TEMA 7: LOS DERECHOS DE LA ESFERA PÚBLICA (II):

DERECHOS POLÍTICOS.
1. El derecho de participación en los asuntos públicos (derecho de sufragio activo). 2. El derecho de ac-
ceso a cargos y funciones públicas. 3. Formas de participación política: participación directa y participa-
ción indirecta o representativa. 4. El derecho de petición. 5. Los partidos políticos

1. EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN EN LOS ASUNTOS PÚBLICOS (DE-

RECHO DE SUFRAGIO ACTIVO)
Artículo 23.1 CE: “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”.

A. Concepto
El art. 23.1 CE reconoce expresamente a los ciudadanos el derecho a
participar en los asuntos públicos, directamente o a través de los procesos
electorales. Es el denominado sufragio activo.
El derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes, está en directa entre el
principio estructural del carácter democrático del Estado.
Responde a la exigencia constitucional dirigida a los poderes públicos
para que faciliten la participación de los ciudadanos en la vida política, econó-
mica, cultural y social (art. 9.2 CE).
La participación da unidad al sistema democrático, siendo fundamento
del propio sistema.
El que hoy denominamos derecho de participación ha estado en la base
de los grandes movimientos revolucionarios que han cimentado los actuales
sistemas democráticos. La idea de participación va unida a la de limitación jurí-
dica del poder y a la aparición y consolidación del modelo de Estado de dere-
cho.
El derecho de participación es un derecho fundamental que articula el
sistema democrático de un Estado social y democrático de derecho consagra-
do en el art 1.1 de la CE y es la forma de ejercitar la soberanía y, como expre-
samente figura en el mismo, reside en el pueblo español del que emanan todos
los poderes del Estado.
En cuanto al ámbito material de este derecho, se refiere a asuntos públi-
cos, expresión que parece aludir a la participación política, aunque no agota
aquí su contenido, ya que deben incluirse en este ámbito otras modalidades de
participación social, económica, cultural, judicial siempre que tengan carácter o
relevancia pública.
B. Titularidad
El sujeto del derecho corresponde a los ciudadanos, término que alude
de manera directa a la persona física (STC 51/1984).
La participación de los ciudadanos se instrumenta a través de elecciones
periódicas, mediante un sufragio universal, libre, igual, secreto y directo.

1
 Es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral Gene-
ral (LOREG) la que desarrolla el derecho de sufragio activo y pasivo en todo
proceso electoral; estableciendo también normas relativas a los diferentes tipos
de elecciones políticas.
La LOREG establece que el sufragio corresponde a todos los españoles
mayores de edad que estén en pleno uso de sus facultades (art. 2). Carecen
de derecho de sufragio: a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pe-
na principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo
de su cumplimiento. b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial
firme, siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el ejer-
cicio del derecho de sufragio. c) Los internados en un hospital psiquiátrico con
autorización judicial, durante el período que dure su internamiento siempre que
en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejerci-
cio del derecho de sufragio (art. 3).
Puesto que estamos ante un derecho de naturaleza política, su titulari-
dad viene ligada a la nacionalidad: por ello el derecho de sufragio de los ex-
tranjeros estará condicionado por el tipo de comicios, estableciendo el art. 13
que solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el
artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda estable-
cerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elec-
ciones municipales.
El protagonismo de los partidos políticos respecto del derecho de parti-
cipación y su reconocimiento como instrumento fundamental de la participación
política ha sido reconocido por el TC en STC 21/1990, si bien, a los partidos
políticos no se les reconoce la titularidad del derecho de participación, aunque
se les atribuye un interés legítimo a que se respeten las condiciones para el
ejercicio del sufragio.
También ha señalado el TC que se vulneraría el derecho de los ciuda-
danos a participar en los asuntos públicos a través de representantes, si se
reconociera la facultad al partido político de privar de su condición de represen-
tante a quien ha sido expulsado del partido político. Una vez elegidos los re-
presentantes, éstos representan a todo el cuerpo electoral.

