Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

Tema 4: El Cuerpo Electoral. La democracia directa.

1. Democracia política y soberanía popular.

El art. 1.2 de la Constitución Española afirma lapidariamente que la soberanía nacional reside
en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Con este artículo el constituyente
español enunciaba el principio de legitimidad democrática que es la base de toda nuestra ordenación
jurídico-política.
En términos generales, antes de 1914, en Europa existe el Estado Constitucional pero no el
Estado Democrático. El Estado del s. XIX, todavía el de finales del XIX y primeros años del XX, es
un Estado oligárquico, en el que es una parte reducida de la población la que únicamente participa en
el proceso político. Este hecho marca de manera esencial toda la vida constitucional del Estado,
desde la propia comprensión de la Constitución como un documento político, pero no como norma
jurídica a todo lo demás.
El final de la Gran Guerra supondría el fin de esta organización liberal y oligárquica de la
política, dando paso a otra distinta en la que intervendrían decisivamente sectores sociales que hasta
ese momento habían estado excluidos del proceso político y que a través de los partidos políticos
obreros primero y del sufragio universal después empezarían a tener un papel destacado en la
organización del Estado. Sería en este momento cuando la afirmación de la soberanía del pueblo
adquiriría la consistencia de un prejuicio popular. El propio sentido de la norma constitucional, su
afirmación como norma jurídica a través de la imposición de forma generalizada de las garantías
constitucionales (rigidez de la Constitución y justicia constitucional), la nueva redacción de la parte
dogmática de la Constitución así como la renovación de su parte orgánica, son productos de este
impulso democrático.
Por primera vez se hacía realidad de forma general en Europa (aunque reducido todavía a la
población femenina, ya que el sufragio femenino tardaría todavía algunos años en ser reconocido en
varios países) lo que existía como proyecto en el propio concepto de Estado impuesto por la
Revolución: el hecho de que el Estado es un producto del contrato social y que es, por tanto, en la
propia sociedad donde encuentra su justificación, su razón de ser.
No se quiere decir con ello que a lo largo de todo el siglo XIX el Estado no fuera un producto
de la sociedad, sino única y exclusivamente que el Estado era un producto de una sociedad de
propietarios, de la que estaba excluida la inmensa mayoría de la población. Únicamente con el siglo
XX se produciría el tránsito al Estado Democrático, al Estado expresivo de toda la sociedad,
independientemente de la propiedad de los integrantes de ésta.
Es de esta manera como se haría realidad el principio de la democracia política, que encontraría
su expresión inequívoca en ese axioma constitucional acerca de la soberanía popular de la que
emanan todos los poderes del Estado. C0n la afirmación de este principio democrática se planteaban

1
Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

problemas políticos y técnicos de una envergadura considerable, por lo que se hace imprescindible la
introducción de unos mecanismos institucionales que garantizaran al mismo tiempo que el derecho
de sufragio no fuera un derecho ilusorio, pero que tampoco se pudiera hacer un uso abusivo del
mismo. La soberanía popular, base de todo proceso constituyente y por tanto de toda la estructura del
Estado, tenía a su vez que ser constituida, que ser organizada jurídicamente. El instrumento técnico-
jurídico para ello sería la transformación del pueblo en el cuerpo electoral.

2. El cuerpo electoral.
El cuerpo electoral puede ser definido como el conjunto de los ciudadanos con derecho de
sufragio activo, que en las democracias contemporáneas son todos los ciudadanos mayores de edad
que no están privados del ejercicio de sus derechos políticos mediante decisión judicial.
Es el instrumento a través del cual la sociedad mayor de edad se expresa políticamente,
dirigiéndose a sí misma a través del ejercicio del derecho de sufragio. En consecuencia, el cuerpo
electoral puede ser definido también como la expresión jurídica de la sociedad a través de la cual
ésta procede a la creación del derecho y a la dirección política del país por medio de la elección de
sus representantes, pudiendo eventualmente también adoptar decisiones de especial trascendencia de
manera directa.
El cuerpo electoral no es, pues, más que el concepto a través del cual se expresa técnicamente el
principio esencial de todo Estado democrático: el de que el poder del Estado en todas sus
manifestaciones, constituyentes y constituidas, tiene que ser expresión de la voluntad de la sociedad.
La ténica para hacer realidad esta idea es la aprehensión de esta como cuerpo electoral. Los únicos
problemas que se plantean en relación con el cuerpo electoral son los problemas técnicos que afectan
a la composición del mismo, así como a la forma en que va a poder expresarse. Tales problemas son,
por lo general, resueltos bien directamente por la Constitución o bien por la legislación de desarrollo
de la misma y se centran en el derecho de sufragio y en los principios constitucionales dentro de los
cuales ha de ser ejercido tal derecho.

