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PER: LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO

DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DEL ESTADO


Reformas de trmites empresariales
MAG. WILLIAM MUOZ MARTICORENA

SERIE DE INVESTIGACIONES

PER: LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO


DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DEL ESTADO
Reformas de trmites empresariales

Serie de Investigaciones

PER: LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO


DEL PROCESO DE MODERNIZACIN DEL ESTADO
Reformas de trmites empresariales

MAG. WILLIAM MUOZ MARTICORENA

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

PER: LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DEL PROCESO DE MODERNIZACIN


DEL ESTADO. Reformas de trmites empresariales
2011, Mag. William Muoz Marticorena
ISBN: 978-612-4030-17-8
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-07207
2011, Universidad Catlica Sedes Sapientiae
Imagen de cartula: Manto Paracas, Cultura Paracas - Ica, Per.
Correccin del texto:
Aurora Jimeno Sancho
Modesta Gonzlez Senz
Diseo de cartula:
Omar Portilla Lozano
Modesta Gonzlez Senz
Diseo y diagramacin de interiores:
Omar Portilla Lozano
UNIVERSIDAD CATLICA SEDES SAPIENTIAE
Esquina Constelaciones y Sol de Oro, S/N Urb. Sol de Oro.
Los Olivos, Lima-Per
Telfonos: (51-1) 533-5744 / 533-6234 / 533-0008 anexo 241
Direccin URL: <www.ucss.edu.pe>
Impreso en: Talleres grcos de Llamkay S.A.C
Esquina Constelaciones y Sol de Oro, S/N Urb. Sol de Oro.
Los Olivos, Lima-Per
Primera edicin, marzo 2011
Tiraje: 1000 ejemplares
Esta Serie de Investigaciones se presenta en el marco del Proyecto Creacin de una Escuela Superior de
Gestin Municipal en el Per, nanciada por la Generalitat Valenciana de Espaa, ejecutado por el Centro
de Investigacin y Desarrollo Innovador para la Regionalizacin - CIDIR de la Universidad Catlica Sedes
Sapientiae, ONG CESAL y Cooperacin Internacional.
Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra sin permiso escrito de la Universidad Catlica Sedes Sapientiae.

WILLIAM MUOZ MARTICORENA


Magster en Administracin de Negocios (ESAN), economista (Universidad de Lima)
con especializacin en Gobernabilidad y Gerencia Poltica (George Washington University),
Competitividad (Instituto de Desarrollo Alemn) y Defensa Nacional (UCSS).
Jefe de Investigacin de la Facultad de Ciencias Econmicas y Comerciales de la UCSS,
docente ordinario del Curso de Direccin Estratgica, ha realizado labores de consultora e
investigacin para la Secretara de Gestin Pblica (PCM), la Direccin General de Presupuesto
pblico (MEF), la Direccin Nacional MYPE (MTPE), la Organizacin de Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (ONUDI), la Corporacin Financiera Internacional (IFC-Banco
Mundial), la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Ministerio de Asuntos Exteriores de
Italia (MAE), la Comunidad Autnoma de Madrid (CAM), la Confederacin Nacional de
Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP).
reas temticas de experticia: Competitividad Territorial, Sistemas de Innovacin
Sectorial, Simplicacin Administrativa, Monitoreo Municipal, Racionalizacin, Gestin
Empresarial y Logstica.
Ha laborado en el sector empresarial privado como funcionario y consultor en empresas
lderes como el Banco Continental (BBVA), Corporacin TEXPOP, Textiles San Cristbal,
Negociacin Sur Peruana, Papelera Rimini.

Escuela de Gestin Pblica

RESUMEN
Desde nes de los ochenta, la simplicacin de trmites es considerada un requisito para mejorar la competitividad de las empresas. Este tema cobra vigencia para
nosotros debido a la reciente implementacin de tratados de libre comercio, as como
a la ubicacin rezagada del pas en la dimensin de desarrollo institucional del ranking
de competitividad del Foro Econmico Mundial y la signicativa presencia de empresas
informales en el Per.
La Poltica Nacional de Simplicacin Administrativa debe orientar la actuacin
de las entidades pblicas a brindar trmites y servicios administrativos valiosos y oportunos para los ciudadanos. Ofrecer esta ayuda generar un marco normativo y modelos
de servicio modernos basados en criterios de simplicidad, calidad, mejoramiento continuo, anlisis costo-benecio y participacin ciudadana. Asimismo, las estrategias y
las lneas de accin debern ser revisadas y evaluadas permanentemente de manera que
garanticen el ajuste institucional necesario para lograr los objetivos estratgicos.
Por otro lado, luego de realizar intervenciones aisladas, las instituciones del sector
pblico, sector privado y agencias de cooperacin se renen y se articulan en INTERMESA, un espacio reconocido por sus miembros y actores en materia de simplicacin
de trmites municipales para empresas, que impulsa el Plan Nacional de Simplicacin
de Trmites Municipales para Empresas. Como resultado de su gestin, hoy se reconoce
ampliamente la necesidad de simplicacin a nivel de gobiernos locales y gremios empresariales.

Escuela de Gestin Pblica

INTRODUCCIN
La simplicacin administrativa ha sido con frecuencia reconocida como una
metodologa til para mejorar procesos y reducir costos, tiempos y trmites. Esto es parcialmente cierto, en tanto sus instrumentos no solamente permiten obtener las mejoras
antes referidas, sino que, a travs de su relacin directa con diferentes variables econmicas y sociales, contribuye a impulsar la competitividad, la generacin del empleo, la
reduccin de la pobreza y la informalidad.
Para poder entender el sentido de la relacin entre la simplicacin administrativa y las variables econmicas y sociales relevantes, as como describir el entorno nacional, en primer lugar, vamos a revisar determinados aspectos conceptuales y comentar
indicadores de desempeo del pas.
Seguidamente, realizaremos un recorrido que parte de la publicacin El otro sendero,
de Hernando de Soto, y las contribuciones del Instituto Libertad y Democracia (ILD) hasta las recientes reformas implementadas por la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros, en colaboracin con las instituciones que conforman la Mesa
Nacional de Simplicacin de Trmites Municipales para Empresas (INTERMESA).
Conforme a Ley corresponde a la Secretara de Gestin Pblica tutelar el cumplimiento de las reformas administrativas en la Administracin Pblica, as como disear
y proponer instrumentos y metodologas que faciliten la atencin a los ciudadanos y la
calidad en los servicios pblicos. Por ello, vamos a profundizar sus principales desarrollos
tanto en Modernizacin del Estado como en Simplicacin Administrativa.
Finalmente, con el nimo de aportar nuevos instrumentos para la gestin pblica, presentamos una clasicacin de los municipios del pas elaborada en funcin

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del nmero de habitantes y sus caractersticas tanto geogrcas como sociales; adems,
alcanzamos una propuesta para el uso escalable de las soluciones de tecnologas de la
informacin mediante el empleo del software libre, y resaltamos los benecios del Public
Management como modalidad de direccin en las instituciones pblicas.

1. ANTECEDENTES
Con el propsito de contextualizar la problemtica de la simplicacin administrativa, presentaremos preliminarmente determinados aspectos conceptuales que nos
ayudarn a vincular y valorar el objeto de nuestra investigacin con variables relevantes
como el crecimiento econmico, el desarrollo institucional, la desigualdad, la regulacin gubernamental, la nueva gestin pblica, entre otras. Seguidamente, revisaremos
la situacin del pas en ciertos indicadores claves de desempeo que nos revelarn los
logros alcanzados y las agendas pendientes por implementar.
A.

ALGUNOS ASPECTOS CONCEPTUALES

La eliminacin de la pobreza, la reduccin de la informalidad y la generacin de


empleo requieren de un crecimiento elevado y sostenible del Producto Bruto Interno
(PBI) sustentado en el incremento de la productividad. Las reformas estructurales facilitan tales incrementos y contribuyen al crecimiento econmico mediante mejoras al
marco regulatorio, incentivos adecuados, mayor coordinacin institucional y exibilidad en los mercados.
Reere Samuel Huntington (1968) que el principal problema de la poltica es el
atraso en el desarrollo de las instituciones que deberan respaldar los cambios econmicos y sociales. Dani Rodrik (2010) seala que el cambio estructural podra ser un motor
del desarrollo, siempre y cuando se corrigieran las brechas de productividad laboral en
los diferentes sectores de la economa; existiera una colaboracin estratgica entre el
sector pblico y el privado, y un mayor dilogo entre las instituciones. Rodrik coincide
con Michael Porter (2010) en evidenciar para el caso peruano el desafo de alcanzar una
mayor diversicacin en las exportaciones; para ello, indican, se requiere incrementar la
productividad y promover procesos innovativos.
Douglas North (2003) sugiere la continua revisin del marco institucional a n
de vericar que los incentivos apunten a que la gente sea productiva y creativa. Tambin

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propone cambiar la estructura de los mercados para garantizar ms efectivamente los


derechos de propiedad y generar incentivos hacia la actividad productiva. Asimismo evidencia la necesidad de reformar el sistema judicial de modo que permita hacer cumplir
los contratos a bajo costo, Por otra parte, recomienda incrementar el ingreso de los ms
pobres, mediante la reestructuracin del sistema educativo, centrando la atencin en los
niveles preescolar y primario para proveer a la gente de las destrezas y conocimientos
necesarios para incrementar su productividad. Arma adems, asimismo, que para garantizar la calidad es necesario establecer estndares de modo que solo las instituciones
que cumplan con ellos sean certicadas.
North (2007), por otro lado, analiza la formacin de un escenario adecuado para
el desarrollo econmico. En ese sentido, maniesta que la comprensin del marco institucional y de los procesos de decisin es muy compleja, pero imprescindible para elaborar reglas que reduzcan los costos de transaccin, agrupen el conocimiento disperso y
se adapten continuamente. Igualmente, enfatiza que en esta tarea de diseo es esencial
la formacin de un marco poltico adecuado, lo que puede exigir revertir inercias institucionales y superar ciertos vetos.
En cuanto a prescripciones normativas, North destaca: a) el desarrollo econmico
no est necesariamente garantizado para todos los pases; las creencias y las instituciones
determinan las posibilidades del desarrollo; b) en el anlisis y la denicin de estrategias
de desarrollo se debe adoptar un enfoque global que tenga en cuenta la complejidad y
la interdependencia de la matriz institucional; las instituciones formales deben ser coherentes con las informales y con los mecanismos de supervisin y coercin (el simple
cambio de las reglas formales no produce necesariamente los efectos que se buscan);
c) la concepcin estrecha del laissez-faire como poltica central del desarrollo lleva al
fracaso; las instituciones, creencias e incentivos son importantes, y hay espacio para la
accin poltica; d) el marco institucional debe garantizar un marco de orden en el que
el Estado se comprometa creblemente a respetar los derechos polticos y econmicos;
e) las instituciones del mundo desarrollado no se deben replicar en los pases en desarrollo como meras traslaciones; f ) la estructura de incentivos que establece la sociedad
es esencial para el desarrollo; g) los procesos para adoptar una poltica de consenso requieren inversin en capital humano, son lentos y los resultados no estn garantizados,
y h) las instituciones que favorecen el desarrollo son aquellas que se pueden adaptar a
las contingencias, que permiten los procesos de prueba y error, y tienen capacidad para
eliminar las soluciones no ecaces.
El trabajo desarrollado por Alberto Chong y Mark Gradstein (2004) relaciona la
calidad institucional, la desigualdad y la informalidad. Proponen un modelo terico que
relaciona la menor calidad institucional con un mayor tamao del sector informal. Aa13

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den que el aumento de la desigualdad en los ingresos, mediante la reduccin de los benecios relativos de la formalidad para los pobres, tambin incrementa la informalidad.
Edward Glaeser et al (2002) encuentran un efecto adverso probablemente importante de la desigualdad sobre el desarrollo econmico y el progreso social. Consideran que
particularmente en pases con instituciones polticas dbiles, la desigualdad es una fuente
de fractura institucional y debe ser contrarrestada a travs de la redistribucin. Sin embargo, advierten sobre los riesgos de las polticas masivas de redistribucin sin considerar las
mejoras institucionales, que podran incluso frenar drsticamente el progreso econmico
y social. Glaeser (2005), asimismo, subraya que las sociedades ms desiguales son menos
propensas a presentar democracias o gobiernos que respeten los derechos de propiedad,
que las sociedades desiguales redistribuyen menos, que la desigualdad y la heterogeneidad
tnica presentan una alta correlacin, ya sea debido a diferencias en el nivel educativo o
factores culturales. La heterogeneidad tnica reduce la redistribucin.
En relacin a los marcos institucionales locales, Eduardo Wiesner (1998) reere
que estos son ms dbiles que al nivel nacional. Maniesta que para fortalecer el marco
institucional local hay que ir ms all de la asistencia tcnica y de la retrica, que es
necesario crear una demanda real a nivel local por factores institucionales. Seala que
esa demanda surge, principalmente, del pago de una proporcin importante del gasto
pblico local a travs de impuestos y tasas cubiertas por el ciudadano que generan exigencias reales por informacin, por derechos de propiedad bien denidos, por transparencia, por accountability poltica y scal y por evaluacin del desempeo.
Simeon Djankov et al (2006) indican que la regulacin gubernamental de los negocios es un determinante importante del crecimiento. Por ello, sugieren que los pases, al
momento de disear sus polticas de crecimiento, deberan dar prioridad a las reformas de
sus regulaciones comerciales. Asimismo, observan que hacer negocios est directamente
vinculado a reformas especcas, como implementar una ventanilla nica, una ocina de
crdito o la reduccin de la indemnizacin por despido. Por ltimo, destacan que identicando e implementando reformas se puede acelerar el crecimiento econmico.
Sobre la legitimidad de la regulacin Gunnar Trumbull (2010) apunta que las
teoras enfatizan el rol del gobierno ya sea en la correccin de las fallas del mercado para
promover una mayor eciencia, o en la limitacin del funcionamiento eciente de los
mercados con el n de perseguir objetivos de bienestar pblico. En cualquier caso, las
caractersticas del mercado sirven para justicar la intervencin reguladora. Sin embargo, advierte, que es importante considerar los aspectos histricos y las condiciones
contingentes bajo las cuales los mercados son construidos as como legitimados.

