Madueño. Poder Legislativo

Unidad VIII
Poder Legislativo
por ALEJANDRO FElIX (APATO
l. Introducción. 2. Composición del Congreso. 3. funciones del Congreso.

4. Formación V sanción de las leyes. 5. Juicio político. 6. Atribuciones
del Congreso. 7. Poderes expresos de legislación general, económicos,
financieros, relaciones exteriores, polftica cultural, Inmigratoria V
demográfica. 8. Defensa. 9. Cláusulas del progreso. 10. Cláusula
comercial. 11. El presupuesto. 12. Atribuciones especiales: leves cons-
titucionales. 13. Poderes implícitos. 14. Delegación legislativa. 15. Con-
trol. 16. La Comisión Blcameral Permanente. 17. La Auditoría General de
la Nación. 18. El Defensor del Pueblo.
l. INTRODUCCION
El Poder Legislativo está compuesto por la Cámara de Diputados y la de Se-

nadores.
Los legisladores cumplen sus funciones en reuniones a las que la Constitución
llama "sesiones".
La reforma de 1994 tuvo, entre otros objetivos, el de modernizar el Poder Le-
gislativo y dotarlo de nuevas atribuciones que le permitan obtener mayor eficacia en
su accionar.
Nuestra Carta Fundamental comienza la parte orgánica con el título primero:
"Gobierno federal", sección primera: "Del Poder Legislativo", quizá considerando la
tesis que sostiene que las funciones legislativas son más importantes que las de los
otros dos poderes, aun en la República Argentina, donde ha prevalecido la idea pre-
sidencialista, aunque la misma Constitución y el derecho constitucional material han
convalidado al Poder Ejecutivo como centro de la vida institucional del país.
BIDART CAMPOS sostiene que:
"La Constitución ha querido denominar al Congreso "Poder Legislativo»,
con lo que la palabra "poder» aquí y así empleada, más que connotar una
función de poder, está mentando a un órgano. Ese órgano -llamado por
la misma Constitución "Congreso»- detenta con exclusividad la función
legislativa en sentido material, pero no agota en ella todo el cúmulo de sus
competencias, en las que también aparecen función administrativa, oca-
sionalmente función jurisdiccional, y actividad política."
1,1. SESIONES
Como se señala precedentemente, los legisladores cumplen sus funciones en

reuniones que la Constitución llama "sesiones",
Las sesiones se dividen en cuatro categorías: a) sesiones preparatorias; b) se-
siones ordinarias; c) sesiones de prórroga; d) sesiones extraordinarias.
192 INSTITUCIONES DE DERECHO PUBLICO
a) Sesiones preparatorias
Son aquellas reuniones que se realizan previamente a las sesiones ordinarias

donde cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en
cuanto a su validez. Los reglamentos internos de cada cámara prevén y determinan
el funcionamiento de estas sesiones. Una vez que se examinó la validez de la elec-
ción -derecho-, título en forma privativa por cada cámara, los diputados y sena-
dores deben prestar juramento y lo harán de acuerdo con la elección de alguna de las
fórmulas establecidas por cada reglamento. En estas sesiones se eligen las autorida-
des de las cámaras y la conformación de las comisiones.
b) Sesiones ordinarias
Las mismas se inician ellO de marzo y se extienden hasta el 30 de noviembre

de cada año. Ambas cámaras empiezan y concluyen sus sesiones simultáneamente.
Ninguna de ellas mientras se hallen reunidas podrá suspender sus sesiones más de tres
días sin el consentimiento de la otra. Esta disposición debe tenerse en cuenta también
cuando se convoca a sesiones de prórroga.
Durante este período ordinario se sancionan la mayoría de las leyes, y su aper-
tura la realiza el presidente de la Nación, quien ante la Asamblea Legislativa debe dar
cuenta en cada ocasión del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la
Constitución y recomendar las medidas que estime necesarias y convenientes.
La apertura de las sesiones ordinarias -realizada en ceremonia solemne- es
esperada con gran expectativa por parte de la población y del arco político opositor
por la importancia de los. anuncios que pueda contener el discurso presidencial.
El período donde el Congreso no sesiona se conoce con el nombre de "receso
legislativo", y durante esa etapa se puede convocar a sesiones de prórroga o extraor-
dinarias.
e) Sesiones de prórroga
Las sesiones ordinarias pueden ser prorrogadas a requerimiento del presidente

de la Nación -por decreto-, continuando con su período anual y manteniendo la
competencia plena del cuerpo y de cada cámara en particular. El período de prórro-
ga debe ser realizado antes del 30 de noviembre de cada año.
También el propio Congreso puede disponer la prórroga de las sesiones.
UNIDAD VIII- PODER LEGISLATIVO 193
d) Sesiones extraordinarias
El presidente de la Nación puede convocar a sesiones extraordinarias cuando

un grave interés de orden o de progreso lo requieran.
En esta ocasión el presidente debe indicar cuáles son las cuestiones de grave-
dad, de orden y progreso que deben tratarse en las sesiones extraordinarias. El Con-
greso no dispone de la plenitud de su competencia, ya que queda limitado en la mis-
ma por el temario fijado por el presidente. No obstante, no tiene la obligación de
sancionar la legislación requerida.
El presidente después de haber enviado el temario al Congreso no puede sus-
traerlo ni impedir que la Legislatura se aboque a su tratamiento.
Estas sesiones han sido preferidas por los presidentes y no las de prórroga,
porque de alguna manera orientan al Congreso al tratamiento de asuntos que le inte-
resan, limitando su competencia legislativa.
2. COMPOSICION DEL CONGRESO
"Art. 44 - Un Congreso compuesto de dos cámaras, una de diputados

de la Nación y otra de senadores de las provincias y de la ciudad de Bue-
nos Aires. será investido del Poder Legislativo de la Nación."
El Congreso Nacional es un órgano colegiado porque está integrado por varias
personas -diputados y senadores- que invisten representación política.
Es también un 6rgano complejo porque está conformado por dos cámaras. es de-
cir, es bicameral. La bicameralidad es una consecuencia de la estructura federal del Es-
tado argentino, puesto que la Cámara de Diputados representa al pueblo de la Nación,
y la de Senadores, a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires. Este sistema bica~
meral tiene su origen en la Constitución de los Estados Unidos de 1787, cuyo princi-
pal fundamento para crearlo fue el de asegurar la descentralización territorial del poder.
La ciudad de Buenos Aires tiene igual representación que las provincias en el
Poder Legislativo aunque dejara en alguna ocasión de ser capital de la República. La
representación está relacionada con el régimen autónomo de su gobierno dispuesto
por el arto 129 y no por su condición de Capital Federal.
Algunas provincias al sancionar sus constituciones han organizado sus poderes
legislativos adoptando el unicamarismo. Estructurarse de esa manera no es inconsti-
tucional; es una técnica organizativa que queda reservada al criterio de cada provin-
cia, puesto que no está ligado al orden federal, donde sí se adoptó la forma bicameral
por razones de equilibro que exige el sistema federal para su eficaz funcionamiento.
2. l. CAMARA DE DIPUTADOS
"Art. 45 - La Cámara de Diputados se compondrá de representantes ele-

gidos directamente por el pueblo de las provincias. de la ciudad de Bue-
nos Aires, y de la Capital en caso de traslado. que se consideran a este .
fin como dittritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de
sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres
mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después
de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con
arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresa-
da para cada diputado."
La elección de los diputados se realiza a simple pluralidad de sufragios y en for-
ma directa por el pueblo de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires. El artículo
prevé la hipótesis de que la capital de la República pueda ser una ciudad distinta de la
de Buenos Aires y ofrece una solución para el caso de que se concrete ese supuesto.
El artículo determina expresamente el número de representantes en relación direc-
ta con la cantidad de habitantes y dispone que el Congreso puede aumentar pero no dismi-
nuir la base que ha fijado para determinar la cantidad de representantes. El censo que debe
realizarse a estos efectos sólo podrá renovarse cada diez años por imposición del arto 47.
Para ser diputado se requiere haber cumplido veinticinco años de edad, tener
cuatro años de ciudadanía en ejercicio y ser natural de la provincia que lo eligió o
poseer dos años de residencia inmediata en ella.
Todos estos requisitos deben reunirse al tiempo de aprobarse el diploma por la
Cámara de Diputados, a diferencia de las condiciones que deben reunir los senado-
res, los cuales deben ofrecerlas al tiempo de su "elección".
Los diputados duran en su representación cuatro años y son reelegibles, y la
cámara debe renovarse por mitad cada bienio. De esta manera se cumple con el prin-
cipio republicano de la periodicidad de los mandatos. En el supuesto de producirse
alguna vacante, la Constitución es categórica: el gobierno de provincia o de la Capi-
tal ha de proceder a la elección de un nuevo diputado.
2.2. CAMARA DE SENADORES
"Art. 54 - El Senado se compondrá de tres senadores por cada provin-

cia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y con-
junta, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor
número de votos, y la restante al partido político que le siga en número
de votos. Cada senador tendrá un voto."
La reforma de 1994 amplió la composición del Senado Nacional para permitir
la incorporación de un senador más por provincia y por la ciudad de Buenos Aires
UNIDAD VIII- PODER LEGISLA TIVO 195
creyendo que otorgándole mayor representación al Senado -en cantidad- se obten-

dría un mayor protagonismo y trascendencia por parte de ese cuerpo. Dos senadores
corresponden a la mayoría, y el restante, a la primera minoría. El hecho de que exis-
ta un representante por la minoría en el Senado es una contribución importante al
funcionamiento del sistema democrático, ya que de esta manera se garantiza el de-
recho de las minorías y de la oposición -garantizando el pluralismo político- a
partícipar del gobierno y control de las cuestiones locales en el Congreso Nacional.
Se destaca la representación igualitaria de la ciudad de Buenos Aires -no de
la Capital- y de las provincias al estar representadas cada una de ellas por tres se-
nadores en el Congreso Nacional.
Son requisitos para ser elegido senador tener treinta años de edad, haber sido
seis años ciudadano de la Nación, tener una renta anual de dos mil pesos fuertes o
una entrada equivalente, y ser natural de la provincia que lo elija o poseer dos años
de residencia inmediata en ella.
La elección debe ser realizada en forma conjunta y directa por el pueblo de las
provincias y de la ciudad de Buenos Aires, y una vez concretada la elección y apro-
bado el diploma respectivo por la Cámara de Senadores, cada senador tendrá un voto.
El vicepresidente de la Nación es el presidente del Senado, pero no tendrá voto sal-
vo en caso de empate en la votación. Si por alguna razón debe ausentarse a ejercer •
las funciones del presidente de la Nación, el Senado nombrará un presidente provi-
sorio que 10 presida durante el tiempo que se mantenga esa situación.
Cuando existiese alguna plaza de senador por muerte, renuncia u otra causa, el
gobierno al que corresponda la vacante ha de proceder inmediatamente a la elección
de un nuevo miembro.
Se puede concluir sosteniendo que la reforma de 1994 introdujo modificacio-
nes significativas en la composición del Senado. Estas son: elevó el número de se-
nadores a tres, otorgó representación en el Senado a la ciudad de Buenos Aires, es-
tableció la forma de elección directa en reemplazo de la indirecta y estipuló la pos-
tulación de candidatos de los partidos políticos por mayoría y minoría.
2,3. DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CAMARAS
Otras disposiciones comunes a las cámaras de diputados y senadores son las

