La ley

• Acto jurídico aprobado por las Cortes Generales o los Parlamentos

autonómicos
• Existen distintos tipos de leyes:
• Leyes estatales y leyes autonómicas
• Leyes ordinarias y leyes orgánicas

• Posición en el sistema de fuentes:

• sometimiento a la Constitución (control de constitucionalidad)
• primacía respecto a los reglamentos del Gobierno
Reserva de ley

• La Constitución indica las materias que tienen que ser reguladas a través de
una norma con rango de ley
• Es una previsión constitucional (o estatutaria) por la que se otorga en
exclusiva a los órganos con potestad legislativa el desarrollo normativo de
una materia concreta
• Doble función: garantía y vinculo por el Parlamento
• La reserva no veda con carácter absoluto la regulación infralegislativa de un
cierto ámbito, pero debe haber una ley previa que regule los aspectos
esenciales
• Inexistencia de la reserva de reglamento en el ordenamiento español: ≠ art.
34 Constitución francesa -> el legislador puede regular cualquier materia
Las reservas de ley

• Determinadas materias de especial importancia sean reguladas por ley

• La ley como norma que garantiza un mayor debate y publicidad
• ¿Como se identifica?: “sólo por ley”, “la ley regulará”, “de acuerdo con la ley”
• Tipos de reservas
• Cláusulas generales: arts. 53, art. 81
• Materias concretas: arts. 25.1, 32.2,103.2, 105
• La “intensidad” de la reserva puede variar:
• regulación mediante ley parlamentaria (ej: ley de presupuestos) o admisión de regulación
por fuentes de igual rango, como un decreto ley
• reserva a favor de un determinado tipo de ley: ley orgánica (art. 54, 81 CE)
El concepto de reserva según el TC: STC 83/84
• Este principio de reserva de Ley entraña, en efecto, una garantía
esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser
preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación
de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos
dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por
lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo
y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los
reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de
que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí
que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y
no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una
degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del
legislador.
La ley orgánica
Artículo 81
1. Son leyes orgánicas las relativas al
desarrollo de los derechos
ÁMBITO fundamentales y de las libertades
MATERIAL públicas, las que aprueben los
Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general y las demás
previstas en la Constitución.
2. La aprobación, modificación o
ÁMBITO derogación de las leyes orgánicas
exigirá mayoría absoluta del
FORMAL Congreso, en una votación final
sobre el conjunto del proyecto.
5
Ámbito material de la LO

• Elemento material: doble sentido -> únicamente las materias indicadas en el art. 81 (y no otras)
se regularan a través de LO

• El desarrollo de los Derecho Fundamentales (Secc. 1 Cap. II Titulo I)

• EJ: LO11/85 de libertad sindical
• EJ: LO 19/99 de protección de datos

• Aprobación de los Estatutos de Autonomía (EJ: LO 6/2005 EAC)

• Régimen electoral general  LO 5/1985 REG

• Y las demás previstas en la Constitución

• Regulación de las instituciones y órganos constitucionales. (TC, PJ, CGPJ)
• Organización territorial del Estado (LOFCA)
• Leyes orgánicas sobre aspectos relacionados con los derechos fundamentales
Posición de la LO en el Ordenamiento jurídico

• Respecto a la a la CE  sumisión a la CE y control de constitucionalidad

• Respecto de las normas con rango de ley: principio de competencia y no de jerarquía

en relación con las normas con rango de ley

• LAS MATERIAS EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN TIENEN QUE SEGUIR

EL PROCEDIMIENTO ESPECÍFICO ESTABLECIDO POR LA CONSTITUCIÓN.
• TODO LO QUE NO ENTRA DENTRO DE LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA SE LEGISLA POR LEY
ORDINARIA (posibilidad de preceptos con carácter de ley ordinaria dentro de una ley
orgánica (como fuente-tipo)

• Respecto de los reglamentos del Gobierno: supremacía de la LO respecto del

reglamento
La teoría de las materias conexas

 No toda la regulación de una materia tiene porque tener la reserva de LO. Hay aspectos
sustanciales/núcleo básico a la regulación y aspectos conexos.

 La doctrina el TC: Se admite que las Leyes orgánicas incluyan también regulación conexa
(= no orgánica), pero las disposiciones finales deben especificar los preceptos de la ley que
tienen carácter orgánico u ordinario.

 EJ: Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos personales y garantía de los derechos
digitales – Es desarrollo del art. 18.4 que ex art. 81 necesita ley orgánica

Disposición final primera. Naturaleza de la presente ley.

