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UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
Tesis Doctoral
ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
AGRADECIMIENTO
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO I. LAS PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
CAARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
CA1.1. ARGUMENTOS PARA LA UTILIZACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADA
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CA1.3. 1.3.2. 4.2.1.2. Aplicación del manual del sec-95 a casos prácticos
—7—
CA5.5. CONCLUSIONES
CABIBLIOGRAFÍA
—8—
AGRADECIMIENTOS
Las primeras palabras de esta Tesis Doctoral quiero dedicarlas a la Directora de la misma, la
doctora Lourdes Torres Pradas, cuyas recomendaciones, constante apoyo y oportunos consejos han
hecho realidad este trabajo, así como al interés e ilusión que me ha transmitido por la investigación.
Muy especialmente, quiero mencionar a mi madre a quien le hace enorme ilusión el paso tan
importante que significa la culminación de este fruto, y que ha compartido conmigo los buenos y ma
los ratos.
No quiero olvidar a amigos y familiares y a aquéllos con los que he compartido algún momen
to de este trabajo y que, aunque no os nombre individualmente, cuentan con mi reconocimiento. A
quienes en esta ocasión ya no están conmigo, mi recuerdo.
Por último, quiero también agradecer al Gobierno de Aragón, la beca de investigación que me
fue concedida en 1999, gracias a la cual inicié mis pasos en la carrera universitaria, así como al pro
yecto AREHCAS de la Comisión Europea que me dio la oportunidad de conocer y trabajar en la Uni
versidad de Edimburgo, junto al profesor Irvine Lapsley.
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INTRODUCCIÓN
• Introducción de competencia dentro del propio sector público y entre sectores público
y privado.
• Búsqueda de fórmulas que permitan un uso más eficiente y eficaz de los recursos públicos.
Estos factores tienen mayor o menor relevancia dependiendo del ámbito en el que nos
encontremos pero, en definitiva, subyace una idea de cambio del papel de la Administración pasando
de ejecutar directamente las políticas, a guiar su realización; de amparar estructuras rígidas, a pro
mover procesos competitivos que fomenten la innovación y la flexibilidad; de pagar en función del
coste de bienes y servicios producidos, a establecer mecanismos que vinculen los recursos públicos
al nivel de calidad del servicio proporcionado o del activo disponible; y, de prestar servicios estándar,
descansando en manos públicas la provisión de los mismos, a fomentar estructuras adaptables en las
que sus cometidos sean variables.
Parafraseando a Blair (1998) esta corriente supone que lo que hace un Gobierno y cómo
lo hace, debe ser la clave de su rol en la sociedad moderna. Osborne y Gaebler (1992) acuñan la
expresión “reinvención del gobierno” para calificar la reforma que supone el abandono, por parte de la
Administración, de su papel tradicional y la penetración del espíritu empresarial en el sector público.
Es decir, incrementando la participación del sector privado e incorporando sus técnicas de gestión y
prácticas, es posible aprovechar sus puntos fuertes para lograr mejoras en eficiencia y ahorros en la
esfera de lo público, dejando al Estado la tarea de “dirigir” y controlar la fusión entre el interés social y
el interés económico para maximizar el bienestar de la sociedad.
— 13 —
Junto a estas transformaciones, en España como en otros países de nuestro entorno eu
ropeo, ha sido muy relevante la influencia de la Unión Económica y Monetaria, a través de los crite
rios de convergencia de Maastricht, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria.
Para conciliar las circunstancias particulares que les afectan la reforma de la Administra
ción Pública en la búsqueda de eficiencia, la necesidad de acometer proyectos públicos con rentabili
dad social, las restricciones del modelo tradicional de prestación de servicios y provisión de
infraestructuras públicas, y la incorporación de la iniciativa privada en la realización de proyectos so
ciales, se han impulsado fórmulas que presentan un cambio en las relaciones entre sector público y
sector privado en los procesos de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públicos.
En este sentido la tercera vía, término que transciende la concepción política tradicional
de izquierdas y derechas, se configura en una etiqueta válida para representar la filosofía subyacente
en los nuevos métodos que fomentan la cooperación entre operadores privados y entidades públicas,
soslayando los estereotipos que convencionalmente han calificado a ambos sectores. Una definición
de este concepto podría ser la dada por Lapsley (1998): “… rechazar la confianza en el mercado co
mo solución a los problemas del sector público. Rechazar la creación de burocracias a gran escala.
En su lugar, la Tercera Vía busca promover la colaboración entre los sectores público y privado po
niendo énfasis en la calidad del servicio, pero teniendo en cuenta los costes”.
Aunque éste es un movimiento que se observa a nivel general, como pionero de la co
rriente de creación de nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras y servicios públi
cos encontramos al Reino Unido, en quien se han fijado distintos países para desarrollar esta nueva
dimensión en la remodelación del sector público a través de colaboraciones público-privadas. Bajo el
término Private Finance Initiative (PFI) –Iniciativa de Financiación Privada–, se aglutinan las directri
ces que se han adoptado desde principios de los 90 en este país, buscando la cooperación entre los
sectores público y privado, para desarrollar infraestructuras públicas y los servicios inherentes a las
mismas.
En España también existe un cierto nivel de colaboración del sector privado en el desa
rrollo de procesos públicos, específicamente en el ámbito de las infraestructuras de transporte.
La reordenación de tareas públicas entre sectores público y privado origina una altera
ción del contorno que ha definido a la Administración Pública tradicional, en la medida en que se invo
lucran recursos públicos y bienes y servicios de interés general. La necesidad de suministrar
información sobre los mismos constituye un reto para la contabilidad pública.
— 14 —
Los objetivos presentados han sido desarrollados en cinco capítulos, a través de los cua
les se estructura nuestro trabajo.
En el Capítulo III nos aproximamos a la realidad de modelos en los que se utilizan técni
cas privadas, en el ámbito de la construcción y gestión de infraestructuras y servicios públicos. El
análisis pormenorizado del método denominado peaje sombra, que por sus características es el que
representa con mayor fidelidad a las PPPs, se ha complementado con el estudio de casos reales
puestos en marcha en España.
El Capítulo IV nos permite aglutinar el esfuerzo realizado por diversos países como el
Reino Unido y Australia, así como el IASB, para dotar de un marco contable estable dentro de la Ad
ministración Pública a la información económico-financiera de proyectos PPP. Esta perspectiva se
completa con las consideraciones que desde la contabilidad nacional se han tenido presentes respec
to a operaciones en las que la construcción y explotación de infraestructuras públicas es realizada por
el sector privado.
— 15 —
— 16 —
CAPÍTULO I
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS O
ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
Sin embargo, concurren circunstancias que inciden negativamente en que ambos secto
res desarrollen sus prácticas por separado, en torno a modelos casi antagónicos:
Así, se estima necesaria la colaboración entre los sectores privado y público, conciliando
una relación calificada muchas veces como antagónica. Estos nuevos vínculos entre Administración
1
Institute of Public Policy Research.
2
Véase Soto Ibañez, V. (2000). Según este autor en España “abundan en número y presupuesto, proyectos que ofrecen una
rentabilidad ajustada o baja, frente a proyectos que justifiquen holgadamente una inversión”.
3
[Lloveras y Soler (1988)] Los proyectos de infraestructuras y equipamientos tienen características específicas:
– Períodos largos de gestación.
– Condicionantes económicos, políticos y administrativos.
– Grandes necesidades financieras.
– Relación con otros proyectos.
– Irreversibilidad de la inversión.
– Difícil evaluación de las variables de demanda, ingresos y otras.
– Riesgos asociados al proyecto.
— 19 —
Esta relación complementaria entre sectores público y privado trata de hacer viables pro
yectos que se consideran deseables para el conjunto de la sociedad5:
“Las PPPs operan en el límite de los sectores público y privado, de manera que no son
activos o servicios nacionalizados, ni tampoco son privados… representan una tercera
vía para que los gobiernos presten ciertos servicios públicos” [Gerrard (2001)].
Desde un punto de vista teórico, las PPPs representan formas de colaboración mediante
las cuales los sectores público y privado pretenden lograr actuando conjuntamente lo que cada uno
por separado no alcanza.
“Las PPPs pueden adoptar múltiples formas como el diseño, construcción y manteni
miento, o edificación, propiedad, explotación y transferencia. La elección del modelo de
pende de factores como los objetivos del gobierno, la naturaleza del proyecto, la
disponibilidad de financiación y la actividad que el sector privado pueda desarrollar”
[Webb y Pulle (2002)].
Las PPPs no son únicamente una alternativa a las restricciones presupuestarias de los
Gobiernos, sino que también tratan de ser un medio para la mejora de la calidad y del nivel de servi
cios públicos prestados. Algunas de las definiciones más relevantes son las siguientes:
4
Partnership, de forma general, se puede traducir por asociación. En el caso particular de la Economía y la empresa, part
nership es una “organización comercial típica del mundo anglosajón; equivale parcialmente, en algunas ocasiones, a una so
ciedad colectiva, sociedad civil o a una comunidad de bienes” [Alcaraz y Hughes (1996)]. En cualquier caso, se debe tener
presente la idea de colaboración entre los sectores público y privado implícita. En ocasiones se traduce por el neologismo
partenariado, con el fin de intentar una traducción más próxima al término original.
5
Lloveras y Soler (1988), casi una década antes de que se institucionalizasen las PPPs ya abogaban por la utilización de
sistemas semejantes, si bien, se centraban en formentar la participación privada consolidando medidas destinadas a asegurar
su rentabilidad financiera.
— 20 —
“Las Public Private Partnerships (PPPs) reúnen a los sectores público y privado para su
beneficio mutuo, y son uno de los mecanismos de la estrategia del Gobierno para la pro
visión de mayores niveles de desarrollo. Por medio de la gestión, financiación y dominio
del sector privado, las PPPs ayudarán a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios
públicos y a proporcionar mayores beneficios al resto de la economía desde activos y
negocios actualmente en manos públicas. El objetivo global de las PPPs es asegurar
que se generan ciertamente beneficios para los agentes implicados.” [Public Enterprise
Partnerships Team (1999)].
“Una PPP puede definirse generalmente como una forma de colaboración o esfuerzo
común entre los sectores público y privado con el propósito de desarrollar, construir, ex
plotar y financiar. Una PPP está consignada por una serie de acuerdos interrelacionados
entre los agentes públicos y privados por los que se definen sus respectivos derechos y
obligaciones según la configuración legal y política existente.” [Naciones Unidas – Comi
sión Económica para Europa (2000a)].
“En lugar de que sea la Administración Pública quien provea un activo fijo pagando su
coste inicial, el efecto de una estructura PPP típica es, normalmente, crear un negocio
independiente, financiado y gestionado por el sector privado. La finalidad es que [el sec
tor privado] construya el activo y luego preste el servicio a la sociedad, a cambio de la
recepción de pagos por el servicio prestado durante la vida útil del activo.” [Australian
Council for Infrastructure Development Limited (2002a)].
“…Las PPPs pueden definirse como acuerdos en los que entidades públicas participan
en acuerdos contractuales a largo plazo con agentes privados para que éstos realicen la
construcción o explotación de infraestructuras públicas o la provisión de servicios (utili
zando equipamientos públicos) a la sociedad en nombre de las Administraciones Públi
cas.” [Lewis (2001)].
Las citas anteriores aportan una descripción parcial, ya que cada una pone el énfasis en
un aspecto diferente de las PPPs. En el Reino Unido, cuya experiencia es tomada como referente por
múltiples países, en nuestra opinión, encontramos la definición más completa:
hospitales, carreteras y equipamientos de agua. En lugar de que sea una entidad pública
quien desarrolle activos fijos y posteriormente detente su propiedad, los gestione y regu
le, las PPPs generalmente implican que el sector privado sea su responsable y los ges
tione y la Administración Pública ‘adquiera’ el servicio al contratista durante un período
de tiempo determinado.” [The Scottish Parliament (2001)].
— Los fines a lograr se refieren tanto a aspectos económicos como sociales, de forma
que ambos sectores obtienen beneficios.
— Cada uno de los agentes desarrolla aquellas tareas en las que dispone, en principio,
de una ventaja comparativa, con el propósito de obtener resultados eficientes.
— Los contratos deben definir de forma precisa las responsabilidades de cada parte,
los costes y riesgos implicados y a quién corresponde su gestión.
La importancia de estos elementos, que caracterizan a las PPPs, puede diferir de una
partnership a otra dependiendo de las particularidades de cada proyecto y de las capacidades de los
agentes participantes.
No existe un listado cerrado de objetivos a conseguir con una PPP ya que dependen, en
gran medida, de los propósitos perseguidos por la Administración Pública promotora y del tipo de
proyecto sobre el que actúe.
— Provisión de servicios que en otro caso –sin esa colaboración– no podrían ser prestados.
— Implicación más directa del sector privado en la provisión de activos y servicios públicos.
— Traspaso de riesgos relevantes al agente que sea capaz de realizar una mejor ges
tión de los mismos.
Allan (2000) identifica los objetivos que persigue la Administración canadiense en la con
figuración de PPPs con sus beneficios potenciales:
— 23 —
— Fomento del uso múltiple de los equipamientos, estimulando un uso más intensivo
de los activos de capital.
— Asegurar que las infraestructuras y servicios auxiliares son prestados en las mejores
condiciones.
Estas relaciones nos permiten agrupar los objetivos de las PPPs en torno a cuatro categorías:
— Implicación más directa del sector privado, incorporando sus mecanismos de gestión.
Sin embargo, de la misma manera que el sistema convencional adolece de ciertas ca
rencias, también es posible encontrar una serie de deficiencias potenciales asociadas a la implemen
tación de las PPPs y que desvían a éstas de la consecución de los objetivos anteriores [Industry
Canada–Service Industries (2001)]:
— Pérdida del control de la Administración: las PPPs por naturaleza implican compartir
la toma de decisiones, lo que impide percibir a priori quién ejerce el control sobre la
prestación de servicios; por tanto, es necesario delimitar claramente en el inicio del
proceso este tenor. En cualquier caso, la Administración detenta en último término la
responsabilidad y autoridad para asegurar que el interés público está consolidado.
— Pago por los usuarios: en la prestación de algunos servicios directamente por el sec
tor público, el pago de los usuarios a veces no contempla el coste real del servicio,
por ejemplo, el coste por depreciación de los activos no se suele considerar. Sin
embargo, en una PPP todos aquellos costes en que incurra el operador van a ser in
— 24 —
cluidos en los pagos de los usuarios, lo que puede suponer un incremento significa
tivo en las tarifas y un rechazo.
— Riesgos políticos: pocos gobiernos cuentan con una experiencia consolidada con
PPPs; esta inexperiencia junto con la novedad de las relaciones público-privadas
puede suscitar riesgos, como el rechazo por parte de los sindicatos, del propio per
sonal administrativo o de la sociedad que las asimila con privatización.
— Servicio de mala calidad: los compromisos iniciales del operador privado pueden no
alcanzarse debido a problemas financieros, disputas laborales u otras circunstancias.
El alcance de las PPPs abarca un amplio abanico de proyectos, cubriendo todos los sec
tores, que se pueden agrupar en los siguientes conjuntos [Public Private Partnerships Working Group
(2002)]:
Desde diferentes planteamientos teóricos se considera que el objetivo de value for mo
ney se materializa, específicamente, a través de diferentes drivers o indicadores [Farrell Grant Sparks
(1998), Partnerships Victoria, (2001a) Department of Finance and Administration of Australia (2002)]:
La razón para el traspaso de riesgos al sector privado es que éste cuenta con mayor ex
periencia en su gestión y la utilización de procedimientos para mitigarlos o atenuarlos.
El concepto clave es la gestión del riesgo [Allan (2000)] –risk management–, de manera
que se logre un reparto óptimo de riesgos entre los agentes participantes y cada riesgo sea respon
sabilidad de aquél mejor capacitado para gestionar ese riesgo. Si una parte tiene experiencia en cier-
6
Es difícil encontrar una expresión en castellano que resuma dicha locución británica, por lo que se ha preferido mantener la
terminología originaria.
— 26 —
to tipo de riesgo exigirá una compensación inferior a otra parte que no esté tan acostumbrada, lo que
redunda en un menor coste.
De forma general, la gestión del riesgo comprende las tareas de identificación, análisis,
cuantificación, reparto y establecimiento de las fórmulas de minoración de los riesgos asociados a un
proyecto concreto.
— Riesgos genéricos, aquéllos que son comunes a cualquier tipo de proyecto público-
privado; y,
Otra sistematización genérica de los riesgos en estos proyectos, los clasifica en [Grimsey
y Lewis (2002)]:
— Riesgos globales: aquéllos que normalmente pueden ser distribuidos por medio del
acuerdo contractual, entre los que se suelen incluir aquellos relacionados con aspec
tos políticos, legales, comerciales y medioambientales.
Dada la amplitud de sectores en los que se aplican PPPs (transporte, sanidad, defensa,
regeneración urbana, sistemas informáticos, prisiones, educación, tratamiento de aguas…), no es
posible establecer un registro pormenorizado de los riesgos específicos, ya que en cada sector sur
gen riesgos que no aparecen en otras actividades.
— Diseño y construcción:
7
Clasificaciones de riesgos genéricos en este tipo de proyectos las encontramos en documentos elaborados por Private
Finance Panel (1995), Treasury Private Finance Taskforce (1997b), House of Commons (2001b), es especialmente interesante
el trabajo desarrollado por la National Audit Office (1999b) en el Apéndice 2.
— 27 —
— Riesgos operativos:
• Los activos asociados a los servicios no son mantenidos conforme a los estánda
res de calidad necesarios.
— Valor residual: posibilidad de que al finalizar el contrato el valor de los activos fijos
utilizados no sea el que, en buena lógica, les correspondería; por ejemplo, porque no
tiene otro uso que aquél para el cual fue diseñado originariamente.
— Inviabilidad del proyecto: el proyecto no puede ser llevado a cabo como conse
cuencia de la ocurrencia de una combinación de varios de los anteriores riesgos
enumerados.
fica el impacto de los riesgos, asignando el coste que suponen y probabilidades, e incorporándolos a
la previsión de la corriente económica del proyecto.
— Se expresa en términos del coste actual neto que supone a la Administración Pública
la prestación del servicio y que es comparado con las ofertas realizadas por los ope
radores privados.
— La valoración de los riesgos, diferenciando dos partes, tanto de aquéllos que son
susceptibles de ser transferidos al sector privado (C), como aquéllos que, en princi
pio, son mantenidos bajo gestión pública (D).
8
El fundamento último de esta orientación no sólo es meramente económico, de ahorro de gastos públicos, sino que ese
posible ahorro en unas actividades se destine a usos alternativos, tal y como pone de manifiesto Timms (2001): buscamos
ahorros en costes que puedan ayudar a prestar más servicios por cada libra del dinero de los contribuyentes.
— 29 —
FIGURA 1
PUBLIC SECTOR COMPARATOR VS. PPPS
COSTES ESPERADOS
C
E
B
E
D D D
— Contributivas: uno de los agentes aporta fondos económicos, con una escasa o nula parti
cipación en la fase operativa, liberando recursos para la prestación de otros servicios.
— Asistir a determinados grupos sociales a tener acceso de capital del sector privado
para promover el desarrollo social, económico o cultural.
— 31 —
Desde un punto de vista práctico, encontramos la sistematización de las PPPs según los
términos que se reflejan en los acuerdos público-privados y la combinación de tareas en ellos recogi
das. Las tareas contempladas, fundamentalmente, son [Allan (2000)]: Design (diseño),
Build/Construct (construir), Finance (financiar), Operate (gestionar), Mantain (mantenimiento), Own
(poseer), Transfer (transferir), Lease/Rent (alquilar), Develop (desarrollar), Buy (adquirir). La combi
nación de las anteriores funciones origina multitud de fórmulas que permiten ese reparto, tal que:
“El espectro de posibles PPPs… va desde negocios controlados casi en su totalidad por
el sector privado, en un extremo, a aquéllos controlados casi por completo por el sector
público, en el otro.” [Webb y Pulle (2002)].
La variedad de sistemas puede ser prácticamente tan amplia como el número de varian
tes susceptibles de combinar distintas tareas en el reparto de riesgos, por lo que tampoco podemos
decir que exista un listado definitivo de PPPs. En cualquier caso esta es la fórmula de clasificación
más extendida y las siguientes podrían considerarse las combinaciones más relevantes9:
—Build-Operate-Transfer (BOT)
El plazo de concesión se intenta establecer a priori de forma que la entidad privada haya
obtenido una rentabilidad adecuada sobre la inversión inicial realizada.
—Build-Transfer-Operate (BTO)
Se trata de un sistema similar al anterior, pero en esta ocasión las instalaciones para la
prestación del servicio pasan a ser propiedad de la Administración contratante, inmediatamente, tras
finalizar su construcción por el operador privado. Éste tendrá el derecho a explotarlas durante un cier
to período, en virtud de un acuerdo de arrendamiento a largo plazo que deberá concederle la Admi
nistración Pública, al final del cual la Administración debe decidir entre explotar el proyecto
directamente o volver a arrendarlo a un operador privado, que ahora no tiene que ser la entidad que
inicialmente lo desarrolló.
—Build-Rent-Operate-Transfer (BROT)
Se trata de una variante de los proyectos BOT ó BTO, en la que el operador privado ex
plota las instalaciones pero arrienda los bienes físicos por la duración del acuerdo.
—Build-Lease-Operate-Transfer (BLOT)
— 32 —
—Build-Own-Operate-Transfer (BOOT)
—Build-Own-Operate (BOO)
—Buy-Build-Operate (BBO)
—Lease-Develop-Operate (LDO)
Este caso es equivalente al anterior salvo en que en lugar de adquirir los activos, el ope
rador privado los arrienda a la Administración. La inversión inicial es menor y el interés por la partici
pación del sector privado reside en las mejoras en eficiencia en la prestación del servicio por su
capacidad de gestión.
—Design-Construct-Manage-Finance (DCMF)
Desde la unidad de gestión de PPPs creada por el Gobierno del Territorio de Victoria, en
Australia, se plantean tres consideraciones a la hora de elegir una fórmula u otra [Partnerships Victo
ria (2000)]:
— Si cualquier parte del servicio propuesto puede ser prestada por la propia Administración.
En la medida en que el sector privado con las PPPs se desprende de la mayoría de las
funciones que desempeñaba, la principal tarea de la Administración debe ser la del control de los
operadores privados y de las actividades que desarrollan, para garantizar el interés general en servi
cios y equipamientos que siguen teniendo el calificativo de públicos:
“La Administración mantiene en todo momento la titularidad del servicio, una capacidad
de decisión relevante y un control significativo sobre las condiciones con que se presta,
así como la responsabilidad de rendir cuentas y garantizar que se proporciona en canti
dad y calidad adecuada” [Pina, Torres, y Acerete (2003)].
No obstante, el sector público debe ejercer otras intervenciones que tengan un carácter
más próximo al desarrollo de los proyectos en cualquiera de sus fases10.
Uno de los principales escollos para atraer a la iniciativa privada a participar en PPPs es
el déficit de rentabilidad financiera del cual adolecen gran parte de los proyectos públicos, o, la incer
tidumbre generada por los riesgos asociados. Sin embargo, la mayor parte de esos proyectos son
deseables desde el punto de vista social. Por lo tanto, la intervención más inmediata de las Adminis
traciones se identifica con una serie de actuaciones que incrementen el valor de los ingresos futuros
de los proyectos.
Por otra parte, las infraestructuras públicas se consideran condición necesaria para el
desarrollo económico y el crecimiento de la actividad económica. Por lo tanto, los beneficios recibi
dos por la Administración no se limitan a los efectos sociales, sino que muchos de los equipamien
tos e infraestructuras permiten la generación de rentas adicionales que revierten en las arcas
públicas a través de impuestos y otros ingresos, de forma que las aportaciones económicas públi
cas pueden ser recuperadas. Es el conocido “efecto multiplicador” de las nuevas infraestructuras
[Izquierdo Bartolomé (1997)].
Por ejemplo, en la construcción de una autopista de peaje, el IVA que se repercute sobre
los usuarios y el Impuesto de Sociedades que debe pagar la empresa concesionaria, serían ingresos
inmediatos que obtendría la Administración, así como los gravámenes repercutidos sobre las rentas
generadas por el efecto multiplicador: actividad generada por la creación de nuevos servicios, mayor
consumo de combustible, aumento de la actividad de empresas beneficiadas por la nueva infraestruc
tura, crecimiento de los establecimientos comerciales, etc.
Estas medidas se pueden concretar en los siguientes aspectos [Unión Europea (1997),
Izquierdo Bartolomé (1997)]:
10
Un caso práctico y muy próximo a nuestro país es el conjunto de medidas potenciadas desde la Comisión Europea para el
desarrollo de las Redes Transeuropeas de Transporte. Los grupos de trabajo confirman un consenso sobre el importante papel
de las asociaciones público-privadas para el desarrollo de estos proyectos. A estos efectos la Comisión Europea ha desarrolla
do una serie de medidas para que la Administración Europea pueda potenciar las partnerships. Véase Unión Europea (1997),
González-Finat (1998).
— 34 —
— Anticipos reintegrables, similares a las subvenciones, pero que deben ser reembol
sados en algún momento.
— Garantías subsidiarias que garanticen que, en el caso de que no se generen los in
gresos para atender al servicio de la deuda, la Administración se hará cargo de la
misma, o que aseguren un cierto nivel de ingresos.
En los casos en los que intervenga la Administración, estas participaciones deben tra
tar de no distorsionar la percepción de los potenciales inversores y que realmente exista un com
promiso por parte de éstos. En caso contrario la intervención de la Administración puede
entenderse como una mera contribución subsidiaria de manera que no haya incentivos en los agen
tes privados por mantener un nivel de eficiencia y que uno de los grandes objetivos de las PPPs
quede relegado.
— 35 —
— Debido a que algunos proyectos son muy complejos y dadas las dificultades iniciales
para definirlos, la cofinanciación pública de los estudios iniciales y estudios de viabi
lidad resulta una medida fundamental para la promoción de proyectos.
Este contexto requiere del recurso a fondos ajenos, lo que, por otra parte supondría una
distorsión de la imagen financiera de las empresas privadas que acometen el proyecto13. Ante estas
circunstancias, aparece el project finance14 como técnica financiera que permite obtener los fondos
necesarios para implementar sistemas en los que la iniciativa privada participe en la financiación y
gestión de equipamientos públicos.
En el project finance los costes del proyecto –operativos y financieros–, deben quedar
cubiertos con los recursos generados por la explotación, para aislar a los promotores de compromisos
por riesgos derivados del proyecto. De esta forma, las garantías financieras las aporta el propio pro
yecto con su capacidad para generar flujos de caja, sin necesidad de recurrir a avales adicionales
[Pérez de Herrasti (1997)]:
“En términos prácticos podemos identificar el Project Finance con un sistema de finan
ciación que se sustenta básicamente en la bondad y viabilidad del Proyecto a financiar,
tanto técnica como económicamente, y, por tanto, en su capacidad para generar los re
cursos suficientes, incluso ante escenarios desfavorables, para garantizar el repago de
sus obligaciones por sí mismo, ya que la decisión de acometerlo no está sujeta, en tér
minos generales, ni a la capacidad financiera de los promotores ni al valor de los activos
del Proyecto”.
12
Véase nota a pie de página 3, pág. 24.
13
Como promotores privados de proyectos de este tipo encontramos personas físicas o jurídicas, que proveen bienes y servi
cios, que poseen un interés económico en el desarrollo de proyectos públicos por medio de la iniciativa privada, como si fuese
una oportunidad de negocio: compañías constructoras, proveedores de equipos industriales y de materias primas, compañías
comerciales y operativas, entidades financieras [Pérez de Herrasti (1997)].
13
De las entidades mencionadas, las compañías no financieras, especialmente las constructoras, verían comprometida su
imagen financiera por asuntos no relacionados con su propia actividad.
14
Para profundizar en el project finance véase: Instituto de Crédito Oficial (1995); Pérez de Herrasti (1997); Revista Actua
lidad Financiera, número monográfico 2/98. Rodriguez Sandiás (1999), su tesis doctoral tuvo por título El Project Finance
como sistema de financiación de proyectos, y su especial consideración en el desarrollo de infraestructuras y servicios
públicos.
— 36 —
Bajo estas premisas, los promotores constituirán una sociedad con personalidad jurídica
propia, Sociedad Vehículo del Proyecto –SVP–, que concentrará los contratos relacionados con la
concesión –financieros, suministros, construcción, gestión, seguros...–, y será el medio a través del
cual aíslan sus actividades originarias. El endeudamiento no figurará en el balance de los partícipes
sino en el de la sociedad vehículo. La responsabilidad de aquéllos se limitará a sus aportaciones de
capital social y compromisos operativos, conformando un sistema de financiación sin recurso o con
recurso limitado a los socios.