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No obstante la importancia de la regulacin, es necesario recordar que no todas


las medidas regulatorias responden a nes deseables, lo que puede ocasionar mayores
costos para la sociedad al crear barreras a la inversin y al comercio, adems de aadir
costos administrativos innecesarios y generar una prdida de competitividad. Ms an,
crear incentivos perversos que desarrollen corrupcin y falta de transparencia en la administracin de los recursos pblicos.
Los factores claves para alcanzar un adecuado desempeo competitivo son dos.
El primero es la facilitacin de la apertura y operacin de las empresas, y el segundo, el
clima de negocios en los mercados y la regulacin existente.
Isabel Garca (2007) sostiene que la nueva gestin pblica persigue la creacin
de una administracin eciente y ecaz, es decir, una administracin que satisfaga las
necesidades reales de los ciudadanos al menor costo posible, favoreciendo para ello la
introduccin de mecanismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios
y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado
de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y
resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y por otro, favorezcan la participacin ciudadana.
John Bryson et al (2007) sealan que un aspecto clave para el xito de las organizaciones pblicas es la habilidad para identicar y construir capacidades; particularmente, sus competencias distintivas en la nalidad de crear con ellas valor para sus grupos
de inters relevantes.
B.

DOING BUSINESS

El reporte Doing Business 2010-20111, permite apreciar un progreso importante


en el Per, donde se ha avanzado desde la posicin 65 el 2009 a la posicin 36 el 2011.
Las principales mejoras se alcanzaron en las variables facilidad en la apertura de un negocio (posicin 117 el 2009 y 54 el 2011), registro de propiedad (posicin 40 el 2009 y
24 el 2011) y comercio fronterizo (posicin 98 el 2009 y 53 el 2011). Estos resultados
fueron consecuencia de ajustes y vericacin de cumplimiento del marco normativo, de
la eliminacin de trmites innecesarios, de la optimizacin de costos y de la utilizacin
de tecnologas de informacin para reducir tiempos y ganar eciencia.

Reporte elaborado por el Banco Mundial con la nalidad de evaluar la facilidad para hacer negocios en 183 economas.

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Sin embargo, existen otras variables donde el progreso logrado es todava limitado, entre ellas, el trmite para obtener las licencias de construccin, el pago de impuestos, la ejecucin de contratos y el cierre de negocios. Mejorar estos desempeos ha de
implicar la realizacin de esfuerzos en simplicacin administrativa (particularmente en
SUNAT), de iniciativas para el fortalecimiento institucional, de coordinacin y conectividad entre las entidades y de determinados ajustes al marco normativo. Deber considerarse, asimismo, que la medicin Doing Business se realiza en Lima Metropolitana
y que se disponen de trabajos de investigacin2 que muestran una brecha signicativa
entre los resultados de la capital y el resto del pas; razn por la cual, se justicara la implementacin de un sistema de monitoreo al cumplimiento con la normatividad vigente
y a la calidad en los trmites y los servicios brindados por las instituciones.
C. NDICE DE

COMPETITIVIDAD GLOBAL

El ndice de Competitividad Global 2010-20113 (GCI por sus siglas en ingls)


muestra igualmente una mejora en el Per que se ubic el 2009 en la posicin 83 y el
2011 en la posicin 73; no obstante, esta variacin no fue tan signicativa como la obtenida por el pas en el ranking Doing Business.
Las variables que explican la competitividad estn relacionadas con restricciones
estructurales, que para ser superadas demandan de la participacin de distintos actores
claves, del desarrollo de sistemas territoriales y sectoriales, de la denicin de una visin
y estrategias sostenibles, as como de disponer de fondos sucientes para implementar
reformas y ajustes de mediano y largo plazo.
Destacaron como los indicadores relevantes ms rezagados: la calidad de las instituciones (puesto 96), la infraestructura (puesto 88) y la innovacin (puesto 110);
asimismo, los factores que dicultan hacer negocios fueron la ineciencia de la burocracia gubernamental, la corrupcin, la rigidez laboral y la inadecuada provisin de
infraestructura.

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Documento Monitoreo 2010 de INTERMESA e Informe Final de la Campaa de Vericacin al Cumplimiento de las Metas
de agosto del 2010 del Programa de Modernizacin Municipal del MEF.
Reporte elaborado por el Foro Econmico Mundial (WEF por sus siglas en ingls) a n de evaluar el nivel de competitividad
en 139 economas.

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D. NDICE DE

PERCEPCIN DE CORRUPCIN, NDICE DE LIBERTAD ECONMICA E NDICE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL


En los grcos N 1, 2 y 3, hemos vinculado los resultados del ndice de Percepcin
de Corrupcin 2010 de Transparencia Internacional, el Reporte 2010 sobre Libertad Econmica que elabora el Fraser Institute y el ndice de Competitividad Global 2010-2011
del Foro de Econmico Mundial. En todos los casos se veric una relacin directa entre
los tres indicadores. El primer grco relaciona las restricciones para tramitar licencias,
una variable tpicamente tratada por la simplicacin administrativa con el ndice de
Percepcin de Corrupcin, una variable que limita la competitividad. Se observ que los
pases que menos dicultan el trmite de licencias son a la vez aquellos con una percepcin
de corrupcin menor. Per, a pesar de sus esfuerzos en simplicacin, todava se ubica en
el grupo de los pases con una percepcin de corrupcin relativamente alta en la regin.

El segundo grco relaciona directamente las restricciones al trmite de las licencias y la competitividad. Se evidencia que los pases desarrollados que presentan reducidas restricciones al trmite de licencias, coincidentemente alcanzan los niveles ms altos
en competitividad. La posicin del Per sugiere una profundizacin en las iniciativas de
simplicacin administrativa para reducir las restricciones, que a su vez facilitaran la
apertura de negocios, la competencia y la innovacin.

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El tercer grco relaciona directamente la corrupcin y la competitividad. Se


estima que los pases con una menor percepcin de corrupcin alcanzan los mayores
niveles de competitividad. El Per presenta una elevada percepcin de corrupcin, que,
adems de afectar el funcionamiento de los mercados, restringe las oportunidades de las
mayoras y afecta la eciencia y la productividad.

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Consideramos que las mejoras tanto de la facilitacin para hacer negocios como
de la competitividad estn altamente correlacionadas con las iniciativas de simplicacin administrativa y los ajustes o reformas institucionales que se emprendan.
E.

LATINOBARMETRO

El Informe de Prensa Latinobarmetro 1995-2010 sobre el Per revela que al 2010


los problemas ms importantes para los peruanos fueron el desempleo (20%), la delincuencia (18%), los problemas econmicos (17%), la pobreza (16%) y la corrupcin
(10%). Con excepcin de la delincuencia, en todos estos problemas el Per se encontraba
por encima del promedio de Amrica Latina. El documento reere, asimismo, que la injusticia en la distribucin de la riqueza es mayor en Per (slo 14%) que en el promedio
de Amrica Latina. Adems, si bien Per ha crecido ms que el promedio de la regin, los
frutos del desarrollo llegan de manera desigual y con mayor volatilidad a la ciudadana.
Adicionalmente, Latinobarmetro diferencia distintos tipos de conanza. En primer lugar, identica la conanza entre las personas; en segundo lugar, la conanza en las
instituciones y, por ltimo, la conanza en las personas que ejercen cargos y profesiones
en las sociedades. La conanza interpersonal es la base sobre la cual se levanta la conanza hacia las instituciones y hacia los personeros que ejercen cargos y profesiones en
la sociedad. El Per mostraba en el informe un nivel de conanza interpersonal menor
que el promedio de Amrica Latina (14%), que a su vez es la regin ms desconada del
mundo. Presentaba, igualmente, los porcentajes ms bajos de conanza hacia las instituciones de la democracia: solamente 14% de los encuestados conaban en el congreso,
13% en los partidos polticos, 15% en el poder judicial, 35% en las fuerzas armadas y
25% en el gobierno.
Al observar en el documento a la totalidad de las instituciones que se midieron el
2010, la conanza de los peruanos hacia las mismas fue inferior en todos los casos, exceptuando a la Iglesia. Esta fue la nica institucin en el Per que reej un gran nivel de
conanza, alcanzando el 68%. Los sindicatos y la polica obtuvieron porcentajes ms bajos
comparados al promedio regional, alcanzando 21% y 24% de conanza respectivamente.
Latinobarmetro asume que la falta de conanza en las instituciones es consecuencia de la desigualdad. Maniesta que en la medida que los pases de la regin puedan desmantelarla aumentar la conanza. Habra entonces que fortalecer aspectos fundamentales como la igualdad ante la ley, la justicia distributiva, la justicia, el uso del poder.

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F. INFORMALIDAD

Norman Loayza (2008) plantea que la informalidad no tiene una causa, sino que
es producto de la combinacin de servicios pblicos decientes, de un rgimen normativo opresivo y de la dbil capacidad de supervisin y ejecucin del estado. Subraya
que dicha combinacin resulta especialmente explosiva cuando el pas se caracteriza por
presentar bajos niveles educativos, fuertes presiones demogrcas y estructuras productivas primarias. Utiliza la denicin de informalidad de Hernando de Soto (1986)4 y
reconoce la dicultad para obtener una medida exacta y completa de su tamao. Loayza
arma que el grado de informalidad en el Per es alarmantemente elevado, y considera
que en el Per el 60% de la produccin se realiza informalmente; el 40% de la fuerza
laboral esta autoempleada en microempresas informales y solamente el 20% de la fuerza
laboral est aliado a algn plan de pensiones formal5.
Loayza (2008) sostiene que la informalidad es la forma distorsionada con la que
una economa excesivamente reglamentada responde tanto a los choques que enfrenta
como a su potencial de crecimiento6. Declara que las empresas, por tratar de eludir el
control del estado, siguen siendo empresas pequeas con un tamao inferior al ptimo;
utilizan canales irregulares para adquirir y distribuir bienes y servicios, y tienen que
utilizar recursos constantemente para encubrir actividades o sobornar a funcionarios
pblicos. Las empresas formales tienen un uso menos intensivo de mano de obra. Adems, las actividades informales utilizan y congestionan la infraestructura pblica sin
contribuir con los ingresos tributarios necesarios para abastecerla.
En el encuentro Quo Vadis Per 2011, Norman Loayza reconoce aspectos positivos (exibilidad y creatividad) y negativos (ineciencia, marginacin y riesgo) de la informalidad. Presenta el alto grado de informalidad laboral del Per tanto en el contexto
de las naciones de Amrica Latina (Grco N 4) como a nivel de las regiones (Grco
N 5). Maniesta que el anlisis de las series histricas demuestra que la informalidad
baja con el crecimiento pero que esta reduccin an no es la suciente (Grco N 6).
Concluye que a efectos de superar la informalidad hay que mejorar el nivel educativo, la estructura productiva y la productividad; la calidad de los servicios pblicos,
particularmente los de seguridad y justicia; y reducir las cargas regulatorias. Recomien4

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6

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El sector informal est constituido por el conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera de los marcos
legales y normativos que rigen la actividad econmica. Por lo tanto, pertenecer al sector informal supone estar al margen de
las cargas tributarias y normas legales, pero tambin implica no contar con la proteccin y los servicios que el estado ofrece.
Incluyendo a aquellos trabajadores que laboran para empresas grandes.
Se trata de una respuesta distorsionada porque la informalidad supone una asignacin de recursos deciente que conlleva
la prdida, por lo menos parcial, de las ventajas que ofrece la legalidad: la proteccin policial y judicial, el acceso al crdito
formal, y la capacidad de participar en los mercados internacionales.

Escuela de Gestin Pblica

da que en el corto y mediano plazo hay que concentrarse en la mejora de los servicios
del estado y en aliviar la carga regulatoria; asigna para el largo plazo el aumento de la
productividad de los trabajadores.

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Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

El documento del Banco Mundial Informalidad: Escape y Exclusin (2007) considera a la informalidad como una manifestacin de las relaciones entre los agentes
econmicos y el Estado que, de acuerdo a la literatura econmica, debe desempear una
funcin correctora de las fallas del mercado, asegurar el suministro de bienes pblicos, y
mantener condiciones para la igualdad de oportunidades. La publicacin identica dos
perspectivas para abordar la informalidad.
La primera perspectiva considera que la segmentacin del mercado laboral impide que los trabajadores dejen su estado de inercia en la informalidad y se empleen en
el sector formal que ofrece benecios estipulados por el Estado (exclusin). Adems,
volviendo a De Soto (1986), se seala que las reglamentaciones complicadas impiden
que las empresas pequeas crucen la frontera hacia la formalidad y prosperen y es posible que algunas empresas grandes, por evitar cargas scales y regulaciones excesivas,
operen parcialmente en la informalidad y consecuentemente no alcancen su potencial
de crecimiento y mayor eciencia.
La segunda perspectiva se asemeja al concepto de escape de Hirschman (1970):
muchos trabajadores, empresas y familias escogen su nivel ptimo de adherencia con los
mandatos y las instituciones del Estado, dependiendo del valor que asignen a los benecios netos relacionados con la formalidad y al esfuerzo y la capacidad de scalizacin del
Estado. Segn esta perspectiva, un gran nmero de empresas y personas optan por no pertenecer a las instituciones formales, lo que implicara un cuestionamiento de la sociedad a
la calidad de los servicios del Estado y a su capacidad de hacer cumplir las normas.
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Escuela de Gestin Pblica

El estudio indica que para los casos de Brasil, Colombia y Per la evidencia seala
que en los aos noventa el aumento de los costos laborales y las rigideces incidieron en
la expansin de la informalidad. Recomienda asimismo, que para reducir la informalidad se requieren medidas destinadas a incrementar la productividad agregada de la
economa. Un clima de inversin ms favorable que permita a las empresas formales
expandirse y pagar salarios ms altos. Aumentar los niveles de capital humano, especialmente el de los pobres que les permitir acceder a empleos mejor remunerados en un
sector formal ms dinmico. Reducir las reglamentaciones e impuestos excesivos que
crean segmentacin en el mercado laboral7.
La investigacin del Banco Mundial hace una referencia a la reduccin de las
barreras a la formalizacin de las empresas. Considera que, por un lado, la presencia de
costos de oportunidad bajos para ingresar al sector informal conducira al predominio
de empresas de baja productividad con pocas perspectivas de crecimiento y altas tasas
de fracaso. En este caso recomiendan tomar medidas para mejorar el clima de inversin
y las polticas orientadas a aumentar la acumulacin de capital humano.
Por otro lado, las barreras a la formalizacin pueden entorpecer el acceso de las
microempresas a las tecnologas, los mercados y los servicios gubernamentales. Para
subsanar estos obstculos recomiendan reducir las cargas legales a la formalizacin y
llevando a la prctica programas de simplicacin administrativa destinados a reducir
los costos de transaccin relacionados con la operacin de empresas legtimas. En particular, los programas de registro de empresas8.
G.