siguientes:
a) Facultad de dictar su propio reglamento
Los reglamentos de cada cámara son normas jurídicas que obligan a los miem-
bros de las cámaras y al personal administrativo a comportarse de acuerdo con sus
disposiciones. Son normas de cáracter organizativo y administrativo, y prevén la crea-

ción de comisiones permanentes, como la Comisión de Labor Parlamentaria de la
Cámara de Diputados.
bl Potestad disciplinaria
Pueden con dos tercios de votos corregir a cualquiera de sus miembros por
desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad
física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero
bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renun-
cias que voluntariamente hicieren de sus cargos.
Sintéticamente se señalará cuándo se puede corregir, remover o excluir a algún
miembro del Poder Legislativo.
Corregir a cualquiera de sus miembros por desórdenes de conducta en el
ejercicio de sus funciones: la disposición contiene el hecho que debe
sancionarse -desorden de conducta- y la sanción que deberá aplicár-
sele -corrección-o
Los hechos han sido normados por los reglamentos, y las correcciones tam-
bién. Pueden ser una intimación a retirar los términos que la presidencia
considere inadecuados, un llamado al orden o la prohibición del uso de la
palabra, entre otros. En la práctica estas cuestiones tramitan como de pri-
vilegio y pueden ser individuales o colectivas.
Remover a los legisladores por inhabilidad física o moral sobreviniente a
su incorporación: no se trata de una sanción, sino de una limitación al ejer-
cicio de sus funciones.
Excluir de su seno: en algún supuesto de mucha gravedad que podría que-
dar configurado por la violación de secretos parlamentarios, venta de in-
fluencias o vinculación con escándalos públicos que impliquen o no la
comisión de delitos, entre otros. En 1992 fue excluido el diputado LUQuE
por considerarse que habría incurrido en un grave desorden de conducta
vinculado a este último supuesto señalado.
cl Elecci6n de algunas f6rmulas de juramento
Los senadores y diputados prestarán, en el acto de su incorporación, juramen-

to de desempeñar debidamente el cargo, y de obrar en todo en conformidad a 10 que
prescribe esta Constitución.
UNIDAD VIIl- PODER LEGISLA TlVO 197
Los reglamentos disponen las fórmulas de juramento, y cada legislador puede

elegir la que considere conveniente.
d) Inmunidad de opinión
Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicial-
mente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su man-
dato de legislador.
Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el fin de su cese,
puede ser arrestado, excepto en el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución
de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva, de 10 que
se dará cuenta a la cámara respectiva con la información sumaria del hecho.
La Corte Suprema de Justicia ha sostenido que las prerrogativas a favor de los
legisladores son en protección de la trascendente función que cumplen y no en con-
sideración de sus personas. Estas prerrogativas son irrenunciables, y no pueden ser
acusados, interrogados judicialmente ni molestados por opiniones o discursos verti-
dos durante el ejercicio de sus funciones después de haber finalizado las mismas.
Están consideradas como garantías republicanas.
e) Juicio de desafuero
Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cual-
quier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá
cada cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y po-
nerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento.
El desafuero es una medida política, y la cámara actúa como juez político. Si
la cámara no dispone el desafuero, la justicia no puede hacerlo. Así lo ha señalado
la Suprema Corte.
f) Interpelación ministerial
Cada una de las cámaras puede hacer concurrir a su sala a los miembros del
Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.
La interpelación está vinculada con el control de los poderes independientes que
conforman el sistema republicano. La interpelación requiere la presencia del ministro
en la cámara, aunque en la práctica constitucional no se han desarrollado situaciones
que pudieran culminar con graves consecuencias políticas para los interrogados.
g) Empleos, comISIones, incompatibilidades y dietas

de los legisladores
Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comisión del Poder Eje-
cutivo sin previo consentimiento de la cámara respectiva, excepto los empleos de escala.
Los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso, ni los gober-
nadores de provincia por la de su mando.
Los servicios de los senadores y diputados son remunerados por el Tesoro de
la Nación, con una dotación que señalará la ley.
3. FUNCIONES DEL CONGRESO
El Poder Legislativo ostenta con exclusividad la función legislativa, es decir,

sanciona las normas jurídicas generales obligatorias para todos los habitantes, nove-
dosas y originarias, condicionado solamente porla Constitución Nacional cuya su-
premacía proviene del poder constituyente.
También cumple otras funciones -además de la legislativa- de singular im-
portancia: preconstituyente, jurisdiccional y administrativa.
La función preconstituyente del Congreso surge del art. 30 de la Constitución
donde se establece que la declaración de la necesidad de la reforma de la Constitu-
ción Nacional debe ser realizada por el Congreso. Esta primera etapa en el proceso
de reforma es conocida en la doctrina y el derecho comparado con el nombre de "etapa
de iniciativa". En el proceso de la reforma constitucional, el acto declarativo no tie-
ne la obligatoriedad de tener forma de ley porque no es susceptible de veto por parte
del Poder Ejecutivo. Es un acto de naturaleza política y, como se señalara, precons-
tituyente. El Congreso en este acto debe señalar los temas sobre los que deberá abo-
carse la Convención Constituyente, de manera que la Convención no puede ejecutar
modificaciones o reformas sobre temas no fijados por el Congreso Nacional.
La función jurisdiccional la ejerce a través del juicio político que les puede
iniciar al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete de ministros, a los ministros, y
a los miembros de la Corte Suprema, de conformidad a las causales y procedimien-
tos establecidos en la Constitución, cuya finalidad es producir la separación del car-
go del acusado y no la aplicación de una sanción.
La función administrativa que ejerce el Congreso está ligada a todos los demás
actos que realiza y que no son de índole legislativa. Entre otros actos, realiza nom-
bramientos de personal, formaliza contratos y dicta cada cámara su reglamento inter-
no, las que a su vez contemplan la posibilidad de emitir resoluciones, declaraciones
y comunicaciones.
UNIDAD V/JI- PODER LEGISLATIVO 199
4. FORMACION y SANCION DE LAS LEYES
Con el fin de abreviar el procedimiento de formación y sanción de las leyes se

introdujeron importantes reformas que produjeron modificaciones en las tres etapas
del proceso legislativo.
Primera etapa. Iniciativa: es el primer paso en el procedimiento legisla-
tivo, pudiendo originarse en la Cámara de Diputados o la de Senadores por
proyectos presentados por sus miembros, y en el Poder Ejecutivo. Recuér-
dese que también los ciudadanos poseen el derecho de iniciativa para pre-
sentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados de acuerdo con lo dis-
puesto y con las excepciones establecidas en el arto 39.
Segunda etapa. Constitutiva o de sanción: en esta etapa interviene exclu-
yente y exclusivamente el Congreso de la Nación. A esta etapa se la conoce
con el nombre de "sanción del proyecto de ley" y consiste en el ejercicio
de la función legislativa.
Tercera etapa. Eficacia: en esta etapa intervienen el Poder Legislativo y
el Poder Ejecutivo, y corresponde a las etapas de promulgación y publica-
ción de la ley.
4.1. EL MECANISMO CONSTITUCIONAL EN EL

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
El procedimiento de formación y sanción de las leyes está establecido entre los

arts. 77 y 84 de la Constitución Nacional.
Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las cámaras del Congreso por
proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excep-
ciones que establece la Constitución. La iniciativa de leyes sobre contribuciones y
reclutamiento de tropas comprende a la Cámara de Diputados. También tiene exclu-
sividad en los proyectos que surgen de la iniciativa popular y además puede someter
un proyecto de ley a consulta popular vinculante. La iniciativa de leyes sobre copar-
ticipación, en lo conducente al crecimiento integral de la Nación y en su relación con
las provincias y las regiones, corresponde a la Cámara de Senadores.
Una vez iniciado un proyecto de ley, se continúa con la etapa constitutiva o de
sanción que admite varios supuestos.
a) Aprobación
Si el trámite es normal, es decir, si un proyecto de leyes aprobado por la cá-

mara de origen, pasa a la otra, y si también es aprobado, se sanciona.
Posteriormente debe pasar al Poder Ejecutivo para su examen, y si también es
aprobado, se promulga como ley.
b) Rechazo
Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las cámaras podrá
repetirse en las sesiones de ese año. Con esta disposición se busca evitar la pérdida
de tiempo en tratamientos de proyectos que ya han sido desestimados.
e) Reenvío entre las cámaras
Ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera

tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la cámara .
revisora. Si un proyecto fue objeto de adición o corrección deberá indicarse el resul-
tado de la votación precisando si la obtuvo por la mayoría absoluta o por las dos ter-
ceras partes de los presentes. Se trata de evitar que se deseche un proyecto cuando
ya se ha asumido responsabilidad legislativa en el primer tratamiento.
Si la votación fue hecha por mayoría absoluta, el proyecto vuelve a la cámara
de origen, que no podrá proponer nuevas adiciones y deberá optar entre el proyecto
aprobado por ella o por el enmendado por la cámara revisora.
Si la votación fue hecha por las dos terceras partes de los votos, la ley se da por
sancionada y pasa al Poder Ejecutivo, salvo que la cámara de origen insista en el
proyecto original, también con los dos tercios de los votos, en cuyo caso tiene prio-
ridad. Es decir, en este supuesto, los dos tercios de la cámara de origen superan a los
dos tercios de la cámara revisora.
d) Veto
Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con

sus objeciones a la cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma
por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la cámara de revisión. Si ambas
cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecuti-
vo para su promulgación. Las votaciones de ambas cámaras serán en este caso no-
minales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como
UNIDAD VI/I- PODER LEGISLATIVO 201
las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las
cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones
de aquel año.
e) Promulgaci6n
Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el tér-

