Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 2916721
3223579

OPINIÓN Nº 058-2013/DTN

Entidad: Ministerio de Energía y Minas - MINEM

Asunto: Aprobación de expediente técnico con mayores metrados en

obras ejecutadas bajo la modalidad llave en mano y el sistema
a precios unitarios

Referencia: a) Comunicación recibida el 23.ABR.2013

b) Comunicación recibida el 24.JUN.2013

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia a), el Director General de la Dirección

General de Electrificación Rural del MINEM realiza varias consultas sobre la
aprobación del expediente técnico con mayores metrados en el marco de un contrato
de obra celebrado bajo la modalidad de ejecución contractual llave en mano que
incluye la elaboración del expediente técnico y el sistema de contratación a precios
unitarios.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en
adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, la conclusión de la presente opinión no se encuentra vinculada

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1 “Si durante la elaboración del Expediente Técnico en un contrato bajo la

modalidad de ejecución contractual “Llave en Mano” y el sistema de
contratación a “Precios Unitarios” se advierte la necesidad de precisar y/o
complementar, por ejemplo, la información relativa a metrados que aparece
consignada en el estudio a nivel de “Perfil”, y tales modificaciones son
aprobadas y autorizadas en observancia de los procedimientos dispuestos por
 2

la normativa del SNIP ¿Existe algún impedimento legal en la normativa de

contrataciones públicas para que la Entidad contratante apruebe dicho
Expediente Técnico, el cual refleja a nivel de detalle la cantidad exacta de
metrados que comprende la obra y, por ende, su real alcance y precio?” (sic).

2.1.1 En primer lugar, debe señalarse que el tercer párrafo del numeral 2) del artículo
40 del Reglamento establece que, en el caso de obras convocadas bajo el
sistema de contratación a precios unitarios, “(…) el postor formulará su
propuesta ofertando precios unitarios considerando las partidas contenidas en
las Bases, las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas,
y las cantidades referenciales, y que se valorizan en función a su ejecución
real y por un determinado plazo de ejecución.” (El subrayado es agregado).

Esta disposición responde a que, en las obras ejecutadas bajo este sistema, dada
la naturaleza de la prestación, no es posible conocer con exactitud o precisión
las cantidades o magnitudes requeridas, por lo que es necesario valorizar la
obra en función de su real ejecución; sin perjuicio de la existencia de un
monto máximo para la ejecución de la obra, correspondiente a la oferta
económica del postor ganador de la Buena Pro, así como de un plazo
máximo.

Así, conforme a lo indicado por la normativa de contrataciones del Estado, para

contratar una obra bajo este sistema es necesario que las partidas,
especificaciones técnicas, planos y las cantidades referenciales se encuentren
totalmente definidos en el expediente técnico 1, que es parte de las Bases, de
forma tal que en función de estos los postores puedan formular adecuadamente
sus propuestas económicas (oferta económica y el detalle de precios unitarios 2)
y técnicas.

2.1.2 De otro lado, debe señalarse que el numeral 1) del artículo 41 del Reglamento
dispone que, en la modalidad de ejecución contractual llave en mano, “(…) el
postor debe ofertar en conjunto la construcción, equipamiento y montaje hasta
la puesta en servicio de determinada obra, y de ser el caso la elaboración del
expediente técnico.” (El subrayado es agregado).

Como se aprecia, la ejecución de una obra bajo la modalidad llave en mano,

además de incluir la construcción, equipamiento y montaje hasta la puesta en
servicio de determinada obra, también puede incluir la elaboración del
expediente técnico.
1
De conformidad con el numeral 24 del Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
“Expediente Técnico de Obra” está conformado por “El conjunto de documentos que comprende:
memoria descriptiva, especificaciones técnicas, planos de ejecución de la obra, metrados,
presupuesto de obra, fecha de determinación del presupuesto de obra, Valor Referencial, análisis de
precios, calendario de avance de obra valorizado, fórmulas polinómicas, y, si el caso lo requiere,
estudio de suelos, estudio geológico, de impacto ambiental u otros complementarios”. (El subrayado
es agregado).
2
El numeral 2) del artículo 42 del Reglamento establece que la propuesta económica está integrada
por la “Oferta económica y el detalle de precios unitarios cuando este sistema haya sido establecido
en las Bases.” (El resaltado es agregado).
 3

Ahora bien, si una Entidad optara por ejecutar una obra bajo la modalidad llave
en mano que incluya la elaboración del expediente técnico, los postores
tendrían que formular sus ofertas económicas y el respectivo detalle de precios
unitarios basándose únicamente en el monto del valor referencial 3 determinado
por la Entidad, sin contar con las partidas, planos, especificaciones técnicas y
cantidades referenciales, pues estos se detallan en el expediente técnico que
será elaborado por el postor ganador de la Buena Pro durante la ejecución
contractual; generándose el riesgo de que una vez elaborado dicho expediente
el monto que se determine para la ejecución de la obra no coincida con el
monto máximo ofertado por el contratista en su oferta económica.