FRAGMENTACIN ADMINISTRATIVA

La desagregacin del territorio en excesivas escalas administrativas9 y presupuestarias no contribuye a una integracin igualitaria del pas. Existe una enorme fragmentacin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno. Lima, a pesar de su
relativo progreso, como seala un estudio de Maximixe (2006), presenta limitaciones
para lograr un desarrollo integral debido a la fragmentacin del poder poltico administrativo en 42 autoridades municipales10, 2 autoridades regionales metropolitanas (Lima
Y Callao) y 2 autoridades municipales metropolitanas; todas ellas con autonoma poltica, econmica y administrativa y actuando sobre un mismo espacio territorial. Ello
7
8
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10

Los costos no salariales que pesan sobre los empleos formales en Brasil, Colombia y Per parecen ser causa de cadas considerables en el empleo formal.
Mediante el uso de tecnologas a travs de Internet y trmites que se efecten en un solo paso.
Escala a nivel Nacional, Regional, Local Provincial, Local Distrital y Centros Poblados.
Que a su vez tienen sus propios consejeros, presupuestos e impuestos, recojo de basura, serenazgo y normas urbansticas.

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Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

diculta la articulacin de polticas de corte transversal, con criterios homogneos y


aprovechando las ventajas de costos y de escala para generar proyectos de verdadero
impacto y efectividad scal.
Dammert (2003) en un estudio sobre la descentralizacin en el Per, se reere a
la fragmentacin distritalista como una forma renada de oponerse a la descentralizacin del poder, mediante la fragmentacin de la institucin de base, con cerca de 2000
distritos con gobiernos municipales, de limitadas competencias y muy escasas rentas
que enfrentan a un gobierno nacional que controla sectorialmente el Estado.
Pablo Alonso et al (2007) en un documento del BID sobre la Gobernabilidad
Democrtica en el Per, sugieren realizar un esfuerzo de reduccin y consolidacin de
circunscripciones territoriales preferentemente encaminada a los municipios, recomiendan a) la asimilacin de los distritos en las provincias, con lo cual se creara un solo nivel
de gobierno municipal, o b) una divisin de funciones ntida y completa autonoma
entre ambos niveles de gobierno.
El Cuadro N 1 permite apreciar el grado de fragmentacin de las unidades administrativas en Per y en algunos pases de Amrica Latina.

24

Escuela de Gestin Pblica

2. DE LA DESBUROCRATIZACIN HACIA LA
MODERNIZACIN DEL ESTADO
A.

EL OTRO SENDERO

Hernando de Soto publica en el ao 1986 El otro sendero, un documento que


examina, en primer lugar, la economa informal y el problema del acceso a la propiedad, profundiza los costos tanto de la formalidad como la informalidad y desarrolla una
caracterizacin del mercantilismo.
En la introduccin fundamenta detalladamente el proceso migratorio (Recuadro
N 1) del campo a la ciudad, el cual revela un acto racional de los migrantes al desplazarse en bsqueda de oportunidades y bienestar; sin embargo, ya en la capital les es muy
difcil acceder formalmente al empleo, la propiedad y la educacin.
De Soto analiza la informalidad mediante la evaluacin de tres sectores especcos: la vivienda, el transporte y el comercio. En todos ellos identica una organizacin informal que construye un marco extralegal para proveerse de garantas mnimas. Asimismo, determina que el trmite de acceso a una vivienda formal demora
83 meses, demanda ms de 207 pasos administrativos en 48 ocinas pblicas y solamente para completar el trmite de adjudicacin, un desembolso de 2,156 dlares.
En el sector transporte, el trmite hipottico de acceso a un comit de microbuses
demora 26 meses e implica resolver cuatro trmites. En el sector comercio, el trmite
de acceso a una tienda formal demora 43 das, requiere la visita de tres reparticiones
pblicas y un gasto de 591 dlares. A estos desembolsos habra que aadir los costos
de permanencia, principalmente relacionados con pagos de impuestos, de licencias
y costos no salariales.
La trascendencia del trabajo de Hernando de Soto radica en ser un esfuerzo pionero en la creacin de una toma de conciencia sobre la necesidad de reformar el sector
pblico y en mirar la informalidad desde una perspectiva ponderada, considerando a
los migrantes personas que responden a una realidad compleja y agreste, reconocindoles la creatividad y el emprendedorismo en sus iniciativas. Es por ello que por un lado
recomienda realizar reformas en simplicacin, descentralizacin y desregulacin y, por
otro lado, reconoce la relevancia econmica del sector informal al representar el 48% de
la poblacin econmicamente activa y 39% del PBI.

25

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

El autor no es ajeno a los elementos negativos que participan en el sistema econmico, como los polticos, funcionarios y otros agentes que asumen comportamientos
oportunistas y corruptos, igualmente, reconoce que las instituciones legales siguen siendo
mercantilistas: el acceso a la empresa privada es difcil o imposible para las clases populares, la normatividad legal es excesiva y engorrosa, las burocracias pblicas y privadas son
enormes, las coaliciones redistributivas inuyen poderosamente en la formulacin del
Derecho y la intervencin del Estado es patente en todas las actividades. Sugiere que para
salir del mercantilismo se requiere un acercamiento del Derecho a la realidad y reajustar
las primitivas instituciones legales para que permitan la interdependencia pacca y el desarrollo de los individuos dentro de una sociedad cada vez ms compleja y heterognea.
El reto que plantea De Soto consiste en alcanzar un sistema legal e institucional
que reeje la nueva realidad, que deje funcionar ordenadamente la economa espontneamente surgida del pueblo, que les permita producir con seguridad a los empresarios y
comerciantes formales competitivos en lugar de obstaculizarlos, y que transera a los privados aquellas responsabilidades e iniciativas que el Estado ha monopolizado sin xito.
El texto recomienda integrar a los formales e informales en un sistema econmico
legal nico y que no permita discriminacin para que la poblacin en general pueda
usar plenamente sus energas creativas. Aconseja, asimismo, que para integrar al pas se
requiere necesariamente simplicar y descentralizar la funcin pblica y desregular la
vida productiva nacional.
La simplicacin implica adoptar medidas que optimicen el funcionamiento de
las instituciones legales para eliminar las duplicidades y actividades innecesarias de las
normas. De Soto maniesta que con simplicar, sin embargo, no se afecta las causas del
sistema mercantilista, sino solo algunos de sus efectos. La simplicacin intenta reducir
los costos productivos desburocratizando, es decir aminorando la tramitacin burocrtica sin que se abandone el propsito de los controles deseados.
Se entiende por descentralizacin, el traspaso de responsabilidades legislativas y administrativas del gobierno central a los gobiernos e instancias locales y regionales, con el objetivo de poner a las autoridades en contacto ms inmediato con la realidad y los problemas
por resolver. Al igual que la simplicacin, la descentralizacin no cambia en esencia, las
caractersticas del sistema mercantilista, porque la colusin discriminatoria entre gobernantes y actores privados privilegiados se puede dar tanto a nivel local como nacional.
Desregular supone el incremento de las responsabilidades y oportunidades de los
privados en ciertas reas y la reduccin del Estado en las mismas. Al igual que con la
produccin democrtica del Derecho, con la desregulacin se afecta las causas mismas
del mercantilismo.
26

Escuela de Gestin Pblica

Recuadro N 1
LAS MIGRACIONES
Los Conos11 de Lima Metropolitana se formaron a partir de migraciones masivas durante los aos cuarenta y cincuenta. Estas se explicaron
tanto por traslados de poblacin provinciana de zonas rurales a la capital,
como por el desplazamiento de familias desde zonas tradicionales de Lima
hacia la periferia; situacin que, de alguna manera, fue estimulada por la
oportunidad que exista de invadir terrenos del Estado o privados para luego
tramitar el reconocimiento como posesionarios.
Muchos factores incidieron para hacer atractivo el migrar hacia la capital, entre ellos, los avances de las telecomunicaciones (radio, prensa), que
difundan las ventajas y comodidades de la vida urbana; el desarrollo de la
carretera Panamericana, que integr a muchos pueblos aislados acercndolos
a los grandes mercados urbanos (De Soto, 1986); la concentracin de las
universidades y centros formativos de excelencia en la capital; un mercado
laboral ms organizado, con presencia de sindicatos y propuestas reivindicativas; la mayor esperanza de vida de los nios al nacer y la mejor dotacin de
servicios de salud, entre otros.
Todos estos elementos, que, efectivamente, estimulaban el deseo de
migrar hacia Lima, fueron reforzados por el hecho de que en la periferia de la
capital existan kilmetros de lomas eriazas, muy prximas a las vas troncales
(Avenida Tpac Amaru, Panamericana Norte) y extensas haciendas agrcolas
con potencial inmobiliario. Otro factor que contribuy a la expansin urbana
en la zona era explicado por la presencia de congregaciones religiosas catlicas, que desarrollaron en la zona una verdadera red de apoyo social, edicando en torno a sus parroquias colegios, centros de salud, cooperativas, centros
formativos. El rol de la iglesia fue trascendente en el desarrollo de los conos,
no solamente acompaando a los migrantes en su proceso de instalacin,
sino generando externalidades positivas; promoviendo la conanza entre los
vecinos, al auspiciar las agrupaciones vecinales; conservando las tradiciones
culturales de los migrantes de provincias, al respetar y estimular las muestras
de religiosidad popular, y colaborando en mantener el orden y seguridad en
el territorio al convertirse en un catalizador social, neutralizando la violencia
y creando condiciones para que se desarrolle una clase media emergente.
11

Zonas periurbanas a la ciudad tradicional, desarrolladas sobre lomas eriazas y antiguas haciendas agrcolas.

27

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

B.

ILD Y LA DESBUROCRATIZACIN

En 1981, Hernando de Soto y otros colegas deciden crear una organizacin sin
nes de lucro con la nalidad de investigar la economa informal en el Per; denominaron a esta entidad, el Instituto Libertad y Democracia (ILD). Una de sus reas de trabajo fue la simplicacin administrativa. En 1990, Alberto Bustamante et al desarrollaron
para ILD el Cuaderno de Trabajo N 4 La Simplicacin Administrativa - primer paso
hacia la desburocratizacin, que pretenda sistematizar tanto las experiencias como las
propuestas de la institucin en relacin a la simplicacin y la desburocratizacin.
Al inicio del documento se dene el trmino burocratismo, el cual es entendido
por algunos como el crecimiento desmesurado del nmero de funcionarios y servidores
pblicos. Para otros signica el incremento sustancial de las dependencias y entidades
administrativas y para otros, nalmente, supone el incremento de las funciones interventoras del Estado en la economa y en las relaciones sociales. La desburocratizacin
debiera implicar un reacomodo al interior del aparato administrativo; sin embargo, en
ningn caso, puede suponer un prejuicio respecto a la supuesta necesidad de reducir
el nmero de funcionarios del Estado; tampoco debe considerarse como una tarea de
racionalizacin ni interpretarse como una forma exclusiva de desconcentracin del
aparato administrativo.
El ILD considera que la formulacin del concepto de desburocratizacin debe
hacerse a partir de la identicacin de tcnicas, organizaciones, contextos o ambientes
institucionales, mecanismos de decisin y mecanismos de revisin. La desburocratizacin implica el desarrollo de tcnicas que fundamentalmente seran: la simplicacin, la
descentralizacin y la desregulacin.
La simplicacin es un proceso que afecta estrictamente a las relaciones ms visibles y frecuentes entre la Administracin Pblica y los usuarios del servicio. Simplicar,
en tal sentido, consiste en establecer medios institucionales que faciliten esa relacin y
generen un efectivo alivio de las cargas de procedimientos que agobian a los ciudadanos
y a las empresas. Siendo as, simplicar no signica necesariamente emprender grandes
mejoras orgnicas al interior del aparato administrativo, sino slo efectuar los cambios
aunque fueran superciales, estrictamente imprescindibles para facilitar ese alivio que se
produce en las ventanillas de atencin.
Los autores advierten que la incidencia de la simplicacin en el proceso amplio
de la desburocratizacin es slo preliminar y parcial. No debe, por lo tanto, reducirse el
concepto de desburocratizacin a la simplicacin administrativa.

