Formas semidirectas de democracia

Las formas semidirectas de democracia son mecanismos complementarios en un sistema

representativo de gobierno, como el que prevé el art. 1º de la Constitución, y que le
asignan al pueblo una participación inmediata en la formulación de ciertos actos
gubernamentales y en la determinación de la voluntad del Estado.
Se trata de técnicas con las cuales se requiere la intervención del pueblo, representado a
su vez por el cuerpo electoral, para que mediante el ejercicio del sufragio adopte
decisiones gubernamentales sobre actos políticos, constituyentes, legislativos,
administrativos o de índole judicial que, normalmente, deben emanar de los órganos
ordinarios o extraordinarios de un gobierno representativo.
Estos procedimientos, de raíz parlamentaria, están regulados en varias Constituciones
europeas y americanas y fueron incorporados también por algunos sistemas
presidencialistas.
Los contenidos y características de las formas semidirectas son amplios y variables. Las
más conocidas son el plebiscito, el referéndum o consulta popular, la iniciativa y la
revocatoria.
El plebiscito consiste en el pronunciamiento que emite el pueblo sobre la viabilidad de
ciertos actos políticos fundamentales para la organización del gobierno o del Estado.
El referéndum o consulta popular es la potestad conferida al pueblo para ratificar o
rechazar actos o proyectos de actos del gobierno. Puede recaer sobre actos
constituyentes, legislativos, ejecutivos y judiciales.
La iniciativa es la facultad otorgada a un determinado número de ciudadanos para
imponer la aplicación del referéndum o el tratamiento de un proyecto de acto
constituyente, legislativo, ejecutivo y judicial, por los órganos competentes del
gobierno.
La revocatoria es el derecho político reconocido al pueblo para decidir, por votación
popular mayoritaria, la destitución de un gobernante o la abrogación de un acto de
gobierno, cualquiera sea su naturaleza.
Son varias las bondades teóricas y los defectos prácticos que presentan estos
mecanismos, en especial el plebiscito. Su inserción en las constituciones europeas
sancionadas después de la Primera Guerra Mundial respondió al propósito teorizante de
consolidar las nuevas democracias mediante una intervención más activa y directa del
cuerpo electoral. Sin embargo, no se le asignó la debida importancia a las experiencias
resultantes de los plebiscitos constitucionales impuestos en Francia por Napoleón I
(1799, 1802 y 1804) y por Napoleón III (1851, 1852 y 1870).
El excesivo optimismo o la ingenuidad de sus autores —a quienes Niceto Alcalá
Zamora imputó el vicio de haber sido más cultos que sabios y más sabios que
prudentes— les impidió prever las funestas consecuencias de tal mecanismo, que fue
herramienta decisiva para el surgimiento de regímenes totalitarios en varios países
europeos, algunos de los cuales condujeron a la humanidad a una de las etapas más
nefastas de su historia.
Fueron elecciones plebiscitarias las que concedieron un poder absoluto a Mussolini en
Italia (1922) y a Hitler en Alemania (1932 y 1933). El plebiscito constitucional de 1933
consolidó el autoritarismo de Oliveira Zalazar en Portugal. Las elecciones plebiscitarias
y fraudulentas realizadas en Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia y Rumania
avalaron la instalación de las autocracias comunistas impuestas por la entonces Unión
Soviética. También, por ley del 22/10/1945, el franquismo introdujo esa técnica en
España.
Estos resultados determinaron que en las Constituciones europeas posteriores a 1945
que implantaron sistemas democrático-constitucionales fueran limitadas
considerablemente las técnicas de democracia semidirecta.
Los constituyentes argentinos de 1853/60 tenían pleno conocimiento de las formas
semidirectas de democracia. Muchos de ellos las habían padecido en carne propia, con
motivo del plebiscito consultivo de 1835 que confirmó la concesión, a Juan Manuel de
Rosas, de la suma del poder público. En esa especie de consulta popular votaron 9326
vecinos, de los cuales solamente cuatro se pronunciaron contra el otorgamiento de tales
potestades: Juan Bosch, Juan Escobar, Gervasio Espinosa y Jacinto Rodríguez Peña.
Seguramente esa experiencia y sus secuelas dolorosas para una vida en libertad
impulsaron a los constituyentes de 1853/60 a descalificar las formas semidirectas de
democracia, en razón de lo cual establecieron una forma de gobierno republicana y
representativa (art. 1º CN) y dispusieron categóricamente que el pueblo no delibera ni
gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por la Constitución
(art. 22 CN).
