QU ES LA LEY?
Antes de abordar el tema de la tcnica legislativa, es importante que tengamos
claro QU ES LA LEY ?...la ley es jurdicamente un acto de la Asamblea
Legislativa, sometido a la Constitucin, cuyo control corresponde a la Sala
Constitucional. Adicionalmente debemos agregar que la ley es un texto escrito y
una decisin poltica. Es por la tanto el producto final de un proceso que tiene su
origen en una demanda social y en el que se interrelacionan dos funciones
bsicas: la poltica y la tcnica.
Entendido lo anterior, la tcnica legislativa se entiende como el conjunto de
conocimientos jurdicos, lingsticos e interdisciplinarios... que ayudan a resolver
problemas tales como la confusin, la oscuridad y el vaco de las leyes; as como
el exceso de leyes o su duplicidad.
Otra definicin interesante de tcnica legislativa es que es ...el arte y la destreza
necesarias para llegar a una correcta y eficaz elaboracin de la ley
Leyes oscuras y confusas afectan la seguridad jurdica...y constituyen un factor
desestabilizador... de la sociedad.
Un proyecto de Ley debe tener una estructura fsica y una estructura lgica. La
estructura fsica se refiere a la forma en que debe venir redactado el proyecto.
DEFINICIN DE TCNICA LEGISLATIVA
El diccionario universal de trminos parlamentarios al definir tcnica legislativa
hace una introduccin del origen etimolgico:
La voz tcnica deriva del sustantivo latino techncus tcnico, especialista del
griego tekhniks de arte, de destreza, prctico a su vez proveniente de tekhn
arte, destreza, oficio, del indoeuropeo teks-n oficio o arte (de tejer o construir).
Segn la acepcin primera del Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Espaola, la tcnica es un adjetivo que significa perteneciente o relativo a las
aplicaciones de las ciencias y las artes. En cuanto a la palabra legislativa. Al
unirse ambas palabras en la expresin tcnica legislativa, se alude a un
conocimiento especializado referente a las aplicaciones y aspectos prcticos que
son necesarios en la redaccin, composicin y elaboracin de las leyes en
general.
Si bien, existe una amplia gama de autores que buscan definir a la tcnica
legislativa, muchos lo hacen en sentido estricto reglas de redaccin y
sistematizacin y otros en sentido amplio calidad y viabilidad.
Sinz Moreno es uno de los ms notables tratadistas del tema, define a la tcnica
legislativa como el arte de redactar los preceptos jurdicos de forma bien
estructurada, que cumpla con el principio de seguridad jurdica y los principios
generales de Derecho. Adems extiende, el objeto de la tcnica legislativa, no es
solo la buena redaccin de las leyes, sino que afecta a cuestiones ms generales
y trascendentes, como son la unidad y coherencia del ordenamiento jurdico y la
calidad, la publicidad y la viabilidad de las normas.
Para Bulygin, Atienza y Aguil Regla, la tcnica legislativa constituye el conjunto
de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de norma jurdica, bajo los
siguientes pasos: primero, la justificacin o exposicin de motivos de la norma y,
segundo, la redaccin del contenido material de manera clara, breve, sencilla y
accesible a los sujetos a los que est destinada.
OBJETO DE LA TCNICA LEGISLATIVA
El objeto de la tcnica legislativa est comprendido en dos partes: la general y la
especial. En la primera su contenido est formado por los temas relativos al
lenguaje legal, que tienen una relativa autonoma y especificidad; los temas
referentes a la estructuracin, composicin, sistematizacin de las leyes y
disposiciones jurdicas en general. En la segunda, que es la parte especial, se
consideran los criterios que deben observarse para elaborar los diversos tipos de
disposiciones legales, as como las que tienen por objeto introducir reformas a
normas ya existentes.
El objeto en un sentido amplio consiste en transformar los fines imprecisos de una
sociedad, en normas jurdicas, que permitan realizar esos fines en la vida prctica.
La primera tarea que se impone en esta materia es, por lo tanto, la de formular las
normas jurdicas, esto es traducir al lenguaje legal las ideas surgidas de procesos
previos. Aqu la importancia de las fuentes del Derecho ley, costumbre,
jurisprudencia, doctrina, etctera.
En sentido estricto, el objeto de la tcnica legislativa es mejorar la calidad de las
normas. Aun cuando se tenga toda la preparacin especializada y la prctica en el
mbito de cualquier materia, no debe dejarse de lado el manejo de los elementos
tcnicos para el diseo del anteproyecto correspondiente.