La proporción de fondos propios en project finance oscila, en general, entre 10% y 30%
del valor total de la inversión, dependiendo de las características del proyecto y de las garantías exi
gidas por los fondos ajenos. Junto a la resistencia de las empresas privadas a comprometer su patri
monio, se encuentra el inconveniente de que un porcentaje superior encarecería el coste de
financiación de proyectos, dada la mayor rentabilidad exigida por el capital propio debido al mayor
riesgo soportado. Por el contrario, los agentes financieros que aporten el resto de fondos abogarían
por una mayor participación de los socios por cuanto supondría reforzar las garantías, aun cuando el
propio proyecto avale la deuda.
Para conciliar mayor implicación de los promotores en la SVP y contención del coste fi
nanciero, es idóneo el uso de deuda subordinada, normalmente suscrita por los accionistas y que se
sitúa a caballo entre el capital social y el endeudamiento ordinario. Se ubica por detrás del resto de
deudores financieros en el orden de prelación y tiene como remuneración un tipo de interés inferior al
coste del capital propio, favoreciendo los costes financieros más bajos. El menor coste es debido al
menor riesgo percibido por los inversores, al recuperar antes los fondos traspasados. La deuda su
bordinada se considera como quasi-capital y para los prestamistas computa como recursos propios
en el cálculo de la ratio de endeudamiento en sus análisis previos para el estudio de la viabilidad del
proyecto. Al valerse de los mecanismos del project finance se consigue un doble objetivo:
Las PPPs se desarrollan a través de un proceso propio que se diferencia de los meca
nismos de contratación pública tradicional y que tratan de ajustarse a las peculiaridades de los pro
yectos público-privados. En principio, cualquier proyecto PPP seguirá unas directrices similares, dado
que se trata de un planteamiento flexible alejado de las rigideces de los procesos administrativos
tradicionales en cada equipamiento y servicio el procedimiento será diferente.
15
HM Treasury (1999c), Partnerships Victoria (2001b). El desarrollo posterior se ha realizado tomando como base estos
mismos documentos.
— 37 —
FIGURA 2
EVALUACIÓN DE ALTERNATIVAS
FASE 2
FORMALIZACION DE ESTRATEGIA
FASE 5
SELECCIÓN DE OPERADORES
FASE 7
REVISIÓN DE LA ALTERNATIVA
FASE 8
PRESENTACION DE OFERTAS
FASE 9
VALORACION DE OFERTAS
FASE 10
NEGOCIACION FINAL
FASE 11
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Identificación de necesidades
Evaluación de alternativas
— Utilización de un activo existente que está bajo el dominio de otro departamento público.
A partir de la especificación de los resultados que se esperan obtener y del esquema del
proyecto se inicia formalmente el proceso de contratación. El primer paso es la creación de un equipo
rector de todo el proceso que siga de cerca las evoluciones del proyecto, encargándose de centralizar
— 39 —
la documentación necesaria y la selección del operador en su momento. Este equipo recibirá el ase
soramiento de profesionales externos respecto a temas legales, técnicos, financieros, de gestión, etc.
Formalización de estrategias
Se debe planificar cuales son los objetivos a cubrir en cada una de las fases, en especial
se debe contestar a:
Esta última cuestión hace referencia a la posibilidad de que se realice una preselección
entre las primeras ofertas presentadas y con ellas continuar una negociación más detallada.
Selección de operadores
Aquellos operadores que hayan mostrado su interés deben ser evaluados respecto a la
capacidad para desarrollar el proyecto según las aspiraciones de la Administración respecto al servi
cio y para poder mantener una relación a largo plazo. A su vez, se deben ponderar la situación finan
ciera de las entidades privadas.
En función de esta evaluación, del listado inicial de operadores que responden a la publi
cación del anuncio del proyecto, se realiza una selección, normalmente de 2 a 4, que serán con los se
continúe el proceso hasta elegir una única. Para aquellos operadores rechazados se suele establecer
la posibilidad de debatir sus propuestas.
Durante todo el proceso descrito la Administración recaba más información que se puede
añadir a los supuestos iniciales. El esquema del proyecto y el PSC son completados a la luz de nue
vos datos.
Presentación de ofertas
También suelen ser facilitados el PSC y el esquema del proyecto desarrollados por el
propio departamento público, para que los contratistas puedan comparar sus ofertas.
En cualquier caso, suele solicitarse la presentación de una oferta estándar que permita
establecer un punto de referencia en la evaluación de las ofertas.
Las negociaciones con cada oferente suelen ser comunes con el fin de que la Adminis
tración explique de manera directa su razonamiento para ciertas condiciones, así como los agentes
privados expresen sus puntos de vista respecto a los aspectos planteados. Estos debates son confi
denciales y la experiencia demuestra que ayudan a reducir el tiempo para el acuerdo definitivo, ya
que problemas que puedan surgir por falta de entendimiento se resuelven por adelantado.
Evaluación de ofertas
El equipo director del proyecto debe evaluar las ofertas de acuerdo a los criterios expre
sados en el memorandum que, en particular, deben fijar el value for money del proyecto.
Puede ser necesario que el equipo mantenga debates con cada uno de los consorcios
privados que han presentado sus propuestas, en especial en aquellas que suponen variaciones res
pecto al proyecto base.
El resultado final debe ser la elección de la oferta final, que se considera la mejor entre
todas las presentadas. No obstante, debe de haber constancia de que los agentes que aportan sus
fondos al consorcio aprueban el reparto de riesgos que la oferta comporta.
Negociación final
La oferta seleccionada debe ser comparada respecto los criterios de affordability y value
for money, este último por medio de su comparación con el PSC.
director y sus asesores finalicen su relación con el proyecto debe de revisarse todo el proceso, con el
fin de obtener aprendizaje para proyectos subsiguientes y mejora continua.
La firma del contrato no significa que se finalicen las tareas a realizar desde la Adminis
tración. Debe realizarse un seguimiento del proyecto y del servicio con el fin de confirmar si los objeti
vos iniciales son alcanzados.
— Preparación: El propósito de afrontar dicho programa PPP debe figurar en los objeti
vos fundamentales de cualquier Gobierno. Para ello, se establecen las entidades or
ganizativas para el desarrollo del programa PPP, denominadas como grupos
consultivos y grupos de trabajo que se encargarán de guiar el proceso –taskforce–.
Son creadas dentro de los ministerios y departamentos que se prevén estarán más
afectados por la aplicación de PPPs –hacienda, obras públicas, sanidad, educación,
medioambiente…–.
Si bien el desarrollo de las PPPs tuvo su impulso definitivo en los 90, en los años que
llevamos de siglo XXI el progreso alcanzado es importante, tanto en aquellos países relativamente
nuevos en el uso de PPPs, como en aquellos más avanzados [Middlenton (2002b)]:
— Los países, en los que las PPPs son relativamente recientes, tratan de beneficiarse
de los avances realizados por los pioneros y ponen en marcha sus actuaciones
aprovechando el desarrollo ya realizado por otros, evitando errores iniciales y consi
derando las adaptaciones necesarias a sus casos particulares,
Irlanda
Irlanda, influenciada por Reino Unido un taskforce –Irish Central PPP Unit–, y un programa
de proyectos piloto en los sectores de carreteras, transporte público, equipamientos educativos, aguas y
tratamiento de residuos. El gobierno irlandés también ha legislado una base reglamentaria que respalde
las iniciativas PPP en el ámbito nacional: State Authorities PPP Bill, Railway Procurement Bill. La prime
ra norma permite a las entidades administrativas incluidas, la utilización de PPPs; la segunda, permite la
utilización de estructuras PPP en el sector de los transportes ferroviarios.
Este documento refleja el claro compromiso del gobierno por el uso del potencial de las
PPPs y evitar conflictos con otros grupos sociales, pero también resalta por el énfasis en considerar a
las PPPs como un elemento fundamental en un plan estratégico más amplio, por la búsqueda de la
competitividad económica internacional debido al desarrollo que permiten de las infraestructuras, idea
que explícitamente no encontramos en otros países para potenciar las partnerships.
Holanda
En Holanda, también ha habido período en el que se han valorado las ventajas y desven
tajas de las PPPs. Una de las principales circunstancias que concurren en otros países de la Unión
Europea, como las restricciones presupuestarias, no se da en Holanda, que apenas ha sufrido déficits
presupuestarios recientemente. En cualquier caso, el gobierno holandés está comprometido con la
introducción de PPPs, de forma gradual, creando la estructura pertinente. Fruto de ello es la creación
del PPP Knowledge Centre, ligado al Ministerio de Finanzas, como ente asesor de las entidades pú
blicas. El objetivo principal es “participar en una partnership con operadores privados de manera que
se puedan prestar servicios públicos de forma más barata, rápida y/o eficiente” [van Boxtel y Schaay
(2002)].
— 44 —
tratamiento de aguas, escuelas y desarrollo urbano y de zonas rurales. También se está llevando a
cabo un estudio de los modelos PPP utilizados internacionalmente en el caso de prisiones.
El proyecto más importante afectado por contratos PPP será el tren que unirá Holanda
con la alta velocidad del resto de Europa –High Speed Rail Line–, con la construcción y mantenimien
to del mismo. La duración del contrato es por 30 años y la remuneración del operador dependerá de
la disponibilidad de las vías, en el caso del gestor de la infraestructura. Para la empresa concesiona
ria del servicio de transporte la duración es de 15 años. El éxito de este proyecto se considera muy
importante para el desarrollo futuro de las PPPs en Holanda.
Italia
El desarrollo de las PPPs se inicia en 1998 al aprobarse la Ley 415/1998, también llama
da Merloni Ter, que introduce la posibilidad de utilizar las técnicas project finance para la construcción
y gestión de infraestructuras públicas.
Bajo esta Ley las Administraciones Públicas deben definir un plan trianual identificando las
obras públicas que pueden ser acometidas a través de proyectos financiables por la iniciativa privada.
Para coordinar y asesorar en esta labor se creó la Unità Tecnica Finanza di Progetto. Sus funciones son
similares a las establecidas en el Treasury Private Finance Taskforce del Reino Unido, coordinando y
estandarizando los procesos contractuales y actuando de asesor de las Administraciones Públicas. Esta
taskforce se completa con expertos del sector privado en materia técnica, financiera y legal.
Sin embargo, se observa que una importante restricción al uso de PPPs procede de la
vertiente financiera, dado que muchos proyectos requieren de una ingente cantidad de recursos para
lo que es necesario recurrir a los mercados internacionales de capitales. La presencia de un impor
tante gravamen sobre los intereses pagados a prestamistas no residentes en Italia, supone, sin em
bargo, un obstáculo que impide el normal desarrollo de iniciativas PPP.
Portugal
17
Véase Garnier, O; y, de La Roche, A. (2002).
18
Véase Serrano, A. (2002).
— 45 —
Grecia
Alemania
Los modelos PPP planteados en Alemania van desde grupos de trabajo mixtos confeccio
nados para evaluar y desarrollar proyectos futuros –joint foundations–, a aquéllos en los que se aportan
fondos públicos y privados y hay un reparto de riesgos –modelos concesionales y de explotación–.
En Alemania no existe una cultura PPP y todavía tiene que realizarse un largo trabajo,
por ejemplo, en la construcción de elementos que permitan comparar las alternativas privadas y pú
blicas similares al PSC. Sin embargo, el gobierno alemán parece dispuesto a poner en marcha las
medidas necesarias para expandir el alcance de las PPPs en su sentido amplio:
19
Véase Marín Marín (1997).
20
Como es conocido el déficit público alemán ha superado con creces el límite máximo del 3%, lo que ha dado lugar a la
preparación de los mecanismos del Protocolo en caso de Déficit Excesivo previstos por la Unión Europea.
21
Estimadas en 120 billones de euros en construcción y mantenimiento de carreteras y ferrocarriles, además de las necesa
rias en equipamientos sociales (escuelas, hospitales, prisiones). Véase Drömann, D. (2002).
22
Modelo similar a la práctica australiana comentada posteriormente.
— 46 —
Francia
Aunque en Francia hay una larga tradición de participación del sector privado en servi
cios públicos, el modelo francés se limita a la utilización de concesiones y Societés d’Economie Mix
tes, circunscribiéndose a los sectores de carreteras y suministro de aguas. De esta forma no se han
implementado PPPs en el sentido amplio. En cualquier caso, bajo la legislación gala, las partnerships
no son un instrumento permitido en el área de las infraestructuras sociales.
23
Escandinavia
Los países escandinavos24, siguen un modelo particular que dista bastante de incorporar
PPPs en sus proyectos públicos. La principal razón es la asimilación del concepto PPP con al de pri
vatización, lo que crea un rechazo sistemático en gran parte de la comunidad política y social, espe
cialmente en los servicios sanitarios y de educación.
Noruega ha previsto tres proyectos piloto de carreteras, con el objetivo de construir una
red viaria en el que primen la accesibilidad y un alto grado de seguridad, sin causar grandes impactos
medioambientales. Con ello, los mecanismos de pago incluirán diferentes elementos para conseguir
esos objetivos y sin utilizar peajes directos. Todavía está por verificar si habrá consorcios internacio
nales atraídos a participar, asegurando una competitividad suficiente.
— 47 —
infraestructuras viarias, y no se considera en otras áreas como educación, sanidad o energía, por
ejemplo. No obstante, la Ley de Infraestructuras adoptada a finales de 2001 no hace mención alguna
a las PPPs y, por el contrario, se sigue manteniendo el modelo público tradicional.
Australia
Tras estos proyectos no hubo un refrendo de la difusión de las experiencias a otros pro
yectos o sectores, sino que se entró en una fase de discusión sobre la conveniencia o no de incorpo
rar plenamente al sector privado en la provisión de servicios públicos, que llevó, por ejemplo, a que la
prestación de los servicios del anterior hospital mencionado, volviese a ser desempeñada por el sec
tor público.
Sin embargo, a partir de 2000 tanto el gobierno federal, como los de los diferentes territo
rios que componen la Commonwealth de Australia, han retomado su compromiso con las PPPs. Cabe
destacar la iniciativa Partnerships Victoria, considerada como la mejor de todas las desarrolladas en
Australia. En la siguiente tabla aparecen los proyectos más importantes desarrollados en Victoria:
TABLA 1
PROYECTOS PPP MÁS IMPORTANTES EN AUSTRALIA
PROYECTO IMPORTE*
Scoresby Transport Corridor 1.300 AUD
Western Sydney Orbital motorway 1.250 AUD
M2 Lane Cove Extension 1.800 AUD
SEA 1444 Patrol Boats Replacement 1.400 AUD
Cross-City Tunnel Sidney 1.400 AUD
Spencer Street Station 1.250 AUD
Westgate Container Terminal 1.120 AUD
* Millones de Dólares australianos (AUD).
Los anteriores proyectos son los más importantes, pero hay un gran número de proyec
tos de menor entidad llevados a cabo en Victoria, South Australia y New South Wales, principalmente,
en sectores como justicia (Victorian County Court Project), plantas de tratamiento de aguas residuales
(Wodonga Wastewater Treatment), prisiones, comisarías y sanidad (Hospital Berwick), y está en fase
inicial el desarrollo de nuevos colegios.
En el ámbito federal, los equipamientos para el departamento de defensa son los más
demandados (simuladores, aviones).
Los gestores públicos han tratado de obtener conclusiones a partir de las experiencias
europeas. De esta forma, los tres territorios anteriormente mencionados han desarrollado sus propias
— 48 —
guías para la fijación de los outputs exigidos a los proyectos, así como la identificación, valoración y
adscripción de probabilidades y consecuencias de los riesgos. También han tratado de concretar la
elaboración del PSC, cuyas guías han sido utilizadas por los propios operadores privados para lograr
los mejores resultados.
La política PPP está llegando a su fase de madurez en Australia, pero aún debe evolucio
nar fuera de lo que es el sector transportes. La razón de que sea el sector infraestructuras viarias el más
desarrollado es que son empresas constructoras las que encabezan los consorcios privados y prefieren
acometer proyectos en los que es necesaria la creación de grandes infraestructuras. Por lo tanto, sería
necesario tratar de reducir el déficit en sectores como servicios sociales, escuelas y hospitales.
Canadá
En abril de 2002 se instituyó una nueva política llamada Alternative Service Delivery
25
(ASD) –Prestación Alternativa de Servicios– . Esta iniciativa trata de proporcionar el marco para el
establecimiento de nuevos acuerdos y fórmulas organizativas en el Gobierno Federal, aunque se
puede hacer extensible a otros niveles y sectores. En particular en el caso de las Public-Private Part
nerships se refiere a ellas como acuerdos entre un organismo gubernamental y una o más partes, en
los cooperan en la prestación de un servicio cumpliendo los objetivos de distribuir riesgos y respon
sabilidad entre las partes, aportar conjuntamente recursos (tiempo, financiación, conocimientos) y
conseguir beneficios complementarios o mutuos. También se incluyen acuerdos con otros órganos
gubernativos internacionales o nacionales, estos últimos fuera del nivel federal.
25
Véase Treasury Board of Canada (2002).
— 49 —
TABLA 2
EXPERIENCIAS PPP INTERNACIONALES POR SECTORES
CARRETERAS
TRANSPORTE
TECNOLOGÍA
EDUCACIÓN
INMUEBLES
RESIDUOS
DEFENSA
SANIDAD
JUSTICIA
AGUAS
Canadá
Australia
Escandinavia
Francia
Grecia
Portugal
Italia
Alemania
Holanda
Irlanda
Fuente: Elaboración propia.
— 50 —
CAPÍTULO II
La Private Finance Initiative (PFI) forma parte de un proceso más amplio de reformas del
sector público en el Reino Unido, que incluye un amplio abanico de iniciativas y políticas puestas en
marcha en las últimas dos décadas. Una de las características comunes del conjunto de acciones
llevadas a cabo, es la mayor participación del sector privado en la provisión de servicios públicos o en
la aportación de sus procedimientos de gestión.
El término privatización, en rigor, debería aplicarse sólo a aquellas situaciones en las que
efectivamente se ha producido un traspaso de la propiedad y el control a manos privadas. No obstan
te, esta expresión se ha utilizado de manera más amplia, para referirse a diversas iniciativas que han
significado introducir mecanismos del sector privado en el sector público, en la búsqueda de la reduc
ción de gastos y mejora de la eficiencia.
TABLA 3
LAS 20 MAYORES EMPRESAS PÚBLICAS PRIVATIZADAS EN REINO UNIDO
EMPRESA
British Airports Authority British Waterways Board
British Airways Board Caledonian MacBrayne
British Gas Corporation Civil Aviation Authority
British National Oil Corporation London Regional Transport
British Nuclear Energy National Bus Company
British Rail National Coal Board
British Shipbuilders North of Scotland Hydro Electric Board
British Steel Corporation Post Office
British Telecom Scottish Transport Group
British Transport Docks Board South of Scotland Electricity Board
— 53 —
En 1982, sobre la base del MINIS, se puso en marcha la Financial Management Initiative
(FMI), bajo cuyas directrices se implementan medidas prácticas para la descentralización de respon
sabilidades y la posterior evaluación de los resultados de las actividades. La FMI tiene tres elementos
principales:
Esta iniciativa fue clave en la introducción del cambio de cultura británica de gestión de
servicios públicos, al introducir los presupuestos descentralizados y una gestión basada en objetivos y
resultados alcanzados y no en recursos, similar a los planteamientos de las organizaciones privadas.
El siguiente paso en este proceso de reforma surge en 1988 con la iniciativa Next
27
Steps . Bajo este enfoque, en cada Ministerio se identificaron áreas que pudiesen ser agrupadas
bajo una misma dirección, que fuese responsable directamente de la prestación de servicios específi
cos y de alcanzar determinados objetivos y resultados, debiendo rendir cuentas posteriormente ante
el Ministerio correspondiente. Cada una de estas agencias sería tratada como un órgano indepen
diente claramente delimitado dentro de los departamentos ministeriales, denominándose Executive
Agencies o Next Steps Agencies.
La creación de estas agencias sólo era posible tras examinar las funciones de los Minis
terios y analizar las alternativas de supresión de una actividad, su privatización o su externalización.
Las funciones ejecutivas que corresponderían al Gobierno son asignadas a cada agencia, que al es
tar más próxima a las actividades, se esperaba que realizasen una gestión más eficaz. A través de
esta actuación, se trataba de identificar usuarios y proveedores de servicios dentro de la propia Ad
28
ministración Pública .
27
Efficiency Unit (1988): Improving Management in Government: the Next Steps (London: HMSO).
28
Theakston, K. (1995), The Civil Service: Since 1945 (Oxford: Blackwell).
— 54 —
Análogamente a estas agencias del gobierno central, se crearon las Direct Service Or
ganisations en las Administraciones locales, unidades independientes con regulación financiera pro
pia, y las Hospital Trusts, entidades autónomas dentro del National Health Service (NHS) con consejo
directivo, objetivos financieros y estructuras similares a las de empresas del sector privado.
29
1988 Local Government Act.
30
H.M. Government (1991): Competing for Quality, CM1730 (London: HMSO).
31
Véase: Hartley, K.; y, Huby, M (1985): “Contracting-out in Health and Local Authorities: Prospects, Progress and Pitfalls”; Public
Money, vol. 5, n.º 2, septiembre; Institute of Personnel Management (1986): Competitive Tendering in the Public Sector, Gresham
Press; House of Commons Defence Committee (1986): Statement on the Defence Estimates, HC 399 (London: HMSO).
— 55 —
Precisamente, este proceso es la esencia del market testing: los departamentos guber
namentales valoran si los servicios de los que son responsables, pueden ser prestados mejor por el
sector público o por el sector privado. En cualquier caso, aquellos servicios que se mantengan dentro
de unidades públicas, deben ser objeto de continua comparación con el mercado, para comprobar si
la provisión internalizada –in-house– sigue siendo competitiva o puede procederse a su traspaso.
En la práctica, la finalidad del contenido de este libro blanco se traduce en [Pina, Torres,
y Acerete (2003)]:
En cualquier caso, el alcance de esta iniciativa no parece que haya ido más allá que su
predecesora, la CCT, en cuanto a lograr una mayor calidad y se ha limitado a conseguir ahorros en
costes, a pesar del empeño puesto por el Gobierno.
En 1997 se produce un hecho clave para la continuidad del proceso reformista público.
En ese año ocupa el poder el partido laborista, de ideología claramente divergente respecto a los
gobiernos que hasta entonces se habían ocupado del proceso reformista público. Este hecho suponía
cierta incertidumbre en cuanto a si todas las transformaciones llevadas a cabo se continuarían, o
bien, se produciría un proceso involucionista, como, por ejemplo, la renacionalización de empresas de
suministro de servicios públicos. Aunque sí hubo cambios en el procedimiento, en líneas generales
32
hubo continuidad bajo el lema Third Way (Tercera Vía) .
32
Véase Blair (1998).
— 56 —
Con esta perspectiva, se trata de eliminar el debate sobre si la propiedad pública es me
jor o si la privatización es la única respuesta. La respuesta dada por los laboristas es que se deben
tomar las características que se consideren mejores de ambos sectores, público y privado, para lograr
los servicios modernos y de calidad demandados por la sociedad.
Finalmente, en cuanto al desarrollo último concerniente a la PFI, aunque fue una iniciati
va con amplias posibilidades desde sus inicios, no tuvo gran repercusión hasta que el Gobierno labo
rista apostó decididamente por su revitalización. Desde la perspectiva de colaboración entre sectores
público y privado, vio en la PFI una alternativa para poner en práctica una política afín a su ideología.
TABLA 4
INICIATIVAS DE REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO BRITÁNICO
En consecuencia, las Ryrie Rules trataron de establecer los criterios bajo los que la fi
nanciación privada podría formar parte de los recursos con que contaran las empresas nacionaliza
das. En cualquier caso, estas normas mostraban la reticencia de los gobiernos británicos a permitir al
capital privado participar en proyectos del sector público:
“Prevalece la visión de que el Treasury33 o las Ryrie Rules son un obstáculo para una
mayor participación del sector privado en infraestructuras. Las Ryrie Rules parecen ser
incomprensibles, e impiden la financiación privada estableciendo inconvenientes imposi
bles de superar” [Major (1989)].
Esta visión era corroborada por David Willets, miembro del Partido Conservador:
“Como funcionario del Treasury, ayudé a la formulación y puesta en marcha de las nor
mas del Treasury sobre financiación privada en proyectos públicos. El objetivo del Trea
sury, aunque no siempre ha sido manifestado abiertamente, era detener tales
planteamientos. Las famosas Ryrie Rules eran un engaño, las condiciones que estable
cían para proyectos financiados privadamente no tenían intención de ser cumplidas en la
práctica” [Willetts (1993)]34.
Aunque su origen estuvo ligado a las empresas públicas, como su título formal indica, la
subinversión también hacía mella en la inversión en infraestructuras públicas35 y por analogía en la
situación, las Ryrie Rules pasaron a ser adoptadas por el Treasury incorporando la financiación priva
da en los programas de gasto del sector público36, a pesar de las restricciones ya mencionadas.
Las Rules fueron objeto de revisión en 1988 con el fin de que recogieran la realidad rein
ante tras la privatización de numerosas industrias previamente nacionalizadas. En ese momento,
también se aprovechó para que en su contenido se tuviesen en cuenta el contracting-out, la financia
ción mixta público-privada y los proyectos de partenariado. El Treasury condensó el contenido de las
Ryrie Rules en los siguientes términos [HM Treasury (1988)]:
33
Denominación del Ministerio de Hacienda del Gobierno británico.
34
Citado en Heald (1997).
35
Véase Fleming y Mayer (1997).
36
Para un mayor análisis de las Ryrie Rules cfr.: House of Commons (1996): Sixth Report: The Private Finance Initiative; House
of Commons Session 1995-96, HC 146, especialmente el anexo 17, preparado por Pr. D. Heald (Universidad de Aberdeen).
— 58 —
Dos eran los principios fundamentales que regían en la aplicación de las Ryrie Rules a la
financiación privada en proyectos públicos:
— Las alternativas de financiación privada deberían ser comparadas con soluciones fi
nanciadas con recursos públicos y sólo podrían ser introducidas donde ofrecieran
una mayor eficiencia en costes; y,
La aplicación de estas normas convivió con frecuentes críticas hacia las mismas, por
que eran consideradas excesivamente restrictivas y no incentivaban a las entidades públicas a
buscar alternativas financiadas por el sector privado. El volumen total de fondos disponible no se
incrementaba significativamente, ya que los recursos privados no eran adicionales a los públicos,
sino sustitutivos.
En 1989 John Major, como Secretario Jefe del Gobierno británico, anunció la retirada
formal de las Ryrie Rules [Major (1989)], argumentado que habían alcanzado el final de su “vida útil”.
También manifestó que en el futuro no se exigiría una reducción en el gasto público programado
equivalente a la financiación privada obtenida. Esta retirada mostraba una relajación de la postura del
Gobierno hacia la financiación privada al fomentar “la participación del sector privado en la presenta
ción de proyectos de carreteras financiadas con recursos privados, que ofrecieran value for money
para los usuarios y contribuyentes”.
La retirada definitiva de las Ryrie Rules se produjo en 1992, cuando el Ministro de Ha
cienda británico con ocasión del informe de su ministerio correspondiente a otoño [HM Treasury
(1992a)], anunció “importantes cambios” en las reglas que actuaban sobre el uso de financiación pri
vada por el sector público [HM Treasury (1992b)]. Este fue el verdadero comienzo de la Private Fi
37
nance Initiative .
37
Véase Heald (1997), Lapsley (1998).
— 59 —
Apenas transcurrido un año desde la aparición de la PFI se creó el Private Finance Panel
(PFP), ente independiente cuyo rol principal sería el asesoramiento a agentes, públicos o privados,
para la implementación adecuada de la PFI. Este cuerpo recibía propuestas de un grupo de asesores
que conformaban el Private Finance Panel Executive. Este comité ejecutivo se configuraba en el ins
trumento para plantear alternativas prácticas, al cual podían recurrir los partícipes en proyectos PFI
para plantear problemas, buscar sugerencias y soluciones. Por lo tanto, el Private Finance Panel de
sempeñaría las siguientes funciones [Private Finance Panel (1995)]:
— Fomentar una mayor participación en la iniciativa por parte de ambos sectores, pú
blico y privado.
A la vez que se puso en marcha el PFP, como otra medida para fortalecer el papel de la
PFI se estableció la “universal testing rule” –regla de revisión universal–, por la cual las opciones
ofrecidas por la PFI deberían ser consideradas para cualquier proyecto público.
El PFP, por una parte, identificaba y consignaba las preocupaciones del sector privado
que no obtenían una respuesta satisfactoria para él, y por otra informaba a los departamentos públi
cos cuando éstos no tenía claro cómo aplicar la PFI a las circunstancias particulares.
“El PFP intentó resolver problemas y errores en la concepción de la PFI. El PFP espera
ba evitar que se incrementaran costes, retrasos y la provisión de un servicio de baja cali
dad, lo que dañaría la credibilidad de la PFI” [op. cit.].