mino de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser apro-
bados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán
ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el
espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de
aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.
4,2. MAYORIAS
Se debe tener presente que la voluntad de cada cámara debe manifestarse ex-
presamente, se excluye en todos los casos la sanción tácita o ficta. No habrá sanción
si hay silencio en las cámaras. La Constitución establece las mayorías especiales que
requiere para el tratamiento de temas que considera de especial trascendencia. Ma-
yoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara para aprobar los si-
guientes proyectos de ley:
Ley reglamentaria del derecho de iniciativa (art. 39).
Ley reglamentaria de la consulta popular (art. 40).
Ley de aprobación de los tratados de integración y su denuncia (art. 45, inc.
24).
Ley de régimen electoral y de partidos políticos (art. 77).
Delegación de comisiones legislativas del tratamiento en particular de un
proyecto de ley (art. 79).
Ley de Auditoría General de la Nación (art. 89).
Ley para regular el trámite y alcance de la intervención del Congreso en
el dictado de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3).
Aprobación de la ley convenio de coparticipación (art. 79, inc. 2).
Ley del Consejo de la Magistratura (art. 114).
Se prevén mayoría de dos tercios del total de los miembros para aprobar los
tratados de derechos humanos para que adquieran jerarquía constitucional y de dos
tercios de los miembros presentes para designar al defensor del pueblo, para prestar
acuerdo a la designación de los magistrados de la Corte Suprema -Senado- y para
hacer lugar a la formación de la causa en el juicio político -Diputados-.
5. JUICIO POLITICO
El principio de responsabilidad política y jurídica de los gobernantes que ca-

racteriza al presidencialismo y a la república se vincula directamente al juicio políti-
co, puesto que mediante este procedimiento se separa al funcionario que el Senado
considera culpable de mal desempeño o por haber cometido delito en el ejercicio de
sus funciones o crímenes comunes.
El juicio político se agota en la separación del funcionamiento del cargo y no
tiene como finalidad aplicar sanción al responsable. Obsérvese la diferencia con el
juicio penal donde al culpable se le aplica una sanción.
5,1. CAUSALES, DESTINATARIOS Y PROCEDIMIENTO

DEL JUICIO POLITICO
Las causales del juicio político son las siguientes.
a) Mal desempeño
En un principio se puede sostener que es lo opuesto o contrario al buen desem-

peño. Carece de una definición normativa -constitucional ni legal- como los dos
supuestos restantes donde sí se encuentran las conductas tipificadas en el Código
Penal. El mal desempeño debe determinarlo la Cámara de Senadores y dependerá de
la valoración que se efectúe de la situación. BIDART CAMPOS sostiene que el mal de-
sempeño puede no .ser doloso ni culposo y provenir de causas ajenas a la voluntad
del responsable, y cita el ejemplo de un presidente que pueda padecer hemiplejia y
que no renunciara o pudiera renunciar, lo que 10 haría pasible de juicio político.
b) Delito en el ejercicio de sus funciones y crfmenes comunes
En estos dos supuestos debe existir una tipificación previa a la conducta cau-
sal del enjuiciamiento político que permita a la Cámara de Diputados acusar al fun-
cionario que se presuma ha cometido crímenes comunes o delito en el ejercicio de
sus funciones.
Conforme al art. 53 son pasibles del juicio político:

a) presidente y vicepresidente de la Nación;
b) jefe de gabinete de ministros y ministros;
c) miembros de la Corte Suprema de Justicia.
La Cámara de Diputados debe declarar la formación de la causa; para ello ne-
cesita mayoría especial de las dos terceras partes de los miembros presentes. En la
Comisión de Juicio Político rige un reglamento interno que dispone que debe cum-
plirse con las etapas de instrucción, sustanciación de prueba y, finalmente, de reso-
lución, que culmina con el despacho de la comisión.
La Cámara de Senadores debe juzgar a los acusados por la Cámara de Diputa-
dos. En el trámite debe respetarse el debido proceso y podrá el acusado ser declara-
do absuelto o culpable y en este último caso, el fallo no tendrá más efecto que desti-
tuir al acusado y aun declarado incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de con-
fianza o a sueldo de la Nación. El acusado debe estar en ejercicio de sus funciones.
Si renunció mientras se sustancia el juicio político, el mismo concluye por falta de
objeto que es removerlo o separarlo del cargo.
Al constituirse el Senado en tribunal debe tener presente que la Constitución
dispone que sus miembros deben prestar juramento para poder intervenir en el trá-
mite y en la sentencia.
El juicio político debe ser público durante toda la tramitación y deben respe-
tarse las garantías del debido proceso, no obstante las especificaciones técnicas del
reglamento interno del Senado.
Cuando el acusado es el presidente de la Nación, el Senado debe ser encabe-
zados por el presidente de la Corte Suprema. Tal disposición constitucional obedece
a que se tiende a prevenir que el vicepresidente pueda influir en la destitución del
presidente para ocupar su cargo. Nada dice la Constitución respecto de los demás
supuestos.
Como se viene sosteniendo, el efecto del juicio político es la separación del
cargo público del acusado o su absolución, lo cual puede ocurrir de hecho al no con-
seguir la mayoría de los dos tercios para decidir la remoción.
6. ATRIBUCIONES DEL CONGRESO
La Constitución establece las atribuciones del Congreso a lo largo de su segunda

parte: Autoridades de la Nación, título primero, "Gobierno federal", sección prime-
ra, "Del Poder Legislativo". No obstante, la mayoría de las atribuciones están esta-
blecidas a lo largo del art. 75 que precisamente lleva el nombre de "atribuciones del
Congreso".
Las atribuciones del Poder Legislativo surgen por deducción del principio re-
publicano de gobierno, más allá de estar expresamente establecidas en la Constitu-
ción. De acuerdo con este principio, al Poder Legislativo le corresponde conocer en
aquellos asuntos que impliquen la reglamentación de los derechos reconocidos por la
Constitución y el ejercicio de las funciones legislativas, especialmente el de sancio-
nar normas generales y obligatorias.
El proyecto de ALBERDI propuso los artículos referentes a las atribuciones del
Poder Legislativo: la clasificación se estableció sobre la base de asuntos del ramo
interior, relaciones exteriores, rentas y hacienda, y guerra.
Los constituyentes tomaron, sin embargo, como antecedente para la redacción
a la Constitución de los Estados Unidos, donde las atribuciones del Congreso están
establecidas en una cláusula única que comienza expresando que "... el Congreso ten-
drá facultad para ... ".
7. PODERES EXPRESOS DE LEGISLACION GENERAL,

ECONOMICOS, FINANCIEROS, RELACIONES
EXTERIORES, POLITICA CULTURAL,
INMIGRATORIA Y DEMOGRAFICA
A continuación se analizarán todos estos poderes atribuidos al Congreso Nacio-

nal de conformidad al arto 75. Para su mejor comprensión los clasificaremos de la
siguiente manera: a) poderes expresos de legislación general; b) poderes expresos
económicos; c) poderes expresos financieros; d) poderes expresos de relaciones ex-
teriores; e) poderes expresos de política cultural, inmigratoria y demográfica.
7, l. PODERES EXPRESOS DE LEGISLACION GENERAL
Como se analiza precedentemente los poderes expresos de legislación general

surgen no sólo del principio republicano de la división de poderes sino también de
disposiciones expresas de la Constitución Nacional.
La función más importante del Poder Legislativo es la de sancionar leyes para
todos los habitantes de la Nación cuidando no alterar los principios, garantías y dere-
chos reconocidos por la Constitución. Cuando regle su ejercicio, las reglamentaciones
de los derechos sólo pueden realizarse por ley y no por decreto, salvo delegación le-
gislativa, o por decreto de necesidad y urgencia cuando no pueda funcionar el Congreso.
El procedimiento para la formación y sanción de las leyes se analizó en el pto.

