Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.:10901836

OPINIÓN Nº 142-2017/DTN

Entidad: Ministerio de Salud

Asunto: Adelanto para materiales e insumos

Referencia: Oficio N° 1818-2017-SG/MINSA

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Secretario General del Ministerio de Salud

consulta sobre la entrega del adelanto para materiales e insumos en el marco de lo dis-
puesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos
y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, la conclusión de la presente opinión no se encuentra vinculada necesa-

riamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que la presente consulta se encuentra vinculada a la

aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legisla-
tivo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante De-
creto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 1; por tanto, será
absuelta bajo sus alcances.

La consulta formulada es la siguiente:

“¿Si en un contrato de obra con dos componentes: Obra y Equipamiento, es posible

otorgar adelanto de materiales o insumos, cuyo presupuesto específico (equipamiento
médico) no tiene fórmula polinómica, sin considerar la aplicación del Decreto Supre-
mo N° 011-79-VC?” (sic).

Sobre el particular, corresponde señalar lo siguiente:

2.1 En primer lugar, debe indicarse que la anterior normativa de contrataciones del
Estado preveía la posibilidad de otorgar adelantos con la finalidad de brindarle fi-

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

nanciamiento y/o liquidez a los contratistas para facilitar la ejecución de sus pres-
taciones; de esta manera, a través del otorgamiento de adelantos se evitaba que los
contratistas recurrieran a fuentes externas de financiamiento que incrementasen el
costo de la contratación, incremento que -en última instancia- era trasladado a la
Entidad.

Así, el primer párrafo del artículo 38 de la anterior Ley establecía que, “A solici-
tud del contratista, y siempre que haya sido previsto en las Bases, la Entidad po-
drá entregar adelantos en los casos, montos y condiciones señalados en el Regla-
mento.” (El subrayado es agregado).

En esa línea, el artículo 186 del anterior Reglamento señalaba que, en los
contratos de obra, podían otorgarse dos tipos de adelantos: (i) Directos al
contratista, hasta por el veinte por ciento (20%) del monto del contrato original; y
(ii) Para materiales o insumos utilizados en la ejecución del objeto del contrato,
estos últimos hasta por el cuarenta por ciento (40%) del monto del contrato
original2.

Como se aprecia, en la ejecución de un contrato de obra, la Entidad podía otorgar

el adelanto para materiales e insumos al contratista, para lo cual, era necesario que
la posibilidad de entregar dicho adelanto se encontrara contemplada en las reglas
del proceso de selección y que el contratista lo solicitase en la forma prevista; pu-
diendo establecerse -en las Bases- que el adelanto sería otorgado hasta por un por-
centaje igual o inferior al cuarenta por ciento (40%) del monto del contrato origi-
nal3.

Ahora bien, considerando que el otorgamiento del adelanto para materiales e insu-
mos implicaba la erogación de fondos públicos, tanto el contratista como la Enti-
dad debían cumplir con las condiciones y procedimientos que la anterior normati-
va de contrataciones del Estado establecía para su entrega.

De esta manera, el artículo 188 del anterior Reglamento señalaba las condiciones
y procedimientos que debían cumplirse para el desembolso del adelanto para ma-
teriales e insumos, precisando que para ello se debía tener en cuenta lo dispues-
to en el Decreto Supremo Nº 011-79-VC así como en sus modificatorias, am-
pliatorias y complementarias.

2.2 Dicho lo anterior, es importante señalar que el Decreto Supremo N° 011-79-VC

regula distintos aspectos relacionados con la ejecución de obras públicas, dentro
de los cuales se encuentra la elaboración y aplicación de fórmulas polinómicas
para el reajuste de precios4.

2
De conformidad con el numeral 2) del artículo 186 del anterior Reglamento.
3
La potestad de otorgar adelantos, así como la determinación del porcentaje correspondiente, era competencia y
responsabilidad de la Entidad, constituyendo una prerrogativa del Estado.
4
La anterior normativa de contrataciones del Estado contemplaba disposiciones orientadas a mantener actualizado el
valor de los elementos representativos que intervenían en la ejecución de una obra, ello con el propósito de preservar
el equilibrio de las prestaciones contractuales; así, las Entidades debían incluir las formulas polinómicas en las bases
de los procesos de selección para la contratación de obras, cuya elaboración y aplicación debía sujetarse a lo
dispuesto en el Decreto Supremo Nº 011-79-VC así como en sus modificatorias, ampliatorias y complementarias.
 3

Al respecto, Salinas Seminario y Álvarez 5 Illanes señalan que la fórmula polinó-

mica es la representación matemática de la estructura de costos de un presupuesto
constituida por la sumatoria de términos denominados monomios, los cuales con-
sideran la participación e incidencia de los principales recursos (mano de obra,
materiales, equipos, gastos generales, etc.) dentro del costo o presupuesto general
de la obra, que se establece con la finalidad de reajustar en forma automática las
valorizaciones de obra, como efecto de la variación de precios de los elementos
que intervienen en la construcción.

En este punto, es importante señalar que el artículo 4 del Decreto Supremo Nº

011-79-VC dispone que cada obra podrá tener hasta un máximo de cuatro (4) fór-
mulas polinómicas; salvo que el contrato contemple la ejecución de obras de dis-
tinta naturaleza, en cuyo caso podrá emplearse hasta ocho (8) fórmulas polinómi-
cas.