De una buena iniciativa, se deriva, por lo general, una buena ley. De un mal
proyecto, por ms mejoras que se le hagan durante su estudio y discusin, es
factible que se derive una mala o, en el mejor de los casos, una mediocre ley.
PRECISIN DE TRMINOS
La tcnica legislativa ha recibido numerosas denominaciones, es decir, no existe
unanimidad en la doctrina al nombrar las distintas disciplinas que se han ocupado
de los diversos aspectos del quehacer normativo. La expresin tcnica legislativa,
atribuida a Francois Gny (1914-1924), es la ms usual. Referente a la diferencia
entre ciencia y teora de la legislacin el primer trmino es atribuido a Gaetano
Filangieri por su obra Ciencia de la legislacin (1787) y el segundo a Manuel
Atienza (1989).
TCNICA LEGISLATIVA O NORMATIVA
Otro tema que se ha discutido es si debiera denominarse tcnica legislativa o ms
bien tcnica normativa para abarcar todo tipo de reglas jurdicas. Esta disyuntiva
implica el mayor o menor alcance de la disciplina.
Al respecto cabe tener presente que por el origen de la disciplina y al ser la
legislacin la normativa de mayor impacto, se ha generalizado el uso de tcnica
legislativa. En cambio, por el alcance que hoy tiene, sera ms correcto
denominarle tcnica normativa, pues abarca todo tipo de regulaciones que afecten
a las empresas o los ciudadanos. De ah que una de las tcnicas ms importantes
que integran las tcnicas legislativas, se denomine anlisis de impacto
regulatorio.
De hecho, los supuestos tericos de esta disciplina, as como muchas reglas
tcnicas de ellos derivadas, son aplicables a otros mbitos normativos no
legislativos en sentido estricto, porque en definitiva, los problemas son comunes.
ELABORACIN DEL PROYECTO DE LEY
Las personas u rganos que tienen la facultad de presentar proyectos de ley
deben estudiar muy bien el tema para saber bien cul es la necesidad social o
problema y cules son las posibles soluciones. Luego con la ayuda de expertos y
con el insumo de la participacin ciudadana debe redactarse el proyecto de ley.
Todos los proyectos para que puedan ser estudiados deben cumplir varios
requisitos, entre otros: deben tener un ttulo o nombre que los identifique, el
articulado y adems una exposicin de motivos en donde se explican las razones
y la importancia del proyecto.
Requisitos formales para la elaboracin y presentacin de un proyecto de Ley
ante la Asamblea Legislativa:
1. Una exposicin de motivos, que es la explicacin y justificacin clara y precisa
del por qu y para qu se presenta el proyecto de ley. La exposicin de motivos
tiene mucho mayor importancia de la que se le ha atribuido en nuestro pas. Se
trata de explicar un conjunto de hechos reales, de situaciones que motivan la
presentacin del proyecto, para luego convertirlo en ley. Esos hechos, verdaderas
necesidades sociales o demandas del pueblo, deben reflejarse en la exposicin
de motivos, para justificar adecuada y convincentemente el proyecto de ley
2. El Ttulo o identificacin de la Ley.
3. La parte dispositiva de la Ley, que consiste en la serie de artculos ordenados
de forma lgica y armnica. Este requisito se refiere al contenido propio del
Proyecto de Ley.
4. La parte final, que consiste en la incorporacin de las disposiciones transitorias,
en las derogatorias de otra legislacin y de la fecha a partir de la cul regir la ley;
que usualmente es su fecha de publicacin.
I. INICIATIVA DE LOS PROYECTOS DE LEY
La iniciativa de una ley es la facultad de presentar un proyecto a
tramitacin legislativa. Los proyectos de ley pueden comenzar por iniciativa
del Presidente de la Repblica o por un grupo de parlamentarios.
Los proyectos que inicia el Presidente se denominan Mensajes; los que
inician los parlamentarios, mociones. Estas ltimas deben ser firmadas por
no ms de diez diputados ni por menos de cinco senadores.
El Presidente de la Repblica est facultado para iniciar proyectos de ley
que versen sobre cualquier tipo de materia.
Algunas materias estn reservadas a la iniciativa exclusiva del Presidente
de la Repblica. En estas materias los parlamentarios tienen vedado
presentar cualquier mocin o formular indicaciones a los proyectos en
trmite.
En general, corresponde la iniciativa exclusiva al Presidente en los
proyectos de ley que alteren la divisin poltica o administrativa del pas o
se refieren a la administracin financiera o presupuestaria del Estado. En
otras palabras, slo el Presidente puede presentar proyectos de ley que
impliquen gastos. De ah que slo a l le corresponde la iniciativa en
proyectos que creen nuevos servicios o determinen sus funciones o
atribuciones o que impliquen la creacin de empleos rentados.