4 de esta unidad y surge expresamente de los arts. 77 Y sigtes. de la Constitución.
Le corresponde al Congreso dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Mi-
nería, y de Trabajo y Seguridad Social en cuerpos separados o unificados, sin que tales
códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribu-
nales federales o provinciales según que las cosas o las personas cayeren bajo su res-
pectiva jurisdicción.
Estos códigos son los que se conocen con el nombre de "códigos de fondo o de
derecho común", diferentes de los códigos procesales que idictan los gobiernos de
provincia para sus respectivas jurisdicciones.
Este sistema, inspirado en ALBERDI, es diferente del modelo de los Estados
Unidos, donde los códigos de derecho común son atribuciones de los Estados.
ALBERDI, GOROSTIAGA y SARMIENTO defendieron la teoría que finalmente adop-
taron los constituyentes, que sostenía que el país atravesaba por una difícil situación
-calificando incluso como de barbarie a algunos episodios provinciales- que im-
pedía reconocer a los gobiernos de provincias la facultad de dictar la legislación de
fondo. Afirmaban que al reconocer esta atribución al gobierno federal se afianzaba
la posibilidad de que en todo el territorio de la Nación tuviera vigencia un ordena-
miento jurídico armónico e integral.
También corresponde al Congreso Nacional sancionar leyes generales para toda
la Nación sobre naturalización y nacionalidad con sujeción al principio de naciona-
lidad natural y por opción en beneficio de la Argentina.
En consecuencia, el Congreso Nacional sólo puede reglar lo concerniente al
ejercicio de la nacionalidad argentina y la forma de adquirir la naturalización por parte
de los extranjeros.
QUIROGA LAVIE sostiene que los conceptos de nacionalidad y ciudadanía no se su-
perponen. La nacionalidad es una relación social en virtud de la cual los integrantes de
una población se identifican como partes de un grupo social común; ella está determina-
da por la unidad de lenguaje, la comunidad de costumbres y tradiciones, el sentimiento
religioso y un destino y valores comunes. En cambio, la ciudadanía es la relación jurídi-
ca de los nacionales con el Estado, a través de la cual ellos intervienen en la formación
de la voluntad política de su respectivo gobierno. La nacionalidad genera derechos pú-
blicos subjetivos frente al Estado muy generales, como, por ejemplo, el de ser repatria-
do, cuando careciera de recursos, aun antes de ser ciudadano, o encontrándose suspendi-
da esta última condición. La ciudadanía otorga los derechos cívicos (a formar partidos
políticos, o a hacer política en sus variadas manifestaciones) y los derechos electorales.
La norma establece que la legislación que dicte el Congreso sobre estas mate-
rias debe estar sujeta "al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio
de la Argentina". Se ha reafirmado, de este modo, el principio histórico del ius so-
lis, que venía consagrado, como ya lo recordamos, desde 1860, antes de que en 1866
en los Estados Unidos se lo adoptara, por conducto de la Enmienda XIV, en el texto
de la Constitución Federal de ese país. Sabido es que los países de amplia inmigra-
ción, como el nuestro, deben preferir el régimen del ius solis, para garantizar que los
hijos de los inmigrantes nacidos en nuestro territorio integren, nuestra nacionalidad.
El ius sanguinis les conviene a los países de emigración, como los europeos, para
evitar que sus nacionales los desangren demográficamente, a pesar de haberse ido del
país: es una permanente invitación al retorno a la tierra nataL
La naciónalidad argentina no puede perderse, ni puede ser revocada por acto de
autoridad, ni por ley, ni por decisión judicial ni, menos aun, por un acto administra-
tivo. El derecho a la nacionalidad es el, a priori, jurídico que determina el nacimiento
del Estado, mucho más en un país como la Argentina donde las diversas nacionali-
dades que conviven no lo hacen en pugna, reivindicando una supremacía, sino como
colectividades dispuestas a integrarse en el tronco común de la argentinidad. Que una
ley disponga la pérdida de la nacionalidad implica, por vía del absurdo, por supues-
to, la posibilidad de regular la extinción del presupuesto básico del Estado, como lo
es la Nación Argentina: ello contradice la previsión de la continuidad del Estado. Ni
aun un traidor a la patria puede ser objeto de desnacionalización: la República debe
asumir la inconducta de todos sus miembros, castigándolos dentro del sistema, pero "
no sacándolos de él. Las leyes que en otros tiempos previeron la pérdida de la nacio-
nalidad argentina fueron inconstitucionales. Por supuesto que la nacionalidad argen-
tina tampoco es renunciable por parte de los argentinos.
En cambio, puede cancelarse la ciudadanía argentina, es decir, el ejercicio de los
derechos cívicos y políticos por parte de los ciudadanos. Así lo tiene previsto la ley 346
respecto de aquellos ciudadanos argentinos (de origen o naturalizados) que se hubie-
ren naturalizado en el extranjero, o hubieren aceptado empleos y honores de gobierno
extranjero sin permiso del Congreso, o hubieren sido condenados como quebrados frau-
dulentos, o sido condenados en sede penal, con pena infamante o de muerte (art. 16) (1).
Otra atribución del Congreso Nacional es la de sancionar leyes sobre concur-
sos y quiebras, falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Esta-
do y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.
Esta cláusula tiene como antecedente la Constitución de los Estados Unidos, y,
si bien se han sancionado las leyes respectivas, aún no se ha implementado por el
Congreso el establecimiento del juicio por jurados.
Finalmente el arto 75, inc. 30, establece que le corresponde al Congreso Nacional
ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la
(1) QUIROGA LAVlE, HUMBERTO, Constitución de la Nación Argentina comentada, Ed, Zavalía, 1996,
págs. 379 y 380.
UNIDAD Vfll PODER LEGISLA TlVO 207
legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los estableci-

mientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provin-
ciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre éstos es-
tablecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
Esta facultad ha sido exhaustivamente analizada en el pto. 9 de la unidad VI,
y el inc. 32 dispone hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes, antecedentes, y todos los otros concedidos por la pre-
sente Constitución al gobierno de la Nación Argentina.
7,2. PODERES EXPRESOS ECONOMICOS
Los poderes expresos económicos del Congreso Nacional están contemplados

principalmente en los incs. 1, 2, 10 Y 13 del arto 75 de la Constitución Nacional.
El inc. 1 establece que le corresponde legislar en materia aduanera y regula los
derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre
las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
La Corte Suprema ha sostenido que los impuestos aduaneros son los únicos
otorgados con exclusividad al Estado federal, lo cual implica una concesión de ca-
rácter limitado y estricto, y que el monto de estos impuestos no puede ser tachado de
inconstitucional por razón de su cuantía debido a que será cuestión de la política
económica del Estado proteger determinada producción nacional frente al bajo valor
de los productos extranjeros.
El inc. 2 dispone que le corresponde al Congreso Nacional imponer contribu-
ciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Asimismo, impo-
ner contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien
general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con ex-
cepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparti-
cipables.
La reforma de 1994 introdujo una innovación trascendente al disponer que los
impuestos directos e indirectos pasaran a formar parte del fondo de coparticipación
tributaria que será distribuido entre las provincias y la Nación, excepto aquellos que
tengan una asignación específica.
Una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y la provincia ins-
tituirá regímenes de coparticipación de las contribuciones mencionadas, garantizan-
do la automaticidad en la remisión de los fondos. Esta garantía es muy importante
porque deberá ser incluida en la ley; de lo contrario, se habrá producido una incons-
tituci onalidad.
La Constitución dispone los criterios de reparto del fondo de coparticipación

tributaria al establecer que la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad
de Buenos Aires, y entre éstas, se efectuará en relación directa con las competencias,
servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de repar-
to; será equitativa, solidaria, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de de-
sarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado, y deberá ser sancio-
nada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no po-
drá ser modificada unilateralmente ni reglamentada, y será aprobada por las provincias.
El inc. 10 establece que le corresponde al Congreso Nacional reglamentar la
libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes
y crear.o suprimir aduanas.
QUIROGA LAVIE sostiene que la atribución de reglar la libre n~vegación de los
ríos interiores es una variable de la más general de regular el comercio, prevista en
el inc. 13. Nunca fue dictada una ley sobre la navegación de los ríos interiores, como
tampoco sobre su aprovechamiento integral, ni sobre cuencas hídricas. Recuerda que
la libre navegación de los ríos internacionales existentes en la Argentina (de la Pla-
ta, Paraná, Uruguay y Paraguay) fue consagrada por diversos tratados internaciona-
les, desde el antiguo de Amistad, Comercio y Navegación con Gran Bretaña, en 1825,
hasta los firmados con Brasil en 1828, con Francia y Gran Bretaña, durante el gobier-
no de ROSAS, en 1849 y 1850. En 1853 la entonces Confederación Argentina suscri-
bió con los Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña el Tratado de San José de Flo-
res, donde se acordaba la libre navegación de los ríos Paraná y Uruguay, establecién-
dose también la cláusula de la Nación más favorecida. En 1856 se firmó un tratado
equivalente con Brasil, en relación con la libre navegación del Río de la Plata. Con
posterioridad, otros tratados internacionales volvieron a ratificar el mismo principio
de libre navegación en los referidos ríos internacionales argentinos.
En relación con la habilitación de los puertos que el Congreso considere con-
venientes, manifiesta que dicha competencia sólo puede estar referida a los puertos
mayores, es decir, a los interjurisdiccionales, pero no a los menores, o de cabotaje,
debido a que en relación con estos últimos su habilitación debe ser considerada una
atribución provincial. De hecho es lo que ocurre, habiendo, por ejemplo, la provin-
cia de Buenos Aires dispuesto la habilitación de puertos, cuando su uso es exclusi-
vamente interprovincial. No sería razonable reivindicar a favor del Congreso una
atribución cuyos efectos no trascienden las fronteras de una provincia. El Congreso
Nacional puede crear y suprimir aduanas, incluso puede suprimir la que tiene por
asiento la ciudad de Buenos Aires f).
(2) QUIROOA LAVIE, op. cit. en nota (1), págs. 368 y 369.
El inc. 13 atribuye al Congreso la facultad de reglar el comercio con las nacio-

. nes' extranjeras y de las provincias entre sí. Esta disposición se complementa con la
facultad de dictar el Código de Comercio y se analiza en el pto. 10 de esta unidad,
ya que si bien es una "cláusula comercial" completa el cuadro de los poderes econó-
micos que le corresponden al Poder L~gislativo.
7,3. PODERES EXPRESOS FINANCIEROS
Las atribuciones financieras del Congreso de conformidad a los incs. 3, 4, 6, 7,

8, 9 y 11 del arto 75 son las siguientes: .
a) Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables,
por tiempo determinado, por una ley especial aprobada por la mayoría ab-
soluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.
Se ha resuelto que si se produce una situación de emergencia económica
en las provincias o en la Nación, el Congreso pueda establecer o modifi-
car una asignación de recursos coparticipables cumpliendo con cuatro re-
quisitos:
1. Debe tratarse de una asignación específica.
2. Debe ser temporaria o por tiempo determinado.
3. Debe establecerse por una ley especial.
4. La ley especial debe ser aprobada por mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cada cámara.
b) . Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
HEcrORVILLEGAS define el crédito como la aptitud política, económica, ju-
rídica y normal de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo.
Sobre este crédito, el Estado puede contraer empréstitos, es decir, realizar
la operación crediticia para obtener el préstamo. El Congreso, al adquirir
la deuda, debe también encargarse de su cancelación.
c) Establecer y reglamentar su banco federal con facultad de emitir moneda,
así como otros bancos nacionales.
El Banco Federal es el único que puede emitir billetes. Las provincias no
pueden acuñar monedas ni establecer bancos con facultad de emitir bille-
tes aunque sí pueden dirigir y administrar sus bancos oficiales. El equili-
brio federal requiere que la actividad bancaria provincial funcione coordi-
nadamente con la desarrollada por el Banco Federal y el gobierno nacio-
nal.
d) Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de

la administración nacional, sobre la base del programa general de gobier-
no y el plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de in-
versión. Esta facultad será analizada en el pto. 11 de esta unidad.
e) Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no
alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. Estos sub-
sidios deben otorgarse cuando las provincias:
1. No dispongan de rentas según sus presupuestos.
2. Deban cubrir gastos ordinarios.
El Congreso los otorga con recursos propios del Tesoro Nacional. Son sub-
sidios inversos, es decir, imponen que las provincias subsidien al gobier-
no nacional. No están previstos en la Constitución y se consideran incons-
titucionales debiendo ser el Poder Judicial quien los determine en caso de
concretarse este supuesto.
7,4. PODERES EXPRESOS DE RELACIONES EXTERIORES
Las competencias en materia de relaciones exteriores están establecidas en los

incs. 4, 13, 15, 22, 24, 25 Y 28 del arto 75. Las más importantes son las siguientes:
a) Probar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las
organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los
tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes:
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
La Declaración Universal de Derechos Humanos.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo
Facultativo.
La Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Geno-
cidio.
La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las For-
mas de Discriminación Racial.
La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discri-
minación contra la Mujer.
UNIDAD VIII- PODER LEGISLA T1VO 211
La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, In-

