La Parte ‘Orgánica’ I

El abordaje de esta lectura debe entenderse de manera integral. La mera división de

títulos y acápites representa una forma de organización, pero no que los términos
analizados puedan ser estudiados de manera aislada ni como compartimentos
independientes los unos de los otros.

Aclaración

El Poder Legislativo

La formación y sanción de las leyes

Referencias
LECCIÓN 1 de 4

Aclaración

Recordemos que la distinción entre “Parte Dogmática” y “Parte Orgánica” es

una mera clasificación que nos ayuda a abordar ambas secciones de la
Constitución. Ello no implica que en una u otra, se encuentren rasgos
asociados a los derechos o a las competencias gubernamentales que suelen
caracterizar a la clasificación propuesta.

Ahora bien, la parte “orgánica” es la materialización de la doctrina de división

de poderes, en tanto esta se recepta a través de competencias para cada
órgano, que funcionan como “frenos y contrapesos”, al estilo del
constitucionalismo clásico.

Para abordar esta última parte de la materia -no menos importante, si

entendemos que en ella radica la forma en la que los gobiernos pueden
actuar-, seguiremos el modelo de nuestra Constitución que, por cierto, replica
en cierta manera a la norteamericana. Entonces nos ocuparemos, en primer
lugar, del órgano encargado de sancionar las leyes: el Congreso.

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El Poder Legislativo

El Congreso Nacional se compone de dos cámaras, una de

diputados de la Nación y otra de senadores de las provincias y
de la Ciudad de Buenos Aires (Art.44). Siguiendo el modelo
estadounidense, que adoptó el federalismo como forma de
estado, mientras la Cámara de Diputados representa al pueblo
de la nación, la de Senadores, representa a las provincias.

En el caso de países federales como el nuestro en el que cada

Cámara del Congreso Nacional representa distintos sujetos
políticos, el bicameralismo equilibra la representación
proporcional del pueblo con la paridad de las instituciones
provinciales.

Por ello es que, en la Argentina, esta discusión se concentró en

la estructura de las legislaturas provinciales. Hoy coexisten las
unicamerales y las bicamerales. En muchos casos, éstas
últimas fueron concebidas como una réplica del Congreso
Nacional, es decir compuestas por dos Cámaras, la se
Senadores y la de Diputados, aunque no siempre respondieron a
la necesidad de establecer diversas representaciones. 
 Un ejemplo de ello es el caso de la Provincia de Buenos Aires, en
donde los senadores provinciales representan también al pueblo
de la Provincia, y son elegidos por el pueblo, tomando como
base la población y las mismas divisiones territoriales
(Secciones) que son utilizadas para la elección de los diputados.
(Sola, 2010, p. 156).

Elección de legisladores

Actualmente, y debido a la reforma de 1994, tanto Diputados

como Senadores, son elegidos en forma directa, por el pueblo,
tomándose cada Provincia como distritos electorales (Arts. 45 y
54). -

La diferencia fundamental que subsiste –consagrada en la

propia Constitución es que mientras el número de diputados
nacionales que elige el pueblo de cada provincia está
relacionado directamente con su cantidad de habitantes, en el
caso de los Senadores, se establece un número igual, que
representa a cada una de aquellas.

La otra diferencia es la relacionada con la forma en que se

asignan las bancas entre las listas competidoras, si bien cabe
destacar que mientras para los Senadores, la misma tiene rango
 constitucional, para los diputados está establecida legalmente.
(Sola, 2010, p. 162)

Elección de senadores

Antes de la reforma de 1994, la elección de los dos senadores

nacionales por cada provincia era realizada por la respectiva
legislatura provincial. En el caso de la Capital Federal, como
carecía de Legislatura local (5), se realizaba por elección
indirecta. El pueblo elegía electores  que integraban el Colegio
Electoral, encargado de designarlos.

Luego de la mencionada reforma, la elección de los tres

senadores nacionales por cada provincia y por la Ciudad de
Buenos Aires se realiza por el pueblo, en forma “directa y
conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político que
obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político
que le siga en número de votos...” El Código Electoral Nacional –
en sus artículos 156 y 157- complementa la norma. (Sola, 2010,
p. 162).

Elección de Diputados
 El sistema electoral para la elección de Diputados Nacionales,
éste se encuentra en Código Nacional Electoral (Arts. 158-
164) que regla la elección de los Diputados Nacionales. Para
la asignación de las bancas se adoptó una de las variantes del
sistema proporcional -el conocido por el nombre de su
creador, el matemático D´hondt- con un piso del 3% del
padrón electoral del distrito (Arts. 161 y 160).

