La actividad jurisdiccional de los entes reguladores

Autor: Huici, Héctor

Publicado en: LA LEY 1996-B, 843

SUMARIO: I. Introducción. -- II. La nueva función de la administración en el Estado subsidiario.

-- III. La actividad de control. -- IV. Los entes reguladores. -- V. Función administrativa y
actividad jurisdiccional. -- VI. Actividad jurisdiccional y tribunales administrativos. -- VII. La
cuestión en nuestra jurisprudencia. -- VIII. La Constitución de 1994. -- IX. El alcance del
control administrativo sobre la actividad jurisdiccional. -- X. -- La jurisdicción primaria. -- XI.
Antecedentes en el Derecho estadounidense. -- XII. Similitudes y diferencias con el
"agotamiento de la vía administrativa". -- XIII. Antecedentes sobre la cuestión en el Derecho
argentino. -- XIV. Efectos de su aplicación. -- XV. Ventajas de su aplicación.

I. Introducción

No es el objeto del presente trabajo extenderse sobre la inagotable polémica en torno de la

existencia y constitucionalidad de la actividad jurisdiccional de la administración. Será necesario
no obstante realizar algunas consideraciones al respecto con el objeto de sistematizar y encuadrar
debidamente el presente estudio. Más allá de las posiciones doctrinarias que se puedan
argumentar en defensa de una u otra postura lo cierto es que como sostiene Vanossi (1) que de los
tribunales administrativos puede predicarse lo mismo que de las brujas "que las hay, las hay".
Obviamente queda excluido el análisis de los recursos que contra actos y reglamentos propios de
su actividad administrativa activa y materialmente legislativa desarrollen los citados Entes, aunque
en algún caso habrá de hacerse una referencia tangencial a ella.

II. La nueva función de la administración en el Estado subsidiario

Sin lugar a dudas la sanción de la ley 23.696 (Adla, XLIX-C, 2444) de Reforma del Estado constituye
el punto de partida ineludible en el análisis del proceso de transformación económica y jurídica
ocurrido en la Argentina en los últimos años. Ella marca desde el ángulo del derecho positivo, el
ingreso de nuestro país a una corriente de relación contra el "estado de bienestar" abriendo paso a
un nuevo modelo de Estado (2) denominado "subsidiario" (3) o "de justicia" (4) (5).

La principal técnica jurídico-económica que, en la reforma estatal entraña la ampliación del marco
de la libertad individual y de la iniciativa privada, es la privatización, la que a su vez se aplica
según diversas modalidades (6).

Afirma Barra que el carácter instrumental del Derecho administrativo con relación al modo de
entender estatal de su cometido de organizar y distribuir la riqueza, lo hace totalmente voluble,
influenciable por los matices o grados de intensidad con que el Estado se "aproximó" al mercado.
En este sentido caracteriza a la etapa actual como de afirmación del servicio público junto al
papel de garantizador del Estado de la situación de los usuarios. Como técnica prevalece la
delegación por concesión (7) y es la policía como forma de actividad administrativa, la que
garantiza la calidad de las prestaciones, el respeto por el consumidor o usuario, en cuanto,
privatizada la economía debe fortalecerse la regulación por el control, en beneficio del mercado y
de los sujetos individuales que lo integran (8).

Se trata en síntesis del ejercicio de las facultades estatales policiales de regulación (poder de
policía) y de control (policía) integradas ahora a las funciones jurisdiccionales y de asesoramiento
en organizaciones administrativas apropiadas, bajo la modalidad de entidades autárquicas
especializadas, denominadas comúnmente "Entes Reguladores"(9).

Basta recordar, en este aspecto, que aun en los supuestos de privatización o concesión de la
ejecución de servicios públicos, su organización y funcionamiento es fijado por la Administración,
que esta responsabilidad no puede ser delegada ni formar parte del contenido del contrato y que
únicamente puede transferirse la ejecución del servicio, dentro de las normas de organización y
funcionamiento fijados de antemano por el Estado (10).

III. La actividad de control

No hay poder sin control, sostiene Dromi, al que define como el instrumento impuesto para
"verificar la correspondencia entre medios y fines" y la reformulación de esta actividad como
consecuencia de la "reforma y transformación del Estado", constituyen el desafío para que dentro
del concepto de Estado subsidiario se instrumenten los mecanismos pertinentes que permitan
lograr la concreción del bien público (fin) a través de una efectiva actividad de contralor en la
prestación (medios) de los servicios públicos.