humanas o Degradantes.
La Convención sobre los Derechos del Niño; en las condiciones de su
vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de
la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complemen-
tarios de los derechos y garantías por ella reconocidos.
Asimismo, se deben aprobar los tratados de integración que deleguen com-
petencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de
reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos
humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía supe-
rior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. En el
caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la nación, con la ma-
yoría absoluta de los micmbros presentes de cada cámara, declarará la con-
veniencia de la aprobación del tratado, que sólo podrá ser aprobado con el
voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara,
después de ciento veinte días del acto declarativo.
La denuncia de los tratados refeddos a este inciso exigirá la previa apro-
bación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de eada cá-
mara.
Con la Santa Sede se firmó en 1966 un acuerdo que le permitió a la Igle-
sia Católica Apostólica Romana ejercer su poder espiritual y su culto en for-
ma plena y libre en la República Argentina, satisfaciendo así un viejo pe-
dido formulado por el Concilio Ecuménico Vaticano 11.
La reforma de 1994 introdujo importantes modificaciones, respecto de la
jerarquía normativa, que se señalan en las distintas unidades que confor-
man esta obra; los tratados y concordatos tienen ahora jerarquía superior
a las leyes. Poseen jerarquía constitucional los enunciados precedentemente
y los demás tratados sobre derechos humanos que se celebraron. Para al-
canzar jerarquía constitucional deben ser aprobadas por las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada cámara. La elección de los
diez tratados sobre Derechos Humanos mencionados expresamente en la
Constitución es una clara demostración de que la República Argentina se
encuentra comprometida con la tutela y respeto por los derechos humanos.
Respecto de los tratados de integración, la atribución reconocida al Con-
greso para aprobarlos es un aporte valioso orientado a consolidar el proceso
de integración regional e internacional que demandan los Estados para su
crecimiento o desarrollo político, económico, social y cultural.
b) Reglar el comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre

sí. (Ver pto. 10 de esta unidad.)
c) Respecto de las relaciones internacionales, le corresponde al Congreso
contraer empréstitos y arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la
nación. (Ver pto. 7,4. de esta unidad.)
d) Arreglar definitivamente los límites del territorio de la nación, fijar los de
las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación espe-
cialla organización, administración y gobíernoque deben tener los terri-
torios nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las pn!-
vincias.
e) Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz y per-
mitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación y la
salida de las fuerzas nacionales.
Muchas veces se han realizado actos de guerra por parte del Poder Ejecu-
tivo sin la previa autorización, por razones de emergencia y/o urgencia; for-
malmente el Congreso Nacional sólo ha declarado la guerra en 1865 y'en
1945 contra Paraguay y Alemania-Japón, respectivamente. Eri 1982 en la
disputa con Gran Bretaña por la soberanía de las Islas Malvinas existieron
actos de guerra sin previa declaración.
La autorización para permitir la introducción de tropas extranjeras y la
salida de las nacionales obedece a los distintos requerimientos de organis-
mosinternacionales o de tratados internacionales para desempeñar funcio-
nes específicas, como lo es la presente participación argentina en los "Cas-
cos Azules" de Naciones Unidas en distintas misiones por el mundo.
7,5. PODERES EXPRESOS DE POLITICA CULTURAL,

INMIGRATORIA Y DEMOGRAFICA
El sentido humanista de la Constitución Nacional surge claramente del texto del

inc. 17 -referido a los pueblos indígenas- complementado con los incs. 18 y 19 del
arto 75 sobre el progreso y desarrollo humanos. .
La Constitución Nacional reconoce la igualdad de status de los indígenas con
el resto de la población, y en ese sentido le corresponde al Congreso garantizarla.
Las nuevas disposiciones introducidas por la reforma de 1994 implican una
reparación histórica respecto de estos pueblos que han padecido discriminaciones no
compatibles con el espíritu democrático. Se busca integrarlos definitivamente a la
sociedad y para ello se les reconoce el derecho a una educación bilingüe e intercul-
tural, y a participar en la gestión de los intereses que los afecten.
Respecto de la educación y la cultura, le corresponde al Congreso proveer lo

conducente al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y
universitaria; a la formación profesional de los trabajadores, a la investigación, al
desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
La educación y cultura contribuyen al desarrollo humano mejorando la calidad
de vida. La idea de que no sólo el crecimiento económico mejora el desarrollo de las
personas, sino' que debe complementarse con sus valores éticos, culturales y socia-
les, encuentra fundamento en la interpretación armónica de los incs. 17, 18 Y 19 del
art.75.
La identidad y pluralidad culturales de la Nación deben protegerse con leyes
orientadas en ese sentido. Las leyes también deben proteger la libre creación y cir-
culación de las obras, el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisua-
les.
En cuanto a la inmigración, le corresponde al Congreso promoverla sobre la
base de una política amplia, y no podrá restringir, limitar ni gravar con impuesto al-
guno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto
labrar la tierra, mejorar las industrias e introducir y enseñar las ciencias y las artes.
Si bien la Constitución habla de inmigración "europea" en el arto 25, en sinto-
nía con el año 1853, cuando se consideraba a Europa como el continente con el cual
se tenía mayor afinidad cultural, debe interpretarse el arto 25 en forma integrada con
el inc. 18 del arto 75 y el Preámbulo donde se establece el fomento de la inmigración
sin hacer referencia a "europea". Para "todos los hombres del mundo", dice el Preám-
bulo, basado en la máxima de ALBERDI, "gobernar es poblar". La palabra "europea"
implica reconocer y priorizar a Europa como originaria de nuestra cultura, porque de
allí provienen los contingentes inmigratorios que poblaron el país, pero de ninguna
manera puede prohibirse o restringirse el ingreso de los extranjeros de otras partes
del mundo. .
S.DEFENSA
Los incs. 25, 26, 27, 28 y 29 del arí. 75 enuncian los poderes militares y de
guerra atribuidos al Congreso Nacional y los relacionados con la defensa del país.
La Corte Suprema de Justicia ha reiterado en distintos fallos que los poderes de
guerra son preexistentes y superiores a la Constitución Nacional, cuyos objetivos son
la salvaguardia de la integridad e independencia nacionales.
Le corresponde al Congreso en tiempos de paz fijar las Fuerzas Armadas -Fuerza
Aérea, Ejército y Marina- y en tiempos de guerra puede, además, facuItar al Poder
Ejecutivo para ordenar represalias y establecer reglamentos para las presas.
Todo lo relacionado con la organización y gobierno de las Fuerzas Armadas es

también atribución del Congreso Nacional, y los gastos que ello origine deben estar
contemplados en el presupuesto nacional.
Si por cuestiones de seguridad o defensa deben ingresar tropas extranjeras en
el país o salir las nacionales, al Congreso Nacional le corresponde efectuar la auto-
rización. Asimismo, en caso de conmoción interior que ponga en peligro el ejercicio
de la Constitución Nacional o de las autoridades creadas por ella, declarará el esta-
.do de sitio donde corresponda, y deberá aprobar o suspender el estado de sitio decla-
rado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.
El inc. 31 establece que también dispone la intervención federal a una provin-
cia o a la ciudad de Buenos Aires y que debe aprobar o revocar la intervención de-
cretada durante su receso por el Poder Ejecutivo.
El Congreso, en ejercicio de sus atribuciones, ha organizado por ley el sistema
de defensa nacional por razones externas, pero el Poder Ejecutivo, por medio de un
decreto, lo ha extendido a situaciones de conmoción interior, planificando de esta
manera la política de defensa y seguridad del Estado argentino.
9. CLAUSULAS DEL PROGRESO
Las cláusulas del progreso, inspiradas en el pensamiento de ALBERDI, están

orientadas a lograr en el país un desarrollo económico, social y cultural. La prospe-
ridad fue visualizada por los constituyentes de 1853 y 1994 como el resultado del
complemento entre el desarrollo económico y el progreso de la ilustración.
Los incs. 18 y 19 del arto 75 establecen:
"Inc. 18: Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y
bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictan-
do planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la indus-
tria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables,
la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y estable-
cimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la
exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y
por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo."
"Inc. 19: Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econó-
mico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la
generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a
la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo cien-
tífico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento."
UNIDAD VIII- PODER LEGISLA T1VO 215
DROMI y MENEM señalan que al inc. 19 se lo puede llamar "cláusula del nuevo
progreso" y que el mismo establece tres aspectos: el del nuevo progreso social, el del
nuevo progreso econ6mico y el del nuevo progreso educativo y cultural.
El nuevo progreso social se manifiesta al disponer que se proveerá a 10 condu-
cente al desarrollo humano, al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento
'l. de su territorio, y a la promulgación de políticas diferenciadas que tiendan a equili-
brar el desigual desarrollo relativo de las provincias y de las regiones.
Se procura así lograr el desarrollo pleno de las potencialidades humanas, pro-
veyendo desde lo institucional el marco más adecuado para lograrlo.
El nuevo progreso económico apunta también al desarrollo de la Nación en un
sentido armónico y equilibrado, sin brechas ni disociaciones entre las distintas pro-
vincias y regiones, para lo cual se deberán dictar leyes constitucionales establecien- .
do políticas diferenciadas.
El Estado se propone así liderar un proceso de transformación y desarrollo,
/~ respetuoso de las regiones, base natural de un genuino sistema federal, para lo cual
no escatimará en la implementación de medidas que estime necesarias y el empleo
de los recursos propios.
Otro aspecto es la generación del empleo como herramienta de la producción.
Para ello se valora la preparación técnica de los trabajadores para posibilitar su par-
ticipación en la producción y el desarrollo.
También se prevé lo atinente al dictado de leyes de organización y de base de
la educación que aseguren la unidad nacional, conservando las particularidades pro-
vinciales; se fija la indelegable responsabilidad del Estado, de la familia y de la so-
ciedad en la promoción de los valores básicos de la argentinidad.
El nuevo progreso pone el acento en la educación y en la cultura en libertad,
pues precisamente, .... .la educación humanista debe consistir en ·la enseñanza de la
libertad, bien entendido que en este contexto enseñar no significa mostrar, señalan-
do a distancia algo inerte o ajeno, sino, por el contrario, la transmisión de un cono-
cimiento práctico".
Otro punto fundamental es el de garantizar la gratuidad y equidad de la educa-
ción pública estatal (3).
(3) DROMI, ROBERTO y MENEM, EDUARDO, La Constituci6n refomuuJa, Ed. Ciudad Argentina, 1994,
págs. 246 y 247.
10. CLAUSULA COMERCIAL
Con el nombre de "cláusula comercial" se conoce la atribución del Congreso