39
2.3.2. Public Private Partnership Programme (4Ps)
Se trata de una agencia equivalente al PFP, pero cuyo ámbito de actuación son las ad
ministraciones locales. Fue creada a instancias del Private Finance Panel Executive en 1996 y aun
38
La traducción más aproximada que se puede hacer de este término sería “Comité para la Financiación Privada”.
39
Se puede transcribir por “Programa de Asociaciones Público-Privadas”.
— 60 —
que se estimó que tendría una vigencia limitada, todavía hoy sigue en funcionamiento. Su estrategia
se centra en incrementar la inversión en servicios para la comunidad local, a través de proyectos PFI
de asociaciones público-privadas, asistiendo a las autoridades locales.
— Crear y mantener una base de datos de contactos, contratos y proyectos, que pueda
ser utilizada por los agentes interesados.
— Asistir a la Audit Comission for Local Authorities in England and Wales en la elabora
ción de manuales sobre PFI y esquemas de asociación público-privada, dirigidos a
los auditores externos.
Durante los primeros años de existencia de la PFI, su éxito, medido en términos de pro
yectos llevados a cabo, fue más bien escaso. Frente a los más de 1.000 proyectos identificados ini
cialmente, susceptibles de ser desarrollados bajo la PFI, apenas medio centenar se habían puesto en
marcha en los 5 primeros años, como se refleja en la tabla 5. El funcionamiento y utilidad del PFP
eran puestos en entredicho, a pesar de centralizar la implementación de la PFI:
“Entre 1992 y 1997, los principales outputs de la PFI fueron una serie de publicaciones
elementales del PFP, más que configurarse en un apoyo para nuevos contratos” [Clifford
Chance Ltd. (2000)].
Esta visión de unos inicios débiles de la PFI, acentuados por el escaso bagaje del
41
PFP es destacada por varios expertos. En opinión de Lovell et al. (1996) , los documentos elabo
rados por el PFP eran excesivamente básicos y no cubrían los temas con el detalle realmente
necesario.
40
Este documento, Partnerships for Prosperity, puede encontrarse en la página web de la Office of Government Commerce:
www.ogc.gov.uk/pfi/series_1/main.htm [14/08/02].
41
Citado en Owen y Merna (1997). Véase Goh (2000).
— 61 —
TABLA 5
NÚMERO DE PROYECTOS
a b
Notas: ( ) Datos hasta 4 de abril. ( ) El listado de proyectos alcanza los 570; del resto de proyectos
A raíz de las elecciones legislativas de 1997, el Partido Laborista pasó a ocupar el Go
bierno y asumió el reto de revitalizar la PFI. El Treasury solicitó a Sir Malcolm Bates42 que realizase
un informe sobre la PFI identificando las dificultades para el desarrollo de la PFI, en el que realizara
propuestas prácticas para impulsar el proceso. En su informe, proponía una nueva estructura de
coordinación de la PFI desde la Administración:
“1. El Private Finance Panel debe ser desmantelado con efecto inmediato. 2. El Private
Finance Panel Executive debe ser disuelto... 3. Un nuevo Taskforce debe ser establecido
dentro del Treasury...” [HM Treasury (1997)].
Se creó el Treasury Private Finance Taskforce para que fuera el elemento centralizador
de todas las actividades relacionadas con la PFI en la Administración Pública. La sustitución del PFP
por el Treasury Taskforce y las medidas implementadas por la nueva administración laborista fueron
determinantes en los progresos que ha alcanzado la PFI, a tenor de los datos recogidos en la tabla 5.
El número de proyectos realizados cada año ha sufrido un incremento sustancial respecto a los años
previos a las reformas propuestas por Sir Malcolm Bates. En el año 2000 se alcanzó el máximo de
proyectos licitados en un año con 101.
Este Taskforce estaba compuesto por dos entidades diferenciadas, que se ocuparían de
dos vertientes complementarias: una operativa –Taskforce Projects Team–, y otra emisora de normas
–Taskforce Policy Team–.
42
HM Treasury (1997a). Se desginó a Sir Malcolm Bates para que realizase la tarea de revisar la PFI por su destacada tra
yectoria profesional. Había sido director del Private Finance Panel, además de detentar varios cargos como directivo empresa
rial –Pearl Group plc., grupo asegurador; Premier Farnell plc., empresa distribuidora de componentes electrónicos–. En
aquellos momentos también era miembro del Government's Industrial Development Advisory Board –Consejo Asesor para el
Desarrollo Industrial del Gobierno–, y miembro del órgano rector de la Universidad de Westminster. Previamente también había
desarrollado su carrera en otras corporaciones y como miembro de entidades consultivas del Gobierno.
— 62 —
Conformado por un grupo de expertos sobre PFI del sector privado, prestaba apoyo a los
departamentos y agencias públicas en operaciones importantes.
“Con el fin de asegurar propuestas de alta calidad, evitar costes innecesarios de licita
ción y maximizar las oportunidades de que se realizasen contratos óptimos, el Taskforce
Projects Team debía certificar la viabilidad comercial del proyecto” [Treasury Taskforce
(1997b)].
Este planteamiento trató de soslayar uno de los fallos de los que adolecía la implemen
tación de los contratos PFI y que suponía un grave problema: bajo la operativa preexistente los pro
yectos se ponían en marcha sin valorar su viabilidad económica, lo que originaba que en aquellos
proyectos no analizados rigurosamente, su no viabilidad se descubría a posteriori43. Esta circunstan
cia había sido consecuencia de la vigencia de la universal testing rule, ya que los departamentos pú
blicos habían gastado tiempo y dinero en el desarrollo de fórmulas PFI para llevar a cabo sus
proyectos, aunque no fueran idóneas44.
Adoptó la responsabilidad de definir las normas que rigen la PFI y otras asociaciones
público-privadas, estableciendo los principios fundamentales de la política comunes al conjunto de la
Administración Pública, toda vez que la diversidad de tareas dentro de la misma impide una estanda
rización de procedimientos. Debe mantener una actividad constante para asegurar que la política
mantiene plena concordancia con la realidad.
El Gobierno emitió por medio del Taskforce una serie de guías de indicaciones, docu
mentos políticos, notas técnicas y estudios de casos45. Tal y como reseña Goh (2000), todas estas
publicaciones marcan la declaración definitiva de la orientación política del Gobierno sobre la PFI,
pero más importante es el hecho de que se deben considerar como la legislación propia que rige la
contratación de las autoridades públicas con la PFI, lo que favorece la participación del sector privado
al reducirse el riesgo legal46. Esta opinión es manifestada por las propias corporaciones susceptibles
de participar en contratos PFI47.
43
Véase Treasury Private Finance Taskforce (1997b), espccialmente apartado 3.7.
44
Véase la declaración de Geoffrey Robinson, Tesorero General del Ministerio de Hacienda, recogida en HM Treasury
(1997a), o, la nota 20 del informe elaborado por el Treasury Comittee (2000).
45
Estos documentos se encuentran disponibles en la página web de la Office of Government Commerce:
www.partnershipsuk.org.uk [19/08/02].
46
La seguridad frente al riesgo jurídico-legal es un condicionante muy importante de la participación de la iniciativa privada.
De forma general, respecto a la financiación de infraestructuras públicas por la iniciativa privada y en España, en particular, en
este sentido también se manifiestan destacados integrantes de la disciplina del Derecho Administrativo: “El empresario que
asume la construcción de una obra carece casi siempre de recursos propios para hacer frente a su financiación, ya que sólo
recuperará su inversión a lo largo de la fase de explotación. Debido a ello, necesitará acudir al mercado de capitales para
anticipar los recursos necesarios; y ese mercado únicamente reaccionará ante una perspectiva razonable de seguridad que
,actualmente, no proporciona nuestro Ordenamiento jurídico.” [Ariño y Villar, 2000].
47
Véase a este respecto Payne (1997).
— 63 —
En 1999, con la vida útil del Taskforce Projects Team próxima a su fin, Sir Malcolm Bates
fue designado para la elaboración de un segundo informe48, en el que abogaba por la creación de una
nueva organización que le sustituyera. Esta nueva entidad, denominada Partnerships UK49 (PUK),
supondría una innovación dentro de la PFI al configurarse en sí misma como una joint-venture50 entre
Administración y sector privado para continuar la labor del Treasury Taskforce en el desarrollo de
asociaciones público-privadas. En palabras del HM Treasury existía la necesidad de crear un catali
zador que lograse mejor y más rápidamente value for money en acuerdos PFI y PPP, utilizando las
herramientas del sector privado al servicio del interés público y evitando las restricciones financieras,
para poder incrementar el flujo de inversión en las infraestructuras del país [HM Treasury (1999b)].
Como variación respecto a esta labor, que en mayor o menor medida ya desempeñaba el
Treasury Taskforce o el PFP inclusive, PUK también ofrece respaldo financiero. Su función, tal y como
anuncia el propio Treasury [HM Treasury (1999a)], no será la de un banco, pero sí que proporcionará
recursos para que proyectos que no los encuentren en los mercados financieros puedan emprenderse.
— 64 —
Existe una división del OGC dedicada en particular a la PFI, que tiene como objetivo
proporcionar asesoramiento e informar sobre los cursos de acción relativos a la contratación bajo la
política PFI. Se considera que debe procurarse alcanzar un value for money óptimo lo antes posi
ble, empezando por lograr la eficiencia en el propio proceso de licitación, de ahí la creación de este
órgano.
El medio más importante para lograr este objetivo ha sido la emisión de un documento,
Standarisation of PFI Contracts55. En él se abordan los distintos elementos a tener en cuenta en la
licitación de proyectos PFI para reducir costes y tiempo de negociación, identificar riesgos de los pro
yectos para alcanzar un diseño y valoración adecuados de los mismos.
TABLA 6
EVOLUCIÓN DE LA PFI
AÑO CARACTERÍSTICAS
Ryrie Rules 1981 Fijan los criterios para la participación de la iniciativa privada en
empresas públicas.
1988 Introducción del contracting-out, financiación mixta y partenariados.
1989 Retirada formal de las Ryrie Rules.
Private Finance Initiative 1992 Lanzamiento de la nueva iniciativa.
Private Finance Panel 1993 Creación de este ente como asesor de agentes públicos y privados
para implementar proyectos PFI.
4Ps 1996 Ente de atribuciones similares al PFP, pero en el ámbito local.
Informe Bates 1997 Reforma de la PFI.
Treasury Taskforce 1997 Entidad centralizadora de tareas relacionadas con la PFI, con dos
elementos:
– Taskforce Projects Team: analiza la viabilidad de los proyectos;
– Taskforce Policy Team: define las normas y principios de la PFI.
Segundo Informe Bates 1999 Revisión y actualización de la PFI.
Partnerships UK 2000 Joint-venture entre Administración y sector privado, para el desa
rrollo de PPPs. Sustituye al Taskforce Projects Team.
Office of Government Commerce Ordena los procesos de contratación pública. Sustituye al Taskfor
ce Policy Team.
Fuente: Elaboración propia.
55
Puede consultarse en la página web de la división sobre PFI del OGC: http://pfi.ogc.gov.uk [21/08/02]. Este documento
viene a sustituir otro elaborado en 1999 por el Treasury Private Finance Taskforce.
— 65 —
Por otra parte, las áreas en las que han sido aplicados proyectos PFI abarcan desde
grandes infraestructuras, –carreteras, ferrocarriles–, o servicios tradicionalmente públicos –sanidad,
educación–, a actividades de menor importancia o que no parecen susceptibles de traspaso a la esfe
ra del sector privado, como el departamento de estadística o de servicios aduaneros.
En cualquier caso, aun cuando se consideraran aparte estos proyectos, ya que por su
envergadura se puede considerar que tienen un efecto distorsionador, los casi 5.500 millones que se
registrarían en la partida de equipamientos viarios, seguirían manteniéndole como el capítulo de ma
yor importancia.
Entre los departamentos de transporte, sanidad y educación se concentra más del 83%
de la inversión desarrollada por medio de la PFI hasta la fecha. No obstante, no podemos limitarnos a
interpretar las cifras monetarias para decir qué sectores públicos han sido los más beneficiados por la
PFI, ya que no todos los departamentos son igualmente intensivos en el uso de capital económico
para cubrir sus necesidades. Por ello, es interesante examinar el número de proyectos concretados
bajo las directrices PFI.
56
En la página web de la Office of Government Commerce se actualiza periódicamente el listado de contratos que se concre
tan. Un primer listado de proyectos puestos en marcha o previsto, en su mayoría, fue recogido en Private Finance Panel
(1995).
— 66 —
TABLA 7
— 67 —
TABLA 8
— 68 —
TABLA 9
a
PROYECTO DEPARTAMENTO AÑO VALOR INVERSION
London Underground Transporte 2002 11.426
London Underground Transporte 2003 19.231
London Underground Transporte 2003 17.724
Channel Tunnel Rail Link Transporte 1996 14.178
National Air Traffic Service Transporte 2001 11.800
PRIME (accomodation transfer to the private sector) Trabajo 1997 11.665
Birmingham Northern Relief Transporte 1992 11.485
Main Building Refurbishment Defensa 2000 11.415
London Underground (new northern line trains) Transporte 1995 11.409
University College London Hospitals NHS Trust Sanidad 2000 11.404
London Underground Connect (new radio system) Transporte 1999 11.355
Second Severn Crossing Transporte 1990 11.331
New build of GCHQ headquarters GCHQ 2000 11.330
New build of HO HO 2002 11.311
Armed Forces Personnel Administration Agency Defensa 1997 11.264
Project 2002–Glasgow Schools Project Escocia– educación 2000 11.225
IT and telephony services Trabajo 1998 11.217
M1/A1 Link Road Transporte 1996 11.214
Croydon Tramlink Transporte 1996 11.205
Docklands Light Railway Transporte 1996 11.202
Queen Elizabeth II Bridge Transporte 1987 11.180
Lothian University Hospitals NHS Trust Escocia – sanidad 1998 11.180
Strategic Sealift (Ro-Ro ferries) Defensa 2002 11.175
Nottingham Express Transit Transporte 2000 11.167
Attack helicopters training Defensa 1998 11.165
Fuente: Elaboración propia y Office of Government Commerce (2003).
a
Nota: Cifras en millones de libras esterlinas.
En la tabla 9 se recoge el listado de los 25 proyectos PFI más importantes desde el pun
to de vista del esfuerzo inversor requerido. Por encima de todos ellos, como ya se ha reseñado ante
riormente, destacan la conexión ferroviaria de Londres con el túnel del Canal de la Mancha y las
inversiones en el metro de Londres. A pesar de las grandes cifras que representan estos proyectos, la
PFI también se hace extensible a operaciones de una cuantía económica más modesta, de apenas
100.000 libras esterlinas como es el caso de la adquisición de material para los colegios de Little
hampton o el condado de Downview.
las restricciones presupuestarias de la Administración Pública. La PFI está orientada a que la incorpo
ración de la iniciativa privada se produzca a cualquier nivel aportando sus capacidades de gestión.
TABLA 10
La PFI se considera como un caso particular de PPP que ha adquirido una posición des
tacada en las políticas públicas en el ámbito internacional.
La Private Finance Initiative (PFI) forma parte del abanico de alternativas puestas en
marcha por el Gobierno británico, para incrementar la participación del sector privado en la creación y
prestación de servicios públicos. La PFI como hemos visto en apartados anteriores no tiene unos
límites definidos ya que implica diversos aspectos relacionados con el diseño de contratos, valoración
de proyectos, fórmulas de participación del capital privado en actividades públicas. Su hecho diferen
cial es que se convierte, parafraseando a Goh (2000), en el método de aplicación prioritaria por parte
de la Administración (británica) en la ejecución de proyectos, de tal forma que en todas y cada una de
las propuestas de inversión habrá de ponderarse, de manera exhaustiva y completa, las diferentes
opciones de financiación disponibles (públicas o privadas).
57
Este razonamiento fue expuesto por K. Clarke: HM Treasury (1994). “Speech of K. Clarke to the CBI Conference”, News
Release 118/94.
— 70 —
La introducción de esta lógica en los procedimientos públicos trata de conseguir que am
bos sectores puedan realizar aquellas tareas en las que disponen de ventaja comparativa, para inten
tar obtener el mejor resultado posible.
En particular, el sector público puede mostrar una eficacia mayor [Private Finance Panel
(1995)]:
— Estableciendo el marco político y legislativo dentro del cual opere el sector privado.
— Decidiendo qué servicios deben proveerse con fondos públicos y definiendo con qué nivel.
En lo que respecta al papel del sector privado, la Private Finance Initiative fue estableci
da con el objetivo de incrementar su implicación en la provisión de servicios públicos58. Se puede
denominar como una fórmula de colaboración entre los sectores público y privado para lograr dicho
objetivo y supone un cambio fundamental en la tradicional Administración Pública. El sector privado
ya se ocupa de la construcción de equipamientos públicos que posteriormente son adquiridos por la
Administración Pública. Mediante la PFI la Administración Pública también confiere al sector privado
el diseño, financiación y explotación de los servicios públicos vinculados a dichos equipamientos. En
definitiva, el objetivo es que el sector público no sea propietario de un activo, sino que simplemente
pase a desempeñar las funciones de fomento y control del servicio y, en todo caso, pague al sector
privado por el servicio prestado o el uso de los equipamientos durante el período de tiempo acordado.
Dos son los principios fundamentales que rigen la filosofía en la que descansa la PFI59:
— El sector privado debe asumir riesgos, sin pensar que en caso de fracaso en la acti
vidad los contribuyentes deben asumirlas60; y,
— Debe realizarse una comprobación del value for money en el caso de que se tengan
que comprometer fondos públicos.
Así, para que se lleve a cabo un proyecto PFI, se debe justificar un mejor value for mo
ney. Una transferencia de riesgos al sector privado óptima parece razonable que mejore el value for
money, ya que se le presupone una capacidad de gestión de los mismos más eficiente. La PFI es el
mecanismo instrumentado por el sector público para mejorar el value for money de cada proyecto, lo
cual no es posible sin una transferencia significativa de riesgos. En los contratos PFI las compañías
privadas son suministradoras a largo plazo de servicios y no simplemente constructoras de instala
ciones. Combinan responsabilidades sobre diseño, construcción, financiación y gestión de los activos.
La política británica de sustituir endeudamiento público por capital privado crea nuevas oportunidades
de negocio para el sector empresarial. No se busca sólo de una manera de conseguir dinero del sec
tor privado en el mercado de capitales, se trata de conseguir una estructura en la que se obtenga un
mejor value for money respecto a la vía presupuestaria a través de la innovación y gestión privadas.
58
Lamont, N. (1992): 1992 Autumn Statement by the Chancellor of the Exchequer.
59
HM Treasury (1994): “Speech of K. Clarke in the CBI Conference”, News Release 118/94; y, Private Finance Panel, (1995).
60
En el sentido de que será la Administración quién deberá subrogarse en la actividad y, por tanto, los costes deben ser
cubiertos con fondos públicos y además mayores que los previstos.
— 71 —
La fórmula más común de proyectos PFI es aquélla por la cual un consorcio privado di
seña, construye, financia y explota equipamientos de acuerdo con los requerimientos determinados
en cantidad y calidad de servicio, por el departamento público promotor del proyecto61. Al margen del
aspecto propiamente operativo, en cualquier proyecto PFI debe existir una auténtica transferencia de
riesgos al sector privado, dado que se considera que puede lograr una gestión más eficaz de los
mismos dada su mayor flexibilidad organizativa y experiencia en este aspecto.
Un proyecto PFI debe proporcionar value for money, lo que en la práctica puede tradu
cirse en que el coste estimado a lo largo de la vida de duración del acuerdo (medido como el valor
neto presente de los pagos futuros) debe ser inferior al coste de la tradicional contratación pública.
Value for money puede definirse como la economía, eficiencia y eficacia con las que
(una entidad) ha utilizado sus recursos para conseguir sus objetivos62. Desde una aproximación más
práctica a este concepto constituye uno de los estándares más empleados en todo el ámbito de la
gestión pública anglosajona para introducir criterios de eficiencia en la adquisición de recursos y en la
producción de bienes y servicios, tanto para el uso de la Administración, como para el uso del público
[Goh (2000)].
Los operadores privados, en la mayoría de las ocasiones, deberán endeudarse para ob
tener la financiación necesaria con la cual afrontar las inversiones necesarias en los proyectos PFI.
Se trata de un hecho ampliamente aceptado que las entidades privadas soportan unos costes finan
61
En otro apartado se analizarán las distinas fórmulas mediante las que se pueden presentar proyectos PFI.
62
National Audit Act (1983) del Reino Unido.
— 72 —
cieros superiores, respecto a la financiación directamente obtenida por el Estado u otras entidades
públicas. Por otra parte, gran parte de los proyectos PFI acaban siendo financiados por la propia Ad
ministración, aunque una de las razones que originó la configuración de la PFI fue la escasez de re
cursos públicos para afrontar todas las actuaciones necesarias para mantener un nivel de servicios
idóneo. Por lo tanto, la utilización de estas fórmulas de provisión de infraestructuras y servicios pue
den suponer un encarecimiento que limite esta vía.
Sin embargo, queda claro que el aspecto económico no debe ser el único que debe te
nerse en cuenta a la hora de optar entre seguir una alternativa PFI o mantener un proceso de contra
tación tradicional. La forma de superar la dificultad financiera planteada en el sector privado es
mejorando el value for money desde el aspecto de la gestión.
En los inicios de la Private Finance Initiative, sin una gran base empírica, se considera
ron varios requisitos que los proyectos deberían reunir, para conseguir un mejor value for money a
partir de fórmulas PFI [Private Finance Panel (1995)]:
— Aptitudes del sector privado; los operadores privados pueden desarrollar una mejor
63
gestión del servicio y ahorrar dinero .
— Una apropiada transferencia de riesgos; el hecho de que el sector privado tenga ex
periencia en la gestión de determinados riesgos, repercutirá en un menor coste.
— 73 —
II) Condiciones del contrato basadas en los outputs, de tal manera que los pagos estén
ligados a la calidad y oportunidad de los mismos.
III) Naturaleza temporal de los contratos, a mayor duración mayor value for money es
perado, debido a la flexibilidad que permite al operador privado para recuperar su in
versión inicial.
Hay otra serie de indicadores que también tendrían un impacto significativo en el value
for money, pero cuya importancia, a tenor de los resultados del anterior estudio, sería menor:
Por último, se pueden enumerar otros elementos que contribuirían a lograr mejor value for
money, pero que según los gestores públicos tendrían sólo consideración en proyectos individuales:
Por otra parte, el reparto de riesgos entre Administración Pública y sector privado tiene
una repercusión directa en el value for money y, por tanto, en la consecución de los objetivos de la
política PFI.
Con la Private Finance Initiative como con otros tipos de Public Private Partnerships, el
value for money es logrado a través de la transferencia de riesgos al sector privado [Allen (2001)].
64
Esta afirmación ha sido dada por cierta por los propios entes rectores de la PFI , como una presun
ción inherente a los resultados que se obtienen de los procedimientos PFI. Además, la relación dire
cta entre transferencia de riesgos y value for money también es manifestada por instituciones como la
National Audit Office al afirmar que un apropiado reparto de riesgos entre los sectores público y pri
vado es la llave para lograr value for money en proyectos PFI65.
Sin embargo, no se debe incurrir en una transferencia masiva de riesgos al operador pri
vado, porque esta actitud puede provocar ineficiencia. Si se transfieren riesgos que el sector privado
no es capaz de controlar, éste rechazará asumirlo o agregará un sobrecoste por él superior en com
paración con aquéllos que sí está dispuesto a aceptar. De esta forma, la Administración deberá reali
zar desembolsos superiores y el value for money se verá perjudicado [Adrian Montague (2000)].
Por lo tanto, la competencia sobre un determinado riesgo debe otorgarse a aquella parte
que logre una mayor atenuación de sus consecuencias, bien sea, reduciendo su alcance en términos
económicos o minorando la probabilidad de ocurrencia, de forma que se consiga una optimización de
la asignación de riesgos entre Administración Pública y operador privado [Private Finance Panel
(1995), National Audit Office (1999b), Goh (2001)]:
“Los riesgos de un proyecto de servicios públicos deberían ser transferidos al sector pri
vado únicamente si, y hasta el nivel en el cual, él es capaz de gestionar tal riesgo. En
64
Véase Private Finance Panel (1995); y, Treasury Private Finance Taskforce (1997b), ambos documentos han sido, en
diferentes etapas, el medio a través del cual se han divulgado los principios fundamentales de la política PFI.
65
National Audit Office (1999b).
— 75 —
aquellas situaciones en las que se supone que es el más capacitado para manejar el
riesgo, como puede ser el riesgo de construcción, entonces el sector público deberá in
tentar y transferir su responsabilidad completamente. En el caso de que el sector privado
parezca menos capaz de gestionar el riesgo del proyecto, la responsabilidad por ese
riesgo deberá permanecer dentro del sector público” [House of Commons (2001)].
FIGURA 3
RELACIÓN ENTRE VALUE FOR MONEY Y TRANSFERENCIA DE RIESGOS
Proyectos PFI
Proyectos públicos
T RANSFERENCIA DE RIESGOS
*
Fuente: Private Finance Panel (1995).
La transferencia de riesgos varía de un proyecto a otro, tanto porque los riesgos no son
los mismos en todos los proyectos, cuanto los efectos del traspaso son diferentes. En consecuencia,
los riesgos que es apropiado trasladar varían de un contrato a otro y deberá hacerse un análisis caso
por caso. Las pautas establecidas por el Private Finance Panel se han mantenido, de forma que:
“Como regla general los esquemas PFI deberían transmitir siempre los riesgos de dise
ño, construcción y explotación (en costes y ejecución). El riesgo de demanda y otros
riesgos deberían ser objeto de negociación comprobando el impacto sobre el value for
money” [Private Finance Panel (1995)].
En cualquier caso, a pesar de las dificultades para hacer una evaluación generalizada de
riesgos en proyectos públicos, desde las instituciones rectoras de la PFI se ha intentado establecer
consideraciones respecto a la transferencia de los riesgos más comunes en este tipo de proyectos:
— Riesgo de valor residual: este riesgo afecta a quien contractualmente vaya a asumir
la propiedad del equipamiento a la finalización del contrato. En cualquier caso, el
operador privado debe asegurar que el activo es mantenido en las condiciones esti
puladas en el contrato.
66
Un ejemplo sería los contratos relativos a hospitales o prisiones, en los que la demanda no puede ser controlada por el
operador privado.
67
Sería el caso de proyectos sobre carreteras. Véase National Audit Office (1998).
— 77 —
De acuerdo al contenido de los documentos oficiales que rigen las directrices de la PFI,
los proyectos que se realizan al amparo de sus preceptos pueden clasificarse en tres grandes grupos
[HM Treasury (1993), Private Finance Panel (1995)]:
— Joint ventures; y,
ción con un PSC. Dado que son proyectos en los que no se van a emplear recursos públicos y los
inversores privados asumen la operación por riesgo y ventura propios, se podrían equiparar a cual
quier negocio típicamente privado.
Los ejemplos más genuinos de este tipo de proyectos son los puentes de peaje como el
Skye Bridge o el Queen Elizabeth II Bridge. Este último pasa por ser uno de los primeros proyectos
PFI con una importancia destacable por su envergadura, si bien fue licitado cuando aún estaban vi
gentes las Ryrie Rules. El licitante designado construirá y explotará el puente, recuperando la inver
sión a través de peajes. El período de concesión será por un máximo de 20 años, o bien, hasta la
fecha en que obtenga unos ingresos acumulados que compensen los beneficios previstos en el
acuerdo inicial, lo que suceda antes. La única contribución de la Administración Pública en este pro
yecto, se ha limitado a sufragar los costes de adecuación de las carreteras afectadas.
En una joint venture el coste de la inversión y explotación es cubierto en parte por fondos
públicos y en parte por otras fuentes de ingresos. Se trata de proyectos donde ambos sectores, públi
68
co y privado, participan, pero en los que es el sector privado quien mantiene el control efectivo .
Los beneficios sociales alcanzados no pueden ser internalizados en los ingresos econó
micos, que son los que interesarán a los inversores privados. Por lo tanto, esta es la justificación de
las joint venture: asegurar que proyectos socialmente deseables se llevan a cabo logrando una mejo
ra en el bienestar social. El ejemplo más típico de estas circunstancias lo encontramos en los proyec
tos de reducción de la congestión del tráfico o de regeneración urbana y económica de determinadas
áreas.
— El participante del sector privado en la joint venture debe ser elegido por medio de
un concurso.
68
El control efectivo de una joint-venture debe recaer en el sector privado. En caso contrario, estaría sujeta a los controles
sobre gasto público vigentes.
— 79 —
El control efectivo de la joint venture vendrá determinado por el participante que designa a la
mayor parte de los miembros del cuerpo directivo, o, quién controla la mayoría de los votos de los accio
nistas. Pero este control puede quedar también determinado por otros medios, por ejemplo, quién deter
mina las tarifas a cobrar a los usuarios o a través de las condiciones que se deriven de la financiación.