El control es el instrumento impuesto para verificar esa correspondencia entre los medios y los
fines, y un deficiente procedimiento de fiscalización o estructura de contralor, coadyuva a que se
enseñoree la arbitrariedad y se falseen los valores en desmedro del fin primero y último del
Estado: El bien común (11).

El poder jurídico de control viene a ser un poder-deber, considerando la obligatoriedad que

implica su ejercicio. Es un poder-deber estructurado sobre la idea fin de tutela, cuidado y
salvaguarda del orden jurídico, que adquiere una importancia fundamental dentro del estado de
derecho que el constitucionalismo moderno ha delineado (12).

Recientemente esta actividad de control ha merecido ser categorizada como de servicio público
(13) por lo que para quienes así piensan existiría el servicio público de control de los servicios
públicos.

Como consecuencia de la política de privatizaciones de servicios públicos iniciada con la ley de

reforma del Estado, se observa en nuestro país, la creación acelerada de mecanismos de contralor
de aquellas actividades cuya aplicación se asigna a entes reguladores que actúan mediante una
serie de instrumentos que son propios del intervencionismo administrativo y que se caracterizan
por tener funciones técnicas, normativas y jurisdiccionales.

IV. Los entes reguladores

A partir de la sanción de la ley 23.696 y a medida que se fue procediendo a transferir al sector
privado la prestación de determinadas actividades calificadas de servicios públicos, el Estado tuvo
que ir organizando el contralor de dichos servicios una vez que hubieron pasado a empresas
privadas. Ello le impuso abocarse --con la urgencia del caso-- a diagramar y poner en
funcionamiento organismos de contralor comúnmente denominados ente regulador o autoridad
regulatoria para el desempeño del nuevo cometido la experiencia era casi nula. Sesenta años de
ignorancia del principio de subsidiariedad habían llevado al Estado a ser un mal prestador de
servicios que, en teoría él mismo controlaba, aunque en la práctica, este contralor era
inexistente.

Esta regulación es más necesaria en la medida en que exista un elemento de monopolio --natural o
legal-- en los servicios privatizados. La función de los entes consiste en fomentar la competencia y
asegurar en todos los casos que no exista una explotación por parte de la empresa de la posición
monopólica o dominante en el mercado. En síntesis, y cuando se trata de la prestación de servicios
públicos en situación legal o fáctica de monopolio, se trata de simular la existencia de
competencia, propia del mercado allí donde éste no existe (14).

Así surgieron entre otros, y en orden cronológico, el Ente tripartito entre la Municipalidad de la
ciudad de Buenos Aires, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y Obras Sanitarias de la Nación
(15), la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (16), la Autoridad del Transporte del Area
Metropolitana(17), el Ente Nacional Regulador de la Energía Eléctrica (18), la Comisión Nacional de
Correos y Telégrafos (19), el Ente Nacional Regulador del Gas (20), la Comisión Nacional de
Regulación Ferroviaria (21), la Comisión Nacional de Transporte Automotor(22), la Comisión
Nacional de Transporte Ferroviario (23), el Organo de Control de la Red de Accesos a la ciudad de
Buenos Aires (24), el Tribunal Arbitral de Transporte Ferroviario (25) y el Ente Nacional Regulador
Nuclear (26). Al mismo tiempo otras reparticiones estatales debieron readaptarse para el
cumplimiento de las nuevas funciones que el proceso privatizador les encomendaba, tal el caso por
ejemplo de la Dirección Nacional de Vialidad, que debe ahora ejercer además de sus tareas
tradicionales el control sobre las empresas adjudicatarias de los diversos corredores viales
concesionados.

En nuestro país y a diferencia de lo que sucede en los EE.UU. --donde el modelo utilizado reconoce
sus orígenes-- estos entes se han organizado por servicios y dentro de la jurisdicción federal. En
aquel país, a la par que existen organismos federales (27), también se hallan organizadas a nivel
estadual Comisiones de Servicios Públicos sobre las que recae primordialmente la tarea de control
y de resolución de disputas con los usuarios (28).

V. Función administrativa y actividad jurisdiccional

Una superficial lectura de las normas de creación y atribución de competencia de los entes
reguladores pone en evidencia inmediatamente que se les han asignado, mediante instrumentos
propios del Derecho administrativo, actividades de administración activa, consultiva,
reglamentaria y jurisdiccional.