28

Escuela de Gestin Pblica

Otra tcnica, aunque de mayor alcance, es la descentralizacin. A diferencia de la


desconcentracin, no se trata solamente de delegar ciertas competencias hacia organismos que nunca la tuvieron, sino de otorgar a estos ltimos una verdadera capacidad de
decisin, dentro del marco constitucional y legal.
La tercera tcnica de desburocratizacin es la desregulacin. Esta puede denirse
gruesamente como la transferencia de capacidad de decisin desde entes estatales hacia
la autonoma privada. La desregulacin se verica a partir de la constatacin de cules
son los terrenos o las materias donde el estmulo privado funciona ms ecientemente
que la compleja maquinaria estatal.
La publicacin seala que un proceso integral de desburocratizacin incluye, adems de la puesta en prctica de tcnicas como las indicadas, el funcionamiento de algunos rganos coordinadores que se ubican al interior del aparato estatal. Otro elemento
imprescindible es la existencia de un contexto institucional que asegure que las tcnicas
y los rganos puedan operar adecuadamente.
El texto considera que la mayor parte de la normatividad vigente en el Per es
dada por el Poder Ejecutivo, que no es precisamente un foro de discusin pluralista y
sus actores no han sido elegidos directamente por el pueblo. Por tanto la regla a sugerir
sera que todas las normas que dicte el Ejecutivo sean previamente publicadas en forma
de proyecto junto con su respectivo anlisis tcnico, para abrir un perodo de discusin
que permita a los ciudadanos y dems interesados emitir sus opiniones, sugerencias,
recomendaciones o simplemente formular oposicin. La prepublicacin de las normas
y el anlisis costo benecio son, por ello, elementos fundamentales en el logro de un
ejercicio democrtico y moderno de la autoridad.
En la base del burocratismo se encuentra un sistema de gobierno que ha producido
una innecesaria sobrerregulacin desvinculada de la realidad, la cual no se habra generado
si es que existieran los mecanismos previos de evaluacin y consulta. Por ello es pertinente
que, una vez emitida la norma, la ecacia desburocratizadora proporcione tambin determinados mecanismos de revisin de la actuacin administrativa del Estado, los mismos
que comprenden no slo el perfeccionamiento del sistema de control, sino tambin el
establecimiento de mecanismos de coordinacin intragubernamental as como la revisin
por los rganos judiciales, de la actuacin administrativa de las entidades pblicas.
En suma, la posicin del ILD respecto a la desburocratizacin precisa que se
trata de un proceso que implica el establecimiento de tcnicas incentivadas por rganos pblicos y privados en un determinado contexto institucional, cuya meta sea un
sistema democrtico de adopcin de decisiones que reduzca los costos de transaccin

29

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

de los agentes econmicos, y que est, nalmente, sometido a mecanismo institucionales de revisin.
Diversas investigaciones desarrolladas por el ILD validan la hiptesis de que en trminos generales, la burocratizacin est discretamente vinculada con la sobrerregulacin.
Esta ltima tiene como causa inmediata la capacidad discrecional en materia reguladora
que ejercita la administracin pblica, que se concretiza en multiplicidad de normas que,
muchas veces, obligan a la sociedad, o sea, a los individuos y las empresas, a un gasto superior a los benecios que pueden obtener de la aplicacin y observancia. Est demostrado que la sobrerregulacin no solo origina el desperdicio de los recursos ms valiosos con
los que cuenta una sociedad, principalmente el capital humano y los recursos materiales,
sino que desalienta la actividad productiva de los individuos y de las empresas.
El ILD destaca que es indudable que la sobrerregulacin propicia el fortalecimiento
de una burocracia controladora que haga cumplir las regulaciones y sancione su incumplimiento, con la particularidad de que la sobrerregulacin por su propia naturaleza genera incumplimiento. Distingue que el fenmeno de la burocratizacin no consiste en que
existan demasiados funcionarios pblicos en el pas o que estos no trabajen lo suciente;
lo sustantivo radica en la forma como dichos funcionarios distribuyen sus actividades
para el cumplimiento de las regulaciones, algunas de la cuales son necesarias y otras simplemente redundantes. La burocratizacin se produce cuando el tiempo de los funcionarios est especialmente concentrado en la ejecucin de regulaciones redundantes.
En opinin del ILD, la batalla contra la burocratizacin puede librarse con xito,
mediante la creacin de determinadas instituciones y mecanismos legales, entre los que
destacan la simplicacin administrativa de los procedimientos, conjuntamente con la
descentralizacin de los procesos de toma de decisiones y la transferencia de responsabilidades del gobierno hacia los particulares. Tales elementos debieran complementarse
con mecanismos de apoyo como el acceso a la informacin pblica, la consulta y el
anlisis econmico de las normas antes de su expedicin, y la revisin por las propias
dependencias pblicas de los actos gubernamentales.
De esta forma, la simplicacin administrativa resulta slo un primer paso hacia
la desburocratizacin, pues est orientada exclusivamente a aliviar los aspectos visibles
o epidrmicos de las disfunciones de la burocracia y a aligerar las costosas cargas que
ellas imponen en los individuos y las empresas.
Una de las principales contribuciones del ILD a la Administracin Pblica ha
sido la Ley de Simplicacin Administrativa, Ley 25035, aprobada al igual que su reglamento durante 1989. Esta ley se sustenta en cuatro principios generales: a) La presun-

30

Escuela de Gestin Pblica

cin de veracidad; b) la eliminacin de las exigencias y formalidades cuando los costos


econmicos que ellas impongan a la sociedad, excedan los benecios que le reportan;
c) la desconcentracin de los procesos decisorios a travs de una clara distincin entre
los niveles de direccin y los de ejecucin y d) la participacin de los ciudadanos en el
control de la prestacin de los servicios por parte de la Administracin Pblica, y en la
prestacin misma de los servicios. Gracias a esta Ley se eliminaron una serie de requisitos y formalidades costosas.
Otras propuestas normativas alcanzadas por la institucin fueron el Proyecto de
Ordenanza Simplicadora del Trmite para la Obtencin de la Autorizacin Municipal
de Funcionamiento (1988) y el Documento Base del Proyecto de Ordenanza Simplicadora del Trmite para la Obtencin de la Autorizacin Municipal de Funcionamiento.
C. INICIATIVAS DE LA

COOPERACIN INTERNACIONAL

Las instituciones multilaterales son muy activas en la formulacin de programas,


en brindar asistencia tcnica y desarrollar investigacin relacionada a la problemtica de
la simplicacin administrativa.
La Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) y las economas miembros del Foro de Cooperacin Asia-Pacco (APEC) reconocen a la reforma
regulatoria como un elemento central en la promocin de mercados competitivos, siendo este un proceso clave para lograr la eciencia econmica. Una estrategia de reforma
regulatoria que ha sido implementada por diversas economas es la simplicacin administrativa, que permite eliminar aquella regulacin obsoleta e ineciente favoreciendo el
mejor rendimiento de la administracin pblica en todos los niveles de gobierno.
La OCDE, mediante su serie de publicaciones Eliminando el papeleo (Cutting
Red Tape), presenta los avances de sus pases miembros en la reduccin de costos administrativos innecesarios12 como una de las ms importantes herramientas para la reforma regulatoria. La OCDE expone que la simplicacin administrativa puede lograrse
enfocando las estrategias y herramientas bajo una organizacin que permita detectar los
objetivos a simplicar, generar diseos institucionales acordes y utilizar distintas herramientas para desarrollar e implementar estrategias. Asimismo, el organismo reconoce
la relacin entre las mejores tecnologas para reducir el costo administrativo de cumpli12

Un ejemplo sobre la implementacin de un programa de simplicacin administrativa es el caso de Holanda, donde se ha


venido implementando una medicin de los costos de la regulacin por medio de una metodologa bastante sosticada pero
de mayores alcances, denominada Modelo de Costeo Estndar (Standard Cost Model), vericando que los costos administrativos representan aproximadamente 3.6% del PBI nacional. Con la implementacin del programa, los costos derivados de las
regulaciones se redujeron en 25%, teniendo un efecto positivo de 0.9% del PBI (Nijland Jeroen, 2008).

31

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

miento de la regulacin; la importancia de la revisin, simplicacin o eliminacin de


permisos; el anlisis sobre el uso de alternativas a la regulacin administrativa, mejora de
los formatos para trmites, reformas a los procesos administrativos, entre otros.
Los pases miembros de APEC se renen peridicamente en grupos de trabajo
como la comisin de acceso al mercado (Market Access Group) y participan en encuentros de fortalecimiento de capacidades como los seminarios sobre licencia de negocios
(Business Licensing Seminar), donde intercambian experiencias y presentan resultados
de investigaciones relacionadas con propuestas para la mejora del comercio entre los
pases, reformas al sistema regulatorio de permisos de construccin, licencias de negocios, facilitacin del comercio transfronterizo, entre otros temas vinculados a la facilitacin del acceso al mercado.
El Banco Mundial a travs de la Corporacin Financiera Internacional (IFC por
sus siglas en ingls) ha auspiciado publicaciones como el Municipal Score Card, documento que permite evaluar comparativamente el grado de avance en cuanto a reformas
de simplicacin administrativa a distintas municipalidades de Amrica Latina y el Caribe. Asimismo, mediante sus servicios de consultora (IFC Advisory Services) promueve el desarrollo de documentos de investigacin, brinda asistencia tcnica y capacitacin
a municipalidades especcas, instituciones pblicas y se involucra conjuntamente con
otros actores locales en proyectos de mejora de las municipalidades y de las instituciones
que proveen los permisos de inspeccin. El Banco Mundial adems organiza y publica
el reporte Doing Business que muestra el grado de avance relativo de 183 economas en
cuanto a la facilitacin del clima de negocios.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el marco de su estrategia pas,
contribuye a la modernizacin del estado, principalmente a travs de fondos, asistencia
tcnica y proyectos de investigacin. Participa conjuntamente con otras instituciones
pblicas y de la cooperacin internacional en proyectos de reforma del Estado, actualmente el Per tiene suscrito un contrato de prstamo para nanciar el Programa de
Modernizacin del Estado y Descentralizacin (PMDE).
La cooperacin americana (USAID), antes mediante su programa MYPE Competitiva y actualmente a travs del programa Facilitando el Comercio, colabora con las
entidades del gobierno nacional para mejorar la simplicacin administrativa y asiste
directamente a los gobiernos municipales a n de mejorar el clima de negocios en el
Per. Esta ayuda se ha materializado mediante asistencia tcnica, desarrollo de software,
proyectos de investigacin, publicaciones y auspicios.
Las principales contribuciones de la Unin Europea a la simplicacin administrativa en el pas se realizaron en el marco del Programa PROPOLI, con el auspicio a 10
32

Escuela de Gestin Pblica

de las municipalidades ms pobres de Lima. Se apoy mediante consultora y asistencia


tcnica para la mejora de procesos de acceso al mercado formal, rediseo de instrumentos de gestin municipal, desarrollo de sistema informtico y adecuacin a la Nueva
Ley Marco de Licencias de Funcionamiento. Asimismo, PROPOLI ayud a las municipalidades en la elaboracin de los TUPAS que deban costear el nuevo procedimiento
simplicado de licencia de funcionamiento, as como el diseo e implementacin de
un software que permitiera el seguimiento de los expedientes que ingresaran para la
tramitacin de la licencia.
La cooperacin alemana (GTZ) desde el 2004 viene ejecutando el Programa
Gobernabilidad e Inclusin, el cual ha tenido como objetivo que la poblacin se benecie de una mejor gobernabilidad en los diferentes niveles del Estado, promoviendo la
administracin pblica transparente y orientada al ciudadano; el control de la sociedad
civil sobre la actuacin del Estado. Para ello, el Programa ha realizado asistencia tcnica
a nivel nacional, regional y local, enfocada principalmente en la facilitacin de procesos, apoyo a equipos de contraparte, transferencia de conocimientos, asistencia tcnica
directa y fortalecimiento de habilidades y capacidades institucionales. GTZ ha sido uno
de los principales cooperantes para el logro de la Poltica Nacional de Simplicacin
Administrativa, el Plan Nacional, los principales instrumentos como el TUPA urbano,
TUPA rural, guas y manuales para la simplicacin, entre otros instrumentos.
D. INTERMESA

El 10 de enero del 2006 se constituye la Mesa Nacional de Simplicacin de


Trmites Municipales para Empresas (INTERMESA), como un espacio de concertacin pblico-privado, que rene a instituciones del poder Ejecutivo, Gobiernos Locales, Gremios del Sector Privado y Organismos de Cooperacin mediante la rma
del Acuerdo Interinstitucional para la Simplicacin de Trmites Municipio-Empresa
TRAMIFCIL13.

13

Conformada por ms de 25 instituciones, entidades privadas: Presidencia del Consejo de Ministros - PCM, Ministerio de
Trabajo y Promocin del Empleo, Ministerio de Economa y Finanzas - MEF, Ministerio de la Produccin - PRODUCE,
Consejo Nacional de Competitividad - CNC; gobiernos locales: Municipalidad Metropolitana de Lima, Municipalidad Provincial de Cajamarca, Municipalidad Provincial de Piura, Municipalidad Distrital de Independencia de Huaraz, Municipalidad Distrital de Villa Maria del Triunfo, Municipalidad Distrital de Bustamante y Rivero de Arequipa; gremios empresariales:
Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas - CONFIEP, Sociedad Nacional de Industrias SNI, Confederacin Nacional de la Micro y Pequea Empresa CONAPYME; organismos de la cooperacin internacional: Corporacin
Financiera Internacional - IFC, Foreign Investment Advisory Service - FIAS, Organizacin Internacional del Trabajo - OIT,
Cooperacin Alemana - GTZ, USAID, Programa de Lucha contra la pobreza en zonas urbano marginales de Lima Metropolitana - PROPOLI; entidades privadas: Ciudadanos al Da - CAD, SIMPLE.