En la práctica electoral, ese piso reviste una importancia

mayor en distritos como el de la Provincia de Buenos Aires, ya
que –dado el número de bancas a elegir en cada elección
(35)- impide la adjudicación de bancas a fuerzas minoritarias
que llegarían a obtenerlas si dicho piso no existiera.-. (Sola,
2010, pp. 162-163).

Requisitos para ser electo Senador

Son requisitos para ser elegido senador: tener la edad de treinta

años, haber sido seis años ciudadano de la Nación, disfrutar de
una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada
equivalente, y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos
años de residencia inmediata en ella. (Art 55).

La prescripción constitucional relativa a la renta anual, ha caído

en desuetudo. (Sola, 2010, p. 163).
Requisitos para ser diputado

“Para ser diputado se requiere haber cumplido la edad de veinticinco años,

tener cuatro años de ciudadanía en ejercicio, y ser natural de la provincia que

lo elija, o con dos años de residencia inmediata en ella”. (Artículo 48)1.

[1] Artículo 48. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso

de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Notemos la diferencia de redacción respecto de la edad, que, a diferencia de

los senadores, pareciera que 

debe exigirse en el momento de la asunción. Es decir que la

autoridad electoral deberá admitir a aquél candidato que no
cuente al día de la elección con la edad requerida, siempre que
la tenga para la fecha de su asunción.

Ese fue el criterio seguido en el caso de la elección del primer

diputado socialista de la Argentina, el Dr. Alfredo Palacios. En
efecto, al tiempo de la elección éste tenía aún 24 años, pero al
de su asunción ya cumplía con el requisito de la edad
establecido en la norma constitucional. (Sola, 2010, p. 163).
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La formación y sanción de las leyes

La función legislativa es atribuida al Congreso de la Nación, que

ejerce el Poder Legislativo y sanciona las leyes de acuerdo al
procedimiento fijado en la Constitución.

El dictado de una ley supone un procedimiento complejo con

intervención del Congreso y también del Presidente sin perjuicio
del artículo 40 de la Constitución Nacional, sobre consulta
popular vinculante que limita la intervención del Presidente en

cuanto a la promulgación de leyes2.

[2] Artículo 40. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

El proceso de formación y sanción de leyes comienza en el

artículo 77, primera parte, cuando nos dice que “las leyes
pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del
Congreso por proyectos presentados por sus miembros o por el

Poder Ejecutivo...”3, de tal manera que los proyectos de ley

pueden ser promovidos por Diputados o por Senadores (dentro
de sus respectivas Cámaras) o por el mismo Presidente de la
Nación que remite el proyecto a alguna de las Cámaras. En ese
sentido, muchas veces y más allá de las limitaciones temáticas
que el mismo artículo 77 in fine prevé, el Presidente utiliza la
composición política de las Cámaras a la hora de decidir por cual
habrá de darle entrada a una propuesta de ley.

[3] Artículo 77. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Por cierto, recordemos que los ciudadanos también pueden dar

origen a proyectos de ley a través del derecho de iniciativa
previsto en el artículo 39 de la Constitución Nacional como
forma de democracia semidirecta.

Luego, el mismo artículo 77, segunda parte nos recuerda una

serie de limitaciones y excepciones en materia de iniciativa y
origen de las leyes pues, conforme al artículo 52, la iniciativa
sobre leyes relativas a contribuciones y reclutamiento de tropas
es exclusividad de la Cámara de Diputados. Otras excepciones
encontramos en los artículos 39 y 40 (sobre iniciativa popular y
consulta popular vinculante) que tienen también como cámara
de origen a la de Diputados y en el artículo 75, inciso 2, cuarto
párrafo, del que surge que la Ley sobre Coparticipación debe
originarse en la Cámara de Senadores. También el artículo 75,
inciso 19 señala que los proyectos sobre desarrollo humano y
crecimiento armónico de la Nación deben iniciarse en el

