Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D: 13352002

OPINIÓN Nº 143-2018/DTN

Solicitante: Miguel Antonio Castillo Meza

Asunto: Ejecución de obras contratadas bajo el sistema a precios unitarios

Referencia: Comunicación S/N recibida el 03.AGO.2018

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el señor Miguel Antonio Castillo Meza consul-

ta sobre la ejecución de obras contratadas bajo el sistema a precios unitarios en el marco
de lo dispuesto por anterior la normativa de contrataciones del Estado.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”) y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas ne-

cesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran vinculadas
a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Le-
gislativo Nº 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 1; por tanto,
serán absueltas bajo sus alcances.

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “En el marco de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Le-
gislativo N° 1017, modificada por la Ley N° 29873 (en adelante, la “LCE”) y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF, modificado De-
creto Supremo N° 138-2012-EF (en adelante, el “RLCE”), procedemos a CON-
SULTAR en torno a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 40 del citado re-
glamento, obras bajo el sistema de contratación de precios unitarios, lo siguien-

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

te: (…) ¿La Entidad debería requerir al Contratista que amplíe su Garantía de
Fiel Cumplimiento por mayores metrados, teniendo en cuenta que la dinámica
del sistema de contratación (precios unitarios) imposibilita conocer con preci-
sión un incremento en el monto contractual por efecto de la oscilación de los
mayores o menores metrados?”

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que el primer párrafo del numeral 2 del artículo
40 del anterior Reglamento señalaba que el sistema de precios unitarios resultaba
“(…) aplicable cuando la naturaleza de la prestación no permita conocer con
exactitud o precisión las cantidades o magnitudes requeridas.” (El subrayado es
agregado).

Como se advierte, la anterior normativa de contrataciones del Estado contemplaba

un sistema de contratación para aquellos casos en los que el cálculo exacto de las
cantidades o magnitudes que debía ejecutar el contratista era inviable dadas las ca-
racterísticas de la prestación.

En esa medida, correspondía emplear el sistema de precios unitarios cuando los

trabajos que debían ser ejecutados por el contratista -en una obra- estaban defini-
dos, pero sus metrados se encontraban consignados en el expediente técnico de
forma referencial.

2.1.2 Por su parte, el tercer párrafo del numeral 2 del artículo 40 del anterior Reglamen -
to establecía que, “En el caso de obras, el postor formulará su propuesta ofertan-
do precios unitarios considerando las partidas contenidas en las Bases, las con-
diciones previstas en los planos y especificaciones técnicas, y las cantidades refe-
renciales, y que se valorizan en relación a su ejecución real y por un determinado
plazo de ejecución.” (El subrayado es agregado).

En relación con el sistema de precios unitarios, Del Arco Torres y Pons Gonzales 2
señalan que “En este caso (…) las partes convienen en fijar un precio a cada uni-
dad de obra quedando el precio inalterable, aunque puede variar el número de
unidades.”; precisando que en este tipo de contratos se determina “(…) el precio
por unidad, pero dejando sin concretar el número de unidades a ejecutar; al tér-
mino de las obras se paga según las cantidades ejecutadas.” (El subrayado es
agregado).

En esa línea, Podetti3 indica que, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en
la obra, por cuanto ambos solo van a quedar definitivamente determinados al
momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán co-
nocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del
mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente.” (El subrayado es
agregado).

2
DEL ARCO TORRES, Miguel Ángel y PONS GONZÁLES, Manuel. Derecho de la Construcción.
Aspectos administrativos y civiles, Granada: Editorial Comares S.L., séptima edición, 2006, página 135.
3
PODETTI, Humberto, Contrato de construcción, Buenos Aires: Editorial Astrea, primera edición, 2004,
páginas 254-255.
 3

Como se aprecia, de acuerdo a lo desarrollado por diversos autores, en las obras

contratadas bajo el sistema de precios unitarios la información contenida en el ex-
pediente técnico tiene un carácter referencial, por tanto, no es posible cuantificar
con exactitud los trabajos que deben ser realizados por el contratista; de esta ma-
nera, la cantidad de metrados necesarios para una obra de esta naturaleza, así
como el monto que debe ser pagado por la Entidad, solo pueden conocerse cuan-
do el contratista ejecute la obra4.