33

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

El objetivo principal del acuerdo fue Promover, ejecutar y darle sostenibilidad a las
acciones del Plan de Simplicacin de Trmites Municipales para Empresas (STME).
El STME impulsado por los miembros de INTERMESA, sustentaba sus iniciativas en los siguientes objetivos especcos14:
Impulsar las experiencias en Simplicacin de Trmites Municipales a nivel
nacional que permitan mostrar un cambio en la realidad y faciliten la apertura
de nuevas empresas en el pas y reduzcan los niveles de informalidad.
Desarrollar capacidades en las municipalidades, congurar procesos de simplicacin de trmites para empresas.
Establecer mecanismos que permitan que las municipalidades cuenten con
expertos en Simplicacin de trmites Municipales tanto para impulsar la
reforma como para asegurar la sostenibilidad al interior de la municipalidad.
Institucionalizar los mecanismos de coordinacin y liderazgo entre los representantes del gobierno nacional, los gobiernos locales, la cooperacin tcnica internacional y los gremios empresariales para impulsar e implementar la
Simplicacin de Trmites Municipales.
Posicionar la Simplicacin de Trmites Municipales en la agenda pblica,
de modo que las autoridades y funcionarios municipales, los ciudadanos y las
empresas exijan y promuevan la simplicacin.
Implementar las reformas institucionales y normativas requeridas para facilitar la simplicacin de trmites Municipales.
Derivados de los objetivos especcos del STME se establecieron, adems, determinados ejes de accin, entre los cuales destacamos:
El liderazgo, la concertacin y la coordinacin.
El desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional.
La implementacin de experiencias de simplicacin de trmites municipales.
La sensibilizacin y comunicacin.
Los miembros de INTERMESA han reconocido que este ha sido un espacio que,
alrededor del STME, ha posibilitado reunirse y articular a instituciones del sector pbli14

34

GOBERNA, Lineamientos Estratgicos para Intermesa, Febrero del 2010.

Escuela de Gestin Pblica

co, sector privado y agencias de cooperacin; sumando esfuerzos, organizando grupos


de trabajo e identicando y resolviendo obstculos para la inversin.
INTERMESA, a travs de Tramifcil, focaliz sus intervenciones en los Gobiernos Locales y en los trmites de Licencia de Funcionamiento y Licencia de Construccin, utilizando la reingeniera de procesos como un factor crtico para reducir costos y
tiempos de las empresas, as como, la capacitacin de funcionarios municipales y profesionales independientes de determinadas regiones del pas. Dada la gran fragmentacin
administrativa, se decidi priorizar las intervenciones en aquellas municipalidades provinciales y distritales con mayor dinmica econmica del pas.
La estrategia seguida por Tramifcil ha considerado los siguientes aspectos:
Trabajo por etapas: primero en simplicacin de trmites a nivel municipal.
Demostrar resultados claros en reduccin de tiempos, costos y requisitos, as
como impacto sobre la formalidad.
Extender la reforma a otros municipios del pas a travs de una estrategia
ordenada y eciente.
Generar demanda ciudadana por las reformas de simplicacin, a travs de los
medios de comunicacin local.
El trabajo se ha dirigido hacia el nivel de los gobiernos locales, habindose seleccionado dos trmites prioritarios donde intervenir: la Licencia de Funcionamiento
y la Licencia de Obras. Respecto a la pertinencia de la seleccin, los miembros de
INTERMESA manifestaron que fue adecuada en tanto la informacin de la lnea de
base identicaba estos trmites como los ms crticos y extendidos.
Las actividades desarrolladas en el marco del programa Tramifcil fueron fundamentalmente de tres tipos:
Realizacin de reuniones de coordinacin entre las instituciones integrantes
de Tramifcil15, as como la organizacin de asambleas plenarias.
Reformas del marco normativo: la Promulgacin de la Ley 28976, Ley Marco
de licencia de Funcionamiento y la promulgacin de la Ley 29090, Ley de
Habilitaciones Urbanas y Edicaciones.

15

Reuniones del Comit Ejecutivo y de las comisiones de normativas, capacidades y comunicaciones

35

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

Diseo y ejecucin de proyectos de simplicacin de trmites municipales para


empresas, se realizaron proyectos de simplicacin de trmites municipales16
consistentes en reingeniera de procesos, implementacin de sistemas informticos, capacitacin de expertos y funcionarios pblicos, elaboracin de manuales y reglamentos de los procesos simplicados, as como, la formulacin de una
metodologa para el desarrollo de procesos de simplicacin de trmites.
Entre los principales logros alcanzados a travs de sus intervenciones podemos citar:
El incremento signicativo en el nmero de solicitudes de licencias de funcionamiento procesados en las municipalidades intervenidas17.
Una amplia cobertura nacional, 12 regiones atendidas y 60 municipalidades
beneciarias.
La promulgacin de las Leyes N 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento y la Ley N 29090, Ley de Habilitaciones Urbanas.
La capacitacin de expertos y funcionarios pblicos en simplicacin de trmites municipales18.
Finalmente, en perspectiva, INTERMESA ha formulado las siguientes lneas de Accin:
Consolidacin de las experiencias exitosas de simplicacin en el mbito municipal.
Monitoreo y evaluacin permanente de los procesos de simplicacin implementados en alianza con el sector privado (sostenibilidad).
Incluir otros trmites (a nivel nacional y sub-nacional) en la agenda de Tramifcil (inspecciones de defensa civil, autorizaciones sectoriales, etc.).
Consolidacin de Tramifcil como un espacio de coordinacin pblico-privado.

16
17
18

36

Auspiciados principalmente por la cooperacin internacional: USAID; IFC, Unin Europea, GTZ, SECO.
599% ms en Lima Metropolitana, 482% en Ica, 422% en Piura, 302% en Villa Mara del Triunfo, 630% en San Juan de
Lurigancho y 807% en Puente Piedra.
150 expertos capacitados en 6 Regiones del pas (Cajamarca, Lambayeque, Puno, Lima, Iquitos, Piura). 196 Funcionarios
pblicos capacitados en la nueva Ley N 28976 Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, de 81 municipalidades en 6
ciudades.

Escuela de Gestin Pblica

E.
DEL

LA SECRETARA DE GESTIN PBLICA Y LA MODERNIZACIN

ESTADO

Luego del lanzamiento de la publicacin El otro sendero y de la formulacin de


las propuestas de reformas alcanzadas por ILD al gobierno a nes de los ochenta19, se
han realizado avances y retrocesos en la aplicacin de la simplicacin administrativa,
pero no se ha abandonado este concepto que se sustenta en cuatro pilares La presuncin de veracidad, la scalizacin posterior, la aplicacin de la tcnica del silencio administrativo y la reduccin de procedimientos, requisitos y costos en la tramitacin de
procedimientos administrativos (Alberto Bustamante et al, 2009).
Durante los noventa, el gobierno dict una serie de reformas20 con el n de
encarar una grave crisis econmica, evidenciada por severos ndices de recesin e inacin, que deterior los niveles de ingreso de la poblacin, contrajo la recaudacin
tributaria e increment la pobreza y el desempleo. Las reformas comenzaron a cuajar
las condiciones necesarias para la recuperacin econmica del pas, destacando entre
ellas, la creacin y funcionamiento de la Comisin de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI)
(Milagros Marav, 2000).
A inicios del 2002 se promulg la Ley Marco de la Modernizacin de la Gestin
del Estado (Ley N 27658), que declaraba al Estado peruano en proceso de modernizacin en sus diferentes instancias con la nalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del ciudadano.
Sealaba adems esta Ley, que la gestin y el uso de los recursos pblicos en la
Administracin Pblica, debern ser sometidas a la medicin del cumplimiento de las
funciones asignadas y la obtencin de resultados (artculo N 7); que el ciudadano tiene el derecho de participar en los procesos de formulacin presupuestal, scalizacin,
ejecucin y control de la gestin del Estado (artculo N 9); que los servidores pblicos
deben brindar a los ciudadanos un servicio imparcial, oportuno, conable, predecible y
de bajo costo (artculo N 11) y que el proceso de modernizacin de la gestin pblica
19
20

Destacando entre ellas, la Ley de Simplicacin Administrativa (Ley N 25035).


Como parte de este paquete de medidas, podemos citar: La promulgacin de la Constitucin de 1993, la Ley de Promocin
de Inversiones. La creacin y reforma de las entidades de Administracin Tributaria y aduanera (SUNAT y ADUANAS),
de la supervisin nanciera (Superintendencia de Banca y Seguros, Comisin Nacional de Supervisin de Valores, Superintendencia Nacional de Administradoras de Fondos de Pensin), de las reguladoras de mercados especcos (mercados de:
Energa elctrica, transportes, servicios, telecomunicaciones) y condiciones de competencia (Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia). En lo social, a n de reducir los impactos negativos de las medidas de estabilizacin econmica, se dimensionaron programas de alivio de la pobreza como la constitucin y desarrollo del Fondo Nacional de de Compensacin y
Desarrollo Social (FONCODES) y se realiz una reforma importante del Instituto Peruano de Seguridad Social, responsable
de los servicios de atencin mdica y de gestin de pensiones de los jubilados.

37

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

implica una organizacin integral del sector, incluyendo aspectos funcionales, estructurales, de recursos humanos, entre otros (artculo N 12).
Para promover la descentralizacin y el ordenamiento territorial, durante el 2002
se promulgaron las leyes N 27783 (Ley de Bases de la descentralizacin), N 27795
(Ley de Orden y Demarcacin Territorial), N 27867 (Ley Orgnica de Gobiernos Regionales); el 2003 se crea la Ley N 27972 (Ley Orgnica de Municipalidades) y el 2004
la Ley N 28274 (Ley de Incentivos para la Integracin y conformacin de regiones).
En Diciembre del 2007 se promulg la Ley N 29158 (Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo LOPE). A partir de esta Ley, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
es la institucin responsable de la coordinacin de las polticas nacionales y sectoriales
del Poder Ejecutivo. La LOPE precisa el mandato otorgado por la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, al disponer que la PCM formule, apruebe y ejecute
las polticas nacionales de modernizacin y descentralizacin, as como las relacionadas
con la estructura y organizacin del Estado.
La Secretara de Gestin Pblica (SGP) es el rgano de lnea de la PCM, con
rango de Secretara General, en el que recae la responsabilidad de la coordinacin y direccin del proceso de modernizacin de la gestin del Estado, segn lo dispuesto por la
Ley N 27658. Su mbito de competencia es de alcance nacional, y comprende a todas
las entidades de la Administracin Pblica.
A travs de la SGP, la PCM ha ejecutado el Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado (PMDE) con el objetivo de apoyar el desarrollo de un proceso
ecaz de modernizacin y descentralizacin de la administracin pblica en el Per,
mediante la redenicin de reglas institucionales claves e implantacin de nuevas estructuras y sistemas administrativos (Nilda Rojas, 2009).
Como rgano tcnico-normativo del Sistema Nacional de Modernizacin de la gestin pblica, la SGP ha organizado su trabajo en las siguientes reas: a) simplicacin administrativa, b) funcionamiento y estructura del Estado y c) tica y transparencia; siempre en
concordancia con las normas de modernizacin y gestin del Estado, de la Descentralizacin, transparencia y acceso a la informacin, y el Cdigo de tica de la funcin pblica.
Las lneas de trabajo de la SGP han sido: a) la implementacin de la Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo (LOPE), b) la identicacin de casos de duplicidad y/o superposicin de funciones en las distintas entidades de los tres niveles de gobierno y proponer
las medidas necesarias para su correccin, c) alcanzar una opinin tcnica previa para
la creacin o reorganizacin de entidades del Poder Ejecutivo, d) denir lineamientos y
normas para la elaboracin de instrumentos de gestin de las entidades del Estado.
38

Escuela de Gestin Pblica

Recuadro N 2
LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA
La simplicacin administrativa es el conjunto de principios y acciones
que tienen como objetivo eliminar los obstculos o costos innecesarios para la
sociedad que genera el inadecuado funcionamiento de la administracin pblica. Abarca todos los aspectos vinculados con el desarrollo de procedimientos y
servicios administrativos prestados en exclusividad por las entidades pblicas.
Por ejemplo, la atencin a la ciudadana, el sistema de gestin documental y el
soporte informtico de la tramitacin. Asimismo, se lleva adelante en todas las
entidades que tramitan procedimientos administrativos.
La simplicacin administrativa es un componente del proceso de
modernizacin de la gestin pblica, el cual es un proceso permanente
caracterizado por la continua redenicin de sus objetivos y por su integracin sistmica en las entidades pblicas21.

3. SITUACIN

ACTUAL DE LA SIMPLIFICACIN
ADMINISTRATIVA

En el Per, desde hace dos dcadas se vienen implementando procesos de reforma


normativa e institucional dirigidos a que la tramitacin de procedimientos administrativos y la prestacin de servicios en exclusividad sean ecientes y ecaces, exijan costos
razonables, estn enfocados a la ciudadana y basados en los principios de simplicacin
administrativa.
Como experiencias exitosas, se pueden destacar los procesos emprendidos por
diversas entidades pblicas por simplicar y automatizar sus procedimientos y permitir
la tramitacin virtual22, la creacin de un portal de trmites para el ciudadano y empresas, el desarrollo de ventanillas nicas, la creacin de INTERMESA como un espacio
de trabajo pblico-privado orientado a la simplicacin de trmites empresariales y los
procesos de simplicacin del trmite de licencia de funcionamiento emprendidos en
diversas municipalidades del pas.

21
22

Denicin comprendida en la Poltica Nacional de Simplicacin Administrativa.


Entre las que destacan la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria SUNAT, SUNARP, PRODUCE y RENIEC.

