230 La democracia participativa

CAPÍTULO S
PREGUNTAS ORIENTADORAS
Organización y funcionamiento
del Congreso de la República
r. Enumere las innovaciones que la Ley 1757 de 2015 introduce en el ré-
gimen jurídico de la participación en Colombia. FLORALBA PADRÓN PARDO
2. ¿Cuáles son las especialidades del plebiscito especial para la paz intro-
ducidas por la Ley Estatutaria 18o6 de 2016?
3· ¿Cuáles son los límites materiales a la iniciativa legislativa popular en
Colombia? Estos límites, ¿se aplican a otros mecanismos de democracia
participativa?
4· Establezca qué mecanismos de ejercicio de la soberanía por elpueblo
en Colombia pueden producir cambios en el ordenamiento jurídico y
cuáles no. Justifique la respuesta. ,
S· A su juicio, ¿pueden realizarse consultas mineras de carácter local/
¿Cuáles serían sus efectos? Justifique la respuesta.
 1. LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO
DEL CONGRESO EN EL CONSTITUCIONALISMO
HISTÓRICO COLOMBIANO

La estructura bicameral del Congreso ha sido una constante en la historia

constitucional .del Estado colombiano. Así lo han consagrado las constitu-
ciones de 1821, 1830, 1831, 1853, 1858, 1863, 1886 y 1991. El diseño de la
estruct~ra del Congreso ha sido con ~ cámaras legislativas, sin que esta
estructura se haya correspondido con- una forma de Estado federal 1 . Esta
forma de organización no ha contnomdo al buen desempeño de las funciones
del Congreso, y la historia se ha encargado de desmentir los argumentos
utilizados para defender el bicameralismo: la ventaja de la existencia de
una cámara de reflexión, el mayor tiempo disponible para el debate de los
proyectos, el hecho de contar tanto con una cámara para la representación
de los departamentos como con otra para la representación nacional; con
lo que, además, tampoco se ha impedido las presiones del Ejecutivo sobre
el legislativo.
El siglo XIX termina con varias guerras civiles y la separación de Panamá.
El pensamiento del movimiento denominado Regeneración, formado por
líderes de los partidos Liberal y Conservador, pero con amplia predomi-
nancia de estos últimos, planteó una reforma al Estado que se cristalizó en
la Constitución de 1886. Las postrimerías del siglo XIX y principios del siglo
XX están marcadas por la hegemonía del Partido Conservador. La Consti-
tución establece la República de Colombia bajo un régimen presidencial,

1
~!.Estado colombiano siempre ha sido un Estado unitario caracterizado por la centraliz~ción po-
httca Yadministrativa. Esta nota característica de nuestras instituciones se ha visto interrumpida
:r ~os cortos períodos de federalismo en las constituciones de finales del siglo XIX. Colombia
b' Sido un Estado centralista con la excepción de los tres momentos históricos en que ha ha-
Ido una tendencia federalista: en la Constitución de 1853 (centro-federal), en la Constitución
~·5 8 (confedera!) y en la de 1863 (federal). Los argumentos que han relacionado la estructura
Icameral con la falta de organización del Congreso han sido frecuentes en nuestra historia. En
!U:h M~riano Os pina Pérez, en un artículo publicado en El Colombiano, expresaba al respecto:
den a~ldo unidades o grupos parlamentarios que han hecho esfuerzos inteligentes e intensos,
los tro el Parlamento, para lograr la adopción de las soluciones más adecuadas en relación con
grandes
Dadas h · 1es [ . . . ]1a mayor parte d e miCiatJvas
.problemas nacwna · · · · " ·
patnotJcas y b'1en encami-
·
reina an Sido perdidas en medio de la desorganización y de la falta de métodos de trabajo que
Constletn nuestras Cámaras". Extracto del artículo del periódico El Colombiano, citado en Gaceta
UCIOIIa/ n o d j ,
' · 54 e martes 17 de abnl de 1991, p. 6.

2 33
234 Organización y funcionamiento del Congreso de la República Floralba Padrón Pardo 235

con centralización política, administrativa y un Estado confesional. La so-
beranía reside única y exclusivamente en la Nación. Se instaura un sistema
presidencial fuerte y autocrático, que desplaza al Congreso de la República
de sus principales funciones, y el sistema bicameralle sirve para este fin 2 •
En lo que concierne al Congreso, la Carta de 1886 dispone que este
se compone por el Senado y la Cámara de Representantes. Se trata de un
bicameralismo perfecto porque las cámaras cumplen las mismas funciones
y tienen igual importancia en su desempeño. Las competencias de las cá-
maras son homólogas en la elaboración de la ley y en el ejercicio del control
político. Se rigen por las mismas reglas para los debates y las votaciones.
Cada cámara tiene comisiones constitucionales permanente~ homólogas.
La potestad de hacer las leyes reside en el Congreso. Por regla general, el
trámite de los proyectos de ley puede iniciar en cualquiera de las cámaras,
con pocas excepciones: las leyes de impuestos (su trámite inicia en la Cá-
mara de Representantes) y las leyes que aprueban tratados internacionales
(su trámite inicia en el Senado). El trámite del procedimiento legislativo es
dispendioso: se exige mayoría absoluta para la aprobación de un proyecto
de ley (art. 81). Lo anterior contribuyó a la inactividad del Congreso y al
deterioro 'de su capacidad de control de los actos del Gobierno, a lo cual es
preciso sumar la constante delegación de facultades legislativas al Ejecutivo3.
En efecto, a las amplias competencias con las que contaba el Presidente de
la República en relación con el Congreso, se le sumaba la función legislativa
constantemente ejercida mediante la expedición de decretos extraordina-
rios. Además, hay que mencionar la práctica política consistente en que el
Ejecutivo se relacionaba directamente con cada congresista, por lo q~e ~as
relaciones Ejecutivo-Congreso se desenvolvían en el ma~co de negoc1ac10-
nes individuales, y muchas veces privadas, en detrimento del papel de los
partidos políticos4. .
Los congresistas estaban amparados con un mandato libre. Cada senador
y cada representante estaba cobijado por un mandato representativo que
tenía fundamento en el principio de soberanía nacional-que se concreta en
que los congresistas representan a la Nación entera y solo están obligados a
consultar la justicia y el bien común (art. 105 CP)- y en que los represen-
tados no imponen obligaciones ni confieren mandato a los representantes
(art. 179 CP). El sufragio se ejerce como función constitucional. Ahora bien,
entre representante y representado hay una relación directa, no hay institu-
ciones intermediarias reconocidas jurídicamente, no se regulan los partidos
políticos. Los ciudadanos eligen a los cargos que estén designados para la
elección directa (consejeros municipales y miembros de las asambleas depar- ·
tamentales) y a los electores para que elijan a Presidente y Vicepresidente.
La elección del Congreso estaba regida por circunscripciones regionales.
Las dos cámaras se sometían a elección. Los senadores eran elegidos por
las asambleas departamentales y los ciúdadanos elegían directamente a los
representantes. No había congresistas vitalicios, ni escaños que se heredaran.
El Senado tenía tantos miembros como correspondiera a los departamentos,
Ycada departamento elegía a tres senadores. La Cámara de Representantes
se elegía en proporción a la población de la República, c~n un representante
por casa so.ooo habitantes.
Las elecciones eran en clave regional y con múltiples listas. Cada depar-
tamento se encargaba de elegir sus respectivos senadores y representantes
Yno había una lista única de partido. Por lo tanto, cada candidato disponía
de su escaño, hasta el punto de que tenía suplentes, es decir, personas que
lo podía reemplazar en caso de faltas absolutas o temporales en el ejercicio
de su mandato. Por cada senador se elegían dos suplentes. De la misma ma-

2
Esto se desprende de la lectura del " acuerdo sobre la Reforma constitucional" aprobado por
el Consejo Nacional de Delegatarios, que en el numeral 12 de las bases expresaba: "El Senado
será constituido de tal manera, que asegure la estabilidad de las Instituciones, Y la Cámara de
4 Comparteesta · ., D ¡ e .
pos1c1on e a alle Lombana, qmen denomina este proceso como "finlandizacsión" :
.
Diputados o Representantes como cuerpo reprysentativo del pueblo colombiano". Al respe~o el proceso
. de desinstitucion
• a¡·IZacwn·' y d 1sperswn
' · ¡·ICO' 1a ex1stenc1a
·' d e ¡os part1'd os, que 1mp · · de
· ' ¡un
· ' d Ico-po
' 1'Itlca
· d e. 1a ponencia· para d ebate en plenana re1ac10nes de pod d , . .
se puede consultar la fundamentacwn Cad . er ca a vez mas tenues entre los dmgentes formales y los barones electorales.
· ' · M -19 so b re e1 po d er 1eg1s· 1atJvo
· umcamer
· al , en la Gaceta ind· a.dcandidato local co nsegma ' por SI, mismo · ¡a fimanc1acwn
· · , de su campaña, llevaba a cabo
presentada por laAhanza DemocratJca
1 ' . . y, una vez e1eg1do, . se aproximaba
.
Constitucional, n. 0 115, martes 16 de julio de 1991 , p. 12. for lVI .uad'mente
. su propi o esquema pu bl!Citano también de
Para una exposición detallada de la historia del Congreso en Colombia, cfr. H ERJ'-1ÁNDEZBECER~al~. un ma In IVIdual . y pe rsona1a1E'¡ecutivo, . .
d1sgregando " del partido y generando a su vez
la acc10n
3
." e
Au GUSTO. "El Congreso de Colombta . En Red u1turaId e lB anca d e 1a R epu' bl'ca 1 , CredenCI ¡ a respuesta mo , · d
C.'J.LE H "R
·
rgamca e parte de aquel en la ejecución de las políticas públicas. Véase D E LA
de Historia, Gobierno y Administración, 2002, disponible en: http:/ /www.banrepcultur~I.orf
biblioteca-virtual/ credencial-historia/ numero-145/ el-congreso-de-colombia (Consulta e
0 9 po/ític~ · eforma elec~oral en Colombia". En ZOVATTO, D. y ÜROZCO H ENRÍQUEZ, ]., Reforma
Y e1ectoral
de la L'XA' Id en A menea L at zna · 1978 -2007. M exico, ' · I nstituto
· de I nvestJgacwnes
· · ' ·
Jundicas
· ,.¡ e ea Inte rnacwna
· ¡, 200 8 , pp. ss. ·
de octubre de 2018). 397
 Floralba Padrón Pardo 237
236 Organización y funcionamiento del Congreso de la República

territorial. Restringiendo así las facultades de competencia legislativa de las

nera, cada representante tenía un suplente. Disponía la Constitució~ en el
cámaras reguladas en los numerales 2 a 5 del artículo 69 CP.
artículo 113: "En caso de falta de un miembro del Congreso, sea acctdental
La reforma de 1945 empieza a disminuir la capacidad legislativa del
o absoluta, le subrogará el respectivo suplente".
Congreso, pero es con el acto reformatorio de 1968 que la misma se cerce-
Lo anterior sumado a la financiación privada de las campañas electora-
' . na por completo, esto con la reforma del artículo 76 que priva al Congreso
les, propició las malas prácticas alrededor de la figura del suplente, pues el
de la i1;1iciativa legislativa en las siguientes materias: normas orgánicas del
recurso a esta, en vez de ser una excepcionalidad, resultaba siendo una regla
Presupuesto Nacional (art. 76 num. 3); fijación de planes y programas a que
general. Los congresistas utilizaban este mecanismo para pactar la duración
deben someterse la economía nacional y los planes y programas de todas las
del ejercicio del cargo en proporción a la colaboración económica de los
obras públicas (art. 76 num. 4); determinación de la estructura de la Ad-
suplentes en la campaña electoral, constituyéndose en un vicio del sistema
ministración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos
electoral y un foco de corrupción. Los representados elegían al número uno
administrativos y establecimientos públicos, y fijación de la escala de remu-
en la lista desconociendo quiénes eran los demás integrantes de la misma,
neración correspondiente con el régimen de sus prestaciones sociales (art.
si bien estos iban seguramente a compartir el escaño.
76 num. 9); adopción de las normas generales a las cuales debe sujetarse el
En el siglo xx, la gran mayoría de las reformas constitucionales se centra-
Gobierno para organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y
ron en regular la forma de elección de las cámaras, la proporcionalidad del
arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior;
número de senadores y de representantes con la población del país, el tiempo
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al ré-
del mandato, la duración de las sesiones y las funciones del CongresoS. Las
gimen de aduanas (art. 76 num. 22). Todas estas materias pasaron a ser de
reformas constitucionales más significativas iban dirigidas a cercenar las dos
iniciativa exclusiva el Gobierno.
principales funciones del Congreso: la de hacer las leyes y la de controlar al
En 1968 se insistió en el sistema de cociente electoral para la distribu-
Gobierno. Ya a mediados del siglo xx las reformas constitucionales iniciaron
ción de los escaños en una corporación pública o en los casos en que se vote
la capitis diminutio de la función legislativa. En 1945 se reduce la capacidad
por dos o más individuos para asegurar la representación proporcional de
de intervención del Congreso en la ley aprobatoria del presupuesto géneral
los partidos. Siendo el cociente el resultado de la división del total de votos
de la Nación al restringir las competencias del Congreso para regular las
válidos por el de puestos a proveer. A cada lista le correspondían los escaños
rentas nacionales y los gastos de la Administración 6. De la misma manera,
en proporción a las veces que el cociente cupiera en el respectivo número de
se restringe la iniciativa legislativa del Congreso. Se establece que los sena-
vot?s. Los escaños que quedasen sin proveer se adjudicarían a los mayores
dores y representantes no podrán presentar proyectos de ley: que propongan
restduos. No había listas únicas de partidos, por lo que si a un partido le
códigos o la reforma de los existentes; sobre Presupuesto Nacional; sobre
c?rrespondían dos o más escaños, se le adjudic;aban también con base en el
fijación de planes y programas a que debe someterse la economía nacio~al, Y
ststema de cociente electoral, pero en este caso solo se tenían en cuenta los
los planes y prográmas de todas las obras públicas y leyes sobre ordenamtento
votos emitidos por el partido respectivo. La regla de composición paritaria
en Senado Y Cámara, así como en las corporaciones de elección popular
departamental y municipal, dejaría de regir a partir del 1 de enero de 1974
5 Dentro de las ~eformas constitucionales sobre la forma de elección del Senado y la Cámara p~ede ·v emp ezana ' a ap 1·tcarse plenamente el sistema de cociente electoral para
consultarse el Acto Reformatorio oS de 1905 . En relación con la composición de Senado YC~ma­ asegurar la representación proporcional de los partidos políti¿os7.
ra forma de elección, funciones, inmunidad parlamentaria, inhabilidades para ser congresista Y
' · · d Cf R p · CARLOS Constltuczotres
suplencias, cfr. el Acto LegislatiVO 02 e 1910. r. ESTREPO IEDRAHITA, . · S
políticas nacionales de Colombia. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1995, PP· 39 '
418-420. · 1 b ."D ante el receso
6 Al respecto véanse los artículos 76 y 91 CP de 1886 . El arucu o 91 expresa
'd a:· urcindible para
del Congreso se concede la posibilidad al Gobierno, cuan d o 1o consi ere Impres ' 7 Art. 172 del Acto Legislativo Ol de 1968.
realizar un gasto no incluido en la ley o aumentar una partida". Cfr. ibíd., PP· 483-484.
 Flora/ha Padrón Pardo 2 39