Senado.4
[4] Artículo. 75. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Volviendo al trámite de formación y sanción de las leyes, el

artículo 78 de la Constitución, diseña el esquema básico de
tramitación legislativa, ya que 

aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa

para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa
al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también

obtiene su aprobación, lo promulga como ley.5

[5] Artículo. 78. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Al respecto, recordemos que la tramitación interna de un

proyecto para su tratamiento y sanción está regulada además
por los reglamentos de las Cámaras. El proyecto ingresa por
mesa de entradas de una de las cámaras que es entonces
Cámara de origen. Se gira a la o las comisiones que se estime
corresponde por la temática que regula el proyecto. Se producen
los dictámenes, que pueden ser por unanimidad, de mayoría o
de minoría y así el proyecto está en condiciones de llegar al
plenario para su tratamiento y eventual aprobación. Llegado al
recinto, se lo trata en general y de ser aprobado se trata en
particular artículo por artículo, pudiéndose aquí hacer
modificaciones. Aprobado en general y en particular, el proyecto
es aprobado por la Cámara de origen y pasa a la otra que es
entonces Cámara revisora y se sigue el mismo trámite: giro a
comisiones, dictámenes, y aprobación, etcétera. Si la Cámara
revisora no hace modificaciones y aprueba el proyecto tal como
llegó de la originaria y entonces ese proyecto queda sancionado
con fuerza de ley, el artículo 84 aclara la fórmula que debe
emplearse, y se envía al Presidente, que si lo aprueba lo
promulgará como ley.

El artículo 78 diseña un procedimiento básico en la creación de

las leyes; describe un trámite simple, sin modificaciones u
observaciones hechas por la cámara de revisión ni por el Poder
Ejecutivo. Pero también de este artículo 78 in fine surge que el
dictado de leyes es un procedimiento complejo, que incluye la
intervención del Presidente a través de la promulgación. Esta es
una manifestación del Presidente dando su consentimiento para
la entrada en vigencia del proyecto de ley sancionado por el
Congreso. Pero la promulgación puede darse expresamente, tal
como surge del artículo 78 in fine y se concreta a través de un
decreto que tiene una estructura pues muestra el texto del
proyecto sancionado y agrega: “Por tanto, téngase por ley de la

Nación, cúmplase, comuníquese, publíquese...”6. Esta es la

promulgación expresa del artículo 78 in fine, pero también la
promulgación es tácita cuando el Presidente deja vencer un
plazo de 10 días útiles y no devuelve el proyecto con
observaciones al Congreso (a la Cámara de origen). La
 promulgación tácita aparece cuando el artículo 80, primera
parte, dice que se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo

proyecto no devuelto en el término de 10 días útiles.7

[6] Artículo 78. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

[7] Artículo. 80. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Por su lado, el artículo 81, segunda parte regula el caso en que la

Cámara revisora introduzca adiciones o correcciones al proyecto
que le llega de la Cámara de origen. En ese caso éste vuelve a la
Cámara de origen. Si el proyecto modificado y vuelto a la de
origen es aprobado con esas reformas por la mayoría absoluta
de los miembros presentes de la originaria, el proyecto queda
sancionado (con dichas reformas) y va al Poder Ejecutivo. 

Pero puede ocurrir que la Cámara de origen insista con la

redacción original del proyecto, puesto que no está de acuerdo
con las reformas hechas por la Cámara revisora. Frente a este
caso, se abren dos situaciones: 

1. si
la Cámara de origen no alcanza la misma mayoría (absoluta o
de dos tercios de los presentes) con que la revisora hizo las
modificaciones, el proyecto queda sancionado con las
modificaciones y pasa al Poder Ejecutivo; 
 2. sila Cámara de origen alcanza la mayoría absoluta o los dos
tercios, esto es empata la votación con que la revisora modificó
el proyecto original, caen las reformas y el proyecto queda
sancionado tal como fue redactado originalmente, pasando
directamente al Poder Ejecutivo. (Sola, 2010, pp. 165-166).

Habiendo analizado en parte el artículo 81, debemos abordar las dos

prohibiciones en materia de tratamiento de proyectos de ley establecidas en
su primera parte. 

En efecto, este artículo comienza diciendo: 

1) “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las

Cámaras puede repetirse en las sesiones de aquel año...” ¿A
qué sesiones y a qué año se refiere? Son sesiones ordinarias, a
las prorrogadas y a las extraordinarias y se entiende que se
refiere al año actual y que entonces deberá esperarse al
siguiente período de ordinarias. 

Lo que no se permite es la suspensión sin plazo, pues de ser

permitirlo, la Cámara revisora tendría la potestad de frenar la
labor de la otra. No obstante, podría ocurrir que la revisora opte
 por no tratar el proyecto que llegó de la originaria y obtiene así el
mismo resultado.