2. EL DERECHO DE ACCESO A CARGOS Y FUNCIONES PÚBLICAS (DE-

RECHO DE SUFRAGIO PASIVO)
Artículo 23.2 CE : “Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”.

La interpretación del alcance y contenido de este derecho fundamental

ha de hacerse considerando la CE como un todo en el que cada precepto en-
cuentra su sentido pleno valorándolo en relación con los demás; es decir, de
acuerdo con una interpretación sistemática.
El derecho de acceso a cargos públicos representativos es el sufra-
gio pasivo, y tiene una triple dimensión (STC 1/2015, por todas). Supone el
derecho de acceder al cargo, el derecho a permanecer en el cargo y el derecho
a desempeñarlo. Veámoslo:
■ Derecho a acceder, (ius ad officium) en condiciones de igualdad al cargo
público

2
■ Derecho a permanecer en el cargo representativo: quien ha sido
elegido por los electores no puede ser despojado de su cargo.

■ Derecho a desempeñar el cargo: (ius in officium) Se trata del conjunto

de facultades que identifican la labor del representante y que, junto con el
derecho a permanecer, forman el estatuto del parlamentario. Es un
derecho de configuración legal.
Las funciones del representante son aquellas que materializa la actividad
del cargo público para el que ha sido elegido. A partir de la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional podemos clasificarlas en: 1. derecho a la
información, 2. derecho de interrogación, 3. derecho a la tramitación de
las propuestas, 4. derecho de enmienda y 5. facultad de constituir un
grupo parlamentario. Todas estas facultades que integran un verdadero
ius in officium, hacen posible el ejercicio de este derecho a sus titulares e
indirectamente a los ciudadanos representados.
Respecto de las funciones de las Mesas de los Parlamentos o Asambleas
Legislativas, el TC ha elaborado una doctrina constitucional sobre las
funciones de calificación y admisión a trámite de las propuestas de
resolución que tienen las Mesas de los Parlamentos. En este sentido, no
vulnera el ius in officium el ejercicio de la función de control por las mesas
de las Cámaras, estatales o autonómicas, sobre los escritos y
documentos parlamentarios, «siempre que tras ese examen de la
iniciativa a la luz del canon normativo del reglamento parlamentario no se
esconda un juicio sobre la oportunidad política» (STC 40/2003, FJ 2). Es
decir, únicamente, puede existir un control material cuando la limitación
venga establecida en la propia Constitución, las leyes que integran el
bloque de la constitucionalidad o el reglamento parlamentario concreto de
aplicación. En caso contrario, la verificación será siempre formal, de modo
que «cualquier rechazo arbitrario o no motivado causará lesión» del
derecho del parlamentario, debiendo tenerse presente también «el
principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos
fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal también en
relación con el artículo 23.2 CE (SSTC 177/2002, FJ 3, y 40/2003, FJ 2)».
De este modo, cuando las resoluciones de las Mesas parlamentarias sean
restrictivas del ius in officium, tales resoluciones han de incorporar una
motivación expresa, suficiente y adecuada de la decisión adoptada (SSTC
74/2009, FJ 3, y 44/2010, FJ 4).
Esta doctrina constitucional sobre las funciones de calificación y admisión
a trámite de las propuestas de resolución que tienen las Mesas de los
Parlamentos se completa con la licitud constitucional de la posibilidad
excepcional del control del contenido material de las iniciativas
parlamentarias, para el caso de que se trate de propuestas o
proposiciones «cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad
sean "palmarias y evidentes"» (STC 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4, por
todas).
Ostentan la titularidad del derecho del derecho de sufragio pasivo los
ciudadanos, primero como candidatos a un cargo representativo y luego como
parlamentarios y, también los Grupos parlamentarios en que los candidatos

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elegidos se integran y que ellos mismos constituyen, en la medida en que re-
sulten menoscabados sus derechos (STC entre otras, 5 y 10/1983).
Finalmente, respecto del acceso a cargos no representativos (fun-
ción pública profesional), hemos de señalar que el artículo 23.2 CE no confi-
ere el derecho a ocupar determinadas funciones y cargos públicos; sino que
reserva a la Ley la regulación de las condiciones de su ejercicio; lo que entraña
una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de
predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función
pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad (art. 103 CE), (por todas, STC 130/1990).