Así, en los contratos de obra ejecutados bajo el sistema de precios unitarios, la En-
tidad debía efectuar el pago al contratista según los metrados efectivamente ejecu-
tados y de acuerdo al precio unitario ofertado en atención a las partidas contenidas
en las Bases, a las condiciones previstas en los planos y a las especificaciones téc -
nicas.

Por tanto, cuando los trabajos realizados por el contratista superaban los metrados
referencialmente consignados en el expediente técnico -o eran inferiores- corres-
pondía que la Entidad, atendiendo a la naturaleza del sistema de contratación
de precios unitarios, efectuara el pago al contratista según lo efectivamente eje -
cutado y de acuerdo a los precios unitarios ofertados, a través de la valorización
correspondiente; sin que esto último constituyera una prestación adicional de
obra5.

2.1.3 Ahora bien, el primer párrafo del artículo 158 del anterior Reglamento establecía
que “Como requisito indispensable para suscribir el contrato, el postor ganador
debe entregar a la Entidad la garantía de fiel cumplimiento del mismo. Esta de-
berá ser emitida por una suma equivalente al diez por ciento (10%) del monto del
contrato original y tener vigencia hasta la conformidad de la recepción de la
prestación a cargo del contratista, en el caso de bienes y servicios, o hasta el
consentimiento de la liquidación final, en el caso de ejecución y consultoría de
obras.” (El subrayado es agregado).

Adicionalmente, cabe señalar que -de conformidad con el undécimo párrafo del
artículo 207 del anterior Reglamento- el monto de la garantía de fiel cumplimiento
debía incrementarse en el caso en que la Entidad decidiera ordenar la ejecución
de prestaciones adicionales de obra6, en dicho supuesto, el contratista debía am-
pliar el importe de la garantía de forma proporcional a los adicionales aprobados.

4
El valor total de los contratos de obra bajo el sistema de precios unitarios corresponde al que resulta de
multiplicar la cantidad de obra inicialmente contratada y recibida a entera satisfacción por los precios
unitarios fijados en la propuesta adjudicada. VARGAS CANTOR, Edgar Fernando. Las Obras Públicas,
una visión pragmática del proceso general de contratación, Bogotá: Grupo Editorial Ibañez, primera
edición, 2010, página 210.
5
De conformidad con lo señalado en las Opiniones N° 259-2017/DTN, N° 027-2017/DTN y N° 080-
2015/DTN.
6
El numeral 40 del Anexo Único del anterior Reglamento “Anexo de Definiciones” indicaba que la
“Prestación adicional de obra” era “(…) Aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el
contrato original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar cumplimiento a la meta
prevista de la obra principal y que da lugar a un presupuesto adicional.”
 4

En esa medida, considerando que -en una obra contratada bajo el sistema a precios
unitarios- la ejecución de metrados en una cantidad mayor a la referencialmente
consignada en el expediente técnico no constituía una prestación adicional de
obra, no resultaba exigible la ampliación de la garantía de fiel cumplimiento en di-
cho supuesto; bajo el mismo razonamiento, el contratista no podía solicitar la dis-
minución de la garantía en caso hubiera ejecutado metrados en menor proporción
a la inicialmente pactada, pues -atendiendo a la naturaleza del sistema de contrata-
ción de precios unitarios- ello no constituía una reducción de obra7.

2.2 “En relación a lo anterior, y en el supuesto de tratarse de menores metrados de

los contratados, los cuales no serán valorizados por el contratista y por ende no
cobrará el costo directo, los gastos generales y las utilidades correspondientes a
estos menores metrados. ¿Correspondería el pago del costo directo de los mayo-
res metrados, los gastos generales y la utilidad de los mayores metrados?” (sic).

2.2.1 Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, cuando los trabajos realizados
por el contratista superaban los metrados referencialmente consignados en el
expediente técnico -o eran inferiores- correspondía que la Entidad, atendiendo a la
naturaleza del sistema de contratación de precios unitarios, efectuara el pago al
contratista según lo efectivamente ejecutado y de acuerdo a los precios
unitarios ofertados, a través de la valorización correspondiente.