3. El derecho de sufragio.
El cuerpo electoral es la expresión jurídica de una “sociedad individualista”, sociedad que se ha
constituido mediante la desaparición de todos los cuerpos intermedios, de todas las relaciones de
dependencia personal, de supra y de subordinación políticas que habían existido durante toda la
historia de la humanidad en general y durante el Antiguo Régimen en particular. El concepto de
cuerpo electoral presupone la afirmación del principio de igualdad y la consideración de todos los
individuos como ciudadanos. En consecuencia, la voluntad del cuerpo electoral no puede constituirse
sino a través del ejercicio del derecho de sufragio de forma individualizada por los ciudadanos.
De ahí la importancia de la determinación de los requisitos para el ejercicio de tal derecho, que
en nuestro ordenamiento constitucional son los siguientes:

1º. La nacionalidad. Arts. 11 y 13.2. CE. En el primero solo los ciudadanos españoles son
titulares de este derecho político fundamental. En el segundo, se contempló la posibilidad de que los
ciudadanos extranjeros pudieran ejercer el derecho de sufragio activo. Esta posibilidad sería
ampliada al derecho de sufragio pasivo mediante la Reforma Constitucional aprobada y publicada en
el BOE el 28 de agosto de 1992.
En la actualidad tienen reconocido el derecho de sufragio activo y pasivo todos los países
miembros de la Unión Europea, en virtud del Tratado de la Unión Europea. Otros tantos países
tienen reconocido el derecho de sufragio activo aunque estos deben acreditar un período de
residencia ininterrumpida que varía de los tres años exigibles a los cinco años (Noruega).
2º. Mayoría de edad, de acuerdo con el Art. 12 CE.

2
Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

3º. El pleno ejercicio de los derechos políticos. La reforma introducida por la LO 2/2018 en el
art. 3.2. de la LOREG establece ya que “toda persona podrá ejercer su derecho de sufragio activo,
consciente, libre y voluntariamente, cualquiera que sea su forma de comunicarlo y con los medios de
apoyo que requiera”. Como se deriva del art. 140 CE, el ejercicio del derecho de sufragio en
elecciones municipales, locales y forales requieren disponer de la condición de vecino de un
municipio, lo que excluye a los españoles residentes en el extranjero.
4º. La inscripción censal, requisito administrativo esencial para el proceso electoral.

4. Pricipios constitucionales para el ejercicio del derecho de sufragio.

Junto a estos requisitos exigidos, la CE contiene una serie de principios que enmarcan dicho
ejercicio y que no son más que el reconocimiento constitucional de la tradición “occidental” en
relación con este derecho constituida a lo largo de estos dos últimos siglos.
Tales principios están contenidos en los arts. 23.1., 68.1., 69.2. CE. Son los siguientes:

1º. Sufragio universal. Es el resultado de un largo proceso histórico que ha conducido desde
fórmulas extremadamente limitadas de sufragio censitario hasta la conquista del voto femenino
durante la Segunda República.

2º. Voto libre. Implica la prohibición de cualquier tipo de presiones o coacciones en el

proceso de formulación de voluntad y emisión del sufragio por el ciudadano.
Prácticamente toda la LOREG no es sino un instrumento para garantizar la libertad del
ejercicio del derecho de sufragio, de tal manera que no se produzca una manipulación del mismo y
se dé una correspondencia entre la voluntad de la sociedad y la del Estado. Pretende hacer efectivo
en la medida de lo posible el principio de igualdad de oportunidades, en particular en lo que a los
medios de titularidad pública se refiere, así como también intentando evitar la manipulación de los
sondeos.
A fin de proteger al ciudadano frente al bombardeo propagandístico de la campaña electoral,
se establece un período de reflexión de veinticuatro horas antes del día de la votación, así como
también la prohibición de publicar y difundir sondeos electorales por los medios de comunicación
cinco días antes de la fecha de la votación.

3º. Sufragio igual. Es el principio que se expresa comúnmente con la fórmula “un hombre, un
voto”.

