CONGRESO NACIONAL (Capítulo V)

1. Introducción

A continuación estudiaremos el órgano denominado Congreso Nacional, lo que no es

sinónimo de poder legislativo ni agota en tal función sus atribuciones.

En efecto, en el sistema chileno existe una especie de colegislador, pues en el proceso de

creación de las leyes intervienen múltiples órganos, entre ellos, el Congreso Nacional, el
Presidente de la República (como lo señala el número 1 del artículo 32), la Corte
Suprema (según el artículo 77, en cuanto a informar previamente la modificación a la ley
orgánica constitucional que regula su organización y atribuciones), el Tribunal
Constitucional (según el artículo 93, en el control preventivo de ciertas leyes, como ls
interpretativas, las orgánico constitucionales o los tratados relativas a materias propias de
dichas leyes), etc.

Por otra parte, el Congreso Nacional tiene importantes funciones que exceden las de
legislar y se radican en él -tales como el poder constituyente- o en una de sus cámaras o
corporaciones, como las atribuciones de fiscalización que tiene la Cámara de Diputados.
En ciertos casos, el Senado opera como Tribunal, por ejemplo, al pronunciarse sobre las
acusaciones constitucionales y las demás del artículo 53 (conocer contiendas de
competencia entre autoridades administrativas o políticas y los tribunales superiores de
justicia; rehabilitar como ciudadanos a quienes perdieron ese carácter por cometer delitos
calificados como terroristas o que se califiquen como de tráfico de estupefacientes y que
hubieren merecido pena aflictiva; prestar el consentimiento para ciertas actuaciones del
Presidente o para su salida del país por más de 30 días o dentro de los último noventa días
de su mandato; participar aprobando las designaciones de ministros y fiscales de la Corte
Suprema y del Fiscal Nacional, etc).

Sobre las atribuciones del Congreso Nacional, las mismas se dividen entre las
atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, contenidas en el artículo 52, las
atribuciones exclusivas del Senado, contenidas en el artículo 53, y las atribuciones
exclusivas del Congreso Nacional en su integridad, establecidas en el artículo 54.
Adicionalmente, deben contemplarse las atribuciones legislativas y constituyentes.

Por su parte, existen atribuciones en que el Congreso Nacional funciona a través de cada
una de sus cámaras, por separado -tales como la aprobación de las leyes- o algunas en las
que opera como Congreso Pleno, como lo era en el procedimiento de reforma
constitucional hasta el año 2005 u otras, tales presenciar el juramento del Presidente de la
República o su cuenta.

Siguiendo la tradición chilena y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 46, el

Congreso Nacional es bicameral, pues consta de un Senado y de una Cámara de
Diputados. En todo caso, debe tenerse presente que los reglamentos constitucionales de
1812, 1814 y 1818, así como la Constitución de 1823, tuvieron un sistema unicameral de
Congreso. Por el contrario, la Constitución de 1822, la de 1833 y la de 1925 establecieron
un Congreso bicameral, similar al actual.

En teoría, la Cámara de Diputados es fiscalizadora y política, mientras que el Senado es

revisor y consultivo. Pese a ello, ambas cámaras se encuentran equiparadas en lo relativo
al proceso de formación de la ley.

Tal como dispone el número 17 del artículo 63, será por ley que se determinará el lugar
de funcionamiento del Congreso Nacional, entre otros órganos. Una ley dictada antes del
término del Gobierno Militar determinó que el mismo funcionaría en Valparaíso. Se trata
de una ley ordinaria cuyo contenido se discute de tiempo en tiempo.

Todo lo relativo al Congreso Nacional, más allá de la regulación constitucional, se

encuentra contenido en la ley orgánica número 18.918, de 5 de enero de 1990 y en los
reglamentos de las respectivas corporaciones, adoptados mediante acuerdos de la Cámara
y del Senado, respectivamente.

Ya hemos hablado, en términos generales, de la desmejorada situación del Congreso

Nacional en su relación de poderes con el ejecutivo. Lamentablemente, ello se ha
traducido en la desmejorada visión que tiene la ciudadanía en lo relativo al trabajo
parlamentario. Se extraña, en nuestro sistema constitucional, un Congreso Nacional que
opere como un espacio de amplia representación de ideas y de debate. En efecto, no son
pocas las veces en que la función del Congreso Nacional se limita simplemente a aprobar
propuestas elaboradas, casi en su integridad, por el poder ejecutivo. Sin duda, este será
uno de los temas más importantes del debate constitucional venidero, una vez que ha
cesado la objeción de representatividad formulada al Senado por su composición
heterogénea.

Finalmente, queremos hacer presente que la reforma constitucional del año 1989 eliminó
la facultad del Presidente de la República de disolver la Cámara de Diputados por una
vez en su mandato. Esta atribución no es propia de un sistema presidencialista, sino de un
sistema más bien parlamentario como una forma de salvar el conflicto generado entre los
dos poderes.

2. Composición e integración de la Cámara de Diputados.

La Constitución de 1925 no señalaba directamente la cantidad de diputados a elegirse,

pues en su artículo 37 señalaba que los mismos se elegían por departamentos o
agrupaciones de departamentos, a razón de un diputado cada treinta mil habitantes,
remitiendo la regulación del punto al legislador. Por su parte, se señalaba en el propio
texto constitucional que el sistema electoral debía apuntar hacia uno de tipo proporcional.

En la actualidad, el artículo 47 señala que se elegirán 120 diputados. Hoy en día, como
una paso previo a la reforma del sistema electoral, se ha planteado la necesidad de
eliminar la mención al número de diputados de la Constitución Política de la República,
remitiendo la determinación a una ley orgánica constitucional dictada con las
limitaciones del artículo décimo tercero transitorio (tres quintas partes de los senadores y
diputados en ejercicio).

La elección de los diputados es en votación directa en base a distritos electorales –los que
representan una fracción de cada circunscripción electoral-, los que serán determinados
por la ley orgánica constitucional. Al respecto, el Tribunal Constitucional mediante fallo
dictado en el rol 67 señaló que se entrega amplias atribuciones al respecto al legislador,
sin que la Constitución Política de la República entregue criterios, por lo que en opinión
del sentenciador no sería válida la objeción de que la relación entre el número de
electores y los diputados electos podría alterar la igualdad entre las personas,
especialmente en aquellos casos en que pocos electores eligen un número igual de
diputados a los que resultan electos en zonas con muchos votantes. Discrepamos en
general de este fallo pues si bien se le entrega la facultad al legislador, la misma no puede
ejercerse de manera arbitraria, debiendo respetar el principio general de la “igualdad en la
ley”, consagrado en el número 2 del artículo 19.

Los diputados se renuevan, en su totalidad, cada cuatro años, a diferencia de los

senadores, pues estos últimos se renuevan por parcialidades.

La ley 18.700, sobre votaciones populares y escrutinios, contempla en su artículo 178 y

179 que habrán 60 distritos electorales, cada uno de los cuales elegirá dos diputados.

El artículo 109 bis de la ley 18.700 estable las siguientes reglas en cuanto a la elección de
diputados: i) si una misma lista duplicara los votos de la lista que le siguiere, elegirá los
dos diputados, considerando a tales efectos las votaciones individuales más altas de la
lista; ii) si ninguna lista dobla a la que le sigue, las dos listas mayoritarias elegirán un
diputado cada una. A tal efecto, se considerará electo al interior de cada lista al diputado
con una votación individual mayor; iii) si el segundo cargo correspondiere por igual
derecho a dos o más listas, el Tribunal Calificador de Elecciones proclamará electo a los
candidatos con mayores votaciones individuales; iv) si existe empate entre dos candidatos
de igual o distintas listas, el Tribunal Calificador de Elecciones procederá a realizar un
sorteo en audiencia pública.

EJEMPLO I

Lista A 1000 votos (Juan tiene 999 y Pedro 1)

Lista B 300 votos (Diego tiene 150 y Luisa 150)
Lista C 280 votos (Manuel tiene 278 y Raquel 2)

En este caso, serían electos Juan y Pedro, dado que la lista A duplica a la lista B, que es la
siguiente lista más votada. Todos los demás candidatos, pese a tener más votos
individuales que Pedro, no son electos.

EJEMPLO II

Lista A 1000 votos (Juan tiene 510 y Pedro 490)

Lista B 550 votos (Diego tiene 275 y Luisa 275)
Lista C 545 votos (Manuel tiene 540 y Raquel 5)

Como la lista A no dobla a la lista B, sólo elige como diputado a Juan. Por su parte, la
lista B elige un diputado, debiendo sortearse el cargo entre Diego y Luisa, por estar
ambos empatados. Por su parte, Manuel -que casi duplica a Diego y Luisa y supera a
Juan- no es electo.

La ley permite que un independiente vaya en sub pacto con un partido político. Lo que no
puede darse son dos independientes en pacto pues, en los hechos, perderían tal calidad.

El artículo 48 señala los siguientes requisitos para ser elegido diputado (no para presentar
la candidatura, como claramente quedó establecido en varios fallos del Tribunal
Calificador de Elecciones del año 1989): i) ser ciudadano con derecho a sufragio, es
decir, no haber perdido ni tener suspendida la ciudadanía; ii) tener cumplidos los 21 años
de edad; iii) haber cursado enseñanza media o su equivalente, pensando en las ramas de
las Fuerzas Armada; iv) tener residencia en la Región correspondiente al distrito electoral
por el que será candidato, durante los últimos dos años contados hacia atrás desde el día
de la elección. Originalmente y hasta el año 1989, el plazo al respecto era de 3 años.
Como veremos, la reforma de 2005 eliminó este requisito de residencia para los
senadores, no obstante mantenerse para los diputados.

En el caso de los extranjeros que se han nacionalizado, adicionalmente y pese a ser

ciudadanos, deben haber transcurrido al menos 5 años desde su nacionalización para
presentarse a cargos de elección popular de conformidad a lo dispuesto en el actual inciso
segundo del artículo 14 (luego de la reforma de 2005 y, anteriormente a ella, en el
número 4 del artículo 10 de la Constitución Política de la República).

Por su parte, a modo de sanción, existen dos casos adicionales de personas que no podrán
presentarse como candidatos a cargos de elección popular: i) los que sean condenados,
aún sin merecer pena aflictiva, por delitos a los que la ley de quórum calificado determine
como terroristas (por el plazo de 15 años), y; ii) de conformidad al número 10 del artículo
93 luego de la reforma, las personas que hayan tenido participación en una entidad
sancionada por el Tribunal Constitucional de conformidad a lo dispuesto en el número 15
del artículo 19, por el plazo de 5 años contados desde la resolución del Tribunal
Constitucional (en relación a agrupaciones que no respeten la democracia, propugnen un
sistema totalitario, utilicen la violencia o la promuevan como método de acción política).