238 Organización y fun cionamiento di:l Congreso de la República

fue compensada. con la figura de aux1·11·os par1amentanos . y e 1 f: 1 d d

En la década de los setenta y los ochenta, el Ejecutivo absorbió aún hacer exencwnes personales al impu es t o so b re 1a renta y on a1 acu ta · e
más las funciones del Congreso de la República, siendo esta la causa de la contemplándose
· · además la obligación para e1 G o b'1erno de meementanos, co~p ·
crisis del Estado colombiano, ya que Congreso no fue el escenario en que mod1ficacwnes, en el proyecto de p resupuesto el de f · orporar
· sm
se debatieron las principales leyes debido a la constante delegación de las Congreso elaborado por sus propias mesas d'lrectlvasrr ' . uncwnam1ento
L d'fi del .
competencias legislativas al Ejecutivo 8 . La ineficacia del Congreso fue tan nes de los preceptos constitucionales .. . as mo 1 lcacw-
. 1d · que permltleron ese estado d
honda que no pudo llevar a cabo ninguno de los proyectos de reforma cons- exp1¡can e etenoro del prestigio y credibilidad del C e :osas
titucional propuestos. Ni el propuesto en 1976, ni el que se planteó en 1979, Los acontecimientos sociales r. ongreso colomb1ano.
ni el que se propuso 1988. Solo aprobó la reforma que autorizaba la elección la década de los ochenta -la viole:~o dltlclos que s~ presentaron a finales de
. ., la e narcotrafico el pro d
de alcaldes, en 1986, que estaba dentro de los compromisos adquiridos en c¡acwn con un grupo guerrillero y la falta de le . . ? ceso , e. nego-
los acuerdos entre el Gobierno y los movimientos guerrilleros9. Congreso- reclamaban la entrada de t f gltlmldad democratlca del
Lo hasta aquí expuesto son los hechos y datos normativos que condujeron Por un lado, era necesario darle víao rasl uerza.s y act~r~s a la vida política.
a la precaria imagen del Congreso colombiano, que no solo no cumplía con nal de los liberales y conservadores s a, a terna~lvas ?lstmtas a la tradicio-
,. ' asl como mclmr a los . .
ninguna de sus funciones principales -la legislativa y la de control-, sino que pohtlcas que surgieran luego del roceso d . . , orgamzacwnes
participaba del despilfarro económico del Estado con los llamados "auxilios al margen de la ley como el m . p. e n.egoclacwn con los grupos
, ' ovlmlento guernllero M- 1 p
parlamentarios" 10 . En efecto, la disminución de las funciones del Congreso hab1a un desequilibrio entre las f uncwnes . d el Gob · 19· dor1 otro lado,
en especial
· por los siguientes f:act ores: nu o control · 1' ·as e1 Congreso,
1 lerno y G ·
no eJercicio de la función . . · . po 1t1co a ob1erno,
.. 1eg1s1at1va y corrupclÓ ( .1.
8 Las principales normas y códigos del ordenamiento jurídico colombiano dictados por los gobiernos VlaJes al exterior, etc.). n auxl lOS parlamentarios,
fueron los siguientes: Código Sustantivo del Trabajo (decretos 2663 y 3743 de 1950), Código
Nacional de Policía (Dcto. 1355 de 1970), Código de Procedimiento Civil (aecretos 1400 y 2019 Objetivos central de la reforma con . . . .
dadano que la lideró er b' 1 stltucwnal y del movimiento ciu-
P~nal
fortalecer la representa:i~~m :~~ic: c~ltura de~,oc~ática del país. No solo
de 1970), Código (Dcto. 100 de 198o), Código Contencioso Administrativo (Dcto. 1 de

' 1n~ tamblen Implantar mecanismos

1984), Código de Procedimiento Penal (Dcto. 057 de 1987), entre otros.
9 Cfr. , al respecto, Gaceta Constitucional, n.0 IIS, martes r6 de julio de 1991, p. 13. La organización de democracia participa( pS
y funcionamiento del Congreso de Colombia durante el siglo XX se reguló por las siguientes liberales y conservado lva. e ?r~tendla acabar con el bipartidismo de
normas: Ley 89 de 1931 , Ley 7." de 1945, Ley 15 de 1945, Ley 70 de 1945, Ley 46 de 1946, Ley res Ymatenahzar el · · · d 1 .
creando las condic' prmclplO e P urahsmo político
71 de 1946, Ley 141 de 1948, Ley 12 de 1958 (Comisión de Acusación), Ley so de 1958, Ley ·
3." de 1958, Decreto Legislativo 212 de 1958, Ley 100 de 1960, Ley 20 de 1966, Ley 65 de 1967 SOCiedad que recla wnes
b para la entrad. ,a a 1a Vl'd a pohtlca
, · de sectores
. de la'
(por medio de la cual se crean comisiones constitucionales permanentes legislativas). . ma an representacwn e 1
remtegraban a la vida e· '1 b
e
n e ongreso y de otros que se
10 Para profundizar al respecto vale la pena consultar la sentencia C-':324 de 2009, oportunidad en lVl tras a andonar las armas.
la que se manifestó: "la Ley 30 de 1978, encargó a los congresistas identificar dentro de la cir·
cunscripción electoral por la que eran elegidos, las entidades y los proyectos merecedores de la
ayuda financiera de la Nación, conforme a los objetivos señalados en la misma ley, determinando
que el reparto de las apropiaciones respectivas se haría a través de las comisiones Cuartas Cons-
titucionales Permanentes y serían incorporadas en el Decreto de Liquidación del PresupuestO

em~fCSIS
N acional, desarrollando la apropiación global respectiva de la ley anual de presupuesto.
"Podría afirmarse, entonces, que la atribución parlamentaria de asignar recursos a
útiles y benéficas se circunscribía al fomento de entidades sin ánimo de lucro y, respondía. Cll
principio, a la necesidad de atender pequeñas necesidades regionales que aparentemente