2) La otra prohibición de la primera parte del mismo artículo 81

dice: “ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un
proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido
adicionado o enmendado por la Cámara revisora...”. Es decir
que, llegado a la Cámara iniciadora el proyecto con
modificaciones hechas por la revisora, la Cámara de origen
puede: insistir con su redacción original (empatando la votación
con que la revisora introdujo las reformas) o aceptar (con
mayoría absoluta) las reformas. No obstante, aunque no está
escrito, la Cámara de origen puede directamente no tratar el
proyecto reformado y provocar que éste pierda “estado
parlamentario” pues no existe sanción tácita, es decir que su
silencio no importa aprobación de las correcciones. (Sola, 2010,
p. 167).

Además, 

la reforma constitucional de 1994 introdujo un procedimiento

para la aprobación en particular en comisión de los proyectos.
Así, el artículo 79 establece que luego de aprobado en general
un proyecto, la Cámara con el voto de dos tercios de sus
miembros puede delegar en sus comisiones la aprobación en
particular. Hay una imputación de funciones a las comisiones
internas de la cámara respectiva que se reunirán y con el voto
de la mayoría absoluta pueden aprobar el proyecto en particular.
Aprobado así en particular en las comisiones, se imprime al
proyecto el trámite ordinario, pasa a la cámara revisora o al
Presidente según corresponda. El mismo artículo 79 contempla
que se deje sin efecto dicha delegación también con el voto de
los dos tercios de los miembros de la Cámara y el proyecto
vuelva para su debate en particular al pleno de la Cámara. (Sola,
2010, p. 168).

La reforma también introdujo la prohibición de sanción tácita,

que consagra el artículo 82 de la Constitución. Ella ordena en el
primer párrafo del artículo 82 que la voluntad de cada Cámara
debe manifestarse expresamente y por si alguna duda queda
completa proclamando que “...se excluye, en todos los casos, la
sanción tácita o ficta”. Con esta cláusula muy breve en su
redacción se evita una práctica… que consistía en que, frente al
ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo
(decretos de necesidad y urgencia, intervención federal,
declaración del Estado de sitio), el Congreso no se pronunciaba,
guardaba silencio y convalidaba así esa actividad exorbitante del
Poder Ejecutivo. Es decir, se interpretaba -incluso judicialmente-
 que el silencio del Congreso era convalidación tácita. (Sola,
2010, p. 168).

Las competencias del Congreso

El Congreso tiene sus competencias claramente establecidas en el texto

constitucional. Tiene una importante lista de funciones expresamente
enumerada en la Constitución y podríamos decir que una de las
competencias fundamentales recae en el manejo financiero, 

que proviene de la aprobación del presupuesto y de la

aprobación de impuestos.

El Congreso tiene una autoridad limitada, sus límites provienen

de la protección constitucional de los derechos y libertades
individuales, pero también de la distribución de competencias
entre la Nación y las provincias.

Dentro de los límites a la legislación, están:

1. Las acciones privadas, artículo 19.

2. La
imposibilidad de alterar los principios, garantías y derechos
reconocidos en la Constitución, artículo 28.
 Los límites en materia de distribución de competencias son:

1. La
prohibición de conceder facultades extraordinarias, ni la
suma del poder público, artículo 29. 

2. Las competencias reservadas por las provincias, artículo 121.

En nuestra práctica constitucional, surge además el conflicto

con las competencias ejercidas por el poder Ejecutivo, muchas
de las cuales tienen contenido legislativo.

Una primera lectura de estas normas daría la impresión de que,

para conocer las facultades del Congreso, bastaría una lectura
de la larga enumeración del artículo 75 o de otras normas
dispersas en la Constitución. Pero ello solamente nos daría una
visión de las competencias expresas. Las competencias del
Congreso son expresas o implícitas. El principio básico del
gobierno en la división de poderes es que el Congreso solo
puede actuar si existe una autorización expresa o implícita para
actuar dentro de la Constitución. Las provincias, sin embargo,
pueden legislar a menos que la Constitución lo prohíba.

El artículo 44 señala la constitución del Congreso, dice: 

Un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de diputados de

la Nación y otra de senadores de las provincias y de la Ciudad de

Buenos Aires, será investido el Poder Legislativo de la Nación.8

 [8] Artículo 44. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Sobre las competencias de las provincias dice el artículo 121

“Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta

Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su

corporación.”9

[9] Artículo 121. Ley 24430. (15 de diciembre de 1994). Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de https://bit.ly/3pU4TMn

Es cierto que esta norma señala una tautología, las provincias

conservan el poder no delegado el problema comienza al
determinar que es lo no delegado y que lo conservado. Por lo
tanto, al evaluar la constitucionalidad de una ley dictada por el
Congreso se plantea siempre dos preguntas.