— Un proyecto que es llevado a cabo por el sector privado y al que contribuye al Admi
nistración mediante subvenciones, préstamos, activos o funciones auxiliares.
Son servicios suministrados directamente por el sector privado al sector público. El sec
tor privado es quien se encarga de realizar las inversiones de capital pertinentes para construir o
crear los equipamientos con los cuales prestar el servicio. Estas infraestructuras y servicios pueden
ser disfrutados y/o utilizados por el propio sector público o por usuarios particulares, en nombre de
aquél. En cualquier caso, la Administración pagará por el servicio, no por la adquisición de activos fijos.
— La puesta a disposición de plazas en una prisión que sea diseñada, construida, fi
nanciada y gestionada por el sector privado.
— La prestación de cuidados o alojamiento para ancianos.
— La prestación de un servicio de diálisis a un hospital público por una empresa privada.
— 80 —
Los proyectos que se califican como services sold to the public sector, también se deno
minan shadow toll projects –proyectos de peaje en sombra–. Es particularmente significativo el uso de
esta terminología en el caso de proyectos para la construcción y explotación de carreteras, que han
sido el origen de esta denominación. El operador privado tiene derecho a cobrar por la circulación de
vehículos por la carretera como en las concesiones de autopistas, pero no a través de un peaje direc
to cobrado a los conductores, sino por medio de cobros a la Administración responsable. En el Capí
tulo III del presente trabajo de Tesis Doctoral se desarrolla de forma más detallada este caso.
En este modelo de proyectos, el comprador público debe asegurar que el uso que está
haciendo de los recursos públicos es el óptimo. Por lo tanto, será necesario que realice un análisis del
value for money que se alcanza. En principio, estos proyectos serían los que mejor representarían la
filosofía de la PFI, ya que la combinación de las tareas que conlleva un proyecto de inversión por un
mismo agente (diseño, construcción y explotación) conllevan una mejora del value for money, por las
sinergias que se generan.
Esta circunstancia ha provocado un debate contable sobre cual debía ser la forma más
adecuada de contabilizar por parte de la Administración Pública los pagos que efectuaba en este tipo
de contratos. Este aspecto será desarrollado más ampliamente en un Capítulo posterior.
En cada uno de los grupos de proyectos PFI identificados por el Treasury, las funciones
del sector público y del sector privado son diferentes y están, en mayor o menor medida, delimitadas:
— En los services sold to the public sector, la Administración cumple el papel de paga
dor por los servicios prestados por el sector privado, mientras que la entidad privada
correspondiente debe encargarse de crear los requisitos necesarios para la presta
ción del servicio, los cuales son diferentes en función de la responsabilidad que debe
69
mantener sobre el equipamiento .
69
En este último conjunto la entidad privada se encarga del diseño, construcción, financiación, explotación. Por ello se les
suele denominar proyectos DBFO, acrónimo de los términos ingleses Design-Build-Finance-Operate, correspondientes a las
funciones anteriormente enumeradas.
— 81 —
TABLA 11
Financially free-standing Asume todas las funciones como si se Se limita a crear el marco de actuación,
projects tratase de negocios privados indepen las “reglas del juego”.
dientes.
Joint-ventures Detenta el control efectivo del proyecto. Participa como un socio más, desempe
ñando funciones delimitadas inicialmente.
Services sold to the public Realiza las funciones de diseño, cons Principal usuario y receptor de los equi
trucción, financiación de las infraestruc pamientos y servicios. La Administración
turas y la explotación del servicio. paga por la prestación del servicio a ella
o a la colectividad.
Fuente: Elaboración propia.
— 82 —
CAPÍTULO III
Como enuncia Hernández (1999) de un tiempo a esta parte hay una mayor exigencia de
eficiencia en la utilización de los recursos, por parte de todos los agentes económicos, tanto privados
como públicos. Las empresas del sector privado se han desprendido de actividades que no propor
cionaban resultados óptimos. En el caso de la Administración Pública esta actuación se refleja en la
puesta en práctica del criterio value for money70.
70
Volvemos a hacer referencia a este término porque, como ya hemos reseñado en el capítulo anterior, representa una lógica
de gestión pública que puede emplearse como común denominador de la corriente que describimos, sea cual sea el país o
entidad pública.
71
Suele argüirse que el sector privado logra una mayor eficiencia que el sector público, sin embargo, esta afirmación no ha
sido demostrada de una manera rotunda. El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (2000), realiza un interesante
análisis sobre la controversia entre sistemas públicos y privados de gestión de equipamientos y servicios públicos.
72
Inflación, subida de tipos de interés, efecto expulsión.
73
Este hecho es consecuencia del cumplimiento de la llamada Regla de Oro de las finanzas públicas: los gastos públicos
corrientes deben ser cubiertos con ingresos fiscales y otras fuentes similares; la deuda pública quedaría reservada para la
financiación de inversiones públicas. El objetivo es evitar que los gastos corrientes sean financiados con deuda, en detrimento
de inversiones, que tienen capacidad para generar recursos futuros y poder atender al endeudamiento.
74
No toda la deuda pública puede vincularse con la realización de inversiones, porque no toda es fruto del déficit presupuesta
rio. La deuda llamada flotante se trata de deuda emitida para solventar problemas de liquidez derivados, por ejemplo, de la
estacionalidad en la recaudación de impuestos y no tiene un origen presupuestario directo.
75
La disciplina presupuestaria asumida por estos países quedó expresada el artículo 1 del Protocolo sobre el procedimiento
aplicable en caso de déficit excesivo, anexo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, enuncia: “Los valores de refe
rencia que se mencionan en el apartado 2 del artículo 104 del Tratado [constitutivo de la Comunidad Europea] serán:
75
3 % en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado;
75
60 % en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado.”
— 85 —
Asimismo, el desarrollo del Estado del Bienestar ha originado partidas de gasto que tie
nen un carácter incremental entre ejercicios –pensiones, sanidad, educación, gastos sociales, costes
de administración de organismos públicos, etc–. La sociedad demanda que se mantenga e incremen
te el bienestar social, lo que en la práctica se traduce en la exigencia de más y mejores servicios e
infraestructuras públicas. De esta forma hay un aumento, cualitativo y cuantitativo, de las necesidades
públicas que se traducen en un mayor gasto que deben cubrir las Administraciones Públicas. En el caso
de España, debe tenerse en consideración la preocupación por incrementar el volumen de fondos des
tinados a inversión pública, con el fin de reducir el déficit histórico respecto al resto de economías de
nuestro entorno en materia de infraestructuras y lograr, a la vez, una convergencia real76.
Con todo ello, la actuación de las Administraciones Públicas para estabilizar sus cuentas
se ha concretado en la disminución de la inversión pública77.
Bajo estas circunstancias –objetivo de mejora del value for money, disciplina presupues
taria, demanda de más y mejores equipamientos–, se ha configurado un escenario en el que las Ad
ministraciones Públicas han recurrido a fórmulas de provisión de infraestructuras y prestación de
servicios públicos alternativas al modelo presupuestario convencional.
— Contrato de obra bajo la modalidad de abono total del precio, denominado “método
alemán”.
75
El Consejo Europeo de Santa María de Feira, en junio de 2000, instó a los países miembros a que adoptaran una política
permanente en el saneamiento de las cuentas públicas y no se limitasen al cumplimiento de los niveles mínimos de convergen
cia, instituyéndose el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Fruto de esta recomendación en España se ha puesto en marcha la
Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, también conocida como “Ley de Déficit Cero”.
76
Esta carencia era patente a principios de los 90, como reflejan varios estudios: Biehl, D. (1986): The Contribution of Infras
tructure to Regional Development (Luxemburgo: Official Publications of the European Communities); Carbonell Romero, A., et.
al. (1990): Las infraestructuras en España: carencias y soluciones (Madrid: Instituto de Estudios Económicos); Vickerman, R.
(1991) “Other regions’ in a region’s development”, Infrastructure and Regional Development (Londres: European Research in
Regional Science).
77
En España desde 1990 la inversión pública en infraestructuras sufrió un paulatino descenso pasando de 3,2 % del PIB a
cifras por debajo del 2% en 1997.
— 86 —
del inglés –shadow toll–, ya que ha sido en el Reino Unido donde ha tenido su origen y, en concre
to, en el ámbito de infraestructuras viarias. Es frecuente encontrar la dicción peaje en la sombra o
peaje en sombra, por no ser posible hacer una transcripción literal exacta. Alternativamente, es
utilizada la expresión canon de demanda78, denominación que tal vez resulte más apropiada que la
traducción directa del término anglosajón, al reflejar efectivamente lo que sucede: el pago por el
servicio que presta una infraestructura en función de la demanda. En Francia se han empleado
diversas locuciones, peaje virtual, peaje público o peaje ficticio, y en Portugal estos proyectos se
denominan como portagem sem cobrança aos utilizadores (peaje sin coste para los usuarios), o
mediante su acrónimo SCUT.
En la Figura 4 se detallan las relaciones que surgen en este tipo de acuerdos, entre las
que destaca, por su carácter exclusivo, el contrato DBFO entre Administración y entidad concesio
naria. En él se determinan el diseño del equipamiento, fecha de finalización de los trabajos de
construcción de nuevas infraestructuras o mejora de las existentes para su puesta en uso, caracte
rísticas del equipamiento y especificar las condiciones clave que se deben satisfacer en la presta
ción del servicio.
78
Este término se utiliza en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en su legislación para referirse al sistema de
peaje sombra [Boletín Oficial de la Región de Murcia (1997)].
— 87 —
FIGURA 4
SOCIOS ACUERDO I
ADMINISTRACIÓN INCORPORACIÓN Necesidad
Memorandum PROMOTORES PÚBLICA INICIATIVA social
PRIVADA percibida
Constitución Contrato
P PAGOS
consorcio DBFO PERIÓDICOS
Contrato
construcción Gestión /
explotación
[subcontratación]
INFRAESTRUCTURA
COMPAÑÍAC CONSTRUCCIÓN
/ EQUIPAMIENTO SERVICIO
CONSTRUCTORA PÚBLICO
USUARIOS
El acuerdo a largo plazo con peajes sombra permite a los gestores públicos fraccionar el
reembolso de grandes volúmenes de inversión inicial: la primera consecuencia clara de la licitación de
una concesión en régimen de Peaje-Sombra es el escalonamiento en el tiempo de los pagos de la
Administración [de Águeda Martín (1999)].
79
En su caso, también se hará cargo de los costes de expropiación, en lugar de la propia Administración.
— 89 —
ción Publica. A semejanza de lo que acontece en una concesión administrativa, en la que los usuarios
de la vía pagan por la distancia recorrida, la Administración debe hacer efectivos los pagos al opera
dor de acuerdo con el uso que se hace de la carretera. A estos efectos, el uso se calcula en función
de la unidad vehículo-kilómetro, que es la distancia total recorrida por cada vehículo en el tramo suje
to a peaje sombra. El importe de los pagos es el resultado de multiplicar la suma de vehículo-
kilómetros registrados por las tarifas unitarias fijadas en el contrato de concesión.
La estructura tarifaria fija distintos niveles (bandas) de uso (tráfico)80 medido en vehículo-
kilómetros, reduciendo el importe de las tarifas progresivamente, conforme aumenta el tráfico registrado.
Cuando se alcanza cierto nivel de tráfico anual no hay pago por vehículo-kilómetros adicionales.
Un posible ejemplo de la distribución de los pagos al operador en función del uso lo pro
porciona la siguiente figura:
FIGURA 5
DISTRIBUCIÓN DE PAGOS CON PEAJES SOMBRA
PAGOS ANUALES
BANDA D
Pago
máximo
BANDA C
BANDA B
BANDA A
Vehículo – Kilómetros
Fuente: Elaboración propia.
80
También hay una diferenciación entre vehículos ligeros y pesados, importando unas mayores tarifas estos últimos ya que el
desgaste al que somenten a la vía se entiende que es mayor o porque se quiere que los operadores privados incentiven la
utilización de transportes colectivos.
— 90 —
En el ejemplo se han incluido cuatro posibles bandas (A, B, C, D), cada una de ellas ca
racterizadas por unos límites de volumen de tráfico y una tarifa diferente, que disminuye al pasar de la
banda ‘A’ a la banda ‘B’ y así sucesivamente. La última banda, ‘D’, únicamente tiene límite inferior de
vehículo-kilómetros, que establece el valor a partir del cual la tarifa a aplicar es nula. Esta limitación
en los ingresos tiene su fundamento en los riesgos del proyecto.
En este sentido, pueden establecerse cláusulas en las que, en el caso de que el tráfico re
gistrado sea inferior a un umbral mínimo, la Administración pague de igual forma la diferencia entre el
82
tráfico efectivamente contabilizado y el límite inferior . De esta forma se minimiza el riesgo asumido por
el operador privado. Las características de muchos de estos proyectos –desdoblamiento de antiguas
carreteras, construcción de nuevas vías con el objetivo de descongestionar la circulación, no existencia
de rutas alternativas o el propio peaje sombra, por cuanto el usuario no percibe que paga por circular,
aunque lo haga como contribuyente–, aseguran un nivel más que aceptable de tráfico y el riesgo de
demanda queda prácticamente atenuado. En este caso, no sería necesario adoptar tales medidas.
81
Smith et. al. (1994): The Management of Market Risk in BOT Projects, citado en Grimsey y Graham (1997).
82
Estas medidas han sido aplicadas en Murcia: Autovía del Noroeste (Alcantarilla-Caravaca).
83
Véase al respecto Pérez y Pastor (1998).
84
Estos proyectos han sido desarrollados por la Secretaría de Estado para Transportes a través de la agencia ejecutiva High
ways Agency. La descripción del desarrollo de los proyectos se puede consultar en Highways Agency (1998).
— 91 —
Tanto Finlandia como Portugal han seguido las directrices británicas en los aspectos
fundamentales para implementar el método de peaje sombra. En Finlandia la autopista Järvenpää –
Lahti, ya está en explotación bajo este sistema, y la autopista Loviisa– Kotka, ha considerado su utili
zación, si bien aún no se ha decidido. Portugal, en su Plan Nacional de Carreteras, incluye vías de
gran capacidad que contemplan peajes reales y peajes sombra, entre ellas se encuentra el mayor
proyecto shadow toll financiado hasta la fecha, por un valor de inversión de 1.200 millones de euros85.
En Murcia hasta el momento sólo se ha licitado una concesión, que ha sido la primera in
fraestructura española con peajes sombra90. En Madrid son cuatro las concesiones en régimen de
peaje sombra que se han adjudicado, si bien tres de ellas corresponden a sendos tramos en los que
se ha dividido la nueva variante M-45 y el cuarto responde al desdoblamiento de la llamada Ruta de
los Pantanos. En Navarra se ha firmado, hasta el momento, el mayor contrato en España de peaje en
la sombra, por importe de 300 millones de euros.
85
Para poner en perspectiva la magnitud de este proyecto, los proyectos DBFO puestos en marcha en el Reino Unido repre
sentaron, en conjunto, en torno a 1.100 millones de euros.
86
Véase al respecto Urs Greiner, Inc. (1998).
87
La última en incorporarse a este grupo ha sido la Comunidad Autónoma de Aragón, que también ha previsto para la primera
autopista competencia exclusiva del Gobierno autónomo la utilización del método del peaje sombra.
88
Boletín Oficial Comunidad de Madrid (1997), Boletín Oficial de la Región de Murcia (1997), Boletín Oficial de Navarra (2001).
89
La Comunidad Autónoma de Extremadura también se planteó su utilización en dos proyectos concretos, pero finalmente se
ha adoptado el sistema ordinario de certificaciones de obra.
90
Se trata del desdoblamiento de la carretera Autovía del Noroeste, entre Alcantarilla y Caravaca.
91
La evolución de este programa, con los proyectos puestos en marcha y futuros se puede consultar en:
http://www.highways.gov.uk/roads/dbfo/dbfo_home.htm [19/11/02].
92
La autoridad administrativa del Condado de Essex y el Gobierno autónomo de Escocia también han desarrollado un nuevo
proyecto cada uno.
— 92 —
Dentro de la filosofía PFI los objetivos específicos de cada proyecto shadow toll son
[Highways Agency (1998)]:
Por otra parte, con el programa DBFO se pretende soslayar las ineficiencias detectadas
en el sistema tradicional de certificaciones de obra, con desfases en tiempo y coste de construcción,
que son asumidas por la Administración en la mayoría de las ocasiones.
93
Una de las principales razones para la utilización de shadow tolls como el método fundamental para remunerar a las com
pañías DBFO, fue acostumbrar al sector privado en el concepto de pago por vehículo, como paso intermedio para la posible
introducción de peajes reales [Haynes, L.; y Roden, N. (1999)]. El objetivo de establecer peajes en las carreteras británicas ya
fue enunciado por el Departamento de Transportes en su informe Paying for Better Motorways (1993).
93
Este impás también tiene por objeto permitir el desarrollo de la tecnología para que se eliminen los lugares físicos para el
cobro de peaje en las carreteras, ya que, dadas las características de la red británica (muy mallada) supondría un obstáculo
para conseguir fluidez en la circulación.
94
La población británica muestra una aversión psicológica a los peajes directos, con la única excepción de puentes de peaje
[Infrastructure Journal (2000)].
95
Esta práctica es consistente con los principios de la PFI que pretende pagar por servicios, en lugar de adquirir activos [Na
tional Audit Office (1998)].
96
En los casos implementados en el Reino Unido cabe destacar el tratamiento exhaustivo de los riesgos como queda de
manifiesto en los informes elaborados por la National Audit Office (1997a), (1998), (1999a).
— 93 —
• Seguridad vial: bonificaciones por la mejora del servicio manifestada en una re
ducción del número de accidentes.
Esta operación con bonos supuso una innovación financiera98, al ser la primera opera
ción PFI financiada a través de los mercados de capitales y con una misma emisión se desarrollan
dos proyectos independientes. Esta alternativa resultó más idónea que la financiación de bancos co
merciales, ya que hubiera resultado más cara y no ofrecía plazos superiores a 15 años para cancelar
la deuda [Oleaga Gonzalo y Sánchez Salmerón (1998)].
3.2.3.2. España
99
De acuerdo con las estimaciones, los proyectos de carreteras licitados bajo contratos DBFO han supuesto un ahorro medio
— 94 —
— Abono del peaje a que tiene derecho el concesionario a cobrar al usuario, confirien
do a los pagos el carácter de subvención asociada a la prestación de un servicio –el
uso público de la carretera–.
Los promotores del proyecto crean Concesiones de Madrid, S.A. como sociedad vehícu
lo del proyecto, configurándose en la empresa concesionaria del proyecto de construcción, conserva
ción y gestión del servicio público de la nueva carretera M-45. El objetivo social de la construcción de
esta nueva infraestructura es solucionar los problemas de congestión del tráfico en el área metropoli
tana de Madrid, tanto para los ciudadanos particulares como para las industrias de la zona, así como
contribuir al desarrollo urbanístico de la misma.
En los pliegos de condiciones se fija la estructura tarifaria en cuatro bandas y los lími
tes del intervalo de vehículo-kilómetros de cada una, de forma que los licitadores únicamente tení
an que presentar ofertas respecto a las tarifas que proponían en cada una de ellas. No obstante, el
nivel de circulación a partir del cual el concesionario no recibiría remuneración adicional fue rebaja
do por los licitadores en un 15% respecto al límite propuesto por la Administración. Esta circunstan
cia permite afirmar que el riesgo de demanda que tiene que soportar la Administración se ha
reducido.
El capital social de Concesiones de Madrid, S.A. está participado, a partes iguales, por
las sociedades promotoras y representa aproximadamente el 15 % del total de inversión previsto,
porcentaje mínimo del valor del proyecto que deben cubrir los accionistas según exige el Pliego de
Cláusulas Administrativas Particulares. En el caso de que la inversión final resultase superior a la
100 Consejería Obras Públicas, Urbanismo y Transportes; Comunidad Autónoma de Madrid (1998).
— 95 —
cuantía prevista inicialmente, se debe proceder a incrementar la aportación de los socios hasta resta
blecer el anterior porcentaje101.
El restante 85% de los fondos necesarios para llevar a cabo la construcción y posterior
explotación de la carretera procede de fondos ajenos. La Comunidad de Madrid insta a una emisión
de deuda en el mercado de capitales, tal que una parte significativa de los fondos ajenos proceda de
una colocación en el mercado minorista. No obstante, la emisión de deuda propuesta no se ha lleva
do a efecto, conformándose exclusivamente un préstamo sindicado. Las razones para relegar la emi
sión de valores de renta fija fundamentalmente son dos:
— Las condiciones del mercado de valores en España, poco propenso a emisiones dife
rentes a las de deuda pública; adicionalmente, los inversores minoristas españoles no
invierten con un horizonte temporal superior a 10 años, lo que constituye un freno a una
emisión a muy largo plazo en ese tramo específico, tal y como se proponía.
Para sortear estas dificultades y que una emisión de obligaciones tuviera éxito, sería
idóneo la organización de una única emisión de títulos para el conjunto de la carretera M-45, aun
cuando su construcción esté dividida en tres proyectos independientes. De esta forma, se puede
maximizar el uso de la publicidad, distribuyendo más racionalmente sus costes, y minimizar la reper
cusión de gastos de emisión. Igualmente, podría aprovecharse el efecto de vincular la inversión al
conjunto de la carretera, lo que permite atenuar el riesgo del negocio percibido por los inversionistas.
A su vez, se lograría una emisión de mayor volumen y liquidez, pudiendo constituir distintos tramos
en los que diversificar el riesgo financiero, mejorando sustancialmente las condiciones del producto
para los inversores.
101
El montante de la inversión de este tramo asciende a cerca de 115 millones de euros, sobre un total de 525 millones que
supone el conjunto de la autovía M-45.
102
En el apartado 3.4.3. página 201 del presente trabajo se aborda un caso práctico de titulización en España. Para una
ampliación sobre la titulización y su uso como instrumento financiero de proyectos públicos véase; Actualidad Financiera,
nº Monográfico 3/1998 (Madrid: Escuela de Finanzas Aplicadas); en particular Franco, D., y, Muñoz, D.: “Titulización en infraes
— 96 —
El programa de proyectos DBFO del Reino Unido tiene un alcance uniforme, cuya
administración está centralizada bajo una misma entidad. Las autoridades territoriales también han
desarrollado proyectos de este tipo pero manteniendo criterios comunes. En España, hasta su
regulación por la futura Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, los proyec
tos con peajes sombra tienen un carácter disperso a través de distintas administraciones autonó
micas, con los objetivos particulares de cada una y que de momento se ha limitado a
infraestructuras viarias.
Los objetivos planteados por el modelo shadow toll británico, fundamentalmente, son el
tratamiento óptimo de riesgos, como el conjunto de la iniciativa PFI, y un carácter instrumental, dadas
las dificultades político-sociales de establecer peajes reales, para crear una industria de empresas
encargadas de gestionar carreteras con peaje.
En la Comunidad de Madrid el objetivo está más próximo a que sea una herramienta que
permita mantener inversiones públicas, sorteando las restricciones presupuestarias con el fracciona
miento de la inversión, sin que sea óbice para la búsqueda de una mayor eficiencia en servicio y uso
de los recursos [de Águeda Martín (1999)].
El hecho de que España forme parte de la llamada “Europa del peaje” [Izquierdo Barto
103
lomé (1997)], hace que el sector de empresas de peaje esté suficientemente desarrollado y el mé
todo de peaje sombra sea considerado con escepticismo.
En el análisis comparado de los proyectos analizados de cada país se observa una clara
correlación, de forma que el caso madrileño toma como referencia los proyectos amparados por la
Highways Agency, tanto en la configuración del proyecto, como en su estructura financiera, asimilan
do directamente diversos asuntos planteados en aquéllos.
En los casos británicos las concesiones contemplan 4 bandas para la distribución de los
pagos, dado que en la mayoría de las ofertas presentadas ese fue el número considerado. En la vía
autonómica madrileña este criterio se incorporó a las condiciones de licitación, de forma que se res
tringe la capacidad de los licitadores a formular sus propias proposiciones.
tructuras y servicios públicos. Especial referencia al sector autopistas” pp 55-72. Tintoré, X.; y, Pérez, C. (2000): “La técnica de
la titulización aplicada a la financiación de grandes infraestructuras”, Revista de Obras Públicas (3.400): pp. 103-104 (Madrid:
Colegio de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos).
103
Dragados, en concreto, forma parte del consorcio de las empresas que gestionan los dos proyectos británicos menciona
dos y también de un tramo de la M-45.
— 97 —
divergencias en cuanto a los sistema financieros español y británico, lo que impide una uniformidad
de planteamientos104.
En el pliego de condiciones se establece que el capital social no debe ser inferior al 15%
de la inversión, el resto deberá obtenerse mediante endeudamiento. Aunque se fija ese porcentaje
como el mínimo que deben representar los fondos propios respecto al total de la inversión inicial, en
principio, se puede suponer que la participación real no se alejará mucho de ese porcentaje. Esta
circunstancia se debe a que el coste del capital propio es superior al de la financiación ajena, por
que el mayor riesgo al que se expone debe compensarse con una mayor rentabilidad como contra
prestación.
En cuanto a la financiación ajena, una de las fórmulas más empleadas, para la obtención
del importante volumen de fondos que requieren este tipo de inversiones en infraestructuras, es el
104
“En el mundo anglosajón y, en particular en EE.UU., la principal fuente de financiación a largo plazo es el mercado de
valores ... en la Europa Continental y Japón la financiación a largo plazo tiene fundamentalmente su origen en entidades de
crédito” (Hernández, 1999).
— 98 —
préstamo sindicado: varios bancos relevantes aportan cada uno, una parte del importe total del prés
tamo solicitado. La opción de que sea un único banco el que suministre el dinero no es muy común,
porque no suelen estar dispuestos a asumir los riesgos en solitario.
Este préstamo senior se convierte en la fuente financiera principal del proyecto. Previa
mente a su concertación se dispondrá de otros créditos, uno que actúe como financiación puente
hasta que la explotación se ponga en marcha y sirva para financiar la construcción, y otro que cubra
los costes por IVA. Estos créditos quedarán cancelados por el instrumento financiero definitivo, el
préstamo sindicado, por lo que a efectos de nuestra comparación consideraremos relevantes única
mente las consecuencias económicas producidas por éste.
El periodo máximo para el reembolso del préstamo en este tipo de operaciones se sitúa
en torno a los 20-25 años, si bien el plazo de amortización será objeto de negociación con cada pres
tatario de forma que la explotación del mismo asegure los fondos suficientes para hacer frente a los
pagos. No obstante, en este tipo de contratos el período de financiación de la deuda principal no pue
de exceder del plazo de concesión. Tal limitación se recoge en el propio pliego de condiciones de la
Autovía del Noroeste.
Una posibilidad del consorcio privado para obtener financiación ajena, es la obtención de
un préstamo del Banco Europeo de Inversiones, entidad financiera respaldada por los estados miem
bros de la Unión Europea, que al no tener un fin lucrativo tiene la ventaja de exigir márgenes más
reducidos. Sin embargo, para tener acceso a este tipo de financiación más favorable, el proyecto
debería tener el reconocimiento concedido por la administración europea de que “contribuye al desa
rrollo equilibrado de las regiones”. En principio, dado que este proyecto no ha obtenido esta califica
ción, no estudiaremos esta alternativa. En el caso de que se hubieran concedido subvenciones y
subsidios al proyecto por medio de fondos europeos, se descontarían de las necesidades totales de
fondos y, por tanto, un menor coste financiero.
Nuestro objetivo, en este apartado, es construir un comparador del sector público, con el
fin de examinar los costes financieros de un contrato DBFO, con los generados por la inversión públi
ca tradicional con cargo directo sobre los presupuestos públicos. Aunque una emisión de deuda pú
blica no es dedicada específicamente para financiar ninguna inversión pública, a efectos de poder
realizar la comprobación que hemos planteado la consideraremos como el instrumento financiero que
utilizaría hipotéticamente la Administración Pública para financiar la construcción de equipamientos
públicos como es el desdoblamiento de la autovía.
Para hacerla comparable con el préstamo sindicado, tomaremos Bonos del Estado a 15
años. Según la última subasta del Banco de España estos bonos son vendidos a un precio 91,92% y
pagan un cupón anual del 4,75%, con la devolución del nominal al finalizar los 15 años.
— 99 —
— 100 —
Este resultado era previsible, dado que el coste de la deuda para la Administración Pú
blica es menor que la mejor opción que pueda obtener una entidad privada. Pero esta diferencia es
más acusada si tenemos en cuenta el valor intertemporal del dinero en términos de VAN. Para su
cálculo aplicamos una tasa de descuento del 5%, que es la recogida en el pliego de condiciones del
contrato. Así, el VAN correspondiente a la financiación privada del proyecto es superior en cerca de
11 millones de euros.
sector privado sea mayor, ya que se presupone goza de una mayor capacidad para su gestión. El
riesgo de construcción, es decir, de desviaciones en la cuantía inicial, se considera que será asumido
por completo por el consorcio privado, a excepción de situaciones muy excepcionales. Así, el importe
por el que se firmaría un contrato como éste con un licitador privado sería inamovible y no surgirían
las desviaciones presupuestarias aludidas, salvo causa mayor.