modah~.ad
inadvertidas al nivel nacional, pero que en todo caso, debían ajustarse a los planes Y.
en los porcentajes asignad [ .
sectoriales bien nacionales o seccionales, lo que en últimas correspondía a una
de com·qu. e 1uego repartía
llllalasparte · · ·J smalgun
os entre contar las ocaS!Ones
· · el poder ejecutivo se reservaba
en que
se repartía: a pedazos un porcentaje importante del presupuesto, sin que la asignacron
Gaata C ISIOnes de presupuesto de un OS COng;esistas, particularmente entre los integrantes
una coherencia dirigida a priorizar el gasto público, por demás escaso. Pues bien, 2 este1 onstttuctonal o a Y otra camara".
terminó por degradarse, tal como se analizó a profundidad por la sentencia C-37 de 994> 'n. 67 del4 de mayo de 1991, p. 5· .
medida en que su aplicación efectiva produjo desequilibrios regionales en razón a las
 t -t ~ te~" o v~ Co u-. frf.P~ . , ·: [.
':"~~,_.\-i cita e<,1 r~c leg(¡(~tw q,J,'P.~~; :t
M~\{_qv¡ A,s ~ ~ \'1h! tr..\
l.() Flor alba Padron Pardo 241 ~
240 Organización y funcionamiento del Congreso de la República Lo 5l9-v'\<: T!Ñ\ Cj O~f Ptl~ fin /_¡) Co.eYls--~'t
. e . ~ t.-0~-d
Pres1dente Y. ongreso (art. 113 CP). En v1rtud de esto, al Presidente, como ~tO
2. EL CONGRESO EN EL RÉGIMEN PRESIDENCIAL
Jefe del Gobterno 3, en sus relaciones con el Congreso le corresponde (árt. .
1 ., ~
DISEÑADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991 zoo CP): a) participar en el procedimiento legislativo 1 4: tiene unas materias 1.._ v ti:S ~
reservadas para su iniciativa legislativa; tiene la obligación de sancionar las -o S Ci (i Cl b
En la Constitución de 1991 se estructura el Estado colombiano con base en leyes, con la posibilidad de objetarlas por cuestiones políticas y1o jurídicas; pa. cvdt~t-'lt'
dos principios: centra 'zación política y descentralización administrativa: b) instalar y clausurar el Congreso, sin que sea un requisito sine qua non para h:\ ~~
La Constitución se centra en recuperar la importancia del Congreso de la poder dar inicio a las sesiones; e) convocarlo a sesiones extraordinarias para
República: ampliando los sujetos de la representación política y recuperando debatir temas específicos y por un tiempo determinado; d) rendir los infor-
las principales funciones asignadas a las cámaras, la legislativa y la de control mes ante las cámaras y prestarles el apoyo que soliciten. Además, el artículo
político. El Congreso es el órgano representativo de carácter nacional con 150 numeral 10 CP dispone que le corresponde e) solicitarle al Congreso
el \JjonoQolio de la función legislativE _ , . . . facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la
_ \ La representación política del Pr~~tdent~ _del Re,p ubhca no ttene las mis- necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
\ (} mas características que la representacwn pohttca de los s~nadores Yr~prese~- En el diseño institucional ideado por el constituyente de 1991, en el
' " · tan tes (en adelante congresistas). El Presidente es elegtd_o p~r la ~utad mas plano formal o normativo la relación entre el poder legislativo y el ejecutivo
, ~ . uno de los votos directos de los ciudadanos de todo el te~ntono ~acwnal_(art. aparece ar~ónic.a y ~quilibrada. El Congreso tiene la !;láusula general de
~ \ \~ lt} 190 CP). Tiene legitimidad democrática directa y simbohza la umdad nacwnal c~petenCla legtslattva: 1le corresponde hacer las leyes. Pero el Presidente
~~ O (art. 188 CP). Como Jefe de Estado, Jef~ de Gobi~r~o, c~mand~nte _en jefe tiene el "zndirizzo polttico" (competencia en la dirección general del país)
' {~ de las fuer~as militares y suprema autondad admtmstrattva esta obhgado a Ycuenta con una amplia iniciativa legislativa reservada (art. 154 CP y art.
te\1'-~S~'" ~garantizar los derechos y libertades de to~os los col~~bianos. La elecció~ del 142 de la Ley S·a de 19 2 . En la búsqueda de garantizar un control efectivo
S' Presidente es ~ayoritaria. P~r el contrano, la el7cq on del Congre~o esta re- del on~reso al Presidente de la República y de evitar un desequilibrio de
~-&· gJ.ada QOr un ststema proporcwnal basado en coctente electoral y restduos que las relac10nes entre la cabeza del Ejecutivo y la rama legislativa, el constitu-
persigue gue en las cámaras se encuentren represemados todos los sect~ yente de 1991 introdujo elementos para racionalizar el poder del Presidente
d · · u os ma oritarios minoritarios, la diversidad étnica
Y~og_rar un equilibrio entre las competencias de estas dos ramas del poder
Qlural del país L a elección del Congreso es proporcwna , sn él está r_eflejada P_ubhcoiS. Así las cosas, Colombia no tiene un sist~ma presidencial puro
~ad y loL congresistas tienen un mandato representat~vo.Los smor .que ~~ro
· t d uce var~os· e1ementos de racwnahdad
· · del poder en el sistema'
-senadores d la Re ública y los representantes a la Cámara son eleg1dos con P eslde~Clal que han stdo contemplados en la Constitución de 1991[r6J. .
un iste a ro orcional basado en la regla del cociente electoral Yresiduo,
12 fi Temendo en cuenta este amplio campo de acción del Gobierno y con el
con listas bloqueadas presentadas por las organizaciones políticaS · n de equilibrar las relaciones con el Congreso, a este se le otorga la facultad
Él sistema pre;¿encial implica que no haya una relación de interde-
pendencia entre el Presidente y el Congreso de la República; el primer? ~o
, · 1 · · 'd d d crauca
depende de la confianza de las camaras y ttene una egttlml a emo
propia. Sin embargo, existe la colaboración armónica de las funciones entre IJ De
del acuerdo
ram . art'Icu1os 200 Y 20 8 CP, el Gobierno
con los . lo constituyen el Presidente y el ministro
cámara o ,respectivo
. . · El m'mis · t.10 actua• como vocero del Gobierno,
. .
atiende a las citaciones de las
con la eS) part!C!paenlosdeb
C . . at es, d'¡rectamente o por conducto de los viceministros. De acuerdo
. . fi d' d 1 representanteS del EstadorteCfonstltucwnal'e1G 0 bIerno · . es una mstanc1a
· · autonoma
• . poht1co
de tipo • . de dirección
.
12 La Constitución establece que .los cmdadanos eligen . • en orma · 1recta
p 'd ato os Ycepres1dente
os . de 0·
14 Véase el . . . , r al respect 1 ·
o, as sentencias C-195 de 1994, C-315 de 1995 y C-496 de 1998.
1
en el artículo 260 ' y la respectiva forma de eleccwn
. como sigue: res1. ente Y 'bl' de eecCI n
1 ·o' 1 P.~DRó:-.: ~caprte sobre el procedimiento legislativo.
la República, en los artículos 190 y 202; miembros de las corporaciOnes pu ¡cas . 10 263;
· 1 · · · 1 · d' d d t t les en el arncu
. po/'t
Jtntación ARDO,· FLORALBA
B . · E/ eoneepto Y fiunczon
·· de las bancadas:
·. las trans'Ormaeiones de la repre-
1 tea agota U mvers¡
. 'd ad Externado
. de Colombia 2015 p '1'348
popular' congresistas, conce¡a es mumc1pa es y 1puta • os epar
· amen d a· · , t ·adoras loca1es,en 16 Ibíd p
., . 349· · . , , , . .
gobernadores, en el artículo 303; alcaldes, en el articulo 314, y ¡untas a mm1s r
.el artículo 269. ·
 t e 0\.~\\{J e 'J $" bo~1 ~v e o · .
~ cc~b~tl< ~o((~ e~ ~6\c\\c~s .,
242 ~e la República
Organización y funcionamiento del Congreso \.1 \1\'fO 'f)f ._\\ a~"'f l Lll
- ~~~ t ~\ '\.. ( i \-.¡._, 1\:ÍVl ~"'11J '
. l..t y\ o(' ()1/l b.,{ (;~~V(1) \. l o \¡\1\ 1-.\ \ ~ ~ tí . .
de controlar las políticas públicas propuestas y desarrolladas por clEJeCutivo.
El oht.r.ol-Polític a sido definido por la Corte Constitucional como ~
v,.a.loración crítica,_una suerte de vigilancia o fiscalización que hace el órgano
~islativo acerca de la actuación del gobierno. En este tipo de control, la
decisión, acto o decisión del ente controlado más que analizarse frente~
:Y.Da norma en concreto se enfrenta a la valoración política dellegislativo'2_7.
Para un mejor desarrollo de esta función de control político, el Congreso
cuenta con el apoyo de la € ontraloría General de la República. Este órgano
de control no se limita a rendir informes ante la Comisión Legal de Cuentas
de la Cámara de Representantes, dar informes anuales del estado de las fi-
nanzas públicas del Estado, del estado de los recursos naturales de la Nación
y del cumplimiento de las políticas públicas, programas y planes del Plan
Nacional de Desarrollo, sino que tambíén cuenta con una Unidad de Apoyo
Técnico al Congreso, creada por la Ley 1474 de 2011 (arts. 121 ss.). Esta
ley, por medio de la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los meca-
nismos de prevención, investigación y sanció~ de los actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública, establece la posibilidad que
tiene una comisión constitucional del Congreso, previa solicitud de uno de
sus miembros, de aprobar' el control excepcional, es decir, el mecanismo
por medio del cual la Contraloría General puede desplazar a los órganos
de control territorial del ejercicio de control fiscal, cuando existan hechos o
denuncias con indicios de actos de corrupción.También se se com emplan . .
mecanismos de articulación del control fiscal ·con' el contrüÍ olítico, entre .
lofqlie Se cuenta erénvío de los informes definitivos de auditoría para que el
J Congres.o pu~da ejercer un mejor control político al Gobierno, a1as entida_des .
que manejan bienes o N ción art. 267 CP).
' Por otro lado, el control político parlamentario está conformado por
todos los mecanismos que tiene a su disposición el Congreso para el efecto:
la moción de censura; el informe presidencial; las citaciones a funcionarios
del Estado y particulares; las comisiones de investigación; la aprobación de
tratados internacionales; la ratificación de nombramientos; las facultades
extraordinarias; la aprobación del presupuesto; la ratificación de decisiones
. 1~-
presidenciales y los estados de excepyióq 18 6 . _ t\
J
~'(l'fó~Ó{I6t~ ~- 1'1\~ll..\
· Ró. ~ \ fAJ ,,v-.:;, !liÚÍI\t\W'-'v.\-o
~{>. \,) ó- {\'~ p}{!.j W}-1 ~
17 Al respecto véase la sentencia -246 de 2004. \" "'
18 Para el concepto y características del control político en Colombia, en sus tres verue?tes: conA,0
parlamentario,· control del Ejecutivo sobre el Legislativo y co?trol del electorado, vease LüZ ·
~ i?'~'N(Ú)
A pesar de la consagración de estas medidas de equilibrio entre los po-
deres, las relaciones Gobierno-Congreso reflejan una posición más favorable
y en ocasiones aun avasalladora del Gobierno, puesto que el Ejecutivo posee
varios instrumentos que lo sitúan en un escenario de clara ventaja frente al
órgano legislativo. Veamos algunos de ellos: a) el Gobierno tiene la iniciativa
le_gislativa reservada de los temas de mayor importancia y trascendencia
para la sociedad colombiana; b) en el trámite legislativo, el Ejecutivo cuenta
co~ :arias prer~ogativas: _ruede solicitar fu ensajes de urgenci~nsistencia y . )/1 ¡
sol~c~tud de. seswnes conJ~ntas para la tramitación de sus iniciativas; puede 'jtM- . 7
sohCltar ~wnes extraordmanas; puede obstaculizar el trámite de las inicia- r \ bb
tivas parlamentarias por no contar con el ; val del · isterio de Haciend;0
dicho de otra manera, por carecer del infl~or..:.m
:;;..;;e:.;;d7e~im
-=c::.!to~fi~s~c:al;.;:;.:::.
. ;: e!.::c~e~s:,:ar'_1'~
para que el proyecto de ley sea viable; puede obstaculizar el orden del día
de las sesiones con la ayuda de las fuerzas p olíticas___g ue lo ap~
capacidad de impedir que se alcance el quórum deliberatorio y decisorio en
comisiones o en plenarias; puede objetar, por inconveniencia o por incons-
titucionalidad, los textos de los proyectos de ley -e incluso los de reforma
constitucional- aprobados en el Congreso de la República.
~on anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1909 de 2018 (por
medw de la cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política), el Gobierno
estaba en la capacidad de alterar la composición de las fuerzas de oposición
ya que no existía ninguna restricción para hacer cambiar de postura a lo~
congresistas, salvo las medidas establecidas en la ley de bancadas de disci-
plina de grupo (Ley 974 de zoos). Medidas que, por lo demás, requieren de
un fuer.te control interno de las bancadas y de las organizaciones políticas
resp~~trva~, ~e la activación de las sanciones de suspensión del voto y ex-
pulswn. Sr bren se conocen casos de puesta en marcha de sanciones en otras
corporaciones de elección popular 1 9, en el Congreso de la República, desde
VIttEGAS, G. Control político en el ordenamiento constitucional colombiano. Bogotá Universidad
EXternado de C j b' · , '
o om Ia, 2oro, pp. 179 ss. Del mismo autor, vease, en estas Lecciones el acápite
50bre control político.
'
19 Elcasocono 'd
CI ~es eId¡ . Venus Albe1ro
. Silva,
.
.
natJvolndepend t ¡
e conce¡al
¡ · ..
de la bancada del Polo Democrático Alter-
. . . . ·
el
"Bproyecto
, de
Ien e, a que e IniCiaron un proceso disciplmarw en el Partido por apoyar y aprobar
. acuerdo por me dJo · de¡ cua1se apro bo, el Plan de Desarrollo Distrital 2015-2
019
ve:;otalb~e¡or .para Todos"· Al respecto cfr.: https:/ /www.elespectador.com/ noticias/bogota/
. trol
de octs-ab eiro-siiva-y-el-po1o-a hora-¡a-pe¡ea-es-por-su-curul-artJculo-681750
· -
(Consultado el 11
u re de 2018).
 ~ Oe\f c\;'lOJ .~ tJJ~o... ~Oj: . .~ Je
/ J_ e_ ( l-0.1 ~~V eV'\ ti fj 0~ ( ( 1Q-&fl Floralba Padrón Pardo 245
4 Organización y funciona~iento del Congreso de la República
2 4

También fueron consagradgs derechos para las organizaciones que se hayan

"Í>' a expedición de la ley de bancadas, no se con~c~_ning~~o. De ig~~l.forma, declarado en oposición al Gobierno (art. 11 ), dentro de los cuales se encuentran:
f~ antes de la aprobación del Estatuto de la Op?siclOn ex1st1a 1~ P.~s:~I11dad de = Einanciación adicional para el ejercicio de la oposición;
)'.~~~manipular a los congresistas, como se refleJa en la denommatla c:uota ~e Acceso a los medios de comunicación social del Estado o que hacen
~ ~· !~\}e-· epresentación territorial", R_Ue no es más que el repar~o de cuota de partl- uso del espectro electromagnético;
\~\i"-~ cipación en entidades del Gobierno y .puestos de .~~~ e ~POE_ r cceso a la informaci' ~a la documentación oficial·
~)O' a las iniciativas del Ejecutivo. El Gobierno tamb1en pod1a ~goc1.gscon los - Derecho e re 1ca;
'
~ ~ongresistas individualmente, lo que resultaba sencillo por la ausencia de - P.articipación enJllesas diWG.~s de plenarias de las corporaciones
partidos políticos fuertes y organiz~dos. yna de las r~~~nes que pue~~n
públicas de elección popular; ·
contribuir al mantenimiento de esta Sltuacwn es la perm1s1on de la actuacwn
- Participación en la agenda de las corporaciones públicas;
individual de los congresistas. En la actualidad, como consecuencia de las
Garantía de libre ejercicio de los derechos políticos;
,~ • reglas establecidas en el Estatuto d~ la. Oposi,ci~n, el Gobierno está li~itado - Participación en la Comisión de Relaciones Exteriores·
~ para adelantar este tipo de negociaciones umcamente con los partidos u Derecho a. participar en las herramientas de comunicación de las
'
~~ organizaciones políticas declaradas como independientes y que son afectos corporaciones públicas de elección popular, y
..._ al programa de Gobierno . ·· 20 . . , , - -~erecho a la ~sión exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto.
~~ - mo ue mencionado, mediante la Ley 1909 de 2018[ ] se hm1to la
·~ ~~ 0 Adicwnal~ente, se e_stableció la destinación de recursos adicionales para
~ capacidad del Gobierno para influir e~ la~ decision_e~ de 1os congresistas.
. Se
el Fondo ~ac~onal de Fmanciación Política, equivalentes al 5% del monto
:::-l. estableció obligación para las orgamzacwnes pohtlcas de declararse como