1. La
primera es saber si es que el Congreso está dentro de las
competencias establecidas en la Constitución para legislar.

2. La segunda es si es así, si la ley viola otra disposición

constitucional (como es la de infligir la separación de poderes o
si interfiere con las libertades individuales.

Por lo contrario, cuando se evalúa constitucionalidad de una ley

provincial, se hace una sola pregunta: saber si la legislación viola
la Constitución. Es decir, la diferencia fundamental entre el
gobierno nacional y los gobiernos provinciales es que solamente
los gobiernos locales poseen el poder de policía, porque el poder
de policía es lo que permite a los gobiernos locales adoptar
cualquier ley que no está prohibida por la Constitución. Existen
también situaciones en que el Congreso ejerce el poder de
policía.

Dicho esto, esta clásica fórmula de los gobiernos o de los

poderes gubernamentales no refleja plenamente la realidad del
poder del gobierno nacional. A partir de 1936, la Corte Suprema
ha concedido al Congreso una autoridad amplia para regular
múltiples actividades, fundamentalmente de regulación
económica. Esta situación ocurrió o tuvo también precedentes
en algunas interpretaciones anteriores, en cuanto a la extensión
que se le dio a la cláusula del progreso. Esta interpretación
expansiva hecha por la Corte Suprema de la autoridad del
Congreso ha estado basada en la concepción de que existe una
necesidad de un gobierno nacional fuerte, que resuelva los
problemas los problemas del Estado de Bienestar y en gran
medida como una reacción frente a la crítica realizada a las
decisiones de la primera parte del siglo XX que limitaban la
capacidad del gobierno federal. En suma, existen dos visiones
para ver la competencia del Congreso: el conflicto con el
federalismo, es decir, la competencia de las provincias para
legislar sobre el mismo tema; y, por otra parte, el conflicto por el
respeto de la división de poderes y por las limitaciones en
 materia de derecho y libertades individuales. (Sola, 2010, p.
169).

¿Qué tipo de leyes puede sancionar el Congreso? 

Las respuestas a estas preguntas nos enfrentan a dos

situaciones diferentes, no es igual la legislación nacional de las
de las provincias. El Congreso sólo puede legislar sí existe una
competencia expresa o implícita en la Constitución, en cambio
los gobiernos de las provincias sólo están limitados por las
prohibiciones expresas de la Constitución. Al evaluar la
constitucionalidad de cualquier ley nacional siempre se plantean
estas dos preguntas, si tiene la competencia dentro de los
poderes que han sido concedidos en la Constitución,
particularmente en el artículo 75, para legislar. Y segundo si la
legislación viola alguna otra provisión o doctrina constitucional
como es la tergiversación de la separación de poderes o la
interferencia con las libertades individuales. Al responder a
estas cuestiones ha surgido un debate sobre las competencias
del gobierno nacional y sus prerrogativas.

De esta manera, podemos señalar las fuentes de extensión de

la competencia legislativa del Congreso extendiendo los límites
establecidos en la Constitución:
1. Los poderes implícitos por aplicación de la ‘cláusula de
conveniencia’ del artículo 75, inciso 32. Dice: “Hacer todas las
leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en
ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos
por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina”.
Dio lugar a las competencias implícitas.

2. La cláusula comercial. El artículo 75, inciso 13 dice: “Reglar el

comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre
sí.” Por influencia de la jurisprudencia de Estados Unidos. fue
una fuente de ampliación de los poderes del Congreso.

3. La
cláusula del progreso. Establecida en el artículo 75, inciso 18
y ahora ampliada con el inciso 19, fue tempranamente
considerada por la Corte Suprema como fuente de
competencias legislativa del Congreso.

4. Lateoría del poder de policía amplio, que extendió las

competencias regulatorias del Congreso a partir del caso
“Ercolano c/ Lanteri de Renshaw”.

5. Ladoctrina de la emergencia económica, establecida a partir del

caso “Avico c/ de la Pesa”. En este caso, la indefinición del
concepto de emergencia permitió una regulación prácticamente
ilimitada de los derechos individuales de incidencia patrimonial.
(Sola, 2010, pp. 160-161).

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Referencias

Ley 24.430. (15 de diciembre de 1994) Constitución de la Nación Argentina.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-
4999/804/norma.htm

Sola, J. V. (2010). Manual de Derecho Constitucional. (1ra ed.). Buenos Aires,

AR: La Ley.