Los convencionales de 1994, deslumbrados por el parlamentarismo europeo y en
particular por el español, se apartaron de estos antecedentes nacionales, optaron por
seguir el temperamento prudente adoptado por algunas constituciones parlamentarias
europeas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, e incorporaron, en los arts. 39 y 40
de la Ley Fundamental, el derecho de iniciativa y la consulta popular.
Es importante señalar que las formas de democracia semidirecta incorporadas en los
arts. 39 y 40 de la Constitución no alteran el principio general del gobierno
representativo establecido por sus arts. 1º y 22. Son excepciones constitucionales al
gobierno representativo que, como tales, son de interpretación restrictiva.
151. Derecho de iniciativa
El art. 39 de la Constitución reconoce a los ciudadanos el ejercicio del derecho de
iniciativa sujeto a las condiciones siguientes:
1) Solamente puede consistir en la presentación de proyectos de leyes.
2) Tales proyectos deben ser presentados únicamente ante la cámara de Diputados que
actuará, necesariamente, como cámara de origen.
3) Los proyectos de ley generados por la iniciativa popular no pueden versar sobre
temas atinentes a la reforma constitucional, a los tratados internacionales, a los tributos,
al presupuesto y a la materia penal.
4) Consideramos que tampoco pueden ser objeto del derecho de iniciativa aquellos
proyectos de ley que solamente pueden ser aprobados por mayorías especiales fijadas
por la Constitución, así como tampoco aquellos proyectos para los cuales la cámara de
origen es el Senado. Tales serían, entre otras hipótesis, la ley reglamentaria de la
Auditoría General de la Nación (art. 85), la ley especial que regula los alcances y el
trámite de la intervención del Congreso cuando el presidente de la Nación dicta decretos
de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3º) y la ley especial que regula el Consejo de la
Magistratura (art. 114). En todos estos casos la Constitución exige que los proyectos de
ley sean aprobados por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
cámara del Congreso. Otro tanto acontece con la aprobación de la ley convenio prevista
en el art. 75, inc. 2º, párrafo cuarto, de la Constitución, no solamente porque se exige
una mayoría igual a la de los casos anteriores, sino también porque el Senado es la
cámara de origen. De todas maneras, consideramos que las leyes convenio recaen sobre
una materia impositiva, de las expresamente previstas en el art. 39 de la Ley
Fundamental, que vedan la aplicación del derecho de iniciativa popular.
5) La inviabilidad de tratar proyectos de ley sobre reforma constitucional, tratados
internacionales, tributos, el presupuesto y la materia penal determina la exclusión de
aquellas propuestas que contengan, de manera tangencial o secundaria, referencias sobre
aquellas materias.
6) La presentación de proyectos de ley que, de manera general o tangencial, versen
sobre materias vedadas por la Constitución, ya sea en forma expresa o implícita, no
impide que la Cámara de Diputados o la propia Cámara de Senadores adopten como
propia la sugerencia formulada por los ciudadanos y le asignen trámite legislativo. Sin
embargo, en tal caso los ciudadanos no habrán ejercido el derecho de iniciativa, sino el
derecho de peticionar a las autoridades previsto por el art. 14 de la Constitución.
7) Para el ejercicio del derecho de iniciativa es indispensable la sanción de una ley
reglamentaria, ya que la cláusula del art. 39 no es operativa. Esa ley y toda modificación
que se le introduzca deben ser aprobadas por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros que componen cada una de las cámaras del Congreso. No será suficiente la
mayoría de los miembros presentes, aunque se cumpla con el quórum del art. 64, si ella
no coincide con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
8) La ley reglamentaria del derecho de iniciativa no puede exigir, para que sea
vinculante el ejercicio de este último, un apoyo explícito mayor del 3% del padrón
electoral nacional. Esto impone el deber de mantener actualizado el padrón electoral o,
al menos, de establecer lapsos regulares y breves a los fines de su actualización.
9) La ley reglamentaria debe contemplar una adecuada distribución territorial para
suscribir la iniciativa. Esto significa que esa ley puede obviar un porcentaje global del
padrón nacional y tornar viable el ejercicio del derecho de iniciativa sobre la base de la
obtención de ese porcentaje en algunos distritos. Pero si en un solo distrito se llegara a
obtener el porcentaje mínimo del padrón nacional que establezca la ley reglamentaria, el
ejercicio del derecho de iniciativa será vinculante para la Cámara de Diputados aunque,
en los restantes distritos, las adhesiones sean ínfimas o carentes de significación.
