Sentencia C-018/18

Referencia: Expediente RPZ-004

Revisión de constitucionalidad del Proyecto

de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–
006/17 Cámara, “Por medio del cual se
El Estatuto de la oposición en
adopta el Estatuto de la Oposición Política
Colombia y algunos derechos a las organizaciones
políticas independientes”
Es un instrumento normativo que
garantiza la participación Magistrado Ponente:
democrática de la oposición al
gobierno de turno en los
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
diferentes niveles territoriales.

Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho (2018)

A. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL

PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA –
CONCEPTO, FINALIDAD E IMPLICACIONES DEL
ESTADO DEMOCRÁTICO, PARTICIPATIVO Y
PLURALISTA

1. Superado el análisis de vicios de procedimiento en su formación del

PLE Estatuto de la Oposición, procede la Corte a realizar el examen de los
asuntos de contenido material. Para el efecto, como primera medida, se
realizarán unas consideraciones sobre la naturaleza del Estado democrático,
participativo y pluralista, así como sobre el fundamento constitucional de la
oposición política en Colombia. Dichas consideraciones son transversales a
cada uno de los artículos contenidos en el PLE Estatuto de la Oposición.
Posteriormente, se aludirá al fundamento en derecho comparado sobre las
condiciones y garantías de la oposición política. Para después, proceder con el
examen constitucional del contenido material de cada una de las disposiciones
del mencionado PLE Estatuto de la Oposición.

2. La Constitución Política de 1991 adoptó el modelo de Estado Social de

Derecho, alrededor de una forma de organización democrática, participativa y
pluralista, la cual tiene por principio rector el respeto de la dignidad humana,
el trabajo, la solidaridad de las personas y la prevalencia del interés general.
La Asamblea Nacional Constituyente así lo consagró en el preámbulo y el
artículo 1° de la Carta, y en efecto, lo desarrolló en varias disposiciones
constitucionales que se ocupan de regular diferentes materias (política,
económica, social, ecológica y cultural).
3. Bajo ese modelo de Estado constitucional, el sistema jurídico
colombiano reconoce a la democracia como un principio fundante1 y
estructural de la sociedad, en la medida que, por un lado, instituye el texto
constitucional,2 y por otro, confiere al pueblo la titularidad de la soberanía
para conformar el poder público, ya sea de manera directa o por medio de sus
representantes (art. 3°, C.P.).

4. En lo que respecta a su significado, el principio democrático en la

organización política puede ser concebido de diferentes maneras por la forma
en la que se articula con múltiples elementos de la Constitución (soberanía,
pueblo, participación y representación). Así, este principio del ordenamiento
jurídico puede ser definido como: (i) fuente de legitimidad, en tanto sirve de
justificación del poder político ejercido por los diferentes órganos; (ii)
fundamento de derechos y obligaciones, dado que reconoce y tutela los
derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y
control del poder político e impone deberes de respeto y protección al Estado
y a los particulares; y (iii) expresión de reglas de funcionamiento y toma de
decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.3

5. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional ha precisado que la

elección de un marco democrático y participativo para el desarrollo de las
relaciones entre Estado y particulares, cuanto menos, implica:

“(i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia,

es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad
de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el
Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el
derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los
habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los
órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos
electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las
cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder
público, a través de sus representantes o directamente”.4

6. Estas implicaciones, plasmadas en diversos apartes de la Carta e

identificadas por la jurisprudencia constitucional, demuestran la existencia de
un vínculo inescindible entre la democracia y la participación, entendida esta
última como principio definitorio de la Constitución5, derecho6 y fin esencial

1
Ver, sentencia C-180 de 1994.
2
Ver, sentencia C-230A de 2008.
3
Ver, sentencia C-150 de 2015.
4
Ibídem.
5
Con relación al principio de participación, la Corte en sentencia C-577 de 2014 manifestó: “La Constitución
de 1991 es prolija en la consagración de contenidos dogmáticos que definen y concretan el principio de
participación dentro del ordenamiento constitucional; principio que, como se observa a partir del análisis de
las disposiciones constitucionales que lo enuncian y desarrollan, resulta esencial en la definición del Estado
colombiano, especialmente en lo relativo a su carácter democrático. En efecto, si la democracia garantiza
que las decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos, la

2
del Estado, en virtud del cual se debe “facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación”7.

