3.

En particular, autorizaciones, comunicaciones y declaraciones

responsables.
a) El régimen jurídico tradicional de las autorizaciones y sus transformaciones

● La autorización es el instrumento jurídico más característico de que disponen las

Administraciones públicas para verificar que una determinada actividad, que los
ciudadanos pretenden desarrollar, se adecua a la legalidad.
● La actividad que pretende desarrollar el particular puede consistir en la utilización del
dominio público o del suelo de propiedad privada, establecer industrias, conducir
vehículos, etc. Por ello, necesita autorizaciones.
● O. Mayer, viene preguntándose por la naturaleza de tal institución, si la autorización
administrativa levanta un obstáculo que se opone al pleno ejercicio de un derecho o
libertad preexistente o si la autorización tiene un carácter constitutivo o declarativo.
O. Mayer, al estudiar la autorización policial sostuvo que su esencia consistía en el
levantamiento de una prohibición policial. En este sentido, la autorización policial la
entiende Mayer como un restablecimiento de la libertad.
● Ranelletti trató de explicar las diferencias conceptuales entre autorizaciones y
concesiones subrayando que, mientras las segundas crean derechos en favor de los
concesionarios, la autorización es una técnica dirigida a la remoción de un límite
impuesto al ejercicio de un derecho subjetivo preexistente. Por tanto, existe un
derecho subjetivo perfecto, previo a la autorización.
● Algunas regulaciones legales otorgaban a las Administraciones públicas poderes
discrecionales tan amplios que les permitían otorgarlas o negarlas o condicionarlas
con cargas de todo tipo. Esta circunstancia contribuyó a debilitar la aceptación
general de la teoría del derecho subjetivo preexistente.
● Sandulli, a mitad del siglo XX, marcó la diferencia entre dos tipos de autorizaciones:
unas que amplían la esfera jurídica del destinatario, entre las cuales señalaba a las
licencias y otras que se limitan a comprobar el cumplimiento de condiciones o a
habilitar para el ejercicio de una actividad.
● Para volver a marcar las diferencias entre concesiones y autorizaciones hubo de
destacarse la circunstancia de que las primeras operaran siempre en el marco de
servicios o actividades reservados a la Administración, o de bienes de los que es
titular. Por tanto, el criterio de la titularidad de la actividad determinaría que,
mediante la concesión, la Administración hace una traslación de derechos propios,
concernientes a la gestión de un servicio o el uso de un bien, en favor de los
administrados.
● Sin embargo, esta diferencia conceptual se ha ido borrando a lo largo del tiempo.
● Las autorizaciones administrativas, como se ha indicado, experimentaron una gran
diversificación en pocos años, de forma que se desnaturalizó la institución y era
difícil distinguirla de la concesión en muchas de sus aplicaciones.
● La legislación francesa liberó las telecomunicaciones y abandonó el concepto de
concesión y empezó a utilizar la denominación de “titulo habilitante”. Muchos de los
viejos servicios públicos económicos, al liberalizarse, dejaron de ser de titularidad de
la Administración, y de aquí que fuera pertinente también abandonar la concesión
como elemento de habilitación para el acceso a los mercados correspondientes.