Existe una presunción legal de que la persona electa tiene, por el solo ministerio de la ley,
residencia en el lugar correspondiente. Desde ese punto de vista, nos encontramos ante un
ejemplo de domicilio legal.

3. Composición e integración del Senado.

En la Constitución de 1925 se elegían 5 senadores por cada agrupación de provincias, por
lo que al existir 10 el año 1973, había 50 senadores. La norma vigente hasta el 2005
contenía un número sustancialmente menor de senadores electos.

El artículo 49 (otrora 45) de la Constitución Política de la República fue íntegramente

reformado el 2005, en orden a eliminar la institución de los senadores designados y los
vitalicios, respetando en todo caso la duración de los mismos en sus cargos hasta el año
2006.

En efecto, la norma anterior al año 2005 señalaba que los senadores se elegían por
votación directa en base a circunscripciones senatoriales, a razón de dos senadores por
cada una, las que correspondían a cada región, salvo seis regiones que se dividían en dos
circunscripciones, todo ello según la respectiva ley orgánica constitucional. Así, el
artículo 181 de la ley 18.700 señala que las regiones Metropolitana, Quinta, Séptima,
Octava, Novena y Décima se dividen en dos circunscripciones senatoriales. De esta
forma, el Senado tenía 38 miembros electos.

Los senadores duraban 8 años en sus cargos, renovándose alternadamente cada 4 años,
según las regiones impares –primero- y las pares más la Metropolitana, luego. En las
normas transitorias se estableció qué senadores durarían 4 años solamente, en el primer
período luego de la instalación del Senado a contar del 11 de marzo de 1990.

Adicionalmente, el Senado estaba integrado, con carácter vitalicio y por derecho propio,
por los ex presidentes de la República que hubieren completado al menos 6 años en su
cargo, sin haber sido destituidos por acusación constitucional, de conformidad a lo
dispuesto en el artículo 49. Por ello, en una interpretación literal, se dejó fuera de esta
opción a don Patricio Aylwin, quien sólo completó su período constitucional de 4 años. A
estos senadores se les aplican las normas sobre incapacidades, incompatibilidades y
causales de cesación en el cargo, comunes a todo los parlamentarios.

Finalmente, el Senado se componía de los siguientes senadores designados: i) dos ex

ministros de la Corte Suprema que hayan durado en sus cargos a lo menos 2 años
continuos, elegidos por la propia Corte; ii) un ex Contralor General de la República que
hubiere durado al menos dos años continuos en su cargo, elegido por la Corte Suprema;
iii) un ex comandante en jefe de cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas más un ex
director general de Carabineros, que hubieren durado en su cargo a los menos dos años,
elegidos por el Consejo de Seguridad Nacional; iv) un ex rector de universidad estatal o
reconocida por el Estado, con a lo menos dos años de ejercicio, nombrado por el
Presidente de la República, y; v) un ex Ministro de Estado, que hubiere durado por lo
menos dos años continuos en su cargo en un período presidencial anterior al que procede
a la designación, nombrado por el Presidente de la República.

Los senadores designados duraban 8 años en sus cargos y en caso de no existir al menos
tres personas con los requisitos correspondientes, podía nominarse a otros ciudadanos que
hubieren cumplido funciones relevantes en los respectivos organismos. La designación
tenía lugar dentro de los 15 días siguientes a la de la elección parlamentaria.
De esta manera, el senado tenía 38 miembros electos, 9 designados, más los vitalicios que
existieren.

La institución de un Senado no integrado en su totalidad por senadores electos fue

siempre criticado, aunque debe señalarse que dicha idea había sido planteada desde la
Constitución de 1925 con el afán de dotar de ciertos antecedentes técnicos a la cámara
reflexiva y revisora. En efecto, esta idea fue ampliamente defendida tanto por don Arturo
como por don Jorge Alessandri.

La reforma de 2005 eliminó la institución de los senadores designados y vitalicios,

reemplazando íntegramente el artículo 49.

En efecto, la nueva norma remite a la ley orgánica constitucional el establecimiento del

número de senadores, circunscripciones y forma de proceder a la elección. Esto fue
producto de un acuerdo político tendiente a permitir la pronta aprobación de la reforma
constitucional y el traspasando a la discusión simplemente legislativa de la materia. Debe
tenerse presente al respecto que la nueva disposición décimo tercera transitoria señala que
el quórum de esta ley orgánica constitucional será de tres quintas partes de los senadores
y diputados en ejercicio. Se trata de un quórum excepcionalmente alto, incluso para este
tipo de leyes.

Sobre la duración del Senado y la renovación por parcialidades, se mantiene la norma

actualmente vigente, de manera que duran 8 años en sus cargos y se renuevan
parcialmente cada 4 años, agrupándose las regiones entre las impares y las pares, más la
Región Metropolitana.

En cuanto a los requisitos para ser elegido senador, luego de la reforma del año 2005 los
mismos pasan a ser los siguientes, tal como se señala en el nuevo artículo 50: i) ser
ciudadano con derecho a sufragio; ii) haber cursado enseñanza media o equivalente, y;
iii) tener cumplido los 35 años de edad el día de la elección. Anteriormente, eran 40 años.
Hasta la reforma de 2005, existía un requisito adicional consistente en haber tenido
residencia en la respectiva región por dos años contados hacia atrás desde el día de la
elección.

4. Duración en el cargo y posibilidad de reelección.

Los diputados duran en sus cargos 4 años, mientras que los senadores 8. En el caso de los
diputados, la Cámara se renueva completamente cada 4 años mientras que el Senado se
renueva por parcialidades, como se indicó.

No existe límite para la posibilidad de reelección indefinida de los senadores y diputados,

lo que ya ha sido objeto de importantes críticas pues la tendencia tradicional ha sido que
los parlamentarios se mantengan por largos años en sus cargos.

5. Residencia legal.
Tal como se señaló, el artículo 48 y especialmente el artículo 51 disponen que los
diputados tendrán, por el solo ministerio de la ley, residencia en la región correspondiente
mientras ejerzan sus cargos. Hasta la reforma de 2005 la norma era aplicable, en iguales
términos, a los senadores pero, al eliminarse el requisito de residencia en la región del
artículo 50, a efectos de ser electo senador, se eliminó consecuencialmente esta norma.

6. Vacancias de los senadores y diputados.

La Constitución de 1925, en su artículo 36, remitía las normas de reemplazo del senador
o diputado que muriere faltando al menos un año para el término de su mandato, a la ley
de elecciones la que preveía elecciones complementarias.

El artículo 51 de la Constitución de 1980, inciso tercero y siguientes, se refiere a esta

materia y sufrió importantes modificaciones en el año 1989 -pues hasta esa fecha era la
propia cámara la que elegía al sucesor- y en el año 2005.

En efecto, desde 1989 y hasta el año 2005 las reglas aplicables eran las siguientes: i) en
caso de vacancia de los diputados y senadores electos, el cargo era proveído por el
ciudadano que integró la lista del electo y que, de haberle correspondido a la misma
elegir dos cargos, habría salido electo. Esta es la regla que se aplicó en relación al
senador Lavanderos; ii) si no resulta aplicable la regla anterior y faltan más de dos años
para el término del período de quien cesó en el cargo, la Cámara elige por mayoría
absoluta a una persona dentro de la terna presentada por el partido al cual pertenecía
quien cesó en el cargo. Si faltaban menos de dos años o el candidato era independiente –
salvo en el caso que hubiere ido en lista con un partido, caso en el cual se aplican las
reglas anteriores- no se procedía al reemplazo. Jamás había elecciones complementarias,
pues el constituyente de 1980 en general repudia la reiteración de largos períodos de
elecciones. El nuevo senador o diputado duraba en sus funciones el período que le faltaba
en el cargo a quien cesó.

Luego de la reforma de 2005, las vacantes de senadores y diputados se proveen por el

ciudadano que indique el partido político al que pertenecía quien cesó en el cargo al
momento de ser elegido, de manera de respetar la intención del voto. Con esto, se corrige
la distorsión consistente en que la persona puede haber cambiado de partido luego de ser
electo.

Los parlamentarios elegidos como independientes no son reemplazados, a menos que

hubieren participado en lista con un partido político, caso en el cual el cargo se reemplaza
por la persona señalada al efecto por el partido indicado por el candidato al momento de
presentar la candidatura. De esta forma, las personas al votar conocen de la tendencia de
un eventual reemplazante del candidato.

El reemplazante debe tener los requisitos para ser electo senador o diputado. No existe
problema para que un diputado asuma como senador, caso en el cual se aplican las reglas
de reemplazo en la Cámara de Diputados pues ambos cargos son expresamente
incompatibles.

En todos los casos, el senador o diputado ejercerá por todo el plazo que le faltaba a quien
cesó en el cargo.

Con motivo del reemplazo del senador Lavandero el año 2005, atendida la proximidad de
la reforma constitucional, se presentó la duda de cuándo cesaba el mismo en el cargo
atendido su condena penal y, por lo mismo, cuándo y qué regla de reemplazo debía
aplicarse. Finalmente, se aplicó la regla relativa al momento en que la sentencia quedó
ejecutoriada, es decir, la regla existente antes de la reforma de 2005, de manera que fue
su compañero de lista, de un partido político diferente, quien asumió en el cargo.

7. Comités y comisiones.

Para efectos de aclarar términos, los “comités” son agrupaciones de parlamentarios,

normalmente de un mismo partido político y a los que pueden sumarse independientes,
que se coordinan a objeto de obtener asesorías especializadas en su trabajo legislativo y
mantener la comunicación con la mesa de la corporación respectiva. Esta institución se
encuentra reconocida en las normas que regulan el Congreso Nacional, pero no en la
Constitución Política de la República.

Por su parte, las “comisiones”, son organismos técnicos y especializados, formados por
parlamentarios, que tienen como finalidad estudiar determinadas materias, obtener
opiniones de expertos sobre las mismas e ilustrar a las cámaras sobre determinados
puntos. Estas comisiones pueden ser: i) permanentes, integradas por 5 parlamentarios.
Existen 19 comisiones permanentes, las que suelen tener relación con cada una de las
materias propias de los ministerios, existiendo además comisiones como la de Derechos
Humanos, “Constitución, legislación y justicia” y otras); ii) “especiales” son las que se
forman para determinadas materias; iii) “mixtas” son aquellas en que concurren
senadores y diputados, como en los casos de los artículos 70 y 71 para el evento del
rechazo íntegro de un proyecto por parte de la cámara revisora -es decir, la que conoce en
segundo trámite constitucional de un proyecto de ley- o que la cámara de origen rechace
las indicaciones formuladas por la cámara revisora a un proyecto, y; iv) las “unidas”, las
que se conforman por varias comisiones permanentes para conocer de una determinada
materia.