3. FORMAS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA: PARTICIPACIÓN DIRECTA Y

PARTICIPACIÓN INDIRECTA O REPRESENTATIVA
La soberanía popular, como facultad de un pueblo para dotarse de insti-
tuciones y leyes propias y para regular la convivencia a través de la participa-
ción política, puede tener diversas manifestaciones, pero todas ellas aluden a
la idea central de democracia.
Como el propio artículo 23.1 establece, la participación puede ser directa
o indirecta. La participación directa se refleja en nuestra Constitución en la pre-
visión del referéndum del artículo 92 o del referéndum de reforma constitucional
(artículos 167.3 y 168.3 CE, así como en la iniciativa legislativa popular (artícu-
lo 87.3, CE). En cambio, la representación política (participación indirecta) es el
eje de la estructura democrática del estado y el verdadero mecanismo a través
del cual se legitima el funcionamiento de las principales instituciones en cada
esfera territorial: Cortes Generales (artículos 66.1, 68.1 y 69.2) parlamentos
autonómicos (artículos 143, 151 y 152), municipios (artículo 140) y diputaciones
provinciales (artículo 141.2).

3.1 Participación indirecta o representativa

El art. 6 CE proclama que los partidos políticos son instrumentos funda-
mentales para la participación política, sin encontrar en el resto del articulado
una mención tan rotunda a favor de cualquiera de las instituciones de demo-
cracia directa.
En igual sentido el art. 66 CE afirma que Las Cortes Generales repre-
sentan al pueblo español... y es en una de sus cámaras, el Congreso de dipu-
tados, dónde se inviste al Presidente del Gobierno, que debe gozar de la con-
fianza de la mayoría absoluta de sus miembros. El parlamento es, pues, la ins-
titución representativa por excelencia, en sus ámbitos territoriales correspon-
dientes, Cortes Generales y Parlamentos autonómicos.
Todos ellos son instituciones representativas. Lo mismo cabe decir de
los Ayuntamientos, de las Diputaciones provinciales y Cabildos.
Para definir aún más el tipo de mandato de los representantes, la CE, en
su art 67.2 establece que los miembros de las Cortes Generales no están liga-
dos por el mandato imperativo. Ello implica que los representantes no pueden
recibir instrucciones en el desenvolvimiento de su función.

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3.2 Participación directa
Algunos institutos de democracia directa coexisten con el sistema repre-
sentativo que acoge la CE.
La CE, los Estatutos de Autonomía y otras leyes de desarrollo han reco-
nocido la participación directa en tres ámbitos: ámbito nacional, el ámbito re-
gional y el ámbito municipal.
Centrándonos en el ámbito nacional, la CE ha reconocido dos institu-
ciones de democracia directa: el referéndum y la iniciativa legislativa popular.
A. El referéndum
Es un instrumento de participación directa que permite someter al pueblo
una consulta concreta o un texto normativo legislativo: en este último supuesto
recibe el nombre de referéndum legislativo o constituyente cuando versa acer-
ca de la CE o sus reformas.
El mandato constitucional ha sido desarrollado mediante la LO 2/1980, so-
bre regulación de las distintas modalidades de referéndum.
En todos los casos, el referéndum se celebra por sufragio universal, igual,
directo, libre y secreto.
La CE recoge dos tipos: el referéndum consultivo (art 92 CE) y el referén-
dum de reforma constitucional (art 167.3 y 168.3)