7. La relación entre estos principios constitucionales ha sido objeto de

pronunciamiento de la Corte, en el sentido de que, el carácter participativo del
modelo democrático permite a las personas definir el “destino colectivo”
mediante la intervención “en los distintos escenarios, materias y procesos de
la vida institucional y social del país”8. Dicha garantía, además de imprimir a
la democracia un carácter “expansivo y universal”9, implica para su
realización el reconocimiento de derechos constitucionalmente establecidos
que tornan efectiva la participación de los ciudadanos. Así, por ejemplo, el
artículo 40 Superior, prescribe el derecho general que tiene todo ciudadano a
participar en la conformación, ejercicio y control de poder político, así como
los derechos particulares que se derivan de dichas facultades10, las cuales, en
todo caso, deben realizarse mediante la formas democráticas
constitucionalmente instituidas: democracia participativa y democracia
representativa.

8. Con la Constitución de 1991 se modificó y, consecuentemente, se

complementó el modelo de democracia representativa establecido en el
anterior régimen político, con mecanismos propios de la democracia
participativa11. Este Tribunal, en sentencia C-089 de 1994, explicó con
claridad el sentido y la importancia de dicho cambio constitucional:

participación profundiza y desarrolla el principio democrático a través de la especificación de aquellos

mecanismos o aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio.
La participación, desde esta perspectiva, será el elemento definitorio de la Constitución que permitirá la
realización material/sustancial de la democracia –también principio fundante del ordenamiento
constitucional del Estado colombiano, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-.” (Negrilla fuera del
original).
6
La participación como derecho se prescribe en diferentes instrumentos internacionales. La Carta
Democrática de la Organización de los Estados Americanos lo prevé en sus artículos 6 y 7. El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 25 y la Convención Americana de Derechos
Humanos en su artículo 23.
7
Constitución Política, art. 2°.
8
Ver, sentencia C-089 de 1994, reiterada por la sentencia C-230A de 2008.
9
Conforme lo ha indicado la Corte, el principio democrático “es universal en la medida en que comprende
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados” y en cuanto “se nutre de todo lo que
vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la
distribución, control y asignación del poder social”; pero, a la vez, el principio democrático es expansivo,
porque “su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante
reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de
ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su defensa.”
(Negrilla fuera del original) Cfr. Ibídem.
10
El artículo 40 de la Constitución establece como derechos derivados del derecho general de participación
las garantías para: (1) participar en elecciones en la condición de elector o potencial elegido, (2) intervenir,
adoptando decisiones, en los diferentes mecanismos de participación democrática entre los que se encuentran
el plebiscito, el referendo, las consultas populares y la revocatoria del mandato, (3) constituir y formar parte
de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y
programas, (4) formular iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas, (5) promover la defensa de la
Constitución y la ley mediante la formulación de las acciones públicas que se encuentren previstas y (6)
ocupar cargos públicos.
11
En ese sentido, la Corte ha reconocido que los conceptos de democracia participativa y representativa no
son completamente opuestos y que “por el contrario, se complementan logrando así que el pueblo, titular
originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez,

3
 “(…) El fortalecimiento y la profundización de la democracia
participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional
Constituyente, luego traducido en las disposiciones de la Carta
Política que ahora rige el destino de Colombia y de las que se
infiere el mandato de afianzar y extender la democracia tanto en el
escenario electoral como en los demás procesos públicos y sociales
en los que se adopten decisiones y concentren poderes que
interesen a la comunidad por la influencia que puedan tener en la
vida social y personal.

La democratización del Estado y de la sociedad que prescribe la

Constitución no es independiente de un progresivo y constante
esfuerzo de construcción histórica que compromete a los
colombianos - en mayor grado, desde luego, a las instituciones
públicas y a los sujetos privados que detentan posiciones de poder
social o político - y de cuyo resultado se derivará la mayor o menor
legitimidad de las instituciones, no menos que la vigencia material
de la Carta y la consecución y consolidación de la paz pública”.

