e inversiones del Municipio de Pereira. Advierte el Plan en su definicin que La Administracin Municipal deber coord inar el Plan de Desarrollo con las polticas trazadas por el Area Metropolitana y el Plan de Desarrollo del Departamento y que los objetivos del Plan estarn enmarcados y correlacionados con los propuestos a nivel metropolitano, departamental y nacional . El Artculo 5 define entre otros, los siguientes objetivos especficos: s. Modernizacin de la Administracin Pblica Municipal Implementar acciones tendientes a consolidar procesos de calidad total, que garanticen una mayor eficiencia y eficacia en la gestin pblica.

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Participar en la identificacin de proyectos, para incluir en le Plan de Inversiones y el Presupuesto Municipal, identificando los recursos asignados a cada proyecto y sealando la prioridad de ejecucin encaminada a acelerar el desarrollo del Municipio. Modernizar la Administracin Pblica Municipal creando los mecanismos que den respuesta a las necesidades ambientales y de desarrollo sostenible, sealando con claridad los objetivos de cada organismo municipal y utilizando como herramienta bsica la administracin a escala humana con visin estratgica, a travs de la implementacin de actividades de capacitacin, asesora y asistencia tcnica que contribuyan al fortalecimiento del desarrollo institucional municipal, orientado a fortalecer su capacidad de gestin administrativa. t. Fortalecimiento de la Finanzas Pblicas Municipales Propiciar un manejo eficiente de los recursos financieros y orientar el gasto pblico. Establecer un sistema de gestin financiera eficaz a fin de maximizar la consecucin de recursos monetarios y darle un adecuado manejo financiero, en unin de los dems sectores de la sociedad, con el propsito de garantizar una asignacin eficiente de los mismos y lograr cada vez ms una equitativa y justa redistribucin de ingreso, a travs del cumplimiento de los objetivos y metas del presente Plan de Desarrollo. Para alcanzar las metas del Plan se establecen entre otras, las Estrategias Fsica y la Administrativa: Dentro de la Estrategia Fsica, el Artculo 36 sobre la Estrategia Vial de Trnsito y de Transporte define entre varios numerales los siguientes: r. Mejorar las condiciones de transporte de personas y bienes entre Pereira, su rea rural y los Municipios vecinos, mediante la pavimentacin de sus vas. s. Establecer un programa anual de mantenimiento y recuperacin de la red vial del Municipio (urbana, suburbana y rural) que garantice un adecuado nivel de servicios, partiendo de alternativas de tipo econmico y tcnico, incluyendo obras complementarias. w. Apertura y pavimentacin complementarias. de nuevas vas con sus correspondientes obras

Se describen algunos indicadores a alcanzar: e. Porcentaje de vas pavimentadas por comuna respecto del total de la ciudad.

f. Cantidad y proporcin de vas destinadas en forma exclusiva al transporte masivo y peatonal. k. Inventario fsico del estado de las vas urbanas, suburbanas y rurales, pavimentadas y no pavimentadas. l. Evaluacin de la capacidad operativa del Municipio para el mantenimiento de la red vial y alternativas para su ejecucin.

Se establecen, entre otras Metas, las siguientes:

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d. Complementar el plan vial municipal en aspectos de trnsito y transporte y preparar el correspondiente plan a mediano y largo plazo, considerando en especial el trnsito masivo. f. Cobertura total en el mantenimiento de la red vial del Municipio. Ampliar la cobertura de la red vial del municipio hasta en un 20% en los prximos tres aos y realizar un total mantenimiento del inventario vial. El Artculo 42 sobre la Estrategia Administrativa define que las acciones de la Administracin Municipal tendern a garantizar una gestin del municipio basada en la eficiencia, la eficacia y la honestidad. Adems afirma que: b. Deber establecer mecanismos orientados a garantizar la coordinacin de todas las acciones de las dependencias municipales, departamentales, nacionales y sector privado orientadas al logro de resultados concretos y de objetivos que satisfagan las necesidades de la comunidad. c. Disear mecanismos administrativos que permitan hacer un seguimiento y evaluacin de la efectividad de la labor municipal. d. El Municipio de Pereira deber adoptar tcnicas administrativas, de planificacin y de sistemas de informacin que sean necesarias para responder en forma gil, flexible y oportuna a las necesidades de la comunidad dentro del marco jurdico vigente. En el Artculo 43 sobre la Modernizacin de la Administracin Pblica Municipal se indica que el Municipio de Pereira establecer los mecanismos necesarios que garanticen la coordinacin de todas las acciones de las dependencias del Municipio tendientes a optimizar resultados, as mismo se adoptarn las tcnicas administrativas de planificacin que sean pertinentes para dar respuesta efectiva a las demandas de la comunidad. Entre otras, se adoptarn las siguientes lneas de accin: a. Implementar mecanismos administrativos que permitan adelantar una evaluacin a la eficiencia y a la eficacia de la gestin municipal.