39

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

Sin embargo, como reere INDECOPI23, el 51% de las demandas por trabas y
sobrecostos son an contra las municipalidades, y al 11 de enero del 2010 solo el 25%
de las municipalidades distritales haban presentado la sustentacin legal y tcnica del
TUPA. Es decir, queda an mucho trecho por recorrer en la tarea de la simplicacin
administrativa.
La Ley del Procedimiento Administrativo General24 (Ley N 27444) y el Reglamento de Organizacin y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros (ROFPCM) establecen que el ente rector del sistema administrativo de modernizacin de la
gestin pblica (dentro del cual se incluye la materia de simplicacin administrativa)
es la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP).
Segn el artculo 36 del decreto Supremo 063-2007-PCM, la SGP es el rgano
de lnea encargado de coordinar y dirigir el proceso de modernizacin de la gestin
pblica, y es competente en materia de funcionamiento y organizacin del Estado,
simplicacin administrativa, tica y transparencia, en concordancia con las normas de
modernizacin, racionalizacin, descentralizacin del estado, control interno, as como
el cdigo de tica de la funcin pblica.
Por otro lado, conforme a la Ley N 27444, la Presidencia del Consejo de Ministros est facultada para asesorar a las entidades en materia de simplicacin administrativa y evaluar de manera permanente los procesos respectivos al interior de las entidades,
para lo cual podr solicitar toda la informacin necesaria25.
Las facultades de la PCM respecto al cumplimiento de la Ley N 27444 son las
siguientes:
Asesorar a las entidades en materia de simplicacin administrativa y evaluar de manera permanente los procesos de simplicacin administrativa al
interior de las entidades, para lo cual podr solicitar toda la informacin que
requiera de stas.
Supervisar y scalizar el cumplimiento de las normas de la presente Ley.
Detectar los incumplimientos y recomendar las modicaciones que considere pertinentes, otorgando a las entidades un plazo perentorio para la subsanacin.
Detectar los casos de duplicidad de los procedimientos administrativos.
23
24
25

40

Documento Eliminacin de Barreras Burocrticas, Boletn Semestral, Diciembre 2010.


Ley 27444.
Artculo 48, Ley 27444.

Escuela de Gestin Pblica

Realizar las gestiones del caso conducentes a hacer efectiva la responsabilidad


de los funcionarios por el incumplimiento de la presente norma.
En marzo del 2007, se promulg el Decreto Supremo 027-2007-PCM, que establece doce polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades pblicas.
Entre ellas, la N 10, relativa a la simplicacin administrativa, pretende organizar un
Estado moderno y eciente, orientado al servicio de sus ciudadanos y ciudadanas. Tal
poltica dispone lo siguiente:
Promover la permanente y adecuada simplicacin de trmites, identicando
los ms frecuentes, para reducir sus componentes y el tiempo que demanda
realizarlos.
Implementar ventanillas nicas de atencin a la ciudadana.
Promover la aplicacin del silencio administrativo positivo.
Simplicar la comunicacin entre los rganos de lnea, suprimiendo las comisiones, secretaras o instancias intermediarias ajenas a la celeridad y la ecacia
de la funcin pblica.
Promover el uso intensivo de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin (TIC) en las distintas entidades pblicas.

Recuadro N 3
POLTICA NACIONAL DE SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA (PNSA)
La Poltica de Simplicacin Administrativa representa una de las
principales guas para la accin que debe ser seguida por las entidades pblicas como herramienta para orientar de la mejor manera la prestacin de
servicios que brinda el Estado. Es as mismo, un modelo de generacin de
poltica pblica participativa, consensuada y de rigor tcnico. Corresponde
a la SGP la supervisin del cumplimiento de la referida Poltica Nacional.
Las entidades del Estado competentes en materia de simplicacin
administrativa son:
La Presidencia del Consejo de Ministros (SGP-PCM y ONGEI-PCM)

41

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

El INDECOPI (Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas)


La Contralora General de la Repblica
La Defensora del Pueblo
Los principios de la Poltica Nacional de Simplicacin Administrativa son:

Orientacin a la ciudadana.
Integralidad de las soluciones.
Gestin basada en procesos.
Rigor tcnico.
Transversalidad.
Mejoramiento continuo.
Valoracin de la funcin de atencin a la ciudadana.
Participacin ciudadana.

Lo objetivos estratgicos de la Poltica Nacional de Simplicacin


Administrativa son:
1. Generalizar la gestin por procesos en los procedimientos y los servicios administrativos por medio de mecanismos denidos por el ente rector.
2. Universalizar en forma progresiva el uso intensivo de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin en las distintas entidades
pblicas y promover la demanda de servicios en lnea por la ciudadana.
3. Proveer al personal de las entidades pblicas de las competencias
adecuadas para facilitar su relacin con la ciudadana y las empresas, e incentivar su participacin y motivacin.
4. Involucrar a los diferentes actores para impulsar y consolidar el
proceso de simplicacin administrativa.
5. Optimizar el marco normativo de la simplicacin administrativa
y reforzar los mecanismos para su cumplimiento.
6. Fortalecer la institucionalidad y liderazgo vinculados a la simplicacin administrativa.

42

Escuela de Gestin Pblica

A.

MODERNIZACIN DEL ESTADO

En el ao 2002, con la Ley N 27658, se declara al Estado peruano en proceso de


modernizacin en sus diferentes instancias. Esta medida tiene como nalidad mejorar
la gestin pblica y construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del
ciudadano.
La SGP es la instancia responsable de las polticas nacionales en materia de Gestin Pblica. En consecuencia, su accionar alcanza al Poder Legislativo, Poder Judicial,
el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Locales, as como las instituciones
constitucionalmente autnomas; en tal sentido, dicta la poltica general en la materia,
as como promueve su adecuada implementacin en todas las entidades de la administracin pblica.
Desde nales del 2007, la SGP retom la tarea pendiente de implementacin
del proceso de modernizacin establecida en la Ley N 27658. En enero del 2008 se
bosquej el marco orientador del proceso desde una perspectiva integral, alineando los
mandatos centrales de la Ley Marco con las disposiciones de la Ley N 29158 (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE), aprobada en diciembre del 2007, las orientaciones
respecto a las polticas de Estado del Acuerdo Nacional y las de Gobierno impartidas en
marzo del 2007.
El elemento central de anlisis lo ha constituido el Estado, conceptualizado como
un conjunto de elementos organizados y relacionados que interactan entre s para dar
cumplimiento a funciones encomendadas por la sociedad y que a su vez se encuentra
inmerso dentro de un contexto de referencia global. El modelo de gestin implcito es
el de gestin por procesos, entendido como la secuencia de actividades necesarias para
el funcionamiento de una entidad pblica26.
En lnea con el objetivo de la modernizacin de la gestin del Estado, la SGP
est desarrollando dos productos: el Proyecto de Plataforma de Interoperabilidad y el
Proyecto Registro Unicado de Entidades del Estado Peruano.
El Proyecto de Plataforma de Interoperabilidad (PIDE) pretende centralizar los
servicios pblicos transaccionales mediante la interconexin de las entidades a una nica plataforma de intercambio de informacin, ms segura, ordenada y eciente; lograr
la sinergia de las entidades pblicas en sus iniciativas tecnolgicas de atencin al ciudadano, procurando eciencia y ecacia; y la mejora de la atencin al ciudadano. El PIDE
persigue dotar al Estado con capacidades para atender las demandas y aspiraciones de
26

Las relaciones con los usuarios, los aspectos estratgicos, los ujos de informacin, las comunicaciones y coordinaciones.

43

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

los ciudadanos a lo largo de todo el territorio nacional con la oportunidad, calidad y


costo adecuada.
El Proyecto Registro Unicado de Entidades del Estado Peruano (RUFE) busca
proveer al Estado de un sistema de informacin estructurado e integrado referido a la
organizacin y funcionamiento de las Entidades Pblicas, como soporte a los diferentes
actores de la Administracin Pblica. Entre sus funcionalidades el RUFE comprende el
registro nico de entidades pblicas; la gestin del ciclo de vida de la entidad pblica;
el registro del ROF del Estado Peruano, entidades pblicas y rganos funcionales; la
bsqueda de duplicidad y vaco en las funciones de los 3 niveles de gobierno; interoperabilidad con otros aplicativos y proveer en el futuro elementos (indicadores) para la
racionalizacin de la organizacin y gestin del Estado Peruano.
B.

SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA

Como ente rector del sistema, la SGP emite normas, promueve y desarrolla soluciones concernientes a la simplicacin administrativa, con la intencin de mejorar la
atencin a los ciudadanos y a las empresas.
Uno de los desarrollos de mayor impacto ha sido el proyecto Mejor Atencin al
Ciudadano de la Micro y Pequea Empresa (MACMYPE), bajo el slogan Un solo
lugar, menos tiempo. MACMYPE aglomera en un solo centro de atencin a un conjunto de entidades pblicas que ofrecen servicios de apertura de negocios y desarrollo
empresarial y brinda servicios de informacin, capacitacin y asesora para desarrollar
y mantener empresas. Estas acciones reducen tiempos de espera y costos de traslados, y
facilitan horarios ampliados y trmites de apertura de negocios en 72 horas27.
MACMYPE es una plataforma de multiservicios pblicos28. Orienta a sus usuarios
en cuanto a apertura de negocios, registro de micro y pequea empresa (REMYPE), lneas de nanciamiento, contratos de trabajo, servicios notariales, autorizacin de anuncios publicitarios, servicios registrales de personas jurdicas, servicios de administracin
tributaria, cmo venderle al Estado, cmo ingresar informacin a la Planilla Electrnica
(PDT), proteccin de derechos del consumidor y marcas y dems signos distintivos.
Asimismo, permite realizar trmites como bsqueda y reserva de denominacin social,
27
28

44

Lo que ha incorporado la PNSA es una estrategia de desarrollo de acceso multicanal a la que ha denominado MAC, Mejor
atencin al Ciudadano, con puntos de atencin presencial, telefnico y virtual.
Participan 19 entidades pblicas: Ministerios de Produccin, Trabajo, Transportes y Comunicaciones, Relaciones Exteriores e
Interior; los organismos pblicos SUNARP, SUNAT, SERPOST, Banco de la Nacin, RENIEC, COFIDE, OSCE, INDECOPI, SAT de Lima, SIS, Colegio de Notarios de Lima, la Municipalidad Distrital de Independencia, San Martn de Porres
y el Poder Judicial.

Escuela de Gestin Pblica

constitucin de empresas, licencia de funcionamiento, obtencin y actualizacin del


RUC, aliacin al seguro integral de salud, registro nacional de proveedores, apertura
de cuentas corrientes, administracin tributaria, servicios de correo postal, Exportafcil,
registros de signos distintivos, entre otros.
Recientemente el sistema MAC ha inaugurado el servicio de consulta telefnica
gratuita ALO MAC (llmanos al 1800) y el portal www.mac.gob.pe donde se brinda
acceso a ms de 300 entidades y 30,000 trmites, pudiendo realizarse tanto la bsqueda
de informacin como el inicio de un proceso administrativo.
Para cumplir con la Poltica Nacional de Simplicacin Administrativa y el logro
de los objetivos y metas planteados en el Plan Nacional de Simplicacin Administrativa se ha desarrollado un conjunto de metodologas, herramientas e instrumentos que
la SGP pone a disposicin de las entidades pblicas a n de mejorar la calidad de los
trmites y servicios.
Mediante el uso de las tecnologas de informacin se ha logrado implementar diversos aplicativos para apoyar la gestin como el Sistema de Determinacin de Costos,
la Plataforma Virtual de Capacitacin y la Central de Riesgo Administrativo.
Asimismo, la SGP ha participado y colaborado en las distintas Campaas de
Fiscalizacin a municipalidades: Campaa de Fiscalizacin 2009, Campaa de Fiscalizacin 2010-1 y Campaa de Fiscalizacin 2010-2; que tuvieron por nalidad vericar
el cumplimiento de la normatividad vigente y la calidad del servicio a los ciudadanos.

Recuadro N 4
HERRAMIENTAS E INSTRUMENTOS PARA LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA
Metodologa de simplicacin administrativa.- Detalla los pasos,
herramientas y mtodos a utilizar por las entidades de la Administracin
Pblica que deseen desarrollar proyectos de reingeniera o simplicacin
administrativa.
Metodologa para determinacin de los costos de los procedimientos.- Permite racionalizar y reducir los costos de los trmites, de esta forma
se espera aumentar la productividad y la calidad de la prestacin de servicios a la ciudadana.

45

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

Instructivo de Equipos de Mejora Continua (EMC).- Sistematizacin de 20 Buenas Prcticas de Gobierno y difusin de contenidos mediante eventos de difusin.
TUPA Modelo Urbano.- Es una gua para el desarrollo de un nuevo
Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) simplicado para
Municipalidades Provinciales y Distritales de ciudades capitales urbanas.
Se desea contribuir a la modernizacin y agilidad de la gestin pblica
mediante la simplicacin de los procedimientos de mayor demanda vinculados al clima de negocios y al desarrollo econmico local.
TUPA Modelo Rural.- Es una gua para el desarrollo de un TUPA
correspondiente a municipalidades rurales, donde la frecuencia y tipo de
demanda por servicios vara en relacin a las municipalidades urbanas.
Estandarizacin de trmites para universidades pblicas.- Tiene por
nalidad estandarizar los procedimientos administrativos ms frecuentes,
eliminando las trabas burocrticas, en benecio de los estudiantes de las
universidades estatales.
Sistema nico de Trmites (SUT).- Tiene por propsito concentrar
en un instrumento nico el registro completo y seguimiento de trmites
y servicios administrativos que ofrecen los gobiernos nacional, regional y
local, permitir que el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas sea alimentado con esta informacin, asimismo, facilitar a las entidades pblicas
la elaboracin, aprobacin y publicacin del TUPA; constituyendo la nica fuente de informacin ocial de los trmites que brindan las entidades
pblicas.
Tramifcil.- Espacio de concertacin pblico privado y de la cooperacin internacional que con el objetivo de trabajar Menos trmites ms
empresas, articula esfuerzos de 25 entidades en iniciativas de simplicacin administrativa.