 El referéndum consultivo
Recogido en el art. 92 CE, conforme al cual las decisiones políticas de es-
pecial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos
los ciudadanos.
Es convocado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno previa
autorización del Congreso de los Diputados adoptada por mayoría absoluta.
En términos generales el referéndum se somete al régimen electoral ge-
neral en lo que no se oponga a la LO 2/1980.
En cuanto al contenido de la pregunta, la CE señala que ésta versará
sobre decisiones políticas de especial trascendencia. En principio pues, queda
excluida la posibilidad de someter al pueblo un texto legislativo.
En definitiva, el artículo 92 de la CE configura un referéndum potestativo
y consultivo desde el punto de vista jurídico, aunque de consecuencias decisi-
vas desde el punto de vista estrictamente político.
Por último reseñar con carácter ilustrativo que, para un sector doctrinal,
el resultado de la consulta debería ser vinculante para el Gobierno, dada la te-
sis de atribución de soberanía del pueblo en el art 1.2 CE. En este sentido, co-
mo ha puesto de manifiesto el Profesor Torres del Moral, «está fuera de lugar
que al pueblo se le asigne una función de consejo. Cuando el pueblo habla, no
aconseja ni recomienda: decide».

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  El referéndum de reforma constitucional
La CE ha establecido dos procedimientos de reforma constitucional: El
procedimiento ordinario y el procedimiento agravado. Éste último se aplica a las
revisiones totales del texto constitucional y a las modificaciones que afecten al
Título preliminar, a la sección primera del Capítulo II, del Título I y al Título II.
Conforme el art 168.3 CE, aprobada una reforma constitucional por el
procedimiento agravado, será sometida a referéndum para su ratificación. Esta
consulta tiene, pues, carácter necesario y vinculante.
La aprobación del proyecto de reforma por el sistema agravado y la ne-
cesidad de celebrar el referéndum debe ser comunicada por las Cortes Gene-
rales al Presidente del Gobierno que queda obligado a tramitar dicha convoca-
toria dentro del plazo de 30 días y a su celebración dentro de los 60 días si-
guientes.
El resto del articulado de la CE no comprendido en las materias propias
de la reforma agravada, queda sujeto al procedimiento de reforma ordinario.
Según art 167.3 CE, aprobada la reforma por las Cortes Generales, será
sometida a referéndum cuando así lo soliciten, dentro de los 15 días siguientes
a dicha aprobación, al menos 1/10 parte de los miembros de cualquiera de las
cámaras. Se trata pues de un referéndum facultativo para los parlamentarios.
Si los parlamentarios no solicitan el referéndum en el plazo citado, la
reforma se considera concluida.

B. La iniciativa popular legislativa en el ámbito nacional

La iniciativa popular legislativa es un instrumento de participación directa
de los ciudadanos. En este caso en el proceso legislativo, en su momento ini-
cial.
Reconocida en el art 87.3 CE que se remite a una LO para la regulación
de esta institución. Como resultado fue aprobada la LO 3/1984, de 26 de marzo
reguladora de la iniciativa legislativa popular.
Pueden ejercer la iniciativa legislativa popular los ciudadanos españoles
mayores de edad que se encuentren incluidos en el censo electoral
La LO relaciona una serie de materias excluidas de la iniciativa legislativa
popular:
 Las materias propias de las leyes orgánicas
 Las materias de naturaleza tributaria
 Las relativas a la prerrogativa de gracia
 Las mencionadas en los arts. 131 y 134.1 CE, referidas a la planificación
de la actividad económica y a los Presupuestos Generales del Estado.
En cuanto a los requisitos, la LO 3/1984, exige que la iniciativa legislati-
va popular se ejerza mediante la presentación de una proposición de ley (con-
sistente en un texto articulado de carácter normativo precedido de una exposi-
ción de motivos) y que dicha propuesta sea avalada, al menos, por 500.000
electores cuyas firmas hayan sido autentificadas en la forma que la misma ley
establece.

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4. EL DERECHO DE PETICIÓN
Artículo 29 CE: 1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva,
por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley. 2. Los miembros de las Fuerzas
o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar podrán ejercer este dere-
cho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica.