Teniendo en consideración lo anterior, debe indicarse que no es posible

convocar un proceso de selección para la ejecución de una obra bajo la
modalidad llave en mano que incluya la elaboración del expediente técnico
aplicando el sistema a precios unitarios, dado que, al no existir expediente
técnico que contenga el desagregado de partidas, planos, especificaciones
técnicas y cantidades referenciales, los postores no podrían formular
adecuadamente sus ofertas económicas.

2.1.3 Efectuadas las precisiones anteriores, debe indicarse que, de acuerdo con el
primer párrafo del artículo 142 del Reglamento, el contrato está conformado
por el documento que lo contiene, las Bases Integradas y la propuesta
ganadora, así como por otros documentos derivados del proceso de selección
que establezcan obligaciones para las partes y que hayan sido expresamente
señalados en el contrato. En este sentido, también forma parte del contrato la
oferta económica del postor ganador de la Buena Pro, por lo que es obligación
de las partes respetar sus términos.

Por su parte, el último párrafo del artículo 35 de la Ley establece que el

contrato puede incorporar las modificaciones establecidas expresamente en el
Reglamento; no obstante, los únicos supuestos en los que el Reglamento
permite la modificación del contrato de obra son las prestaciones adicionales,
las reducciones y las ampliaciones de plazo, cuando se verifiquen las
condiciones previstas en la Ley y el Reglamento para ello.

Cabe precisar que, solo como consecuencia de la aprobación de estas

modificaciones o de la aplicación de la fórmula de reajuste, puede admitirse la
variación del monto del contrato durante su ejecución.

En tal sentido, aun cuando el sistema de contratación elegido por una Entidad
sea el de precios unitarios, durante la ejecución contractual dicha Entidad no
puede modificar el monto de la oferta económica del postor ganador de la
Buena Pro (contratista), ni los precios unitarios ofertados por este, pues estos
3
De conformidad con el tercer párrafo del numeral 1) del artículo 14 del Reglamento, en la ejecución
de obras bajo las modalidades de concurso oferta y llave en mano que comprenda la elaboración del
expediente técnico, el valor referencial deberá determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra y
su alcance previsto en los estudios de preinversión que dieron lugar a la viabilidad del correspondiente
proyecto, así como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de mercado.
 4

son parte del contrato y, por tanto, no pueden ser modificados, dado que el
Reglamento no prevé esta posibilidad.

2.1.4 Asimismo, es importante precisar que en las obras ejecutadas bajo la

modalidad llave en mano que incluye la elaboración del expediente técnico se
pueden distinguir dos etapas: (i) la elaboración del expediente técnico; y (ii) la
ejecución de la obra propiamente dicha. En cualquiera de estas etapas la
Entidad puede ordenar la ejecución de prestaciones adicionales 4 o la reducción
de las mismas5, siempre que estas se encuentren directamente relacionadas con
la etapa en la que se encuentra la ejecución contractual.

Así, durante la primera etapa la Entidad puede ordenar la ejecución de

prestaciones adicionales directamente relacionadas con la elaboración del
expediente técnico, pero no puede ordenar prestaciones adicionales respecto de
la ejecución de la obra; es decir, en modo alguno podría ordenar que el
expediente técnico contemple prestaciones que modifiquen el alcance de la
obra, ya que ello implicaría la modificación de las condiciones ofertadas por el
contratista que motivaron su selección.

Por tanto, solo una vez elaborado y aprobado el expediente técnico e iniciada la
ejecución contractual, la Entidad podrá ordenar la ejecución de prestaciones
adicionales de obra, siempre que se verifiquen las condiciones previstas en el
numeral 41.2 del artículo 41 de la Ley y 207 del Reglamento.

2.1.5 En consecuencia, no es posible convocar un proceso de selección para la

ejecución de una obra bajo la modalidad llave en mano que incluya la
elaboración del expediente técnico aplicando el sistema a precios unitarios,
dado que al no existir un expediente técnico –que contenga el desagregado de
partidas, planos, especificaciones técnicas y cantidades referenciales–, los
postores no podrían formular adecuadamente sus ofertas económicas.

No obstante, si pese a lo señalado previamente alguna Entidad hubiera

convocado la ejecución de una obra bajo estas condiciones, durante la
ejecución contractual dicha Entidad no podría aprobar un expediente técnico
que modifique el monto y/o alcance de la oferta económica del contratista.

2.1.6 Finalmente, con el objeto de absolver la presente consulta, este Organismo

Supervisor consultó a la Dirección General de Política de Inversiones (DGPI)
del Ministerio de Economía y Finanzas respecto de los niveles de estudios de
preinversión de un Proyecto de Inversión Pública (PIP), el detalle que
contienen los estudios en sus diferentes niveles y si el nivel del estudio es

4
El numeral 41.2 del artículo 41 de la Ley dispone que, excepcionalmente, las Entidades pueden
ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales de obra hasta por el quince por
ciento (15%) del monto del contrato original –restándole los presupuestos deductivos vinculados–,
siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.
5
El numeral 41.1 del artículo 41 de la Ley establece que una Entidad puede ordenar la reducción de
prestaciones en un contrato de obra hasta el veinticinco por ciento (25%) de su monto.
 5

relevante para la ejecución de un PIP que conlleve la ejecución de una obra

bajo la modalidad llave en mano.