de reglar el comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí. Ade-
más le corresponde al Congreso reglamentar la libre navegación de los ríos interio-
res, habilitar los puertos que considere convenientes, crear o suprimir aduanas y arre-
glar y establecer los correos generales de la nación.
"Comercio" significa tráfico o intercambio de bienes o servicios, y correspon-
de también el tránsito de personas, cosas, mercaderías, productos, y las comunicacio-
nes por correo, telégrafo, televisión, radio, etcétera.
El comercio intraprovincial -dentro de cada provincia- no corresponde que
sea regulado por el Congreso Nacional. Las provincias no le han delegado este po-
der, y por el principio de reparto de competencias establecido en el arto 121, se lo han
reservado.
El comercio interprovincial e internacional debe ser reglado por el Congreso
Nacional.
DROMI y MBNBM sostienen que la cláusula comercial de la Constitución Nacio-
nal es una de las disposiciones que más controversias ha suscitado. en relación con
el alcance del poder tributario de los gobiernos locales. No siempre se discernió so-
bre la base de reglas claras y precisas. extraídas de una interpretación unitaria y sis-
temática de" la Constitución, la incidencia que la referida cláusula debe tener en el
ejercicio de las facultades tributarias por parte de las provincias y sus municipalida-
des.
Un principio que muy tardíamente fue considerado trascendente en la materia
es el que manda diferenciar, a efectos de establecer la validez o invalidez de un gra-
vamen, la competencia federal para reglar el comercio interjurisdíccional de la que
se refiere al poder tributario, ya que la Constitución establece una distribución de la
potestad tributaria entre el gobierno federal y las provincias, que no puede confun-
dirse con el reparto de atribuciones efectuado en otras materias. Una cosa es, pues,
la facultad para reglar el comercio interjurisdíccional, y otra bien distinta el poder
tributario.
La Corte Suprema de Justicia ha sostenido que la múltiple imposición no pue-
de reputarse constitucional cuando encarece la actividad comercial haciéndola des-
ventajosa o discriminatoria en relación con actividades intraprovinciales e).
(4) Transporte Vidal c. Provincia de Mendoza, 31/5/84, J. A. 1984, t. nI, pág. 153.
11. EL PRESUPUESTO
La ley de presupuesto de la Nación le corresponde al Poder Legislativo. Así lo

establece el inc. 8 del art. 75 que dispone que "... es atribución del Congreso Nacio-
nal fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc.
2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la admi-
nistración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversio-
nes públicas, y aprobar o desechar la cuenta de inversión".
Al fijar el presupuesto general, el Congreso Nacional debe tener en cuenta los
criterios de reparto de competencias y ser equitativo y solidario para lograr un grado
. equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el te-
rritorio nacional.
La ley de presupuesto es muy importante en la vida política de un país. Toda
la acción estatal debe cumplirse de acuerdo con un plan previamente elaborado y
aprobado para garantizar su eficacia.
ROBERTO DROMI sostiene que el presupuesto en lo político debe rescatar su rol
de instrumento de gobierno y control. Como instrumento de gobierno debe expresar •
financieramente la orientación de la polftíca económica y el programa de obras, ser-
vicios y cometidos estatales; como instrumento de control debe facilitar la fiscaliza-
ción del Legislativo al Ejecutivo en la ejecución de toda la política económica y es-
pecíficamente en la habilitación de la competencia para la realización de los gastos
e inversiones públicos, sometidos a una doble fiscalización: preventiva (autorización
del gasto con la: sanción del presupuesto) y represiva (aprobación de la cuenta de
inversión).
12. ATRIBUCIONES ESPECIALES:

LEYES CONSTITUCIONALES
Pueden considerarse atribuciones especiales aquellas que están dirigidas por

mandato constitucional a implementar instituciones nuevas, o derechos y garantías
constitucionales.
La Constitución Nacional establece en diferentes artículos el motivo sobre el cual
debe legislarse. Algunas de esas leyes ya se han sancionado, como la ley de defensa del
consumidor, la de organización y funcionamiento del pueblo y la de convocatoria a
elecciones de representantes para regular la autonomía de la ciudad de Buenos Aires,
que culminó con la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en 1996.
Además se sancionaron las leyes 24.937 y 24.939 que reglamentaron el Consejo de la
Magistratura y la ley del Ministerio Público de iniciativa popular.
A continuación se detalla el motivo sobre el cual deberá legislarse:
Artículo Motivo
36 Sancionar una ley sobre ética pública.
38 Reformar la actual ley de partidos.
40 Regular los alcances de la consulta popular.
41 Fijar los presupuestos para proteger al medio ambiente.
43 Adecuar la ley de amparo y de habeas corpus y legislar sobre el habeas data
de acuerdo con el nuevo artículo.
75, Inc. 2 Dictar una nueva ley de coparticipación federal antes de diciembre de 1996.
75, inc. 6 Cambio de nombre del Banco Central por el de 'Federal'.
75, inc. 12 Reformar la ley de ciudadanía y nacionalidad.
75. inc. 17 Regular la propiedad comunitaria de los aborígenes.
75, inc. 23 Dictar un régimen de seguridad social en protección del niño desde el embarazo
hasta la finalización de la enseñanza elemental, y de la madre durante el
embarazo y el periodo de lactancia.
99, inc. 3 Regular el trámite y el alcance de los controvertidos decretos de necesidad
y urgencia.
99 - 100 Modificar la ley de ministros.
13. PODERES IMPLICITOS
Los poderes implícitos del Congreso surgen expresamente del inc. 32 de la

Constitución Nacional. En el reparto de competencias entre el gobierno federal y las
provincias hay delegación en favor del Congreso Nacional.
Le corresponde al Congreso hacer todas las leyes y reglamentos que sean con-
venientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos los otros conce-
didos por la Constitución al gobierno de la Naci6n Argentina.
Cualquier funci6n que corresponde el gobierno federal y no esté expresamente
atribuida a los poderes Ejecutivo y Judicial le corresponde al Congreso Nacional.
La Constitución habla de leyes y reglamentos, pero, si se realiza una interpre~
tación dinámica de la disposición, encontramos que también se pueden incluir reso-
luciones o algún acto de control del Congreso Nacional.
UNIDAD VIII- PODER LEGISLA TlVO 219
La regla de COOLEY puede aplicarse en este caso: la concesión de lo principal

incluye lo accesorio y lo que incidentemente es necesario y conveniente, y sin lo cual
esa concesión se tornaría ineficaz.
BIDART CAMPOS sintetiza la interpretación que efectúa la Corte Suprema de Jus-
ticia de los Estados Unidos de la cláusula similar a la nuestra y señala que si el fin
está claramente comprendido dentro de cualquiera de los poderes específicos y si la
medida guarda relación evidente con ese fin y no está prohibida por ninguna norma
especial de la Constitución, puede dicha medida considerarse dentro del ámbito de
la autoridad federal.
14. DELEGACION LEGISLATIVA
Mucho se discutió acerca de si es competencia del Congreso Nacional transfe-

rir alguna de sus atribuciones al Poder Ejecutivo en forma excepcional o transitoria.
Los convencionales constituyentes pusieron punto final al debate al introducir
esa posibilidad en el texto constitucional.
El arto 76 dispone:
"Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en ma-
terias determinadas de administración o de emergencia pública, con pla-
zo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca.
La caducidad resuJtante del transcurso del plazo previsto en el párrafo an-
terior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo
de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa."
El principio es la prohibición, motivada en la separación de poderes que carac-
teriza a las repúblicas. El Poder Ejecutivo también tiene prohibido emitir disposiciones
de carácter legislativo. Recuérdese que los poderes son independientes y que de esa
manera se controlan entre ellos evitando el abuso de poder.
Respecto de la salvedad, hay otras posiciones. Algunos autores sostienen que
la excepción referida a las materias determinadas de administración puede convertirse
en regla. Otros, en cambio, como BADENI, señalan que atendiendo al carácter excep-
cional de esta delegación su interpretación deberá ser sumamente restrictiva, y jamás
podrá conducir al absurdo de anular la práctica política no solamente la doctrina de
la división de los poderes, sino también lajerarquía del Congreso y su razón de ser
constitucional. El principio general para el análisis de la delegación legislativa resulta
del art. 99, inc. 3, de la ley fundamental, que en su segundo párrafo establece que el
Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable
emitir disposiciones de carácter legislativo. Y agrega luego: "Considerando que la
delegación de facultades legislativas prevista por la Constitución tiene carácter ex-
cepcional, ella no podrá recaer sobre materias de naturaleza penal, tributaria, electo-
ralo sobre el régimen de los partidos políticos. Tal es la solución prevista por el arto
99, inc. 3, tratándose de decretos de necesidad y urgencia emitidos por el Poder Eje-
cutivo sobre materias cuya regulación compete al Congreso. A la luz de una interpre-
tación sistemática de la ley fundamental, no cabe ampliar esta potestad legislativa
extraordinaria que se le confiere al Poder Ejecutivo".
ALBERTO BIANCHI sostiene que no nos encontramos precisamente con una nor-
ma cuya intención sea la de mantener la línea jurisprudencial experimentada hasta el
presente. Por el contrario, tiene la impresión de que el constituyente, consciente de
la amplitud que la delegación había logrado, ha querido prohibirla como regla.
En cuanto a sus excepciones ha previsto someterlas a ciertos controles (comi-
sión bicameral) y a pautas temporales (plazo de caducidad), todo ello con reducción
del sujeto delegado en cabeza exclusivamente del Poder Ejecutivo. Adicionalmente
se prevé una especie de auditoría general sobre toda la legislación delegada existen-
te. Como bien puede observarse, lejos de estar ante una convalidación de la tradición.
existente, se está ante la negación de la misma.
Cree que habrá tres reglas esenciales que seguirán presidiendo la temática de
la delegación legislativa, fuera de las cuales el resto tiene importancia secundaria:
1. que el Congreso es capaz de establecer un auténtico patrón inteligible que
guíe al Ejecutivo;
2. que éste no se aparte del patrón;
3. que la Corte invalide el apartamiento de cualquiera de las dos reglas ante-
riores.
Si todo ello ocurre, hay poco que temer. De todos modos, lo que resulta claro
y evidente es que si alguna facultad ha ampliado la reforma constitucional con el art.
76, ha sido la de la Corte Suprema, al entregarle para su interpretación una norma que
como se dijo más arriba hará correr mucha tinta antes de que se logre una interpre-
tación uniforme sobre ella.
GARCIA LEMA señala que la delegación legislativa al Poder Ejecutivo es utilizada
ampliamente en los Estados Unidos. La doctrina norteamericana ha encontrado juris- "
dicción a esta práctica en el peso de la maquinaria legislativa, puesto que una vez
aprobada una ley resulta extremadamente difícil su reforma, mientras que los proble-
mas considerados por la legislación pueden cambiar constantemente. Ha sido parti-
cularmente utilizada a partir del aumento de la intervención estatal en el manejo de
la economía y en los períodos de emergencia o de guerra. Algunas formas de la de-
legación en aquel país (por ejemplo, que el Poder Ejecutivo pueda llenar los detalles
de la ley o sus medidas de ejecución) son atribuciones que nuestra Constitución vi-
gente ha confiado directamente al presidente (art. 86, inc. 2, C.N.). Dentro de la
amplitud de la delegación legislativa reconocida en los Estados Unidos, se admite la
legislación condicional, es decir que el presidente pueda suspender o poner en vigen-
cia determinada legislación; se ha considerado allí como límite el derecho de que el
Congreso deba definir la materia de la delegación y suministrar un patrón o criterio
claro para guiar al organismo administrativo al cual se transfieran facultades conce-
didas, que pueden ser recuperadas por el Congreso. El reconocimiento constitucional
de la legislación delegada, en materia de administración o de emergencia pública, ha
tenido el propósito de dotar al Ejecutivo de un instrumento indiscutible para afrontar
el dictado de reglamentos en cuestiones de naturaleza técnica, compleja o cambiante;
también ha tenido la finalidad de cerrar el largo debate doctrinario y jurisprudencial
respecto de su viabilidad, así como permitir diferenciar los decretos delegados de otros
-los reglamentarios de las leyes-- con los que habitualmente se confundieron (5).
14,1. OTRAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO NACIONAL
Además de las atribuciones señaladas precedentemente, el Congreso Nacional .