Dentro de las comisiones especiales se deben considerar las denominadas “comisiones

investigadoras” del número 1) letra a) del artículo 52 de la Constitución Política de la
República, las que se asocian a las facultades de fiscalización de la Cámara de Diputados.

8. Atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados (artículo 52).

En este punto nos referiremos a aquellas atribuciones propias de la Cámara de Diputados,

en las que interviene de manera exclusiva a diferencia, por ejemplo, de aquellas en que
concurre con el Senado como las propias de las labores de legislación, aprobación de
tratados Internacionales o reformas constitucionales. Debe tenerse presente que cada una
de las corporaciones en que se divide el Congreso, así como cada uno de sus integrantes,
son partes del Estado y, por lo mismo, resultan aplicables a ellos las normas sobre
juridicidad contenidas en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República.
Aún más, en algunos casos, los excesos cometidos al respecto por los parlamentarios
pueden ser objeto de causales de cesación en el cargo, tal como veremos más adelante al
estudiar las mismas.

En relación a las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, las normas

correspondientes tuvieron importantes modificaciones el año 2005. Hasta el año 2005, las
atribuciones exclusivas eran las de fiscalización –con alcances bastante limitados en los
que, por ejemplo, la creación de comisiones investigadoras no eran reconocidas
expresamente por la Constitución Política de la República sino por las normas orgánicas
y, por ello requerían, de conformidad al reglamento de la Cámara, de mayoría de los
diputados presentes- y la de declarar si ha lugar o no a las acusaciones constitucionales
formuladas contra determinadas personas, por las causales específicamente señaladas.

Hacemos presente que el Tribunal Constitucional, mediante fallo de 18 de enero de 1990,

dictado en el rol 91, señaló que no procede la acusación constitucional por actos
cometidos antes del 11 de marzo de 1990. Para concluir ello tal tribunal se basó en varios
preceptos, entre ellos el del número 3 del artículo 19 -pues antes de esa fecha no existía el
órgano o tribunal con la facultad, por lo que ser juzgado por un órgano creado luego de
cometidos los actos atentaría contra dicha disposición- y el de la disposición 15
transitoria, que sólo permitía la acusación constitucional por actos cometidos antes de
dicha fecha contra Ministros de Estado y por perjuicios sufridos injustamente por
particulares.

Fiscalización. Las atribuciones de fiscalización de los actos de Gobierno por parte de la

Cámara de Diputados es propia de un sistema presidencialista, como contrapeso del
poder del ejecutivo y, por su parte, no involucra de manera alguna la posibilidad del
Congreso de censurar ministros de Estado, obligando a un cambio de gabinete. Se
entiende que la labor de fiscalización es más amplia que la del mero control jurídico pues,
este último, se encuentra constitucionalmente en manos de la Contraloría General de la
República. En nuestra opinión, la labor de fiscalización es más amplia y, si se quiere,
política, como por lo demás corresponde a la esencia de la Cámara de Diputados. En
razón de ello, dicha actividad puede analizar fundamentos y formular juicios de mérito
sobre decisiones del ejecutivo, sin que necesariamente se deban traducir en la mera
detección de ilegalidades.

Otro punto que presenta dudas es la noción de actos de gobierno. En efecto, la duda
consiste en determinar si por ellos se entienden estrictamente los actos relativos a
decisiones ante situaciones especiales en las que existen opciones posibles –sentido que
atribuyen a la noción gobierno los estudiosos del derecho político- o se refiere también a
las actividades propias de la administración en el sentido de operar los servicios públicos
dentro de los cánones señalados por la ley. La duda es si el gobierno es el acto o la
institución. En nuestra opinión, la atribución en cuestión es amplia y busca generar un
contrapeso jurídico y político razonable al poder ejecutivo, entendido en un sentido
amplio. Por ello, se refiere a los actos de cualquier tipo de la institución.

En la actualidad, las atribuciones de fiscalización de los actos del Gobierno se traducen

en las siguientes atribuciones específicas:

i) adoptar acuerdos o hacer observaciones escritas, por mayoría de los diputados

presentes, al Presidente de la República, el que debe responder fundadamente
dentro de los 30 días siguientes, a través del Ministro de Estado correspondiente.
Esta atribución obliga al ejecutivo a dar una respuesta y fijar una posición en
materias que luego, por ejemplo, pueden traducirse en una acusación
constitucional. Se trata, en todo caso, de una atribución que ya existía antes de la
reforma de 2005;

ii) por su parte, cualquier diputado con el voto conforme de un tercio de los
diputados presentes puede solicitar determinados antecedentes al Gobierno, quien
debe contestar fundadamente por intermedio del Ministro de Estado
correspondiente, dentro del mismo plazo señalado en la letra anterior, es decir, 30
días.

Se señala, en todo caso, que las observaciones anteriores no podrán comprometer

la responsabilidad política de los Ministros de Estado. Así, se resguarda el sistema
presidencialista, dejando a los Ministros de Estado sujetos a la exclusiva
confianza del Presidente de la República de conformidad a lo dispuesto en el
número 9 del artículo 32.

En nuestra opinión, esta facultad no impide la práctica que los diputados,

mediante simples oficios, soliciten a entidades públicas la entrega de información

iii) Citar a un Ministro de Estado, a petición de a lo menos un tercio de los diputados

en ejercicio, de manera de realizarles preguntas en materias propias de su cargo
(interpelación). Esta atribución no puede ejercerse más de 3 veces en un mismo
año calendario en relación al mismo ministro, de manera de no entorpecer por esta
vía la labor propia del ejecutivo. Lo anterior, a menos que exista acuerdo previo
con el apoyo de al menos la mayoría absoluta de los senadores y diputados en
ejercicio. El Ministro debe asistir y está obligado a responder las consultas que se
le formulen.

Se trata de una nueva atribución, que tiende a ser una forma de interpelación
parlamentaria en el sentido que permite que los diputados revisen, con cierta
periodicidad, el trabajo de los ministerios e informen a la opinión pública al
respecto, incluso desde una perspectiva política. Tal como se ha señalado, esta
actividad no puede llegar a la censura de los ministros pero, sin duda, es una
especie de declaración que puede entregar antecedentes valiosos para la
fiscalización y, en su caso, para una posterior acusación constitucional.
iv) Crear comisiones especiales investigadoras a petición de al menos dos quintos de
los diputados en ejercicio, para reunir información sobre determinados actos del
Gobierno.

La comisión, por un tercio de sus miembros, pueden solicitar antecedentes y

despachar citaciones. Los Ministros, funcionarios de la administración e incluso
de empresas en que el Estado tenga participación, que sean citados deberán
comparecer y entregar la información solicitada. En el caso de los Ministros de
Estado, sólo se les puede citar hasta tres veces a la misma comisión, salvo acuerdo
de la mayoría absoluta de sus miembros.

La ley orgánica constitucional del Congreso regulará el funcionamiento,

atribuciones así como la forma de proteger a las personas que son citadas a ellas.

La lógica de las comisiones investigadoras es permitir una adecuada fiscalización

por parte de la minoría parlamentaria sobre el gobierno, entidad que tiende a
coincidir con la mayoría. Es por ello que las comisiones se constituyen por un
quórum bajo y, por su parte, las facultades de ellas se ejercen, en cuanto a la
recopilación de antecedentes y citaciones, también por un quórum de minoría.

Acusaciones constitucionales. Al respecto, la reforma del 2005 no modificó el número 2

del artículo 52 sobre la materia, al menos en lo relativo a la Cámara de Diputados.

Básicamente, la Cámara debe declarar si ha lugar o no a las acusaciones que presenten no

menos de 10 ni más de 20 de sus miembros, en contra de determinadas personas y por
ciertas razones específicas. La limitación menor busca cierta seriedad en la acusación y la
mayor, permitir amplitud de análisis de los fundamentos de la misma así como asegurar
una decisión imparcial.

Aunque no es del todo pacífico, se trata de una forma de responsabilidad jurídica –de
índole casi penal o administrativa, por existir causales- más que política, que se hace
efectiva en dos etapas. En la primera de ellas la Cámara de Diputados acusa a una
persona, la que luego es juzgada en el Senado. El Tribunal Constitucional, en el fallo
correspondiente al rol 91, señaló expresamente que el acusado puede contar con la
defensa de un abogado no solamente en el Senado sino también en la Cámara de
Diputados, desde el momento mismo en que es notificado de la existencia de una
acusación en su contra.

Durante la historia de Chile han existido múltiples acusaciones constitucionales, la

mayoría de ellas rechazadas en la Cámara de Diputados. Así, han sido acusados
constitucionalmente Arturo Alessandri Palma, el año 1939 y Carlos Ibáñez del Campo, el
año 1956.

A Augusto Pinochet se le acusó, en calidad de general -pese a ser ex-comandante en jefe

del ejército- el año 1998 y por hechos acaecidos luego del 11 de marzo de 1990,
acusación rechazada en la Cámara de Diputados (62 votos por el rechazo contra 52 por la
aprobación). Básicamente y en opinión de los acusadores, su reputación internacional, sus
declaraciones en relación al ejército Alemán o el Comandante en Jefe del Ejército
Argentino comprometían, en opinión de los acusadores, el honor de la Nación. Por su
parte, estimaban que Pinochet comprometía la seguridad, por acciones como el boinazo y
el espionaje al Senador Piñera.

A partir del año 1990 han existido otras acusaciones constitucionales, las que también en
su mayoría han sido rechazadas. Sólo ha sido aprobada la acusación contra el Ministro de
la Corte Suprema don Hernán Cereceda Bravo. Se han rechazado, entre otras, las
acusaciones contra varios ministros de la Corte Suprema –entre ellos don Servando
Jordán- y contra Ricardo Lagos Escobar, en su calidad de Ministro de Obras Públicas.

El procedimiento en la Cámara normalmente contempla las siguientes etapas: i)

presentación de la acusación por escrito; ii) control formal, solicitud de informe al
acusado y nombramiento de una comisión informante de la misma, lo que se hace por
sorteo sin que la integran los acusadores; iii) presentación del informe de la Comisión y
del acusado, y; v) discusión y votación.

Las personas que pueden ser acusadas constitucionalmente son las siguientes:

i) El Presidente de la República: Por actos de su administración que hayan

“comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación o infringido
abiertamente la Constitución o las leyes”. Se trata de afecciones graves a los
bienes jurídicos indicados y, por ello, no resulta aplicable ante cualquier
ilegalidad cometida por la autoridad respectiva. La noción de abiertamente, en
nuestra opinión, da cuenta de un acto evidente, no sujeto a duda razonable, con
pleno conocimiento de la acción y sus consecuencias y casi en jactancia de dicho
proceder.