b. Dotar el Municipio de Pereira de una administracin moderna y dinmica dirigida por un equipo de funcionarios competentes que tengan la capacidad de orientar y canalizar sus recursos con el propsito de alcanzar resultados que la comunidad requiere. f. Propender porque los funcionarios de la Administracin Municipal cuenten con condiciones dignas de trabajo y se les propicie un ambiente favorable para el normal desarrollo de su jornada laboral. h. Actualizar administrativa y financieramente al sector central de la administracin municipal para que se adapten a las nuevas exigencias constitucionales. j. Optimizar la prestacin del servicio de transporte a las diferentes dependencias de la administracin central.

. Reestructuracin administrativa, adecundola a los nuevos mandatos de la Constitucin Nacional, la Ley 136 de 1994 y dems normas relacionadas con el ministerio pblico.

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Se resalta, entre varios indicadores el de la participacin de los gastos de funcionamiento dentro del presupuesto de gastos del municipio, que tiene relacin con la administracin del recurso humano de la administracin. Como metas para esta estrategia, las cuales son parte integral de la reestructuracin de la Administracin Municipal, se describen estas: b. Redisear la nomenclatura y clasificacin de cargos de la administracin central del municipio y sus entes descentralizados. f. Actualizar el manual de funciones especficos de los funcionarios adscritos a la administracin central y sus entes descentralizados. g. Levantar y racionalizar los procesos administrativos y expedir el manual de procedimientos y el manual de control interno de la Administracin Municipal. h. Actualizar el diagnstico organizacional con miras a detectar los avances, los errores y sugerir los correctivos necesarios. i. Optimizar las herramientas de Control Interno con el propsito de realizar una permanente evaluacin de la gestin de los funcionarios y dependencias en busca del mejoramiento continuo.

k. Constituir planta de personal global y semiglobal que hagan ms flexible el desarrollo organizacional y la capacitacin por rotacin en los puestos de trabajo. l. Eliminar al mximo la excesiva jerarquizacin haciendo ms horizontal la estructura administrativa municipal. o. Fijar los mecanismos que garanticen centralizar la adquisicin, manejo y conservacin de los bienes del municipio. p. Proponer la centralizacin del manejo de compras por parte de la Secretara General con el propsito de garantizar un mayor control. q. Optimizar la prestacin del servicio de transporte a cargo, hacia las diferentes dependencias de la Administracin Central. En el Artculo 45 sobre el Fortalecimiento de las Finanzas Pblicas Municipales se manifiesta que el Municipio de Pereira orientar y realizar las acciones tendientes a fortalecer las finanzas municipales, buscando el manejo eficiente de los recursos financieros, la racionalizacin del gasto y una equitativa redistribucin de los ingresos para la ejecucin de las actividades y programas de inversin solicitados por la comunidad y ajustados al presente Plan de Desarrollo. Para la consecucin de tales objetivos se tendrn en cuenta, entre otras, las siguientes acciones: i. Establecer mecanismos para la centralizacin del gasto de funcionamiento a travs de una Secretara General eficiente, que reduzca los actuales sobrecostos y deseconomas por la dispersin y fraccionamiento de las compras.

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. Seguimiento permanente a la inversin municipal, con lo cual se podr verificar y evaluar el grado de cumplimiento que se est dando al presente Plan de Desarrollo. En relacin con lo anterior se trabajar sobre varios indicadores, entre los cuales estn: c. Variacin de los gastos totales (funcionamiento e inversin) en cada ao y a precios constantes. d. Anlisis histrico de las tasas anuales de crecimiento de los gastos (funcionamiento e inversin)

e. Verificacin permanente de la capacidad de endeudamiento del municipio. g. Aplicacin del programa anual mensualizado de caja. i. Tasa de inversin percpita y gasto de funcionamiento percpita. m. Tasa de participacin de los gastos de funcionamiento frente a los ingresos corrientes. Se pretende lograr entre otras metas, las siguientes: e. Reducir en un 35% la participacin de los gastos de funcionamiento de la Administracin Municipal a fin de liberar recursos para la inversin. f. Mantener una tasa real anual de crecimiento del gasto de funcionamiento menor del 4% verificada permanentemente frente al crecimiento del ingreso real. i. El Municipio de Pereira, deber iniciar desde ya un plan de ahorro a largo plazo con el fin de financiar y garantizar el pago de sus jubilados. Se recomienda el estudio actuarial y el estudio sobre implementacin de salario integral. El Artculo 47 sobre Participacin y concertacin con el sector privado destaca que se trata de establecer las orientaciones fundamentales dentro de las cuales debe ser estimulada la participacin del sector privado en las acti vidades de la administracin pblica. Para el efecto se establecen, entre otras, las siguientes lneas de accin: a. Fomentar la participacin del sector privado en la gestin pblica municipal en actividades prioritarias donde su concurso resulte apropiado, siempre dentro del marco de la Constitucin y la Ley. c. Asegurar que con estricta sujecin a la Constitucin Poltica y especialmente el Artculo 355 de la misma y normas concordantes, estn claras las condiciones bajo las cuales la administracin local y sus organismos adscritos puedan celebrar contratos con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inters pblico acordes con el Plan de Desarrollo de Pereira y las normas de Ley aplicables al efecto. En el Captulo tres, se definen los Instrumentos del Plan y como instrumento directo de tipo administrativo en el Artculo 82 sobre Sistema de Informacin Municipal se seala que la Administracin Municipal adoptar un sistema unificado de informacin para la gestin municipal en sus diferentes instancias de planificacin, ejecucin, evaluacin y control, que le permita incorporar los avances de la tecnologa y de la informtica en el proceso de toma de decisiones.