Se ha sostenido que la Administración puede describirse pero no definirse (29). Sin embargo, tal
aserto no ha sido obstáculo para que en el campo doctrinario se hayan ensayado diversas teorías
con el objetivo de dar una definición de la misma. Criterios objetivos, subjetivos y mixtos ponen
en manifiesto la insuficiencia para lograr un concepto abarcador del amplio quehacer
administrativo.

Barra intenta salvar las dificultades existentes distinguiendo los conceptos de actividad y función
como explicativos de dos aspectos plenamente diferenciables del hacer y de la regulación jurídica
(30).

Así define como actividad la relación de la expresión de la voluntad estatal con la norma jurídica,
ya sea que le dé nacimiento; la aplique a situaciones materiales y concretas, o resuelva conforme
a ella los conflictos intersubjetivos y distingue desde un punto de vista material o jurígeno, la
actividad legislativa, ejecutiva o administrativa y la jurisdiccional.

En tanto, la función surge del compuesto de órgano, competencia y procedimiento. La define

entonces como la atribución de competencia otorgada por la norma constitucional a cada uno de
los órganos supremos del Estado para que realicen sus actividades jurígenas sobre materias
determinadas y preponderantemente conforme a un procedimiento típico y preestablecido (31).

Así, cada órgano se ajusta a su propia función, aunque dentro de lo admitido por ésta, realice
materialmente las tres actividades(32).

Admitido pues que la Administración realiza "actividad jurisdiccional" corresponde ahora intentar
determinar cuándo efectivamente tal actividad es ejercida. Principalmente se trata de diferenciar
aquellos casos en que la Administración Pública controla la legalidad de los actos emanados de sus
órganos inferiores, de aquella en que resuelve conflictos intersubjetivos actuando como tercero
imparcial.

La actividad jurisdiccional sólo se puede definir por la reunión de diversos elementos, formales y
materiales. El acto jurisdiccional es la decisión de un órgano estatal sobre el derecho aplicable a
una controversia, lo que constituye su sustancia. Los elementos formales que se le agregan están
en relación directa con el interés que se protege. El acto jurisdiccional presupone un juicio, en el
sentido lógico, que para ser tal debe estar precedido de un procedimiento contradictorio que sirva
de causa a la decisión y tiene por fin asegurar el imperio del derecho, para lo cual se le atribuye la
fuerza de verdad legal, es decir, efecto de cosa juzgada (33).

Jurisdicción es la función de un órgano público de declarar el derecho de un caso controvertido,

luego de un procedimiento de debate en que aquél actúa como tercero y cuya decisión tiene
efecto de cosa juzgada en la esfera del poder a que pertenece el órgano que lo dicta (34).
Bielsa sostiene que cuando se trata de cuestiones administrativas nada más lógico que sean los
órganos administrativos los que "originariamente" resuelvan las divergencias, revean sus propias
decisiones, apliquen directamente multas etc. ... Todo esto es actividad administrativa pues la
Administración Pública tiene funciones activas y jurisdiccionales (no judiciales que es cosa muy
distinta).

Sin embargo existen quienes a este tipo de actividad la denominan "jurisdiccional" (35). Por esa vía
se llega entonces a que toda la actividad recursiva que desarrollen los particulares ante la
administración se transforma en "jurisdiccional", criterio que no se corresponde con lo que
efectivamente acontece en la realidad, ni con la legislación, ni con la doctrina mayoritaria.

Jurisdiccional es el acto que declara "derecho" (juris dictio), en cuestión promovida por
reclamación o recurso, y con autoridad de cosa juzgada en lo administrativo. En estos casos, el
administrado y la Administración son las partes en el conflicto. Pero eso no excluye, claro está, la
instancia contenciosa, porque precisamente en la instancia administrativa no hay partes en
contienda, ya que la Administración al resolver originariamente la cuestión no hace sino ejercer
una función propia que tiene desde tiempo inmemorial, y es la de rever originariamente sus
decisiones para hacer imperar el derecho en la gestión administrativa (36).

Aun Fiorini parece aceptar que la administración pueda ejercer actividad jurisdiccional. En efecto
dice el prestigioso autor que "Más aceptable sería la afirmación de que dentro de los cuadros de la
administración el legislador pueda establecer órganos completamente independientes y excluidos
de la línea de grados jerárquicos y que actúen ante controversias especiales. Si esto pudo
aceptarse deberá destacarse la independencia de lo contrario no existiría jurisdicción"(37).