9. Por lo demás, es claro que en el actual marco constitucional y

democrático, el pueblo tiene la facultad de intervenir de dos formas en la toma
de decisiones que lo afectan. Por un lado, la democracia representativa, en
virtud de la cual “las personas afectadas eligen representantes para hablar
por ellos en el ámbito de los organismos decisorios representativos, es decir,
constituidos específicamente para permitir la interacción entre quienes toman
las decisiones y los representantes elegidos colectivamente por las personas
potencialmente afectadas.” Y por otro, el modelo de la democracia
participativa, en el que “los afectados se involucran directamente en la
adopción de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un representante
que hablará por ellos, sino para participar directamente en la toma de la
decisión”12.

10. Para la Corte, el símil entre los sistemas aludidos, indica que “el
concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la
democracia representativa. Abarca el traslado de los principios democráticos
a esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el
artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un
replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente
electoral y estatal”13. De ahí que, “[e]l ciudadano puede participar
permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su
vida”14, sin que se circunscriba su intervención al derecho al sufragio, tal y
como ocurre en la democracia meramente representativa.

cuente con los mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan
directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”. Ver, sentencia C-089 de 1994.
12
Ver, sentencia C-461 de 2008, reiterada en la sentencia C-141 de 2010.
13
Ver, sentencia T-637 de 2001.
14
Ibídem.

4
11. Por las razones expuestas en precedencia, la democracia participativa,
en tanto principio, finalidad y forma de gobierno (Preámbulo, arts. 1 y 2,
C.P.), debe ser no solo protegida, sino también promovida por el Estado
colombiano, de manera tal que sus decisiones, legitimadas en mayor medida
por este hecho, respondan efectivamente a las crecientes necesidades que
tienen los diversos sectores de la población15.

12. En este punto, es importante resaltar que, al modelo de democracia

participativa se integra necesariamente el carácter pluralista del Estado Social
de Derecho16. La Corte en sentencia C-141 de 2010, al examinar el alcance de
la habilitación que tenía el Congreso de la República para modificar el texto
del articulado presentado en la iniciativa ciudadana de un referendo
constitucional, precisó el significado del pluralismo en la democracia
constitucional. En concreto, manifestó:

“El pluralismo (…) se opone al unanimismo, pues acepta el juego

de las diferentes opciones ideológicas; desconfía de la
homogeneidad, porque reconoce la heterogeneidad de la sociedad,
así como la existencia de los grupos a los que pertenecen los
individuos; rechaza el carácter absoluto de las opiniones o
tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de
vista; promueve la participación política en la medida en que da
oportunidad de expresarse a diversas propuestas y grupos sociales
y supone la aceptación de las reglas fijadas para tornar viable esa
expresión y hacerla accesible a todos”.

13. De ese modo, el pueblo en ejercicio de su soberanía e independencia,

mediante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, abandonó la
concepción homogéneo contenido en la Constitución de 1886, para en su
lugar implementar una organización política pluralista en la que se destaca el
deber de garantizar la participación de todas las personas en los asuntos que
les afecta, sin importar la ideología, raza, género, origen, religión, institución
o grupo social al que pertenezcan.

14. Consideraciones de ese talante han sido plasmadas por la jurisprudencia

de este Tribunal, al prever que “[l]a noción de pueblo que acompaña la
concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la
noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas,
géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de
tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia
constitucional acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como
pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con

15
Ver, sentencia T-540 de 1992.
16
En la sentencia C-490 de 2011, la Corte así lo determinó al señalar que: “el modelo de democracia
adoptada por la Constitución es necesariamente pluralista, pues solo así es posible vincular los distintos
intereses concurrentes con el ejercicio del poder político.”

5
ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda
expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos
la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos,
así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan
una manifestación de esa pluralidad.”17 (Negrilla fuera del original).

15. En ese contexto, la jurisprudencia de esta Corte, desde sus primeros

pronunciamientos, se ha ocupado de definir las dimensiones correlativas al
principio de pluralismo constitucional, a saber:

(i) Pluralismo ideológico. La Corte se ha referido a esta dimensión

como “la insospechada variedad de opiniones que coexisten en el
seno de la sociedad”, en la cual no es conveniente ni posible
“imponer una sola orientación”. Ello, en razón a que, el Estado que
se erige como democrático, debe permitir y favorecer “la expresión
y difusión de esa diversidad de creencias con múltiples matices,
opiniones o concepciones del mundo”18.