46

Escuela de Gestin Pblica

4. RECOMENDACIONES
En las pginas anteriores hemos vericado que la eliminacin de la pobreza, la
reduccin de la informalidad y la generacin de empleo requieren de un crecimiento
elevado y sostenido del PBI sustentado en el incremento de la productividad. En el caso
peruano, si bien ha mejorado el clima de negocios (Doing Business), el aumento de la
competitividad todava requiere de reformas en las instituciones, la infraestructura y la
innovacin. El Per, asimismo, se encuentra a distancia de los pases desarrollados en
los indicadores de corrupcin, requisitos para obtener licencias y competitividad. Adems, el altsimo nivel de informalidad (ms de 72%) y la fragmentacin administrativa
favorecen la desigualdad y afectan el crecimiento.
Varios autores coinciden en observar que la atencin a la calidad institucional, el
respeto hacia los derechos de propiedad y un rol facilitador del Estado, ayudarn a crear las
condiciones para revertir la desigualdad, la pobreza y la informalidad. Concuerdan, adems, en reconocer que en pases como el Per, la solucin a estos problemas pasa por mejorar el nivel educativo, la estructura productiva, la productividad, la calidad de los servicios
pblicos (prioritariamente seguridad y justicia) y reducir las cargas regulatorias. Sugieren
asimismo, una agenda de corto y mediano plazo que considera la mejora de los servicios del
Estado mediante simplicacin administrativa y el ajuste de la carga regulatoria, y una de
largo plazo que priorice el incremento de la productividad de los trabajadores.
El recorrido desde el concepto de desburocratizacin hasta el de modernizacin
del Estado nos ha permitido valorar diferentes aportes. Los primeros corresponden a
Hernando de Soto y el ILD, quienes observan que para integrar el pas, se requiere
necesariamente, simplicar y descentralizar la funcin pblica y desregular la vida productiva nacional. De igual manera, recomiendan un acercamiento del Derecho a la
realidad y sugieren implementar sistemas de informacin y transparencia para evitar la
corrupcin y el mercantilismo.
La cooperacin internacional ha colaborado brindando asistencia tcnica, investigacin y capacitacin a determinadas entidades pblicas. Con la nalidad de reunirse y
articular esfuerzos para impulsar la simplicacin administrativa en los trmites municipales para empresas, ciertas instituciones de la cooperacin internacional, del Estado
y de la sociedad civil crearon INTERMESA, que entre sus principales logros presenta
la propuesta de la Ley Marco para el Trmite de la Licencia de Funcionamiento (Ley
N 28976) y la Ley de Habilitaciones Urbanas (Ley N 29090), entrega de asistencia
tcnica y una caja de herramientas para la simplicacin administrativa.

47

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

A partir de la promulgacin de la Ley N 29158 (Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE), la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de la Secretara de Gestin
Pblica, inicia una activa gestin de coordinacin y direccin del proceso de modernizacin del Estado, teniendo como mbito de competencia a todas las entidades de la
Administracin Pblica. Destacan entre sus principales contribuciones la formulacin
de la Poltica y Plan Nacional de Simplicacin Administrativa, la estrategia MAC, el
diseo e implementacin de metodologas y herramientas para la simplicacin administrativa, la asistencia tcnica a entidades pblicas y la scalizacin al cumplimiento de
la normatividad vigente.
Consideramos que lo avanzado ha sido muy importante. Actualmente, existen muchos documentos de investigacin y sistematizaciones de intervenciones en simplicacin
administrativa, se dispone de una Poltica Nacional validada, de personal capacitado y en
proceso de capacitacin en la temtica y se estn replicando las experiencias exitosas.
Nuestro inters al alcanzar ciertas recomendaciones es ayudar a incrementar la velocidad en la implementacin de las reformas en simplicacin administrativa, y alcanzar criterios que permitan enfocar y optimizar el diseo de soluciones a escala nacional
y que contemplen la necesidad de incorporar competencias del Business Management
al Public Management.
La primera recomendacin gira en torno a proponer una clasicacin de las municipalidades. Esta permitir identicar segmentos relativamente homogneos y grupos
estratgicos, de manera que se facilite la formulacin de soluciones enfocadas y adecuadas a realidades especcas.
La segunda recomendacin est relacionada al uso intensivo de las tecnologas de
la informacin para escalar soluciones al mbito nacional. El elemento innovativo radicara en combinar los atributos de un sistema ERP y la plataforma de interoperabilidad que
est desarrollando la PCM. Adems, sugerimos incorporar al diseo los criterios de conectividad e inteligencia de la informacin, de manera que puedan generarse consultas y
reportes de control y scalizacin de trmites, estadstica socioeconmica y de gestin.
La tercera recomendacin consiste en desarrollar instrumentos para el control de
calidad en la Administracin Pblica. Para ello, se deben utilizar las siguientes dimensiones de evaluacin: la legalidad; la ecacia, la calidad, la eciencia y la economicidad;
y la dimensin tica.

48

Escuela de Gestin Pblica

A.

NUEVA SEGMENTACIN DE LOS MUNICIPIOS

En el pas existe una gran fragmentacin administrativa (ver Cuadro N 1). La


densidad de ciudadanos por entidad es una de las ms bajas de Amrica Latina, es particularmente evidente en los gobiernos locales, donde existen 1838 municipalidades.
De esta cifra corresponden a la Sierra ms de 1300 y, segn el criterio de proximidad de
viviendas, ms de 1000 al rea rural.
Tanto el ndice de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) como el Mapa de la Pobreza elaborado por el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI), revelan que los servicios, el capital humano y los ingresos
son menores en los distritos pequeos de la Sierra y zonas rurales. La densidad estatal es
tambin menor. Por otro lado, en las ciudades principales e intermedias, la dotacin de
los factores mencionados es mayor. Esta realidad origina una brecha en la productividad
laboral y en la especializacin de las actividades econmicas entre uno y otro grupo.
El Cuadro N 2 muestra la clasicacin elaborada por el Ministerio de Economa y
Finanzas en el marco del Programa de Modernizacin Municipal. La clasicacin, desarrollada en funcin de factores sociales, demogrcos y geoeconmicos29, est planteada de
acuerdo al nmero de viviendas urbanas. La propuesta nos ha parecido menos rigurosa que
la clasicacin segn el nmero de la poblacin; adems, las Clases 1 y 2 presentan un rango demasiado amplio (comprende 1030 municipalidades la primera y 555 municipalidades
la segunda) en comparacin con la Clase 4 (comprende solamente 40 municipalidades).

29

Considera tres variables: la proyeccin de la poblacin estimada para el 2010 por el INEI; el monto en soles recaudado por
concepto de Impuesto Predial en el 2009, de acuerdo a la informacin registrada en el SIAF; el ndice de Desarrollo Humano
distrital elaborado por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

49

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

La cooperacin alemana (GTZ) desarroll una clasicacin para los distritos del
pas en base al volumen de la poblacin total (Cuadro N 3). Este criterio nos ha parecido ms razonable, en tanto que los municipios orientan su atencin hacia los ciudadanos. Sin embargo, como se puede apreciar, las Clases 1, 2 y 3 todava aglomeran
demasiados municipios y no diferencian las municipalidades de Costa, Sierra y Selva.

Nuestra propuesta, que se observa en el Cuadro N 4, ha sido trabajada sobre la


base de la clasicacin de GTZ. Se subdividi las Clases 1, 2 y 3, a n de considerar en
cada una de ellas a las municipalidades correspondientes a la Costa y Selva; a las municipalidades de la Sierra, por ser muy numerosas las agrupamos en tres reas, Sierra norte,
Sierra sur y Sierra centro.
Si bien es cierto que se incrementa a 17 el nmero de Clases, el total de municipalidades, en cada una de ellas, se vuelve ms homogneo. Asimismo, dado que las
municipalidades estn agrupadas por regiones, se reduce razonablemente la diversidad
geogrca y cultural, lo cual facilita la estandarizacin de soluciones y la comparacin.
Utilizando la informacin que obligatoriamente remiten las municipalidades al
Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) del INEI, con los datos del 2009,
hemos elaborados los Cuadros N 5 y 6. En el primero de ellos, mostramos para cada
Clase los porcentajes de municipalidades que declararon tener TUPA y catastro; 76%

50

Escuela de Gestin Pblica

de las municipalidades posean un TUPA y 70% de las municipalidades no disponan


de un catastro, elemento fundamental para desarrollar el Plan de Expansin Urbano y la
denicin de la zonicacin. En el Cuadro N 6 se aprecia, para cada Clase, el ndice de
Desarrollo Humano (IDH) ponderado por poblacin; a partir de este, concluimos que,
en promedio, las municipalidades con poblacin hasta de 20000 habitantes exhiban
los IDH ms bajos.

51

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

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Escuela de Gestin Pblica

53

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

La disponibilidad de planes de desarrollo, planes operativos, planes de gestin


ambiental, plan de seguridad y plan vial se aprecia en el Anexo N 1. Se observa un gran
incumplimiento generalizado: 82% de las municipalidades no posean Plan de Desarrollo Urbano, 54% no disponan de Plan Operativo Institucional, 80% no mostraban
Plan de Desarrollo Econmico Local, 90% no tenan Plan de Gestin ambiental, 77%
no presentaron Plan de Seguridad Ciudadana y 88% no contaban con Plan Vial.
Los Anexos N 2, 3 y 4 muestran el nmero de licencias de apertura entregadas
segn el giro del negocio. Ntese que conforme crece el nmero de los pobladores se
concretiza una mayor especializacin econmica del territorio.
Finalmente, en relacin a la fragmentacin administrativa, deseamos comentar
el caso de la regin Lombarda de Italia (Walter Castelnovo, 2009). Esta regin, con
cerca de 10 millones de habitantes, comprende 12 provincias y 1546 municipalidades.
Presentaba, como consecuencia de la atomizacin, dicultades para garantizar la disponibilidad de recursos nancieros, competencias especializadas, y para mantener el nivel
de servicio entregado a los ciudadanos. La solucin puesta en marcha fue promover la
cooperacin intermunicipal30, implementar centros de servicios compartidos y administrar fondos concursables.
La experiencia de Lombarda ha demostrado que si se seleccionan cuidadosamente los socios, se puede lograr tanto la estabilidad de las agrupaciones municipales, como
mantener un alto nivel de cooperacin.
El proyecto de cooperacin comprende dos componentes. El primero consiste en
denir un modelo de cooperacin de forma que a) se garantice la creacin de agrupaciones municipales que sean estables en el tiempo, b) los municipios sean libres de decidir
si se adhieren o no a la agrupacin y c) la cooperacin no necesariamente debe tomar
forma institucional. El segundo componente implica denir un proceso estandarizado
para la formacin de agregaciones de municipalidades que implementen una cooperacin intermunicipal para la prestacin de servicios.
Los pasos del proyecto son a) convocatoria de inters, b) perles de los socios
potenciales, c) evaluacin de la capacidad de trabajar en red de los socios potenciales,
d) denicin de los objetivos estratgicos de la cooperacin y e) composicin nal de
la agregacin. El proceso de seleccin de los socios es asistido por perles con descripciones estandarizadas, se evalan los recursos humanos, recursos organizacionales,
capacidad de gestin, recursos tecnolgicos y nancieros. Igualmente, se considera la
30

54

Un acuerdo entre dos o ms organizaciones gubernamentales para lograr objetivos comunes, prestacin de un servicio, o
resolver un problema mutuo.

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capacidad de trabajar en red31, que se evala a travs de la ponderacin de los atributos


de interoperabilidad del potencial socio.
B.

ESCALAMIENTO Y USO INTENSIVO DE IT

Gracias a las contribuciones de la cooperacin internacional, de INTERMESA y


de la Secretara de Gestin Pblica, en los ltimos cinco aos se han realizado importantes desarrollos informticos para las municipalidades y entidades pblicas. Los software
de licencias, el portal del servicio al ciudadano y la empresa, el portal MAC y la plataforma de interoperabilidad, que en perspectiva integrara los sistemas de informacin de
todas las instancias del Estado, son una muestra de ello.
Consideramos pertinente referirnos, ms bien, a lo que es necesario realizar a
n de escalar a nivel nacional las soluciones informticas. Para ello, partiremos de una
visin. Todas las instituciones pblicas y las municipalidades en particular ejecutan sus
transacciones asistidos por un sistema ERP32 y atienden a sus usuarios apoyados por un
sistema CRM33. Al estar interconectados los sistemas de las entidades, ms del 90% de
los trmites y consultas se efectan en su totalidad virtualmente. La informacin procesada, genera indicadores para la gestin y para el planeamiento.
Alcanzar esa visin demanda acciones concretas en el corto plazo. En cuanto a la
instrumentalizacin, un primer paso es ejecutar todos los desarrollos informticos en
un entorno de software libre34; un segundo paso consiste en desarrollar soluciones integrales cuya base sea la interoperabilidad35, por ejemplo, el software para el trmite de la
licencia de funcionamiento debera desarrollarse en simultneo o tener la capacidad de
conectarse con los sistemas de otras entidades que acreditan algn requisito (sanidad,
UGEL, SUNAT, RENIEC), de tal forma que no se requieran papeles o constancias,
sino simplemente cdigos, registros de transacciones o una validacin de transaccin.
En relacin a la conectividad, los sistemas deben estar conectados a la WEB, esto
trae consigo un problema, porque en el Per el servicio de Internet no es bueno, se
requiere la intervencin de OSIPTEL e INDECOPI a efectos de presionar a los opera31
32
33
34

35

Capacidad de una organizacin para establecer, mantener y desarrollar relaciones con otras organizaciones con el n de identicar oportunidades comunes de negocios o mejorar los resultados de un negocio existente mediante la cooperacin.
Sistema para la Planeacin de Recursos Empresariales (Enterprise Resource Planning).
CRM (Customer Relationship Management), la Gestin de la Relacin con los clientes.
Un programa es de software libre si los usuarios disponen de las 4 libertades; libertad 0, libertad para ejecutar el programa, para
cualquier propsito; libertad 1, libertad de estudiar cmo trabaja el programa, y cambiarlo para que haga lo que uno desea, el
acceso al cdigo fuente es una condicin necesaria para ello; libertad 2, la libertad de redistribuir copias; libertad 3, la libertad
de distribuir copias de versiones modicadas a terceros, el acceso al cdigo fuente es una condicin necesaria para ello.
La interoperabilidad es la capacidad que tiene un producto o un sistema, cuyas interfaces son totalmente conocidas, para
funcionar con otros productos o sistemas existentes o futuros y esto sin restriccin de acceso o de implementacin.