Esta acusación sólo puede interponerse mientras el Presidente de la República se

encuentre en ejercicio de su cargo o hasta los 6 meses siguientes luego de la
expiración del mismo, plazo en el que no puede ausentarse del país sin
autorización de la Cámara. En la Constitución de 1833 sólo podía acusarse al
Presidente luego que cesaba en su cargo y dentro del año siguiente. La
Constitución de 1925 tenía una norma sustancialmente similar a la actual.

ii) En contra de los ministros de Estado: Las causales son las mismas que en el caso
del Presidente de la República, pero en el evento de violar la Constitución o las
leyes no se requiere que la violación sea “abierta”. Por su parte, se puede acusar a
un Ministro de Estado si ha dejado de ejecutar las leyes o por los delitos de
traición (falta de fidelidad o lealtad a la patria, en favor de potencias extranjeras),
concusión (acción arbitraria de un funcionario realizada en beneficio propio),
malversación de fondos públicos (uso de fondos públicos en destinos ilícitos, en
cuanto diferentes de los previstos por la ley) y soborno (adopción de resoluciones
mediante pago o promesa de pago).
iii) “De los magistrados de los Tribunales superiores de Justicia y del Contralor
General de la República, por notable abandono de sus deberes”.

Esta causal no puede ejercerse en relación al sentido o alcance de un fallo

determinado, en atención a que el artículo 76 de la Constitución Política de la
República es claro en señalar que no procede la revisión del contenido de las
resoluciones de los Tribunales de Justicia.

En relación al Contralor General de la República, se estima aplicable el mismo

criterio, no por existir una norma expresa sino que por el hecho de que la
característica de “notable” no es propia de un acto sujeto a discusión, como el
contenido que subyace tras el pronunciamiento de una resolución. No obstante
ello, en el caso de la acusación al contralor Agustín Vigorena sí se aplicó esta
sanción considerando elementos de sus dictámenes.

iv) “De los generales o almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas
de la Defensa Nacional, por haber comprometido gravemente el honor o la
seguridad de la Nación, y”;

En este punto en su momento se presentó la duda sobre si los comandantes en jefe

de cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas y el general director de
Carabineros son o no susceptibles de ser acusados en estos términos. En efecto,
atendido lo dispuesto en el antiguo artículo 93 de la Constitución Política de la
República, dichas personas eran inamovibles en sus cargos, salvo remoción -
llamado a retiro- por “motivos calificados” por parte del Presidente de la
República con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional. En nuestra opinión,
esa interpretación era errada pues la mención genérica a generales y almirantes,
lejos de buscar excluir a determinadas personas, tiene como sentido ampliar el
campo de quienes pueden ser objeto de una acusación constitucional. En todo
caso, tal como veremos, la reforma de 2005 permite al Presidente de la República
llamar a retiro a estas personas antes del término de sus mandatos, dando
cumplimiento a ciertos requisitos (decreto fundado informado previamente a la
Cámara de Diputados y al Senado), sin escuchar siquiera al Consejo de Seguridad
Nacional.

v) “De los intendentes y gobernadores, por infracción de la Constitución y por los

delitos de traición, sedición, malversación de fondos públicos y concusión”.

La acusación se tramitará en conformidad a la ley orgánica constitucional relativa al

Congreso.
Las acusaciones referidas en las letras ii) a v) podrán interponerse mientras el afectado
esté en funciones o en los tres meses siguientes a la expiración en su cargo. Pasado dicho
plazo, no es posible interponer la acusación, caducando en tal caso la acción al respecto.
Interpuesta la acusación, el afectado no podrá ausentarse del país sin permiso de la
Cámara y no podrá hacerlo en caso alguno si la acusación ya estuviere aprobada por ella.
Para declarar que ha lugar la acusación en contra del Presidente de la República se
necesitará el voto de la mayoría de los diputados en ejercicio. En los demás casos se
requerirá el de la mayoría de los diputados presentes.
Aprobada la acusación, el acusado quedará suspendido en sus funciones desde el
momento en que la Cámara declare que ha lugar la acusación. La suspensión cesará si el
Senado desestimare la acusación o si no se pronunciare dentro de los treinta días
siguientes.
Por su parte, aprobada la acusación, se nombra a tres diputados quienes tendrán la labor
de impulsar la misma en el Senado.

8. Atribuciones exclusivas del Senado.

Al respecto, es necesario estudiar el artículo 53, el que fue objeto de algunas

modificaciones el año 2005. En general, se debe tener presente que la Constitución de
1980 amplió las atribuciones del Senado, entre otras razones, por su intervención en
ciertas atribuciones relativas al Tribunal Constitucional y en el debilitamiento del
Consejo de Seguridad Nacional. Así, la Constitución de 1925 en su artículo 42 contenía 6
numerales relativos a las atribuciones exclusivas del Senado mientras que, por su parte, la
Constitución de 1980 original contenía 10 numerales, mismos que subsisten en la
actualidad.

Algunos autores clasifican las atribuciones del Senado de la siguiente manera: i)

jurisdiccionales (números 1, 2, 3 y 8 del artículo 53); ii) de autorización (números 5 y 6
del artículo 53); iii) resolutorias (números 4, 7 y 9), y; iv) consultivas, como las
contenidas en el número 10 del mismo artículo. Jorge M. Quinzio F. habla de consultivas,
judiciales, arbitrales, permisivas y especiales.

Las atribuciones exclusivas del Senado son las siguientes:

i) Conocer las acusaciones constitucionales entabladas por la Cámara de Diputados.

Las resuelve como jurado –es decir, aprecia la prueba y falla en conciencia- y se
limita a declarar si el acusado es o no culpable. El Tribunal Constitucional, en el
fallo correspondiente al rol 165 del año 1993, señaló que esta facultad se traduce
no sólo en apreciar la prueba en conciencia sino también en la posibilidad de
fallar en equidad, por lo que las atribuciones del Senado en la materia son
amplias.

La regla general es que se requiere, para declarar culpable a alguien, de la

mayoría de los senadores en ejercicio a excepción del caso del Presidente de la
República, en el que se requiere de dos tercios de los mismos.
 Declarado culpable, la persona cesa inmediatamente en el cargo y no podrá
desempeñar cargos públicos, sean o no de elección popular, por el plazo de 5
años. Esta es una innovación de la Constitución de 1980, en la medida que de esta
forma se evita que la persona respectiva sea nombrada en otro cargo luego de la
destitución.

Asimismo, la persona declarada culpable será juzgada por los tribunales

competentes -el Senado debe remitirles los antecedentes al respecto- a objeto de
hacer efectiva su responsabilidad penal –en la medida que la conducta respectiva
sea delito- y/o la responsabilidad civil, tanto por los daños causados a otro
particular como al patrimonio fiscal.

ii) Decidir si se debe admitir la acción judicial que un particular quiera iniciar en
contra de un Ministro de Estado por acciones de éste en el desempeño de su
cargo, que le hayan causado perjuicios injustos. Esta atribución, en mi opinión,
carece de mayor sentido y crea un trámite previo e injusto para el particular,
consistente en obtener que el Senado, presumiblemente con mayoría oficialista,
declare en un antejuicio que procede esta acción.

iii) “Conocer las contiendas de competencia que se den entre autoridades políticas o
administrativas y los tribunales superiores de justicia”. Las contiendas de
competencia pueden ser positivas o negativas, dependiendo si ambas autoridades
se estiman competentes o no, para conocer de una materia.

El año 1993 el Senado debió resolver la contienda de competencia generada entre

la Contraloría General de la República y la Corte de Apelaciones de Santiago,
cuando esta última admitió a tramitación determinados recursos de protección en
los cuales se impugnaban decisiones adoptadas por el organismo contralor en el
contexto del proceso de toma de razón de determinados actos de la
administración. Al respecto, el Senado señaló que si el organismo contralor toma
razón de un acto, en ejercicio de sus atribuciones legales, lo hace en virtud de una
facultad especial y privativa, conferida por los antiguos artículos 87 y 88 de la
Constitución Política de la República y, en razón de ello, no procede una revisión
de los fundamentos de dicha actuación por parte de los Tribunales de Justicia.

iv) “Otorgar la rehabilitación de la ciudadanía en el caso del artículo 17, número 3º

de esta Constitución”. En el texto original de la Constitución de 1980, era
necesario la rehabilitación por parte del Senado de todas aquellas personas
condenadas a pena aflictiva por delitos. La norma actual del artículo 17 sólo
contempla la rehabilitación por parte del Senado para aquellos casos de personas
condenadas por delitos terroristas o por delitos de tráfico de estupefacientes,
siempre que en este último caso hayan merecido pena aflictiva;

v) “Prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la República, en

los casos en que la Constitución o la ley lo requieran. Si el Senado no se
 pronunciare dentro de treinta días después de pedida la urgencia por el
Presidente de la República, se tendrá por otorgado su asentimiento”.

Por ejemplo, de conformidad al artículo 98, el Contralor General de la República

es nombrado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado adoptado
por tres quintos de sus miembros en ejercicio. Por su parte, a contar de la reforma
de 1999, los Ministros de la Corte Suprema son elegidos dentro de una quina
presentada por la Corte Suprema, por el Presidente de la República y con acuerdo
del Senado, tal como señala el artículo 78. Asimismo, el igual mecanismo se
utiliza para el nombramiento del Fiscal Nacional, de conformidad a lo dispuesto
en el artículo 85;

vi) “Otorgar su acuerdo para que el Presidente de la República pueda ausentarse

del país por más de treinta días o en los últimos noventa días de su período”.
Esta norma debe compatibilizarse con la del artículo 25;

vii) “Declarar la inhabilidad del Presidente de la República o del Presidente electo

cuando un impedimento físico o mental lo inhabilite para el ejercicio de sus
funciones; y declarar asimismo, cuando el Presidente de la República haga
dimisión de su cargo, si los motivos que la originan son o no fundados y, en
consecuencia, admitirla o desecharla. En ambos casos deberá oír previamente al
Tribunal Constitucional”;

viii) “Aprobar, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la declaración del

Tribunal Constitucional a que se refiere la segunda parte del Nº 10 del artículo
93”. Esta norma ya había sido modificada el año 1997. Básicamente, en caso que
el Tribunal Constitucional aplique la sanción prevista en el número 15 del artículo
19 de la Constitución Política de la República (sobre asociaciones con fines
constitucionalmente ilícitos) al Presidente de la República o al Presidente electo,
deberá contar con acuerdo del Senado adoptado por la mayoría de sus miembros
en ejercicio;

ix) “Aprobar, en sesión especialmente convocada al efecto y con el voto conforme de

los dos tercios de los senadores en ejercicio, la designación de los ministros y
fiscales judiciales de la Corte Suprema y del Fiscal Nacional”, y

x) “Dar su dictamen al Presidente de la República en los casos en que éste lo

solicite”. Se trata de una atribución consultiva. En la Constitución de 1833 existía
un órgano consultivo, el Consejo de Estado, cuyas atribuciones fueron luego
entregadas al Senado. Se trata de una atribución relativa a materias de alcance
político.