En las dems materias, tienen iniciativa tanto el Presidente como los
parlamentarios.
II. CMARA DE ORIGEN
Se denomina cmara de origen a la rama del Congreso Nacional en que se
inicia el trmite legislativo de un proyecto de ley.
Los proyectos de ley pueden tener su origen en la Cmara de Diputados o
en el Senado. As lo dispone el artculo 62 de la Constitucin.
Sin embargo, existen proyectos que deben necesariamente ingresar por la
Cmara o por el Senado, segn corresponda. Deben ingresar por la
Cmara, los proyectos sobre tributos, cualquiera sea la naturaleza de stos;
los que versen sobre reclutamiento; y los que se refieran a los presupuestos
de la Administracin Pblica.
En cambio, deben ingresar por el Senado los proyectos sobre amnista y
sobe indultos generales.
III. DISCUSIN DE LA LEY
1) La discusin en la Cmara de Origen
Presentado un proyecto en la cmara respectiva, sta puede adoptar dos
actitudes: aprobar en general o en particular el proyecto, o desechar en
general el proyecto.
La aprobacin en general de un proyecto implica la discusin de las ideas
matrices del mismo.
La discusin en particular de un proyecto es el anlisis pormenorizado de
sus disposiciones.
Aprobado el segundo informe por la cmara de origen, el proyecto queda
despachado y aprobado en su Primer Trmite Constitucional.
Si el proyecto es despachado en general en la cmara de origen, lo
ordinario es que no pueda ser renovado sino hasta despus de un ao de
producido el rechazo. Dicho rechazo puede provenir tanto si expresamente
se produce una votacin en contrario como si una norma con qurum
especial no rene los votos necesarios.
El Presidente de la Repblica, en el caso de que fuera rechazado en
general un proyecto de su iniciativa exclusiva, puede solicitar que sea
remitido a la otra Cmara
2) La Cmara revisora
La Cmara revisora es aquella que conoce de un proyecto de ley en su
Segundo Trmite Constitucional.
Si el proyecto es aprobado en general y en particular por la Cmara de
origen, es remitido a la otra Cmara para que contine su tramitacin.
3) Tercer trmite
Corresponde al pronunciamiento de la Cmara de origen, acerca de las
modificaciones introducidas al proyecto de ley por la Cmara revisora, en
el Segundo Trmite Constitucional.
El tercer trmite slo tiene lugar en los casos en que la Cmara revisora
introduce cambios al proyecto despachado en Primer Trmite.
Si la Cmara de origen acepta las modificaciones introducidas en el
Segundo Trmite, el proyecto de ley queda aprobado por el Congreso
Nacional y se comunica la aprobacin al Presidente de la Repblica.
4) La Comisin Mixta
La Comisin Mixta se forma en dos casos:
- En el caso que la Cmara revisora deseche en general un proyecto de ley
aprobado por la Cmara de origen.
- En caso que la Cmara de origen rechace las modificaciones que le introdujo la
revisora en Segundo Trmite.
La Comisin Mixta se conforma de igual nmero de Diputados y Senadores
a fin de solucionar la discrepancia surgida entre ambas Cmaras y slo
conoce del proyecto de ley para el que se constituye.
La propuesta de la Comisin debe ser votada separadamente en ambas
Cmaras, como una proposicin integral.
En lo que sea rechazado o en aquello que no se rena el qurum especial,
se entiende que no hay ley. Sin embargo, en este caso, procede el
mecanismo de la insistencia.
La insistencia consiste en que el Presidente de la Repblica solicite que la
Cmara de origen considere el proyecto aprobado en Segundo Trmite por
la Cmara revisora. En esta situacin, para que no haya ley, la Cmara de
origen debe rechazar las adiciones o modificaciones incorporadas al
proyecto, por los dos tercios de sus miembros presentes. Si existe una
mayora menor a dichos dos tercios, el proyecto pasa a la Cmara revisora
y se entiende aprobado con el voto conforme de los dos tercios de sus
miembros presentes.
5) La intervencin del Presidente
Aprobado un proyecto por ambas Cmaras, es remitido al Presidente de la
Repblica.
Si el Presidente aprueba el contenido del proyecto de ley despachado por
el Congreso Nacional, ordena su promulgacin como ley dentro de los diez
das siguientes a que le fuera comunicado.
Si el Presidente rechaza en todo o en parte el proyecto que le remiti la
Cmara de origen, dentro de los treinta das siguientes a la remisin puede
vetar el proyecto.