(ii) Pluralismo institucional. Esta dimensión versa sobre la forma en la

que se atribuye el ejercicio del poder público a “diversas
organizaciones estatales” y la manera de cómo estas, se relacionan
y, en efecto, facilitan un acercamiento, con las personas y los
diferentes grupos que estas conforman, ya sea por vínculo natural o
por la decisión autónoma de afiliarse19.

16. Vale resaltar que, ambas dimensiones del pluralismo pueden confluir en
un mismo escenario, cuando, por ejemplo, las diversas opiniones presentes en
una sociedad respecto de asuntos de interés público son expresadas por
distintos grupos y organizaciones a través de los procesos y canales
legalmente instituidos. En ese supuesto opera el pluralismo político, el cual
presupone “la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes
tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas
vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de
perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc.”20.

17. En ese plano, precisamente, los partidos y movimientos políticos son

una de las formas que la Constitución prevé para garantizar a todos los
ciudadanos la participación política en la definición de la agenda estatal. En
efecto, como lo ha señalado la Corte, el carácter pluralista implícito en el
Estado constitucional y democrático tiene directa incidencia en la estructura y
organización de ese tipo de asociaciones (art. 107 Superior), por cuanto les
impone el deber de incorporar internamente los conductos apropiados que“(i)
permit[an] la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al interior de

17
Ver, sentencia C-141 de 2010.
18
Ver, sentencia T-527 de 1992.
19
Ibídem.
20
Ver, sentencia C-490 de 2011.

6
la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones con la regla de mayoría,
utilizada para la toma de decisiones dentro del partido o movimiento
político.”21 De esta manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto
mecanismo de participación política, cumplen con la función de canalizar y
comunicar al Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u
oposición de los gobernados, en especial las de las minorías de conformidad
con lo previsto en el artículo 112 Superior.

18. Sobre esa base, y con fundamento en las disposiciones constitucionales

por medio de las que se desarrolla el principio de participación, la Corte
mediante sentencia C-577 de 2014, al resolver la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º
del Acto Legislativo 1 de 201222, determinó que “[u]n elemento
definitorio/esencial/axial a la Constitución colombiana es: la participación
política como principio fundante y transversal al régimen constitucional
colombiano resulta esencial en la conformación, ejercicio y control del poder
en un Estado democrático como el establecido a partir de la Constitución de
1991”.

19. A partir de los fundamentos expuestos en precedencia, se concluye que

el modelo de democracia adoptado con la Carta Política de 1991 es de base
participativa y pluralista, razón por la cual, los diversos sectores de la
población tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político, y en esa medida, a fundar partidos y movimientos políticos
que articulen, comuniquen y ejecuten las opiniones de los ciudadanos, con
respeto por las diversas orientaciones o posiciones que coexisten en la
sociedad, en especial las que defiendan las minorías.

B. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA OPOSICIÓN

POLÍTICA EN COLOMBIA

20. El mandato constitucional de incorporar un estatuto de la oposición, con

el fin de dotar de garantías concretas el ejercicio de la oposición política
aparece por primera vez en el constitucionalismo colombiano en el año de
1991; si bien, anteriormente, las Constituciones incluyeron disposiciones
relativas al ejercicio de los derechos políticos, no se encargaron de enunciar,
en concreto, las garantías para la oposición política 23.

21
Ibídem.
22
“Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo
22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
23
Así, por ejemplo, las constituciones del siglo XIX incorporaron la inviolabilidad e irresponsabilidad de los
legisladores. La Constitución de Rionegro (art. 22, 44 y 45) incorporó derecho de expresión e inmunidad a los
miembros de las legislaturas; por su parte, la Constitución de 1886 mantuvo la inviolabilidad de los votos y
opiniones de los congresistas (art. 106). El artículo 47 de dicha Constitución prohibió “las juntas políticas de
carácter permanente”; de acuerdo con José María Samper, en su obra “Derecho Público Interno” la razón
para esta prohibición es el “que el constituyente ha querido preservar a la sociedad colombiana de la funesta
acción de ciertas asociaciones permanentes, tales como los clubs revolucionarios de Francia y las juntas que
han existido entre nosotros con los nombres de las sociedad democráticas, populares y de salud pública”
Editorial Temis, 1982. Posteriormente, el artículo 14 del Acto Legislativo No. 2 del 6 de junio de 1910
introdujo las “circunscripciones senatoriales de uno o más departamentos” con el fin que “puedan tener