10) Ejercido el derecho de iniciativa dando cumplimiento a las condiciones establecidas
por la ley reglamentaria, la Cámara de Diputados debe dar curso al tratamiento del
proyecto conforme a su reglamento interno y dentro del plazo de doce meses.
11) La obligación de suministrar un tratamiento expreso al proyecto generado por la
iniciativa no significa que el Congreso tenga el deber de sancionarlo con fuerza de ley.
Si es rechazado en su totalidad por la Cámara de Diputados, o por la Cámara de
Senadores previa aprobación por la primera, quedará agotado su tratamiento (art. 81
CN). Además, tanto la Cámara de Diputados como la de Senadores pueden introducir
modificaciones al texto del proyecto presentado por la iniciativa. Es que, si pueden
rechazarlo en su totalidad, no habrá reparos para que lo hagan en forma parcial con
inserción de nuevas disposiciones en sustitución de las que fueron objetadas.
12) El proyecto de ley originado en la iniciativa y aprobado por ambas cámaras del
Congreso puede ser objeto de veto total o parcial por el Poder Ejecutivo. En tal caso, se
aplicará el procedimiento previsto por el art. 83 de la Constitución.
152. Reglamentación del derecho de iniciativa
La ley 24.747, publicada el 24/12/1996, reglamentó el ejercicio del derecho de
iniciativa.
Establece que la iniciativa requiere la firma de un número de ciudadanos no inferior al
1,5% del padrón electoral utilizado en la última elección de diputados nacionales y que
representen, por lo menos, a seis distritos electorales. Asimismo, si la iniciativa es de
interés regional, ese 1,5% se determinará sobre la base del padrón electoral que
corresponda únicamente a las provincias que integren esa región. En este caso, no se
requerirá la representación de seis distritos (art. 4º).
La iniciativa debe contener la petición redactada en forma de ley; una exposición de
motivos; nombre y domicilio de los promotores de la iniciativa; detalle del origen de los
recursos consumidos por los gastos realizados para formular la iniciativa; nombres,
documentos, domicilios y firmas de los peticionarios (art. 5º).
Antes de ingresar el proyecto a la Cámara de Diputados, deberá ser presentado a la
justicia nacional electoral para verificar la existencia y autenticidad de la firma de los
peticionarios. A tal fin, dentro de un plazo de 20 días, que puede ser prorrogado por un
lapso similar, el tribunal electoral efectuará esa verificación sobre la base de una
muestra que no podrá ser inferior al 0,5% de las firmas presentadas. El juez puede
ampliar la muestra, y es conveniente que así lo haga, si se constatan firmas adulteradas
o el nombre de peticionarios inexistentes. De todas maneras, el proyecto objeto de la
iniciativa será desestimado por la justicia electoral si se constatan aquellas
irregularidades al menos en un 5% de la nómina de los peticionarios. En todos los casos,
verificada la irregularidad, se procederá a deducir del número de los peticionarios para
la determinación del porcentaje exigido por el art. 4º de la ley (art. 7º).
Presentada la iniciativa en la Cámara de Diputados, será remitida a su Comisión de
Asuntos Constitucionales para que, en el plazo de 20 días hábiles, dictamine sobre la
admisibilidad formal de la iniciativa. Las observaciones formales que realice esa
Comisión deben ser corregidas o subsanadas por los promotores para dar curso a la
iniciativa (art. 8º).
Admitido formalmente el proyecto de ley, que no puede versar sobre las materias
vedadas por el art. 39 de la Constitución, y previo paso por la Comisión de Labor
Parlamentaria que organiza las tareas internas de la Cámara de Diputados, el proyecto
podrá ser remitido a sus comisiones competentes por razón de la materia para que se
expidan sobre su contenido en el plazo de 15 días (arts. 5º y 10).
Vencido el plazo de 15 días, y aunque no exista dictamen de las comisiones,
corresponderá el tratamiento del proyecto por la Cámara de Diputados dentro del plazo
de 12 meses (art. 11). Aprobado el proyecto por la Cámara de Diputados, el Senado se
deberá expedir sobre él y, de ser aprobado, quedará sancionada la ley si la promulga el
Poder Ejecutivo.