Así, teniendo en cuenta que la anterior normativa de contrataciones del Estado

disponía que -en el caso de una obra convocada bajo el sistema de contratación
materia de análisis- el postor debía ofertar precios unitarios 8 según la información
contenida en el expediente técnico, es importante precisar que el séptimo párrafo
del artículo 63 del anterior Reglamento señalaba lo siguiente: “Las propuestas
económicas deberán incluir todos los tributos, seguros, transporte, inspecciones,
pruebas y, de ser el caso, los costos laborales conforme la legislación vigente, así
como cualquier otro concepto que pueda tener incidencia sobre el costo del bien,
servicio u obra a adquirir o contratar; excepto la de aquellos postores que gocen
de exoneraciones legales.” (El subrayado es agregado).

En tal sentido, cuando el contratista efectuaba trabajos en mayor proporción a lo

referencialmente consignado en el expediente técnico, la Entidad debía realizar el
pago de estos últimos según el precio unitario contratado, el mismo que debía
comprender todo aquel concepto que tuviera incidencia en el costo de la obra 9;
dicho lo anterior, debe señalarse que el empleo del sistema a precios unitarios no
permitía la valorización de aquellos trabajos que no hubieran sido efectivamente
ejecutados.
7
El undécimo párrafo del artículo 207 del anterior Reglamento también señalaba que cuando se aprobara
la reducción de obra, el contratista podía reducir el monto de la garantía de fiel cumplimiento.
8
Es importante indicar que, el primer párrafo del artículo 142 del anterior Reglamento señalaba lo
siguiente: “El contrato está conformado por el documento que lo contiene, las Bases Integradas y la
oferta ganadora, así como los documentos derivados del proceso de selección que establezcan
obligaciones para las partes y que hayan sido expresamente señalados en el contrato.” (El subrayado es
agregado).
9
A manera de ejemplo se puede mencionar el costo directo, los gastos generales, la utilidad, entre
otros.
 5

2.3 “¿El Calendario Valorizado debería ser actualizado con los mayores y menores
metrados que se presenten en la Obra considerando que los mismos reflejan la
calificación real de los avances de Obra, lo que permitiría determinar si el
Contratista se encuentra atrasado o adelantado, evitando que se desnaturalice
la programación de la obra con una ruta crítica irreal? ¿Correspondería exigir
también esta actualización para los demás Calendarios?” (sic).

2.3.1 Sobre el particular, el artículo 183 del anterior Reglamento señalaba que dentro de
los documentos que el postor ganador de la Buena Pro debía presentar para suscri-
bir el contrato se encontraba el calendario de avance de obra valorizado 10 sustenta-
do en el programa de ejecución de obra (PERT-CPM).

Como se aprecia, la anterior normativa de contrataciones del Estado establecía

que a efectos de celebrar el contrato de obra entre la Entidad y el postor ganador
de la Buena Pro, era necesario que este último elaborara y presentara el calendario
de avance de obra valorizado en función al programa de ejecución de obra, con la
finalidad que la Entidad contase con un instrumento necesario para la correcta ad-
ministración del contrato.

Dicho lo anterior, cabe señalar que el calendario de avance de obra valorizado te-
nía como finalidad permitir que la Entidad identificara los atrasos en la ejecución
de la obra con el propósito de poder controlarla, programara el presupuesto para el
pago de valorizaciones y, cuando correspondía, adoptara las decisiones necesarias
para su culminación en el plazo previsto11.

2.3.2 De otro lado, debe señalarse que el artículo 201 del anterior Reglamento detallaba
los aspectos relacionados con el procedimiento de ampliación de plazo en los
contratos de obra12, precisando en su penúltimo párrafo que “La ampliación de
plazo obligará al contratista a presentar al inspector o supervisor un calendario
de avance de obra valorizado actualizado y la programación PERTCPM
correspondiente, considerando para ello sólo las partidas que se han visto
afectadas y en armonía con la ampliación de plazo concedida (…) la Entidad
deberá pronunciarse sobre dicho calendario, el mismo que, una vez aprobado,
reemplazará en todos sus efectos al anterior. De no pronunciarse la Entidad en el
plazo señalado, se tendrá por aprobado el calendario elevado por el inspector o
supervisor.” (El subrayado y resaltado son agregados).