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Tambin en el Artculo 86, se define que el Plan de Control de Gestin es el conjunto ordenado de conceptos tcnicos y acciones encaminadas a verificar el cumplimiento de los objetivos, las metas, los procedimientos de la administracin municipal y adoptar las medidas correctivas pertinentes cuando las acciones de la administracin, se aparten de dichos objetivos, metas y procedimientos. El concepto de control de gestin incluye el control interno y el control fiscal. En las disposiciones finales del Plan, se determina en el Artculo 93 sobre Seguimiento y Evaluacin del Plan que sin perjuicio de las evaluaciones y el seguimiento que al Plan de Desarrollo le hagan la Contralora, la Oficina de Control Interno y las entidades ejecutoras, el Plan de Desarrollo ser evaluado permanentemente por la Secretara de Planeacin Municipal, la Comisin del Plan del Honorable Concejo Municipal y el Consejo Municipal de Planeacin. De acuerdo con los resultados de la evaluacin, la Administracin podr solicitar al Honorable Concejo Municipal por intermedio de la comisin del Plan su modificacin, con el fin de actualizar de conformidad con las exigencias del mismo, bajo las directrices de la Ley 152 de 1994. Se aprecia en las Estrategias Fsica y Administrativa y en los diferentes captulos del Plan, que si bien se concepta claramente en lo referente a la ineficiencia administrativa y se fijan metas y objetivos, no se muestra ningn programa o proyecto para replantear los procesos administrativos y operativos relacionados con el parque automotor municipal, lo cual no deja nada claro como se va a alcanzar la modernizacin de la Administracin Pblica Municipal para el cumplimiento eficiente de este Plan de Desarrollo; situacin que se puede corregir de forma inmediata y acometer un plan de accin para el cambio que propicie la optimizacin de los servicios y la racionalizacin de los escasos recursos del Municipio de Pereira. Para ello, el mismo Acuerdo 35 que adopta el Plan de Desarrollo Municipal, da las herramientas de tipo legal para que el Concejo Municipal lo evale, lo revise y lo actualice por lo menos cada tres (3) aos, con el fin de hacer los ajustes necesarios. Hay que destacar adems que el Alcalde de Pereira, Doctor Juan Manuel Arango Vlez, con el fin de articular su Programa de Gobierno 1995-1997 con el Plan de Desarrollo Municipal, estableci cien (100) actividades especficas, que a juicio de la Contralora cinco (5) de ellas pueden relacionarse con los procesos administrativos y operativos del parque automotor municipal, las cuales son: 1. Propuesta de organizacin interna. Reforma Administrativa. Entidad ejecutora: Cada Secretara e Instituto. Coordina: Control Interno. Mediante el Decreto 317 de Mayo de 1995 sobre el Estatuto Bsico de la Administracin Municipal de Pereira, y otras Decretos posteriores, se hicieron ajustes que no tocaron el grave problema de la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres municipales. Es indispensable replantear la estructura organizacional teniendo en cuenta todos los elementos de juicio que muestra este estudio. 56. Valorar la carga prestacional del Municipio. Entidad ejecutora: Secretara General. No se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996.

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58. Establecer un sistema de centros de costos para control estratgico de la ejecucin presupuestal. Entidad ejecutora: Secretara de Hacienda. A excepcin de la iniciacin de la implantacin de un Sistema Gerencial de Informacin que involucra Nmina, Contabilidad y Presupuesto, no se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996. 59. Establecer procesos de distribucin de costos administrativos de cada Secretara . Entidad ejecutora: Secretara de Hacienda con cada Secretara. No se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996. 100. Desarrollar programas de Reingeniera en los procesos administrativos. Entidad ejecutora: Oficina de Control Interno. No se conocen avances al respecto a Diciembre 31 de 1996. Como se evidencia en estas actividades, aun estn las cosas por hacer.