Gordillo, autor reacio a aceptar el ejercicio de actividad jurisdiccional (38) por parte de la
Administración ha terminado finalmente mitigando su posición por medio de la aceptación no sólo
de la existencia sino también de la conveniencia de los tribunales administrativos(39).

Nuestra Suprema Corte tiene dicho que acto jurisdiccional es aquel que haya sido dictado en
ejercicio de funciones, que en el orden normal de las instituciones, son propias de los jueces,
atribuidas por ley y con carácter final (40). Por otra parte, debe tenerse presente la jurisprudencia
de la Corte a partir del caso "Fernández Arias" (Fallos 247:646 --La Ley, 100-63--) la que será luego
motivo de análisis.

Por si ello no fuera suficiente, el art. 99 del reglamento de procedimientos administrativos

aprobado por dec. 1759/72 y modificado por su similar 1883/91 (Adla, XXXII-B, 2125, LI-D, 3946),
menciona la existencia de "actos producidos en ejercicio de actividad jurisdiccional". Este artículo
ha recibido la crítica doctrinaria por la incorrecta denominación (41). Sobre el régimen del artículo
me ocuparé más adelante, por ahora me limito a señalar que la polémica en cuanto a la
terminología utilizada tiene bastante más de gramatical que de jurídica.

De todas formas no puede pasar inadvertido que en los nuevos marcos regulatorios, el legislador ha
utilizado esta terminología y en algunos casos ha definido claramente en qué consiste la "actividad
jurisdiccional" del ente administrativo creado (42).

VI. Actividad jurisdiccional y tribunales administrativos (43)

Aceptado, con la terminología que se guste, que la Administración ejerce en determinadas

circunstancias una actividad que como lo ha dicho la Corte, en el orden normal de las cosas
corresponde a los jueces, procede analizar ahora los requisitos que deben reunir los organismos
que desarrollan tales tareas y el régimen de los actos que en su ejercicio dictan.

Para ello resulta apropiado traer a consideración las notas que Cassagne (44) menciona como
condición para el ejercicio de tal actividad por parte de un organismo administrativo.

Opina el destacado autor que ellas son:

1. La atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos debe provenir de ley
formal ya que resulta obvio que si se reconoce tal facultad al Poder Ejecutivo se resentiría el
sistema de frenos y contrapesos que la Constitución recepta.

2. La idoneidad y especialización del órgano administrativo para ejercer funciones jurisdiccionales

ha de encontrarse plenamente justificada, ya que el fin del Estado es resolver los conflictos de la
manera más conveniente a la colectividad y habida cuenta que la separación de los órganos se
apoya en la especialidad funcional.

3. Los integrantes del órgano administrativo al cual se le encomienden atribuciones de naturaleza

jurisdiccional en forma exclusiva deben gozar de ciertas garantías que aseguren su independencia,
tal como la relativa a la inamovilidad de su cargos.

4. En las relaciones con el Poder Ejecutivo ha de existir, respecto del ejercicio de la función
jurisdiccional, lo que se ha denominado una relación jerárquica atenuada, no rigiendo el control
de oportunidad, mérito o conveniencia y limitando a casos excepcionales el control de legalidad
del acto.

5. El órgano judicial debe conservar la facultad de revisar las decisiones de naturaleza

jurisdiccional que dicten los órganos administrativos, garantizándose al menos una instancia
judicial, con amplitud de debate y prueba.

En un capítulo posterior analizaré si los entes motivo de este estudio satisfacen o no los requisitos
previamente mencionados. Me adelanto a sostener, no obstante, respecto al primero de los
requisitos nombrados que ello es cierto en la medida en que al crearlos se establezcan recursos y
se fijen plazos y términos. No creo sin embargo que no pueda el Poder Ejecutivo crear "tribunales
administrativos" (órganos administrativos de revisión si se prefiere) por decreto. Simplemente
variaría su alcance. Se trataría de una opción más a favor del administrado sin ningún tipo de
menoscabo a sus derechos (por ejemplo no sería obligatorio recurrir a ellos para acceder a la
instancia judicial, no se podrían fijar plazos de caducidad, entre otras cosas).

VII. La cuestión en nuestra jurisprudencia

En el análisis de la solución legislativa de reconocer potestad jurisdiccional a órganos de la

Administración para actuar, con caracteres de independencia e imparcialidad, en conflictos entre
particulares, es absolutamente imposible prescindir de lo dicho por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en sentencia del 19 de setiembre de 1960, dictada en autos "Elena Fernández Arias y
otros c. José Poggio-sucesión" (45).