Como se advierte, una vez aprobada la ampliación del plazo , el contratista tenía

10
Al respecto, debe señalarse que de conformidad con el numeral 5 del Anexo Único del anterior
Reglamento “Anexo de Definiciones”, el calendario de avance de obra valorizado era el documento en el
que constaba la programación valorizada de la ejecución de la obra, por períodos determinados en las
Bases o en el contrato.
11
Como las de resolver el contrato o intervenir económicamente la obra, según lo detallado por el artículo
205 del anterior Reglamento.
12
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 41.6 del artículo 41 de la anterior Ley, el contratista
podía solicitar la ampliación del plazo pactado, debido a atrasos y/o paralizaciones ajenas a su voluntad
debidamente comprobados y que modificaran el cronograma contractual, siempre que se configurase
alguna de las causales señaladas en el artículo 200 del anterior Reglamento.
 6

la obligación de presentar un calendario de avance de obra valorizado actualizado,

el mismo que, una vez aprobado, reemplazaba en todos sus efectos al anterior; así,
la presentación de dicho calendario resultaba imprescindible pues permitía a la
Entidad mantener el control del avance de la obra bajo las nuevas condiciones
originadas por la ampliación del plazo concedida.

De esta manera, se aprecia que en el marco de lo dispuesto por la anterior norma-

tiva de contrataciones del Estado, la obligación de actualizar el calendario de
avance de obra valorizado se generaba ante el otorgamiento de una ampliación de
plazo; en tal sentido, la ejecución de trabajos que superaran los metrados referen-
cialmente consignados en el expediente técnico o que resultaran inferiores no ori-
ginaba -por sí misma- la obligación de actualizar el referido calendario, salvo que
ello hubiera dado lugar a una modificación formal del plazo de ejecución.

2.4 “¿Teniendo en cuenta que los Mayores Metrados requieren de materiales para
su ejecución, la Entidad puede, a solicitud del Contratista, otorgar Adelanto de
Materiales e Insumos para la ejecución de los Mayores Metrados?” (sic).

2.4.1 Al respecto, debe indicarse que la anterior normativa de contrataciones del Estado
preveía la posibilidad de entregar adelantos con la finalidad que el contratista dis-
pusiera del financiamiento y/o liquidez destinado a facilitar la ejecución de sus
prestaciones; de esta manera, mediante el otorgamiento de adelantos se evitaba
que los contratistas recurrieran a fuentes externas de financiamiento que incre-
mentasen el costo de la contratación, incremento que -en última instancia- era
trasladado a la Entidad a través de las ofertas.

En esa línea, el primer párrafo del artículo 38 de la anterior Ley establecía que, “A
solicitud del contratista, y siempre que haya sido previsto en las Bases, la Enti-
dad podrá entregar adelantos en los casos, montos y condiciones señalados en el
Reglamento.” (El subrayado es agregado).

Por su parte, el artículo 186 del anterior Reglamento señalaba que, en los contra-
tos de obra, podían otorgarse dos tipos de adelantos: (i) Directos al contratista,
hasta por el veinte por ciento (20%) del monto del contrato original; y (ii) Para
materiales o insumos utilizados en la ejecución del objeto del contrato, estos últi-
mos hasta por el cuarenta por ciento (40%) del monto del contrato original13.

En esa medida, en la ejecución de un contrato de obra, la Entidad podía otorgar el

adelanto para materiales e insumos al contratista, para lo cual, era necesario que la
posibilidad de entregar dicho adelanto se encontrara contemplada en las reglas del
proceso de selección y que el contratista lo solicitase en la forma prevista; pudien-
do establecerse -en las Bases- que el adelanto sería otorgado hasta por un porcen-
taje igual o inferior al cuarenta por ciento (40%) del monto del contrato original 14.

13
De conformidad con el numeral 2) del artículo 186 del anterior Reglamento.
14
La potestad de otorgar adelantos, así como la determinación del porcentaje correspondiente, era
competencia y responsabilidad de la Entidad, constituyendo una prerrogativa del Estado.
 7

Ahora bien, es importante mencionar que, aun cuando a través de la Opinión N°

067-2013/DTN15 se contempló la posibilidad de otorgar adelantos para materiales
e insumos como consecuencia de la aprobación de prestaciones adicionales de
obra, no era posible entregar dicho adelanto para la ejecución de trabajos que
superaran los metrados referencialmente consignados en el expediente técnico,
toda vez que la magnitud de estos últimos solo podía conocerse una vez que el
contratista los llevaba a cabo, oportunidad en la cual el otorgamiento del adelanto
bajo análisis carecía de sentido, puesto que los materiales e insumos ya habían
sido adquiridos.