d~l ~nanc1am~e?to del funcionamiento permanente de lqs partidos y mo-
~~ ~zación de G~no, en oposicion a mismo, o como md~ nmlentos poht1c?~ ,con pers~nería jurídica, para las organizaciones que se
\5~ Adicionalmente se instauró la regla consistente en que la orgamzacwn que
decla_ren en op~s~~10n al G~b1erno. ~casos de modificación a la decl~­
:::;:__ haya propuesto al candidato electo Presidente de la República no podrá
ratona de..n.p.os1c1on al Gobierno por parte de afguna organización polític;-
esta deberá devolver los dineros no ejecutados al Fondo. Por otro lado la~
cambiar su estatus de organización de Gobierno dentro del Congreso de la
República. Esta declaración debe ser un acto formal, y se entiende ~u: p:o-
organizaciones políticas declaradas en oposición deben tener artici a~ión
viene de toda la organización. Esta regla debe enlazarse con la de disc1plma
en al~ una de las 'posiciones de las mesas directivas de las plenarias
de grupo y disciplina parlamentaria. La Ley no contempla qu~ sucede en l~s
Congreso de la República (art. 18).
casos en los cuales se vulnere la declaración de oposición o maependenua
. L~ Ley 1909 de 2018 también prevé medidas efectivas para que las orga-
de su respectiva organizaciÓn pohhca, pew IIUt~erse ue las san-
~acwnes políticas opositoras puedan hacer uso de los medios de comunica-
ciones serán aquellas que se contemplan para la vulneración de]as re.glas de---:1 C!on · El es t abl ec1m1ento
· · ·
bancadas y de disciplina de grupo, lo que podría incluso af~ctar la vahdez de
de estas med1das resulta fundamental entendiendo
que. el acceso a los med· d · ·' '
las decisiones adoptadas -aprobación de pro!~c.tos o funcwn.es el~~torale~~
.. lOS e comumcacwn es un aspecto fundamental para
1
eheJerc¡c;o ~e los derechos políticos y otros derechos fundamentales. El dere-
entre otras-21. También se consagra la pos1b1hdad de mod1ficac10n de cd oderephca . . a traves , d e me d'lOS similares
. . a los utilizados en la transmisión ~
declaración política de las organizaciones. Esta puede hacerse por una vez 1
e mensaJe micial t b'' ·
.. , am 1en se convierte en una garantía del ejercicio de la
y debe adela11tarse ante la autoridad electoral. 0 51 10
o~ga ~ n.y contribuye a la reducción de la brecha de desigualdad entre las
pnlzac!Ones
, . opos1toras
. y aquellas que respaldan al Gobierno.
caUSa or ultimo el f
.', uncwnano . . de1G ob.1erno Nacwnal. que no asista sin justa
. 8 d. 1 cual se declaró la 'a 1a
de opo .. , .seswn del Co ngreso que aya Sl o programada por las 'bancadas
h ·d ·
Resulta relevante estudiar también la sentenc1a C-o18 de ~o1 , me ¡ante a SICion ' me urnra . ' en 1a e 1ta grave (art. 19 par. de la Ley 1909 de 2018).
20
constitucionalidad de la Ley 1909 de 2018.
PADRÓN PARDO. El concepto y función de la~ bancadas, cit., pp. 402 ss.
21
246 Organización y funcionam iento del Congreso de la República
2.1. COMPOSICIÓN DEL CONGRESO Y FORMA
DE ELECCIÓN DE LOS CONGRESISTAS
En Colombia, el Congreso está compuesto por el Senado de la República y
la Cámara de Representantes. Ambas cámaras participan en las mismas con-
diciones en el desarrollo de todas las funciones asignadas en el ordenamiento
jurídico, de tal manera que ninguna tiene preeminencia frente a la otra, y en las
pocas ocasiones en las que actúan juntas en un solo cuerpo, en Congreso pleno,
la mesa directiva la presidirán el presidente del Senado y el de la Cámara,
en calidad de presidente y vicepresidente del Congreso, respectivamentezz.
Las cámaras legislativas se eligen para un período de cuatro años. Se
diferencian por el sistema de elección establecido para cada una de e1Ias y
por los requisitos exigidos para ser senador o representante.
Forma de elección. Urio de los cambios trascendentales en el sistema elec-
toral colombiano realizados por la Asamblea Nacional Constituyente fue el
establecimiento de <E,stintas circunscripciones con el propósito de dar mayor
representatividad a todas.las regiones y a todos los sujetos. En términos ge-
nerales, habrá una circunscripción nacional para SenadQ.Y circunscripciones
territ · les ara la C' ara de Representantes. A lo que es p reciso adicio¡;r
las ~pecial es_estableci as para garantizar la representación
de OJ.i.n,orias. étnicas, políticas y de los colombianos residentes en eLexterior.
El Senado de la República está compuesto por 102 senadores, de los cuales
100 son elegidos por circunscripción nacional por todos los ciudadanos, sin
importar si residen o no en el país. Los otros dos senadores son elegidos por
circunscripción nacional especial indígena.
Cien escaños del Senado se reparten en todo el territorio nacional, sin
establecer un mínimo de representación por cada departamento, por lo que
cualquier senador puede ser votado en cualquier región del país. Esto ha
22 El artículo r4r CP establece: "El Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente para la i.n~­
talación y clausura de sus sesiones, para dar posesión al Presidente de la República, para rwbll'
Jefes de Estado y de Gobierno de otros países, para elegir Contralor General de la República Y
Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo, así como decidir sobre
la moción de censura ... " . En el mismo sentido el artículo r87 de la Ley s." de 1992. En el A~o
Legislativo or de 2007, la moción de censura no requiere la reunión del Congreso en un solo
cuerpo. Esta reforma a la moción de censura no solo modificó su trámite en el Congreso de a
República, sino que la extendió a otros altos funci~narios del Estado. Véase LozANOVrLLEGAS.
Control político en el ordenamiento constitucional colombiano, cit., pp. 28r-286.
eo(OVII\ ~~ #V 1
0
Floralba Padrón Pardo 247 ·
}o o.V\0-.f
contribuido a una desigualdad en la representación de las regiones, concen-
trándose la elección en los grandes núcleos urbanos. Para ser elegido senador
se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener
más de treinta años de edad en la fecha de la elección (arts. 171-174 CP).
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 176 CP, la Cámara de Repre-
sentantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones
especiales. 'ada de artamento y el Distrito Ca ital de Bogotá será una
circunscripción territorial. Habrá una circunscripción especial para os
grupos etmcos, as minorías políticas y los colombianos residentes en el
exterior. Sin embargo, el Acto Legislativo 02 de 2015 estableció que las
circunscripciones especiales elegirán a cuatro representantes: dos por las
comunidades afrodescendientes, uno por las comunidades indígenas y uno
por la circunscripción internacional. El sistema electoral colombiano está
enmarcado por normas preconstitucionales, el Decreto 2241 de 1987, la
Constitución de 1991, las reformas constitucionales del año 2003 y 2009,
que en términos generales consagra un sistema electoral proporci<;>nal, que
utiliza listas abiertas, cerradas, posibilidad de usar voto preferente, barreras
electorales o u_!!lbral ' elJ% de los votos para Senado o el so% del COCiente
electoral en las demás corporaciones) para entrar en el reparto de las curules
para el Congreso y obtener la personería jurídica y la utilización de la cifra
repar!@ora (ver Título IX de la Constitución) 2 3. _ •
En la composición de la Cámara de Representantes sí se tuvo en cuenta un
mínimo de representación de cada uno de los departamentos y de la Capital
del país por su categoría de Distrito Capital. Así, habrá dos representantes
por cada departamento y uno más por cada 36s.ooo habitantes o fracción
mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 36s.ooo, garanti-
zando con ello que en la Cámara de todas las regiones del país contarán con
representación. A partir de zoq, la organización electoral ajustará la base
para. la. asignación de las curules adicionales, en la misma proporción del
crectmtento de la población. Sin embargo, las curules serán como mínimo
las que correspondían alzo de julio de zooz. En la actualidad, los represen-
~ntes son 166. Para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en
eJercicio Ytener más de veinticinco años de edad en la fecha de la elección
(arts. 176-178 CP).
---
2
3 Véase el acapite
• ·
sobre el sistema electoral.
248 Organización y fun cionamiento del Congreso de la República
Floralba Padrón Pardo 249

También es oportuno resaltar las modificaciones introducidas por el
artículo r. 0 del Acto Legislativo 02 de 2015, conocido como reforma del
equilibrio de poderes. En esta reforma se adicionó una curul al Senado y
una curul a la Cámara de Representantes, que será ocupada por los can-
didatos a Presidente y Vicepresidente que obtuvieron el segundo lugar en
la elección para la Presidencia de la República. Con ello el Senado tendría
103 senadores y la Cámara 167 representantes, aumentando el número de
curules establecido en el artículo 171 y 176 CP. Debe resaltarse que los
cambios introducidos mediante esta reforma son una posibilidad y no una
obligación, ya que las personas llamadas a ocupar estas curules pueden optar
por no aceptarlas, caso en el cual no habría n:odi?caciones en el número de
curules previsto en las citadas normas constituciOnales. , .
De presentarse la aceptaci~n de dicha!i curules, estas s~nan asig_nad~s a
la Comisión Primera Constitucional Permanente de cada camara legislativa,
como se dispuso en el artículo 24 de la Ley 1909 de 2018. De esta manera,
la Comisión Primera del Senado tendría 20 senadores en lugar de 19, y la
de la Cámara de Representantes tendría 36 en lugar de 35, que era lo que se
establecía en el artículo 2.0 de la Ley 3·a de 1992. Esta situación rompe con
la tradición consistente en que e_stas comisiones deben estar compuestas
por un número impar de congresistas para evitar que se presenten empates
en las votaciones y la toma de decisiones, e incluso puede representar un
inconveniente para el Gobierno a la hora de discutirse las iniciativas legisla-
tivas que presente, atendiendo a la especial importancia de l,os as~ntos que
son tramitados en estas comisiones. Para estos casos deberan aplicarse las
. .' d 1 L a d
(24]
reglas de desempate previstas en el articulo 135 e a ey 5· e 1992 . ·
Por otro lado el Acuerdo de Paz 5 firmado entre el Gobierno Nacwnal
2
y la FARC-EP defi~e en el punto 2 unas medidas que se deben implementar,
relacionadas con la democracia representativa y participativa. En lo que tiene
que ver con la organización y funcionamiento del Congreso, se determinó en la
Ley 1830 de 2017 que la agrupación política de ciudadanos que se constituya
con el objeto de promover el futuro partido político de las reinsertadas FARC-EP
podrá designar tres voceros en cada una de las cámaras legislativas para que
participen en el debate de los proyectos de ley que s~ tramiten en el procedi-
miento legislativo especial para la paz, y que tendrán las mismas facultades
con las que cuenta un congresista (con la excepción del derecho al voto).
En desarrollo del procedimiento legislativo especial para la paz definido
en el Acto Legislativo 01 de 2016 se expidió el Estatuto de la Oposición (Ley
1909 de 2018), Y el Acto Legislativo 03 de 2017 estableció las medidas para
el componente de reincorporación política del Acuerdo de Paz esto es la
'
participación de la FARC (Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común). '
Una
de estas medidas es la definición de la misma como organización política,
con las mismas prerrogativas, derechos y facultades con que cuentan las
demás organizaciones políticas (financiación pública, acceso a los medios de
comunicación, participación en el Consejo Nacional Electoral, facultad para
presentar candidatos o listas de candidatos, entre otros) y con la adición de
cinco curules en el Senado y cinco curules en la Cámara de Representantes
para los períodos constitucionales 2018-2022 y 2022..,2026. Estas curules
serán adicionales a las definidas por los artículos 171 y 176 CP. .
~lActo Legislativo 03 de 2017 estableció reglas para identificar y asignar
el num~ro de curules que le correspondan al partido o movimiento político
que sur!a del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, de conformidad
con 1~ formula establecida en el artículo 263 CP. Para el Senado, estas reglas
consisten en que, si una vez aplicada la cifra repartidora la lista propia o
en coalición que mscn
· "b a e1 parti"d o de las remsertadas
· FARC-EP no alcanza
a obtener cinco 1 1e · N · ,
las curu es, e onseJo acwnal Electoral debera asignarles
, que hagan falta para completar cinco. Estas curules serán adicionales al

---
· 1 ·, d cto se procederi numero de miembros del Senado señalado en el artículo 1 71 CP.
24 Artículo 135 Empates. En caso de empate o ¡gualdad en a votacwn e un proye . , . E te
· ., · ' ' 1 t"
a una segunda votación en la misma o en ses10n pos tenor, segun o es 1m e la PresJdencJa. n es
"ón
d d 1 d , t
' lt"mo caso se indicará expresamente en el or en e 1a que se ra a t de una segunda votacJ, ~.
u 1 , d ' da la propuesta. LN>
Si en esta oportunidad se presenta nuevam_e,nte emp~t~, ~e enten era ne,~a
casos de empate en votación para una eleccJOn se decJdJran por la suerte : . truir la especial, la impleme t . , d 1A . .
la democ . n ac~on . e cuerdo Fmal contnbuirá a la ampliación y profundización de .
2 El punto 2 contiene el acuerdo "Participación políti'ca: Apertura democrauca ~ara cons "ere de racJa en cuanto 1m ¡ ·' ¡ d · · , d
método de ., , . P !CaJa a e¡acwn e las armas y la proscripción de la violencia como
S az" La construccJOn ., y consohdacwn
· " d e 1a paz, en e1 marco del fin del confhcto, . reqUJ
!'rico para acc10n pohuca para t 0 d d ¡ ¡ ·
P · · que sur¡an
· nuevas f u erzas en el escenano 1 d que impe 1 d . as Y to os os co omb1anos a fin de transitar a un escenario en
una ampliación democrática que permita . po1 s y deesl re a emocrac¡a con g
lllaneraabri , .'
t' ¡ · · · ,·
aran Jas Penas para qu1enes partiCipen en poht1ca y de esa
enriquecer el debate y la deliberación alrededor de los grandes problemas nacw~a ene; e inte- ra nuevos espac1o
CIO!nisionprim
¡ · · ·' '
s para a partJC!pacwn. Ver texto del Acuerdo Final en: http:// www.
. ' d 1 d"ferentes VJSJO . . erasenado.com/proc d' . .1
manera, fortalecer el pluralismo y por tanto la representacJ.o~ e. ,as 1 . lusión política. En nac1on-d 1 . e JmJento-especJa -para-la-paz-ah-r6/acuerdofinal-para-la-
reses de la sociedad, con las debidas garantías para la partJc¡pacJOn Y la me e -conflicto
250 Organización y fun cionamiento del Congreso de la República
Si la lista que inscriba el partido de las FARC obtiene cinco o menos curules,
debe repetirse el proceso de asignación de las 100 curules de la circunscrip-
ción ordinaria del Senado de la República de conformidad con el artículo
263 CP, excluyendo los votos obtenidos por la lista del partido político de las
FARC. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el párrafo anterior
la lista del partido de las FARC obtiene un número de curules superior a cinco,
aquellas que superen este número serán asignadas y descontadas de las 100
curules de la circunscripción ordinaria del Senado. Posteriormente debe
repetirse el procedimiento para asignar un número de curules igual a 1oo,
menos las curules asignadas a la lista del partido de las FARC que excedan las
cinco iniciales
. ' excluyendo los votos obtenidos por dicha lista.
Para la Cámara de Representantes, el partido político de las FARC puede
presentar listas de candidatos que compitan en igualdad de condiciones con
los demás partidos y movimientos políticos. Cuando se realice la asigna-
