TEMA 2

EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. LEYES ORGÁNICAS Y LEYES

ORDINARIAS. DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS. LEYES DE
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

I. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

Podemos hablar de reserva de ley cuando, por mandato constitucional, determinadas

materias, como por ejemplo la regulación del matrimonio, sólo podrán regularse por ley y
no por normas de carácter inferior como los reglamentos; con la obligación para el
legislador de establecer por sí mismo la regulación, excluyendo así la delegación. La
reserva de ley refuerza la legitimidad democrática y atribuye, en el marco de la división de
poderes, sólo y exclusivamente al Parlamento la regulación de los derechos y libertades de
los ciudadanos.

Del principio de reserva de ley cabe hablar en dos sentidos

1. Principio de reserva material de ley

Significa que sólo por ley pueden regularse determinadas materias. Unas veces será
reserva de Ley Orgánica y otras reserva de Ley ordinaria.

Ahora bien, la cuestión fundamental estriba en determinar si la reserva material de ley

excluye en todo caso la posibilidad de que el Gobierno pueda incidir por vía de reglamento
en la regulación de las materias reservadas a la ley. Significar que sí es posible dejar a una
ley la regulación esencial de las materias reservadas a ella, y remitir al reglamento la
regulación de aspectos secundarios o accesorios.

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 2. Principio de reserva formal de ley (principio de congelación del rango)

Significa que cualquier materia, por mínima o intrascendente que sea, cuando es
objeto de regulación por ley sólo puede ser derogada por una ley posterior, y ya no puede
ser regulada por un reglamento

II. LEYES ORGÁNICAS Y LEYES ORDINARIAS

1. Leyes Orgánicas

La Constitución Española dispone que determinadas materias sólo pueden ser

reguladas por leyes cuya aprobación, modificación y derogación se somete a requisitos
especiales. Son las denominadas leyes orgánicas.

El art. 81. CE declara que “son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los
derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. En su
apartado segundo establece que “la aprobación, modificación o derogación de las leyes
orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto
del proyecto”

Dos son, pues, los criterios que definen a la ley orgánica: uno material, relativo a las
materias que han de ser objeto de la misma, y otro formal, que exige para su aprobación,
modificación o derogación, mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el
conjunto del proyecto

Las materias reservadas a la Ley Orgánica son las señaladas en el art. 81.1 CE,
debiendo realizarse las siguientes precisiones:

a) en cuanto a las leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía, todo lo relativo al
procedimiento de elaboración y aprobación así como su relación con el ordenamiento

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estatal y su aplicación por los tribunales con especial referencia a las cláusulas de
prevalencia y supletoriedad nos remitimos a su estudio en el tema 3 (completar)

b) por lo que respecta a las leyes relativas al desarrollo de los derechos y libertades
fundamentales, el Tribunal Constitucional en su sentencia 70/83, de 5 de agosto, entiende
que con esa expresión se alude, exclusivamente, a los derechos contenidos en la Sección
Primera del Capítulo Segundo del Título Primero (artículos 15 a 29, con la inclusión del
artículo 14 y el artículo 30 por lo que al derecho de objeción de conciencia se refiere). Así
mismo, abundando en el criterio restrictivo apuntado, el artículo 81.1 se refiere
estrictamente a los derechos y libertades, no a cualquier contenido que se encuentre en los
artículos 15 a 29 porque algunos de ellos, como el artículo 20.3, contienen una simple
reserva de ley que no puede estar a su vez sujeta a Ley Orgánica, o una garantía
institucional como en el caso del artículo 27.10 cuando “reconoce la autonomía de las
universidades en los términos que la ley establezca”

c) en cuanto al régimen electoral general, comprende tanto las elecciones generales al

Congreso y al Senado como las elecciones locales. Significar que la LO 5/1985, de 19 de
junio, ha hecho una regulación minuciosa y detallada, trascendiendo lo primario y nuclear

d) finalmente, y en cuanto a las demás previstas en la Constitución, se contienen en

ella otras materias reservadas a leyes orgánicas tales como el Defensor del Pueblo (art. 54),
el orden sucesorio de la Corona (art. 57.5), los estados de alarma, excepción y sitio (art.
116) la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 122), el Tribunal Constitucional (art. 165), o la
autorización para la celebración de tratados internacionales por los que se atribuye a una
organización o institución internacionales el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución (art. 93)

2. Leyes Ordinarias

Desde un punto de vista material, y al mismo tiempo negativo, las leyes ordinarias son
las que versan sobre materias no reservadas a las leyes orgánicas. Para su aprobación
deberán seguir el procedimiento parlamentario común, en el que pueden distinguirse tres
fases:

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 a) en cuanto a la fase de iniciativa, se encuentra regulada en los arts. 87 a 89 CE,
atribuyéndose esa iniciativa “al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con
la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras” (art. 87.1 CE)

b) la de discusión y aprobación por las Cámaras, que se detalla en los Reglamentos

Parlamentarios

c) y la fase de integración de la eficacia de la norma, que se corresponde con la

sanción de la ley por el Jefe del Estado, su promulgación y su publicación (art. 91
CE y 2.1 CC)

Las Leyes ordinarias pueden ser de Pleno y de Comisión, ya que tal y como dispone
el art. 75.2 CE “las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en
cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que
haya sido objeto de esta delegación.
3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma
constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los
Presupuestos Generales del Estado”

Existe discusión doctrinal sobre si las leyes orgánicas tienen una jerarquía superior a
las leyes ordinarias. Para Mendoza, no se trata de que la ley ordinaria tenga un rango
inferior a la ley orgánica, sino que la ley ordinaria no puede regular determinadas materias
que la Constitución reserva a la ley orgánica. Si una ley ordinaria contradice una ley
orgánica, su invalidez no deriva de que tenga un rango inferior, si no de la vulneración del
precepto constitucional que consagró el principio de reserva de ley orgánica. Así pues, la
cuestión no reside en el principio de jerarquía sino en el de competencia.