9. CONCLUSIONES
En el marco de la modernizacin institucional, las nuevas polticas de orientacin de las Secretarias de Obras Pblicas de las entidades territoriales pretenden que stas dejen de ser una instancia meramente ejecutora de proyectos cortoplacistas y que se conviertan en centros de identificacin de las posibilidades del desarrollo potencial del estado vial de sus territorios, de la organizacin del trnsito y del desarrollo de la infraestructura en general para que en conjunto jueguen un roll de ordenamiento territorial, buscando lograr la mxima racionalidad y eficiencia administrativa con procesos mas simplificados. En general el estado debe abandonar sus actividades de ejecucin y de operacin y fortalecer su funcin coordinadora y de articulacin para la realizacin de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Sin embargo, la transformacin y modernizacin institucional solo se logran cuando se conjuguen tres aspectos claves tales como: la insatisfaccin con el funcionamiento actual, restricciones presupuestales y la existencia de una clara voluntad poltica que exijan mejorar la eficiencia en el desempeo. Seguramente las dos primeras razones son muy evidentes en el manejo y funcionamiento del parque automotor y el personal que los opera en el Municipio de Pereira, no ocurriendo lo mismo con la voluntad poltica. Como se consigna en el Plan de Desarrollo Departamental el eje central del mejoramiento de las instituciones del sector pblico debe ser la consolidacin de una cultura de compromiso con la sociedad, basada en un profundo sentido de respeto por la persona humana. La modernizacin y fortalecimiento de las entidades pblicas debe estar guiada por principios de administracin moderna, en los que debe darse prioridad a la calidad del servicio y a los resultados. Adems como lo sugiere el mismo Plan se debe buscar que el sector pblico sea la fuerza cohesionadora y animadora de las organizaciones o mallas institucionales para el desarrollo, en las que participen, concertada y coordinadamente, las instituciones pblicas y privadas de todos los niveles de la administracin pblica. Tambin se debe mejorar la imagen del sector pblico

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para que corresponda a realizaciones efectivas y a la eficiencia y la pulcritud en el manejo de los recursos pblicos. Despus que la Contralora Municipal de Pereira realiz la Auditora de Control de Gestin del Municipio, evaluando objetiva y sistemticamente las actividades y operaciones relacionadas con los procesos de la gestin administrativa y operativa del parque automotor del mismo, a fin de determinar el grado de eficiencia, economa en el manejo de los recursos y la eficacia y equidad en cumplimiento de los planes, polticas, programas, objetivos y metas de las diferentes Secretaras que se involucran en el manejo de la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres municipales, utilizando para ello varios indicadores y tratando de identificar los beneficios de la actividad de dicho parque y de talleres, se concluye que: 1. 2. El Municipio no planea en lo que concierne con su parque automotor. El sistema organizacional para la operatividad de dichos equipos est condicionada por las estructuras salariales y condiciones laborales derivadas de convenciones colectivas y por la injerencia de presiones polticas. La administracin est maniatada a los reglamentos, no es flexible y se manifiesta en la rigidez de su estructura organizacional. Al comparar con estndares de medicin del sector privado, se advierte que el Municipio no tiene un eficiente Sistema de Control Interno que le permita evaluar las acciones realizadas con el parque automotor y comprobar el cumplimiento de metas y objetivos propuestos. Las Convenciones Colectivas de Trabajo del Sindicato del Municipio de Pereira analizadas desde 1991, reflejan claramente los altos costos para los servicios que de dicho organismo se derivan, en especial con el parque automotor de la Administracin Municipal y los talleres. No hay equidad social, en la distribucin de los costos y beneficios con los servicios prestados con los equipos y los vehculos. Hay insatisfaccin con los servicios por parte del cliente que es la ciudadana. Existe un profundo desequilibrio salarial en el Municipio entre los empleados de libre nombramiento y remocin, el personal en carrera administrativa y el personal sindicalizado. No existe interdependencia de funciones entre las instancias que tienen que ver con el parque automotor del Municipio. No hay integridad. Se percibe dispersin de funciones. No existe un Sistema de Informacin Integral en lnea que involucre una Contabilidad Pblica con centros de costos, Presupuesto, Nmina, Tesorera, Inventarios, Administracin de Bienes, Bases de Datos relacionales, entre otros, para una efectiva toma de decisiones. Debido a la falta de un Sistema de Informacin, no es posible cuantificar anualmente todos los costos del Sindicato para el Municipio, ni tampoco se sabe con certeza de manera permanente y actualizada, cuales son los costos de posesin y operacin del parque automotor municipal, y as de esa forma tomar decisiones con oportunidad. 10. La productividad con la maquinaria pesada, las volquetas, el parque automotor liviano y los talleres es baja. 11. La asignacin de los recursos humanos, fsicos y financieros empleados para conseguir los objetivos y las metas de produccin de servicios con el parque automotor del Municipio

3. 4.