Otro factor a considerar que reduce la disparidad entre los costes en la contratación a
través de un operador privado y los que supone la gestión directa, son los ingresos impositivos que
podría recaudar la Administración, de la empresa operadora que se encargue de la explotación y
mantenimiento de la autovía. A estos ingresos habría que sumar los que indirectamente generaría el
incremento de la dotación de infraestructuras lo que permitiría que la actividad económica de la zona
también se incremente.
La segunda parte de nuestro análisis hace referencia a los flujos de pago que tendrá
que satisfacer la Consejería de Obras Públicas de Murcia. Con ello se trata de determinar qué parte
de los mismos se puede atribuir a la amortización y pago de intereses de la deuda utilizada en la
construcción, y qué parte se puede considerar gasto corriente por destinarse a cubrir los gastos de
explotación y mantenimiento. Para la determinación de estos flujos deberemos considerar varias
hipótesis.
En primer lugar hay que tener en cuenta que los pagos dependen de cual sea la deman
da, es decir, la intensidad de tráfico. Dado que la obra es el desdoblamiento de una carretera ya exis
tente, es lógico pensar que se debe a motivos de congestión, por lo que se supone que existirá una
demanda suficiente. Estimamos la intensidad media diaria mensual (IMD) en 250.000 vehículos.
Como en cualquier proyecto de inversión, a partir de la IMD que hemos estimado inicial
mente, podemos establecer varios escenarios posibles respecto a la demanda:
— Uno optimista, que supere las expectativas del caso base, con una demanda que
supere el umbral superior, de manera que habrá un segmento de vehículo-kilómetros
por los que la Administración no efectuará desembolso alguno; y,
Podrían realizarse múltiples simulaciones para obtener una estimación cercana a la rea
lidad; dada la información de la que disponemos consideramos que el nivel de detalle que ofrecemos
es suficiente para reflejar la naturaleza financiera de estos contratos.
— 102 —
La última hipótesis que es necesario adoptar corresponde a las tarifas unitarias por vehí
culo-kilómetro aplicables a la primera banda de peaje, ya que es a partir de ellas como se determina
rá el valor de las tarifas del resto de bandas. Esos importes deberán establecerse diferenciando
vehículos ligeros y pesados. Igualmente, tienen que estimarse los porcentajes aplicables a las tarifas
de la banda inferior para determinar las tarifas de las bandas 2 y 3.
VHL VHP
El pliego de condiciones establece que no habrá ningún otro pago por parte de la Admi
nistración salvo el canon de demanda. Sin embargo, teniendo en cuenta que durante los primeros
ejercicios de explotación los gastos son mayores, mientras que los ingresos necesitan un período de
ajuste hasta alcanzar el nivel óptimo. Por ello, se permite incrementar hasta un 15% las tarifas ante
riores, durante los primeros 5 años de explotación. En aplicación de esta facultad, las tarifas unitarias
de la primera escala durante los 5 primeros años pasarían a ser:
Estos importes estarán referidos a pesetas de 1998 por lo que deberán actualizarse los
pagos según una tasa de inflación que supondremos constante del 2%. A los pagos resultantes se les
sumará el IVA -que también deberá desembolsar la Consejería-, con un tipo del 7% para vehículos
ligeros y del 16% para vehículos pesados.
Aunque no todos los vehículos que entren en el tramo de peaje lo recorrerán íntegra
mente, también habrá otros que accederán al mismo por los enlaces y accesos, por lo que, por sim
plicidad, consideramos la longitud total del tramo construido de 60 km.
En las siguientes tablas, a partir de las hipótesis señaladas, se recogen los pagos anua
les correspondientes a cada uno de los 3 escenarios del canon de demanda, destinados a la devolu
ción de la financiación empleada por el consorcio privado en la construcción de la autovía y la
considerada gasto corriente al estar destinada al mantenimiento y explotación.
— 103 —
— 104 —
APLICACIÓN DEL CANON DE DEMANDA
— 105 —
El contrato de obra bajo la modalidad del abono total del precio constituye la adaptación
de la figura puesta en marcha en Alemania105 –Mogendorfer Modell–, a principios de la década de los
90. Otros países también han adoptado este modelo, por lo que en el ámbito internacional se ha dado
en llamar, genéricamente, método alemán.
Jurídicamente este contrato se define como aquél en el que el precio del contrato será
satisfecho por la Administración mediante un pago único en el momento de la terminación de la obra,
obligándose el contratista a financiar la construcción adelantando las cantidades necesarias hasta
que se produzca la recepción de la obra terminada [BOE (1996), art. 147].
FIGURA 6
CONFIGURACIÓN DE RELACIONES BAJO EL “MÉTODO ALEMÁN”
Servicio de la deuda
MERCADOS
FINANCIEROS
105
El programa del Gobierno alemán para la inclusión de la iniciativa privada en la financiación de infraestructuras es desarro
llado por Marín Marín (1997).
— 106 —
Una vez dispuesta la entrada en funcionamiento, la inversión inicial efectuada por el ad
judicatario se reembolsa a través de presupuestos públicos, sin que existan fuentes alternativas de
recursos para la entidad privada. Los pagos públicos deben cubrir costes de construcción, IVA y gas
tos financieros originados por la estructura financiera adoptada en la financiación del proyecto. Aquel
proyecto que, manteniendo similares características del bien respecto a otros, suponga menores cos
tes de construcción y financieros es, en principio, la opción más idónea. En este modelo, la eficiencia
en calidad de construcción y servicio no son consideradas conjuntamente.
Los proyectos en los que es susceptible la aplicación del contrato de obra bajo la moda
lidad de abono total del precio son106:
En Alemania, este modelo también ha disfrutado de una vigencia temporal, si bien, des
de un principio se le otorgó un carácter experimental y transitorio, como sistema puente para la intro
ducción de peajes puros [Izquierdo Bartolomé (1997)] y atendiendo al fuerte condicionante que
supone para presupuestos futuros [Marín Marín (1997)].
— 107 —
Bajo este sistema se aglutina la creación de sociedades estatales y entes públicos, cuya
finalidad es la participación en alguna o varias fases en la implementación de proyectos públicos.
Son varias las Comunidades Autónomas que han creado sociedades públicas de ámbito
108
regional para promocionar obras de interés territorial :
108
Además de estas sociedades, que son responsables de actuaciones sobre diferentes tipos de infraestructuras y servicios,
también se han creado otras entidades territoriales cuya atribución ha tenido un objeto más específico en la gestion de un único
tipo de equipamiento o cuya aparición se justifica por la realización de una obra determinada (vivienda, medio ambiente, suelo
público, infraestructuras invernales, etc.).
— 108 —
La nota distintiva de esta figura es la existencia de una entidad diferenciada de los cen
tros administrativos públicos responsables de las infraestructuras, que se ocupe de llevar a cabo las
actuaciones que considere la Administración.
Esta figura responde a un esquema funcional similar en sus diferentes experiencias au
tonómicas: sus Estatutos, el Convenio en el que se define el marco global de las relaciones entre la
Administración y la Sociedad así como las bases que habrán de regir los encargos, y el Plan Econó
mico-Financiero en el que se concretan los costes y compromisos económicos de los encargos reali
zados [Izquierdo Bartolomé, 1997].
El objeto social de las sociedades anteriores abarca actuaciones sobre diferentes tipos
de infraestructuras y servicios –mantenimiento y construcción de infraestructuras de transporte, edifi
caciones, construcción de centros docentes, comisarías, centros de atención primaria, edificios judi
ciales, centros asistenciales, etc.–.
— Aquéllas que disfrutan de un ámbito de intervención más amplio, que incluye la ges
tión y explotación de los proyectos, por ejemplo GISA, que tiene por objeto “proyec
tar, construir, conservar, explotar y promocionar, por ella misma o por terceras
personas, actuando por encargo el Gobierno de la Generalitat en nombre y por cuen
109
Este sistema se ha identificado con las figura jurídicas de “encomienda de gestión” o “contrato de mandato”: Esquivias
Ferriz (1999); y, Montesinos ; y, Benito (1999); et al. (2001).
— 109 —
El plan económico-financiero establece las bases que rigen en las operaciones derivadas
de los encargos de la Administración a la sociedad mandataria. Será objeto de revisión periódica en
función de modificaciones en las condiciones de financiación o en caso de que se agreguen nuevas
actuaciones. Debe contemplar las cuestiones relativas a las circunstancias económico-financieras del
proyecto –coste actualizado de las actuaciones, coste financiero, fórmulas de pago, operaciones de en
deudamiento, aportaciones públicas– y el periodo y participación de la Administración en la financiación.
Las sociedades no disponen de los fondos necesarios para financiar las actuaciones en
comendadas, por lo que es preciso que acuda a los mercados financieros. Pese a su carácter instru
mental, tienen capacidad de endeudamiento, basada en los compromisos adquiridos por la
Administración para reembolsar a la sociedad pública la totalidad de los costes originados por el
mandato, incluidos los gastos financieros, mediante consignaciones en el Capítulo VI de los presu
puestos públicos –inversiones reales–. Estas sociedades asumen la responsabilidad de concertar en
las mejores condiciones las operaciones de endeudamiento que sean necesarias.
FIGURA 7
CONFIGURACIÓN DE RELACIONES DE LAS SOCIEDADES INSTRUMENTALES
MERCADOS
FINANCIEROS
[Garantía]
Aportaciones Servicios
ADMINISTRACION SUMINISTROS
SOCIEDAD
PÚBLICA MANTENIMIENTO
INSTRUMENTAL
AUTONÓMICA EQUIPAMIENTO
Convenio Pagos
Construcción
Ingresos propios
Pago certificaciones
CONTRATISTAS
110
Disposición adicional 25 de la Ley 14/1996, de 29 de julio.
111
Izquierdo Bartolomé (1997), pp. 178-183, describe de manera práctica el montaje entre la Comunidad de Madrid y ARPEGIO, S.A.
— 110 —
Dado el volumen de fondos necesario para acometer las obras de las nuevas infraestruc
turas de tren de alta velocidad, se planteó la incorporación de la iniciativa y capital privados a través
de la creación de un ente público112. Este nuevo ente se enmarca en el proceso de liberalización de
servicios públicos y su creación responde al objetivo de facilitar la participación de la financiación
privada vía endeudamiento o a través de la creación de consorcios que participen directamente en la
gestión de la infraestructura [Izquierdo Bartolomé, 1996].
Esta entidad nace con el propósito de adoptar una naturaleza comercial, es decir, la ma
yor parte de sus recursos se espera que procedan de ingresos por el ejercicio de su actividad. Esta
característica le confiere capacidad de endeudamiento y dar entrada al capital privado, a diferencia de
las sociedades regionales en las que por su carácter instrumental, los compromisos públicos son el
instrumento que permite el recurso a fondos ajenos.
El GIF, en cualquier caso, es titular de los nuevos equipamientos que construya así co
mo de aquellas infraestructuras, de titularidad pública, que le sean transferidas por las autoridades.
Los recursos necesarios para cumplir su fin tienen diversos orígenes [Gómez Agustín (2000)]:
— Ingresos comerciales por el cobro del canon correspondiente por ceder el uso de la
infraestructura a los operadores de las líneas.
En cualquier caso, el Estado en sus presupuestos fija los límites que deben ser observa
dos por el GIF en sus operaciones de endeudamiento.
Las actuaciones del GIF también son determinadas por acuerdos con la Administración
Pública, en este caso el Gobierno central a propuesta del Ministerio de Fomento, y desarrolladas a
113
través de programas anuales de inversiones y financiación . Su configuración definitiva se articula
en torno a tres elementos [Álvarez-Cascos (2001)]:
112
Su creación se establece en el artículo 160 de la Ley 13/1996 [BOE (1996)] y su estatuto se determina en el Real Decreto
613/1997 [BOE (1997)].
113
En el caso del GIF se reconoce explícitamente el recurso a la figura de “encomienda de gestión”, ya anunciada en el caso
de las sociedades regionales, como queda reflejado en acuerdos ya implementados, por ejemplo: “Resolución de la Secretaría
de Estado de Infraestructuras de 13 de Septiembre de 2002, de Encomienda de Gestión a Favor de la Entidad Pública Empre
sarial Gestor de Infraestructuras Ferroviarias” (BOE 14-9-02).
— 111 —
FIGURA 8
MERCADOS
FINANCIEROS
Fondos
ADMINISTRACION
PÚBLICA GIF INGRESOS
(ESTADO, UE)
Acuerdos
CONTRATISTAS
Con la implantación del GIF se ha configurado un sistema que además de permitir la fi
nanciación establece un nuevo procedimiento de administración de infraestructuras y servicios públi
cos, que trata de incentivar la reducción de costes y la mejora de la calidad.
La configuración del GIF ha supuesto el primer paso en el inicio del cambio del modelo
ferroviario en España. De acuerdo con las exigencias europeas, se pretende abrir al sector privado
las redes ferroviarias, empezando por las líneas transeuropeas. Por el momento el nuevo modelo no
está completamente configurado y todavía se encuentra en proceso de trámite parlamentario.
— 112 —
En la Comunidad de Madrid se presenta un caso que supone una evolución de las so
ciedades instrumentales autonómicas y en el que se introduce un elemento financiero con amplias
posibilidades en el ámbito de la financiación de infraestructuras públicas, la titulización de activos.
Para la ampliación del metro de Madrid se constituyó el ente de derecho público Madrid
Infraestructuras de Transporte (MINTRA). Esta sociedad se encarga de todas las tareas para la reali
zación de las obras de acuerdo con la política de transportes de la Comunidad de Madrid. Asimismo,
se ocupará de la explotación de la red construida y su adjudicación a operadores privados, que paga
rán un canon por el uso de las infraestructuras y equipamientos adyacentes, en concepto de arren
damiento. En principio, el principal arrendatario será Metro de Madrid, S.A..
MINTRA se compromete al reembolso de las obras una vez que se hayan puesto en mar
cha, es decir, comenzará a efectuar desembolsos en 2004. Esta configuración significa un aplazamiento
en el pago similar al método alemán, aunque en el período de construcción abona los intereses.
Los contratistas privados deben financiar la inversión inicial y para ello bancos institucio
nales europeos y entidades de la banca comercial española ofrecieron la posibilidad de titulizar los
derechos de crédito que obtengan como titulares de las obras frente a MINTRA. Esta operación ha
contado con el respaldo de la Administración autonómica y MINTRA deberá pagar a los suscriptores
de los títulos y no a los constructores, ya que éstos han satisfecho sus deudas.
El marco legal se desarrolla en el Real Decreto 926/1998, de 14 de mayo, que regula los
Fondos de Titulización de Activos y Sociedad Gestoras de Fondos de Titulización. Previamente se
legisló la titulización de préstamos hipotecarios, operaciones derivadas de la actividad de pequeñas y
medianas empresas y créditos de la moratoria nuclear115.
114
La normativa exige que al menos el 50% de la financiación provenga de valores de renta fija, salvo que concurran otras
circunstancias que deberán ser debidamente explicadas.
115
Cada una de estas operaciones se regula, respectivamente, por las siguientes normas: Ley 19/1992, de 7 de julio; Real
Decreto-Ley 3/1993, de 14 de abril; Ley 40/1994, de 30 de diciembre.
— 113 —
FIGURA 13
— 114 —
Frente a estas circunstancias surge el Proyecto de una nueva Ley reguladora del contra
to de concesión de obras públicas, en un intento por crear un marco legal común para todas las Ad
ministraciones e incorporar de manera coherente distintos mecanismos de financiación de
equipamientos públicos y, lo que es más novedoso, velar por la calidad del servicio, acoplándose a la
tónica internacional.
Dada la larga tradición de la figura concesional en España, frente a las relaciones tradi
cionales entre sector público y privado a través de contratos administrativos, se ha instituido a la con
cesión como instrumento vertebrador de las relaciones entre ambos sectores, con el objetivo de
flexibilizar y agilizar los proyectos públicos. La concesión se configura en la fórmula de colaboración
entre Administraciones Públicas y sector privado por antonomasia en España, lo que se ha tratado es
adaptarla a las nuevas condiciones percibidas.
A continuación enumeramos las novedades que introduce el proyecto de Ley y que re
fuerzan el cambio de filosofía en el reparto de papeles entre sector público y privado:
5. Peaje sombra : se regula por primera vez por la Administración Central este sistema,
basándose en razones de rentabilidad económica y social, haciendo financieramente viables proyec
tos que en condiciones normales no se llevarían a cabo, pero manteniendo las características del
sistema concesional.
— 115 —
— 116 —
CAPÍTULO IV
Y SERVICIOS PÚBLICOS
En este epígrafe realizamos una aproximación a la normativa contable que regula el re
gistro de estas operaciones en las cuentas públicas. Por el momento, esta labor ha sido realizada
únicamente por Reino Unido y Australia. El IASB, ante la convergencia de normas contables prevista
para 2005, también ha tratado de proporcionar una guía para la interpretación de los proyectos, tanto
para sector público como para el privado.
En las modalidades en las que, aunque hay aportación gubernamental, la parte más sus
tancial de los pagos proceden de los usuarios, el sector privado realiza una prestación de servicios
habitual y no se plantea ninguna incertidumbre en su contabilización.
— 119 —
Con los antecedentes expuestos, resulta imprescindible determinar las pautas contables
que las entidades públicas implicadas en estos proyectos deben seguir para registrar correctamente
los bienes gestionados y las obligaciones económicas que su construcción genera116. Es preciso con
cretar quién –agente público o agente privado– y cómo debe efectuar el registro de los activos y car
gas financieras, según estemos ante una operación corriente de prestación de servicios o ante una
operación de capital con financiación privada de la inversión.
Surge un debate entre dos posturas, la primera una considera que no deberían aparecer
en el balance del Estado los activos y los correspondientes fondos comprometidos, defendida por el
ejecutivo británico a través del Treasury Taskforce, mientras que desde el órgano de regulación con
table, Accounting Standards Board –ASB– se manifiesta que esta afirmación no es aplicable, con
generalidad, a todas las operaciones debiendo abordarse la regulación expresa de las mismas117.
En esta línea, el ASB argumenta que en aquellas operaciones que comprenden múltiples
fases e instrumentos, como sucede en la PFI, el efecto económico de las mismas puede no estar
adecuadamente reflejado actuando conforme a la fórmula legal bajo la que se acuerda [ASB (1994)].
Por ello, insiste en que es preciso profundizar en el fondo de cada contrato y actuar de acuerdo con
las conclusiones que se obtuvieran, para concretar si los activos implicados son capital público o, por
119
el contrario, son propiedad de los consorcios privados .
116
Heald y Geaughan (1997), Broadbent y Laughlin (1999), ponen de manifiesto la problemática.
117
Broadbent, et. al. (2001) exponen que no sólo se trata de un problema técnico-contable, sino que ponen de manifiesto
consideraciones que atañen a la esencia misma de la iniciativa PFI.
118
Véase Broadbent y Laughlin (1999a), Allen (2001).
119
En el ámbito del Derecho Administrativo también ha surgido una controversia sobre si las obras e infraestructuras públicas
sólo pueden ser de titularidad y dominio público o jurídicamente nada impide que una obra pueda ser de titularidad privada y
abierta al uso público. Evidentemente escapa a la intención de este trabajo, pero en el fondo, se plantea una discusión similar
en materia jurídica. Véase a este respecto Jiménez de Cisneros Cid (1999).
— 120 —
El problema contable supone discernir si el activo subyacente del contrato y las obliga
ciones de pago asociadas al mismo deben reflejarse en las cuentas de la entidad pública120, contrac
tualmente receptora del servicio y usuaria del bien, en tanto que el operador privado registra como
activo financiero la deuda reconocida por el contratante público, o, si por el contrario, se trata de la
simple contratación de un servicio, la Administración únicamente paga por él y es el operador privado
quien registra la infraestructura y deuda en su balance.
Por lo tanto, hay que delimitar si se está realmente ante la contratación de un servicio,
como defiende el Treasury Taskforce121, o, como sugiere el ASB, si de las condiciones económicas
del contrato se deduce que se adquiere a la vez el uso de un bien, generando una figura similar al
arrendamiento financiero.
Dado el problema que suponía que la PFI no tuviera un tratamiento contable concreto
tras 5 años desde su puesta en marcha, el Treasury Taskforce Private Finance Policy Team emitió,
en septiembre de 1997, una “guía provisional” sobre la contabilidad de la PFI122. En ella, es firme al
enunciar que ningún ente público debería reconocer el activo subyacente y las obligaciones derivadas
como endeudamiento, si los partícipes del consorcio privado están expuestos al riesgo comercial
durante el período de vigencia del contrato, midiendo ese riesgo por la variación potencial en la ren
tabilidad de los promotores privados. En esa rentabilidad influirían todos los riesgos identificables en
el proyecto, por lo que era difícil que se pudiera atribuir al sector público la propiedad del activo y las
obligaciones financieras derivadas.
120
A diferencia del tratamiento contable que se otorga en España a las infraestructuras y equipamientos públicos, el Reino
Unido forma parte de la lista de países que registran en los balances públicos los activos de inversión. Véase Montesinos,
et al. (2001).
121
En cualquier caso el Treasury Taskforce ha sido consciente de que no debe ser la práctica contable quien condicione
realizar un contrato -PFI- o no; esa decisión se debe tomar según el análisis del value for money [Geoffrey Robinson
(1998)], en referencia a la perspectiva que veía en estos contratos una alternativa para soslayar restricciones presupuesta
rias públicas.
122
How to Account for PFI Transactions.
— 121 —
— El operador registra un activo que refleja la propiedad del bien utilizado para la pres
tación de los servicios contratados o, un activo financiero que refleja la deuda paga
dera por el comprador.
Para poder aplicar este último principio, la FRS5A introduce el concepto de fragmenta
ción del contrato –separability–, distinguiendo en los flujos económicos unitarios [Cearns (1998)]:
elementos del servicio y elementos del activo.
El ASB trata de determinar el tratamiento en las cuentas en función de los riesgos que
son asumidos por los participantes en un contrato PFI. La valoración de los riesgos se basa, funda
mentalmente, en la variación potencial de los beneficios o pérdidas durante la duración del contrato
[HM Treasury (1999e)]. El fin de la separación del contrato es evaluar la transferencia de riesgos,
para fijar la responsabilidad, y en última instancia quién soporta las variaciones en los flujos, el pro
veedor o el adquirente.
Como elementos del servicio se identifican aquellos flujos ligados a la prestación que se
realiza con la infraestructura construida o cedida a raíz del contrato, mediante alguno de los siguien
tes signos [ASB (1998)]:
— Una parte de la corriente de pagos fluctúa según el uso o ejecución de los servicios
contemplados.
— Una parte del contrato funciona en diferentes períodos o puede extinguirse indepen
dientemente, y
— 122 —
La siguiente fase del análisis propuesto por la FRS5A, una vez hecha la fragmentación y
descartados los elementos referentes al servicio, es la clasificación de los contratos a efectos de apli
car la regulación contable que les sea pertinente:
— En aquellos contratos en los que las partes separadas restantes representan pagos
por el inmovilizado, se debe aplicar la norma SSAP21123; y
En la práctica, se debe proceder a identificar los riesgos que intervienen en cada contra
to y hacer un análisis cuantitativo y cualitativo de los factores que son relevantes a la hora de originar
esos riesgos124.
— Variación en la demanda/uso.
Habrá que analizar por separado cada uno de los anteriores factores y la decisión sobre
quién disfruta de los beneficios del bien y sufre los riesgos, será fruto de una apreciación global de
estos factores concediendo mayor importancia a aquéllos que tengan un mayor peso específico en el
desarrollo del contrato.
Si del análisis se deduce que los pagos de la Administración al operador pueden fluctuar
significativamente, se concluye que se paga en función del uso del servicio y los riesgos inherentes a
la propiedad del bien los asume el operador privado, éste disfruta de la titularidad del bien, por lo que
es como si se hubiera concertado un contrato de servicios. Si por el contrario, los pagos no varían
aunque lo haga el nivel de servicio prestado, el departamento público no ha transferido suficientemen
te los riesgos y está incurriendo en una inversión, es decir, en un arrendamiento financiero.
123
Statement of Standard Accounting Practice 21: Accounting for Leases and Hire Purchase Contracts. Esta norma sirve de
marco para la contabilización de contratos de arrendamiento, pero también rige la contabilización de un contrato PFI si los
elementos identificables en el mismo implican únicamente pagos por el activo.
124
En el Capítulo II se han avanzado las consideraciones que respecto a quien detenta la responsabilidad en los proyec
tos PFI.
— 123 —
FIGURA 9
Sí
Sí
No
Treasury Taskforce
Aunque la FRS5A podría ser de aplicación directa al tratarse de una normativa específi
ca para contratos tipo PFI, el Treasury Taskforce, en su labor de asesor de las agencias públicas que
ponían en marcha proyectos bajo las directrices PFI, decidió elaborar una nueva guía con el mismo
nombre que la anterior guía provisional: How to Account for PFI Transactions. Esta guía tuvo un enfo
que más práctico y próximo a las experiencias de las Administraciones Públicas, con el fin de evitar
cualquier ambigüedad a la hora de implementar la nueva norma contable por los gestores públicos,
proporcionándoles el marco contable definitivo.
La guía provisional del Treasury también se basaba en las fluctuaciones de ingresos del
operador privado, pero centrándose en las variaciones potenciales de su rentabilidad de acuerdo con
el impacto que pudieran provocar todos los riesgos identificables. La nueva versión concreta esa
perspectiva, valorando exclusivamente los riesgos relacionados con el activo como el factor determi
nante en la titularidad de la propiedad y obligaciones asociadas, tal como se hace en la norma
FRS5A. Se busca una mayor exactitud en el criterio de identificación del propietario, al eliminar las
consecuencias comerciales de riesgos únicamente relacionados con la prestación del servicio que
están al margen de la propiedad del inmovilizado.
Este documento, aceptado por la ASB, es de aplicación obligatoria para todas las cor
poraciones públicas a la hora de elaborar sus estados financieros e incorporar proyectos PFI. La
aplicación propuesta de la FRS5A se corresponde con el siguiente esquema [HM Treasury Taskfor
ce (1999)]:
FIGURA 10
Sí
Excluir
No
Sí No
Del mismo modo que en la FRS5A, el primer paso en el análisis debe ser verificar si el
contrato es fragmentable, y separar los elementos identificados que se refieran exclusivamente al
servicio a prestar deben ser excluidos. También asume las causas de fragmentación del contrato en
las partes expuestas en la FRS5A, desarrollando cada una de ellas de forma individualizada.
Una vez realizada esta primera separación del contrato, en caso de no obtener resulta
dos concluyentes, propone cual debe ser el procedimiento a seguir para determinar la propiedad del
activo, estructurando los factores intervinientes en 3 categorías:
Este segundo análisis propuesto por seguiría el siguiente proceso [HM Treasury Taskfor
ce, 1999]:
— 125 —
FIGURA 11
No
Indicadores Cualitativos
– ¿Quién determina la Indicador Cuantitativo Otros indicadores
– naturaleza del activo? Iniciar un análisis Aquellos riesgos, si existen,
– Finalización por – cuantitativo de aquellos que no tienen una
incumplimiento del – riesgos que es posible cuantificación debido a la
operador una cuantificación incertidumbre que los rodea
– Naturaleza de la – significativa
financiación del operador
Este registro se haría en el momento que el bien comienza a utilizarse, pero si el adqui
rente público asumiese riesgos significativos durante la etapa de construcción, ya debería reconocer
su propiedad entonces.
Las partidas referidas se valorarán por el valor razonable –fair value– del activo material
subyacente, que incluye todos los costes incurridos por la entidad constructora para que la infraes
tructura reúna las condiciones necesarias para la prestación del servicio.
por el inmovilizado
Costes de explotación
Tesorería
Cuando se presume que la entidad privada que asume la construcción y explotación del
equipamiento soporta los riesgos derivados de la misma y disfruta de los beneficios de su propiedad,
el inmovilizado permanecerá en el balance del operador privado. La Administración se limitará a re
conocer, a la entrada en vigor del contrato firmado, un activo inmaterial por el valor razonable que se
supone tendrá la infraestructura en el momento de reversión:
Inmovilizado inmaterial
Activo a revertir
Posteriormente, durante cada uno de los años que dure la relación contractual, efectuará
los pagos en función del servicio proporcionado por la vía para el tráfico:
Contrato de servicios
Tesorería
125
El tipo de interés con el que valorar dicha carga financiera también es considerado dentro del contenido del anexo
Amendment to Financial Reporting Statement 5: Private Finance Initiative and Similar Contracts.
— 127 —
4.1.2. Australia
En definitiva, este borrador propone las reglas que debe seguir cualquier entidad pública
al elaborar su información financiera y no financiera, respecto a acuerdos en los que participe como
promotora, para la provisión de infraestructuras y servicios públicos por una entidad pública o privada.