Observado total o parcialmente el proyecto, es devuelto a la Cmara de
origen.
Si las dos Cmaras aprueban las observaciones o veto, el proyecto tiene
fuerza de ley y se devuelve al Presidente de la Repblica para su
promulgacin.
Si las dos Cmaras desechan todas o algunas de las observaciones e
insisten por dos tercios de sus miembros presentes en todo o parte del
proyecto aprobado por ellas, se devuelve al Presidente de la Repblica
para su promulgacin.
Si rechazan todas o algunas de las observaciones y no hay qurum para
insistir en el proyecto del Congreso Nacional, no habr le sobre esos
puntos.
6) La intervencin del Tribunal Constitucional
En el caso en que un proyecto de ley tenga materias propias de ley
orgnica o se trate de una ley interpretativa de la Constitucin, antes de su
promulgacin las normas correspondientes deben ser conocidas por el
Tribunal Constitucional.
Las normas respectivas deben ser enviadas por la Cmara de origen
dentro de los cinco das siguientes a aqul en que quede totalmente
tramitado el proyecto en el Congreso.
El Tribunal Constitucional ejerce, en estos casos, el control de
constitucionalidad. Este trmite es obligatorio.
En cualquier proyecto de ley, aunque no proceda el control obligatorio de
constitucionalidad, el Tribunal Constitucional puede intervenir a peticin de
parte.
En estos casos, tanto el Presidente de la Repblica como un grupo de
parlamentarios, pueden recurrir ante el Tribunal Constitucional para que
resuelva una cuestin de constitucionalidad suscitada durante la
tramitacin de una ley.
Estos requerimientos deben formularse antes de la promulgacin de la ley.
CLASIFICACIN DE LAS LEYES
A) POR SU ESTRUCTURA Y LA TCNICA DE SU APLICACIN: las leyes
pueden ser rgidas o flexibles.
Las rgidas son aquellas cuya disposicin es precisa y concreta; al aplicarlas, el
juez no hace sino comprobar la existencia de los presupuestos o condiciones
legales e impone la nica consecuencia posible, claramente fijada en la ley.
Las flexibles, por el contrario, son elsticas, se limitan a enunciar
un concepto general, fluido; el juez al aplicar la ley, tiene un cierto campo de
accin dentro del cual se puede mover libremente.
B) POR LA NATURALEZA DE LA SANCIN
1) Leyes perfectae son aquellas en que la sancin es la nulidad del acto.
2) Leyes plus quam perfectae son aquellas en que la sancin consiste no slo
en la nulidad del acto sino tambin en una pena civil adicional.
3) Leyes minus quam perfectae son aquellas en que la sancin no consiste en la
nulidad del acto, sino en una pena que podemos llamar menos importante.
4) Leyes imperfectae son las que carecen de sancin; asumen la forma de
consejo o indicacin general, pero su violacin no trae aparejada ninguna
consecuencia legal.
C) POR SU VALIDEZ EN RELACIN A LA VOLUNTAD DE LAS PERSONAS
1) Leyes imperativas: las que prevalecen sobre cualquier acuerdo de la voluntad
de las personas sujetas a ellas; deben cumplirse aun cuando ambas partes crean
preferible otra regulacin de sus relaciones jurdicas. En algunos casos asumen la
forma de mandatos y en otro de prohibiciones, pero en cualquier caso los
particulares no pueden dejarlas sin efecto. Este concepto se vincula con el de ley
de orden pblico.
2) Leyes supletorias o interpretativas: son las que las partes de comn acuerdo
pueden modificar o dejar sin efecto. Slo tienen efecto en la hiptesis de que los
interesados nada hayan dispuesto sobre el particular. Por eso se
llaman supletorias, puesto que suplen la voluntad de las partes inexpresada en
los contratos. Es por ello que el legislador procura interpretar lo que hubieran
establecido los contratantes y por esto se llaman tambin
interpretativas. Adems, si las partes no estn de acuerdo con la solucin legal
pueden, de comn acuerdo, dejarla sin efecto y convenir cualquier otra regulacin
de sus relaciones jurdicas.
A veces el carcter imperativo o supletorio surge de la misma norma legal, pero
otras veces la ley nada dice y se presenta entonces el problema grave de si las
partes pueden o no apartarse de aqulla. Entonces debe tenerse en cuenta esto:
si la norma se ha establecido en atencin a intereses sociales, pblicos,
colectivos, debe considerarse imperativa; si por el contrario, slo se ha tenido en
cuenta los intereses de las partes, si nicamente se ha querido reglar relaciones
particulares, la ley es supletoria.