La ley no prevé cuáles son las consecuencias que acarrea la falta de tratamiento del
proyecto. Entendemos que esa actitud debe ser interpretada como un rechazo al
proyecto sin que sea viable acudir al órgano judicial para que obligue a las cámaras del
Congreso a emitir un pronunciamiento expreso. Se trataría de una cuestión política
insusceptible de control judicial.
Conforme al art. 39 de la Ley Fundamental, la eventual sustitución o modificación de la
ley 24.747 solamente podrá ser concretada por decisión de la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada una de las cámaras del Congreso.
153. Consulta popular
El derecho a la iniciativa y la consulta popular son el anverso y reverso de una forma
única de democracia semidirecta. La iniciativa es la facultad otorgada a un grupo de
ciudadanos para requerir la producción de un acto gubernamental. En cambio, la
consulta popular es la facultad otorgada al gobierno para requerir a los ciudadanos que
produzcan un acto gubernamental o emitan su opinión sobre un proyecto o acto del
gobierno.
El art. 40 de la Constitución prevé dos tipos de consulta popular: la vinculante, que sólo
puede versar sobre materias legislativas, y la no vinculante, que puede recaer sobre
materias de competencia del Congreso o del Poder Ejecutivo.
En ambos casos se impone necesariamente la convocatoria del cuerpo electoral para que
los ciudadanos formulen su voto de aprobación o rechazo sobre el tema que somete a su
consideración el gobierno.
La consulta popular vinculante u obligatoria presenta las siguientes características
constitucionales:
1) Sólo puede ser convocada por ley del Congreso a iniciativa de la Cámara de
Diputados. Al tener en cuenta el carácter excepcional de las formas de democracia
semidirecta en nuestro sistema representativo y la interpretación restrictiva en orden a la
extensión de tales formas, entendemos que la convocatoria no puede ser efectuada por el
Poder Ejecutivo mediante la emisión de un decreto de necesidad y urgencia (art. 99, inc.
3º, Constitución Nacional), ni como consecuencia de una delegación legislativa (art. 76,
Constitución Nacional).
2) Necesariamente debe versar sobre un proyecto de ley que pueda tener origen en
cualquiera de las cámaras del Congreso. No hay reparos para que la convocatoria se
realice sobre un proyecto que ya tiene trámite congresual. Asimismo, aunque un
proyecto de ley esté sujeto a la consideración y debate de la Cámara de Senadores del
Congreso, la Cámara de Diputados puede promover la sanción de la ley de convocatoria
a consulta popular sobre el contenido de aquel proyecto.
3) Tanto la ley de convocatoria a una consulta popular vinculante como la sanción de la
ley por el voto afirmativo de los ciudadanos no pueden ser vetadas por el Poder
Ejecutivo. El art. 40 lo establece expresamente para la ley de convocatoria, pero
entendemos que el principio es extensible a la aprobación de la ley por el pueblo,
porque el mismo art. 40 dispone que la sola aprobación del proyecto lo convierte en ley
y que su promulgación será automática.
4) En la consulta popular vinculante, el voto es obligatorio para los ciudadanos con las
características contempladas en el art. 37 de la Constitución.
5) La cláusula constitucional que establece la consulta popular vinculante no es
operativa. La aplicación de esta forma semidirecta de democracia está condicionada a la
previa sanción de una ley reglamentaria, que deberá ser aprobada por la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada una de las cámaras del Congreso. En
esa ley serán previstos las materias, los procedimientos y la oportunidad de la consulta
popular.
6) Al margen de lo que disponga la ley reglamentaria, entendemos que la consulta
popular no puede ser aplicada en materia de reforma constitucional, de tratados
internacionales, tributos, presupuesto y en materia penal. Son los temas que el art. 39 de
la Ley Fundamental excluye para el ejercicio del derecho de iniciativa. A ellos se
agregan todas aquellas materias cuya regulación legislativa requiere de mayorías
especiales, y aquéllas respecto de las cuales el Senado debe actuar como cámara de
origen por mandato constitucional. Si bien, como consecuencia de una interpretación
literal, el texto del art. 40 de la Constitución es permisivo, de una interpretación
sistemática de la Ley Fundamental y restrictiva de las formas semidirectas de
democracia resulta la imposibilidad de incluir en el temario de una consulta popular
aquellas cuestiones que, de manera expresa o implícita, no pueden ser objeto del
derecho de iniciativa.
En cuanto a las características de la consulta popular no vinculante, son las siguientes:
1) Solamente puede ser convocada por ley del Congreso o decreto del Poder Ejecutivo.