No obstante, dados los comentarios recibidos a dicho borrador el desarrollo del proyecto
de normalización se ha dilatado notablemente, de forma que incluso ha cambiado su nombre, Ac
counting for Service Concession Arrangements, y todavía no hay fecha para su finalización. A esta
circunstancia se añade el hecho de la participación del AASB en un equipo patrocinado por el Interna
tional Accounting Standards Board para la elaboración de una normativa internacional respecto a
acuerdos concesionales.
Los contratos BOO y BOOT fueron las primeras experiencias de la Administración aus
traliana para incorporar a la iniciativa privada en la provisión de infraestructuras públicas. Sin embar
126
Véase New South Wales Treasury (2002).
127
Los contenidos desarrollados todavía no se han materializado en una norma definitiva y no existe una fecha concreta para
ello. Sin embargo, exponemos los parámetros sobre los que se está trabajando serán que muy probablemente adoptados.
128
El proyecto de normalización inicialmente fue denominado Public Infrastructure Disclosures.
— 128 —
go, son conscientes de que éstas no son las únicas modalidades de colaboración público-privada129,
Esta circunstancia hace necesario un alcance más amplio de la normativa, y que se haga extensible a
todos aquellos convenios de provisión de infraestructuras públicas por el sector privado. Genérica
mente, se denominan public infrastructure arrangements –acuerdos sobre infraestructuras públicas–,
a todos aquellos contratos a largo plazo de la Administración con una entidad privada para la provi
sión de una infraestructura y servicios públicos a una entidad pública, o directamente a los ciudada
nos, en su nombre.
Hay que diferenciar los acuerdos sobre infraestructuras públicas, que implican la cons
trucción de bienes duraderos y gestión de los servicios que se derivan de tales equipamientos, del
contracting out o simple externalización de la gestión de servicios que son necesarios para el normal
funcionamiento de los departamentos públicos (limpieza, mantenimiento, soporte informático…).
La información que esta regulación prevé elaborar tiene como objetivo permitir a los
usuarios de la información financiera pública conocer las consecuencias de los acuerdos público-
privados, identificando derechos, obligaciones, activos, pasivos, ingresos, gastos y servicios origina
dos. A la vez, debe ser útil para valorar la posición financiera, operativa y de gestión de las entidades
públicas, evaluando la inversión realizada y los costes y pasivos generados. En definitiva, el objetivo
es que de la forma más adecuada posible queden reflejados los acuerdos sobre infraestructuras pú
blicas en informes públicos.
Cuando una entidad pública haya participado como promotora de un public infrastructure
arrangement, en los informes financieros del primer ejercicio financiero en el que tenga acceso a los
derechos generados por el acuerdo –disfrute de la infraestructura o del servicio–, o incurra en obliga
ciones –compromisos futuros de pago–, deberá detallar una descripción del contrato: duración, valor
contable de activos y pasivos cedidos o adquiridos, hipótesis empleadas en la valoración.
En cada uno de los años de vigencia del contrato, el borrador propone que se haga una
ordenación por categorías de los acuerdos en los que haya participado la entidad pública emisora de
la información. La agrupación de acuerdos por categorías deberá hacerse en función de característi
129
Otras modalidades han sido enumeradas en el Capítulo I.
— 129 —
cas comunes, por ejemplo: si el acuerdo lo ejecuta una entidad privada o pública, el tipo de equipa
mientos subyacentes (edificios, carreteras...) o el tipo de servicio prestado (salud, transporte...). Para
cada una de las categorías se deberá precisar información sobre los activos y pasivos incluidos, así
como las modificaciones por altas, bajas o cambio de categoría de los contratos incluidos. Queda al
margen de esta regla el primer año en el que se tiene acceso a los derechos y se incurre en obliga
ciones, donde se tendrá que dar información de cada acuerdo por separado. Una información porme
norizada de cada uno de los contratos, individualmente, durante todos los años de vigencia,
provocaría un aumento de la información publicada que no aportaría ninguna ventaja.
Los flujos monetarios generados por un acuerdo sobre infraestructuras públicas también
deben tener un reflejo pormenorizado. En el primer año, en el que el acuerdo queda plenamente con
figurado, deben registrarse las cuantías de las entradas y salidas de fondos, clasificadas según su
variabilidad y de acuerdo a su horizonte temporal de realización. Esta información debe acompañarse
de las hipótesis utilizadas para la determinación de los flujos variables. Posteriormente, en cada uno
de los ejercicios de vigencia, debe realizarse el mismo desglose temporal de flujos según las catego
rías de contratos establecidas. De igual forma, aquellos derechos y obligaciones económicas que
fuesen definidos o sufriesen modificaciones en períodos posteriores, tienen que reflejarse en su debi
do momento.
Supongamos un contrato DBFO por el que un departamento público concierta con una
entidad privada la construcción de una carretera y su posterior gestión durante 25 años, transcurridos
los cuales pasará a ser competencia pública exclusiva.
El pasivo vinculado a la disponibilidad del bien incluye la adquisición del derecho al uso
público de la infraestructura durante la vigencia del contrato y el derecho a recibir el equipamiento en
la finalización. Este hecho implica que la Administración adquiere el derecho a utilizar el bien durante
toda su vida útil, la cual es superior a la duración del acuerdo. En consecuencia, cada uno de los de
rechos mencionados origina un activo:
— 130 —
Los pagos regulares por el servicio, al igual que en caso del canon por disponibilidad,
deben dividirse en dos componentes, una parte para liquidar el pasivo originado y otra que consigne
los intereses implícitos:
Anualmente se procede a la amortización lineal del activo generado por el derecho al uso
público:
servicio
— 131 —
Define como acuerdo de concesión de servicios, aquel contrato en el que una empresa
–concession operator– acuerda con una empresa privada, pública o una entidad administrativa públi
ca –concession provider–, la prestación de los servicios públicos vinculados a grandes equipamien
tos. Ejemplos de estos acuerdos son: tratamiento y suministro de aguas, autopistas, aparcamientos,
túneles, puentes, redes de telecomunicaciones [SIC, 2001].
Algunos de los aspectos relativos a los acuerdos de concesión de servicios están conte
130
nidos en algunas Normas Internacionales de Contabilidad , pero la Interpretación SIC–29 proporcio
na contenidos adicionales. En este sentido, a continuación enunciamos la información que debe ser
transmitida por las partes intervinientes [SIC–29]:
130
NIC 16, NIC 17, NIC 37, NIC 38.
— 132 —
Este conjunto de información puede ser proporcionado de manera individual, para cada
contrato, o conjuntamente, para cada tipo de acuerdo.
En este entorno de control del gasto público, los proyectos de financiación y gestión de
equipamientos y servicios públicos, tienen una singular importancia dentro de las funciones de las
Administraciones Públicas y un significativo efecto en el déficit y endeudamiento públicos, al repre
sentar elevadas cuantías en la inversión pública. Hasta el momento el registro de las operaciones en
131
Se trata de los referidos criterios de convergencia respecto al déficit y deuda pública, recogidos en el Protocolo anexo al
Tratado constitutivo de la Unión Europea sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo [Office for Official Publi
cations of European Communities, 1999].
— 133 —
las que el sector privado participa en la financiación y explotación que se corresponden con operacio
nes DBFO, se consideran como una subvención a los usuarios y se imputan como una transferencia
corriente el capítulo IV del presupuesto de gastos.
Con el objetivo de mostrar la situación de una entidad pública y por cuestiones de facili
dad operativa, se puede equiparar el criterio de estabilidad presupuestaria a términos presupuestarios
de la contabilidad pública, como la diferencia entre ingresos no financieros y gastos no financieros.
Sin embargo, habrá diferencias entre la capacidad financiera calculada por el SEC-95 y la resultante
de los datos del presupuesto, debido a la aplicación del criterio de devengo a todas las operaciones
registradas por la contabilidad nacional, mientras que en el presupuesto se presenta una dualidad de
ese criterio con el de vencimiento.
El hecho de que en contabilidad pública el ahorro se pueda obtener por varias vías per
mitiría evitar esta dificultad, así, deberíamos utilizar la cuenta del resultado económico-patrimonial de
las Administraciones Públicas que es calculada según criterio de devengo.
Además de esta diferencia en criterios de imputación también hay otros ajustes que de
berían realizarse, para conciliar criterios de SEC y de contabilidad nacional, en lo que respecta espe
cíficamente a infraestructuras.
— 134 —
Otra cuestión referida a las operaciones que nos ocupan, es la relacionada con el arren
damiento financiero. En contabilidad nacional la naturaleza económica que subyace en esta opera
ción se considera equiparable a un préstamo concedido por el arrendador al arrendatario para que
éste adquiera un bien duradero, de forma que éste debe reconocer la adquisición del activo, como
propietario de facto, y una deuda asociada. Los pagos efectivos por arrendamiento satisfechos por el
arrendatario al arrendador deben subdividirse en amortizaciones del principal y pagos de intereses
del préstamo imputado, de forma que sólo estos últimos afectarán al déficit público. En el presupues
to, las nuevas contrataciones de bienes en régimen de arrendamiento financiero, no son registradas,
ni el pasivo financiero asociado. Únicamente considera como gasto presupuestario las cuotas paga
das periódicamente que se imputan al capítulo 9 del presupuesto de gastos por la devolución del
principal y al capítulo 3 de intereses por los gastos financieros.
Este documento incluye una serie de normas adicionales a las reflejadas en el SEC-95
para la interpretación de algunos de los principales criterios contenidos en éste y que afectan a las
operaciones realizadas, directa o indirectamente, por el sector Administraciones Públicas. Por otra
parte, trata de responder adecuadamente a problemas estadísticos y contables en la Unión Europea
para el cálculo del déficit público. Entre las operaciones en las que se identifican posibles confusiones
y problemas conceptuales desde el plano de la contabilidad nacional están aquéllas que involucran
infraestructuras públicas financiadas, construidas y explotadas por el sector privado o conforme a
técnicas empleadas por éste.
En este sentido, la Parte IV del Manual del SEC-95 sobre el déficit público y la deuda
pública aborda, en exclusiva, la problemática referida a las infraestructuras públicas financiadas y
explotadas por el sector privado.
En el caso de que una infraestructura sea construida por una sociedad privada, sea utili
zada para suministrar servicios públicos y la Administración realice pagos regulares a la sociedad
132
privada por los servicios prestados , las reglas de contabilidad nacional aplicables se corresponden
con la normativa contable utilizada genéricamente para arrendamientos (una unidad es productora de
un bien duradero y otra diferente disfruta de su uso y efectúa pagos a aquélla).
132
Más en concreto, toma como ejemplo práctico la celebración de un contrato para el diseño, construcción y mantenimiento
de una carretera, realizando pagos al adjudicatario en función del tráfico, o el caso de una prisión. Por lo tanto, la regulación
contable contenida es de aplicación directa a contratos de obra pública con explotación en régimen de peaje sombra.
— 135 —
— En el caso de que de los términos del contrato se infiera que es el operador privado
quien asume la mayoría de riesgos y beneficios derivados de la propiedad del equi
pamiento, el contrato es equiparable a un arrendamiento operativo.
Este planteamiento es similar al adoptado en el Reino Unido por el ASB respecto al aná
lisis contable de operaciones PFI, que también se apoyaba en el análisis de riesgos.
6. ¿Paga menos la Administración Pública si la calidad del servicio no alcanza los es
tándares establecidos en el acuerdo?
7. ¿Aumentan los pagos públicos en el caso de aumentar los costes del operador privado?
Tras evaluar razonadamente las anteriores preguntas, se establece quién, agente públi
co o privado, afronta la mayor parte de riesgos y obtiene los beneficios de la propiedad del bien. Si se
concluye que la Administración soporta el riesgo y percibe los beneficios, el contrato tendrá las carac
terísticas de un arrendamiento financiero y si es la sociedad adjudicataria, será un contrato de servi
cios.
En la siguiente tabla se presentan las respuestas genéricas a cada una de las cuestiones
anteriores que apuntarían hacia un arrendamiento operativo o financiero:
— 136 —
TABLA 9
Es evidente que respecto a un mismo contrato no todas las respuestas a las anteriores
cuestiones tienen por qué ser en el mismo sentido, es decir, unas pueden sugerir arrendamiento ope
rativo y otras financiero. En tal situación, se debe delimitar la importancia relativa de cada factor en el
desarrollo del contrato. En función de cual sea el tipo de arrendamiento que resulte con un mayor
peso específico por la importancia de los factores en el conjunto del proyecto, se decidirá qué tipo de
contrato es y, en consecuencia, la forma de registro contable.
— 137 —
En este apartado vamos a realizar la aplicación de los criterios fijados por el Manual del
SEC-95 a dos casos reales, para analizar el reflejo en las cuentas económicas nacionales de las ope
raciones genéricamente denominadas peaje sombra y su comparación con el tratamiento en las
cuentas públicas.
Para ello, nos serviremos de los Pliegos de Cláusulas Administrativas, Técnicas y Eco
nómicas Particulares del Procedimiento Negociado para la concesión del tramo N-II – Eje O’Donnell
en la Comunidad de Madrid y del Pliego de Cláusulas Económico Administrativas que rigen el con
curso público de la construcción, conservación y explotación de la Autovía del Noroeste, proyecto
desarrollado por la Región de Murcia.
Los licitadores elaborarán un plan de explotación y conservación que cumpla las especi
ficaciones del Pliego de Condiciones Técnicas. Aunque en este documento se establecen las condi
ciones mínimas que se deben ejecutar, el adjudicatario no cuenta con libertad suficiente para decidir
cómo cumplir su objeto social y es la Comunidad quien, directa o indirectamente, determina las carac
terísticas del bien, explotación y conservación.
Esta concesión se ubica en un tramo de nueva construcción, pero con una demanda so
cial elevada y sin coste para los usuarios, por lo que el riesgo comercial no existe y no se ha podido
transferir. Además, el concesionario tiene derecho a percibir la adecuada compensación para asegu
rar el equilibrio económico-financiero de la concesión, y la Administración debe compensar al conce
sionario, en el caso de que la demanda de uso de la carretera disminuya significativamente. Por ello,
el riesgo de demanda es asumido por la Administración.
No está previsto tal término, los ingresos provienen sólo de la Administración, lo cual su
giere arrendamiento financiero.
Si hay aumento de los costes soportados por la sociedad por motivos imputables a la
Administración –más expropiaciones, mayor volumen de obra requerido, modificación de las condi
ciones–, y son hechos económicamente significativos, sí que se incrementarán los pagos ya sea con
aumentos en las tarifas o con pagos directos. Si los incrementos en costes provienen de modificacio
nes propuestas por el concesionario o por cuestiones relativas a gestión o mantenimiento, no habrá
aumento de pagos. Este factor es indicativo tanto de un arrendamiento financiero como operativo por
lo que no ayuda a tomar una decisión.
— 139 —
El adjudicatario deberá concertar pólizas de seguro para cubrir los riesgos derivados de
la construcción y explotación de la autovía y de los accesos. Igualmente el mantenimiento es por
cuenta y riesgo del concesionario. Este factor sugiere un arrendamiento operativo.
Este riesgo financiero parece responsabilidad del concesionario, pero los desembolsos
de la Administración, en el caso de rescisión anticipada, servirán para cubrir el servicio de la deuda
en último término, lo que indica un arrendamiento financiero.
El hecho de que haya unos ingresos mínimos asegurados reduce ostensiblemente el riesgo
de incertidumbre de los ingresos y más aún cuando se trata del desdoblamiento de una vía ya existente
con uso gratuito. Por lo tanto, no existe riesgo de demanda salvo por causas imputables a la Administra
ción, como el cambio del régimen de subvención del peaje y que lo paguen los propios usuarios, lo que sí
podría hacer descender el nivel de uso. El hecho de que haya un mínimo de ingresos garantizado supo
ne un fundamento decisivo para afirmar que este contrato es un arrendamiento financiero.
De todo esto se deduce que el operador privado asume cierto riesgo de incremento de
los costes pero, si hay modificación de las condiciones del contrato, será la Administración quien la
asuma por lo que es un elemento tanto de arrendamiento operativo como arrendamiento financiero,
por lo que no es un factor útil para el análisis.
La tabla siguiente recoge el resumen de los criterios analizados para ambos proyectos.
TABLA 10
— 141 —
Análisis de factores
Como observamos en el cuadro resumen de los factores que inciden en los riesgos y
beneficios de los proyectos, hay concordancia en los dos casos analizados y similitud en las respues
tas utilizadas para argumentar hacia qué tipo de arrendamiento se decanta cada factor. Esto es un
indicador de homogeneidad en la estructuración de este tipo de proyectos y de los términos fijados en
los elementos del acuerdo de construcción, financiación y explotación.
Como era previsible, no todos los elementos de análisis arrojan el mismo resultado: unos
sugieren arrendamiento operativo y otros arrendamiento financiero. Ante esta situación el Manual insta a
juzgar la importancia relativa de cada pregunta para el caso concreto, estableciendo una clasificación de
los factores en función de su peso específico en el desarrollo del contrato. No se puede establecer una
ordenación general para todos los proyectos, ya que cada uno cuenta con sus propias particularidades.
En cualquier caso, como uno de los principales rasgos básicos de la actividad desarro
llada por el sector privado es la fluctuación en el nivel de producción o servicio prestado motivada por
variaciones en la demanda, el factor determinante para caracterizar el conjunto del proyecto es el
riesgo económico de demanda, que se identifica en este caso con el tráfico. Dado que las caracterís
ticas de las vías estudiadas -elevada demanda social, gratuidad del uso, ausencia de vías alternati
vas-, hacen que el riesgo de oscilaciones significativas en el tráfico, y en consecuencia en los
ingresos, no sea comparable al de una actividad propiamente empresarial, no se puede justificar la
existencia de un riesgo económico de explotación, por lo que en nuestra opinión se trata en ambos
casos de arrendamientos financieros.
Por tanto, aunque estos contratos sean contabilizados como una subvención a los usua
rios (transferencia corriente), sus efectos económicos en los criterios de estabilidad o convergencia
serán como los de un arrendamiento financiero, incrementando el endeudamiento público en el mo
mento en que se pongan en funcionamiento las infraestructuras y afectando al déficit por los gastos
financieros devengados, aunque en cualquier caso su impacto será menor que en el caso de un
arrendamiento operativo, ya que en éste también afectarán al déficit los pagos que tengan por objeto
reembolsar la inversión efectuada.
Esta circunstancia genera una revisión del proceso de descentralización del sector públi
co a través de entidades mandatarias y, en especial, de sus implicaciones en el registro del endeu
damiento de estas sociedades por la Administración Pública.
La práctica general ha sido que estas sociedades se endeudan para financiar una inversión,
sin que ese endeudamiento pertenezca a las Administraciones que realizan el mandato, ya que se consi
deraba que los pagos públicos a las mismas son una contraprestación por los bienes y servicios suminis
trados por ellas y en ningún caso una inversión pública directa. De esta forma, una entidad podía
134
Entre ellos puede citarse el régimen de contabilidad, de forma que según criterios de la contabilidad nacional unidades
sometidas al régimen de contabilidad privada también pueden quedar dentro del sector Administraciones Públicas.
— 142 —
endeudarse sin que quedara reflejado en las cuentas de las Administraciones Públicas, aunque fuera ella
el responsable último de la deuda, como en el caso de las sociedades de gestión de infraestructuras.
Según las reglas de contabilidad nacional el sector Administraciones Públicas está con
formado por unidades institucionales públicas o instituciones sin fines de lucro. En ningún caso un
productor privado formará parte de dicho sector, en cambio sí que se pueden encontrar productores
públicos en el sector sociedades.
Es necesario precisar las unidades públicas que sí que forman parte del sector Adminis
traciones Públicas. Para ello, adicionalmente, el SEC-95 indica que se incluyen a todas las unidades
institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo indi
vidual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unida
des pertenecientes a otros sectores o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la
riqueza [Eurostat (1996), par. 2.68].
Por consiguiente, es preciso determinar el carácter de una unidad institucional como pú
blica y no de mercado para clasificarla dentro del sector Administraciones Públicas.
En cuanto al tipo de productor, las unidades institucionales son agrupadas en las si
guientes categorías:
— De mercado.
— Para uso final propio.
— No de mercado.
Las unidades públicas nunca van a tener como producción prioritaria la destinada al uso
final propio y la distinción entre “productor de mercado” y “no de mercado”, tanto en el SCN 93 como
en el SEC-95, se realiza en función del criterio “precio económicamente significativo”. Un precio se
considera económicamente significativo si influye de forma decisiva en las cantidades que los produc
tores están dispuestos a suministrar y las cantidades que los compradores están dispuestos a adqui
rir. A la inversa, se considera que un precio no es económicamente significativo si tiene poca o
ninguna influencia en las cantidades que los productores suministren.
Los productores de mercado son aquéllos que venden su producción o prestan el servi
cio a precios económicamente significativos, mientras que los productores no de mercado son quie
nes suministran la mayor parte de su producción a otras unidades de forma gratuita o a precios
económicamente no significativos.
135
El control sobre una sociedad se manifiesta a través de:
135
La capacidad para nombrar a los administradores.
135
La posesión de más de la mitad de las acciones, aunque ésta es una condición necesaria, pero no suficiente; y,
135
Que la Administración Pública se asegure el control mediante una disposición legal que le autorice a determinar la política
o a nombrar a los administradores.
— 143 —
En la práctica, este criterio se vincula con el cumplimiento de la “regla del 50%”: si las
ventas cubren más del 50% de los costes de producción, entonces se considera que se aplica un
precio económicamente significativo, en el caso de no superar ese porcentaje, el precio no se aprecia
como económicamente significativo136. Este criterio debe aplicarse en función de las expectativas de
su cumplimiento durante una serie de años.
En los casos en que los pagos de las Administraciones a la unidad pública sean con
arreglo a los servicios efectivamente prestados, la clasificación sectorial dependerá del carácter de
dichos pagos para la aplicación de la regla del 50%:
— Si se estima que los pagos corresponden a ventas, la unidad pública será de merca
do y se considera dentro del sector sociedades;
Esos ingresos no proceden de una venta de bienes o servicios, tal y como se define en
el SEC-95, sino que son transferencias públicas, de una Administración nacional o incluso de fondos
europeos, que se realizan con el objetivo de cubrir las necesidades financieras de las sociedades.
136
Por “ventas” se entiende la cuantía de las mismas incluídos los pagos de las Administraciones Públicas o instituciones de
la Unión Europea vinculados al volumen o al valor de la producción, excluyendo los impuestos sobre los productos y subven
ciones para cubrir pérdidas recurrentes.
136
El concepto de “costes de producción” comprende la suma de los consumos intermedios, remuneración de asalariados, el
consumo de capital fijo y otros impuestos sobre la producción. También se deben excluir los costes correspondientes a la
formación de capital por cuenta propia. Sin embargo, no se deducen otras subvenciones a la producción.
137
En la Parte I del Manual del SEC-95 se concretan los casos en los que los pagos son considerados económicamente
significativos, o no, y, por lo tanto, corresponden a ventas, o no.
— 144 —
En este modelo una empresa privada es elegida para construir una infraestructura y se
encargue de su financiación previa, para posteriormente pasará a integrarse en el patrimonio de la
Administración Pública quien se compromete a reembolsar la inversión realizada. La ventaja es que el
pago no se realiza hasta que la obra no está terminada y además se contempla la posibilidad de frac
cionarlo.
Sin embargo, la entrada en vigor del SEC-95 ha variado considerablemente esas ca
racterísticas. El sistema registra los flujos ateniéndose al principio del devengo, es decir, cuando se
crea, transforma o extingue el valor económico, o cuando nacen, se transforman o se cancelan los
derechos y las obligaciones. Por lo tanto, cualquier producto se registra cuando se obtiene, no
cuando la paga el comprador, y la venta de un activo se registra cuando se transfiere la propiedad
del activo, no cuando se realiza el pago correspondiente. Asimismo, los intereses se registran en el
período contable en que se devengan, independientemente de que se paguen o no realmente du
139
rante dicho período .
De esta forma, se obliga al registro del gasto total del contrato en el momento de recep
ción de la obra, por lo que las ventajas del fraccionamiento del pago y el aplazamiento de su repercu
sión sobre el déficit desaparecen.
Estas circunstancias han hecho que el modelo haya tenido una vigencia supeditada a la
existencia de crédito suficiente para financiar el importe total de la obra, lejos de las intenciones inicia
les que preveían únicamente la retención de créditos por el importe de los fraccionamientos corres
pondientes que podían ser hasta de 10 años.
138
En Cinco Días, 23/02/2000. Se pone de manifiesto el incremento en el endeudamiento autonómico que este cambio genera.
139
Eurostat (1996), par. 1.57.
— 145 —
CAPÍTULO V
— Evaluación de las condiciones que establecen las Administraciones locales para de
terminar la configuración del equipamiento; y,
En esta primera parte del estudio se han utilizado como datos las puntuaciones máximas
de los criterios objetivos de adjudicación de contratos que establecen los Ayuntamientos, contenidos
en los pliegos de cláusulas económico-administrativas vigentes en los procesos de concurso público.
Estos criterios son los que efectivamente determinan la configuración del servicio y las particularida
des que deben ser cumplidas por los operadores privados.
En lo que respecta a la segunda parte del estudio, se ha incorporado una batería de indi
cadores socioeconómicos susceptibles de representar una influencia en el dinamismo de la ciudad y
en la oferta de servicios. Asimismo, dado el objeto del estudio, se considera un componente que intui
140
Conceptualmente value for money se define [Farrell Grant Sparks, 1998: 39] como la combinación óptima de costes, cali
dad, eficiencia y eficacia.
— 149 —
tivamente afecta a la prestación del servicio de aparcamiento, en concreto se trata el parque automo
vilístico municipal. También debe tenerse en cuenta algún factor que determine la capacidad de desa
rrollo de servicios y equipamientos por el propio Ayuntamiento, en términos de las magnitudes que se
pueden calcular a partir de los presupuestos públicos municipales.
— Evaluación de las dimensiones que actúan como directrices principales para diferen
ciar y agrupar a los Ayuntamientos españoles; el fin último es determinar el grado de
adaptación entre la definición de value for money y la implementación de un método
PPP en España;
El Reino Unido como pionero en el desarrollo de PPPs cuenta también con un amplio
repertorio de trabajos que examinan los proyectos ejecutados. Es especialmente destacada la labor
desarrollada por la National Audit Office, que publica una serie de informes relativos a la perfor
mance, proceso de contratación, beneficios del proyecto y aspectos del value for money generado
por contratos PPP/PFI específicos141. En estos trabajos se pone en relación cuestiones que supo
nen una innovación con las practicas del modelo tradicional, así como la comparación económica
entre ambos sistemas. Su intención es proporcionar una guía válida para evaluar el value for mo
ney de acuerdos PPP/PFI.
— 150 —
tradicional. En 2003 la National Audit Office afirma que los acuerdos PPP permiten reducir las desvia
ciones en plazo y coste respecto al modelo convencional. No obstante, hay autores que haciendo
especial referencia al desarrollo de PPPs en el sector sanitario obtienen unas conclusiones diame
tralmente opuestas142.
— Análisis factorial.
— Análisis cluster o de conglomerados.
— Regresión logística.
Estos mecanismos de análisis forman parte de las llamadas técnicas estadísticas multi
variantes, cuyo principal objetivo es el estudio de un grupo de casos, en función de los datos recogi
dos de múltiples variables observables. Sirve de ayuda en la clasificación de objetos o individuos, en
el estudio de dimensiones subyacentes en los datos y en el análisis de la situación existente o en la
predicción de circunstancias futuras, a partir del contexto proporcionado por la información que sumi
nistran las observaciones manejadas. Estas técnicas se completarán con el análisis gráfico de perfi
les, para facilitar la formulación de conclusiones.
142
Gaffney, Pollock, Price, y, Shaoul (1999).
143
Estas técnicas estadísticas son tratadas con mayor profundidad en las siguientes obras: Everitt y Dunn (1990), Cuadras
(1996), Hair, et al. (1998), Martínez Arias (1999), García Jiménez, et. al. (2000), Gil Flores (2001).
— 151 —
Para determinar las ciudades sería oportuno a observar para centrar el análisis, se ha
estimado oportuno examinar el caso de ciudades con más de 30.000 habitantes144, considerando que
son los municipios que en función de su volumen de actividad municipal, y número de automóviles en
circulación, pueden soportar dificultades de aparcamiento y hacer un mayor uso del sistema conce
sional para solventar dicho problema. Este argumento fue corroborado en consulta a la Intervención
General de la Administración del Estado, que como órgano responsable de la elaboración de las
cuentas económicas de la Administración Pública y su relación directa con las Administraciones terri
toriales, podría tener un mayor conocimiento sobre la asiduidad en la utilización de este sistema por
entidades locales y, en consecuencia, ofrecer una apreciación oportuna.