ción de las curules en cada circunscripción territorial, el Consejo Nacional
Electoral deberá asignar al partido de las FARC las que le hagan falta para
completar cinco. Para tales efectos, el Consejo Nacional Electoral deberá
ordenar en sentido descendente las cinco·listas inscritas 'para la Cámara de
Representantes por dicho partido que alcancen las mayores votaciones, y
asignará una curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad
con las reglas ordinarias de asignación de curules.
En relación con la organización y funcionamiento del Congreso en la
implementación del Acuerdo de Paz, quedan pendientes, para la defini-
ción de las 16 circunscripciones transitorias especiales para la paz para la
Cámara de Representantes, para los períodos constitucionales 20 18-20~2
y 2022-2026, los cambios a las reglas del sistema electoral y de la orgam-
zación electoral.
Adicionalmente, la Ley 1921 de 2018 realizó modificaciones adicio~alesa
la composición del Congreso de la República. De acuerdo a lo establ~c¡do
la citada ley, para los períodos 2018-2022 y 2022-2026 habrá dos
adicionales en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes,
las comisiones primeras y terceras, así como un miembro adicional e~
cámaras en las comisiones. quintas. Estos miembros deberán ser elegtdos
el sistema de cociente electoral. Por otro lado, para los mism,os
Comisión de Derechos Humanos y Audiencias, la Comisión de E rica Y
del Congresista, la Comisión para la Equidad de la Mujer, tanto del
como de la Cámara de Representantes, y 1a eom1s10n · ·, L ega1de CuentaS
Floralba Padrón Pardo 251
Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, estarán compuestas
por un miembro adicional a lo establecido en la Ley s.a de 1992.
2.2. ORGANIZACIÓN INTERNA
DE LAS CÁMARAS LEGISLATIVAS: COMISIONES,
PLENARIAS Y MESAS DIRECTIVAS
El Congreso está compuesto por dos cámaras, el Senado de la República y
la Cámara de Representantes. En cada cámara habrá comisiones, plenaria
y mesas directivas.
· Las comt'siones. Las cámaras tendrán comisiones constitucionales per-
manentes, homólogas, especializadas por materias, encargadas del debate de
los proyectos de ley, acto legislativo (reformas constitucionales) y de llevar a
cabo las citaciones para control político de los altos funcionarios del Estado
(art. 142 CP). También .funcionarán comisiones legales 26, especiales27 y
comisiones accidentales 28 (arts. 34 y 53 de la Ley S· a de 1992).
Comisiones constitucionales permanentes. Cada cámara tendrá siete co-
misiones constitucionales permanentes homólogas, a las que se asignan
a6 El artículo 55 de la Ley 5.' de 1992 determina que cada cámara deberá integrar, aplicando el
sistema de cociente electoral, las siguientes comisiones legales: Comisión de los Derechos Hu-
manos YAudiencias; Comisión de Ética y Estatuto del Congresista; Comisión de Acreditación
Documen~~; Comisión Legal para la Equidad de la Mujer; ComisiÓn Legal de para el Seguimiento
de ~~.Acl!vJdades de Inteligencia y Contrainteligencia. Sin embargo, es posible que haya otras
COmJsJone~ legales en cada una de las cámaras con competencias diferentes. Por ejemplo, en el
Senado eXJsten la Comisión de Administración, la Comisión de Relaciones Internacionales la
Comisión de Instrucción y la Comisión de Ordenamiento TerritoriaL Y en la Cámara se tie~en
la Comisión Legal de Cuentas y la Comisión de Investigación y Acusación.
Las comisiones especiales podrán estar conformadas por senadores o representantes, o solo por
lenadores, o solo por representantes. Podrán estar adscritas a organismos o instituciones nacio-
llli~ d~ carácter decisorio o asesor (art. 62 de la Ley s.' de 1992). Las comisiones especiales de
~ent? son: la Comisión de Seguimiento de los Organismos de Control Público, la Comisión
•gdanCJa del Organismo Electoral y la Comisión de Vigilancia del Proceso de Descentraliza-
yOrdenamiento 11eru·'tona· 1. seran ' 11 senad ores y 15 representantes eleg1dos
.
por cociente
(art. ~3 de la Ley 5.' de 1992). La Comisión de Crédito Público estará compuesta por 6
eleg¡dos por las comisiones .terceras ~onstitucionales mediante el sistema de cociente
_(~rt. 64 de la Ley 5.' de 1992 ).
COJnisJOnes accident 1 d d d
lasd' . a es pue en ser e os clases: unas son aquellas que se conforman para
IScrepancias en el texto de un proyecto en el procedimiento legislativo y que estarán
por un núme · 1d d '
,_ "
....n,orman ro Igua
1 . e sena ores y representantes (art. 161 CP) '· otras son aquellas
para e me¡or desarrollo de la labor administrativa (art. 66 de 'la Ley s.' de
z 52 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
Floralba Padrón Pardo 253

c~mpetencias específicas, cuya composición y forma de elección han sido

establecidas en la Ley 3." de 1992 y en las modificaciones introducidas por
la Ley 1921 de 2018 que estarán vigentes para los mandatos constitucionales
2o18-2o22 y 2022-2026, para definir la participación de los miembros de la
organización política FARC (Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común) 2 9.
29 El artículo z. de 1~ Ley 3.• de 1992 determina la composición y competencia de cada una de las
0
La división de las cámaras en comisiones responde al objetivo de espe-
cializar el trabajo por materias y competencias específicas, con el fin de que
en el seno de las comisiones se lleve a cabo' el debate técnico, profundo y
juicioso de los proyectos. Dejando para la plenaria las discusiones de carácter
político, es decir, la conveniencia o no de su aprobación. Sin. embargo, esta
forma de entender la diferencia de la actuación en comisión y en plenaria
no ha sido acogida en la práctica, pues el grado de discusiones en comisión
y plenaria guarda absoluta simetría.

comisiones constitucionales permanentes, así: ·

Comisión Primera: compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara de Representantes,
conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los
organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y regi~tro;
estructura y organización de la administración nacional central; de l?s der~chos, las gara~t1a~ y
los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; prop1edad mtelectual; vanacwn
de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
Comisión Segunda: compuesta por 13 miembros e_n el Senado y 19,en_la Cámara de ~e~resentantes,
conocerá de: política internacional; defensa nacwnal y fuerza publica; tratados publlcos; carrera
diplomática y consular; comercio exterior_ e integración ec~nómi~a.; política portuaria; rela_ciones
parlamentarias internacionales y supranacwnales, asunt?s d1plo~at1c?~ no reservados constitUCIO-
nalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extran¡eros; m1gracwn; honores y monumentos
públicos; servicio militar; zonas franca_s y de libre comercio; contratació~ internacional.
Comisión Tercera: compuesta por 15 m1embros en el Senado y 27 en la Camara de Representan-
tes conocerá de: hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias;
ré~imen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de.~anca c~nt~al; leyes so?;e
monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulacwn econom!c.~; Planeacwn
Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captacwn de ahorro.
Comisión Cuarta: compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en la Cámara ?e Repre_senta.~tes,
conocerá de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fis~al fina_nc1ero;. ena¡enacwn ~
destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de prop1edad mdustnal, pa~entes)
marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacwna!es;
Cada cámara tendrá una plenaria, compuesta por la totalidad de los
miembros, encargada de darle continuidad al procedimiento legislativo, de
efectuar los debates de control político y de la elección de algunos funcio-
narios, entre otras.
Dignatarios de las cámaras. En cada una de las cámaras y comisiones se
conformará una mesa directiva. La forma de elección de las comisiones
plenarias y mesas directivas ha sido regulada en la Ley 5·a de 1992, que'
establece el Reglamento del Congreso3°, y en la Ley 3·a de 1992, en la cual
se dictan normas sobre las comisiones del Congreso.
La mesa directiva de cada una de las cámaras y las comisiones serán
elegidas por separado para un período de un año, que empezará el 20 de
julio. No está permitida la reelección de los dignatarios de las cámaras y de
las comisiones. La mesa directiva de las cámaras estará compuesta por un
P_r;sidente y dos vicepresidentes. La minoría política con mayor representa-
CIOn en la cámara tendrá derecho a participar en la primera vicepresidencia.
La mesa directiva de las respectivas
.
sesiones plenarias y comisiones fijará el
/

control de calidad y precios, y contratación administrativa.

Comisión Quinta: compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 en la Cámara de Repr~se~tant~s,
conocerá de: régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y recursos naturales; ad¡udtcacton 2
4 de l.a Ley 1919 de 2018 (Estatuto de la Oposición) y lo definido en el parágrafo transitorio 1
y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y as u~ tos del mar; minas y energía; corporacwnes del articulo 1 o de 1 L d 8 "D " 'd d ·
autónomas regionales. , · a ey 1921 e 201 : e con.ormi a con lo establecido en el artículo 1 del
...cto leuislativo 03 d 1 · · 1 ·1 ·
Comisión Sexta: compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 en la Cámara de Representantes, dosm1emb.o d' · e 2017, para os cuatnemos eg1s at1vos 2018-2022 y 2022 y 2026 ' tendrán
conocerá de: comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y p~estacwnesde . . ros a IC!Onales a los establecidos en el presente artículo en el Senado de la República
l en la Camara de R e ··
1 p ·
los servicios públicos; medios de comumcacwn; . ., mvesugacwn
. . . , c1entl. 'fi ca y t ecno lóg¡ca· . ' espectros
,. . na1en ambas cám epresentantes,
e ..
1 en as om1s10nes nmera y Tercera, y un miembro adicio-
(}, .
electromagnéticos· órbita geoestac10nana;. . ststemas
. . 1es d e comumcac1
d'1g1ta . 'ón e mformanca, e1ectoral"• aras en as omiSiones '-<-lllntas, que serán elegidas por el sistema de cociente
espacio aéreo· obras ' públicas y transporte; tunsmo . , · . ed ucac1·ón y cultura.
y d esarro 11 o tunsuco, . JO El ordena~ient . -'d' 1 b' ·
' . 1S d 1
Comisión Séptima: compuesta por 14 miembros en e ena o y 19 en a C amara de Representantes, . al d.1Ctarse su pro o· ¡uu 1co co om 1ano les ha otorgado a las cámaras legislativas la atribución de
1
PIO reg amento; esta facultad se concretó con la expedición de la Ley s: de 1992
. 1ar; reg1men
, . po 1
conocerá de: estatuto del servidor publico' . y trab a¡a . d or part1cu sa1arial y prestacwn
. 'a]· r a cual se ex 1.d 1R 1 '
. .
del servidor público· . .
orgamzac10nes . . 1es; soc1e
smd1ca . d ad es d e aux1'1'10 mutuo,. segundad
. soct.. •' Orga' . P e e eg amento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes (Ley
ruca del Reglam t d 1 C ) E . . . . .
'
ca¡· as de previsión social; .
fondos de prestacwnes; . .
carrera admm1strat1va, . . serv1c10
· · CIV
· ¡l·' recreacto 0
u¡'er• la acf11,·d
1 ad leg¡slat¡v
. . en o e ongresod. of LORC. . sta
. ley t1ene por ob¡eto regular el e¡erc!CIO de
. · · · · d
deportes· salud· organizacwnes comumtanas; V!VIen a; econom1a so 1 aua, · J'd .· ·asuntos de 1a m
.. nes regul 1 a para supe ltar su unc10nam1ento a unas reglas uniformes, pero no solo
a e Proceso de f( ·• d ¡ · . .
'
de la familia. ' Al respecto debe tenerse en cuenta la ad1C1on . . , de una curu1 en las comisto 'culo público: la ~ . . orm_acwn e a 1ey ~mo todas las act1v1dades de la rama legislativa del poder
Y admint' tr .unc¡on constituyente; la legislativa; la de control político· la ¡' udicial · la electoral· la
•
constitucionales primeras de Senado y de Camara d e Representantes que establece e1arn s atlva·' 1a de control público, y la de protocolo. ' ' '
 CocieJJ\k elfc~Yct\
•ti_ toh.t e,s fl\ t/1Qf FloralbaPadrónPardo 255
Organización y funcionamiento del Congreso de la República
254
#
~S(tiii)O.S CAtttt rOVVI IJ ¡ 1 cv
en que ,ca_da ~rganización política designe a una o varias personas como
orden del día, en el que las bancadas tendrán derecho a que se incluya como
comprom1sanas para adelantar la negociación y para concertar la propuesta
mínimo un proyecto de su interés (art. 8o de la Ley S·a de 1992).
de conformac~ón de las comisiones presentando una solución conjunta. La
En el artículo 18 de la Ley 1909 de 2018, Estatuto de la Oposición, se
regla es el coc1ente electoral, el cual resulta de dividir el total de escaños en
estableció que las organizaciones políticas declaradas en opos_ició~ tendrán
la cámara respectiva entre el número de escaños que tiene cada comisión.
participación en al menos una de las posiciones de la mes~ ~,1rect1Va de l~s
De esta manera cada partido divide el total de escaños en cada cámara entre
plenarias de Senado y Cámara de Repr~se~tantes. ~s~a pos1c10n la ~c~?aran
el cociente, y eso arroja el número de curules a que tiene derecho en cada
en el mandato constitucional las orgamzacwnes polltlcas de la opos1c1on, no
una de las comisiones3 1 .
podrá repetir la misma, salvo que por unanimidad así lo decidan, Y deberá
Por regla general, las organizaciones políticas presentes en las cáma-
alternarse la participación entre hombres y mujeres. ras legislativ~~, , mayoritaria~ ~ minoritarias, son tenidas en cuenta para
En el artículo 19 ibídem se dispone que los voceros de las bancadas de
la conformacwn de las com1Slones permanentes y para la elección de los
la oposición y representación en el Congreso tendrán derecho a determinar
~iembros ~~las mesas directivas. Sin embargo, dentro de los principios de
el orden del día de la sesión plenaria y de la comisión permanente tres veces
mterpretacwn del reglamento se contempla el respeto de las reglas de las
durante cada legislatura. El orden del día de estas sesiones solo podrá ser
mayoría_s y ~inorías como criterios que deberán tenerse en cuenta por las
modificado por las respectivas bancadas de oposición. . mesas ~trectlvas para el desenvolvimiento de las funciones de la organización
Cada una de las cámaras elige al secretario general para un período de
y funcwnes del Congreso, para la asignación de ponencias, para otorgar el
dos años (art. 46 de la Ley S·a de 1992). Las comisiones constitucionales
uso de la pal~b.ra, ~~ra respeta~ e_l quórum deliberatorio y decisorio, y para
también eligen al secretario para el período constitucional de cuatro años,
dar una part1c1pac10n en cond1c10nes iguales a todos los congresistas. De
y se elegirá por la mayoría de los votos de los as~ste~tes. , acuerdo con la regla de mayorías, toda decisión debe reflejar la voluntad de
La mesa directiva de las comisiones constltucwnales y legales estara
las. ma~~rías pr~sentes en la respectiva sesión y consultar, en todo momento,
compuesta por urt presidente y un vicepresidente, pert;necientes a difere~tes
la JUStiCia Yel_b1en común. De acuerdo con la regla de las minorías, el regla-
partidos y movimientos políticos (art. 40 dela Ley 5· de 1992 Yart. 10. de
~ento garantiza el derecho de la~ minorías a ser representadas, a participar
la Ley 3·a de 1992). . ) expresarse tal como lo determma la Constitución (art. 2.0 nums. 3 y 4 de
La organización de las cámaras, todas las comisiones y sus respectivas
la Ley s." de 1992).
mesas directivas sigue la suerte de los resultados electorales. De tal manera