4º. Sufragio directo. Implica una prohibición de los primitivos sistemas de elección indirecta,
en los cuales el votante no elegía directamente a sus representantes sino a unos intermediarios,
denominados compromisarios, que a su vez designaban a ellos.

5º. Sufragio secreto. Tutela las garantías materiales con las que debe realizar el acto de la
votación, evitando la publicidad que pudiera atentar contra el principio de libertad ideológica (art.
16.2.) y contra la emisión del voto libre en particular.

5. La democracia directa.. Las instituciones de democracia semidirecta.

La democracia directa podría ser definida como la forma de gobierno en la que se produce una
coincidencia inmediata entre la titularidad y el ejercicio del poder por parte de la población. El
derecho a tomar las decisiones políticas y crear las normas jurídicas sería ejercido directamente por
los ciudadanos de acuerdo con el principio de la mayoría. Se trataría, por tanto, de un ejercicio
directo de la soberanía popular, que prescindiría por completo de mecanismos representativos.
Si democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, parece lógico pensar
que la democracia directa sería la mejor forma de hacer realidad dicha definición. Pero lo más
parecido a la democracia directa que se ha conocido en la historia política del ser humano fue la

3
Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

experiencia de algunas de las llamadas ciudades-estado en la antigua Grecia, en las cuales el

cuerpo entero de los ciudadanos formaba la Asamblea popular que concentraba lo que se podría
denominar poder legislativo, estando calificada al mismo tiempo para actuar como poder ejecutivo y
judicial.
Según los cálculos más fiables, los participantes en el proceso político de la democracia directa
en la Grecia clásica no representaban más allá del 10 por 100 de la población. De ahí que su
influencia en la práctica de la democracia de verdad haya sido muy escasa.
En realidad, la reflexión sobre la democracia directa relevante para nosotros empieza con la
Revolución Francesa. Desde fecha muy temprana en Inglaterra, a diferencia de lo que ocurriría
posteriormente en el continente europeo, la polémica entre democracia directa versus democracia
representativa se cerraría cuando apenas si se había abierto.
Distinta sería la experiencia francesa revolucionaria, donde esta sería una de las cuestiones
centrales del debate revolucionario y se llegaría a plantear como un problema práctico tanto en la
Asamblea de 1789 y 1791 como en la Convención en 1792-93 y 1795.
Y es que ambas alternativas se remontan a las dos grandes corrientes de las que arranca y que
se sintetizan en el Estado constitucional en el continente: la tradición democrática, Rousseau, y la
tradición liberal, Montesquieu.
Sería de la primera de donde arrancaría la defensa de la democracia directa como forma de
gobierno. En realidad, la democracia directa está implícita en la teoría del contrato social de
Rousseau, esto es, en el acto fundacional o constituyente del Estado. La voluntad popular resultante
del pacto social, cuya máxima expresión es la ley, sólo puede ser entendida, según Rousseau, como
una forma de autodeterminación individual. Al obedecerse la ley el individuo no se está obedeciendo
más que a sí mismo.
De ahí la necesidad de que cada individuo participe de manera inmediata y directa en la
formación de la voluntad general, en la formulación de la Ley. Cualquier cuerpo representativo que
pretendiera formularla exigiría la constitución de intermediarios entre los ciudadanos, que
impedirían la correcta formación de la voluntad general a partir de las voluntades exclusivamente
individuales.
Completamente distinto sería el planteamiento de Montesquieu, que arranca de la
impracticabilidad de la democracia directa en el Estado moderno de grandes dimensiones
territoriales y humanas, para llegar a la conclusión de que, independientemente de lo que se pueda
pensar en teoría, en la práctica sólo es posible un régimen representativo.
Desde un punto de vista teórico ni la Asamblea ni la Convención acabarán pronunciándose
inequívocamente a favor de alguna de ambas opciones, manteniéndose ideológicamente en una
ambigüedad. Pero desde un punto de vista práctico la Revolución optará por el régimen
representativo, de una manera inequívoca en la Constitución de 1791 bajo la influencia de Sieyes
fundamentalmente, y de una manera más matizada en la Constitución de 1793, la cual, bajo la
influencia de Condorcet, optará por un régimen normalmente representativo, pero que permitiría, a
través de diversos procedimientos, que el pueblo se pronunciara sobre la obra de sus representantes.
En todo caso, la evolución posterior se decantaría inequívocamente a favor del régimen
representativo y en contra de la democracia directa, al cual se vería además desacreditada, incluso
desde un punto de vista teórico, por la experiencia napoleónica, que desvirtuaría en un sentido
plebiscitario y personalista el uso de los mecanismos de democracia directa. La única experiencia
práctica durante el siglo será la experiencia suiza. El reconocimiento de instituciones de democracia
directa se incorporará a la Constitución Federal suiza como un instrumento de compensación por la
transferencia de poderes de los cantones a favor de la Federación.
Además de esta, la única digna de mención, ya a finales del siglo, será la experiencia de los
Estados Unidos de América, en el tránsito del XIX al XX, aunque nunca a nivel federal, sino
únicamente a nivel estatal.