5.

6.

7. 8. 9.

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para maximizar sus resultados, no es la ms conveniente para el Municipio de Pereira, es decir, no hay economa en la gestin pblica en lo que concierne con dichos equipos. 12. No hay eficacia en la gestin con el parque automotor, por cuanto no se logran resultados de buena calidad con oportunidad y a costos razonables. 13. El examen de los costos para la produccin de servicios con la maquinaria pesada, las volquetas y el parque automotor liviano para alcanzar los objetivos y resultados en igualdad de condiciones con el sector privado, determin que es mucho ms costoso para el Municipio de Pereira poseer y operar dichos equipos, lo que significa que no hay eficiencia en su gestin. 14. El Municipio no ha elaborado un plan con sus indicadores para la disposicin del parque automotor que le permita evaluar su gestin, medir su cumplimiento y realizar su autocontrol. 15. No existe un Inventario Vial Municipal para planear recursos humanos, financieros y fsicos, como por ejemplo, la cantidad de maquinaria y volquetas a disponer. 16. Es persistente la generacin de un acelerado y permanente lucro cesante del parque automotor, en especial del pesado, debido a la ineficiencia administrativa. Del examen de la realidad y de esta auditora, se desprenden muchas mas conclusiones, sin embargo a partir de las anteriores se pueden definir las siguientes recomendaciones:

10.

RECOMENDACIONES

10.1. Recomendaciones Generales


1. Realizar un plan de accin que conlleve a la transformacin organizacional en el Municipio de Pereira, la cual separe los procesos relacionados con el parque automotor del Municipio y se contrate con particulares todos los servicios de maquinaria pesada, volquetas y parque automotor liviano, es decir, desarrollar un programa de Reingeniera Corporativa y de Procesos en busca de una Administracin Moderna ms competitiva, que le permita al Municipio ser ms eficiente en lo social, dejando los procesos y funciones operativas al sector privado. 2. Independiente de la decisin que se tome con el parque automotor, el Municipio debe implementar, tan pronto como sea posible, un Sistema Integral de Informacin en red interactiva que le permita conocer el cumplimiento de sus planes, programas y proyectos, adems de servir de instrumento de evaluacin, seguimiento y control a todas las actividades que realiza la Administracin Municipal. 3. Dinamizar los procesos de Control Interno en todas las dependencias del Municipio, replanteando radicalmente el estado actual de dicho sistema, en busca de la eficiencia administrativa.

10.2. Recomendaciones Especficas


1. Iniciar de inmediato la contratacin con el Sector Privado de servicios de Mantenimiento Correctivo y Preventivo para todo el Parque Automotor del Municipio y en lo posible

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empezar la contratacin en alquiler de todo el Parque Automotor del Municipio de Pereira, tanto en Maquinaria Pesada, Volquetas y Parque Automotor Liviano para el transporte de funcionarios de la Administracin Municipal. 2. Realizar estudios -a travs de Consultora preferiblemente-, del costo anual del Sindicato de Trabajadores del Municipio durante los ltimos cinco (5) aos, con el fin de establecer con ms precisin el costo verdadero de servicios del personal sindicalizado dentro de los Costos de Posesin y Operacin del Parque Automotor del Municipio de Pereira.

Bibliografa
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Plan de Desarrollo Municipal de Pereira, 1995-1997 Plan de Desarrollo Departamental de Risaralda, 1995-1997 Plan Nacional de Desarrollo el Salto Social, 1994-1998 Manual de Mantenimiento de Caterpillar, 1994 Manuales de Mantenimiento de Ford y Dodge Estatuto Bsico de la Administracin Municipal de Pereira, 2005 Documento estratgico "La Modernizacin de la Administracin Pblica", 2005 Convencin Colectiva de Trabajo para 1995 Auditoria de Control de Gestin practicada por la Contralora a los Talleres Municipales