,~o obstante, el protagonismo y referencia a los partidos y1o movimientos .
que a las organizaciones políticas mayoritarias en el Congreso l~s. cor~:spond:
elegir a los miembros de las mesas directivas, dándole part1c1pac10n e~, 1
pohttcos se agota en la organización interna de las cámaras, de las comisiones

vicepresidencia al partido minoritario que cuente con mayor representacwn.

Todo ello debe ajustarse con la participación que deben tener las bancadas
JI Por
declaradas en oposición.
Las comisiones constitucionales permanentes se pueden confor~ar por
· · l't" o bten por
dos vías: bien por acuerdos entre las orgamzacwnes po 1 1cas d de la 'Repúbli~a
. b b el resulta o
el sistema de coCiente electoral, en am os casos con ase en . . dd
e ., d 1 mlswnes
de las elecciones. Las reglas para la con1ormac10n e as co
, 1 6o d 1 L a de I992, en
o .d· e a . ey
Congreso han sido dispuestas, en. el arucu . 3· , . 05
1 .en tos poht!C
donde se otorga un rol protagomco a os partl os y ·mov1m1
· , d las corntsto- ..
ara la presentación de la propuesta sobre la orgamzacwn
, . eha tra duct"do
p Senado' Sr· Gu"ll
nes constitucionales permanentes. Lo que en 1a pract1ca se .
. , ra1'b¡os compromlsanos
regla. gene
la nego · · se a¡ustan
. a la regla del cociente y a los residuos para hacer
· · ' fima1d e to d as las comiSIOnes
Sin embClacwn so re la com posJclon . . constitucionales permanentes
2014 cuargdo, pf:ueden presentarse situaciones como la que ocurrió para el período actual 2010~
an o ruto · · ' en 1a conformación de la Comisión Primera del Senado
d de es t ~· ~egoclacwn,
acuerdos entre los ond~ ongma!~ente el Partid? Liberal solo alcanzaba a tener 3 senadores, por
en el Senad d partidos pohtlcos se le otorgo un escaño adicional. El número total de escaños
o es e 102: La C om~swn · ·, p nmera
· ·
elecciones para tiene 19 escaños disponibles. El cociente en las
1
Liberal fue d e 8mlencwnado penado fue 5·3684. El número de senadores elegidos por el Partido
acuerdos le coe 1 d' . o que por derecho propio le otorgaba 3 puestos en esa Comisión pero los
d una curul más ' p ara un tota1d e 4 sena d ores. lnformacwn
en entrevista nce . 1eron . , summ1strada
'. .
rea1IZa a en enero de 20 1 8 B , 1 .
G" ' en ogota, a secretano de la Comisión Primera del
1 ermo 1raldo Gil.
256 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
Floralba Padrón Pardo 257

y en la escogencia de los miembros de las mesas directivas. No tiene ninguna

períodoJ:i. To?o eiio por cuanto se vulneraría lo establecido e 1 , 1
relevancia en el desarrollo de las funciones principales del Congreso, puesto I49 CP que dtce: n e arttcu o
que en la redacción de la totalidad de la ley prevalece el haz de facultades
individuales otorgadas a cada congresista, en detrimento de la actuación Toda. reunión de los miembros del Cong , . d ·
. reso con e1proposito c. .
colectiva de las organizaciones políticas o de sus bancadas. propias de la rama legislativa del pode , bl' e e¡ercer r uncwnes
. . . . r pu Jco, que se efectúe po f d 1
La redacción del Reglamento del Congreso es acorde con el modelo de condiciOnes constitucionales carecera' d l'd r uera e as
' e va I ez· a 1os actos r
representación liberal establecido en la Constitución de 1991: un congre- dárseles efecto alguno y quienes parti.ci'pen 1 d' l'b . que rea Ice no podrá
' en as e I eracwnes ' ·
conforme a las leyes. 'seran sancwnados
sista con mandato representativo, libre, solo sometido a la "justicia y el bien
común", lo que significa que todas las facultades, derechos y prerrogativas
contemplados en el reglamento se concedieron al congresista individual. Todos los días de la semana durante la legislatur h'b'l_. .
.
L as sesiOnes d , a son a 1 es para seswnar
Con el reconocimiento, es verdad, de las organizaciones políticas como los e las camaras pueden se d d. . ·
. . r e tstmtas clases:
sujetos legitimados para presentar listas electorales a las corporaciones de a. Ordmanas: las que se realizan por de h .
rec o propiO en los , d .d
la legislatura. · peno os e
elección popular, pero sin ninguna posibilidad de interferir en el mandato
de sus miembros-elegidos. b. Extraordinarias: las que se realizan en . t d d .
.
Gobterno, vtr u e 1a convocatona d 1
en donde el Gobierno propone los t . . . . e
D las cámaras puedan ejercer el control polt't' emas, sm perJUICIO de que
2.3. FUNCIONAMIENTO DEL CONGRÉSO lCO.
c. Especiales: las que tienen por obJ'eto h
• .
1egislattvos acer e1 control de lo d
expedidos en virtud de los est d d ., s ecretos
El período del Congreso es de cuatro años, es el cuatrienio constitucional. d . . a os e excepcwn .
Las cámaras sesionarán durante dos períodos por año, lo que constituyen . ConJuntas: las que ttenen por ob. eto la di ., .,
una legislatura. La legislatura es el período en el que sesionan las cámaras y
~royectos de ley de las comisiones constit~cionalessc~::n y aprobacwn de
Sido tramitados con mensaje de ur . . . ? anentes, que hayan
comprende del 20 de julio al 20 de junio del siguiente año. Cada Congreso conjuntas de comisiones. genCia, mststencta y solicitud de sesiones
elegido tiene cuatro legislaturas para desempeñar sus funciones.
e. Reservadas: son aqueiias que orla d .
La legislatura está compuesta por dos períodos: el primero va del 20 apuerta cerrada, sin asistencia de públic grave ad del asunto se Ilevan a cabo
de julio al r6 d~ diciembre; el segundo, del r6 de marzo alzo de junio. El requiere la aprobación de 1 , p o ~~~as barras. Para adelantarlas se
Congreso puede sesionar por derecho propio en los dos períodos de la le- f· Permanentes· son 1 a camara o comtswn respectiva.
d
gislatura. Pero puede reunirse en sesiones extras en sesiones que convoque culminar la sesión . ~s que se ecretan durante la media hora antes de
el Gobierno Nacional, en las que solo se podrán debatir los temas defini- ~e~a~i:~:· ;nt~ finalli~~r

-----
orden del día hasta de cuatro horas) para culminar el
dos en el decreto que convoca a las sesiones extraordinarias. Sin perjuicio . ue en ser so tcttadas por cualquier congresista.
de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en
cualquier tiempo.
lZ En relación e
No existe debate en relación con las sesiones extras que se convocan del nalid on este tema, el Consejo de Estado ha 'd 1 .
ad de decretos que convocan las ses. tem o a oportumdad de revisar la constitucio-
17 de diciembre al rs de marzo, en cuanto este espacio está contemplado
;:a plena ha decretado la inconstitucion~~~:~ ~x~r~s en el período de12r de junio al 20 de julio. En
dentro de la legislatura. que ~os llevaría a la conclusión d e, ecreto que convoca las sesiones extraordinarias
Sin embargo, no existe la misma claridad en relación con las sesiones =~SIÓn válida del Congreso en ~o;~:r~~:~:r~~~o, ;1 n~ estar dentro de la legislatura, no serí~
objec¡ nse¡o de Estado en la que se declar, 1 . ar Icu o IJ~ C~ Al respecto cfr. la sentencia
extras que se convocan del zr de junio al 19 de julio, pues es un período
20¡4 ~nes presidenciales a la reforma a l:j~:t~e~wnes extr~ordmanas en las que se debatieron las
entre legislaturas, por lo que no se sabría a qué legislatura pertenecerían dete; ~r~ existe un concepto de la Sala de ICia: senten~~~ 20~2.-00220 del r6 de septiembre de
estas sesiones y si ello afecta la validez de las decisiones adoptadas en este deju!i~~que son válidas las sesiones extr:;nsulta y ServiCIO CIVIl en el cual el Consejo de Estado
. ncepto de122 de junio de 20 . d que se convoquen en el período del 2I de junio al rg
ro, Ia . IIOOI-OJ-o6-ooo-2oro-ooo7g-oo, n.o interno 2or8.
256 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
Floralba Padrón Pardo 257

y en la escogencia de los miembros de las mesas directivas. No tiene ninguna

período32. To?o ello por cuanto se vulneraría lo establecido 1 , 1
relevancia en el desarrollo de las funciones principales del Congreso, puesto I49 CP que dice: en e articu o
que en la redacción de la totalidad de la ley prevalece el haz de facultades
individuales otorgadas a cada congresista, en detrimento de la actuación Toda reunión de los miembros del Congreso 1 , ·
. . con e propos 1to de e· fi .
colectiva de las organizaciones políticas o de sus bancadas. propias de la rama legislativa del poder , bl. , ¡ercer uncwnes
. . . . pu JCO, que Se efectue por f d 1
La redacción del Reglamento del Congreso es acorde con el modelo de con d!ClOnes constitucionales carecera' de l"d . 1
' va 1 ez, a os actos que
dárseles efecto alguno y quienes parti·c,·pen 1 d l"b .
r uera e as'
rea Ice no podra
representación liberal establecido en la Constitución de 1991: un congre-
conforme a las leyes. ' en as e 1 eracwnes'seran ' sancwnados
·
sista con mandato representativo, libre, solo sometido a la "justicia y el bien
~omún", lo que significa que todas las facultades, derechos y prerrogativas
contemplados en el reglamento se concedieron al congresista individual. Todos los días de la semana durante la legislat h 'b"l,. .
.
L as sesiOnes , ura son a I es para seswnar
Con el reconocimiento, es verdad, de las organizaciones políticas como los . . de las camaras pueden ser d e d"Istmtas
· e1ases: ·
sujetos legitimados para presentar listas electorales a las corporaciones de a. Ordmanas: las que se realizan por de h ·
la legislatura. · rec o propiO en los peno' d os ·d e
elección popular, pero sin ninguna posibilidad de interferir en el mandato
de sus miembros-elegidos. b. Extraordinarias: las que se realizan en · t d d .
.
Gob1erno, VIr u e 1a convocatona d 1
en donde el Gobierno propone los t . . . . e
D ,
1as camaras .
puedan eJercer el control poli't"ICO.
emas sm perJUICIO d
' . e que
2.3. FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
c. Especiales: las que tienen por obJ"eto h
. .
1egislativos acer e1 control de lo d
expedidos en virtud de los est d d ., s ecretos
El período del Congreso es de cuatro años, es el cuatrienio constitucional. d . . a os e excepcwn .
. ConJuntas: las que tienen por ob ·eto la d · ·,
proyectos de ley de las comisiones constit~cionalesispceurswn y aprobación de
Las cámaras sesionarán durante dos períodos por año, lo que constituyen
una legislatura. La legislatura es el período en el que sesionan las cámaras y "d · d
SI o tramita os con mensaje de u . . . . manentes ' que h ayan
comprende del zo de julio al zo de junio del siguiente año. Cada Congreso conjuntas de comisiones. rgencia, InSistenCia y solicitud de sesiones
elegido tiene cuatro legislaturas para desempeñar sus funciones.
La legislatura está compuesta por dos períodos: el primero va del 20 a pu:r~~::::~:s:s~~::~~=~:;a~u P?~/.a
e gravedad del asunto se llevan a cabo
de julio al 16 d~ diciembre; el segundo, del 16 de marzo alzo de junio. El requiere la aprobación de 1 , e pu Ico ~~~as barras. Para adelantarlas se
Congreso puede sesionar por derecho propio en los dos períodos de la le- fp a camara o comiswn respectiva.
gislatura. Pero puede reunirse en sesiones extras en sesiones que convoque ~in:~~:~:~t~s:e:od:~~; que se decret~n durante la media hora antes de
el Gobierno Nacional, en las que solo se podrán debatir los temas defini- orden del día hasta ~naliz ';m~s de finah~~r cuatro horas) para culminar el
dos en el decreto que convoca a las sesiones extraordinarias. Sin perjuicio
de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en
cualquier tiempo.
No existe debate en relación con las sesiones extras que se convocan del
17 de diciembre al 15 de marzo, en cuanto este espacio está contemplado
---
32 En relación co
Dalid
ar. ue en ser solicitadas por cualquier congresista.

n este tema, el Consejo de Estado ha

sala ad de decretos que convocan las se .
'd ·
. tem o la ~portumdad de revisar la constitucio-
Io plena ha decretado la inconstitucion:~~e~ ~X~I ~s en el penodo del 2I de junio al 20 de julio. En
dentro de la legislatura. ~ue ~?s llevaría a la conclusión de que és~ e, ~cre~o que convoca las sesiones extraordinarias
Sin embargo, no e:Xiste la misma claridad en relación con las sesiones del Cosesio~ válida del Congreso en los térmi·nposerdwl o, ~ no¡ estar dentro de la legislatura, no serí~
extras que se convocan del 21 de junio al 19 de julio, pues es un perí~do objec¡ nse¡o de Estado en la que se decl , 1 . e articu o r38 CP. Al I.especto efir. la sentencia
ao¡.pones presidenciales a la reforma aalrao¡·uast~e~wnes extr~ordinarias en las que se debatieron las
entre legislaturas, por lo que no se sabría a qué legislatura pertenecenan ... ero exi
deternu . ste un concepto de la Sala de C s ICia: sentencia. .
2or 2 d ¡ .
-00220 e r 6 de septiembre de
estas sesiones y si ello afe.c ta la validez de las decisiones adoptadas en este dejuJi .no que son válidas las sesiones ex onsulta y ServiCIO Civil en el cual el Consejo de Estado
o. Concepto del22 de junio de 2oro tra~ que se convoquen en el período del 2I de junio al I9
'ra . rroor-OJ-o6-ooo-2oro-ooo79-0 o.
o, n. m terno 2or8.

zs8 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
También se establecen reglas pata los debates y las votaciones, dentro
de las cuales se encuentran:
_El quórum: es el mínimo de miembros que.se requiere~ ~n las corpo- .
raciones (comisiones y plenarias) para poder dehber~r o decidir. . diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucio-
_Quórum para deliberar o deliberatorio: para dehberar sobre cual~mer
asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miem-
bros de la respectiva plenaria o comisión.
- Q!¡órum decisorio: este puede ser de tr.es tipos: . .
_ Ordinario: las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la
mayoría de los integrantes de la respectiva corporación. . . - Calificada: las decisiones se toman por las aos terceras partes de los
_ Calificado: las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos,
de las dos terceras partes de los miembros de la corporación l~gislativa.
_ Especial: las decisiones podrán adoptarse con asistencia de las tres
cuartas partes de los integrantes. . .
En las sesiones conjuntas de las comisiones const1tuc10nales perma-
nentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada a una de las
comisiones individualmente consideradas (art. 116 de la Ley 5· de 1992).
Para efectos de la conformación del quórum es necesario tener en cuenta
las faltas de los congresistas que no pueden ser reemplazados por haber
incurrido en alguna de las situaciones contempladas en el artículo 134 CP;
se trata de la figura de la silla vacía:
... en ningún caso podrán ser reemplazados quienes sean conde~a~,os por deli-
tos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financ1ac10~ ~ gru~?s
armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la adm1ms~rac10n
pública· contra los mecanismos de participación democrática, ni por dehtos de
lesa hu:Uanidad. Tampoco quienes renuncien habiendo sido vin~ulado~ formal-
mente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales dehtos, m las faltas
temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los
respectivos procesos.
· · d 1 · · es roen-
Cuando falte un congresista por estar en cualqmera e as situacwn . d
cionadas para el quórum se tendrá como número de miembros la totahdda
' · pue an
de los integrantes de la corporación menos aquellas curu1es que no.
. , 1 d . edtmentos
ser reemplazadas. La misma regla se aphcara en os eventos e Imp
y recusaciones aceptadas. . b 05 de
Si por faltas absolutas que no den lugar a reemplazo los miem r ¡'o
. 1 . d s el Conse
los cuerpos colegiados quedan reducidos a a mita o meno '
Floralba Padrón Pardo 259
Nacional Electoral convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre
y cuando falten más de 24 meses para la terminación del período.
Las mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los
nales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente:
-Simple: la mayoría de los votos de los asistentes de la respectiva cámara
o comisión (art. 118 de la Ley S·a de 1992).
-Absoluta: la mayoría de los votos de los integrantes de la respectiva
cámara o comisión (art. 119 de la Ley S·a de 1992).
integrantes de la respectiva cámara o comisión (art. 120 de la Ley S·a de 1992).
-Especial: las decisiones se toman por las tres cuartas partes de los inte-
grantes de la respectiva cámara o comisión (art. 121 de la Ley S·a de 1992).
Con respecto al funcionamiento del Congreso de la República, también
vale la pena reseñar otras funciones y aspectos procedimentales. Resulta
oportuno, en ese sentido, mencionar la Ley 1828 de 2017, mediante la
cual se expidió el código de ética y disciplinario de los congresistas. Esta
~ey establece un procedimiento disciplinario para los congresistas que
mcurran en las conductas (art. 9. 0 ) que la misma señala como sanciona-
bles (arts. 20 ss. ). El ejercicio de la acción disciplinaria se encuentra en
cabeza de las comisiones de ética de cada una de las cámaras legislativas
0
(art. 2. ), y son estas las encargadas de adelantar el proceso con base en
las reglas establecidas en la citada ley y aplicando todas las garantías del
debido proceso. ·
Adicionalmente, en la Ley 1881 de 2018 se establecen las reglas que
regulan el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas. Las
salas especiale s d.e d ecislOn
· ·' d e per' d'd
I a d e mvest1dura
· · del Conse¡o· de Esta-
~0 ~ las competentes para conocer en primera instancia de la pérdida de
80
mvesttdura d e 1os congresistas· a sol'tcttud
. de la mesa directiva de la cámara
~res~ondiente o de cualquier ciudadano, por las causales establecidas en la
~stttución. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
sera
d compet
. en t e para d ect.d.1r e1 recurso de apelación frente a la sentencia
Prtmera inst
elefall · sm · 1a part1cipac10n
· · · , de los magistrados
·.
. ancia, que decidieron
deber~ recurndo (art. 2. ). Además, la demanda de pérdida de investidura
0
del ha ~resentarse dentro de los ,cinco días siguientes al de la ocurrencia
opere~ 0 gen~rador de la causal de pérdida de irivestidura, so pena de que
e a caduetdad (art. 6.o).
z6o Organización y funcionamiento del Congreso de la República
Por último, vale la pena mencionar la Ley 1904 de 2or8, mediante la cual
se estableció el procedimiento para la elección del Contralor General de la
República en desarrollo de los artículos 126 y 267 CP. Este funcionario es
elegido por el Congreso en pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes
de sus sesiones y para un periodo igual al del Presidente de la República.
La elección se hace con base en una lista de elegibles conformada por con-
vocatoria pública, la cual es definida por una comisión accidental integrada
para tales efectos (art. 7. 0 ). Esta comisión debe realizar audiencias públicas
con la ciudadanía para escuchar y examinar a los habilitados, luego de lo
cual procede a seleccionar a los diez elegibles que serán presentados ante el
Congreso en pleno (art. 8. 0 ).
2.4. LOS CAMBIOS EN LA ORGANIZACIÓN
DEL CONGRESO A PARTIR DE LA INTRODUCCIÓN
DE LA FIGURA DE LAS BANCADAS
En los años 2003 y 2009 se realizaron sendas reformas constitucionales
que hacen parte del proceso de integración y fortalecimiento de las orga-
nizaciones políticas en el ordenamiento jurídico colombiano33. Hablamos
de integración porque a partir de 2003 se refuerzan las funciones públicas
otorgadas a las organizaciones políticas y se confiere a estas un papel central
en la presentación de candidatos y listas eri las elecciones, así como en la
organización y funcionamiento de las corporaciones de elección popular
(Congreso, asambleas y concejos municipales, entre otros).
La reforma del año 2003 tenía dos objetivos principales: fortalecer los
partidos políticos y hacer más eficiente el trámite legislativo y de control
político de las cámaras. La reforma introduce cambios en materia de partidos,
en un intento por contar con un esquema de partidos menos disperso Ypor
eliminar los "partidos de garaje"34, estableciendo mecanismos eficaces de
actuación colectiva como son las bancadas. Se promueve el fortalecimiento
33 El Acto Legislativo or de 2003 y el Acto Legislativo or de 2009, respectivamente.
. . 1og1a
. 1'd eo , m. orgam'zación mrerna
34 Por "partidos de garaje" entendemos todas las agrupaciOnes sm
. programa defimdo
y sm . que se formaron a partir . d e 1a expe d'JCIOn e
" d e 1a on stitución de. fi1991,tat
. a las reglas flexibles
gracias . establee¡'d as .en e1ord enam1ento
. . 'd'Jco, y cuyo pro pósito era
¡un
.
de las prerrogativas, no expresar el pluralismo. po1'ltlco,
. que f ue e1o b'¡envo
. d e los consotulen
Otra definición de partidos de garaje la expone De la Calle, al decir que se ~rata de ,p !arde
agrupaciones sin arraigo real, que se formaban para favorecer candidaturas aisladas l g
Ploralba Padrón Pardo z6r
del sist~ma electoral propor.cional con lista única, al igual que la disciplina
de parttdos en las corporaciOnes de elección popular a través del estable-
cimiento de la regla de bancadas. Se introducen facultades ' sancionatorias
de las organizaciones políticas con una amplia injerencia en el ejercicio del
mandato parlamentario (facultades para suspender derechos de los .c ongre-
sistas y expulsarlos de la bancada respectiva).
La última fase de reforma a las organizaciones políticas realizada en el
año 2009 se inserta en un momento histórico caracterizado por la infiltración
de grupos armados al margen de la ley en la composición del Congreso de
la República para el período 2002-2006. Este escenario determinó los ob-
jetivos de la reforma constitucional, en el sentido de tratar de blindar a los
órga~os de representación popular y sancionar a las organizaciones y a los
candtdatos cooptados por organizaciones ilegales. Las medidas guardan una
estrecha conexión con los fines perseguidos por el constituyente en el año
200J fortalecer las organizaciones políticas y la disciplina parlamentaria.
En el marco normativo se acentúa la tensión entre el mandato libre de los
c~n~re.sistas esta~lecido en el. texto original de la Constitución de 1991 y la
dtsctplma de parttdos. A parttr de la reforma política de 2003 se empieza a
configurar un mandato de partidos, cuya pieza clave es la figura de las ban-
cadas. Se plantea una sujeción total a los designios del partido, otorgándole
a este p.oderes disciplinarios para disminuir el ejercicio del mandato parla-
mentano con la suspensión del derecho al voto la expulsión de la bancada
Yla pérdida del escaño. '
Con la reforma del año 2003 se refuerza la noción de partidos y se esta-
blecen reglas de actuación en las corporaciones de elección popular: ~eben
actuar como una bancada todos los miembros elegidos en una misma lista -
electoral. e proh'b 1 d bl T . .
' 1 e a o e mt ttancta, y se mtroducen sanciones para e
repr~n~e disidente sin justa causa (desde la suspensión del derecho a
~otar en sest.on~s hasta la expulsión del partido), esto con el propósito de
ca~ar la dtsctplina parlamentaria y disminuir el transfuguismo político.
. . r
régimon la reforma e 2009 se re uerzan 1a tsctp ma parlamentaria y el
de 1 edn d.e .bancadas. Por un lado, cambia la regla general para la adopción
as ectstones· d 1 ·, d' .
----
.
· e a votacwn or mana se pasa a la votación nominal y
. . dis, rutes.
e. ueila5
los Privilegios de la 1 . .
Dr. t.\ C.\LLE "R fl ey en matena de financiación y de uso de los medios de comunicación. Véase
· e orma electoral en Colombia", cit., p. 8.
39
 6 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
2 2
ública35. Con esto se persigue poder identificar el "sentido del voto" de
fos congresistas y evitar la violación de la disciplina parlamentaria. Por otro
1 do dentro del campo de libertad de actuación que se les reserva a los con-
:resistas, se les otorga la facultad de cambiar de ~rganización p.o~ítica. para
presentarse a las siguientes elecciones sin incurnr en doble m!llt~n.cla. El
uso de esta facultad obliga a renunciar al cargo o al escaño como mm1mo 12
me~es antes del primer día de las inscripciones electorales.
En relación con la organización y funcionamiento del Congreso, la regla
de actuación en bancadas ha supuesto d inicio de una nueva etapa en la
representación política. Esta nueva forma de entender la actuación de los
congresistas elegidos por una misma lista ele~toral ha ~onl~~vado .g~ande~
desafíos y transiciones en la relación congres1sta-orgamzacwn. po~1t.1ca, as1
como un cambio de interpretación en cuanto a las potestades mdlVlduales
del congresista en el procedimiento de elaboración de las leyes, en ~l.ejerci­
cio del control político y en la organización·del Congreso. La trans1c10n del
mandato representativo hacia el mandato de partidos es la piedra angu~ar .del
proceso de fortalecimiento de los partidos en el Congre~o de la Repu~hca,
de la representación política y del mandato ~arlamentano e~ Col~mb1a.
El establecimiento de las bancadas constituye un paso mas hac1a el pro-
ceso de racionalización del poder en el sistema presidencial en Colombia,
porque es una figura que persigue el fortalecimie~to d~ las organizaciones
políticas y la actuación conjunta y disciplinada al mtenor del ~on.greso de
la República, del Senado y la Cámara de Representantes. As1 m1smo, l~s
bancadas nos conducen a hacer una nueva lectura del mandato parlamen~ano
en Colombia: se tí-ataría del paso del mandato libre al mandato de par~1do~.
Interpretación que no hace más que reforzarse con los desarrollos legislati-
vos: regla de votación nominal y pública y renuncia al escaño, s!empre que
se vaya a inscribir en la lista electoral de una organización política.
.• ' 1 • bl" ll •
La configuración legislativa de la votacwn nomma y pu tca se evo a ca
35 . • 1 d 1 L a d
. En el artículo 1. se modtfica el arttcu o 129 e a ey S·
0
e 199 ,
2011
· · · • d d 1 · con 1a mano, un golpe sobre. . edpude las
q ue la votaciÓn ordmana se efectua. an od os congreststas,
• . 1d
En él se hace una lista de las cuestiones e mero tramtte en e esarro o .
· • E 1 rtículo z se mo
cámaras para las que se podrá hacer uso de esta tiorma d e votacwn. n e a
· 1 ·•
el artículo 130 de la Ley s." de 1992, en el que se dtspone a votacwn nomt.na
y se dice que las votaéiones serán nominales y públicas, con las excepcwnes que eter
presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.
Flora/ha Padrón Pardo 263
La Constitución determina que 19Shancadas son las.fig.u~i @fl las-euales
se unen los miembros-congresistas de una organización política para actuar
en las corporaciones de elec . ' o Ular: en su organización funcionamien-
..w....La regulación normativa del régimen de ancadas pretende fortalecer las
relaciones de las organizaciones políticas con los representantes. El cambio
que se persigue se puede sintetizar de la siguiente manera: a. Convertir a
las organizaciones políticas, por medio de las bancadas, en protagonistas de
!~ organización y funcionam iento de las corporaciones de elección popular;
b. ~ermitlr el control ciudadano....a la bancada y a la organización política
respectiva; c. ~over la disciplina 12arlamentaria: todas las decisiones
deberán ser adoptadas por la respectiva bancada, de manera democrática
y según las reglas establecidas por la respectiva organización política; y, d.
Existencia de amplios poderes disciplinarios en cabeza de las organizaciones
políticas para sancionar a los congresistas que no acaten la decisión adoptada
por su bancada o que actúen en contra de la misma. Constitucionalmente se
otorgan facultades a las organizaciones políticas para suspender temporal o
definitivamente del derecho al voto y1o para expulsar al congresista de la
bancada u organización respectiva.
La regulación constitucional le establece un amplio margen de actua-
ción de los estatutos de las organizaciones políticas para que establezcan el
reglamento interno de las bancadas, am lias facultades disciplinarias que
p~r~itan garantizar la disciplina parlamentaria. La regulación legal del
reg¡men de bancadas tiene como límite la autonomía de la organización. El
c~m.pli.miento de la disciplina de bancadas se deja al arbitrio de los comités
d!SC!plmarios de cada organización política y del control judicial de los actos
del Congreso que se puedan realizar.
. D~ tal manera, el legislador puede contemplar medidas especiales que
mcentlven la acción colectiva, pero no puede adoptar las decisiones inter-
nas.~e la bancada, las que corresponde adoptar a la respectiva organización
Pol~tlca. Las bancadas encuentran un límite a la disciplina interna en que el
1 eg¡slador
, les de¡o
· · un campo. d e l"b . , a sus miembros,
1 ertad de accwn . .
qmenes
podran votar d"1sent1r· y votar en contra de los asuntos de conciencia definidos
b0 en la Ley 1431 de
blece por el propio partido o movimiento36.
2 en el cual se esta
. pitre.
1
---
ll de las acttvtda es
0 difica
· 1 enel11·
· 1como reg a g
d mine la
36 Cfr. Corte Co . .
nstttucwnal. Sentencia C-859 de zoo6 .
264 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
Floralba Padrón Pardo 265

Sin embargo, la adecuación legal de las bancadas no ha producido los
efectos esperados por el constituyente en la reforma política de 2003. Como
lo veremos al analizar el contenido de la Ley 974 de 2005, la organización
y funcionamiento de las cámaras no se ha ajustado a la actuación colectiva.
Se contempla la duplicidad de funciones, puesto que se otorgan al congre-
sista y a la bancada la facultad de realizar las funciones. Ha sido la reciente
jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado37 la que
le ha otorgado relevancia constitucional a la disciplina parlamentaria y a la
actuación en bancada, al determinar que la adopción de decisiones por las
camaras, que se produzca vulnerando la disciplina parlamentaria, podrá
acarrear un vicio en el procedimiento de la ley38, o bien la invalidez de los
actos adoptados en vulneración de la ley de bancadas.
Los pocos efectos producidos por la reforma del año 2003, sumado al
desprestigio del Congreso de la República, condujeron a plantear una nueva
reforma política, en la cual se introducen reglas que persiguen fortalecer el
régimen de bancadas y a las organizaciones políticas. Se expidieron así el
Acto Legislativo o 1 de 2009 y la nueva Ley Estatutaria de Partidos Políticos,
Ley 1475 de 201 r. En el año 2009, se introdujeron otras modificaciones en
relación con la organización y funcionamiento del Congreso, entre las que
destacan: a. Será una función de los directivos de las organizaciones políticas
fomentar la democracia interna y fortalecer el régimen de bancadas; b. Se
permite a los representantes la posibilidad de presentarse en una lista electo-
ral por una organización política distinta, siempre y cuando lo hagan con 12
meses de anticipación a la fecha en que comienza la inscripción y renuncien
al ejercicio del cargo o a la curul respectiva; c. La licencia de maternidad
constituye falta temporal pero no dará lugar a remplazo; d. No se podrá
remplazar a un congresista al que se le haya proferido orden de captura por
delitos relacionadas con la pertenencia, promoción o financiación a/ o por
grupos armados ilegales, de narcotráfico, por delitos contra los mecanismos