posee otras que son analizadas a lo largo de las diferentes unidades que componen
esta obra. Ellas son:
a) Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y su-
primir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores y
concede~ amnistías generales.
b) Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente o vicepresidente

de la República, y declarar en caso de proceder a nueva elección.
c) Legislar y promover medidas de acción positivas que garanticen la igual-
dad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los de-
rechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internaciona-
les vigentes sobre derechos humanos, en particular, respecto de los niños,
las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
d) Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del
niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del
período de enseñanza elemental, y de la madre, durante el embarazo y el
tiempo de lactancia.
(5) GARCIA LEMA, ALBERTO, La reforma por dentro. La dificil construcci6n del consenso constitu-
cional, Ed, Planeta, Buenos Aires, 1994, págs, 206 y 207.
e) Cada una de las cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del
Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime con-
venientes.
f) El Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas
provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias o
la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por las
que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced de
gobiernos o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una
nulidad inestable, y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen
a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.
g) Corresponde también al Senado autorizar al presidente de la Nación para
que declare en estado de sitio uno o varios puntos de la República en caso
de ataque exterior.
h) Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación
y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines especí-
ficos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la Re-
pública. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes
de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfie-
ran en el cumplimiento de aquellos fines.
15. CONTROL
La reforma de 1994 creó nuevas instituciones vinculadas al Poder Legislativo

con la pluralidad de ejercer diferentes tipos de control sobre el poder: la Auditoría
General de la nación, la Comisión Bicameral Permanente y el defensor del pueblo.
El ejercicio del poder en frecuentes ocasiones tiende a avanzar sobre los dere-
chos y la libertad del hombre. EKMEKDJIAN sostiene que si pudiéramos representar la
relación dinámica de ambas fuerzas, actuando como magnitudes vectoriales sobre un
segmento de recta, cada una de ellas ocuparía una porción de dicha recta, contrapuesta
a la de la otra, a partir de cada extremo del segmento. A cada una de esas porciones
la llama espacio. Estas magnitudes o fuerzas tratan de ampliar su propio espacio, a
expensas del espacio de su contraria. En otras palabras, la libertad y el poder son
inversamente proporcionales.
Afirma, incluso, que desde los albores de la humanidad, el meollo de la Histo-
ria ha sido la búsqueda del delicado e inestable punto de equilibrio entre ambas mag-
nitudes, sobre el segmento de la recta, punto éste que pocas veces -lamentablemen-
te- ha conseguido el hombre.
UNIDAD VIII- PODER LEGISLA TlVO 223
Por el contrario, el equilibrio se rompe permanentemente en beneficio del po-

der. Este amplía su propio espacio de manera continua, avanzando sobre su opuesto
y trayendo aparejada la reducción, proporcionalmente inversa, del espacio de la li-
bertad.
El poder lleva en sí mismo el germen de su propia corrupción. Es el estigma
del déspota. Todo hombre que ejerce poder, en mayor o menor grado, tiene una ten-
tación irrefrenable a ampliar ese poder, para no despr~nderse de él. El poder genera
más necesidad de poder, y esta retroalimentación crece en progresión --casi podría-
mos decir- geométrica.
Lord AcroN decía que el poder corrompe y el poder absoluto corrompe abso-
lutamente. LOEWENSTEIN, por su parte, afirma que el poder tiene algo demoníaco.
La historia humana nos da frecuentes y dolorosísimos ejemplos de lo que ve-
nimos expresando. Demuestra cómo los gobernantes con poder absoluto se fueron
transformando -a veces lentamente- en déspotas, contagiados del estigma del dés-
pota o enfermedad del poder, el cual no s610 corrompe -como afirmaba lord Ac-
TON-, sino que también obnubila el entendimiento.
Todo lo expuesto ha llevado a la conciencia pública la necesidad de debilitar
el poder, para evitar que éste se desborde y anule así el espacio de libertad.
El control público está estrechamente ligado a la concepci6n descripta. La des-
centralizaci6n del poder en distintos órganos también concebida por MONTESQUIEU es
una forma de contralor, y la creaci6n de órganos específicamente destinados a tal fin
es un complemento adecuado de un principio republicano. A mayor control, menor
posibilidad de abuso del poder, yen este sentido, el Poder Legislativo debe cumplir
con su función de contralor de los demás poderes, especialmente del Poder Ejecuti-
vo Nacional, porque así lo establece la Convención Constituyente de 1853 y lo rati-
ficó la de 1994 al crear nuevos órganos de control.
La función de controlar es una tarea relevante que debe efectuar el Congreso
Nacional a través de las interpelaciones, pedidos de informes, comisiones investi-
gadoras y las audiencia.s públicas. Reforzando los poderes del Congreso se incor-
poraron la Auditoría General, la Comisi6n Bicameral Permanente y el defensor del
pueblo. Además, con la presencia obligada del jefe de gabinete para informar so-
bre la marcha del gobierno y responder a los requerimientos de los legisladores, la
Convención Constituyente reforzó las facultades de contralor del Congreso, en tanto
que también tiene el voto de censura y la posibilidad de remover al mencionado fun-
cionario.
16. LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE
La reforma introdujo en el texto constitucional la Comisión Bicameral Perma-

nente, al referirse a ella en los arts. 99, inc. 13, y lOO, incs. 12 y 13, donde determi-
na que el jefe de ministros debe someter los decretos de necesidad y urgencia -de
legislación delegada y de promulgación parcial de leyes- a consideración de esta co-
misión.
Como se observa, la creación de esta institución está ligada al nuevo sistema
de controles que caracteriza a la Constitución reformada, y que fue una de las pre-
misas básicas tenidas en cuenta por los convencionales constituyentes en 1994.
La eficacia del accionar de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial está liga-
da a la exigencia de controles integrados que mantengan a su vez el equilibrio en-
tre ellos.
Las atribuciones legislativas y constitucionales de la Comisión Bicameral Per-
manente son:
a) en caso de los decretos de necesidad y urgencia, elevar despacho de comi-
sión al plenario de cada cámara para el expreso e inmediato tratamiento de
los decretos de necesidad y urgencia (arts. 99, inc. 3, y 100, inc. 13);
b) en caso de decretos de legislación delegada, efectuar el control de los de-
cretos que dicte el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades delegadas por
el Congreso (arts. 76 y 100, inc. 12);
c) en caso de decretos de promulgación parcial, efectuar el control de los
-decretos que dicte el Poder Ejecutivo "... que promulgan parcialmente leyes"
(arts. 80 y 100, inc. 13).
La Constitución fija ciertas reglas básicas de trámite y reenvía a una ley espé-
cial a sancionar, con mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cá-
mara, la regulación procesal de los trámites y los alcances de la intervención del
Congreso, en estos casos.
Las reglas constitucionales de trámite son:
a) acuerdo general de ministros en los casps de decretos de necesidad y ur-
gencia. y promulgación parcial de leyes;
b) plazo de diez días para someterlo a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente, trámite que deberá efectuar personalmente el propio jefe de
gabinete;
c) plazo de diez días para que la comisión eleve su despacho al plenario de
cad,a cámara;
d) tratamiento expreso y consideración inmediata por las cámaras (6).

La Comisión Bicameral Permanente está vinculada directamente al Poder Le-
gislativo aunque la Constitución se refiera a ella en el artículo que trata las atribu-
ciones del Poder Ejecutivo NacionaL
La comisión debe estar integrada por representantes de ambas cámaras del
Congreso -se considera que en forma igualitaria- respetando la proporción de las
representaciones políticas de cada cámara. Los legisladores tendrán que tener en cuen-
ta, al designar a los integrantes, un sistema que permita conformar una comisión no
demasiado numerosa en aras de una eficiente labor.
17. LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION
La Auditoría General de la Nación es un órgano de control de vital importan-

cia en el contexto del sistema de controles previsto en la Constitución Nacional, des-
tinado a lograr una eficiente administración, especialmente en el aspecto patrimonial.
La incorporación en el texto constitucional del arto 85 que crea y regula el fun-
cionamiento de la Auditoría General es una de las modificaciones más trascenden-
tes de la reforma de 1994.
La Auditoría General está vinculada expresamente al Poder Legislativo porque
si bien éste tiene por función específica la de legislar, también tiene la gran respon-
sabilidad de controlar, y en este caso lo hará a través de un organismo técnico crea-
do dentro de su ámbito de atribuciones propias.
El concepto "auditoría" sugiere control de características contables, aunque en
este caso el concepto es mucho más amplio. Su función es integral, es decir, excede
lo contable y alcanza los aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operati-
vos.
17,1. FUNCIONES DE LA AUDITORlA GENERAL
El alcance de las funciones de la auditoría va más allá del simple control con-
table, para instalarse en los marcos de legalidad, de respeto al orden jurídico, y de
gestión, en lo concerniente a la eficacia y eficiencia del desempeño, de todo ente que
perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una
finalidad pública.
(6) DROMl y MENEM, op. cit. en nota (3), pág. 208.