Esta importante decisión de nuestro más Alto Tribunal, desde su formulación, viene dominando la
cuestión de los tribunales administrativos, y ante la solución legislativa dada por los marcos
regulatorios del transporte y distribución del gas, de la electricidad, en materia de
telecomunicaciones, aunque con defectos de técnica legislativa y con notas de originalidad en
materia de agua potable. Si bien este fallo es ampliamente conocido considero útil repasar
sintéticamente alguno de los conceptos en él vertidos (46).

En el considerando cuarto la Corte recuerda que tiene reiteradamente resuelto que las cámaras
paritarias creadas por la ley 13.246 (Adla, VIII-85) son "órganos administrativos que ejercen
atribuciones de tipo jurisdiccional", añadiendo en el considerando quinto "que el reconocimiento
de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor
grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes".
Agrega luego que "esta típica modalidad del derecho público actual ... no ha surgido como
consecuencia de especulaciones de orden teórico" ... "ni expresa ni encubre una determinada
concepción del Estado. Muy por el contrario constituye uno de los modos de responder,
pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo,
mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado; y se
asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es
instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos
de contenido económico y social (véase Fallos: 199:483 --La Ley, 36-703-- ps. 524 y 536), los que
de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos".
En el considerando decimoquinto señala la Corte que no se le escapa, como particularidad del
caso, la intervención jurisdiccional de tribunales administrativos, como lo son las Cámaras
Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales ante las cuales se plantean "situaciones jurídicas
que suponen litigios entre particulares atinentes a sus derechos subjetivos privados" y es del caso
rescatar este considerando pues, precisamente, la actuación jurisdiccional de los entes
reguladores citados se produce, en la gran mayoría de los casos en similares situaciones jurídicas,
esto es, atendiendo los conflictos de los particulares, en calidad de tercero imparcial e
independiente (47).

Pero es en el considerando decimosegundo donde la Corte restringe la amplitud del contenido de

los considerandos anteriores sosteniendo "que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual es
válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico, la
posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales y, recordando, la
existencia de "limitaciones de jerarquía constitucional". Una de estas es que "el pronunciamiento
jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin
de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de
revisión ulterior (Fallos: 244:548 --La Ley, 96-98--)". Pero bien entendido que es propio de cada
caso en particular determinar cuándo se está en presencia de un control judicial suficiente
(considerando decimocuarto).

En el considerando decimonoveno la Corte deja sentado que debe entenderse por control judicial
suficiente: a) reconocimiento de los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces
ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones
finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que,
existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose
voluntariamente de la judicial (48).

VIII. La Constitución de 1994

A mi modo de ver el nuevo texto constitucional ha venido a zanjar definitivamente la

constitucionalidad del ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de organismos
administrativos, aún resolviendo conflictos entre partes estrictamente particulares. En efecto, el
último párrafo del art. 42 manda a la legislación establecer procedimientos eficaces para la
prevención y solución de conflictos. La referencia seguida a los marcos regulatorios --del que los
entes reguladores forman un elemento necesario-- y a los organismos de control parecen indicar
que estos mecanismos de solución de controversias deben ser competencia de estos últimos (49).

IX. El alcance del control administrativo sobre la actividad jurisdiccional

Como corolario lógico de la disputa doctrinaria acerca de la existencia o no de actividad

jurisdiccional por parte de la Administración se presenta la controversia sobre la existencia o no de
un acto administrativo jurisdiccional con un régimen diferenciado de los actos administrativos que
justifique su categorización al estar sujeto a un régimen jurídico distinto aplicable exclusivamente
a tal tipo de actividad.

La distinción parece haber sido seguida en la redacción del art. 99 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos, el que dice así: "Actos de naturaleza jurisdiccional; limitado
contralor por el superior. Tratándose de actos producidos en ejercicio de actividad jurisdiccional,
contra los cuales están previstos recursos o acciones ante la justicia o ante órganos administrativos
especiales con facultades también jurisdiccionales, el deber del superior de controlar la
juridicidad de tales actos se limitará a los supuestos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave
error o gruesa violación de derecho. No obstante, deberá abstenerse de intervenir y en su caso, de
resolver, cuando el administrado hubiere consentido el acto o promovido --por deducción de
aquellos recursos o acciones-- la intervención de la justicia o de los órganos administrativos
especiales, salvo que razones de notorio interés público justificaren el rápido restablecimiento de
la juridicidad...".