2.5 “Teniendo en cuenta que la determinación de una nueva fórmula polinómica se

presenta únicamente para el caso de la aprobación de Adicionales, ¿en el
cálculo de Reajustes de la Valorización de Mayores Metrados, y del Adelanto de
Materiales de los Mayores Metrados, se debería utilizar la misma fórmula
polinómica del contrato original?” (sic).

2.5.1 Sobre el particular, debe indicarse que el numeral 2 del artículo 49 del anterior
Reglamento indicaba que “En el caso de contratos de obras pactados en moneda
nacional, las Bases establecerán las fórmulas de reajuste. Las valorizaciones que
se efectúen a precios originales del contrato y sus ampliaciones serán ajustadas
multiplicándolas por el respectivo coeficiente de reajuste “K” que se obtenga de
aplicar en la fórmula o fórmulas polinómicas, los Índices Unificados de Precios
de la Construcción que publica el Instituto Nacional de Estadística e Informática
- INEI, correspondiente al mes en que debe ser pagada la valorización.” (El
subrayado es agregado); precisando que tanto la elaboración como la aplicación
de las fórmulas polinómicas se sujetaban a lo dispuesto en el Decreto
Supremo Nº 011-79-VC y sus modificatorias, ampliatorias y
complementarias.

En tal sentido, a efectos de valorizar aquellos trabajos que superaran los metrados
referencialmente consignados en el expediente técnico correspondía emplear la
fórmula de reajuste que se utilizaba para el resto de valorizaciones en el marco de
la ejecución contractual.

3 CONCLUSIONES

3.1 Considerando que -en una obra contratada bajo el sistema a precios unitarios- la
ejecución de metrados en una cantidad mayor a la referencialmente consignada en
el expediente técnico no constituía una prestación adicional de obra, no resultaba
exigible la ampliación de la garantía de fiel cumplimiento en dicho supuesto; bajo
el mismo razonamiento, el contratista no podía solicitar la disminución de la ga-
rantía en caso hubiera ejecutado metrados en menor proporción a la inicialmente
pactada, pues -atendiendo a la naturaleza del sistema de contratación de precios
unitarios- ello no constituía una reducción de obra.

3.2 Cuando el contratista efectuaba trabajos en mayor proporción a lo referencialmen-

te consignado en el expediente técnico, la Entidad debía realizar el pago de estos
últimos según el precio unitario contratado, el mismo que debía comprender todo

15
La Opinión N° 067-2013/DTN fue precisada a través de la Opinión N° 021-2017/DTN.
 8

aquel concepto que tuviera incidencia en el costo de la obra; dicho lo anterior,

debe señalarse que el empleo del sistema a precios unitarios no permitía la valori-
zación de aquellos trabajos que no hubieran sido efectivamente ejecutados.

3.3 En el marco de lo dispuesto por la anterior normativa de contrataciones del Esta-

do, la obligación de actualizar el calendario de avance de obra valorizado se gene-
raba ante el otorgamiento de una ampliación de plazo; en tal sentido, la ejecución
de trabajos que superaran los metrados referencialmente consignados en el expe-
diente técnico o que resultaran inferiores no originaba -por sí misma- la obliga-
ción de actualizar el referido calendario, salvo que ello hubiera dado lugar a una
modificación formal del plazo de ejecución.

3.4 Aun cuando a través de la Opinión N° 067-2013/DTN se contempló la posibilidad

de otorgar adelantos para materiales e insumos como consecuencia de la aproba-
ción de prestaciones adicionales de obra, no era posible entregar dicho adelanto
para la ejecución de trabajos que superaran los metrados referencialmente consig-
nados en el expediente técnico, toda vez que la magnitud de estos últimos solo po-
día conocerse una vez que el contratista los llevaba a cabo, oportunidad en la cual
el otorgamiento del adelanto bajo análisis carecía de sentido, puesto que los mate-
riales e insumos ya habían sido adquiridos.

3.5 A efectos de valorizar aquellos trabajos que superaran los metrados referencial-
mente consignados en el expediente técnico correspondía emplear la fórmula de
reajuste que se utilizaba para el resto de valorizaciones en el marco de la ejecu-
ción contractual.
Jesús María, 11 de septiembre de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
MAMV.