Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 13232113

OPINIÓN Nº 126-2018/DTN

Solicitante: Arturo Ernesto Delgado Vizcarra

Asunto: Avance de obra y reducción de prestaciones

Referencia: Comunicación S/N recibida el 25.JUL.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Arturo Ernesto Delgado Vizcarra consul-

ta sobre el avance de obra y la reducción de prestaciones en el marco de lo dispuesto por la
anterior normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 30225, y la Tercera Disposición
Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-
2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS1 Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran vinculadas a
la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 2; por tanto,
serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas3 son las siguientes:

2.1 “¿Cuál es la forma en la que deben computarse, para efectos del avance de Obra
y el procedimiento que debe implementarse, los deductivos y/o reducciones de
1
De conformidad con los antecedentes que se adjuntan al documento de la referencia, las consultas
formuladas se encuentran vinculadas a una obra contratada bajo el sistema de precios unitarios, en la que se
han aprobado reducciones de obra.
2
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
3
Para una mejor estructuración del análisis las consultas serán absueltas en un orden distinto al de su
formulación.
 2

Obra en el cronograma valorizado teniendo presente que, en virtud a su aproba-

ción previa, no resultan exigibles para la ejecución de obra?”.

2.1.1 En primer lugar, es importante señalar que la anterior normativa de contrataciones

del Estado contemplaba tres (3) sistemas aplicables a la contratación de obras, por
parte de las Entidades, estos son: (i) el sistema a suma alzada; (ii) el sistema de pre-
cios unitarios, tarifas o porcentajes; y, (iii) el esquema mixto de suma alzada y pre -
cios unitarios.

Al respecto, el primer párrafo del numeral 2 del artículo 40 del anterior Reglamento
señalaba que el sistema de precios unitarios resultaba “(…) aplicable cuando la
naturaleza de la prestación no permita conocer con exactitud o precisión las
cantidades o magnitudes requeridas.” (El subrayado es agregado).

En esa medida, correspondía emplear el sistema de precios unitarios cuando el cál-

culo exacto de las cantidades o magnitudes que debía ejecutar el contratista resultaba
inviable dadas las características de la obra; en consecuencia, los trabajos a cargo del
ejecutor de obra se encontraban consignados en el expediente técnico, pero de forma
referencial, es decir, sin definir sus metrados.

Ahora bien, es importante precisar que, independientemente del sistema de contrata-

ción empleado durante la ejecución de una obra, la anterior normativa de contrata-
ciones del Estado permitía aprobar la reducción de prestaciones.

2.1.2 Efectuada la precisión anterior, debe señalarse que la potestad de aprobar la

reducción de prestaciones le ha sido conferida a la Entidad en reconocimiento de su
calidad de garante del interés público en los contratos que celebra a efectos de
abastecerse de los bienes, servicios u obras necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.

Así, esta potestad responde al ejercicio de las prerrogativas especiales del Estado,
pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “cláusulas exorbitantes” que
caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público, como es el ré-
gimen de contrataciones del Estado, en los que la Administración Pública representa
al interés general, el servicio público, y su contraparte representa al interés privado 4.

De esta manera, considerando el rol de representante del interés general que cumple
la Administración Pública, la Entidad puede aprobar la reducción de prestaciones
siempre que se cumplan los presupuestos legales contemplados para dicho fin.

En esa línea, el numeral 41.1 del artículo 41 de la anterior Ley disponía que,
“Excepcionalmente y previa sustentación por el área usuaria de la contratación, la
Entidad puede ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones
adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el veinticinco por ciento (25%)
de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del
contrato. Asimismo, puede reducir bienes, servicios u obras hasta por el mismo
porcentaje.” (El subrayado es agregado).

4
DE LA PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las cláusulas exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de
la Pontificia Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
 3

Por su parte, el primer párrafo del artículo 174 del anterior Reglamento señalaba que
“Para alcanzar la finalidad del contrato y mediante resolución previa, el Titular de
la Entidad podrá disponer la ejecución de prestaciones adicionales hasta por el
límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato original, para lo cual
deberá contar con la asignación presupuestal necesaria. (…)”; mientras que, el
segundo párrafo del mismo dispositivo indicaba que “Igualmente, podrá disponerse
la reducción de las prestaciones hasta el límite del veinticinco por ciento (25%) del
monto del contrato original.”

Como se aprecia, de manera excepcional y con la debida sustentación del caso, el

Titular de la Entidad mediante una resolución previa podía disponer la reducción de
prestaciones en una obra, hasta por el límite del veinticinco por ciento (25%) del
monto del contrato original, siempre que ello no impidiera alcanzar la finalidad de la
contratación.

Cabe precisar que, la reducción de prestaciones en una obra implicaba la ejecución

de menores trabajos y actividades a los originalmente previstos en el expediente téc-
nico o en el contrato.

Asimismo, es importante mencionar que la anterior normativa de contrataciones del

Estado no había previsto un procedimiento específico para la aprobación de una re-
ducción de obra, no obstante ello, para dicho fin, era necesario que se adoptaran una
serie de acciones, tales como: la anotación en el cuaderno de obra de la circunstancia
que ameritaba reducir prestaciones5, la elaboración de un informe técnico que la sus-
tentara, la formulación de un expediente de la reducción6, entre otras.

2.1.3 Ahora bien, cabe señalar que -a efectos de celebrar el contrato de obra- el postor ga-
nador de la Buena Pro debía elaborar y presentar el calendario de avance de obra va-
lorizado en función al programa de ejecución de obra, con la finalidad que la Enti-
dad pudiera contar con un instrumento necesario para la correcta administración del
contrato.