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11. ANEXO
Documento Estratgico: "LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA" Con el propsito de dar soporte conceptual y terico al Plan de Desarrollo Municipal de Pereira, la Secretara de Planeacin desarroll varios documentos estratgicos y entre ellos se tiene: "LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA" fechado en Octubre de 1996. En dicho documento se afirma que cuando se dice "ADMINISTRACION PUBLICA", se refiere exactamente a la ejecucin de las decisiones estatales, o sea, a la planeacin, la direccin, y control de las acciones gubernamentales. El propsito de la administracin pblica, est relacionado con el conglomerado de acciones requeridas para llevar a feliz trmino el propsito del Estado. Se resaltan a continuacin algunos importantes apartes que tienen relacin con los procesos administrativos y operativos del parque automotor del Municipio de Pereira: MODERNIZACION: RETO O NECESIDAD La Constitucin Poltica en su primer artculo habla de Colombia como Estado Social de Derecho; los ciudadanos son prioridad de cualquier Estado y las relaciones entre ambos deben alcanzar un nivel ptimo, la palabra social, demuestra que el poder del Estado no se da nicamente en su interior, sino que de igual manera debe ser compartido con el pueblo mismo. Colombia se encuentra bajo la figura de la modernizacin, la cual sugiere un cambio profundo. Se trata de un replanteamiento del carcter, el alcance y la nocin del servicio pblico, as como del papel y de la responsabilidad de las instituciones, incluyendo la economa solidaria, en el nuevo marco de relaciones polticas que define el Estado Social de Derecho. La modernizacin desde la perspectiva del aparato de gestin pblica se plantea como el fundamento necesario de la reestructuracin del Estado, para el cabal cumplimiento de su finalidad social en el marco de la descentralizacin, la construccin y fortalecimiento de la sociedad civil y del desarrollo de la democracia participativa, en un espacio en el cual las formas de economa solidaria y la propiedad colectiva tiene cabida con capacidad de ponerse a un modelo de acumulacin de capital que tiende a ser altamente concentrador. La modernizacin est ligada a procesos de educacin formacin que supere el concepto de capacitacin adiestramiento que de manera tradicional maneja el sector pblico. Aquella est relacionada con la creacin de una verdadera cultura organizativa (poltica, social, gremial y empresarial), lo que sugiere un proceso sistemtico que compete no solo al Estado sino tambin a las organizaciones sociales y al individual, en procura de un proceso de paz, convivencia y bienestar general. LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN COLOMBIA Para nadie es un secreto que nuestro pas se encuentra a la vanguardia en Amrica Latina en lo relacionado con la modernizacin de sus instituciones polticas y econmicas.

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Hablar de Modernizacin de la Administracin Pblica en Colombia es hablar de una serie de cambios a todo nivel en un pas que como el nuestro, presenta innumerables inconvenientes en su vida poltica, econmica y social. Es vlido hacer referencia al perodo actual en el que el cmulo de caractersticas de la Administracin Pblica son el resultado de la transformacin del pas en repblica soberana e independiente, algunas de estas notables caractersticas son: El intervencionismo del estado, la racionalizacin de la gestin pblica y el gigantesco aparato estatal. Esa serie de cambios, dados a partir de un suceso, de un deseo comn y de una necesidad de buscar caminos nuevos, los presenta la nueva Constitucin Poltica de 1991. La Carta Poltica de los colombianos dio un vuelco total a la forma de administrar y dirigir cada una de las instituciones o entidades del Estado. LA CONSTITUCION NACIONAL DE 1991 COMO INSTRUMENTO PARA LA MODERNIZACION DEL ESTADO Con la Constitucin de 1991 se ampliaron e innovaron las formas de administrar y dirigir el pas; es as como aparecen herramientas con espritu participativo, definindole misiones al Estado. Se comienza a hablar entonces de: Plebiscito, consulta popular, control y vigilancia de la Gestin Pblica, veeduras ciudadanas, entre otras. Dentro de las caractersticas predominantes del actual perodo, comienzan a tratarse temas que de una u otra manera han ayudado a modernizar la Administracin Pblica en Colombia. LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN EL ACTUAL GOBIERNO. La creacin de un equipo de labores responsable del desarrollo administrativo e institucional conformado entre otros por La Consejera para la Administracin Pblica, La Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional y La Secretara Jurdica de la Presidencia, representan prenda de garanta en el deseo de mejorar continuamente el aparato administrativo estatal. EL SALTO SOCIAL (1994-1998): La Administracin Pblica ha buscado procesos que le permitan modernizar el Estado, tratando de elevar la capacidad de gestin y recuperar la legitimidad y credibilidad en sus instituciones. La misin del Estado Social de Derecho es servir eficiente y oportunamente a la comunidad; para ello se tienen diferentes herramientas que buscan cumplir y llevar a cabo esta misin. Por ejemplo: La gestin integral con participacin ciudadana; la capacidad institucional de los organismos y entidades gubernamentales; el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA), que es una herramienta gerencial para proveer informacin institucional que permita conocer las acciones derivadas del Plan Nacional de Desarrollo; los Planes indicativos que sern realizados por cada entidad, en la cual cada gerente analizar su gestin y corregir si es del caso; el Sistema de Informacin Normativa y de Procesos de la Administracin Pblica (SINPRO), el cual ser operado por la Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional y la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica. Tambin el Plan Transparencia, creado por la Consejera Presidencial para la Administracin Pblica, el cual busca elevar el nivel de eficiencia y eficacia del Estado, combatir la corrupcin y