Sería con la afirmación del Estado democrático tras la Primera Guerra Mundial cuando el tema
de la democracia directa se volvería a plantear en el continente europeo. Pero ya no se volvería a
plantear, como en 1789, en la forma democracia directa vs. democracia representativa. En el resto de
Europa la democracia directa se planteará exclusivamente como un complemento de la democracia
representativa, del régimen parlamentario. Se trataría simplemente de intercalar en el

4
Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

funcionamiento del régimen parlamentario el recurso al referéndum como forma de completar

democráticamente dicho régimen.

En términos generales y por lo que al problema central de la compatibilidad de la democracia

parlamentaria con el uso de instituciones de democracia directa se refiere, la experiencia europea
posterior a la Segunda Guerra Mundial avala las siguientes conclusiones:
1. Que únicamente el referéndum vinculado a la reforma de la Constitución es el que se acepta
de forma absolutamente pacífica como inequívocamente compatible desde un punto de vista
funcional con la democracia parlamentaria.
2. Que tampoco se considera incompatible con el funcionamiento del régimen parlamentario el
recurso excepcional al referéndum, normalmente vinculado a decisiones políticas de trascendencia
asimismo excepcional.
3. Que la evidencia empírica disponible pone de manifiesto que el uso frecuente del referéndum
sí resulta funcionalmente incompatible con la democracia parlamentaria.

6. Las institucionaes de democracia semidirecta en la Constitución Española.

A) El referéndum.
El art. 23.1 dice textualmente lo siguiente: “Los ciudadanos tienen derecho a participar en los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes…”. Parecería que el constituyente
español se inclinaba por una democracia mixta, en la que se combinarían las instituciones de
democracia directa y democracia representativa.
Pero no es así, el constituyente español optaría por un sistema casi exclusivo de democracia
representativa, reconociendo con un carácter muy limitado tanto el referéndum como la iniciativa
popular. La STC 103/2008 ha confirmado que tanto que instrumento de participación directa en los
asuntos públicos, el referéndum es, junto con el instituto de la representación política, uno de los dos
cauces de conformación y expresión de la voluntad general. Pero conviene destacar que se trata de
un cauce especial o extraordinario, por oposición al ordinario o común de la representación política.

Inicialmente, el Anteproyecto de Constitución contemplaba el referéndum de una manera muy

amplia, previendo tres tipos distintos del mismo:
1. Un referéndum abrogativo, para derogar leyes vigentes.
2. Un referéndum legislativo, de ratificación aplicable a leyes aprobadas por las Cámaras, pero no
sancionadas todavía por el Jefe del Estado.
3. Un referéndum facultativo, para decisiones políticas de especial trascendencia, que operaría al
margen del proceso legislativo.
En el debate constituyente en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados
desaparecerían los dos primeros tipo de referéndum, quedando reducido el art. 92 a un supuesto de
referéndum meramente consultivo.
El referéndum en la Constitución quedaría como sigue: “Las decisiones políticas de especial
trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos” dice el art.
92.1 CE. Se trata, pues, de un referéndum potestativo y consultivo. No hay ninguna decisión política
que tenga que ser sometida a referéndum y en el caso de que alguna sea sometida a este tipo de
consulta, la decisión popular carecerá de efectos jurídicos directos.