55

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

dores a n de que resuelvan esta limitacin que dicultara la realizacin de consultas y


trmites en lnea.
Para generar inteligencia, previamente, hay que considerar a la informacin como
un activo estratgico, identicar cules sern los conocimientos crticos en el futuro,
vericar que se dispone del equipo humano, de procesos e informacin alineadas para
explotar a fondo la informacin.
En el caso de las municipalidades, la clasicacin propuesta, permitira denir sus
tipologas y partiendo de una solucin estndar, acondicionar el aplicativo a n de darle
exibilidad y comodidad tanto a usuarios como a los servidores pblicos.
El Cuadro N 7 muestra el porcentaje de licencias tramitadas por giros especcos. Se observa que el 52% de las licencias se tramitan para cinco giros de riesgo bajo
y moderado, con esta informacin se podra organizar un procedimiento a medida y
anar el perl de los inspectores en defensa civil, por ejemplo.
Tanto el software para las licencias, como el de gestin de inversiones y presupuestos, todos en realidad deben generar consultas y reportes sobre indicadores claves para
la gestin.
El Portal de servicios al ciudadano y empresas debe convertirse en el nico acceso
a los trmites y consultas gubernamentales.
La disponibilidad de un catastro nacional, que disponga de informacin georeferenciada de todas las municipalidades, eliminar los conictos por sobreposiciones
y duplicidades en los ttulos de propiedad; facilitar el diseo de planes de expansin
urbana, saneamiento, electricacin y urbanizacin y al estar vinculado a los sistemas de
licencias, reducir signicativamente los tiempos y costos del trmite.
El Instituto de Defensa Civil (INDECI) adolece de la falta de un sistema de
respaldo (Back Oce) eciente e integral. Las inspecciones que realizan son actualmente el principal cuello de botella en los trmites de las licencias de funcionamiento
y construccin. Sugerimos el desarrollo de normas tcnicas para los distintos tipos de
inspecciones36; Asimismo, mediante la denicin de algoritmos apropiados, los requisitos y criterios para los trmites seran ltrados y evaluados de forma interactiva. El
sistema integral de INDECI debiera comprender tipologas de inspecciones, requisitos
que sean ltrados mediante algoritmos y vinculaciones al catastro nacional, Ministerio
del Interior, RENIEC y SUNAT.
36

56

Con la participacin del INDECOPI, Colegios de Ingenieros y Arquitectos, Compaas de Seguros.

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SUNAT actualmente mantiene informacin del nmero de empresas, personal


empleado y declaracin de ingresos a escala nacional. Esta informacin puede ser organizada a nivel de UBIGEO y regmenes tributarios, cautelando el secreto estadstico,
con estos datos podran generarse reportes que permitan monitorear la evolucin de
estas variables en los tres niveles de gobierno y, adems, optimizar la planeacin.
Los sistemas de informacin de las instituciones pblicas requieren de un mdulo
que facilite la participacin ciudadana, capaz de colectar, procesar y derivar las quejas y
observaciones de los ciudadanos sobre propuestas legislativas, trmites y demandas en
general, un mecanismo de verdadera democracia participativa.

C.

MEJORA DE LA GERENCIA PBLICA

La preocupacin actual de la gerencia pblica es incorporar los avances y nuevas


tcnicas administrativas a n de lograr la ecacia de la administracin pblica. Es por
ello que tiene como objetivo el mejoramiento de la capacidad de gobierno, fundamentalmente a travs de la profesionalizacin del servicio pblico, para lograr un incremento de la gobernabilidad y mantener en condiciones de mejora continua los procesos
administrativos.
57

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

La profesionalizacin de la funcin pblica slo es posible dentro de un esfuerzo mayor por modernizar y tecnicar el Estado. En primer lugar, dotando a todas sus
instancia de las herramientas para mejorar la planeacin y ejecucin de los programas
pblicos; seguidamente, desarrollando capacidades, en los funcionarios y consultores,
para disear polticas pblicas viables e innovadoras, as como, habilidades tcnicas y
gerenciales para ejecutarlas.
En tal sentido, consideramos que la SGP, como el regulador de la gestin administrativa para los tres niveles de gobierno, debe ser fortalecida a efectos de lograr la modernizacin del Estado en el menor tiempo posible. Es necesario, escalar a nivel nacional
soluciones validadas como MAC, disponer de unidades especializadas en normalizacin,
organizacin y mtodos; analistas que monitoreen y faciliten la gestin administrativa;
y el control a grupos estratgicos de unidades administrativas. Deben extenderse y generalizarse las formas de capacitacin virtual y de manera coordinada con el Ministerio de
Economa y Finanzas e INTERMESA se denan las Metas del Programa de Modernizacin Municipal garantizando el alineamiento de estrategias y propsitos.
En adelante, nos referiremos a las dimensiones o criterios que caracterizan la calidad de las prestaciones y, luego a ciertos instrumentos operativos con los que es posible
proceder a una evaluacin de la misma.
Al juzgar lo realizado por la administracin pblica, preliminarmente hay que
entender cules son las dimensiones crticas y, cmo se relaciona la calidad con estas. Las
siguientes son las dimensiones ms relevantes:
a) La Legalidad: contempla el respeto riguroso de las reglas formales e institucionales. La evaluamos rerindonos especcamente a las caractersticas del sistema institucional, es decir, el sistema de entidades, sujetos que son depositarios de las diversas
funciones pblicas y, en consecuencia, se encargan de la satisfaccin de las exigencias y
expectativas del ciudadano.
b) La ecacia, la calidad, la eciencia y la economicidad: estas dimensiones nos
permiten garantizar que la accin administrativa est correctamente orientada, es decir
que busque la calidad, entendida como la capacidad de responder a las exigencias y
expectativas de los destinatarios utilizando y empleando de la mejor manera los recursos escasos. No olvidemos que el principio sobre el cual se fundamenta el proceso de
obtencin de recursos por parte de la administracin pblica es un principio de imposicin scal, un principio de cobranza al ciudadano que est llamado, en funcin de sus
propias posibilidades patrimoniales, a participar en el gasto pblico.

58

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Consideramos que el tema de la calidad debe ser objeto de evaluacin mediante


instrumentos de gestin, es decir, si queremos comprobar la calidad-ecacia, entendidas
como las capacidades para responder a las expectativas, entonces las debemos monitorear por medio de instrumentos de gestin; por ejemplo, mediante encuestas para medir
la satisfaccin.
c) La equidad y la tica: son a su vez principios de juicio y evaluacin, particularmente importantes para la administracin pblica. Consideramos, que lo que es
equitativo es aquello que indudablemente pasa por los mecanismos de redistribucin
oportuna de los recursos, de las riquezas que existen en un pas; y este grado de importancia y los criterios, con los cuales se decide la distribucin de recursos entre las diversas
clases sociales, lo dene el sistema poltico. Podemos decir que el sistema poltico es el
sujeto llamado a garantizar la equidad en las decisiones de gobierno en un pas o en una
administracin local.
Un concepto muy similar se aplica a la tica: la necesidad de garantizar que un
sistema poltico desarrolle una serie de comportamientos ticamente intachables. Desde
este punto de vista, el principio de la tica y de la equidad pasa por medio de un modelo
de evaluacin que esencialmente est representado por el sistema poltico.
La metodologa propuesta
A continuacin presentamos un modelo para la vericacin de la calidad en los
servicios, en primer lugar, hay que identicar la brecha entre las necesidades del ciudadano
y el punto de vista de la administracin; en otras palabras hay que entender si la administracin puede o no comprender e identicar las necesidades del ciudadano. Este es un
aspecto de particular importancia que la administracin pblica no siempre profundiza.
Mediante la atencin del ciudadano y a travs de una evaluacin de lo que perciben las personas con poder de decisin poltica respecto a las expectativas del ciudadano, el modelo apunta a evaluar esta concordancia entre las necesidades del ciudadano y
la percepcin de la administracin sobre estas necesidades. Luego, se analiza la variacin
entre las expectativas del ciudadano y el nivel de servicio que la organizacin pblica
pretende brindarle considerando igualmente que el ciudadano a menudo est insatisfecho precisamente porque existe una discordancia entre lo que l espera y aquello que
quiere darle la administracin.
Posteriormente, el modelo evala la variacin entre los niveles de servicios denidos
y las prestaciones efectivamente brindadas, debido a que la administracin pblica decide
a veces que entregar ciertas caractersticas de prestaciones; pero no siempre lo logra.

59

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

La ltima variacin es entre las prestaciones brindadas y la percepcin del ciudadano, la calidad percibida de la que se hablaba. Es claro que esta satisfaccin depende de
muchos aspectos subjetivos relacionados con la experiencia personal: indudablemente,
al requerir un servicio, el individuo tiene determinadas expectativas porque ha tenido
cierta experiencia, ha estado con conocedores que lo han orientado de una cierta manera, ciudadanos y usuarios distintos.
Comentarios nales
Deseamos nalmente subrayar algunos aspectos que estimamos importantes para
impulsar la simplicacin administrativa a nivel nacional.
Un primer punto est relacionado a la modernizacin de la funcin notarial, que
actualmente genera retrasos y costos excesivos y arbitrarios; afectando fundamentalmente a las pequeas empresas y ciudadanos. Debera reactivarse el sistema de formalizacin
de empresas y de la propiedad que contribuy signicativamente a la formalizacin.
Recientemente, como una medida para reducir la expansin del gasto pblico, se
elimin una partida importante asignada para el desarrollo catastral en el pas; como hemos explicado en este documento, el desarrollo catastral es fundamental no solamente
para la simplicacin administrativa sino para el planeamiento territorial.
Las instituciones que conforman INTERMESA deberan emprender una segunda generacin de iniciativas tendientes a promover el escalamiento de las soluciones
validadas, en ese contexto, las coordinaciones entre PCM y MEF sern fundamentales
para que mediante las estrategias de incentivos y monitoreo de resultados, se aceleren
las adecuaciones a la normatividad vigente y mejore la calidad del servicio en las municipalidades y gobiernos regionales.
Es fundamental sostener e impulsar los proyectos y programas emprendidos por
la SGP, actualmente se dispone de una importante red de actores que trabajan coordinadamente por la simplicacin administrativa, como consecuencia de ello, se ha logrado
la mejora signicativa en el Ranking Doing Business, sin embargo, queda pendiente
trabajar con mayor intensidad en la mejora de los trmites y servicios en provincias,
empresa que requerir de la suma de esfuerzos y de recursos signicativos, esta es una
tarea que hay que emprender a la brevedad, con la conanza que otorgan la experiencia
y logros obtenidos.

60

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ANEXOS

61

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

62

Escuela de Gestin Pblica

63

Per: La simplicacin administrativa en el marco del proceso de modernizacin del Estado

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LISTA DE ABREVIATURAS
INDECOPY
LOPE
PCM
SGP
PMDE
TIC
INEI
OCDE
IFC
PROPOLI
TUPAS
PIDE

Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad


Intelectual
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
Presidencia del Consejo de Ministros
Secretara de Gestin Pblica
Programa de Modernizacin y Descentralizacin del Estado
Tecnologa de la Informacin y de la comunicacin
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico
Corporacin Financiera Internacional
Programa de Lucha contra la Pobreza de Lima Metropolitana
Texto nico de Procedimientos Administrativos
Proyecto de Plataforma de Interoperabilidad

69

Escuela de Gestin Pblica

NDICE

RESUMEN ............................................................................................................................... 9
INTRODUCCIN .................................................................................................................... 11
ANTECEDENTES ....................................................................................................................
a. Algunos aspectos conceptuales .................................................................................
b. Doing Business ........................................................................................................
c. ndice de Competitividad Global .............................................................................
d. ndices de Corrupcin, Libertad econmica y Competitividad ................................
e. Latinobarmetro ......................................................................................................
f. Informalidad ............................................................................................................
g. Fragmentacin administrativa ..................................................................................

12
12
15
16
17
19
20
23

DE LA DESBUROCRATIZACIN HACIA LA MODERNIZACIN DEL ESTADO ......................................


a. El otro sendero ........................................................................................................
b. ILD y la desburocratizacin .....................................................................................
c. Iniciativas de la cooperacin internacional ...............................................................
d. INTERMESA .........................................................................................................
e. La Secretara de Gestin Pblica y la modernizacin del Estado ...............................

25
25
28
31
33
37

SITUACIN ACTUAL DE LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA .................................................... 39


a. Modernizacin del Estado ........................................................................................ 43
b. Simplicacin administrativa ................................................................................... 44
RECOMENDACIONES ..............................................................................................................
a. Nueva segmentacin de los municipios ....................................................................
b. Escalamiento y uso intensivo de IT ..........................................................................
c. Mejora de la gerencia pblica ...................................................................................

47
49
55
57

ANEXOS .............................................................................................................................. 61
Bibliografa ..................................................................................................................... 65
Lista de abreviaturas ....................................................................................................... 69

71