Al respecto, mediante Informe 367-2013-EF/63.01 la DGPI indicó que los

niveles de estudios de preinversión no se determinaban en función a la
modalidad de ejecución contractual de un PIP, sino en función a su monto total
de inversión; precisando que un PIP puede sufrir variaciones durante la fase de
inversión que incrementen su monto, siempre que se encuentren dentro de los
límites establecidos por el numeral 27.1 del artículo 27 de la Directiva General
del SNIP6, debiendo, además, informarse al órgano competente para que se
registren en el Banco de Proyectos.

Atendiendo a lo señalado, se precisa que las variaciones de un PIP que se viene

ejecutando a través de un contrato bajo el ámbito de la Ley solo pueden
realizarse bajo alguno de los supuestos de modificación contractual
permitidos por la normativa de contrataciones del Estado, conforme a lo
señalado en los numerales 2.1.3 y 2.1.4 de la presente opinión.

2.2 “Teniendo en cuenta que el contrato bajo análisis se encuentra sujeto al

sistema de contratación a “Precios Unitarios”, en donde únicamente existe
una obligación de no variar los Precios Unitarios ofertados por el
contratista, ¿la Entidad podría negarse a aprobar el Expediente Técnico que
muestra el real alcance y precios de la obra basándose en la invariabilidad
del monto total ofertado?” (sic).

De conformidad con lo mencionado en los antecedentes de la presente opinión,

las consultas que absuelve el Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado – OSCE son aquellas consultas genéricas referidas al sentido y alcance
de la normativa de contrataciones del Estado; en esa medida, en vía de
consulta, este Organismo Supervisor no puede determinar si una Entidad debe
o no aprobar un determinado expediente técnico de obra, pues ello excedería la
habilitación establecida en el literal j) del artículo 58 de la Ley.

Sin embargo, debe reiterarse que aun cuando el sistema de contratación elegido
por una Entidad sea el de precios unitarios, durante la ejecución contractual
dicha Entidad no podría aprobar un expediente técnico que modifique el monto
y/o alcance de la oferta económica del contratista, dado que el Reglamento no
prevé esta posibilidad.

2.3 “En caso no exista impedimento legal para aprobar un Expediente Técnico
en los términos antes expresados y éste sea efectivamente aprobado por la
Entidad contratante ¿Cuál será el tratamiento que dicha Entidad deberá
aplicar a la diferencia resultante entre el monto contratado y el monto
precisado en el Expediente Técnico en base a la real dimensión de la obra,
ya sea éste último monto mayor o menor al inicialmente presupuestado para
la obra?” (sic).

6
Aprobada mediante Resolución Directoral Nº 003-2011-EF/68.01
 6

De conformidad con lo mencionado en los antecedentes de la presente opinión,

las consultas que absuelve el Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado – OSCE son aquellas consultas genéricas referidas al sentido y alcance
de la normativa de contrataciones del Estado; en esa medida, en vía de
consulta, este Organismo Supervisor no puede determinar si una Entidad debe
o no aprobar un determinado expediente técnico de obra, pues ello excedería la
habilitación establecida en el literal j) del artículo 58 de la Ley.

No obstante, como se ha señalado anteriormente, en el marco de un contrato de

obra celebrado bajo la modalidad de ejecución contractual llave en mano y el
sistema de contratación a precios unitarios, una Entidad no podría aprobar un
expediente técnico que modifique el monto y/o alcance de la oferta económica
del contratista. Sin embargo, una vez iniciada la prestación consistente en la
ejecución de la obra en sí misma, podrán aprobarse prestaciones adicionales de
obra cuando se verifiquen las condiciones previstas en el numeral 41.2 del
artículo 41 de la Ley y 207 del Reglamento.

3. CONCLUSIÓN

No es posible convocar un proceso de selección para la ejecución de una obra bajo la

modalidad llave en mano que incluya la elaboración del expediente técnico aplicando
el sistema a precios unitarios, dado que, al no existir expediente técnico –que
contenga el desagregado de partidas, planos, especificaciones técnicas y cantidades
referenciales–, los postores no podrían formular adecuadamente sus ofertas
económicas; no obstante, si pese a ello alguna Entidad hubiera convocado la
ejecución de una obra bajo estas condiciones, durante la ejecución contractual dicha
Entidad no podría aprobar un expediente técnico que modifique el monto y/o alcance
de la oferta económica del contratista.

Jesús María, 15 de julio de 2013

MARY ANN ZAVALA POLO

Directora Técnico Normativa

CVP/.