De esta manera, en el expediente técnico de obra podía consignarse una fórmula

polinómica destinada al reajuste de precios del equipamiento que debía incorpo-
rarse a la obra6, lo cual debía ser evaluado por el proyectista 7 al momento de ela-
borar el expediente técnico, teniendo en cuenta las particularidades de la obra. En
consecuencia, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº
011-79-VC, no en todos los casos el expediente técnico consideraba una fór-
mula polinómica exclusiva para el reajuste de precios del equipamiento de la
obra.

2.3 Ahora bien, corresponde precisar que -en aquellos casos en los que no se hubiera
optado por incluir una fórmula polinómica exclusiva para el reajuste de precios
del equipamiento- la fórmula polinómica contemplada en las bases del proceso de
selección debía considerar el índice de precio que correspondía a cada recurso de
la obra (como podía ser el caso del equipamiento que debía incorporarse a la obra)
a efectos que su aplicación pudiera reflejar adecuadamente la variación de precios
que se apreciara en el mercado.

Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto Supremo N° 011-79-VC establece

que en la fórmula polinómica el índice de precio considerado en cada monomio8,
tanto para la fecha del presupuesto base como para la del reajuste, podrá corres-
ponder al índice de precio del elemento más representativo o al promedio ponde-
rado de los índices hasta de tres (3) elementos como máximo.

Por tanto, considerando que en determinadas obras podían intervenir una amplia
5
SALINAS SEMINARIO, Miguel y ALVAREZ ILLANES, Juan Francisco. Manual de liquidación técnico financie-
ra de obras públicas, Lima: Instituto Pacifico S.A.C., primera edición, 2003, página 301.
6
De conformidad con la Opinión N° 015-2009/DOP, la entrega del adelanto para materiales o insumos sólo tenía
sentido si con estos el contratista adquiría materiales o insumos -entre los que se incluía los equipos y/o mobiliario—
que debían ser incorporados únicamente en la obra.
7
De conformidad con el numeral 45 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”, el
“Proyectista” era el “El consultor que ha elaborado los estudios o la información técnica del objeto del proceso de
selección.
8
De conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 011-79-VC, los equipos que se incorporan a la obra
deben considerarse en el rubro de materiales.
 4

variedad de equipos, el monomio correspondiente 9 podía considerar el índice del

equipo más representativo o podía consignar el promedio ponderado de los índi-
ces de hasta tres (3) equipos como máximo; por lo tanto, no siempre se encontra-
ban expresamente señalados en la fórmula polinómica los índices de todos los
equipos que serían incorporados en la obra, si no que estos índices podían
verse agrupados en aquel del equipo más representativo o ser empleados
para obtener un promedio ponderado.

2.4 Efectuadas las precisiones anteriores, cabe señalar que el Decreto Supremo N°
011-79-VC también regula la entrega del adelanto específico para la adquisición
de materiales.

Así, el literal D) del artículo 7 del Decreto Supremo N° 011-79-VC no estable-

ce que a efectos de otorgar el adelanto para la adquisición de un equipo -que
debe incorporarse a la obra- es indispensable que este último cuente con su
propia fórmula polinómica; bastando para dicho fin que la Entidad realice un
cálculo considerando el saldo bruto de obra por valorizar así como los índices de
precios y el coeficiente de incidencia del elemento representativo en el que se en-
cuentre agrupado el equipo respecto del que se solicita el adelanto, a efectos de
conocer el monto máximo que puede desembolsarse.

En tal sentido, cuando se trataba de una obra convocada y ejecutada en el marco

de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Estado, a efectos
de otorgar el adelanto para la adquisición de un determinado equipo que de -
bía incorporarse en la obra, no era indispensable que dicho equipo presenta-
ra su propia fórmula polinómica de reajuste10, al amparo de lo dispuesto por el
mismo Decreto Supremo N° 011-79-VC.

Finalmente, es importante mencionar que el proyectista era responsable de elabo-

rar correctamente la fórmula polinómica, con la finalidad que su aplicación refle-
jara adecuadamente la variación de precios que se apreciaba en el mercado, más
aun si no podían modificarse los componentes o elementos representativos de la
fórmula o fórmulas polinómicas establecidas en las Bases Integradas, ni incluirse
nuevas fórmulas polinómicas para reajustar aquellos elementos no considerados
originalmente11.

3. CONCLUSIÓN

Cuando se trataba de una obra convocada y ejecutada en el marco de lo dispuesto por la

anterior normativa de contrataciones del Estado, a efectos de otorgar el adelanto para la
adquisición de un determinado equipo que debía incorporarse en la obra, no era indis-
pensable que dicho equipo presentara su propia fórmula polinómica de reajuste, al am-
9
De conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 011-79-VC, un monomio puede subdividirse en dos
(2) o más monomios con el propósito de alcanzar mayor aproximación en los reajustes, a condición de que el número
total de monomios que componen la fórmula polinómica no exceda de ocho (8) y que el coeficiente de incidencia de
cada monomio no sea inferior a cinco centésimos (0.05).
10
En la línea de lo señalado en el numeral 3.2 de la Opinión N° 092-2016/DTN.

11
De conformidad con lo señalado en el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 011-79-VC y en el numeral 3.1 de la
Opinión N° 092-2016/DTN.
 5

paro de lo dispuesto por el mismo Decreto Supremo N° 011-79-VC; bastando para

dicho fin que la Entidad realizara un cálculo considerando el saldo bruto de obra por va-
lorizar así como los índices de precios y el coeficiente de incidencia del elemento repre-
sentativo en el que se encontraba agrupado el equipo respecto del que se solicitaba el
adelanto, a efectos de conocer el monto máximo que podía desembolsarse.

Jesús María, 3 de julio de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
MAMV.