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recuperar la credibilidad ciudadana en el Estado; la promocin del talento humano al servicio del Estado; evaluar y reformar la Carrera Administrativa; un plan nacional de formacin y capacitacin de los funcionarios Pblicos; un sistema de estmulo al desempeo de los Servidores Pblicos; ajustar y fortalecer el Sistema de financiamiento territorial; creacin del Ministerio del Interior, para que cumpla funciones de asuntos internos; mejorar la eficiencia en el recaudo de impuestos en los entes territoriales, reglamentar el Fondo Nacional de Regalas; modernizar los sistemas del Registro Civil; implementar el Sistema Nacional Estadstico, entre otros. La evaluacin de la gestin pblica, la descentralizacin administrativa, la participacin ciudadana, entre otros, hacen parte de la dinmica aplicada al pas por la Nueva Constitucin Poltica de 1991, llevndola a su vez a marcar historia dentro de la modernizacin de sus instituciones. Cada uno de estos elementos representa aporte fundamental en la relacin Estado - Sociedad Civil, permitiendo de antemano un entendimiento mutuo. De igual forma dicha poblacin puede colaborar directamente en dar solucin a los diversos problemas que las aquejan, ya que son quienes las viven a diario, para ello cuentan entonces, con la participacin ciudadana y la descentralizacin. Pero para que esta relacin sea dinmica y no se resquebraje se cuenta con el sistema de evaluacin de la gestin pblica, el cual opera a nivel nacional y permitir mejorar sistemticamente el papel que cada cual desempea en el desarrollo del pas. El manejo de los 3 elementos anteriores como un todo aumentar la credibilidad de los ciudadanos en el sector pblico y desde luego en quienes lo manejan. A. IMPULSO AL DESARROLLO INSTITUCIONAL: El cambio presentado por el pas en los ltimos aos, lo lleva a asumir nuevos retos y nuevas competencias, lo obliga a modernizar sus instituciones fortalecindolas en sus diferentes niveles para que pueda ser eficiente en la gestin de sus propios asuntos. Este ajuste institucional se ha presentado a gran escala en el nivel nacional reorganizando sus entidades. A nivel local (departamentos y municipios) se han dado algunas reformas administrativas en busca de un fortalecimiento institucional acorde con las necesidades presentadas en el caso. Esta estrategia presenta el programa de desarrollo institucional de la Nacin y entidades territoriales, el cual deber promover y coordinar el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las entidades mencionadas. De igual manera deber trabajar entre otros el siguiente aspecto: Adoptar y/o disear instrumentos que permitan modernizar las administraciones territoriales y consolidar los procesos de planeacin y presupuestacin sobre la base de coordinacin intergubernamental. La razn de ser del Estado es la poblacin, su beneficio, su desarrollo armnico; pero esta tarea debe realizarse conjuntamente, estando con una buena relacin Estado - Ciudadano, en la cual, este ltimo desempee un rol protagnico, ejerciendo control a la gestin de sus gobernantes a todo nivel -nacional, departamental, municipal- y convirtindose desde luego en un nuevo ciudadano para el futuro. F. GESTION PBLICA: El Estado se ve obligado a mejorar de manera eficiente y eficaz todas las actividades que le sean propias en busca de optimizar la prestacin de los servicios. De igual manera deber tener visin

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futurista, donde los conceptos fundamentales sern la planeacin y la evaluacin de responsabilidades y actividades del orden pblico. Las reestructuraciones en instituciones del Estado sern factor predominante para alcanzar los objetivos y tareas dadas por la Constitucin Poltica. Por ltimo para que gobierno y gobernados puedan desarrollar sus responsabilidades con el menor grado de incertidumbre posible se hace necesaria la generacin, archivo y difusin de informacin estadstica y documental, la cual despejar el panorama para llevar a cabo el buen gobierno. LA MODERNIZACION DEL SECTOR PBLICO EN EL AMBITO LOCAL El departamento de Risaralda no ha sido ajeno al proceso de modernizacin y mejoramiento en el sector pblico; es as como el Plan de Desarrollo Departamental 1995-1997, contempla acciones para el fortalecimiento de las entidades pblicas. Dicho Plan, resalta el hecho que las entidades pblicas presentan serias dificultades para trabajar en coordinacin con las privadas, en la atencin de problemas o el aprovechamiento de oportunidades para la bsqueda del desarrollo. Una mentalidad poco empresarial, mala atencin al pblico, lentitud administrativa, entre otros, sirven de complemento para la psima imagen que posee el sector pblico y sus funcionarios como responsables directos. Una causa de lo anterior se debe a una administracin poco flexible que no permite su reorganizacin; amarrada por normas y reglamentos que la encierran sin permitirle moverse con claridad en beneficio propio y del usuario. Para el departamento de Risaralda, el Plan de Desarrollo espera obtener resultados que permitan adaptar la Administracin Pblica para trabajar por los problemas y asignar recursos a las prioridades de cada instante, mejorando la imagen de cada sector, creando cultura de compromiso con la comunidad. Por ltimo cabe anotar que en el mes de Septiembre de 1995 se firm un convenio para la moralizacin de la Administracin Pblica, entre la Gobernacin del Risaralda y La Consejera Presidencial para la Administracin Pblica, durante el lanzamiento del Plan Transparencia "Para volver a creer". Este convenio pretende encontrar mecanismos que permitan evitar la corrupcin a todo nivel dentro del departamento, teniendo vigencia hasta el da 6 de agosto de 1998. LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA La administracin municipal se ha acogido al proceso de Modernizacin decretado abiertamente por el gobierno nacional anterior. La ya famosa frase del ex-presidente Gaviria, palabras ms, palabras menos, "Institucin que no se modernice estar condenada a desaparecer", se convirti en el anuncio del inicio revolucionario de todas y cada una de las entidades gubernamentales a todo nivel en Colombia. El Municipio de Pereira, cuenta con un nuevo Plan de Desarrollo, titulado "Porque Pereira Est Primero", adoptado mediante acuerdo No 35 del 17 de mayo de 1995. Este Plan est estructurado por Estrategias, las cuales buscan fortalecer los lazos de unidad entre la sociedad civil y la