La presente ley tiene el carácter de ley orgánica.
No obstante, tienen carácter de ley ordinaria:
– el Título VII, salvo los artículos 52 y 53, que tienen carácter
orgánico: relativo a la Agencia de protección de datos
– el Título VIII: relativo a los procedimientos en caso de
vulneración de la normativa de protección de datos
– el Título IX: régimen sancionador
El fundamento de la exclusión del rango de LO según el TC (STC
5/1981)

• Cuando en la Constitución se contiene una reserva de Ley ha de entenderse que tal

reserva lo es en favor de la Ley orgánica -y no una reserva de Ley ordinaria- sólo en los
supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental (art. 81.1 y
conexos).
• La reserva de Ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia
ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una Ley orgánica haya de gozar
definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría
cualificada para su ulterior modificación (art. 81.2 de la C.E.), pues tal efecto puede y aun
debe ser excluido por la misma Ley Orgánica o por Sentencia del Tribunal Constitucional
que declaren cuáles de los preceptos de aquélla no participan de tal naturaleza. Llevada a
su extremo, la concepción formal de la Ley orgánica podría producir en el ordenamiento
jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen
de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del
Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de
las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia
de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas.
• Pues bien, cuando se dé el supuesto que acabamos de indicar y, por consiguiente, en
una misma Ley orgánica concurran materias estrictas y materias conexas, hay que
afirmar que en principio éstas también quedarían sujetas al régimen de congelación de
rango señalado en el art. 81.2 de la Constitución y que así debe ser en defensa de la
seguridad jurídica (art. 9.3 de la C.E.). Pero este régimen puede ser excluido por la
propia Ley Orgánica en relación con alguno de sus preceptos, indicando cuáles de ellos
contienen sólo materias conexas y pueden ser alterados por una Ley ordinaria de las
Cortes Generales o, en su caso, por leyes de las Comunidades Autónomas.
• Si tal declaración no se incluyera en la Ley orgánica, o si su contenido no fuese
ajustado a Derecho a juicio del Tribunal Constitucional, será la Sentencia
correspondiente de éste la que, dentro del ámbito propio de cada recurso de
inconstitucionalidad, deba indicar qué preceptos de los contenidos en una Ley orgánica
pueden ser modificados por Leyes ordinarias del Estado o de las Comunidades
Autónomas, contribuyendo de este modo tanto a la depuración del ordenamiento
como a la seguridad jurídica, que puede quedar gravemente afectada por la inexistencia
o por la imperfección de las citadas normas de articulación.
El procedimiento legislativo

• Definición: conjunto de actos que llevan a la formación de la ley

• La regulación del procedimiento legislativo:

• El texto constitucional (art 87 y ss.)

• El Reglamento de las Cámaras (Tít. V art. 108-145 RCD y Tít. IV art. 104-151 RS)

• Las fases del procedimiento legislativo:

• Iniciativa: sujetos titulares (art. 87 CE)
• Constitutiva: discusión y aprobación en el Congreso y Senado (art. 88-90 CE).
• Perfeccionamento: sanción, promulgación y publicación (art. 91 CE)
El procedimiento legislativo

• Definición: conjunto de actos que llevan a la formación de la ley

• La regulación del procedimiento legislativo:

• El texto constitucional (art 87 y ss.)

• El Reglamento de las Cámaras (Tít. V art. 108-145 RCD y Tít. IV art. 104-151 RS)

• Las fases del procedimiento legislativo:

• Iniciativa: sujetos titulares (art. 87 CE)
• Constitutiva: discusión y aprobación en el Congreso y Senado (art. 88-90 CE).
• Perfeccionamento: sanción, promulgación y publicación (art. 91 CE)
La iniciativa legislativa (I)(art. 87.1 CE)

• El Gobierno: Proyectos de ley

• Proyectos de ley aprobados por el Consejo de Ministros (art. 88 CE y art. 22 L 50/97, del
Gobierno)
• Tienen prioridad sobre cualquier otra iniciativa
• Las cámaras: 15 diputados o 1 G.P o 25 senadores o 1 Grupo parlamentario:
Proposiciones de ley
• Proposición del Senado: remisión al CD para su tramitación (art. 89.2 CE)
La iniciativa legislativa (I)(art 87.2 CE)

• Iniciativa de las Asambleas de las CCAA:

• Solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley
• Presentación de una proposición de ley ante la mesa del Congreso: delegación de
una representación de hasta 3 parlamentarios autonómicos para su defensa en el
Pleno en la toma en consideración
• La Iniciativa Legislativa Popular:
• 500.000 firmas, se presenta ante la mesa del Congreso
• Excluidas: LO, tributarias, carácter internacional, prerrogativa de gracia (art. 87.3
CE), reforma constitucional (art. 166.1 CE). LO3/84, reguladora de la ILP, Ley de
Presupuestos
• Remisión al Gobierno cuando suponga aumento de los créditos o disminución de los
ingresos
Procedimiento legislativo: fase constitutiva (II)
• La mesa del Congreso: a) ordena la publicación de proyectos y proposiciones en el Boletín
Oficial Cortes Generales; b) establece la Comisión competente; c) fija la apertura de un plazo
de 15 días para presentar enmiendas al articulado o a la totalidad -> en este último caso se
produce un debate de totalidad en el pleno
• Tras plazo de enmienda y eventual debate en el pleno, se reúne la Comisión competente del
Congreso (ej: comisión transporte para un proyecto de ley de movilidad sostenible)
I. La Comisión nombra un ponente (un miembro/grupo reducido de miembros), se discute el texto (negociación sobre
las enmiendas) -> la ponencia tiene la función de redactar un informe dentro de 15 días
II. Discusión del informe en la Comisión y búsqueda de acuerdo
III. Votación en la Comisión de las enmiendas y artículos
IV. Adopción de un dictamen
• Texto se remite al Pleno para ser votado: mayoría simple (+ nueva posibilidad de enmiendas)
• Texto aprobado en el Congeso se remite al Senado: procedimiento similar (plazo de dos
meses: art. 90.2, o 20 días si hay declaración de urgencia)
Procedimiento legislativo: el rol del Senado

I. Si aprueba el texto sin ninguna modificación

I. Sanción, promulgación y publicación en el BOE
II. Si el Senado introduce al texto modificaciones (art. 90 CE; mayoría
simple)
I. El texto vuelve al Congreso -> se debate en el Pleno
II. Las modificaciones del Senado pueden rechazarse o confirmarse por mayoría simple.
III. Sanción, promulgación y publicación en el BOE

III. El Senado veta el texto (art. 90 CE; mayoría absoluta)

I. El texto vuelve al Congreso -> se debate en el Pleno
II. Si hay mayoría absoluta se aprueba el texto del CD -> Sanción
III. Si no hay mayoría absoluta, trascurridos dos meses se vuelve a votar y solo se requiere la
mayoría simple (posibilidad de reducción del plazo a 20 días en caso de proyectos urgentes)
El procedimiento de elaboración de la ley

Debate y
Iniciativa Discusión el
aprobación
legislativa en Senado
en el C. D.

Acuerdo en
ambas
cámaras
Ejemplo: Proyecto de Ley por el derecho a la vivienda
Proposición de ley orgánica en materia de delitos
No hay acuerdo
contra la libertad sexual, etc.

Vuelve al C.D y
el Pleno Promulgación
decide de la ley
Procedimientos especiales

• Leyes de comisión (art. 75.2 y 3 CE; art. 148-149 RCD; art. 130-133 RS)
- No hay discusión del pleno, sino un acuerdo del pleno delega en la comisión la
competencia legislativa plena
- Materias excluidas: Reforma CE, LO, presupuestos, ley de bases
- La Comisión aprueba el proyecto y se remite al Senado
• Leyes de pleno: procedimiento de lectura única (art. 150 RCD, 129 RS)
- El pleno acuerda que el proyecto/proposición no va a la Comisión, no se tramitan
enmiendas: debate sin modificaciones y votación
• Procedimientos de urgencia (art. 91ss. RCD, 133-135 RS)
• Reducción de plazos a la mitad, decisión de la mesa
• Iniciativa para su adopción: Gobierno, 2 GP, 1/5 parte diputados
• Posibilidad de unir procedimiento de urgencia y de lectura unica
Procedimiento legislativo: fase de perfeccionamento (III)

Formalización:
• Sanción, promulgación y publicación en el BOE (principio de
publicidad, art. 9.3 CE)
• Sanción del rey es acto debido, no cabe veto y se somete a
refrendo
• Publicación en el BOE:
• regla general fijada en el Código civil (art. 2.1 cc): entrada en vigor tras
20 días
• Posibilidad que la misma ley, en su disposición final, establezca un
plazo más amplio/reducido para la entrada en vigor (inclusa la entrada
en vigor el mismo día de la publicación en el BOE, o el día siguiente)
Especialidades de la Ley Orgánica

a) Autor: sólo las Cortes Generales, no parlamentos autonómicos

b) Procedimiento legislativo:
- no iniciativa legislativa popular (87.3 CE)
- no ”ley de comisión” (75.3 CE)
- denominación formal como LO
- votación final sobre conjunto de la ley en que se exige mayoría absoluta
del Pleno del CD
- Art. 81 habla de votación final. En la práctica: la votación sobre el conjunto con
mayoría absoluta se produce antes de remitir el texto al Senado
- Si el Senado introduce enmienda es necesaria una nueva votación en el
Congreso por mayoría absoluta (no se aplica el posible levantamiento del veto
tras dos meses ex art. 90.2 CE)