7
21. De acuerdo con los debates de la Asamblea Nacional Constituyente con
el estatuto de la oposición se buscó superar el sistema político “bipartidista” y
cerrado al escrutinio ciudadano 24, denunciado en las sesiones de la Asamblea
Constituyente, para darle a los distintos grupos políticos la posibilidad de
pacíficamente y por las vías del derecho fiscalizar el poder, criticarlo y ofrecer
alternativas para la alternancia política. Al respecto, el constituyente,
Hernando Herrera Vergara manifestaría que con la creación de un estatuto de
la oposición “nadie tendrá por qué hacer oposición clandestina, ni apelar a
medios que no puedan utilizarse públicamente”25

22. En efecto, en medio de la discusión de estas propuestas en la comisión

primera, se puso de presente la necesidad de consagrar garantías a los grupos,
movimientos y partidos para el ejercicio pacífico de la oposición. En este
sentido, la constituyente Aida Yolanda Abella Esquivel, puso de presente la
grave situación de desprotección de la Unión Patriótica, y la necesidad de que
la oposición política se viera protegida frente a la violencia que padecía en ese
entonces el país, llamado al que se unieron los constituyentes Horacio Serpa,
Alfredo Vásquez Carrizosa y Álvaro Leyva Durán26.

El debate sobre la naturaleza de “la oposición política”

23. La subcomisión Cuarta de la Comisión Primera fue el escenario donde

se debatió la propuesta que se presentaría en la Asamblea Nacional
Constituyente, respecto de la naturaleza de la oposición política. Algunos de
sus miembros defendieron que se trataba de un derecho fundamental 27,
mientras que para otros era un componente de la garantía de los derechos
políticos28. De acuerdo con la propuesta del Gobierno, el ejercicio de la
oposición “es un derecho de los ciudadanos y los partidos políticos dentro de
la Constitución y la ley” que debía incorporarse dentro del título elecciones,
partidos políticos y oposición; de otro lado para la Alianza Democrática M-19,
dicho derecho debía hacer parte del título relativo a los derechos, garantías y
deberes fundamentales, como derecho fundamental de los partidos y
movimientos que no participan en el gobierno.

24. Por su parte, la propuesta del Partido Social Conservador caracterizó el

ejercicio de la oposición como parte del título de “principios, deberes y
garantías”, como la facultad de los ciudadanos y partidos de “ejercerla como

representación las minorías”, ello como reacción al quinquenio de Reyes; en efecto el Decreto 126 de 1910,
en el cual se convocó a la Asamblea Constituyente de 1910, estableció como uno de los puntos fundamentales
de la reforma constitucional el establecimiento del “ejercicio de la función electoral, asegurando la
representación de las minorías”.
24
Álvaro Echeverry Uruburu, “La Convivencia Democrática como objetivo central de la reforma a la
Constitución” en Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta 48, doce (12) de abril de 1991.
g
Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 30, primero (1º) de abril de 1991.
26
Ver: Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 104, veintiocho (28) de febrero de 1991.
27
Proyecto de la Alianza Democrática M-19.
28
Proyectos de Gobierno, Horacio Serpa y otros, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José
Matías Ortiz.

8
función crítica y fiscalización de la acción gubernamental y la formación de
alternativas”; la propuesta liderada por el constituyente Serpa, incluía el
ejercicio de la oposición como parte de su proyecto relativo a los partidos
políticos, definiéndolo como el “derecho de los partidos que no hacen parte
del gobierno”; el constituyente Arias López, se refirió en su propuesta a la
oposición como “un derecho de los ciudadanos, partidos y grupos políticos”
que incorpora “función de control, vigilancia y fiscalización del gobierno.
Constituir alternativas de poder”.

25. El constituyente Plazas Alcid, propuso la incorporación en el título

relativo a la rama electoral, partidos políticos y elecciones; por otra parte el
constituyente Antonio Galán Sarmiento abogó por su incorporación en el
título relativo a la rama electoral, definiendo la oposición como “un derecho
cuyo ejercicio garantiza la vigencia de las instituciones democráticas”;
finalmente, el constituyente José Matías Ortiz, consideró que el derecho de
oposición debía integrar las garantías asociadas a los partidos políticos,
órganos de representación y sistema electoral, y definía, en su propuesta,
como un mandato al Estado de “proteger el derecho de partidos, movimientos
tendencia (sic) y ciudadanos a ejercer la oposición”.