No obstante, con apoyo en las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional

(SSTC 5/81 y 76/83), cabe sostener que en la relación entre la ley ordinaria y la ley
orgánica no opera sólo el principio de competencia, sino también el de jerarquía, pues
existe una especial vinculación entre la Constitución y la ley orgánica, sólo ésta puede
regular las materias que le ha reservado, y cualquier ampliación por el legislador ordinario
de las materias que debe regular la ley orgánica supondría una vulneración del artículo
81.1 CE
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 Desde un punto de vista material y al mismo tiempo negativo, las leyes ordinarias son
las que versan sobre materias no reservadas a las leyes orgánicas.

III. DECRETOS-LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS

1. Decretos-Leyes (art. 86 CE)

A) Concepto

Podemos definir el decreto-ley como una norma con rango de ley que emana
directamente del Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad, sobre materias
no expresamente extruida por la Constitución, y sobre la que el Parlamento se pronuncia
con posterioridad.

B) Regulación

Vienen regulados en el art. 86 CE:

“1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar

disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no
podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las
Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de

totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el
plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse

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expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el
Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.

3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos

como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.”

C) Control

El control de los decretos leyes corresponde al Congreso de los Diputados, que deberá
optar por su convalidación o por su derogación.

En caso de convalidación, la norma sigue en vigor como tal Decreto Ley.

En caso de derogación se plantea el difícil problema de los efectos producidos por el

Decreto Ley en el breve periodo en el que estuvo en vigor. Teniendo en cuenta que el
Decreto Ley surge en virtud de una habilitación constitucional y sin vicio de ilegitimidad,
no parece que la derogación deba tener efectos ex tunc, sino que los efectos producidos
durante dicho periodo de vigencia serán, en principio y a reserva de lo que disponga el
acto de derogación, plenamente válidos.

2. Decretos Legislativos

A) Concepto

Dispone el art. 85 CE que “Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación
delegada recibirán el título de Decretos Legislativos”.

Basándonos en el art. 82 CE pueden definirse como disposiciones legislativas dictadas

por el Gobierno en forma de decreto, en virtud de una delegación expresa para cada caso
concreto y por tiempo limitado, concedida al mismo por las Cortes Generales.

B) Regulación

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 La Constitución Española se refiere a los Decretos Legislativos en el art. 82 CE:

“1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas
con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior (materias
reservadas a ley orgánica).

2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su

objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno solo.

3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para

materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso
que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No
podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá
permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.

C) Clases

1. Textos articulados de Leyes de Bases

En este caso se autoriza al Gobierno para que redacte un texto legal que desarrolle
una ley de bases aprobadas por las Cortes generales. Según el apartado 4 del art. 82 CE
“Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación
legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.”

Por su parte, el art. 83 CE declara que “Las leyes de bases no podrán en ningún caso:

a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.

2. Textos refundidos

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 Se produce esta manifestación del Decreto Legislativo cuando las Cortes Generales
autorizan al Gobierno para que, en un solo texto, refunda varias disposiciones legales que
inciden sobre un mismo objeto

Al respecto, dispone el art. 82.5 CE: “La autorización para refundir textos legales
determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación,
especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.”

D) Control

El Decreto Legislativo es una norma con fuerza de ley y por tanto está sujeto al
control del Tribunal Constitucional, si bien tal y como dispone el art. 82.6 CE “sin perjuicio
de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en
cada caso fórmulas adicionales de control.”

Por su parte el art. 84 CE establece que “cuando una proposición de ley o una
enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado
para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley
para la derogación total o parcial de la ley de delegación.”

IV. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Son leyes autonómicas todas aquellas disposiciones que emanan de la Asamblea

Legislativa de cada comunidad autónoma en las materias atribuidas por la Constitución y
por sus propios Estatutos de Autonomía.

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 La Constitución Española reconoce indirectamente la potestad legislativa a las
comunidades autónomas a través del artículo 153.a), del artículo 152 y de la interpretación
del artículo 2 de la Constitución. También el Tribunal Constitucional ha declarado que las
Comunidad Autónomas pueden dictar leyes sobre las materias de su competencia (STC
37/81 y 37/87, entre otras)

Todos los Estatutos de Autonomía atribuyen potestad legislativa a la respectiva

Comunidad Autónoma y crean el correspondiente órgano legislador, la Asamblea
Legislativa, con una posición similar en cada uno de esos ordenamientos a las Cortes en el
Estado.

Las leyes autonómicas no tiene otros límites espaciales que los que se derivan del
territorio en el que deberán ser aplicadas y de la materia objeto de regulación, que deberá
ser alguna de las asumidas como exclusivas por el correspondiente Estatuto de Autonomía
dentro del marco competencial que establecen los artículos 148 y 149 de la CE

Las leyes autonómicas tienen el mismo rango que las leyes estatales. Ahora bien, a
diferencia de las del Estado, las leyes de las Comunidades Autónomas pueden ser objeto de
suspensión cautelar por el Tribunal Constitucional en el caso de que hubieran sido
impugnadas por el Gobierno, a través de su Presidente, mediante recurso de
inconstitucionalidad en el que se invoca expresamente el artículo 161.2 de la Constitución

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