A partir de este conjunto inicial, en función de los objetivos a ejecutar se distinguen dos
grupos, aquellas poblaciones en las que se haya llevado a cabo la construcción y explotación de
aparcamientos por la iniciativa privada en régimen de concesión y municipios que no cuenten con
este servicio o es suministrado por medio de otra fórmula.
Así, encontramos 180 municipios con población superior a 30.000 habitantes, que son el
punto de partida en la recopilación de información. En función de la información recabada, esta po
blación inicial se desglosa en los siguientes términos:
Dadas las características de las variables socioeconómicas, que están en constante evo
lución, y en las que el aspecto temporal debe ser tenido en cuenta, en la segunda parte del estudio la
muestra viene definida por un período de tiempo que sirva de referente. La Figura 12 muestra que el
mayor número de proyectos de los que se recibió información corresponde a aquéllos que se celebra
ron en el año 2001.
144
Esta cifra de población sería la correspondiente a 1 de enero de 2000. El censo referente a dicha fecha era el último dispo
nible en el momento de inicio del trabajo de investigación.
145
Un sistema muy habitual como alternativa a la explotación privada, es la externalización del servicio a través de una em
presa pública municipal.
146
Aunque todas las ciudades examinadas adoptan una formulación similar de los criterios de adjudicación en los pliegos de
condiciones, mencionaremos el caso de Mollet del Vallés, que difiere notablemente del resto. Como tónica general observada,
a cada criterio se le adjudica una puntuación absoluta entre cero y un valor máximo, sin embargo, el Ayuntamiento de Mollet
del Vallés utiliza un criterio de puntuación relativo. No se establece una valoración máxima, sino que otorga puntos por objeti
vos que se alcancen respecto a cada criterio en las ofertas presentadas. De esta forma se pretende que sean los propios
concursantes quienes determinen la importancia de cada aspecto referente al proyecto. Se trata de que los operadores priva
dos se comprometan en obtener la máxima eficiencia, en la medida en que son ellos quienes se encargarán de la gestión
integral del mismo y, por tanto, puede considerarse que tratarán de buscar el servicio óptimo. Una vez evaluadas todas las
ofertas, se realiza una selección de manera que, aquéllas que no superen un cierto nivel de puntuación no prosiguen en el
proceso de adjudicación. En cualquier caso, esta ciudad no ha podido incluirse en la primera parte de nuestro estudio por su
divergencia con el resto, sin embargo, entendemos que ofrece una fórmula adecuada para lograr una gestión óptima de servi
cios públicos a través de la iniciativa privada y que debe ser tenida en cuenta.
(*) Nota: hasta junio de 2002.
— 152 —
FIGURA 14
Número de
proyectos
30
25
20
15
10
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*
Año
Esta circunstancia permitió acotar la muestra de ciudades sobre las que se estudiará la
influencia de variables socioeconómicas en la creación de proyectos público-privados en la construc
ción y gestión de aparcamientos públicos:
TABLA 11
CIUDADES
1. ALBACETE* 73. MISLATA
2. ALCALÁ DE GUADAIRA 74. MOLINA DE SEGURA*
3. ALCALÁ DE HENARES 75. MOLLET DEL VALLÈS**
4. ALCANTARILLA 76. MÓSTOLES*
5. ALCOBENDAS** 77. MURCIA**
6. ALCOY** 78. NARÓN*
(Sigue)
— 153 —
(Continuación)
CIUDADES
7. ALICANTE* 79. ONTINYENT
8. ALZIRA 80. OURENSE*
9. ANTEQUERA 81. OVIEDO*
10. ARANJUEZ 82. PALACIOS Y VILLAFRANCA (LOS)
11. ÁVILA 83. PALENCIA**
12. AVILÉS 84. PALMA DE MALLORCA*
13. BADAJOZ* 85. PALMAS DE GRAN CANARIA (LAS)**
14. BARAKALDO* 86. PAMPLONA*
15. BARCELONA* 87. PATERNA
16. BILBAO* 88. PLASENCIA*
17. BURGOS* 89. PONFERRADA*
18. BURJASSOT 90. PONTEVEDRA**
19. CÁCERES** 91. PORTUGALETE**
20. CÁDIZ* 92. PRAT DE LLOBREGAT (EL)
21. CALVIÁ 93. PUERTO DE SANTA MARÍA (EL)*
22. CASTELLDEFELS 94. PUERTO REAL
23. CASTELLÓN* 95. PUERTOLLANO
24. CERDANYOLA DEL VALLÉS 96. REALEJOS (LOS)
25. CEUTA 97. RONDA*
26. CIEZA 98. ROQUETAS DE MAR
27. CIUDAD REAL** 99. ROZAS DE MADRID (LAS)
28. COLLADO VILLALBA 100. RUBÍ
29. CÓRDOBA 101. SABADELL*
30. CORNELLÁ DE LLOBREGAT 102. SAGUNTO*
31. CORUÑA (A)* 103. SALAMANCA*
32. COSLADA 104. SAN FERNANDO*
33. CUENCA 105. SAN FERNANDO DE HENARES
34. CHICLANA DE LA FRONTERA** 106. SAN SEBASTIÁN*
35. DOS HERMANAS 107. SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES**
36. ÉCIJA 108. SAN VICENTE DEL RASPEIG**
37. ELDA 109. SANLÚCAR DE BARRAMEDA**
38. ESTEPONA* 110. SANT ADRIÁ DE BESÓS
39. FIGUERES** 111. SANT BOI DE LLOBREGAT
40. FUENGIROLA* 112. SANT FELIÚ DE LLOBREGAT
41. FUENLABRADA 113. SANTA COLOMA DE GRAMANET
42. GANDÍA* 114. SANTA CRUZ DE TENERIFE*
43. GAVÁ 115. SANTANDER*
44. GETAFE 116. SANTIAGO DE COMPOSTELA*
(Sigue)
— 154 —
(Continuación)
CIUDADES
— 155 —
A continuación describimos el tratamiento de los datos en cada parte del estudio, para
obtener las variables.
En todo caso, los términos recogidos en los pliegos consultados deberían obedecer a los
criterios para la adjudicación de un concurso público, que se recogen en el artículo 86 del Texto Re
fundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, R. D. Legislativo 2/2000, de 16 de
junio:
147
En este punto hay que denotar las dificultades para la obtención de la información necesaria, lo que provocó la dilatación
del período de recogida de datos. En primer lugar debido a una falta de uniformidad de la organización administrativa en los
entes locales españoles, de forma que no fue posible determinar un departamento genérico al que dirigir nuestras peticiones.
Así debimos dirigirnos, entre otros, a departamentos de contratación, contabilidad, intervención, urbanismo, patrimonio, vías, o,
servicios jurídicos. Por otra parte, respecto a la recopilación de la información, también hay que reseñar los obstáculos plan
teados por un número relevante de Ayuntamientos, para facilitar una documentación que ha sido de carácter público y que
entendíamos no tenía un carácter confidencial.
148
En particular es relevante la información elaborada por el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP), distintas edicio
nes del Anuario Económico de España confeccionado por La Caixa e informes elaborados por el Instituto Nacional de Estadís
tica (INE).
148
No obstante, también hay que reseñar que, en la obtención de la información referida a los presupuestos municipales
se plantearon unas dificultades similares a las mencionadas en el caso de los pliegos de condiciones administrativas de los
contratos.
— 156 —
No obstante, en numerosos pliegos no se hace una referencia directa a los términos inclui-
149
dos en el citado artículo legislativo o no se contemplan todos los criterios enumerados . Para solventar
esta dificultad, se procedió a la confección de un listado de los criterios consignados en las cláusulas
económico-administrativas, de acuerdo con su transcripción literal que y una vez finalizada la revisión
de todos los documentos administrativos, se realizó un proceso de asociación de los términos enumera-
dos, bajo rúbricas que reflejan los criterios objetivos de adjudicación que efectivamente representan.
Fruto de esta labor se identificaron once criterios a través de los cuales los Ayuntamientos
150
manifiestan las condiciones que se deben verificar en la implementación del servicio y que con-
formarán las variables del análisis estadístico:
1. Número de plazas: capacidad total del aparcamiento y régimen del reparto entre
residentes y rotatorio, en su caso.
4. Calificación del sistema constructivo: una valoración desde el punto de vista operati-
vo, considerando aspectos como el sistema técnico de construcción propuesto, segu-
ridad del equipamiento, características funcionales, calidad de materiales, o,
durabilidad prevista.
7. Tarifas: tasas, precios de abono y demás modalidades de pago por los usuarios
fina- les del aparcamiento; en particular, se valora positivamente aquellas ofertas
con me- nor coste para el usuario.
8. Canon a satisfacer al ayuntamiento: en cada uno de los años de duración del contra-
to; se valora en este punto el rendimiento que tendrá la concesión para el Ayunta-
miento; también se han incluido en este epígrafe otros aspectos relativos a las
repercusiones económicas de estos contratos para un Ayuntamiento como subven-
ciones aportadas o volumen de participación municipal en la inversión.
11. Condiciones particulares: bajo este epígrafe se han recogido cuestiones exclusivas
contempladas en cada contrato, por ejemplo, realizar prospecciones arqueológicas,
fomento de la estabilidad del empleo, contratación de personal con minusvalías, o,
distintas circunstancias no especificadas.
A partir de la definición de value for money –combinación óptima de los aspectos relativos
a las categorías de costes, calidad, eficiencia y eficacia–, estos criterios podemos agruparlos de manera
que nos permita conocer el grado de correlación entre value for money y criterios de adjudicación:
En la siguiente tabla se registra la valoración que se ha atribuido a cada uno de los crite
rios anteriormente formulados, tanto la original como la resultante de esta homogeneización –en ne
grita–, en las ciudades consideradas
151
En el caso de que alguno de los criterios considerados no fuera contemplado por el Ayuntamiento correspondiente, el valor
asignado ha sido cero. Como observamos ciertos criterios cuentan con un número considerable de ceros.
— 158 —
TABLA 12
A partir de las categorías que pretendemos incorporar a nuestro estudio (población, par
que automovilístico, finanzas municipales, bienestar municipal) determinamos los indicadores socioe
conómicos que pueden influir en la celebración de proyectos y contratos de parkings públicos como
variables a incluir en el análisis estadístico:
1. Ahorro bruto sobre la cifra de presupuesto municipal: diferencia entre los ingresos y
gastos de las operaciones corrientes del Ayuntamiento152, relativizada por la cifra de
presupuesto municipal. El superávit indicaría la capacidad de la Administración Local
para emprender operaciones de inversión.
5. Parque de turismos sobre población municipal: cifra del parque de turismos de cada
municipio dividida por el número de habitantes.
6. Renta disponible por ciudadano: la renta personal disponible se define como “el nivel
de renta de que disponen las economías domésticas para gastar y ahorrar, o bien
como la suma de todos los ingresos efectivamente percibidos por las economías
domésticas durante un período”; la magnitud utilizada es la marca de clase de los in
tervalos que definen el nivel económico de las poblaciones, a partir de la estimación
de la renta personal disponible realizada en el Anuario Económico de España 2002
[La Caixa (2002)].
8. Índice de bienestar económico del municipio: como magnitud representativa del índi
ce de bienestar municipal se ha tomado la cuota de mercado que figura en el Anuario
Económico de España 2002 [La Caixa (2002)]. La cuota de mercado se configura en
un “índice que expresa la capacidad de consumo comparativa de los municipios...
constituye una orientación adecuada para valorar y ponderar la cantidad de produc
152
El ahorro bruto de una Administración Pública se define como la diferencia entre los capítulos I (Impuestos directos), II
(Impuestos indirectos), III (Tasas y otros ingresos), IV (Intereses) y V (Transferencias y subvenciones corrientes), del presu
puesto de ingresos; y, los gastos correspondientes a los capítulos I (Gastos de personal), II (Compra de bienes y servicios), III
(Intereses) y IV (Transferencias y subvenciones corrientes).
— 162 —
Estos indicadores son los que hemos identificado como factores que inciden en los ser
vicios demandados por los ciudadanos y que potencialmente tienen capacidad para influir en la pues
ta en marcha de un proyecto de construcción y explotación de un aparcamiento público por la
iniciativa privada.
Como la muestra está compuesta por ciudades muy diferentes en cuanto a su tamaño, los
valores presupuestarios inicialmente considerados han sido relativizados por la cifra total del presupues
to municipal154. Se ha procedido de la misma forma con la cifra del parque de turismos municipal.
153
Es un índice calculado de manera que el total de todos los municipios españoles suma 100.000 unidades. Para su cálculo
no sólo se tiene en cuenta la importancia de la población, en términos del número de habitantes, también se consideran varia
bles representativas del poder adquisitivo.
153
Se ha tratado de utilizar un índice de bienestar en términos económicos, diferenciándolo del bienestar social de las ciencias
sociales, en cuya estimación participarían factores como la salud, la educación, cultura, etc., que harían perder significatividad
el mencionado índice en el objeto de nuestro estudio.
154
Para las magnitudes presupuestarias se han tomado las cifras de los presupuestos municipales inicialmente aprobados
para el año 2000.
— 163 —
TABLA 13
VARIACION VARIACION
PASIVOS TURISMOS VARIACION
AHORRO / TRANSF. CAP. / INVERSION / RENTA INDICE DE TURISMOS RENTA VARIACION
CIUDAD AÑO FINANC. / / DESEMPLEO INDICE DE
PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO DISPONIBLE BIENESTAR POR DISPONIBLE DESEMPLEO
PRESUPUESTO HABITANTE BIENESTAR
HABITANTE HABITANTE
ALCALÁ DE GUADAIRA * 0,1486 0,1876 0,0905 0,3877 0,3901 17.387,5 0,074 1.131 0,1094 0,2938 -0,069 0,0472
ALCALÁ DE HENARES * 0,0542 0,0850 0,0643 0,1824 0,4641 19.652,5 0,047 1.372 0,1091 0,2844 -0,034 0,0217
ALCANTARILLA * 0,0752 0,0469 0,0871 0,1614 0,4004 17.037,5 0,032 1.175 0,0868 0,2325 -0,030 0,0704
ALCOBENDAS 2001 0,0233 0,0000 0,0003 0,1687 0,6959 11.700,0 0,028 1.244 0,3632 0,5569 -0,029 0,3850
ALCOY 2001 0,1012 0,0252 0,0483 0,1395 0,4202 18.700,0 0,036 1.150 0,0810 0,5236 -0,055 -0,0903
ALZIRA * 0,0516 0,0535 0,1111 0,2199 0,4066 18.700,0 0,049 1.199 0,1003 0,3788 -0,029 0,0102
ANTEQUERA * 0,0493 0,3027 0,0008 0,3307 0,3194 17.387,5 0,040 1.192 0,0906 0,5359 -0,028 0,0000
ARANJUEZ * 0,0039 0,0173 0,0000 0,3493 0,3899 19.652,5 0,036 1.188 0,0735 0,2844 -0,031 -0,0449
ÁVILA * 0,0998 0,1628 0,0507 0,3319 0,4478 10.790,0 0,044 1.123 0,0513 0,7100 -0,023 -0,0560
AVILÉS * 0,0569 0,0000 0,1553 0,1316 0,3716 18.700,0 0,056 1.192 0,0644 0,3788 -0,030 -0,0955
BURJASSOT * 0,0975 0,0204 0,0000 0,0494 0,4314 18.700,0 0,046 1.184 0,0888 0,3788 -0,057 0,0000
CÁCERES 2001 0,0352 0,0000 0,0000 0,1118 0,4251 18.700,0 0,058 1.198 0,0660 0,5236 -0,017 0,0256
CALVIÁ * 0,0580 0,0038 0,1866 0,1821 0,7630 12.500,0 0,013 1.116 0,1234 0,5404 -0,034 0,1287
CASTELLDEFELS * 0,0906 0,0000 0,1647 0,1492 0,4407 11.700,0 0,024 1.104 0,0735 0,4418 -0,015 0,1354
CERDANYOLA DEL VALLÉS * 0,0733 0,0000 0,0962 0,0975 0,4673 10.790,0 0,034 1.126 0,0461 0,4358 -0,013 0,0079
CEUTA * 0,1024 0,0010 0,0617 0,0864 0,5012 18.700,0 0,046 1.162 0,0372 0,3788 -0,014 -0,0255
CHICLANA DE LA FRONTERA 2001 0,0585 0,0872 0,0172 0,2776 0,2969 17.387,5 0,056 1.124 0,0729 0,2325 -0,016 0,0290
CIEZA * 0,0940 0,0686 0,1071 0,1407 0,2993 17.037,5 0,037 1.170 0,0436 0,5236 -0,010 -0,0329
CIUDAD REAL 2001 0,0568 0,1060 0,2702 0,1768 0,3905 18.700,0 0,058 1.153 0,0753 0,3296 -0,024 0,1333
COLLADO VILLALBA * 0,0213 0,0000 0,0875 0,3763 0,4312 10.790,0 0,031 1.199 0,0645 0,2325 -0,022 -0,0428
CÓRDOBA * 0,1874 0,0166 0,0948 0,0593 0,3478 17.037,5 0,067 1.717 0,0669 0,4358 -0,031 -0,0637
CORNELLÁ DE LLOBREGAT * 0,1159 0,0887 0,0990 0,1782 0,3890 10.790,0 0,030 1.196 0,0921 0,4358 -0,030 0,0112
COSLADA * 0,0517 0,0019 0,0000 0,2055 0,4472 10.790,0 0,034 1.176 0,0604 0,5297 -0,008 0,0088
CUENCA * 0,0578 0,0918 0,0883 0,2889 0,4117 19.652,5 0,037 1.115 0,0850 0,4457 -0,042 0,1478
DOS HERMANAS * 0,0717 0,1321 0,0845 0,3606 0,3617 17.387,5 0,076 1.201 0,1018 0,2938 -0,030 0,0681
ÉCIJA * 0,3077 0,1884 0,0707 0,2790 0,3139 17.387,5 0,057 1.181 0,0973 0,2938 -0,033 -0,0123
ELDA * 0,0700 0,1023 0,0602 0,1914 0,4401 17.037,5 0,053 1.126 0,0764 0,2325 -0,075 -0,0752
FIGUERES 2001 0,1258 0,0373 0,0721 0,1469 0,5462 13.000,0 0,019 1.101 0,0903 0,7299 -0,025 -0,0673
FUENLABRADA * 0,1653 0,0446 0,0000 0,3516 0,3834 19.652,5 0,044 1.380 0,0851 0,3964 -0,035 0,0891
GAVÁ * 0,0417 0,0200 0,1148 0,1261 0,4059 10.790,0 0,026 1.197 0,0809 0,4358 -0,019 0,0104
GETAFE * 0,0509 0,1035 0,0986 0,1677 0,3940 19.652,5 0,040 1.325 0,0719 0,2844 -0,038 0,0062
GETXO 2001 0,1068 0,0287 0,0943 0,1627 0,4295 13.000,0 0,033 1.189 0,0606 0,6020 -0,013 -0,0928
(Sigue)
(Continuación)
VARIACION VARIACION
PASIVOS TURISMOS VARIACION
AHORRO / TRANSF. CAP. / INVERSION / RENTA INDICE DE TURISMOS RENTA VARIACION
CIUDAD AÑO FINANC. / / DESEMPLEO INDICE DE
PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO DISPONIBLE BIENESTAR POR DISPONIBLE DESEMPLEO
PRESUPUESTO HABITANTE BIENESTAR
HABITANTE HABITANTE
GIJÓN 2001 0,1707 0,0534 0,0657 0,2530 0,3582 18.700,0 0,062 1.611 0,0475 0,2586 -0,033 -0,0906
GRANADA 2001 0,0492 0,0960 0,0122 0,2133 0,4441 18.700,0 0,056 1.607 0,0488 0,5236 -0,018 -0,0788
HOSPITALET DE LLOBREGAT (L´) 2001 0,0782 0,0000 0,0959 0,0959 0,3699 10.790,0 0,022 1.577 0,0402 0,4358 -0,021 -0,1154
HUELVA 2001 0,0584 0,0625 0,1052 0,0721 0,3774 17.037,5 0,048 1.326 0,0732 0,2325 -0,020 -0,0667
HUESCA * 0,1012 0,1159 0,1610 0,2492 0,4492 11.700,0 0,026 1.123 0,0749 0,5569 -0,031 -0,0403
IGUALADA 2001 0,1411 0,0000 0,0209 0,0198 0,4636 10.790,0 0,028 1.190 0,0866 0,4358 -0,016 -0,0532
IRÚN * 0,2181 0,0312 0,0686 0,2452 0,3823 10.790,0 0,042 1.138 0,0743 0,4358 -0,028 -0,0519
LANGREO * 0,0854 0,0178 0,1140 0,1533 0,3352 18.700,0 0,054 1.108 0,0745 0,3788 -0,023 -0,1239
LINARES * 0,0487 0,1008 0,0486 0,0889 0,3359 19.652,5 0,048 1.128 0,0882 0,2325 -0,039 -0,0157
LEGANES 2001 0,0972 0,0300 0,0596 0,1512 0,3968 17.037,5 0,039 1.377 0,0750 0,3964 -0,025 -0,0611
LUCENA * 0,0924 0,1071 0,1905 0,2671 0,3158 17.387,5 0,040 1.186 0,0825 0,4457 -0,024 0,0976
MADRID 2001 0,1705 0,0053 0,0915 0,1407 0,5442 11.700,0 0,030 7.389 0,0622 0,4418 -0,025 -0,0319
MÁLAGA * 0,0386 0,0073 0,1677 0,0564 0,3932 17.037,5 0,059 1.186 0,1078 0,3772 -0,034 -0,0361
MANACOR * 0,2510 0,0498 0,1472 0,3399 0,6447 10.790,0 0,013 1.190 0,1854 0,3296 -0,030 0,0568
MELILLA * 0,1151 0,0780 0,0000 0,1584 0,3925 18.700,0 0,031 1.138 0,0385 0,5236 -0,015 0,0507
MIERES * 0,0300 0,1409 0,0766 0,2185 0,3247 18.700,0 0,055 1.109 0,0563 0,3788 -0,028 -0,1217
MIJAS * 0,1466 0,0236 0,0000 0,1276 0,5833 17.037,5 0,031 1.100 0,1210 0,3772 -0,031 0,2529
MIRANDA DE EBRO * 0,0918 0,0273 0,0756 0,2018 0,3540 10.790,0 0,036 1.187 0,0739 0,7100 -0,018 -0,1000
MISLATA * 0,0929 0,0085 0,0789 0,1864 0,3990 19.652,5 0,043 1.190 0,0745 0,5297 -0,037 -0,0538
MOLLET DEL VALLÈS 2001 0,1350 0,0470 0,1149 0,1772 0,4276 10.790,0 0,036 1.112 0,0896 0,4358 -0,024 0,0566
MURCIA 2001 0,0658 0,0276 0,1346 0,1523 0,4182 18.700,0 0,030 1.876 0,0887 0,5236 -0,026 0,0570
ONTINYENT * 0,0861 0,1117 0,1726 0,3027 0,4350 18.700,0 0,020 1.180 0,0840 0,2586 -0,042 0,0125
PALACIOS Y VILLAFRANCA (LOS) * 0,0558 0,1045 0,0891 0,2021 0,2729 17.387,5 0,054 1.169 0,0953 0,4457 -0,032 0,0597
PALENCIA 2001 0,0397 0,0592 0,1300 0,2501 0,3676 19.652,5 0,054 1.197 0,0558 0,5297 -0,019 -0,0704
PALMAS DE GRAN CANARIA (LAS) 2001 0,2073 0,0165 0,0000 0,1732 0,4023 18.700,0 0,058 1.851 0,0808 0,5236 -0,022 0,0188
PATERNA * 0,0485 0,1107 0,2473 0,3940 0,4385 19.652,5 0,041 1.116 0,1156 0,5297 -0,048 0,0541
PONTEVEDRA 2001 0,1111 0,0994 0,1366 0,2878 0,4731 18.700,0 0,048 1.187 0,0723 0,5236 -0,026 -0,0426
PORTUGALETE 2001 0,1374 0,0000 0,0094 0,1307 0,3490 10.790,0 0,049 1.111 0,0657 0,4358 -0,043 -0,1345
PRAT DE LLOBREGAT (EL) * 0,0582 0,0495 0,0731 0,1765 0,5459 10.790,0 0,030 1.155 0,1452 0,4358 -0,037 -0,0195
PUERTO REAL * 0,2587 0,0000 0,0000 0,0349 0,2837 16.687,5 0,070 1.170 0,0741 0,3087 -0,001 0,0448
PUERTOLLANO * 0,0803 0,0951 0,0616 0,1812 0,3185 17.037,5 0,071 1.109 0,0730 0,2325 -0,021 -0,0708
REALEJOS (LOS) * 0,1060 0,0698 0,0000 0,1371 0,3840 18.700,0 0,053 1.178 0,0942 0,3788 -0,027 0,1333
ROQUETAS DE MAR * 0,2225 0,0000 0,0596 0,3641 0,4442 18.700,0 0,026 1.113 0,0618 0,5236 -0,009 0,2323
ROZAS DE MADRID (LAS) * 0,0000 0,0000 0,0000 0,3140 0,5002 13.000,0 0,021 1.123 0,0271 0,7299 -0,011 0,1892
(Sigue)
(Continuación)
VARIACION VARIACION
PASIVOS TURISMOS VARIACION
AHORRO / TRANSF. CAP. / INVERSION / RENTA INDICE DE TURISMOS RENTA VARIACION
CIUDAD AÑO FINANC. / / DESEMPLEO INDICE DE
PRESUPUESTO PRESUPUESTO PRESUPUESTO DISPONIBLE BIENESTAR POR DISPONIBLE DESEMPLEO
PRESUPUESTO HABITANTE BIENESTAR
HABITANTE HABITANTE
RUBÍ * 0,2207 0,0175 0,1113 0,3189 0,4369 10.790,0 0,029 1.142 0,0868 0,4358 -0,025 0,1111
SAN FERNANDO DE HENARES * 0,0716 0,3303 0,1057 0,7918 0,5006 10.790,0 0,034 1.183 0,0702 0,4358 -0,032 0,1154
SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES 2001 0,0427 0,0368 0,1214 0,2515 0,4582 10.790,0 0,034 1.138 0,0939 0,4358 -0,027 0,0667
SAN VICENTE DEL RASPEIG 2001 0,0823 0,0000 0,0086 0,0096 0,3963 18.700,0 0,028 1.189 0,0762 0,5236 -0,040 0,0833
SANLÚCAR DE BARRAMEDA 2001 0,1073 0,0763 0,0000 0,0798 0,2705 16.687,5 0,061 1.128 0,0850 0,3903 -0,027 0,0079
SANT ADRIÁ DE BESÓS * 0,1194 0,0205 0,0870 0,1564 0,3756 19.652,5 0,040 1.179 0,0758 0,2844 -0,035 -0,0723
SANT BOI DE LLOBREGAT * 0,0682 0,0479 0,1014 0,2082 0,4024 10.790,0 0,026 1.187 0,0667 0,4358 -0,028 -0,0160
SANT FELIÚ DE LLOBREGAT * 0,1180 0,0000 0,0859 0,0859 0,3875 10.790,0 0,029 1.189 0,0506 0,4358 -0,038 0,0225
SANTA COLOMA DE GRAMANET * 0,0564 0,1806 0,0387 0,2194 0,3579 19.652,5 0,030 1.270 0,0636 0,3964 -0,017 -0,1224
SIERO * 0,1053 0,0045 0,2664 0,3784 0,3782 18.700,0 0,045 1.116 0,0738 0,3788 -0,018 0,0174
TALAVERA DE LA REINA * 0,0586 0,0432 0,1043 0,1475 0,3996 18.700,0 0,068 1.184 0,0635 0,3788 -0,025 0,0165
TERRASSA * 0,1248 0,0150 0,1153 0,1557 0,4539 10.790,0 0,031 1.431 0,0771 0,4358 -0,027 0,0403
TERUEL * 0,0822 0,0532 0,2286 0,2696 0,4368 11.700,0 0,032 1.183 0,0593 0,4418 -0,049 0,0000
TORREJÓN DE ARDOZ * 0,0447 0,0444 0,0000 0,1026 0,5529 10.790,0 0,039 1.219 0,0583 0,4358 -0,041 0,0556
TORRELAVEGA * 0,0886 0,0626 0,1549 0,2291 0,3780 19.652,5 0,036 1.138 0,0816 0,3964 -0,031 -0,1151
TORTOSA * 0,0756 0,0300 0,1832 0,2467 0,4129 11.700,0 0,030 1.184 0,0847 0,5569 -0,023 -0,0345
TRES CANTOS * 0,0578 0,0610 0,1682 0,2500 0,3676 12.500,0 0,024 1.177 0,1401 0,6633 -0,007 0,2742
UTRERA * 0,0737 0,0880 0,0542 0,1587 0,2777 17.387,5 0,065 1.195 0,0870 0,4457 -0,030 -0,0105
VALENCIA 2001 0,0860 0,0014 0,1104 0,1205 0,4670 10.790,0 0,041 1.895 0,0731 0,5609 -0,032 -0,0795
VALLADOLID 2001 0,1569 0,0760 0,1136 0,3195 0,4035 10.790,0 0,051 1.758 0,0671 0,5609 -0,021 -0,0792
VÉLEZ-MÁLAGA * 0,0572 0,0615 0,0000 0,1154 0,3510 17.387,5 0,049 1.131 0,0830 0,5359 -0,047 0,0469
VILADECANS * 0,0939 0,0000 0,1296 0,1320 0,4104 19.652,5 0,028 1.131 0,0877 0,2844 -0,032 0,0640
VILLENA * 0,0694 0,0281 0,1451 0,1894 0,3610 18.700,0 0,027 1.176 0,0717 0,5236 -0,057 -0,0130
VITORIA 2001 0,1456 0,0076 0,0349 0,2539 0,4430 12.500,0 0,033 1.529 0,0972 0,6633 -0,031 -0,0371
Nota (*): estas ciudades no han celebrado un proyecto del tipo estudiado.