Desarrollado por Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, que incor-

pora la doctrina constitucional en esta materia, el derecho de petición se puede
definir como la facultad que pertenece a toda persona de dirigirse a los poderes
públicos para hacerles conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar
su intervención. De la previsión regulada en el artículo 29 de la CE se ha de
entender como derecho individual o colectivo, con ciertas restricciones para
colectivos como los pertenecientes a la Fuerzas e Institutos armados y de los
Cuerpos sometidos a la disciplina militar

Este derecho es un cauce de expresión de los ciudadanos en defensa

de los intereses legítimos así como un instrumento de participación ciudadana
en las tareas públicas; pudiendo ejercerse tanto individual como colectivamen-
te.

A) Su titularidad corresponde a cualquier persona natural o jurídica,

independientemente de su nacionalidad; limitándose sólo a los miembros de
las Fuerzas o Institutos armados, o de los Cuerpos sometidos a disciplina mili-
tar, de acuerdo con lo que disponga su legislación específica.

B) Objeto de las peticiones.

Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia compren-

dida en el ámbito de competencias del destinatario, con independencia de que
afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o general.

No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugeren-

cias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimien-
to específico distinto al regulado en la presente Ley. Ya que el derecho de peti-
ción no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un re-
curso en la judicial, como tampoco una denuncia.

La petición puede incorporar una sugerencia o una información, una ini-

ciativa, “expresando súplicas o quejas”, pero en cualquier caso ha de referirse
a decisiones discrecionales o graciables (STC 161/1988).

Comprende: a) por parte del titular del derecho la posibilidad de ejercitar-

lo, formulando la solicitud sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno al
interesado, sin que ello “incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo
solicitado” (STC 161/1988). b) por parte del destinatario, incluye la exigencia de
que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, se le dé el curso
debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome
en consideración.

Es decir, que constitucional y legalmente el derecho de petición se ha

configurado con un carácter supletorio o residual respecto a otros instrumentos

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de participación o de garantías de derechos. Tal es así que a la Ley de 2001,
en el artículo 8, establece como criterio para la inadmisión de peticiones aque-
llas "cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al estable-
cido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, ad-
ministrativo o de un proceso judicial". O las peticiones sobre "cuyo objeto exista
un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya inicia-
do, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme".

5. LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos son una modalidad cualificada del derecho de aso-
ciación por el ejercicio de las funciones públicas que cumplen: concurrir a la
formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamen-
tal para la participación política (art. 6 CE). El ejercicio de estas funciones es
tan importante en un Estado democrático que hace que la CE les dé relevancia
constitucional y los reconozca en el Título Preliminar, junto a los elementos que
cimentan el Estado.

Como asociación cualificada tiene una normativa y regulación propia: la

LO 6/2002, de Partidos Políticos, y un régimen jurídico de derechos y cargas
que lo alejan del supuesto general de las asociaciones.

Por las funciones públicas que tienen que desempeñar y por la confor-
mación de las actuales democracias como democracias representativas (no
directas) se tiende a pensar que los partidos políticos son asociaciones públi-
cas o bien órganos del Estado. No obstante, y a pesar de que hablemos del
Estado como un Estado de partidos, los partidos políticos son asociaciones
privadas, que sirven de intermediarios y se posicionan entre el Estado y la So-
ciedad.

Dentro del régimen jurídico específico de los partidos políticos se exige

para su constitución que sean inscritos en el Registro de Partidos Políticos y,
además, el art. 6 CE requiere que su organización interna y su funcionamiento
sean democráticos.

Los partidos políticos pueden ser ilegalizados, siempre por medio de una
resolución judicial, bien por ser asociaciones ilícitas (prohibición penal) o bien
porque incumplan de forma reiterada y grave la normativa sobre la exigencia
de la democracia interna o por vulneración grave y reiterada de los principios
democráticos (disolución y suspensión extrapenal).

En España no es posible prohibir partidos políticos por meras razones

ideológicas, ya que el TC considera que nuestra democracia es abierta, a dife-
rencia de otros Estados, como Alemania, que tienen un modelo de democracia
militante y pueden prohibir partidos de ideología totalitaria, como el partido na-
zi.