2) Necesariamente debe versar sobre materias que son de competencia constitucional
del órgano convocante. El presidente de la Nación no puede requerir una consulta
popular sobre temas que son de competencia del Congreso o del Poder Judicial, ni el
Congreso puede realizar la convocatoria para que la ciudadanía se expida sobre temas
cuyo tratamiento la Constitución reserva a los órganos ejecutivo o judicial.
3) La ley de convocatoria a una consulta popular no vinculante sobre materias de
competencia del órgano legislativo no puede ser vetada por el Poder Ejecutivo.
4) En la consulta popular no vinculante, el voto no es obligatorio. Tampoco la decisión
que adopte la ciudadanía es jurídicamente obligatoria para el órgano convocante.
5) Consideramos que, a falta de ley reglamentaria, si bien no es viable la convocatoria a
una consulta popular vinculante, no acontece lo propio con la consulta carente de
obligatoriedad. La cláusula constitucional que prevé este tipo de consulta es operativa.
6) La consulta popular no vinculante dispuesta por el Congreso solamente puede tener
por objeto aquellas materias sobre las cuales se puede convocar a una consulta
obligatoria.
7) La consulta popular no vinculante es una especie de encuesta oficial con la cual se
recaba la opinión de la ciudadanía. Esa opinión, si bien carece de relevancia jurídica,
fundamenta la legitimidad política del acto gubernamental que, eventualmente, la
adopte mediante una ley o decreto según se trate del Congreso o del Poder Ejecutivo.
154. Reglamentación de la consulta popular
La ley 25.432, sancionada el 23/5/2001, reglamentó la consulta popular.
Con respecto a la consulta popular vinculante establece que, por iniciativa de la Cámara
de Diputados, el Congreso nacional puede someter a consulta todo proyecto de ley con
excepción de aquellos que, conforme a la Ley Fundamental, requieran la intervención
específica de una cámara de origen, o cuya sanción imponga la expresión de una
mayoría calificada (art. 1º).
La ley de convocatoria debe ser tratada en una sesión especial y aprobada con el voto de
la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada una de las cámaras (art. 2º).
Convocada la ciudadanía a una consulta popular vinculante, el voto es obligatorio (art.
3º).
La validez de la consulta popular queda supeditada a que emitan su voto no menos del
35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral (art. 4º). Consideramos que, si
no se alcanza ese porcentaje, la convocatoria a una nueva consulta popular sobre el
mismo tema requerirá la decisión en tal sentido del Congreso conforme al art. 2º de la
ley.
Si el proyecto sometido a consulta popular vinculante obtiene la mayoría de los votos
válidos afirmativos, se convierte automáticamente en ley y debe ser publicado en el
Boletín Oficial dentro de los diez días hábiles posteriores a la aprobación del comicio
por la autoridad electoral (art. 5º).
Si el proyecto obtiene un resultado negativo, no podrá ser tratado por el Congreso sino
después de haber transcurrido dos años desde la realización de la consulta. Tampoco,
durante ese lapso, se podrá repetir la consulta (art. 5º).
La consulta popular no vinculante puede recaer sobre cualquier asunto de interés
general, con excepción de aquellos para los cuales la ley, en su art. 1º, no permite la
consulta popular vinculante. En este caso, el voto de la ciudadanía no es obligatorio (art.
6º).
La convocatoria realizada por el Congreso puede ser requerida por cualquiera de las
cámaras, previa aprobación por el voto de la mayoría absoluta de los miembros
presentes de cada una de ellas (art. 7º).
Si un proyecto de ley sometido a consulta popular no vinculante obtiene el voto
afirmativo de la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, deberá ser tratado por
el Congreso y quedará incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cámara de
Diputados de la sesión siguiente a la fecha en que se proclama el resultado del comicio
por la autoridad electoral (art. 8º).
Tanto en la consulta popular vinculante como en la no vinculante, la ley o decreto de
convocatoria deben contener el texto completo del proyecto de ley o decisión política
objeto de la consulta y detallar con precisión las preguntas que contestará el cuerpo
electoral, de modo tal que las respuestas no admitan otra alternativa que un
pronunciamiento afirmativo o negativo (art. 9º).
La consulta popular se debe efectuar en un plazo no inferior a 60 días y no superior a
120 días corridos desde la fecha de publicación de la ley o el decreto de convocatoria en
el Boletín Oficial (art. 12), y el día para la realización de la consulta no podrá coincidir
con otro acto electoral (art. 14).