Tan abarcador es el control que realiza la auditoría que, por imperativo consti-
tucional, el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situa-
ción general de la administración pública se sustentarán en los dictámenes que reali-
ce la propia auditoría. Así, le cabe a la auditoría la elaboración de informes y dictá-
menes sobre las cuestiones sometidas a su control, material que debe ser dado a pu-
blicidad, salvo aquel que por decisión de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora
de Cuentas deba permanecer reservado (arts. 118 y 119, ley 24.156).
En definitiva, se comprende la actividad administrativa en forma integral. Se
trata de controlar lo realizado con el patrimonio, con la economía, con las finanzas
y con la administración, fiscalizar la legalidad, el estado de derecho y las normas que
se han aplicado; esto implica hacer un cotejo con la gestión, con la oportunidad, en
forma global, integral, no solamente de algún aspecto legal o de oportunidad, sino
también sobre la buena marcha de la administración en los aspectos técnicos, finan-
cieros o contables.
La reforma plantea así la constitucionalización del controL Otorga poder para
fiscalizar al gobierno en materia de legalidad, gestión y auditoría. Intervendrá ne-
cesariamente en el trámite de la cuenta de percepción e inversión pública (art. 75,
inc. 8) (1).
Antes de 1994, el Congreso Nacional sancionó la ley 24.156 que creó la Audi-
toría General de la Nación como órgano de contralor externo. Esta ley continúa vi-
gente en todo aquello que no contradiga la Constitución.
Se entiende que el control que efectúe la Auditoría General puede ser previo,
simultáneo o a posteriori del acto de que se trate, para evitar el supuesto de que el
hecho consumado dañe irremediablemente la gestión de gobierno.
El ámbito de control de legalidad, gestión y auditoría abarca a toda la Admi-
nistración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuese su modalidad de
organización. Consecuentemente alcanzará a las entidades autárquicas, empresas del
Estado, sociedades mixtas y anónimas, y concesionarios de servicios públicos que
tengan vinculación con el patrimonio del Estado.
17.2.0RGANIZACION
La Auditoría General es un órgano que está ubicado dentro de la estructura del

Poder Legislativo poseyendo autonomía funcional. Podrá dictar sus reglamentos in-
ternos, pero carece de autonomía normativa, puesto que esto es una facultad del Con-
greso NacionaL Tampoco posee autonomía financiera.
(7) DROMI y MENEM, op. di. en nota (3), pág. 297.

La ley que reglamente su creación y funcionamiento deberá ser aprobada por

mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Esta mayoría especial requerida nos
indica la importancia que la Constitución le asigna a este órgano.
El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de
oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Se entiende que es una
facultad del Poder Legislativo y no del Ejecutivo, aunque no se establezca expresa-
mente. Las disposiciones deben interpretarse armoniosamente entre sí y con el espí-
ritu de la Constitución, y no sería conveniente que el controlado designe a su con-
trolador, sencillamente porque se estarían desvirtuando los fines que se tuvieron en
cuenta al crear la Auditoría General.
El primer auditor fue designado por medio de una resolución conjunta de am-
bas cámaras del Congreso.
18. EL DEFENSOR DEL PUEBLO
La figura del defensor del pueblo fue creada con anterioridad a 1994, median-
te la ley 24.284, y la reforma la incorporó en el texto constitucional en el art. 86 con -
la finalidad de profundizar el control de los gobernantes.
En nuestro país desde hace años se viene sosteniendo con gran consenso la
necesidad de contar con este órgano. Hace más de un siglo que otros países lo tie-
nen incorporado en sus gobiernos; Suecia es el Estado que lo vio nacer con el nom-
bre de "ombudsman" (hombre que da trámite).
La misión del defensor del pueblo es la de defender y proteger los derechos
humanos, demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y en las
leyes, ante hechos, actos u omisiones de la administración. En este sentido, actúa
recepcionando todo tipo de denuncia o requerimiento que se le plantee y después debe
analizar cada caso e indicar el camino que deben seguir los administradores para lo-
grar una solución a sus reclamos.
Al controlar el ejercicio de las funciones administrativas públicas, actúa como
controlador de toda la actividad administrativa y puede evitar lesiones o daños como
los señalados precedentemente. El concepto abarca incluso a los servicios públicos
privatizados, no limitándose únicamente a las funciones estatales.
"El defensor tiene legitimación procesal, de forma tal que puede interponer todo
tipo de acción judicial contra la administración, en caso de que ésta no cumpla la ley:
en esto hay una superposición de funciones, de carácter tutelar, con el Ministerio
Público. Pero, además de ir a la Justicia, el defensor podrá realizar todas las gestio-
nes convenientes en el ámbito administrativo para lograr, a partir de sus buenos ofi-
cios, solucionar los incumplimientos en la prestación de servicios a los administra-
dos que, por actos u omisiones, produzca el prestador de servicios públicos, sea el
Estado o un concesionario.
Siempre se ha considerado que el defensor del pueblo es un operador de la infor-
mación pública, porque es a través de la difusión que él haga de las irregularidades en
la gestión administrativa que podrá controlarla, quizá más eficazmente que con medi-
das represivas. Es por ello que el defensor debe tener acceso irrestricto a la informa-
ción de la actuación administrativa (porque lo tiene también el pueblo) y debe poder
difundir dicha información a toda la sociedad como forma eficiente de control." (8)
El defensor del pueblo es independiente aunque pertenezca al ámbito del Po-
der Legislativo y es un órgano unipersonal con autonomía funcional y sin autonomía
financiera.
La designación y la renovación deben ser realizadas por el Congreso con el voto
de dos terceras partes de los miembros presentes en cada una de las cámaras. El de-
fensor goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores y dura en su cargo
cinco años, pudiendo ser designado nuevamente por una sola vez.
Recuérdese que la ley 24.284 se refiere al defensor del pueblo, y sus disposi-
ciones están vigentes en todo aquello que no contradice la Constitución. Sin embar-
go, la última parte del art. 86 de la Constitución Nacional establece que una ley es-
pecial regulará la organización y funcionamiento de esta institución.
(8) QUIROOA LAVIE, op. cit. en nota (1), pág. 538.

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Unidad VIII

por ALEJANDRO FElIX (APATO

l. Introducción. 2. Composición del Congreso. 3. funciones del Congreso.

El Poder Legislativo está compuesto por la Cámara de Diputados y la de Se-

Como se señala precedentemente, los legisladores cumplen sus funciones en

Son aquellas reuniones que se realizan previamente a las sesiones ordinarias

Las mismas se inician ellO de marzo y se extienden hasta el 30 de noviembre

Las sesiones ordinarias pueden ser prorrogadas a requerimiento del presidente

El presidente de la Nación puede convocar a sesiones extraordinarias cuando

2. COMPOSICION DEL CONGRESO

"Art. 44 - Un Congreso compuesto de dos cámaras, una de diputados

"Art. 45 - La Cámara de Diputados se compondrá de representantes ele-

2.2. CAMARA DE SENADORES

"Art. 54 - El Senado se compondrá de tres senadores por cada provin-

creyendo que otorgándole mayor representación al Senado -en cantidad- se obten-

2,3. DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CAMARAS

Otras disposiciones comunes a las cámaras de diputados y senadores son las

a) Facultad de dictar su propio reglamento

disposiciones. Son normas de cáracter organizativo y administrativo, y prevén la crea-

cl Elecci6n de algunas f6rmulas de juramento

Los senadores y diputados prestarán, en el acto de su incorporación, juramen-

Los reglamentos disponen las fórmulas de juramento, y cada legislador puede

g) Empleos, comISIones, incompatibilidades y dietas

3. FUNCIONES DEL CONGRESO

El Poder Legislativo ostenta con exclusividad la función legislativa, es decir,

4. FORMACION y SANCION DE LAS LEYES

Con el fin de abreviar el procedimiento de formación y sanción de las leyes se

4.1. EL MECANISMO CONSTITUCIONAL EN EL

El procedimiento de formación y sanción de las leyes está establecido entre los

Si el trámite es normal, es decir, si un proyecto de leyes aprobado por la cá-

e) Reenvío entre las cámaras

Ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera

Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con

Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el tér-

El principio de responsabilidad política y jurídica de los gobernantes que ca-

5,1. CAUSALES, DESTINATARIOS Y PROCEDIMIENTO

Las causales del juicio político son las siguientes.

En un principio se puede sostener que es lo opuesto o contrario al buen desem-

b) Delito en el ejercicio de sus funciones y crfmenes comunes

Conforme al art. 53 son pasibles del juicio político:

6. ATRIBUCIONES DEL CONGRESO

La Constitución establece las atribuciones del Congreso a lo largo de su segunda

7. PODERES EXPRESOS DE LEGISLACION GENERAL,

A continuación se analizarán todos estos poderes atribuidos al Congreso Nacio-

7, l. PODERES EXPRESOS DE LEGISLACION GENERAL

Como se analiza precedentemente los poderes expresos de legislación general

El procedimiento para la formación y sanción de las leyes se analizó en el pto.

legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los estableci-

7,2. PODERES EXPRESOS ECONOMICOS

Los poderes expresos económicos del Congreso Nacional están contemplados

La Constitución dispone los criterios de reparto del fondo de coparticipación

El inc. 13 atribuye al Congreso la facultad de reglar el comercio con las nacio-

7,3. PODERES EXPRESOS FINANCIEROS

Las atribuciones financieras del Congreso de conformidad a los incs. 3, 4, 6, 7,

d) Fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de

7,4. PODERES EXPRESOS DE RELACIONES EXTERIORES

Las competencias en materia de relaciones exteriores están establecidas en los

La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, In-

b) Reglar el comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre

7,5. PODERES EXPRESOS DE POLITICA CULTURAL,

El sentido humanista de la Constitución Nacional surge claramente del texto del

Respecto de la educación y la cultura, le corresponde al Congreso proveer lo

Todo lo relacionado con la organización y gobierno de las Fuerzas Armadas es