b) Autorizaciones generales y licencias individuales

● En 1997, la Comunidad Europea aprobó una Directiva de Parlamento Europeo y del

Consejo relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y
licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones.
 ● Según estas normas, las técnicas de intervención de las Administraciones públicas
para controlar el acceso de los operadores a los mercados de infraestructuras y de
servicios se reconducen a la autorización de la cual se conciben dos variantes: la
autorización general y la licencia individual.
● Una autorización general es toda autorización que no exija a la empresa interesada
que recabe una decisión expresa de la autoridad nacional de reglamentación antes
de ejercer los derechos que derivan de la autorización.
● Una licencia individual es toda autorización concedida por una autoridad nacional de
reglamentación que confiera derechos específicos a una empresa o que imponga a
dicha empresa obligaciones específicas que complementen la autorización general.
● Las autorizaciones generales consisten en reglamentaciones en las que se
establecen de modo general las condiciones para el ejercicio de actividades en un
sector concreto regulado. Cuando la empresa beneficiaria de una autorización
general no cumple alguna de las condiciones establecidas, la autoridad nacional
puede requerirla e imponerle, medidas que garanticen el cumplimiento.
● Por lo que respecta a las licencias individuales, se exigen normalmente en
supuestos en los que la actividad a desarrollar esta limitada por alguna circunstancia
o se imponen obligaciones especiales a los que van a ejercerla.
● Las condiciones impuestas a los licenciatorios deben ser estrictamente cumplidas,
habilitándose a la autoridad nacional de reglamentación para retirar, modificar, o
suspender la licencia individual o imponer, de forma proporcionada, medidas
específicas destinadas a asegurar dicho cumplimiento.
● El régimen de las autorizaciones generales se diferencia sustancialmente del de las
licencias individuales porque aquel tiende a excluir toda intervención administrativa
previa al inicio de la actividad por el operador. El régimen de autorizaciones elimina
obstáculos administrativos al acceso a los mercados.
● Las licencias individuales en cambio se producen en el marco de un expediente
administrativo previo, en el que se requiere la acreditación por parte del interesado
de las condiciones que establecen las reglamentaciones aplicables.
● Las autorizaciones y licencias en materia de telecomunicaciones son regladas. Es
decir, si se cumplen las condiciones establecidas en la reglamentación
correspondiente por parte del interesado, la entidad reguladora no tiene otra
alternativa que conceder la autorización o licencia solicitada.

Como principio general las licencias y autorizaciones son transmisibles:

● Crítica: Las autorizaciones y licencias están inscritas en los registros especiales

constituidos, donde figura el nombre de sus titulares y las condiciones que estos
reúnen. Se privaría de toda eficacia al registro si no quedara constancia puntual de
los cambios que pudieran producirse respecto de la identificación del sujeto titular.

Un elemento importante del régimen jurídico de las licencias y autorizaciones es el

concerniente a su revocación.

● La revocación de los títulos habilitantes es una herramienta fundamental, quizás la

más principal de todas. En caso de que las reglamentaciones aplicables a los
licenciatarios se incumplan.

c) La revisión de la doctrina establecida: la radical restricción de las autorizaciones

previas por su carácter obstaculizador de la libertad.