155. Las formas semidirectas y la reforma constitucional
¿Es viable aplicar el mecanismo de la consulta popular vinculante para concretar la
reforma constitucional al margen del procedimiento previsto por el art. 30 de la Ley
Fundamental?
Los arts. 6º y 7º de la ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma constitucional
realizada en 1994, establecen categóricamente que son nulas, de nulidad absoluta, todas
las modificaciones que se introdujeran en las declaraciones, derechos y garantías
contenidas en el actual Capítulo Primero de la Primera Parte de la Constitución, que
abarca desde el art. 1º al art. 35. De modo que toda reforma que se hubiera introducido
al art. 30, en forma directa o indirecta, carece de validez. Asimismo, toda interpretación
que se le pretenda asignar a las nuevas cláusulas constitucionales, y que desemboque en
una alteración del significado tradicionalmente atribuido al art. 30, estará desprovista de
todo sustento jurídico por superar los límites fijados en la ley que declaró la necesidad
de la reforma constitucional.
Si se llegara a someter a una consulta popular la decisión de reformar la Constitución,
tal procedimiento estaría al margen de las prescripciones del art. 30 de la Constitución,
porque el único órgano habilitado para ejercer la función constituyente es una
convención integrada por los representantes del pueblo.
¿Es viable introducir el mecanismo de la consulta popular vinculante para el ejercicio de
la función preconstituyente contemplada en el art. 30, sustituyendo o complementando
el rol asignado al Congreso?
La respuesta a este interrogante quizá no resulte tan sencilla como en el caso anterior.
Sin embargo, las dificultades se superan cuando el análisis jurídico se realiza con
prescindencia de las opiniones y pasiones políticas que, muchas veces, impiden
desarrollar una labor signada por la seriedad y objetividad que deben presidir toda labor
científica. Labor esta última que otorga fundamentación racional a la seguridad jurídica.
El art. 30 de la Constitución dispone que la función preconstituyente la ejerce el
Congreso, declarando la necesidad de la reforma por el voto de las dos terceras partes de
la totalidad de los miembros de cada Cámara. Es conocido el debate doctrinario
suscitado sobre si el ejercicio de la función preconstituyente se materializa mediante una
declaración o una ley. Si aceptamos que se trata de una declaración, la consulta popular
resulta inviable porque solamente se puede aplicar para sancionar leyes o rechazar
proyectos de leyes, quedando excluida del ámbito de expresión de aquellos actos del
Congreso que no son leyes.
Igual solución se impone si entendemos que la declaración de necesidad de la reforma
constitucional se hace formalmente efectiva mediante la sanción de una ley, tal como
aconteció siempre en nuestra práctica constitucional. En efecto, el art. 30 dice
expresamente que la necesidad de la reforma debe ser evaluada y resuelta por el
Congreso mediante un acto a través del cual se manifieste su voluntad. Si ese acto es
una ley, será necesaria su sanción por el voto de los dos tercios de la totalidad de los
miembros de cada una de las Cámaras. Habrá una ley sancionada que declare la
necesidad de la reforma y no un proyecto de ley para declarar la necesidad de la
reforma. Esto excluye la consulta popular, mediante la cual no es procedente ratificar o
rectificar una ley, sino solamente un proyecto de ley.
No hay motivo razonable para incluir en la consulta popular aquello que
constitucionalmente, y de manera expresa, está excluido de las materias sobre las cuales
cabe ejercer la iniciativa. De modo que la consulta popular, al igual que la iniciativa, no
son viables cuando su ejercicio recae sobre proyectos de leyes referentes a la reforma
constitucional, a los tratados internacionales, cualquiera sea su especie, a tributos, al
presupuesto o a la materia penal. Otro tanto sucede cuando se trata de materias en las
cuales el Senado interviene como cámara de origen, porque esa prerrogativa sería
desvirtuada a raíz de la iniciativa asignada a la Cámara de Diputados en los
procedimientos de democracia semidirecta de los arts. 39 y 40.
Además, en todos aquellos casos en que la sanción de las leyes está condicionada a una
mayoría especial, estimo que no es viable acudir a la iniciativa ni a la consulta popular.
Ello como consecuencia de aquella interpretación restrictiva a que deben ser sometidas
estas novedosas instituciones constitucionales en función de la cláusula del art. 22 de la
Constitución.