37 Entre las sentencias de la Corte Constitucio~al d~stacamo~ aq ue~las en las cu~les se ha ~sta:~
cido la relevancia de las bancadas en la orgamzacwn y funcwnam1ento de las camaras. C 34
2oo6, C-453 de 2oo6, C-859 de 2oo6, C-o36 de 2007, C-518 de 2007, C-141 de zoio YC~490
de 2011; asimismo, cabe mencionar la sentencia de la Sección Quinta, Sala de lo Conten~=
Administrativo del Consejo de Estado, de 6 de octubre de 2011, por medio de la cual se dec
la nulidad del acto administrativo por el cual el Congreso de la República eligió a los
del Consejo Nacional Electoral.
38 Así lo dispuso en la sentencia C-141 de 2010.
de partic~p~ción ?emocrática o de lesa humanidad. La renuncia al cargo
del congresista vmculado al proceso penal tampoco permite remplazado
(es la llamada "silla vacía"); e. Para efectos de determinar el quórum de
]as comisiones y plenarias en las cámaras, se tendrá en cuenta el número
de congresistas reales, es decir, se deberá descontar el número de escaños
que no puedan ser ocupadas por las respectivas organizaciones políticas
por las causales mencionadas. Se repetirá la elección en los casos en qu~
Jos miembros de los cuerpos colegiados elegidos por una circunscripción
queden reducidos a menos de la mitad; f) Se cambia la regla general para la
adopción de las decisiones: de .la votación ordinaria se pasa a la votación no-
minal y pública. Con esto se persigue poder identificar el "sentido del voto"
de los congresistas y evitar la violación de la disciplina parlamentaria; g. Se
faculta al Consejo Nacional Electoral para imponer sanciones a los partidos
ymovimientos políticos. En desarrollo de esta disposición constitucional el
artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 contempló las sanciones de cancelación '
de la personería jurídica y de disolución administrativa de la organización
política, entre otras. Estas sanciones tienen efectos en el funcionamiento de
las bancadas, pues permitirán a los miembros de la organización disuelta 0
c~ya ~erson~~ía jurídica haya sido cancelada, ser miembros de otra orga-
mzacwn pohttca y de su bancada respectiva sin incurrir por ello en doble
militancia.
2.5. EL ROL DE LAS BANCADAS EN LA ORGANIZACIÓN
DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
~n '.~introducción del régimen de bancadas se perseguía mejorar la orga-
ruzacwn Yfuncionamiento interno del Congreso. Esto es se pretendía que
el d' · · · '
proce lilliento legislativo fuera promovido y encauzado por las bancadas
de. tal manera que desde la iniciativa, los debates, las intervenciones sería~
mas organizados y serían liderados por los portavoces de cada uno de los
grupos El tr b · · · ·
· a a¡o en comisiOnes en virtud de la comisión permanente a la
que pertenezc d' ·d· • 1 ·
a, se IVI Iran e traba¡o por temas especializados, pudiendo
escoger vocero e ·• d
.
politlco se llevas, en 1uncwn e1proyecto de ley que se discuta. En el control
· b 1 · ·
llld' 'd ra.n a ca o por as orgamzacwnes y no por los congresistas
IV! ualment 'd d
. e consi era os. Resalta la Corte Constitucional: "las ban-
n un.mstrumento para ejercer la participación política dentro del
o, evuando la di's perswn · · · d e 1as opmwnes
· ' y atomizacwn · ·
políticas, y

( e {C' ( V\ / G ( D"V, cAf p 4; ~ V

\o ct 01 t o.. e:\.. t( --{) tt ~ Vrl ; t- 4 r -f, Dv'

66 Organización y funcionamiento del Congreso de la República
2
sobre todo, logra una mejor gobernabilidad, coadyuvando a racionalizar el
sistema político colombiano"39. . parlamentarios, sin restricciones de ninguna índole. En el régimen actual,
Sin embargo, los objetivos buscados por el constituyente no se han cum-
plido. El texto de la Ley 974 de 2005 no fue integral, puesto que no armonizó
el reglamento con los cambios que impone un Congreso en bancadas.. La ley
solo ajustó cambios de menor entidad e~ el regl,a~ento, y e~ otros casos mte~~ó
burlar la disciplina de bancadas al amphar el regimen de hbertad de actuac10n
individual de los congresistas más allá de los.asuntos de.c<;mciencia; estableció
una duplicidad en el ejercicio de las funciones, manteniendo con ello las prácticas
que incentivan la acción individual en las cámaras, ~uest~ q~e el desarrollo.~e
las funciones sigue siendo una facultad del congresista, Si bien ahora tambien
de la bancada. Hace falta una adecuación completa que integre la reforma cons-
titucional de la representación política en Colombia, es decir, que convierta a la.
bancada en la verdadera protagonista del Congreso de la República.
· Sin embargo, la Corte Constitucional, en el ejercicio de control de
constitucionalidad de la Ley 974 de 2005, en la sentencia C-o36 de 2007 ha
establecido que las facultades individuales que se otorgan a los congresistas,
en principio, son contrarias a la Constitución, ~ue~t~ que con estas ~ispo­
siciones se vulnera abiertamente la regla de la diSCiplma parlamentana y la
actuación colectiva dispuesta en la Constitución. Salvo que el desarrollo de
dichas funciones por cada uno de los congresistas sea realizado en el marco
de las directrice~ decisiones y determinaciones adoptadas por la bancada o
que se trate de u~ asunto de conciencia. En esta oport~ni~a? la Corte declaró
la constitucionalidad condicionada de las facultades mdividuales otorgadas
a los congresistas y declaró inconstitucional expresamente "la de ~romover
citaciones o debates, y participar de manera preferente en ello; asi como la
posibilidad de postular candidatos, en el desarrollo de la función electoral",
0
estaolecidos en el artículo 3· de la Ley 974 de 2005.
2.6. LAS FUNCIONES DE LAS BANCADAS
EN -EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Uno de los aspectos centrales de la Ley 974 de 2005, Ley de Bancadas, era
la racionalización del funcionamiento de las cámaras. En lo que tiene que
39 Sentencia C-342 de zoo6, f. j. 4·
Floralba Padrón Pardo 267
ver con el desarrollo de la actividad legislativa, antes de la reforma, cada
congresista tenía derecho a intervenir de manera individual en los debates
la unidad básica de participación es la bancada, de tal suerte que los deba-
tes no se lleven a cabo entre posiciones individuales, sino entre posiciones .
colectivas. El Capítulo n de la Ley 974 de 2005 apunta a introducir unas
modificaciones a la LORC con el fin de hacer expresar las atribuciones que
tendrían las bancadas en el desempeño de todas las funciones propias de las
cámaras legislativas. Es posible que una primera lectura de la Ley 974 de
2005 nos conduzca a afirmar que existe una duplicidad de funciones, pues
estas pueden ser desarrolladas por el congresista individual y por la ban-
cada. Muchas veces en la redacción de los preceptos de la mencionada ley
encontramos el siguiente texto "Lo anterior, sin perjuicio de las facultades o
atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les confieren de
manera individual a los congresistas". Sin embargo, luego de la declaratoria
0
de la constitucionalidad condicionada del artículo 3. de la Ley 974 que
establece facultades a las bancadas y a cada uno de sus miembros, debemos
afirmar que las funciones individuales son válidas, siempre y cuando en su
ejercicio se respete la disciplina de bancadas. En la sentencia C-036 de 2007,
la Corte expresó:
Lo anterior no significa, que la actuación individual de los miembros deJas corpora-
ciones públicas se encuentre proscrita. Se trata de propiciar la actuación en bancada
dispuesta por la Constitución, para lo cual, los miembros de las bancadas deberán
actuar en todo caso, en el marco de las directrices, decisiones y determinaciones
adoptadas por la bancada, salvo que esta haya definido el asunto como de conciencia.
Con base en lo anterior, en el desarrollo de todas las funciones otorgadas al
~~ngreso Y a cada una de las cámaras deberá dársele prioridad a la actua-
C!on en bancadas. Todas las funciones asignadas (constituyente, legislativa,
de control político, judicial, electoral, administrativa de control público
Yde protocolo) debe~ llevarse a cabo de conformidad' con la disciplina de
bancadas
d · Sin
. em b argo, a pesar d e esta sentencia · de la Corte, los estatutos
e los partidos continúan reproduciendo la duplicidad de funciones como
ocurre en el caso d e1artlcu
' 1o 3 I d el Estatuto
· del Movimiento MIRA sobre' los
derechos de las b d . . .
fi l· " . anca as, que establece las facultades y dispone en el mciso
na ·.dLo anteno r,, sm
ind' · per¡mc10
· · · d e 1as atnbuciones
· que la Ley reconozca
IV! ualmente a los congresistas".
z68 Organización y fun cionamiento del Congreso de la República
A continuación pasaremos a detallar las incipientes y ambiguas modifica-
ciones que la Ley 974 de 2005 introdujo al funcionamiento de las cámaras, las
que en ~u gran mayoría están referidas a las funciones legislativa y de control
político. El artículo 9· o de la ley señala la obligación de las mesas directivas
de cada una de las cámaras y de sus respectivas comisiones de incluir en el
orden del día por lo menos un proyecto de ley y1o acto legislativo de interés
de cada una de las bancadas existentes en la corporación. Con base en esto,
en la práctica, en los órdenes del día se ven reflejadas las iniciativas de cada
una de las bancadas que actualmente se hallan presentes en el Congreso de
la República. Los artículos 10, 11 y 12 de la ley modifican el orden, la du-
ración y el número de las intervenciones de los miembros de cada partido
o movimiento político, diferenciando la intervención de los voceros de las
bancadas de la de los demás miembros de esta. De manera similar, el artículo
12 modifica el artículo 103 de la Ley S·a de 1992, por medio del cual se re-
gula el "número de intervenciones" en los debate's en el Congreso. Con esta
disposición se busca garantizar y materializar los derechos de las bancadas,
a través de sus voceros; derechos de representación, Con la limitación del
número de intervenciones se le otorga relevancia a la figura del vocero, como
representante de la bancada respectiva4°.
El artículo 13 de la Ley 974 modifica la iniciativa legislativa, al abrir la
posibilidad de que la iniciativa legislativa sea presentada por la bancada.
Esta modificación no adiciona ninguna competencia nueva, pues dicha
· facultad la podía, y la habían ejercido muchas organizaciones políticas,
ya que el reglamento no requiere la presentación de las iniciativas por un
número determinado de miembros, tampoco lo prohibía y, de igual manera
la facultad Jigue siendo de cada congresista individualmente considerado.
Los artículos 14 y 15, a su turno, establecen la designación de ponentes en
los debates en comisiones y en plenarias. Estas disposiciones consagran la
40 En la ponencia se justificó la introducción de esta norma en los siguientes términos: "Artículo!9·
(Nuevo). Con este artículo se propone modificar el artículo 103 de la Ley s." de 1992, refendo
al número de intervenciones de cada congresista en la discusión de una proposición o en su m~
dificación dentro de un debate, para lo cual el legislador dispuso que 'No se podrá intervemrmas
de dos veces', con la excepción del autor del proyecto o el autor de la modificación. Así pues,~
sugiere ampliar dicha excepción a los voceros de las bancadas, teniendo en cuenta que es a rrares
de ellos que las bancadas intervienen en los debates de las sesiones plenarias o conjuntas Y ~
tanto se garantiza la plena representación de la posición de las mismas" (Gaceta del Congreso, n.
640 de 2004) .
Floralba Padrón Pardo 269
facultad de la bancada de escoger el ponente o los ponentes de los proyectos
de ley que hayan sido presentados por la colectividad; así mismo, expresa
que debe garantizarse la representación de las diferentes bancadas cuando
la ponencia sea colectiva bancadas.
Esto ha llevado a interpretaciones muy estrictas, como que en todos los
proyectos de ley debe existir un ponente miembro de cada bancada, y por
lo general así son elegidos los ponentes de los proyectos de mayor impor-
tancia, es decir, los que pueden generar más impacto en la opinión pública
ylos proyectos clave del Gobierno. Otra vía adoptada por la mesas directiva
para la asignación de las ponencias es la de un igual o equilibrado número
de ponencias entre los miembros de las bancadas presentes en la comisión
oen la plenaria correspondiente4 1 • El artículo 16 de la Ley 974 modifica las
reglas de la discusión de la ponencia, con base en la regla de las intervenciones
arriba mencionada. De igual manera, le otorga a cualquier miembro de la
cámara la facultad de solicitar la discusión por artículos o de algún artículo
de manera individual. El artículo 17, por su parte, modifica la conformación
de las comisiones de conciliación, en la medida de establecer la obligación
para las mesas directivas de las cámaras de asegurar la representación de
las bancadas.
Por su parte, la Ley 1909 de 2018 atribuyó a las bancadas declaradas en
oposición el derecho a participar en la elaboración de la agenda del Congreso
de la República. De acuerdo con el artículo 19 de la citada ley, los voceros
de las bancadas declaradas en oposición, según sus prioridades y de común
acuerdo entre ellas, tienen el derecho a determinar el orden del día de la
sesión plenaria y las comisiones permanentes en tres ocasiones durante cada
legislatura. Estas organizaciones también adquirieron el derecho a .tener
un miembro principal y un suplente dentro de la Comisión de Relaciones
Exteriores, de los cuales uno debe ser mujer (art. 20 ). Estas organizaciones
también tienen el derecho a participar de manera equitativa en los medios
de comunicación que estén a cargo del Congreso (art. 21), Por otro lado, las
organizaciones políticas declaradas en oposición tendrán derecho a realizar
una ·· exclusiva en el Congreso para exponer sus posturas sobre los
. ses10n
----
informes de cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo y la ejecución
41 Estos dos criterios d.
Se d . ., d 1 . h .d '1' . ., .
e asignaciOn e a ponencia a SI o uu Izados por la ComlSlon Pnmera del
na . o.,durante el pen•odo 200 6- 2 010. In,ormaciOn
e · • suminiStrada
· · •
por la secretana general de la
Com1s1on.
 Flora/ha Padrón Pardo 271
270 Organización y funcionamiento del Congreso de la República

ZoVATTO, DANIEL y ÜROZCO HENRÍQUEZ, JESÚS. Reforma política y electoral en América

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ley 46 de 1946.
ley 7I de r946.
 Floralba Padrón Pardo 273
272
Organización y fun cionamiento del Congreso de la República

PREGUNTAS ORIENTADORAS
Ley ·141 de 1948.
Ley 3.' de 1958. J. ¿Cómo está compuesto el Congreso de la República?
Ley 12 de 1958. 2 . ¿Q!.lé modificaciones se produjeron en la composición del Co~greso de

Ley 100 de 1960. la República a raíz de la implementación del Acuerdo de Paz firmado
por el Gobierno Nacional con las FARC-EP?
Ley 20 de 1966.
3- ¿Cuáles son las reglas aplicables a los debates y las votaciones en el Con-
Ley 65 de 1967. greso de la República?
Ley 5.' de 1992. .¡.. ¿Cuál es el rol de las bancadas dentro del funcionamiento del Congreso?
Ley 974 de 2005.
Ley 1475 de 2011.
Ley 1909 de 2018.
Ley 1921 de 2018.

JURISPRUDENCIA

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Corte Constitucional. Sentencia C-315 de 1995.
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Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 201 r.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Qlinta.
del6 de octubre de 2011, rad. noo1-03-28-ooo-2o1o-oo120-00.
 CAPÍTULO 6
Aspectos constitucionales del procedimiento legislativo
ordinario en el ordenamiento jurídico colombiano
ALFONSO PALACIOS TORRES .