26. En la discusión sobre los partidos políticos y la organización electoral

aparecería una propuesta del Congreso en el sentido de que la garantía de la
oposición se consagra así “La oposición tendrá el Estatuto legal que garantice
su participación en la vida democrática, el derecho de acceso a la
administración pública, el derecho de réplica, la rectificación y al uso de los
medios de comunicación y publicidad del Estado. En las directivas de toda
Corporación pública tendrán representación las minorías. La oposición
tendrá derecho a expresarse en la cátedra y los foros universitarios”; así
como otra del constituyente Jaime Arias en la que las garantías de la oposición
se definían así “la oposición es un derecho de los ciudadanos y de los partidos
políticos, que se ejercerá democráticamente dentro de las normas de la
constitución nacional y la ley, orientada a la función de control, vigilancia y
fiscalización de la acción administrativa del gobierno y demás funciones
estatales, tendiente a construir alternativas legítimas de poder. Parágrafo.
Todo partido o grupo de oposición, cuyos votos superen el diez por ciento del
total nacional gozará del acceso a los medios de comunicación social del
Estado, en condiciones iguales a los del uso que de ellos hagan los voceros
del gobierno”29.

La propuesta de artículo y sus componentes

27. En la subcomisión cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea

Nacional Constituyente, se propondría que la Constitución incorporara un
mandato al legislador para establecer un estatuto de la oposición “en el que se
consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos que no
29
Todas las referencias son tomadas del Informe de la subcomisión Cuarta, “Partidos, Sistema Electoral y
Estatuto de la Oposición”.

9
participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su función crítica y
la formación de alternativas políticas”, así la oposición se caracteriza como
“una expresión contestaría por las vías pacíficas y democráticas”. El
propósito de dicho estatuto sería el de establecer (i) el acceso a la información
oficial30; (ii) el acceso a los medios de comunicación social del Estado, de
acuerdo con la representación obtenida en las elecciones; (iii) el derecho de
réplica con respecto a las informaciones inexactas o injuriosas en la misma
forma y por el mismo medio a través del cual se produjeron; (iv) la igualdad
de oportunidades para el acceso a los cargos públicos; (v) el derecho a
participar en asuntos electorales y en la política exterior del país; y (vi) el
derecho de las minorías electorales a participar en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados de acuerdo con su representación.

28. Esta propuesta surge luego de las múltiples discusiones en la

subcomisión31 sobre la naturaleza y el contenido que debía tener este artículo.
En efecto, según lo manifestado en su informe, dicha subcomisión presentaría
un proyecto de consenso, que pretendía la “elevación a la categoría
constitucional del derecho de oposición política y sus garantías”, pero con el
fin de “evitar un excesivo reglamentarismo constitucional” se dejaría en
manos del legislador la expedición del estatuto.

29. Dicha propuesta fue llevada a la Plenaria de la Asamblea Nacional

Constituyente. En la ponencia para primer debate en la plenaria de la
Asamblea, se señaló que el incorporar el Estatuto de la Oposición debía
permitir “el ejercicio de la función crítica de los gobiernos por parte de
agrupaciones que no participen en los mismos”, para ello se les dotaría de
garantías tales como “el ejercicio pleno de la función crítica, la consagración
del derecho de réplica, la participación directa en asuntos de especial interés
nacional el mantenimiento del sistema de representación proporcional en las
corporaciones públicas”32. Así, en definitiva, entre el texto aprobado
propuesto por la subcomisión y el aprobado definitivamente no median
diferencias ostensibles, dado el consenso imperante en la necesidad de dotar
de garantías democráticas a la oposición y de establecer un marco general en
la Constitución con base en el cual el legislador pudiera detallar cada una de
las garantías que les serían concedidas a quienes ejercen esta actividad
esencial para una democracia pluralista, según los cambios o ajustes que
fuesen necesarios para reflejar el ámbito social y político.

C. CONDICIONES Y GARANTÍAS DE LA OPOSICIÓN

POLÍTICA EN DERECHO COMPARADO

30
Ello se manifestaría en la presencia en órganos de control y la vigilancia de la administración por parte de la
oposición política.
31
Se presentaron proyectos por parte del Gobierno, la Alianza Democrática M-19 el Partido Social
Conservador, Horacio Serpa y otros, Jaime Arias López, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y
José Matías Ortiz
32
Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 89, cuatro (4) de mayo de 1991.