A objeto de evitar que el Senado intervenga en labores de fiscalización, como ocurrió

durante la vigencia de la Constitución de 1925, se señala en la parte final del artículo 53
que “el Senado, sus comisiones y sus demás órganos, incluidos los comités
parlamentarios si los hubiere, no podrán fiscalizar los actos del gobierno ni de las
entidades que de él dependan, ni adoptar acuerdos que impliquen fiscalización”.

9. Atribuciones Exclusivas del Congreso Nacional

Esta materia se encuentra contenida en el artículo 54 y fue sujeto de importantes

modificaciones el año 2005. Por su parte, la norma de la Constitución de 1980 es
sustancialmente diferente de la contenida en los artículo 43 y 72 de la Constitución de
1925.

En efecto, las principales innovaciones de la Constitución de 1980 fueron: i) eliminar la

atribución relativa a la aprobación de la cuenta anual sobre inversión de los fondos
destinados para la administración; ii) en materia de tratados internacionales, se reconoció
una suerte de “potestad reglamentaria internacional” del Presidente de la República en
materias de ejecución de tratados que no sean de reserva legal; iii) se permite que el
acuerdo aprobatorio del tratado pueda autorizar al Presidente de la República para dictar
decretos con fuerza de ley que aseguren su cumplimiento, y; iv) finalmente, se hace
referencia a las atribuciones del Congreso Nacional en relación a los estados de
excepción constitucional, conforme lo dispuesto en el artículo 40.

Por su parte, la reforma del 2005 desarrolló más precisamente todo lo relativo a los
tratados internacionales y sus quórum de aprobación. Entre otros aspectos, se creó el
deber de informar al Congreso del Presidente de la República y, por su parte, la
atribución de aquel de formular sugerencias al respecto. Se reconocen las normas
generales del derecho internacional en lo relativo a la derogación, suspensión o
modificación de un tratado, lo que sin duda planteará importantes dudas de
interpretación. Finalmente, se establece que los tratados internacionales deberán ser
publicitados.

Aprobación de los tratados internacionales. Al respecto, el Congreso Nacional debe

aprobar o desechar los tratados internacionales que le presente el Presidente de la
República antes de su ratificación. Ya sabemos que, de conformidad a lo dispuesto en el
número 15 del artículo 32, es el Presidente de la República el que lleva adelante las
relaciones del país con las potencias extranjeras y los organismos internacionales,
debiendo concluir, firmar y ratificar los tratados internacionales.

Previo a la ratificación del tratado respectivo y luego de su firma –acto que fija el texto
pero no vincula mayormente al Estado- debe obtenerse la aprobación por parte del
Congreso Nacional. Sin dicha aprobación el tratado no podrá convertirse en norma
vinculante.

La aprobación de un tratado por parte del Congreso Nacional se hará por cada una de sus
cámaras, en base a los mismos quórum del artículo 66. De esta forma, se evitar que por la
vía de un tratado internacional se vulnere los quórum propios de las leyes orgánico
constitucionales o de quórum calificado, en las materias a las que las mismas son
aplicables. En general, la tramitación de la aprobación de un tratado internacional es la
misma que la de la ley.

A tal efecto, el Presidente de la República debe informar al Congreso el contenido y

alcance del tratado y las reservas que hará (es decir, aquellas materias del tratado que no
resultarán íntegramente aplicables en Chile).

El Congreso puede sugerir la formulación de reservas y hacer declaraciones

interpretativas del tratado, en el curso de su aprobación y siempre que no violen el
derecho internacional y el propio tratado. De esta forma, se resguarda cierta autonomía
del Presidente de la República en la conducción de las relaciones internacionales, sobre el
supuesto de que cuando el mismo presenta un tratado internacional a la aprobación del
Congreso Nacional lo hace con el convencimiento de la necesidad de ello y de lo
adecuado del texto.

No requieren la aprobación del Congreso: i) las medidas o acuerdos del Presidente de la

República tendientes a ejecutar un tratado vigente, salvo que sean propias de ley (se trata
de una especial norma de potestad reglamentaria de ejecución); ii) los tratados
internacionales celebrados por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad
reglamentaria autónoma, esto es, en materias que no son propias de ley. Esta última
disposición nos parece criticable, en la medida que puede terminar comprometiendo la
responsabilidad internacional del Estado de Chile, so pena de limitar la autonomía en la
conducción por parte de sus sucesores, y; iii) denunciar o retirarse de un tratado, pero en
este caso debe escuchar la opinión del Congreso Nacional en aquellos tratados que fueron
aprobados por tal organismo. Luego de realizado la denuncia o retiro, el Presidente de la
República debe informar al Congreso Nacional dentro de los 15 días, en caso de que
hubiere habido aprobación de dicha entidad.

El retiro de una reserva considerada en la aprobación del tratado por parte del Congreso
Nacional requiere aprobación previa del mismo, el que deberá pronunciarse dentro de los
30 días siguientes a la recepción del oficio, so pena de entenderse que lo aprueba.

Todas las materias relativas a los tratados internacionales deberán ser adecuadamente
publicitadas de conformidad a lo señalado por la ley. De esta forma, se transparenta la
actividad del Presidente de la República en relación a entrada en vigor, formulación o
retiro de reservas, declaraciones interpretativas, denuncia, retiro, terminación, suspensión,
etc.

Por su parte, el Congreso Nacional, en el mismo acuerdo aprobatorio del tratado, puede
delegar facultades legislativas al Presidente del a República para que proceda a dictar los
decretos con fuerza de ley necesarios para su implementación, siendo en todo caso
plenamente aplicables las limitaciones del artículo 64 en lo relativo a las materias en las
que no procede delegación.

Acuerdos en relación a los estados de excepción constitucional. De conformidad a lo

dispuesto en los incisos primero y segundo del artículo 40 de la Constitución Política de
la República luego de la reforma de 2005, el Presidente de la República deberá contar con
el acuerdo del Congreso Nacional a objeto de declarar el estado de asamblea y el de sitio,
en casos de guerra externa o interna, respectivamente. Dicho pronunciamiento debe
producirse dentro de los 5 días siguientes a la solicitud del Presidente de la República, sin
que el Congreso Nacional pueda establecer modificaciones y so pena de que, ante el
silencio, se entienda aprobado.

10. Normas comunes a los senadores y diputados.

Introducción. Al respecto deben tenerse en consideración las normas contenidas en los

artículos 57 a 62 de la Constitución Política de la República.

Se trata de una serie de normas que, en parte, dan cuenta de las concepciones gremialistas
que inspiran la Constitución Política de la República, en el sentido de evitar que se
mezclen actividades netamente políticas con aquellas propias de la representación social
en otras áreas, como la laboral, empresarial, sindical, etc. Por otra parte, estas normas
intentan evitar que por la figuración en una actividad se logre un puesto de representación
política o vice versa. Existen voces críticas al respecto, las que se pueden resumir en los
siguientes argumentos: i) la inviolabilidad de los parlamentarios sólo por opiniones en el
ejercicio de sus cargos, en sala o comisión, es muy limitada y expone a los mismos a
desarrollar de manera acotada sus funciones, en perjuicio de la comunidad: ii) el hecho
que las inhabilidades sean conocidas por el Tribunal Constitucional y no por el propio
Congreso Nacional, como era antes, expone el trabajo parlamentario al juicio de quienes
no lo conocen o a la tentación del ejecutivo de terminar con la actividad de quienes
estime contrarios a sus intereses, y; iii) todo esto atenta contra la labor de los
parlamentarios como representantes del sentir ciudadano.

Entre las normas comunes se encuentran también aquellas relativas a la inviolabilidad

parlamentaria y a su derecho a percibir una dieta.

Clasificación de la prohibiciones parlamentarias. Las mismas se pueden calificar de la

siguiente manera: i) inhabilidades parlamentarias; ii) causales de cesación en el cargo; iii)
incompatibilidades parlamentarias, y; iv) incapacidades parlamentarias.

Existe un fallo del Tribunal Constitucional, dictado en el rol 67 de 1989, que declara que
al tratarse de prohibiciones se trata de normas sujetas a una interpretación estricta. En
nuestra opinión, lo anterior es una impropiedad que –aunque reiterada- debe ser
reemplazada simplemente por señalar que no procede la aplicación analógica a casos no
previstos por el verdadero sentido y alcance de la norma

El número 14 del artículo 93 señala que será el Tribunal Constitucional el encargado de

pronunciarse sobre las inhabilidades, incompatibilidades y causales de cesación en el
cargo. A dicho efecto, deberá presentarse un requerimiento por parte del Presidente de la
República o de, a lo menos, 10 parlamentarios en ejercicio. Curiosamente, el texto de la
Constitución a contar del año 2005 remite a la ley orgánica constitucional que regula el
Tribunal Constitucional determinar si esta materia especialmente grave será conocida por
el pleno o en sala. La prueba en estos procesos será apreciada en conciencia. Las
resoluciones que dicte el Tribunal Constitucional a este respecto no podrán ser objeto de
recurso alguno.

Inhabilidades parlamentarias. Las mismas se encuentran establecidas en el artículo 57.

En efecto, se trata de una serie de personas que no pueden ser siquiera candidatos a
parlamentarios, de manera de evitar que usen la influencia propia de sus cargos a objeto
de obtener un puesto en el Congreso Nacional, de manera de asegurar cierta depuración
técnica en el desarrollo de sus labores. Por su parte, por esta vía se persigue asegurar el
igualitario acceso a los cargos públicos pues, indudablemente, quienes han tenido cargos
como los que a continuación se indican pueden desarrollar sus candidaturas con ventajas
absolutas.

Estas normas, que algunos autores denominan inhabilidades relativas para ser candidatos,
deben complementarse con las inhabilidades absolutas a dicho efecto, que son la falta de
alguno de los requisitos de elegibilidad estudiados en los artículo 48 o 50.

La Constitución de 1925 señalaba en su artículo 28 que “no pueden ser elegidos

Diputados ni Senadores” determinadas personas, conformada por una lista de menor
tamaño de la actualmente existente. La Constitución de 1980 extrema esta posición, al
señalar derechamente que dichas personas “no pueden ser candidatos”. Por ello, a
diferencia de los requisitos de elegibilidad de los artículo 44 o 46, en este caso
derechamente debe rechazarse la presentación de la candidatura.