● La sentencia Comisión c. Reino de ESPAÑA de 2003, consideró incompatibles con

el Tratado, las regulaciones que habilitaban a la Administración de amplios poderes
discrecionales que podían ejercitarse sin suficiente predeterminación de los
 supuestos de hecho, ya que resultaba de las mismas un obstáculo a la libertad de
decisión de los empresarios.
● Estas valoraciones restrictivas de los regímenes de autorización fueron finalmente
objeto de una regulación más general en la Directiva 2006/123/CE con el propósito
de progresar en la realización del mercado interior y garantizar la plenitud de las
libertades de establecimiento y libre prestación de servicios.
● El parágrafo 39 de la Directiva indica que el concepto régimen de autorización debe
abarcar, los procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden
autorizaciones, licencias, homologaciones o concesiones, pero también la
obligación, para poder ejercer una actividad, de estar inscrito en un colegio
profesional o en un registro, en una lista oficial o en una base de datos, de estar
concertado como un organismo o de obtener un carné profesional.
● En el artículo 10 de la Directiva se establecen los criterios para delimitar la facultad
de apreciación de las autorizaciones administrativas en los supuestos en que pueda
implantarse un régimen de autorización previa: a) no ser discriminatorios, b) estar
justificados por una razón imperiosa de interés general, c) ser proporcionados a
dicho objetivo de interés general, d) ser claros e inequívocos, e) ser objetivos, f) ser
hechos públicos con antelación, g) ser transparentes y accesibles.
● Artículo 11: La duración de las autorizaciones tiene que regularse de forma que se
permita la renovación automática. Sólo se puede limitar el número de autorizaciones
cuando lo exija una razón imperiosa de interés general.
● Artículo 13: La Directiva exige que sea regulado de forma que todos los trámites
sean claros, se den a conocer con antelación y sean adecuados para garantizar a
los solicitantes que su solicitud recibirá un trato objetivo e imparcial.
● Artículo 13.4: La Directiva impone que se establezca el silencio positivo como regla,
en el caso de que el interesado no obtenga respuesta en el plazo establecido para
ello.
● Artículo 14: Los requisitos prohibidos son una larga relación de supuestos que en
ningún caso pueden utilizarse en los regímenes de autorización para supeditar el
acceso a una actividad de servicios o su ejercicio.
● En cuanto a los requisitos por evaluar son los límites cuantitativos o territoriales, los
que imponen al prestador constituirse adoptando una forma jurídica particular, los
que prohíben disponer de varios establecimientos u obliguen a tener un número
mínimo de empleados, etc.
● En el caso de los requisitos por evaluar, los Estados miembros deben comprobar
que los que existan en su ordenamiento no son discriminatorios, resultan necesarios
y también proporcionados. Todo ello con el objetivo de modificarlos, sin o reunieran
tales condiciones.
● Es importante hacer notar que, la Directiva de 2006 pretendió llevar a cabo una
armonización de las disposiciones de los Estados miembros en materia de
autorizaciones previas en relación con las actividades de prestación de servicios.

Muñoz 690-703
D. Los principios jurídicos que disciplinan el régimen de las autorizaciones
El régimen jurídico de las autorizaciones se ha diversificado debido a las diferentes
regulaciones nuevas - Hay autorizaciones de policía concernientes a la tranquilidad, la
seguridad y la salubridad pública.
Muchas normas mantienen formas de autorización en los sectores de actividad social y
económica. La doctrina distingue entre autorizaciones simples o por operación referida a
una operación determinada, y autorizaciones de actividad o funcionamiento aplicadas a
actividades que se prolongan de modo indefinido en el tiempo.

Principios del régimen jurídico de las autorizaciones en la actualidad:

1. Predeterminación normativa suficiente del contenido de las atribuciones que se confieren
a la autoridad administrativa. La norma debe contener con suficiente detalle los requisitos
que deben cumplir los solicitantes para que el órgano las otorgue. Asimismo, las
facultades del órgano competente tienen que ser delimitadas en la norma con el fin de
impedir un ejercicio arbitrario de la potestad.
2. Replanteamiento de la distinción entre autorizaciones regladas y discrecionales. Si bien
le debe corresponder un grado de discrecionalidad a la autoridad administrativa en
alguna autorización previa, la predeterminación normativa de los límites de su
competencia impone la reducción de esa discrecionalidad. Para autorizaciones
concretas, los procedimientos y trámites para la obtención de autorizaciones deben ser
de carácter reglado -claros, imparciales, transparentes y proporcionados al objetivo de
interés general y darse a conocer con antelación. Un régimen de autorización previa no
legitima un comportamiento discrecional de la autoridad nacional
3. Requisito de la proporcionalidad. Este principio impone para que sea legitimo el
sometimiento a autorización de una determinada actividad es necesario verificar
previamente si la medida es idónea, resulta idónea y no supone una negación de otra
libertad o un perjuicio mayor que el beneficio que se trata de alcanzar. El régimen de
autorización debe ser el instrumento más adecuado que garantice la consecución del
objetivo perseguido, no mediante otras medidas menos restrictivas.
4. Decisiones limitativas de los derechos mediante el establecimiento de autorizaciones
previas a su ejercicio, o estableciendo regulaciones que restrinjan o condicionen la
obtención de la autorización, tienen que basarse en “razones imperiosas de interés
general”. Esta última expresión hace énfasis en que las limitaciones se justifiquen
debidamente. Las autoridades nacionales a su arbitrio tienen la posibilidad de concretar
la concurrencia de razones imperiosas de interés general cuando considere preciso
invocarlas, para establecer regímenes de autorización.
Las medidas basadas en razones imperiosas de interés general solo se invocan en
ausencia normas comunitarias de armonización, estas razones imperiosas tienen que
interpretarse de un modo estricto.
5. Procedimiento para el otorgamiento de las autorizaciones tiene que ajustarse a los
principios generales. La solicitud tiene que ser recibida inmediatamente por la
Administración, que ha dar cuenta al interesado del plazo para resolver. La tramitación
tiene que producirse conforme a reglas claras y con audiencia del interesado. La
resolución tiene que ser motivada. Priman acá los principios de transparencia y
celeridad.
En los procedimientos de otorgación de autorizaciones hay colaboración de entidades
privadas para verificar el cumplimiento de los requisitos. La Administración competente
retiene la decisión final sobre la autorización o puede encomendar a las entidades de
autorización no solo el control preventivo de las condiciones sino también la supervisión
posterior sobre la adecuación del ejercicio de la actividad.
6. Otorgamiento de autorizaciones por silencio positivo. El silencio administrativo tendrá
sentido positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. El carácter
positivo del silencio solo puede exceptuarse por razones imperiosas de interés general.
Si solicitada una autorización, aunque careza de condiciones para obtenerla o la
actividad sea contraria a la ley, el transcurso del plazo establecido para resolver produce
efecto. La Administración no puede revocar el efecto sino utilizando la revisión de oficio.
El silencio no opera en autorizaciones ilegales.
7. Licencias que han de otorgarse con duración indefinida. Son renovables continuamente
salvo que las regulaciones fijen término de vigencia.
Los cambios sobre las posibilidades de revocar licencias por simple cambio de motivos
de apreciación tienen que ser fundados en razones imperiosas de interés general. Las
licencias pierden sus efectos cuando incumplen las condiciones que la autoridad ha
impuesto. Las modificaciones de condiciones establecidas inicialmente pueden afectar el
régimen de las autorizaciones y licencias.
E. Comunicaciones previas y declaraciones responsables
Preferencia por las alternativas a los regímenes de autorización que no impliquen una
intervención administrativa previa al inicio de cualquier actividad, ya que las autorizaciones
previas han generado obstáculos y limitaciones al ejercicio de los derechos. Las
autorizaciones tienen un valor para los ciudadanos de seguridad jurídica y económica.
Las comunicaciones y declaraciones responsables favorecen la libertad en el sector donde
se aplican, agilizando su disfrute inmediato.
Declaración responsable - documento suscrito por la persona titular de una actividad
empresarial o profesional en declarar, bajo su responsabilidad, que cumple con los
requisitos establecidos por la norma. Comunicación previa - documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Adm. Pública competente sus datos y los
requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o inicio de una actividad.
- Declaraciones responsables y comunicaciones previas no son manifestaciones de
los interesados diferentes a su sentido y efecto, aunque son dos formas distintas de
trasladar a la Administración la voluntad del administrado y de expresar el
cumplimiento de la legalidad.
- Estas permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de
su presentación, aunque las comunicaciones pueden presentarse después de iniciar
la actividad.
- Es posible exigir responsabilidades penales, civiles o administrativas ante la
inexactitud, falsedad u omisión en -manifestación o documento, o la no presentación
de la declaración responsable o comunicación previa. Limitación de la eficacia de las
autorizaciones
La administración hace un control a posteriori si lo que hacen se adecua a la legalidad. Las
exigencias de las autorizaciones previas se trasladan a los requisitos de este control a
posteriori. Hay diferencias en los procedimientos de verificación y control entre la legislación
automática y local en materia de autorizaciones y licencias.
Control previo para que la Administración competente verifique lo exigido por la legislación.