Sobre el particular, debe indicarse que, de conformidad con el numeral 5 del Anexo
Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones”, el calendario de avance de
obra valorizado era el documento en el que constaba la programación valorizada de
la ejecución de la obra, por períodos determinados en las Bases o en el contrato.

De esta manera, el calendario de avance de obra permitía que la Entidad identificara

los atrasos en la ejecución de la obra con el propósito de poder controlarla, progra-
mara el presupuesto para el pago de valorizaciones y, cuando correspondiera, adop-
tara las decisiones necesarias para su culminación en el plazo previsto7.

5
De conformidad con el artículo 195 del anterior Reglamento, en el cuaderno de obra se anotaban los hechos
relevantes que ocurrían durante la ejecución de esta, tal como era el caso de la circunstancia que ameritaba
reducir prestaciones.
6
El expediente de la reducción de obra debía contener una serie de documentos, tales como: la memoria
descriptiva, el listado de partidas que se dejarían de ejecutar, el presupuesto de la reducción, entre otra
información de carácter relevante.
7
Como las de resolver el contrato o intervenir económicamente la obra, según lo detallado por el artículo
205 del anterior Reglamento.
 4

En ese contexto, considerando que la reducción de obra determinaba la ejecución de

menores prestaciones a las originalmente previstas en el expediente técnico o en el
contrato, correspondía que -en caso la Entidad ejerciera la facultad de reducir presta-
ciones- el programa de ejecución de obra reflejara la disminución de actividades y
que el calendario de avance de obra valorizado fuera reformulado a partir de esto úl-
timo, de tal manera que ambos comprendieran solo los trabajos que debían ser ejecu-
tados por el contratista, mas no aquellos que fueron suprimidos como consecuencia
de la reducción.

2.2 “¿El cómputo del avance de obra comprende la evaluación de las partidas con-
tractuales teniendo en cuenta lo realmente ejecutado en comparación a aquello
que vaya realmente a ser ejecutado o que resulta exigible contractualmente?”
(sic).

2.2.1 Al respecto, es importante señalar que el primer párrafo del artículo 205 del anterior
Reglamento establecía que “Durante la ejecución de la obra, el contratista está
obligado a cumplir los avances parciales establecidos en el calendario de avance
de obra vigente. En caso de retraso injustificado, cuando el monto de la
valorización acumulada ejecutada a una fecha determinada sea menor al ochenta
por ciento (80%) del monto de la valorización acumulada programada a dicha
fecha, el inspector o supervisor ordenará al contratista que presente, dentro de los
siete (7) días siguientes, un nuevo calendario que contemple la aceleración de los
trabajos, de modo que se garantice el cumplimiento de la obra dentro del plazo
previsto, anotando tal hecho en el cuaderno de obra.”

Como se aprecia, cuando se verificaba la existencia de un retraso en el cumplimiento

de las obligaciones a cargo del contratista -según los parámetros fijados por la
anterior normativa de contrataciones del Estado- correspondía adoptar una serie de
medidas destinadas a garantizar la culminación de la obra dentro del plazo previsto,
tal como era el caso de la presentación de un calendario de avance de obra
acelerado8.

En tal sentido, a efectos de conocer el estado real del avance de obra y adoptar
válidamente los mecanismos previstos por el artículo 205 del anterior Reglamento,
era necesario contrastar la valorización acumulada ejecutada con el conjunto de
trabajos que debían ser realizados por el contratista en cumplimiento de sus
obligaciones contractuales; en esa línea, cuando se reducían prestaciones en un
contrato de obra, la valorización acumulada programada no podía considerar
aquellas actividades que fueron suprimidas al aprobarse dicha reducción y que
–por consiguiente- dejaron de encontrarse a cargo del contratist a, pues de ser
así, la evaluación del cumplimiento de las labores a cargo del contratista no se
hubiera podido efectuar en función de los términos contractuales vigentes.

3. CONCLUSIONES

3.1 Considerando que la reducción de obra determinaba la ejecución de menores presta-

ciones a las originalmente previstas en el expediente técnico o en el contrato, corres-
8
De conformidad con el segundo párrafo del artículo 205 del anterior Reglamento, la falta de presentación
del calendario de avance de obra acelerado podía ser causal para que opere la intervención económica de la
obra o la resolución del contrato, inclusive.
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pondía que -en caso la Entidad ejerciera la facultad de reducir prestaciones- el pro-
grama de ejecución de obra reflejara la disminución de actividades y que el calenda-
rio de avance de obra valorizado fuera reformulado a partir de esto último, de tal
manera que ambos comprendieran solo los trabajos que debían ser ejecutados por el
contratista, mas no aquellos que fueron suprimidos como consecuencia de la reduc-
ción.

3.2 A efectos de conocer el estado real del avance de obra y adoptar válidamente los me-
canismos previstos por el artículo 205 del anterior Reglamento, era necesario
contrastar la valorización acumulada ejecutada con el conjunto de trabajos que de-
bían ser realizados por el contratista en cumplimiento de sus obligaciones contrac-
tuales; en esa línea, cuando se reducían prestaciones en un contrato de obra, la valo-
rización acumulada programada no podía considerar aquellas actividades que fueron
suprimidas al aprobarse dicha reducción y que –por consiguiente- dejaron de encon-
trarse a cargo del contratista, pues de ser así, la evaluación del cumplimiento de las
labores a cargo del contratista no se hubiera podido efectuar en función de los térmi-
nos contractuales vigentes.

Jesús María, 10 de agosto de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa

MAMV.