5
Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

Ahora bien, es evidente que, independientemente de lo que diga la Constitución, una decisión
mayoritaria directa del cuerpo electoral no podrá no ser seguida por los órganos representativos de
dicho cuerpo electoral. Para alcanzar virtualidad jurídica los resultados de la consulta tendrán que ser
ratificados formalmente por el correspondiente órgano del Estado, normalmente las Cortes
Generales.
Para convocar el referéndum el art. 92.2 exige la concurrencia de tres órganos: el Rey, el
Gobierno y el Congreso de los Diputados. “El referéndum será convocado por el Rey, mediante
propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados”.
La iniciativa corresponde en exclusiva al Presidente del Gobierno, aunque hace falta el acuerdo del
Consejo de Ministros para su tramitación. Tal iniciativa solamente puede ser controlada por el
Congreso de los Diputados, que no sólo tiene que aprobarla expresamente, sino que tiene que
hacerlo además por mayoría absoluta, según dispone el art. 6 de la LO 2/1980, La intervención del
Rey es, por el contrario, una intervención reglada, que no puede no producirse.
Esta Ley Orgánica anteriormente citada prohíbe expresamente la celebración de referéndum
alguno durante la vigencia del estado de excepción y de sitio, así como también en el período
comprendido entre los noventa días anteriores y posteriores a la fecha de celebración de elecciones
parlamentarias o locales generales, esto es, municipales u otro referéndum.
Junto a este tipo de referéndum, la CE contempla también otros tipos de referéndum vinculados a
la reforma de la Constitución y a la aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía.
Según la STC 10/1980 el referéndum es una especie del género “consulta popular” con la que no
se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de
cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del
cuerpo electoral, conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado
en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales
específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante
el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho
fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23.
Las consultas populares no referendarias serían aquellas en las que ya no el cuerpo electoral, sino
cualesquiera otros colectivos, pueden ser llamados a expresar su parecer sobre asuntos de relevancia
pública y a través de cualesquiera procedimientos. Mientras el referéndum es expresión del derecho
fundamental a la participación política, reconocido en el art. 23.1 CE, las consultas no referendarias
son, para el Tribunal Constitucional, manifestación del principio de democracia participativa
derivado del art. 9.2 CE.
El referéndum, como modalidad de ejercicio del derecho fundamental del art. 23.1 CE, debe ser
regulado mediante ley orgánica, según confirma el art. 92.3 CE, corresponde al Estado su
establecimiento y regulación, a diferencia de las meras consultas, que pueden caer dentro del ámbito
de competencia de las Comunidades Autónomas.

B) La iniciativa popular.

El art. 87.3 CE establece la posibilidad de ejercer la iniciativa popular de las leyes con un mínimo
de 500.000 firmas, excluyendo de la misma a una serie de materias (leyes orgánicas, tributarias o de
carácter internacional, o lo relativo a la prerrogativa de gracia). La Ley Orgánica 3/1984, de la
iniciativa legislativa popular, modificada por las Leyes Orgánicas 4/2006 y 3/2015, desarrolla el
procedimiento de ejercicio de esta iniciativa:
1. Se inicia con un escrito de presentación dirigido a la Mesa del Congreso, en el que se contiene
el texto articulado de la proposición de ley y una relación de los miembros que componen la
Comisión Promotora de la iniciativa.

6
Patricia Romero Sánchez Derecho Constitucional I Universidad Pablo de Olavide

2. Tiene lugar un trámite de admisión en la Mesa del Congreso, donde puede rechazarse la
iniciativa, entre otros motivos, por incumplimiento de alguno de los anteriores requisitos, o por
existir ya iniciativas en alguna de las Cámaras que versen sobre el mismo objeto que la iniciativa
popular. Contra la decisión de la Mesa cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
3. Se inicia a continuación el procedimiento de recogida de las al menos 500.000 firmas. Estas
firmas deberán ser entregadas a la Junta Electoral Central en un plazo máximo de nueve meses, si
bien este plazo podrá ser prorrogado por tres meses cuando concurra una causa mayor apreciada por
la Mesa del Congreso. Es importante la autentificación de las firmas, que podrá realizarse mediante
procedimiento ordinario o bien mediante fedatarios especiales nombrados por la Comisión
Promotora.
4. El procedimiento termina con la inclusión de la proposición en el orden del día del Pleno en el
plazo máximo de seis meses para su toma en consideración. En todo caso, la persona designada por
la Comisión Promotora será llamada a comparecer en la Comisión del Congreso de los Diputados
competente por razón de la materia, con carácter previo al debate de toma en consideración por el
Pleno, para que exponga los motivos que justifican la presentación de la iniciativa legislativa
popular.