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administracin municipal; trazando objetivos claros para la bsqueda de un futuro mejor que beneficie la sociedad, elevando a su vez la calidad de vida de los pobladores. El Plan de Desarrollo, contempla de igual forma la modernizacin del Concejo Municipal, en lo referente con la sistematizacin y adquisicin de una sede propia. En este momento el proyecto se encuentra inscrito en el banco de proyectos del Municipio sin embargo, existe un proyecto para la sistematizacin general de todas las entidades del orden central de la administracin, por un valor de 300 millones de pesos aproximadamente. INSTRUMENTOS NECESARIOS PARA LA MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION MUNICIPAL CONTROL INTERNO La Ley 87 de 1993, da va libre a la organizacin y puesta en funcionamiento del Control Interno en las entidades pblicas del orden municipal y sus establecimientos pblicos. CONTROL INTERNO: "Es un sistema integrado por el esquema de organizacin y el conjunto de los planes, mtodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificacin y evaluacin adoptados por la entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales, legales vigentes y que se encuentren dentro de las polticas trazadas por el nominador y en atencin a las metas y objetivos previstos". En el Municipio de Pereira, La Oficina de Control Interno fue creada mediante Acuerdo No. 34. Por medio del Decreto 270 de 1994, se cre la planta de personal. En la actualidad est conformada por un (1) jefe de Oficina, un (1) Profesional Especializado, tres (3) Profesionales Universitarios, un (1) Tcnico y una (1) Secretaria. Esta Oficina, ha desempeado funciones propias de la exigencia de las diferentes normas que le ataen. Es el caso de diversas evaluaciones de gestin que ha adelantado dentro de la administracin municipal, en diferentes reas como la administrativa, presupuestal, de contratacin, tesorera e informtica. Elaborando un diagnstico sobre cada uno de estos campos, haciendo recomendaciones del caso y finalmente se presenta un informe ejecutivo para el Seor Alcalde con el fin de que tenga un conocimiento ms amplio de la situacin en cada una de las reas mencionadas.

Autor: Francisco Javier Roldn Velsquez Gerente Tecicom.com, Ex-Director Nacional de Acceso y Desarrollo Social del Ministerio de Comunicaciones de Colombia, teniendo responsabilidades de la inclusin social de todos los colombianos, a travs de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Naci en Yarumal, Antioquia, Colombia el 3 de Diciembre de 1955. Gerente y propietario de la empresa especializada en Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones, Tecicom.com. Entre sus principales proyectos estn los de Ciudades Digitales (Territorios Digitales) y campaas de sensibilizacin para la culturizacin de las TICs. Igualmente es experto en Gerencia Pblica. Estudios Universitarios: Ingeniero Mecnico; Universidad Drusbi Narodov, UDN, Mosc 1982. Postgrados: Magster en Ciencias Tcnicas; Universidad Drusbi Narodov, UDN, Mosc 1982. Especialista en Administracin Financiera; Escuela de Administracin de Negocios, EAN, Bogot 1995. Especialista en Proyectos de

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Desarrollo; Escuela Superior de Administracin Pblica, ESAP, Pereira 1996. Especializacin en Gerencia Pblica y Control Fiscal; Universidad del Rosario, Bogot. Diplomado: Recurso Humano y Desarrollo Gerencial; Universidad del Rosario, Bogot 2000. Diplomado: Gerencia Financiera, Informtica y Tecnolgica; Universidad del Rosario, Bogot 2000. Diplomado: Control Fiscal y sus Consecuencias; Universidad del Rosario, Bogot 2000. Diplomado: Gerencia en Planeacin Estratgica y Control Integrado; Universidad del Rosario, Bogot 2002.

frajaro@tecicom.com

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