10
30. Dentro de los sistemas democráticos, la oposición desempeña un papel
fundamental en la medida en que define la dinámica de los gobiernos de turno.
De manera general, podría decirse que las funciones de la oposición en los
sistemas políticos democráticos son: (i) expresarse sobre la dirección que toma
(o debería tomar) el gobierno, ya sea a nivel general o sobre aspectos
relevantes en la discusión de leyes o el desenvolvimiento de ciertas políticas;
(ii) ejercer funciones de control del gobierno en turno, utilizando los recursos
legales a su alcance y expresarse sobre los resultados de la actuación del
gobierno y sus consecuencias; y (iii) prepararse para la alternancia, es decir,
toda oposición tiene la responsabilidad de ostentarse como una opción de
gobierno33. En últimas, podría decirse que la oposición funciona como
herramienta que materializa el control al poder, el pluralismo político y las
condiciones de alternancia de gobierno, en el caso de los partidos políticos 34.

31. Con base en estas funciones, el estudio que se realizará a continuación

buscará mostrar las condiciones y garantías para el ejercicio de la oposición
política a través de un análisis de derecho comparado. Sin embargo, antes de
realizar esto, deben plantearse ciertas precisiones con el fin de optar por una
adecuada selección de casos que permitan una comparación apropiada con el
sistema colombiano.

Diferencias en el ejercicio de la oposición en sistemas jurídicos “presidencial”

y “parlamentarios”

32. Para adelantar un análisis pertinente en derecho comparado, debe

comenzarse por buscar sistemas jurídicos cuyas características se asimilen al
sistema de gobierno vigente en Colombia. En esa medida, lo primero que debe
mencionarse es que la oposición desempaña un papel diferente en el sistema
presidencial y en el sistema parlamentario.

33. En los sistemas parlamentarios, la oposición tiene un rol ‘fluido’ en las

decisiones de gobierno y no solo en la formación de leyes. Por el contrario, los
sistemas presidenciales se caracterizan por su forma electoral de ‘suma cero’ o
‘todo o nada’35, donde el ganador se queda con todo y el perdedor sin nada,
incluso si la elección ha sido resuelta por un solo voto. De este modo, mientras
que en los sistemas parlamentarios existe un constante enfrentamiento entre
oposición y gobierno, este debate, en los sistemas presidenciales es casi
inexistente. Mientras que el sistema parlamentario maximiza la discusión y el

33
Gianfranco Pasquino, La oposición, 1998, Madrid: Alianza, p. 30.
34
Debe resaltarse que la fiscalización y control al gobierno no es ejercido únicamente por la oposición
parlamentaria o legislativa, sino que de hecho es adelantada por diversos grupos sociales y de interés, como
pueden ser los medios de comunicación o los gremios. Sin embargo, quizás el elemento diferenciador de estos
grupos frente a los partidos políticos, es que éstos últimos participan en el ejercicio de oposición con la
intención, en la mayoría de los casos, de convertirse en una alternativa de gobierno. Ver: David Armando
Rodríguez, Óp Cit. pp. 69-70.
35
Juan Linz, “Democracia presidencial o parlamentaria. Hay alguna diferencia” En: Presidencialismo vs.
Parlamentarismo, materiales para el estudio de la reforma Constitucional, consejo para la consolidación de
la democracia, primera edición, Buenos Aires, EUDEBA, 1988, p. 31.

11
encuentro entre gobierno y oposición; el presidencial maximiza la distancia
entre estos dos.

34. En últimas, podría decirse que “el ejercicio de la oposición es

claramente diferente en regímenes presidencialistas, ya que se constatan
tendencias institucionales y culturales hacia la exclusión, frente a formas de
gobierno que garantizan e incluso presionan la discusión y debate con la
oposición, como el gobierno parlamentario”36. Y esto, precisamente justifica
que la oposición en el presidencial sea estudiada de manera diferente a como
funciona en los sistemas parlamentarios.

(…)

Colombia vendría a ser un sistema presidencialista o parlamentarista, o

es posible hablar de algo mixto respecto a la oposición?

36
David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 36.

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