El artículo señala que no pueden ser candidatos a parlamentarios las siguientes personas:
1. Los Ministros de Estado;
2. Los intendentes, los gobernadores, los alcaldes, los miembros de los consejos
regionales, los concejales y los subsecretarios. Esta norma fue modificada el año
1991, para incorporar a los concejales, y el año 2005 para resultar aplicable a los
subsecretarios.
3. Los miembros del Consejo del Banco Central;
4. Los magistrados de los tribunales superiores de justicia y los jueces de letras;
5. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones
y de los tribunales electorales regionales;

6. El Contralor General de la República;

7. Las personas que desempeñen un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal;
8. Las personas naturales y los gerentes o administradores de personas jurídicas que
celebren o caucionen contratos con el Estado;
9. El Fiscal Nacional, los fiscales regionales y los fiscales adjuntos del Ministerio
Público, y;
 10. Los comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, el
Director General de Carabineros, el Directos General del a Policía de
Investigaciones y los oficiales pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad. Esta norma fue incorporada en la reforma de 2005,
de manera de evitar que quienes pasaran a retiro se presentaran, en el corto plazo,
como candidatos.
“La inhabilidades establecidas en este artículo serán aplicables a quienes hubieren
tenido las calidades o cargos antes mencionados dentro del año inmediatamente anterior
a la elección; excepto respecto de las personas mencionadas en los números 7) y 8), las
que no deberán reunir esas condiciones al momento de inscribir su candidatura y de las
indicadas en el número 9), respecto de las cuales el plazo de la inhabilidad será de los
dos años inmediatamente anteriores a la elección”. Esta norma especialmente estricta en
relación a los fiscales del Ministerio Público da cuenta de la tendencia que ha existido en
otros países, en donde los fiscales han pasado muchas veces a desempeñar cargos
parlamentarios, teniendo en consideración la cercanía de su labor con la población y el
alto grado de exposición pública que logran en el desempeño de sus funciones. Por su
parte, en lo relativo a quienes tengan contratos con el Estado o los caucionen, la norma es
más flexible pues más bien busca evitar que el cargo de parlamentario sea ejercido de
manera tal de resguardar intereses propios.
“Si no fueren elegidos en una elección no podrán volver al mismo cargo ni ser
designados para cargos análogos a los que desempeñaron hasta un año después del acto
electoral”.
Incompatibilidades parlamentarias. El artículo 58 establece una serie de funciones que
son incompatibles con las de parlamentarios. La inspiración de estas normas es la misma
antes indicada, de manera de evitar el ejercicio simultaneo de actividades que pueden
entorpecerse la una a la otra o alterar su naturaleza. No obstante ello, a diferencia de las
inhabilidades, en este caso la persona sí puede ser candidata.
Las incompatibilidades son las siguientes:
i) “ Los cargos de diputados y senadores son incompatibles entre sí y con todo
empleo o comisión retribuidos con fondos del Fisco, de las municipalidades, de
las entidades fiscales autónomas, semifiscales o de las empresas del Estado o en
las que el Fisco tenga intervención por aportes de capital, y con toda otra función
o comisión de la misma naturaleza. Se exceptúan los empleos docentes y las
funciones o comisiones de igual carácter de la enseñanza superior, media y
especial”;
ii) “Los cargos de diputados y senadores son incompatibles con las funciones de
directores o consejeros, aún cuando sean ad honorem, en las entidades fiscales
autónomas, semifiscales o en las empresas estatales, o en las que el Estado tenga
participación por aporte de capital”. Esta norma no se encontraba expresada en
iguales términos en el artículo 29 de la Constitución de 1925, de manera que la
mención actual evita cualquier interpretación al respecto.
“Por el solo hecho de su proclamación por el Tribunal Calificador de Elecciones, el
diputado o senador cesará en el otro cargo, empleo o comisión incompatible que
desempeñe”. De esta forma, la persona podría entonces presentarse como candidato y, de
hecho, así suele ocurrir como en el caso de quienes son diputados y aspiran a ser
senadores, sin solución de continuidad.
La norma vigente hasta el año 2005 señalaba que en el caso de los senadores designados
los mismos debían optar, so pena de perder la calidad de senador, entre ésta y el cargo
que desempeñaban, todo ello dentro del plazo de 15 días desde la designación. Por su
parte, en relación a los senadores vitalicios, es decir los ex Presidentes de la República, la
norma vigente hasta el 2005 señalaba que por el solo hecho de incorporarse al Senado
dejaban de desempeñar la actividad incompatible.
Incapacidades parlamentarias. debe tenerse presente que el artículo 59, tal como quedó
luego de la reforma, señala como complemento necesario que ninguna persona, desde su
proclamación como senador o parlamentario electo por el Tribunal Calificador de
Elecciones puede ser designado en las funciones antes señaladas a como de
incompatibles.
“Esta disposición no rige en caso de guerra exterior; ni se aplica a los cargos de
Presidente de la República, Ministro de Estado y agente diplomático; pero sólo los
cargos conferidos en estado de guerra son compatibles con las funciones de diputado o
senador”.
Causales de cesación en el cargo. Se trata de ciertos hechos que, de ocurrir, deben o
pueden llevar a que el parlamentario cese en su cargo. Si se compara con la Constitución
de 1925, las causales a este respecto han sido incrementadas en la Constitución de 1980,
pese a que algunas de ellas fueron eliminadas en la reforma de 1989. En efecto, de las
causales que se indican más adelante y que se encuentran actualmente vigentes, en
términos generales la Constitución de 1925 sólo contenía las de los numerales i) y ii). De
lo anterior se desprende que las principales innovaciones del constituyente de 1980
tuvieron relación con las nociones propias del principio de la subsidiariedad.
Las causales de cesación en el cargo establecidas en el artículo 60 son las siguientes:
i) El diputado o senador que se ausentare del país por más de treinta días sin
permiso de la Cámara a que pertenezca o, en receso de ella, de su Presidente.
Se trata de una causal de tipo reglamentario y obedece a una sanción por el
incumplimiento de un deber constitucional;
ii) El diputado o senador que durante su ejercicio celebrare o caucionare contratos
con el Estado, el que actuare como abogado o mandatario en cualquier clase de
juicio contra el Fisco, o como procurador o agente en gestiones particulares de
carácter administrativo, en la provisión de empleos públicos, consejerías,
funciones o comisiones de similar naturaleza.
Se trata de una causal que tiende a resguardar la probidad administrativa y el
interés fiscal, evitando el tráfico de influencias;
iii) El diputado o senador que acepte ser director de banco o de alguna sociedad
anónima, o ejercer cargos de similar importancia en estas actividades.
En este último caso, la norma busca evitar que un parlamentario haga valer sus
influencias en favor de estas entidades, las que por el desarrollo normal de sus
negocios se encuentran sujetas a una amplia regulación legal y, adicionalmente, a
un amplio control por parte de la autoridad a través de superintendencias y otros
organismos;
Las inhabilidades a que se refieren los números ii) y iii) anteriores tendrán lugar
sea que el diputado o senador actúe por sí o por interpósita persona, natural, o
jurídica, o por medio de una sociedad de personas de la que forme parte. De esta
forma, si el parlamentario es accionista de una sociedad anónima, abierta o
cerrada, y dicha entidad celebra contratos con el Estado no operará la causal de
cesación en el cargo, lo que es ampliamente criticable y requiere, sin duda, de una
modificación constitucional.
iv) El diputado o senador que ejercite influencia ante las autoridades administrativas
o judiciales en favor o representación del empleador o de los trabajadores en
negociaciones o conflictos laborales, sean del sector público o privado, o que
intervengan en ellos ante cualquiera de las partes. Igual sanción se aplicará al
parlamentario que actúe o intervenga en actividades estudiantiles, cualquiera que
sea la rama de la enseñanza, con el objeto de atentar contra su normal
desenvolvimiento.
Tal como señalamos en su momento, esta norma obedece a inspiraciones
gremialistas y a una concreción del principio de la subsidiariedad, en cuanto
busca evitar que asociaciones políticas superiores o sus miembros, como es el
Congreso Nacional, intervengan en el normal y autónomo desarrollo de las
gestiones de otras instituciones intermedias, como la empresa, los sindicatos o los
centros de enseñanza. Esta causal de cesación en el cargo y especialmente la
inhabilidad asociada a la misma se encuentra en discusión y no es claro cuál será
su destino en el futuro pues, para muchos, no tiene sentido dejar fuera de la
actividad parlamentaria a los dirigentes sociales;
v) El diputado o senador que, de palabra o por escrito, incite a la alteración del orden
público o propicie el cambio del orden jurídico institucional por medios distintos
de los que establece esta Constitución, o que comprometa gravemente la
seguridad o el honor de la Nación.