5.3.4. Técnicas estadísticas empleadas en el análisis
De forma más específica, con el análisis factorial se pueden lograr dos objetivos [Hair, et al.
(1998)]:
— Resumen de datos, con el que se puede identificar la estructura de las relaciones en
tre variables a partir de su correlación, identificando las dimensiones no observables
directamente.
Los datos se configuran en una matriz en la que las ciudades (o Ayuntamientos que han
celebrado contratos sobre aparcamientos subterráneos) serán los elementos a clasificar, en función
— 167 —
de las seis variables o características identificadas (los criterios de adjudicación), en la que se registra
el valor que adopta cada criterio en cada ciudad.
Hay diferentes formas de medir la similitud entre objetos, pero hay tres principalmente
utilizadas por el análisis cluster: medidas de correlación, medidas de distancia y medidas de asocia
ción [Everitt y Dunn (1990)].
La aplicación de cada una de estas medidas depende del objetivo perseguido y del tipo
de datos. Las medidas de asociación son para datos no métricos o cualitativos, por ejemplo respon
der sí o no a preguntas. Las medidas de correlación y distancia son para datos métricos o cuantitati
vos. Las primeras son menos utilizadas ya que el interés en la aplicación del análisis cluster reside no
en evaluar el patrón seguido por los valores, sino, en 4las magnitudes de los objetos, que sí permite
cualquier medida de distancia [Hair, et. al. (1998)].
Las medidas de distancia muestran la similitud entre individuos de acuerdo con la proxi
midad entre observaciones en el espacio, que será multidimensional al considerar todas las variables.
Encontramos distintas medidas de distancia, pero la más utilizada habitualmente es la distancia
Euclídea:
p
dr , s = ∑ (Xr, j − Xs, j)2
j=1
p
d 2r , s = ∑ (Xr, j − Xs, j)2
j=1
La formación de los grupos o conglomerados implica la toma de dos decisiones que con
dicionarán los resultados a obtener y su interpretación: qué algoritmo o procedimiento se va a seguir
en la partición y cuántos conglomerados se van a formar. Los algoritmos de obtención de conglome
rados pueden clasificarse en dos categorías generales [Hair, et. al. (1998)]:
— Métodos no jerárquicos, en este caso los objetos son asignados a los conglomera
dos una vez que éstos han sido determinados.
— 168 —
No puede decidirse a priori qué método debe ser utilizado, ya que tampoco pueden
apreciarse ventajas entre ellos155. En cualquier caso, los métodos jerárquicos cuentan con una mayor
facilidad operativa.
La regresión logística es válida para el estudio de situaciones en las que puede estable
cerse de antemano alguna discriminación entre los individuos que conforman la muestra, de acuerdo
a alguna característica. El objetivo es obtener una regla que identifique a los grupos y permita deter
minar qué individuos pertenecen a cada uno de ellos.
Para resolver este tipo de situaciones puede utilizarse el análisis discriminante. Cuando
únicamente se identifican 2 grupos en la muestra, se recurre a la regresión logística. Esta inclinación
es debida a las mejores condiciones operativas que ofrece, al no estar afectada por el incumplimiento
de supuestos estadísticos –normalidad, linealidad, homocedasticidad–, que no siempre se verifican
en las variables empleadas [Hair (1998); Martínez (1999)], y porque únicamente es necesario saber si
un suceso ha ocurrido o no para emplear un valor dicotómico como variable dependiente.
II) Estimar la probabilidad de que se produzca el suceso de interés en función de los va
lores de las variables independientes.
Ln [p / (1− p )] = b 0 + b1X i1 + b 2 X i2 + K+ bp X ip
donde:
b 0 es un término constante.
155
Una solución habitual a este problema, cuando se encuentran variables cuantitativas, es utilizar ambos métodos y compa
rar las soluciones obtenidas, disfrutando de los beneficios de cada uno. Aplicando, inicialmente, una técnica jerárquica se pueden
establecer el número de conglomerados y su centro. A partir de esta situación, mediante un método no jerárquico se pueden tomar
los centros de los conglomerados como los puntos iniciales, permitiendo ajustar los resultados del método jerárquico.
— 169 —
El tratamiento estadístico de los datos recopilados ha sido realizado a través del paquete
informático Statistics Programs & Service Systems–SPSS–, versión 10.0 para Windows156.
El tamaño muestral para la realización del análisis factorial no debe ser inferior a 50 indi
viduos. Este criterio se cumple en nuestro estudio, ya que en la recopilación de información hemos
conseguido las observaciones correspondientes a 77 sujetos (ciudades).
Por otra parte se establece que el mínimo es disponer por lo menos un número de ob
servaciones 5 veces mayor que el número de variables a analizar. Nosotros incluimos 11 variables, lo
que resulta en una ratio de 7 casos por variable. Por consiguiente, se cumplen las condiciones en
cuanto al tamaño muestral para la aplicación del análisis factorial.
La extracción de los factores depende de la relación que existe entre las variables origi
narias. Por ello, en primer lugar, hay que analizar las correlaciones para determinar si resulta apro
piado utilizar el modelo de factorización. Si las correlaciones entre el grupo de variables consideradas
son muy bajas, se interpreta que el vínculo entre ellas prácticamente no existe. Es muy probable que
esas variables sean prácticamente independientes entre sí y, por tanto, no tenga sentido buscar otras
dimensiones que las identifiquen.
156
Este programa se trata de uno de los más difundidos para el tratamiento estadístico de datos. Para conseguir un manejo
óptimo del mismo se pueden consultar las obras de Visauta (1997), (1998); y, Ferrán Aranaz, M. (2001).
— 170 —
TABLA 14
NUMERO PLAZAS 1,000 ,003 -,208 -,158 -,155 -,005 ,208 -,082 -,150 ,088 -,084
SOLVENCIA
LICITADOR ,003 1,000 ,125 ,018 ,041 -,008 ,003 ,103 ,405 ,290 ,415
PLAZO DE EJE
CUCION -,208 ,125 1,000 ,309 ,294 ,166 ,105 ,040 ,130 -,070 ,059
CALIFICACION
SISTEMA CONS
TRUCTIVO -,158 ,018 ,309* 1,000 ,184 -,084 -,008 ,150 ,248 -,095 -,061
SOLUCION
PARKING
SUPERFICIE -,155 ,041 ,294* ,184 1,000 ,165 ,063 ,325 -,143 -,093 ,231
MEJORAS
SERVICIO -,005 -,008 ,166 -,084 ,165 1,000 ,106 ,049 -,065 ,126 -,011
TARIFAS ,208 ,003 ,105 -,008 ,063 ,106 1,000 -,119 -,118 ,037 ,013
CANON
AYUNTAMIENTO -,082 ,103 ,040 ,150 ,325* ,049 -,119 1,000 ,239 ,303 ,219
EQUILIBRIO
ECON-FINANC. -,150 ,405* ,130 ,248 -,143 -,065 -,118 ,239 1,000 ,215 ,430
PLAZO
CONCESION ,088 ,290 -,070 -,095 -,093 ,126 ,037 ,303* ,215 1,000 ,242
CONDICIONES
PARTICULARES -,084 ,415* ,059 -,061 ,231 -,011 ,013 ,219 ,430* ,242 1,000
157
Kaiser, H. G.; y, Caffrey, J. (1964): “Alpha Factor Analysis”; Psychometricka, 30.
— 171 —
TABLA 15
Como comprobamos en la matriz de correlaciones entre las variables agregadas, los re
sultados son similares a los obtenidos a partir de las variables originales, no apreciándose un número
destacado de correlaciones significativas. El estadístico KMO alcanza un valor de 0,50. La suposición
es que las nuevas variables tampoco están correladas.
— 172 —
FIGURA 15
DENDROGRAMA
DISTANCIA 0 5 10 15 20 25
CIUDAD +---------+---------+---------+---------+---------+
MADRID 31 Ø8ØÞ
SAN SEBASTIÁN DE LOS REYES 56 Ø ß ØÞ
SAN VICENTE DEL RASPEIG 57 Ø8Ø Ù
VALENCIA 69 Ø ßØØØÞ
SAN SEBASTIÁN 55 ØÞ Ù Ù
TORREVIEJA 67 ØÚØØØ Ù
ÚBEDA 68 Ø ß ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ
SABADELL 51 Ø8ØØØÞ Ù Ù
ZARAGOZA 77 Ø Ù Ù Ù
BILBAO 8 Ø8ØÞ ßØØØ Ù
CASTELLÓN DE LA PLANA 12 Ø Ù Ù Ù
SAGUNTO 52 Ø8Ø9Ø Ù
VITORIA 75 Ø Ù Ù
NARON 38 ØØØ ß ØØØÞ
GETXO 21 Ø8ØÞ Ù Ù
SAN FERNANDO 54 Ø Ù Ù Ù
GRANADA 23 ØØØ9ØØØØØÞ Ù Ù
TORRENT 66 ØØØ Ù Ù Ù
SEVILLA 63 ØØØØØØØØØ9ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ Ù Ù
ALCOBENDAS 2 ØØØØØØØØØ Ù Ù Ù
FIGUERAS 17 Ø8ØÞ ß ØØØØØØØØØØØØØØØ Ù
GIJÓN 22 Ø ß ØØØØØØØÞ Ù Ù
MURCIA 37 ØØØ Ù Ù Ù
BARAKALDO 6 ØÞ ßØØØØØØØØØØØØØØØØØ Ù
PAMPLONA 44 ØÚØØØÞ Ù Ù
SANTANDER 60 Ø ßØØØØØ Ù
ALBACETE 1 Ø8ØÞ Ù Ù
PORTUGALETE 48 Ø ß Ø Ù
CIUDAD REAL 13 ØØØ Ù
ALICANTE 4 ØÞ Ù
MANRESA 33 ØÚØØØØØÞ Ù
SALAMANCA 53 Øà Ù Ù
ZAMORA 76 Ø Ù Ù
OURENSE 39 ØÞ ß ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ Ù
SANTIAGO DE COMPOSTELA 61 ØÚØÞ Ù Ù Ù
SANTA CRUZ DE TENERIFE 59 Ø ß ØÞ Ù Ù Ù
OVIEDO 40 ØØØ ßØ Ù Ù
MOLINA DE SEGURA 35 ØØØØØ Ù Ù
LEÓN 28 Ø8ØÞ Ù Ù
PONFERRADA 46 Ø ß ØÞ Ù Ù
CÁCERES 10 Ø8Ø ßØØØÞ Ù Ù
PALMA DE MALLORCA 42 Ø Ù Ù Ù Ù
MÓSTOLES 36 ØØØ8Ø ß ØØØØØØØÞ Ù Ù
SANLÚCAR DE BARRAMEDA 58 ØØØ Ù Ù ß ØØØØØ
BARCELONA 7 ØØØ8ØÞ Ù Ù Ù
FUENGIROLA 18 ØØØ ßØØØ Ù Ù
MAJADAHONDA 32 Ø8ØÞ Ù ß ØØØØØØØØØØØØØÞ Ù
VIGO 72 Ø ß Ø Ù Ù Ù
BURGOS 9 ØÞ Ù Ù Ù Ù
ESTEPONA 16 ØÚØ Ù Ù Ù
ALCOY 3 Ø Ù Ù Ù
LOGROÑO 29 ØØØØØØØØØØØØØØØØØ Ù Ù
HOSPITALET DE LLOBREGAT 24 ØÞ Ù Ù
VALLADOLID 70 ØÚØØØÞ ß ØØØØØØØØØØØ
VILLAREAL 74 Ø ßØÞ Ù
BADAJOZ 5 ØØØØØ ß ØØØØØØØØØØØØØØØØØØØÞ Ù
CÁDIZ 11 Ø8ØØØØØÞ Ù Ù
CHICLANA DE LA FRONTERA 15 Ø Ù Ù Ù
HUELVA 25 Ø8ØÞ Ù Ù Ù
PALENCIA 41 Ø ß ØØØ Ù Ù
TARRAGONA 64 ØØØ Ù Ù
GANDIA 19 ØÞ ß ØØØ
SEGOVIA 62 ØÚØØØØØÞ Ù
RONDA 50 Ø ß ØØØØØØØØØÞ Ù
PLASENCIA 45 Ø8ØÞ Ù Ù Ù
TOLEDO 65 Ø ß ØØØ Ù Ù
MERIDA 34 ØØØ Ù Ù
GERONA 20 Ø8ØÞ ß ØØØØØØØØØ
PUERTO DE SANTA MARÍA 49 Ø ß ØØØÞ Ù
CORUÑA (A) 14 Ø8Ø Ù Ù
JAÉN 27 Ø Ù Ù
LUGO 30 ØÞ ß ØØØØØØØØØ
VIC 71 ØÚØØØÞ Ù
IGUALADA 26 Øà ÙÙ
PONTEVEDRA 47 Øà ßØ
PALMAS DE GRAN CANARIA 43 Ø Ù
VILAGARCÍA DE AROUSA 73 ØØØØØ
— 173 —
Como alternativa hemos calculado el porcentaje de cambio del coeficiente en cada paso, que
nos mostrará la variación relativa que se produce entre dos etapas de aglomeración, de manera que un
gran porcentaje de cambio indicará que se han unido 2 conglomerados muy diferentes. Según observa
mos, este porcentaje disminuye paulatinamente su valor, con algunas oscilaciones al alza de centésimas.
TABLA 16
COEFICIENTE DE AGLOMERACIÓN
158
Milligan, G.; y, Cooper, M.C. (1985): “An examination of procedures for determining the number of clusters in a data set”,
Psychometrika 50(2): 159-79.
— 174 —
(Continuación)
— 175 —
(Continuación)
Se concluye que los Ayuntamientos analizados que han promovido proyectos para la cons
trucción y posterior explotación de aparcamientos públicos subterráneos a través de la iniciativa privada,
en función de los criterios objetivos de adjudicación, se pueden agrupar en 9 conjuntos159. En la tabla 17
se indica el número de ciudades que componen cada cluster y en la tabla 18 el nombre de las ciudades:
TABLA 17
NÚMERO Y PORCENTAJE DE CIUDADES QUE COMPONEN CADA CLUSTER SOBRE LA MUESTRA
159
Uno de los conglomerados resultantes está conformado por una sola ciudad, Logroño. Su consideración en el análisis
posterior puede tener un efecto distorsionador, por lo que se ha omitido y se examinan los 8 clusters restantes.
— 176 —
No podemos limitar las conclusiones de nuestro estudio a esta simple afirmación, inten
taremos encontrar la justificación para los agrupamientos resultantes a través de otras herramientas
de análisis. Empleando perfiles sobre las agrupaciones de ciudades resultantes del análisis cluster
podremos determinar cual es la característica que predomina en cada una de ellas y comprobar la
vinculación entre los planteamientos teóricos de las PPPs y la aplicación práctica.
TABLA 18
CONGLOMERADOS OBTENIDOS EN EL ANÁLISIS CLUSTER
(*) El Cluster 6, que como vemos está formado únicamente por Logroño no será objeto de análisis, ya que no resulta significa
tivo y muestra un caso atípico.
— 177 —
FIGURA 16
%
45
TARIFAS
CANON AYTO.
40 PLAZO CONCESION
SOLVENCIA LICITADOR
EQUILIBRIO ECON
30 FINANC.
NUM ERO PLAZAS
PLAZO DE EJECUCION
25
SOLUCION PARKING
SUPERFICIE
CONDICIONES
PARTICULA RES
20
15
10
0
CLUSTER 1 CLUSTER 2 CLUSTER 3 CLUSTER 4 CLUSTER 5 CLUSTER 7 CLUSTER 8 CLUSTER 9
Cluster
Los criterios identificados son los que mayoritariamente los equipos técnico-admi
nistrativos municipales consideran necesarios para cubrir el servicio de aparcamiento municipal. Su
poniendo que una combinación óptima de factores referidos a costes, calidad, eficiencia y eficacia se
refleja en una distribución proporcional de los criterios considerados, y dado que el criterio “caracterís
ticas particulares” tiene un carácter secundario, se considerarán significativos aquellos criterios que
tengan al menos una participación promedio del 10% dentro de cada conglomerado o cluster. Cuanto
mayor sea el número de criterios que alcancen dicho umbral se puede considerar que habrá una con
tribución a obtener value for money a través de una concesión.
En el Cluster 1 destaca la valoración de los Ayuntamientos para que los licitadores pre
senten las ofertas más económicas para los usuarios finales, siendo el más numeroso al estar con
formado por 14 ciudades (un 18 % de la muestra). El resto de criterios no superan el 10% y, en
especial, el equilibrio económico-financiero del proyecto, duración de la concesión y la integración del
parking y la superficie bajo la que se ubica, apenas son considerados por este grupo de ciudades.
Entre estos dos conglomerados se reúnen casi el 30% de ciudades de la muestra evalua
da, de manera que se reseña la preponderancia de los criterios económicos sobre el resto de factores.
El Cluster 9 reparte su elemento distintivo entre la solvencia del licitador, el menor plazo
de ejecución y puesta en marcha, la presentación mejoras aportadas al servicio y el canon a desem
bolsar. El número de plazas y el equilibrio económico-financiero apenas son considerados. No obs
tante, se configura en el que existe una menor divergencia entre los criterios más y menos valorados
y por tanto el grupo que mantiene un mayor equilibrio entre las diferentes categorías.
Por último, mencionamos los contratos analizados en las ciudades del Cluster 2 que otorgan
la valoración más importante a condiciones específicas que no se repiten en otras ciudades. Este criterio
apenas es valorado en el resto de clusters. Por ejemplo, en Torrent el criterio objetivo recogido en sus
pliegos de condiciones más valorado es la realización de prospecciones arqueológicas.
En la tabla 19 hemos agregado los porcentajes que representan los distintos criterios anali
zados en cada uno de los clusters, en función de las categorías de value for money identificadas en su
definición, manteniendo al margen el criterio de “condiciones particulares”. Para que se dé una combina
ción óptima de las cuatro categorías asumimos la hipótesis de que para que una categoría sea significati
va debe de estar representada en un intervalo entre el 20 y el 25% de la puntuación total.
TABLA 19
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL CATEGORÍAS DE VALUE FOR MONEY
— 179 —
[Indice de bienestar]
Prob [Ciudad con parking] 0’016·1’004 ·175’901[Variación renta disponible]
=
1- Prob [Ciudad con parking]
La utilidad predictiva del modelo podemos evaluarla en función del éxito en la clasificación
de los elementos aplicando el modelo. Los sujetos son asignados al grupo de ocurrencia si su probabili
dad de pertenencia es superior a 0,50, en caso contrario serán asignados al otro grupo. El índice de
casos correctamente clasificados sobre la muestra observada será el índice de efectividad del modelo.
5.5. CONCLUSIONES
El estudio que presentamos pretende determinar cuales son los criterios principalmente
considerados por los Ayuntamientos, en la implementación de una fórmula público-privada para la
construcción y explotación de una infraestructura y servicio públicos. Este objetivo nos permite com
probar la correspondencia entre los planteamientos teóricos de las PPPs, que proponen la aplicación
de mecanismos para maximizar el value for money en los servicios, y las condiciones que en la reali
dad práctica se establecen. Asimismo se quiere evaluar si se puede observar un comportamiento
uniforme entre ciudades españolas a la hora de configurar acuerdos público-privados y cuales pue
den ser los aspectos socioeconómicos promueven la externalización de servicios públicos a la inicia
tiva privada.
A partir de los resultados obtenidos con la aplicación del análisis cluster no se puede de
ducir que exista uniformidad en las Administraciones locales españolas a la hora de configurar el ser
vicio de aparcamiento municipal con la participación del sector privado. Esta dispersión indica que los
Ayuntamientos siguen unas pautas diferentes a la hora de valorar las condiciones deberían verificar
160
Por ejemplo, si en lugar de ajustar inicialmente el modelo sobre el 90% de la muestra inicial, lo hacemos sobre el 80% la
variable “gastos en inversión sobre el presupuesto total” pasaría a formar parte de las variables explicativas.
— 181 —
La similitud entre entidades locales se limita al hecho de que un Ayuntamiento asuma los
criterios y procedimientos que considere resultado exitosos en otra localidad.
Otro aspecto que se observa es la primacía de los criterios financieros sobre el resto de
factores, de forma que el criterio “costes” aparece como uno de los más valorados. El grupo más amplio
se conforma con ciudades que se preocupan más por las tarifas o el canon a percibir durante la dura
ción de la concesión, que por otros criterios que primen la calidad, eficiencia o eficacia del servicio.
Las razones que explican esta situación se pueden encontrar en el origen de la filosofía
value for money, propia de países de la esfera anglosajona en los que su Administración ha sido pio
nera en la introducción de reformas. Las concesiones administrativas en la Administración Local es
pañola cuentan con una larga tradición y no han incorporado, necesariamente, las directrices que
guían las nuevas relaciones público-privadas en la gestión y prestación de servicios y equipamientos
públicos.
— 182 —
CONCLUSIONES
1. La reforma de las Administraciones Públicas, definida por las directrices del New Pu
blic Management, incorpora de forma decisiva a la iniciativa privada a través de nuevas fórmulas que
regulan la relación entre los sectores público y privado, las Asociaciones Público-Privadas o Public-
Private Partnerships (PPP), configurándose en una alternativa al habitual, para la provisión de infraes
tructuras y prestación de servicios públicos.
3. Los objetivos concretos a cumplir por una PPP son diversos y dependen del proyecto
que se acomete, pero todos ellos tienen, al menos sobre el papel, un denominador común que es la
obtención de un value for money (entendiendo por tal una combinación óptima de costes, eficiencia y
eficacia) superior al proporcionado por otras alternativas.
4. No es posible elaborar una lista cerrada de sectores y proyectos en los que se pue
den aplicar fórmulas PPP, aunque destaca el ámbito de las infraestructuras de transporte. La propia
evolución también hace que la tipología de métodos PPP sea una materia en constante cambio.
7. El proceso de implementación de una PPP conlleva una serie de fases que requieren
un intercambio de información e impresiones entre sector público y privado, para ajustar los intereses
de ambas partes. Este proceso se aleja, en cierta medida, de las rigideces de los procesos adminis
trativos tradicionales y permite una mayor flexibilidad a la hora de conciliar objetivos perseguidos por
la Administración y la utilización de alternativas para su consecución.
— 185 —
10. La experiencia del Reino Unido a través de la Private Finance Initiative (PFI) supone
la materialización de los contenidos teóricos de las PPPs y el ejemplo más relevante de la implemen
tación de estos métodos de forma integral. Esta iniciativa constituye un eslabón más en la continua
preocupación del Gobierno británico por mejorar la eficiencia de las actividades públicas, dotando a
las entidades de herramientas que les permitan desempeñar de forma óptima sus cometidos.
10. La PFI ha alcanzado prácticamente todos los ámbitos de actividad de la Administra
ción Pública británica, ya sean grandes equipamientos o servicios menores. Transporte, sanidad y
educación son, junto a seguridad y defensa, los sectores en los que más inversión se ha llevado a
cabo y mayor número de proyectos se han puesto en marcha. La PFI ha sido aplicada en los servi
cios de mayor interés social.
12. La existencia de una unidad institucional que acumule el conocimiento que se deri
va del desarrollo de estos procesos para asesorar a los agentes participantes y con capacidad regu
ladora del proceso, facilitaría la adopción de un programa común y el incremento del número de
proyectos PPP puestos en marcha, mostrándose una voluntad política de racionalizar estos procesos.
13. En España no existe un programa global sobre PPPs. El transporte ha sido el sector
en el que de forma más decisiva se ha producido la colaboración del sector privado para la financia
— 186 —
15. El método alemán únicamente incorpora al sector privado en una de las fases de
configuración de los proyectos, en la de construcción, lo que resulta insuficiente en la filosofía PPP.
No obstante, este procedimiento puede suponer una mejora, en la medida en que el propio construc
tor debe asumir los retrasos en la puesta a disposición para su uso, del equipamiento.
10. El modelo español de sociedades para la financiación y explotación de infraestruc
turas públicas, supone dirigir proyectos a través de unidades públicas. Al configurarse como entes de
derecho privado, se permite una mayor flexibilidad en la construcción y gestión del equipamiento, lo
que puede ser valorado positivamente si se cumplen los supuestos de mejora en la gestión al utilizar
mecanismos privados y perfeccionar los rendimientos de las entidades públicas.
16. El Proyecto de Ley reguladora del contrato de concesiones significa una aproxima
ción a la aplicación de principios que rigen en las auténticas PPPs, es decir, al reparto equilibrado de
riesgos, la incorporación de indicadores que evalúen la calidad del servicio y a una mayor capacidad
de decisión de la iniciativa privada. El Proyecto de ley supone una innovación, actualizando la figura
concesional, que cuenta con una larga tradición en España. La actualización también se manifiesta a
través de la regulación de concesiones con peajes sombra, dotando al sistema de una normativa
única que evitará la falta de uniformidad aludida anteriormente.
18. El Reino Unido también ha sido pionero en la regulación contable de las operacio
nes PPP en las que la Administración se compromete a realizar pagos por el uso de la infraestructura
o el servicio prestado, cuya financiación y explotación es realizada por operadores privados. A la utili
zación de las fórmulas público-privadas para sortear restricciones presupuestarias, al no registrarse
en las cuentas fondos públicos futuros comprometidos en firme, ha intentado dar respuesta la conta
— 187 —
19. Otras aportaciones contables, como la australiana o la del IASB, hasta el momento
no han entrado a valorar la naturaleza subyacente en las operaciones, limitándose a transmitir direc
trices respecto a los requisitos informativos que deberían cumplirse para dar mayor información sobre
estos acuerdos. Aunque consideramos adecuado que se proporcione información separada sobre
contratos PPP, creemos necesaria una mayor implicación respecto al análisis de las operaciones, tal
como se realiza en Reino Unido, para determinar su auténtica naturaleza.
21. De nuestro estudio empírico se deduce que no existe uniformidad en las Adminis
traciones locales españolas a la hora de configurar la financiación y gestión de un servicio público por
medio de la iniciativa privada. Es la confirmación de la ausencia de un programa global, o una entidad
institucional, que regule y fomente las asociaciones público-privadas de acuerdo con unos criterios
comunes, tal y como sucede con el programa “4Ps” británico.
23. Del estudio empírico también se infiere que es la propia situación socioeconómica
de la colectividad, medida en términos de nivel de bienestar y de renta, el factor que incide en la in
corporación de la iniciativa privada en la provisión y prestación de infraestructuras y servicios públi
cos. La dotación de equipamientos públicos es una condición necesaria para la obtención de un
desarrollo económico y social y, a su vez, este desarrollo, exige más equipamientos.
23. A modo de conclusión general, podemos decir que la utilización de asociaciones
público-privadas, como alternativa al modelo convencional de provisión de infraestructuras y presta
ción de servicios públicos, es un hecho cada vez más generalizado. La necesidad de mejorar la efi
ciencia y eficacia de las Administraciones Públicas, junto a los cambios en las condiciones financieras
públicas, proporcionan un contexto en el cual se han explorado e implementado fórmulas de financia
— 188 —
ción y gestión de proyectos públicos, en las que se introducen mecanismos de corte privado. En
nuestra opinión, toda iniciativa cuyo objetivo sea mejorar el bienestar social es deseable y las PPPs
proporcionan una buena oportunidad para ello, al aprovechar su ventaja comparativa en distintas
tareas, aunque los proceso deben ser cuidadosamente analizados y administrados.
23. Nuestro deseo es que la presente Tesis Doctoral signifique el punto de partida para
el desarrollo de futuros trabajos de investigación, que continúen el estudio del fenómeno PPP, espe
cialmente en España. El desarrollo de su tratamiento contable específico, materia que todavía no ha
sido abordada, y el análisis empírico de proyectos que se acomentan al amparo de la nueva normati
va sobre concesiones, en particular aquéllos que incluyan peajes sombra, con referencia al estudio de
la eficiencia aportada por los operadores privados, son ámbitos de estudio que sin duda completarán
las aportaciones realizadas en este trabajo.
— 189 —
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