Esta norma y sanción se aplica, adicionalmente, aquella que pueda resultar

aplicable en virtud de lo dispuesto en el número 15 del artículo 19 de la
Constitución Política de la República, en relación a lo señalado en el artículo 93
del mismo cuerpo normativo. Se trata de otra concreción de la idea de democracia
protegida que, por su parte, opera como contrapeso de la posibilidad que tienen
los parlamentarios de acusar constitucionalmente a ciertos funcionarios del
Estado. Evidentemente, en el texto original de la Constitución de 1980, esta
referencia se encontraba realizada con respecto al artículo 8, y;
vi) El diputado o senador que, durante su ejercicio, pierda algún requisito general de
elegibilidad de aquellos contenidos en los artículo 48 y 50 o incurra en alguna de
las causales de inhabilidad a que se refiere el artículo 57, sin perjuicio de la
excepción contemplada en el inciso segundo del artículo 59 respecto de los
Ministros de Estado para el caso de guerra externa.
El año 1989 se eliminó una causal de cesación en el cargo relativa al presidente de la
Corporación que hubiere admitido a votación un proyecto declarado manifiestamente
contrario a la Constitución por parte del Tribunal Constitucional, así como el
parlamentario que hubiere promovido la moción o indicación respectiva. Esta causal fue
eliminada pues la discusión al interior del parlamento, por esencia, no puede atentar en
contra del orden institucional.
Quien perdiere el cargo de diputado o senador por cualquiera de las causales señaladas en
los numerales i) a v) precedentes no podrá optar a ninguna función o empleo público, sea
o no de elección popular, por el término de dos años, salvo los casos del inciso séptimo
del número 15° del artículo 19, en los cuales se aplicarán las sanciones allí contempladas
(esto es, cinco años).
Privilegios parlamentarios.
Se trata de una serie de privilegios de los parlamentarios, los que son reconocidos a los
mismos no como una forma de otorgarles derechos especiales sino como la manera de
resguardar la autonomía y eficiencia en el desempeño de su cargo. Al establecerse en
beneficio último de la función parlamentaria, se plantea la duda de la posibilidad de
renuncia de estas instituciones.
Estas instituciones son de antigua data y encuentran su origen tanto en Inglaterra como en
España, teniendo en consideración las estructuras de gobierno de cada uno de estos
países.
Básicamente, la opción constitucional es establecer reglas especiales en favor de la
función parlamentaria, asumiendo incluso ciertos riesgos en cuanto a la forma en que la
mismas son utilizadas.
Se trata de la inviolabilidad, el fuero, la dieta parlamentaria y el trato. Las normas a este
respecto no fueron objeto de modificaciones el 2005, salvo las propias de la eliminación
de la terminología asociada a la existencia de senadores designados o vitalicios y la
adaptación a la terminología propia de la reforma procesal penal.
La inviolabilidad parlamentaria se encuentra establecida en el inciso primero del
artículo 61, el que señala “los diputados y senadores sólo son inviolables por las
opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en
sesiones de sala o de comisión”. Algunos denominan esta institución como inmunidad
legal.
La materia respectiva se encontraba contenida en el artículo 32 de la Constitución de
1925 pero de una manera más amplia, pues no restringía la inviolabilidad a las opiniones
“en sesiones de sala o de comisión”. Pese a lo anterior, igualmente durante la vigencia de
la Constitución de 1925 se discutía el alcance de la inviolabilidad, es decir, si la misma se
refería sólo a actividades ocurridas en el recinto del Congreso Nacional o podía ampliarse
a actividades fuera de él. Dicha discusión quedó zanjada por el texto actual de la
Constitución de 1980.
En nuestra opinión, aún a riesgo de los abusos que pueden darse y de los que deben ser
efectivos controladores el propio electorado y los parlamentarios -por aplicación de las
sanciones previstas en los reglamentos de las cámaras- los parlamentarios debiesen contar
con una inviolabilidad amplia en todo lo relativo al ejercicio de sus cargos,
especialmente, a efectos de resguardar la labor de fiscalización, todo ello en el contexto
del enorme peso relativo del ejecutivo en nuestro sistema.
Básicamente, la materia en estudio al materializarse en opiniones y votos guardan
relación con eventuales delitos de injurias y calumnias. Es importante insistir al respecto
que, al ser un beneficio establecido en favor de la función y, por lo demás, como se
señala expresamente, este beneficio sólo alcanza al parlamentario en el desempeño de su
cargo, es decir, en el ejercicio de las funciones precisas que a su respecto prevé la
Constitución y las leyes dictadas conforme a ellas. Por ello, si efectivamente se acredita
que existió un ánimo de injuriar –el que evidentemente no es propio del desarrollo de la
función respectiva- en nuestra opinión será difícil que el parlamentario pueda invocar su
inviolabilidad. Por el contrario, la censura a la actuación de un órgano del Estado
difícilmente podrá considerarse como ánimo de injuriar, por duras que sean las
expresiones utilizadas. Así, por lo demás, ha sido resuelto por la jurisprudencia.
Por su parte, el fuero parlamentario –que algunos denominan inmunidad penal- se
encuentra establecido en los siguientes términos en el inciso segundo del artículo 61
“ningún diputado o senador, desde el día de su elección o desde su juramento, según el
caso, puede ser acusado o privado de su libertad, salvo el caso de delito flagrante, si el
Tribunal de Alzada de la jurisdicción respectiva, en pleno, no autoriza previamente la
acusación declarando haber lugar a formación de causa. De esta resolución podrá
apelarse para ante la Corte Suprema… En caso de ser arrestado algún diputado o
senador por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposición del Tribunal de
Alzada respectivo, con la información sumaria correspondiente. El Tribunal procederá,
entonces, conforme a lo dispuesto en el inciso anterior…Desde el momento en que se
declare, por resolución firme, haber lugar a formación de causa, queda el diputado o
senador acusado suspendido de su cargo y sujeto al juez competente”.
La Constitución de 1833 radicaba esta atribución en la propia Cámara a la que pertenecía
el afectado, de manera de resguardar más puramente el principio de la separación de los
poderes del Estado. La constitución de 1925 contenía normas sustancialmente similares a
las actuales, sin perjuicio de encontrarse regulada la materia entre los artículos 33 a 35.
A través de la institución en estudio se evita que el Gobierno o un particular logren alejar
del debate o votación parlamentaria a determinadas personas.

Se trata de una institución aplicable a todo el resto de los delitos que no sean excluidos
por la inviolabilidad parlamentaria. Se traduce en la necesidad de una especie de
antejuicio o “desafuero”, el que queda en manos del pleno de la Corte de Apelaciones del
lugar en el que se habrían cometido los hechos que podrían ser constitutivos de delito.
Al respecto, debe tenerse presente que el desafuero del parlamentario no es una
declaración de culpabilidad del mismo, sino que sólo intenta ejercer un control de la
seriedad de la acusación respectiva, de manera de evitar interferencias indebidas en la
función del congresista. En razón de lo anterior, el desafuero en nada compromete el
derecho a la defensa del afectado ni, por lo mismo, constituye una presunción de su
responsabilidad.

El desafuero es un trámite previo a la acusación o privación de libertad y se traduce, en

los hechos, en que se puede dirigir en contra del parlamentario una causa. Ahora bien, en
nuestra opinión, no es necesario obtener un desafuero en la etapa de recopilación de
antecedentes o investigación preliminar, en la medida que en la misma no se ha
formalizado un proceso en contra del parlamentario. Por su parte, en caso de delito
flagrante –noción cuyo alcance es regulado por el legislador en términos bastante
amplios- no es necesario para proceder a la detención contar con el desafuero, sin
perjuicio del control que al respecto deberá igualmente hacer la Corte de Apelaciones
respectiva.
En el caso de los delitos de acción pública, el Fiscal debe solicitar a la Corte de
Apelaciones el desafuero una vez cerrada la investigación y a efectos que ésta declare si
se puede dar lugar a la formación de causa. Igualmente, el Fiscal deberá solicitar el
pronunciamiento de la Corte de Apelaciones en caso que desee adoptar alguna medida
cautelar en contra del parlamentario, como la prisión.
En el caso de delitos de acción privada el desafuero puede solicitarlo cualquier persona
que sea hábil para comparecer ante un Tribunal de Justicia de manera previa a que el
Tribunal de Garantía admita a tramitación su querella.
La resolución de la Corte de Apelaciones que dé lugar al desafuero es apelable para ante
la Corte Suprema, tal como se desprende claramente del texto constitucional. En algún
momento se presentó la duda sobre si lo mismo era procedente en relación a la resolución
que niega el desafuero, inclinándose la jurisprudencia por la negativa.
El efecto del desafuero es que, una vez ejecutoriada la resolución –es decir, desde que
transcurrieron los plazos para apelar sin que ello ocurra o desde que es rechazada la
apelación-, el parlamentario quedará suspendido en el ejercicio de su cargo y a
disposición del Tribunal competente, lo que no se traduce necesariamente en una
privación de libertad a su respecto. A tal efecto, la Corte de Apelaciones deberá oficiar a
la cámara a la que pertenece el sujeto. A contar de ese momento no se produce la
vacancia en el cargo y, por lo mismo, no se provee un reemplazo.
El suspendido no puede ingresar a las sesiones de sala ni de comisión ni, por su parte, es
considerado a efecto de los quórum y las mayorías aplicables. En todo caso, durante
dicho período el suspendido continuará gozando de su dieta parlamentaria y sólo podrá
ser investigado por el delito en relación al cual se solicitó específicamente el desafuero
respectivo.
En caso que existan otras personas, sin fuero, involucradas en los hechos que han dado
lugar al desafuero y en tanto ello ocurra, se seguirá adelante el procedimiento a su
respecto, tal como se indica en el Código Procesal Penal.

Con respecto a la responsabilidad civil de los parlamentarios, no se requiere de antejuicio

especial alguno.
Por su parte, el artículo 62 señala, en relación a la dieta o beneficios económicos de los
parlamentarios, que “los diputados y senadores percibirán como única renta una dieta
equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado incluidas todas las asignaciones
que a éstos correspondan”.

En el número 6 del artículo 44 de la Constitución de 1925 se remitía la regulación de la

materia al legislador, con ciertas limitaciones. El espíritu del constituyente de 1980 fue
que, efectivamente, la calidad de parlamentario fuera homologable con la de Ministro de
Estado en cuanto a los ingresos. En los hechos, por una serie de asignaciones especiales
de los parlamentarios –algunas de las cuales coinciden con la de los Ministros de Estado-
los mismos perciben montos superiores a estos últimos aunque, en el espíritu, los mismos
se asocian a gastos propios del buen cumplimiento de la función.

Sobre el punto de las asignaciones parlamentarias, efectivamente las mismas son fijadas
por ley, pero en nuestra opinión al pagarse con fondos fiscales los proyectos al respecto
debiesen ser de iniciativa exclusiva del Presidente de la República de conformidad a lo
dispuesto en el artículo 65 de la Constitución Política de la República.

En la actualidad, la dieta líquida de un senador o diputado es de aproximadamente

$2.000.000.-, no obstante lo cual por asignaciones de traslado, bencina, viático, arriendo
oficina, secretarias, asesores, etc. (en relación a los cuales no se rinde cuenta, en muchos
casos) lo que perciben en total asciende a $11.000.000.- en el caso de los senadores y
$9.200.000.- en el caso de los diputados.

En nuestra opinión, es importante que se remunere adecuadamente el trabajo

parlamentario, de manera de crear los incentivos correctos en cuanto a la independencia
del desempeño de su cargo. En un república, no nos parece que pueda hacerse ley de la
supuesta garantía que al respecto otorgue la calidad de adinerado de un parlamentario y,
en todo caso, menos puede hacerse una apología legal de la misma. Con la misma fuerza,
rechazamos que pueda excluirse a alguien de la actividad política por el expediente de
apelar a su capacidad económica. En ambos casos, lo que se violenta en última instancia
es la igualdad de las personas y la libertad de los electores.

Un tema interesante que se planteará en el futuro es la regulación de la actividad política

desarrollada por personas de alto poder económico. Las alternativas van desde la
declaración de intereses y patrimonio, por una parte, hasta la creación de fideicomisos
ciegos u órganos de administración del patrimonio que, responsablemente y sin injerencia
del candidato o político, se hacen cargo del mismo.
En cuanto al tratamiento de los parlamentarios, el Reglamento del Senado señala que los
senadores serán tratados de “honorables”. Por su parte, el Reglamento de la Cámara de
Diputados señala que se indica que si un diputado se refiere a otro, deberá hacerlo en
tercera persona (“el señor diputado…”). No obstante ello, en los hechos, los diputados
también se nominan como “honorable”.

11. Actividad legislativa.

Introducción. Tradicionalmente, ha sido el Congreso Nacional el organismo en el que se

encuentra radicado el poder legislativo. No obstante ello, dicha órgano constitucional ha
ido compartiendo en parte esta labor con otras entidades entre las que destaca,
principalmente, el Presidente de la República. En razón de ello, se habla del colegislador
y, en consecuencia, la materia suele ser tratada de manera inorgánica, tanto al tratar del
Congreso Nacional como al referirse a las atribuciones legislativas del Presidente de la
República.

No sólo las mayores atribuciones legislativas del Presidente de la República –que se

traducen en la posibilidad de iniciar la tramitación de proyectos por mensaje, en las
urgencias, en la iniciativa exclusiva y en el derecho a veto, principalmente- han mermado
la actividad legislativa del Congreso Nacional. También lo han hecho, por su parte, la
constitucionalización de la delegación de facultades legislativas al Presidente de la
República, tal como consta en el artículo 64 de la actual Constitución, y el
establecimiento de un sistema de dominio máximo de ley, que deja una amplísima
potestad reglamentaria autónoma y residual.

Por su parte, en la reforma del 2005 al artículo 64 de la Constitución Política de la

República se estableció la facultad general y permanente del Presidente de la República
de fijar el texto refundido, coordinado y sistematizado de las leyes cuando lo crea
conveniente para mejorar su ejecución, pudiendo al respecto establecer cambios de forma
sin alterar el sentido y alcance de la ley. Esta atribución, cuyos alcances sin duda
presentarán importantes dudas, amplía aún más la injerencia legislativa del Presidente de
la República puesto que hasta antes de esta reforma, era el mismo legislador por ley el
que autorizaba al ejecutivo a dictar estos textos finales.

Alcance de la potestad legislativa. El sistema actualmente vigente, que hemos

denominado “dominio máximo de ley”, tiende a que sólo las materias específicamente
señaladas en la Constitución –principalmente en los artículos 63 y 65- deban ser
reguladas a nivel legal, existiendo una amplia remisión a la potestad reglamentaria
autónoma del Presidente de la República en el resto de las materias, tal como señala el
artículo 32 número 6.

Incluso, al interior de las materias que son indiscutiblemente propias de ley, la potestad
reglamentaria de ejecución se ha ido ampliando, paulatinamente. Algunos fallos del
Tribunal Constitucional, a propósito del alcance de la reserva de ley, han señalado que la
misma se refiere a los elementos esenciales de la materia respectiva, sin que exista
impedimento para que la misma sea complementada por el ejercicio de la potestad
reglamentaria.

Las explicaciones de estas tendencias que apuntan al incremento de las facultades

legislativas del Presidente de la República, así como una ampliación del campo de la
potestad reglamentaria, tienen relación principalmente con concepciones que asumen el
trabajo parlamentario como lento y poco técnico, incapaz de dar respuesta a los rápidos
requerimientos de la sociedad. No compartimos en absoluto esta visión y, por el
contrario, creemos que en el tiempo deberá rescatarse la importancia del Congreso
Nacional como árbitro entre las necesidades del Estado y los derechos de las personas.

Materias de ley. El artículo 63 contiene una serie de materias de ley, bajo la frase de
“sólo son materias de ley”. De lo anterior se desprende que claramente el interés del
constituyente ha sido limitar las mismas.

No obstante esa claridad inicial, existen ciertas normas que pueden ampliar las materias
de ley más allá de lo señalado en el artículo 63, especialmente, la contenida en el número
20 del artículo 63, la que dispone que serán materias de ley “toda otra norma de carácter
general y obligatoria que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídico”.
Esta norma, para algunos autores, abriría casi sin límites el campo de la actividad
legislativa, lo que no compartimos. En nuestra opinión, el sentido de esta norma es
hacerse cargo que no puede existir actividad reglamentaria sin un marco previo, definido
en la Constitución Política de la República o en la ley pues, de caso contrario, se actuaría
en contra del principio de la juridicidad. Por otra parte, esta norma ha sido considerado
un antecedente relevante a efectos de concluir que la ley debe regular lo esencial de
determinada materia, debiendo complementarse en sus aspectos específicos y de
ejecución por lo señalado en el reglamento.

Las materias de ley son las siguientes:

i) las específicamente señaladas en el artículo 63 (régimen laboral, sindical,

previsional, honores públicos, características de los emblemas nacionales, las
relativas a contratación de créditos por parte del Estado –lo que ha tenido
importancia, por ejemplo, para permitir la emisión de bonos soberanos-, sus
organismos, las empresas del Estado o las municipalidades, las relativas a
enajenación de bienes públicos, las relativas a la división administrativa del país,
las propias de los valores de las monedas y medidas, las que fijen las fuerzas de
tierra, mar y aire, las que regulan las bases de los procedimientos administrativos,
y otras;
ii) Todas aquellas materias que la Constitución exija que sean tratadas por una ley,
como lo es en nuestra opinión lo relativo al establecimiento de tributos, atendido
el principio de igualdad según ley que establece a modo de reserva el número 20
del artículo 19;
iii) Las que según la Constitución son materia de ley orgánica constitucional como,
por ejemplo, la que regula el Congreso Nacional, la de concesiones mineras y
otras;
iv) Las que son objeto de codificación. Esta norma es de origen histórico y, en
nuestra opinión, bastante abierta. Se refiere a materias civiles, penales, procesales,
comerciales y otras;
v) Las que la Constitución señale como de iniciativa exclusiva del Presidente del a
República (número 14 del artículo 63), lo que obliga a remitirse principalmente al
artículo 65, donde se señala al respecto: las leyes sobre división política y
administrativa del país; sobre administración financiera o presupuestaria del
Estado; sobre todo lo relativo a tributos; sobre todo lo relativo a la creación de
servicios públicos o empleos; sobre lo relativo a celebrar créditos o comprometer
la responsabilidad fiscal en el sentido amplio (entidades semifiscales,
municipalidades, etc.); sobre los sueldos y jubilaciones del sector público o el
sueldo mínimo del sector privado; sobre los procedimientos de negociación
colectiva y exclusión de la misma; sobre seguridad social, etc.

Procedimiento de formación de la ley. Esta materia, además de estar regulada en la

propia Constitución Política de la República, se encuentra regida por la ley orgánica del
Congreso Nacional, esto es la ley 18.918, la que además regula el procedimiento de
acusación constitucional, de calificación de las urgencias y de tramitación de las reformas
constitucionales.

Parte importante de las materias propias de la formación de la ley fue tratada con motivo
del análisis de las facultades legislativas del Presidente de la República, razón por la cual
no se reiterará.

Ya sabemos lo que es la iniciativa legislativa (de los parlamentarios o “moción” o del

Presidente de la República o “mensaje”, indistintamente, salvo los casos especiales de
leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República). Por su parte, ya se ha
discutido que la regla general es que un proyecto de ley pueda tener su origen en
cualquiera de las cámaras, salvo aquellas que el artículo 65 reserva sólo al origen en la
Cámara de Diputados (como las propias de presupuesto, tributos y reclutamiento) o en el
Senado (como las de amnistía o indultos generales).

Las reglas generales al respecto son: i) no hay ley sin aprobación por las dos cámaras (o
por dos tercios de una y a lo menos un tercio más un voto de la otra, como veremos; ii)
pueden haber hasta tres trámites constitucionales, y; iii) las indicaciones deben tener
relación con las ideas matrices.

Las leyes se discuten “en general” y en “particular”. Cuando una ley se discute en
general, lo que se analiza es la idea de legislar sobre la base de las ideas que inspiran el
proyecto y que se encuentran contenidas en la expresión de motivos del mensaje o en la
moción. El artículo 68 señala que si se rechaza por la cámara de origen el proyecto en
general, el mismo n puede presentarse sino luego de un año, a menos que se trate de un
proyecto presentado por mensaje presidencial, pues el Presidente de la República puede
pedir que pase a la otra cámara, la que de aprobarlo en general por dos terceras partes de
los miembros presentes, obliga a volver a la cámara de origen la que sólo podrá
rechazarlo por dos terceras partes de sus miembros presentes.
Aprobada en general la idea de legislar se debe proceder a la revisión “en particular” del
proyecto, norma por norma. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 69, en esta
etapa ambas cámaras pueden formular adiciones o correcciones al proyecto, en la medida
que las mismas tengan relación con las ideas centrales.

Presentado el proyecto, debe informar del mismo a la sala la comisión permanente de la

Cámara que corresponda y, por su parte, la Comisión de Hacienda, de manera de referirse
al financiamiento y costos de la iniciativa.

Una vez aprobado el proyecto en el primer trámite constitucional que corresponda, pasará
a la cámara revisora de inmediato.

Si el proyecto es aprobado por la cámara revisora, se remitirá al Presidente de la

República para su promulgación o, en su caso, para que lo vete.

Por el contrario, si el proyecto es rechazado en su integridad, se formará una comisión

mixta con igual número de senadores y diputados, la que elaborará una propuesta de
solución. Este proyecto volverá a la cámara de origen y luego a la revisora, requiriendo la
mayoría de los votos presentes en ambas. Si no hay acuerdo en la comisión mixta o la
cámara de origen rechaza el proyecto de ésta, el Presidente de la República puede pedir a
la cámara de origen que vote si insiste en su proyecto inicial. Si lo hace por dos tercios de
los miembros presentes, pasará a la cámara revisora la que sólo podrá rechazarlo por el
voto de dos tercios de los miembros presentes.

Asimismo, la cámara revisora puede hacer enmiendas o adiciones al proyecto aprobado,

caso en el cual el proyecto vuelve a la cámara de origen entendiéndose aprobadas dichas
modificaciones por la mayoría de los miembros presentes. Si no se aprueban las
modificaciones, se formará una comisión mixta. Si no hay acuerdo en la comisión mixta
o alguna de las cámaras rechazare el proyecto de ella, el Presidente de la República podrá
pedir a la cámara de origen que considere nuevamente el proyecto enmendado por la
revisora. Si lo rechaza por dos tercios de sus miembros presentes, no habrá ley. Si el
rechazo es por un quórum menor al indicado, vuelve el proyecto enmendado a la cámara
revisora, la que en caso de insistir en el mismo por dos tercios de sus miembros presentes
fuerza la aprobación del mismo.

Luego de aprobado el proyecto, pasa al Presidente de la República para que, de

aprobarlo, lo promulgue y se publique como ley. Si no lo aprueba, podrá vetarlo en los
términos del artículo 73, debiendo el Congreso –de no aprobar las enmiendas del
Presidente- insistir en su proyecto con los dos tercios de los miembros presentes en cada
una de las cámaras.

El artículo 74 señala que el Presidente de la República puede establecer urgencias en la

tramitación de un proyecto, en una o ambas cámaras, por lo que el plazo máximo para
resolver en la corporación será de treinta días. La ley orgánica del Congreso se refiere a
las calificaciones de la urgencia, las que son: simple urgencia, suma urgencia y discusión
inmediata.