El propósito sin duda, y reconociendo que estos actos se distinguen de otros comunes de la
administración, es limitar la competencia de control que es propia de todo órgano superior
respecto del inferior (art. 2°, dec. 1759/72), de otra forma se resentiría la independencia del
órgano que debe resolver. Es cuestionable a la luz de la ley 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752) el
renunciamiento obligado por parte de los órganos superiores a los derechos y deberes propios de la
jerarquía aun con la excepción contemplada en la última parte del art. 99 del citado decreto.

Cassagne (50) sostiene que respecto de estos actos no procede la avocación ni la facultad de
reformar o modificar el acto administrativo ni aun en aquellos supuestos excepcionales en que sea
procedente el control en sede administrativa de los actos jurisdiccionales de la Administración. Por
las mismas razones tampoco procedería la revocación del acto por razones de oportunidad mérito
o conveniencia y el control de legitimidad se halla limitado a supuestos de excepción. Estas notas,
junto con la autoridad formal de cosa juzgada, configurarían los rasgos distintivos que justifican la
categorización distinta de estos actos.

En contra de tal postura se pronuncia Hutchinson (51), quien señala que estos actos comparten las
características de los actos administrativos no justificándose su categorización diferenciada.

Gordillo (52) pone en duda el carácter sistemático y coherente del art. 99. Dice que "su propia
confusión semántica y conceptual, la falta de claridad respecto a qué actos concretamente y qué
tipo de procedimiento estarían allí comprendidos, la falta de mención del plazo, procedimiento
específico, hasta de denominación del recurso, todo indica que constituye más bien fruto de
insuficiente reflexión. En más de un caso podrán plantearse serias dudas sobre la legalidad y
constitucionalidad de este artículo reglamentario...".

Lo cierto es que hasta ahora tales planteos no se han efectuado y que el art. 99 sigue existiendo y
resulta de aplicación a todos los entes, excepto el del Gas, para cuyos actos de naturaleza
jurisdiccional sólo procede el recurso directo ante la Cámara. Estos antecedentes legislativos así
como la propia naturaleza de las decisiones jurisdiccionales de los Entes me llevan a concluir que
--más allá de que se los denomine actos administrativos o actos administrativos jurisdiccionales--
el control que puede ejercer el superior jerárquico debe ser excepcional y limitado para no
resentir la independencia del organismo.

X. La jurisdicción primaria

Constituye ésta otra de las instituciones que aparecen en varios de los marcos regulatorios de
servicios públicos actuales y en estrecha relación con el ejercicio de facultades jurisdiccionales
por parte de los entes reguladores.

Entre nosotros, Guastavino, prefiere la utilización de la expresión "doctrina de la competencia o

incumbencia primaria administrativa"(53).

Esta doctrina consiste en que antes de deducir la demanda judicial o durante la pendencia del
proceso por ella iniciado, una cuestión de competencia del órgano administrativo será objeto de
trámite y pronunciamiento por éste. La aplicación de la doctrina pospone el ejercicio de la función
judicial, pero no priva de jurisdicción al órgano judicial (54).

Esta modalidad de confiar a una instancia administrativa "la primera palabra", por así decirlo, en
un conflicto, reconoce como origen la práctica y el derecho estadounidense de principios de siglo y
se la conoce como la doctrina de la "jurisdicción primaria administrativa" (Primary Jurisdiction
Doctrine).

XI. Antecedentes en el Derecho estadounidense

Esta doctrina entra a jugar en casos en los que el conflicto directo entre mandatos antimonopolio y
regulatorio es posible. Cuando tal conflicto surge, las cortes generalmente suspenderán los
procedimientos antimonopolio para permitir al agente regulatorio tener una primera oportunidad
al resolverlo(55).

En los EE.UU. la misma fue producto de una decisión de la Suprema Corte. En el caso "Texas &
Pacific Railway v. Abalone Cotton Oil Co" (56) se resolvió que la Comisión de Comercio
Interestadual (ICC) tenían jurisdicción originaria para determinar la razonabilidad de las tarifas y
para entender en los recursos por tal motivo interpuestos. La fundamentación de tal decisión
consistía en que si tanto los tribunales como la comisión pudieran entender originariamente en la
materia podría haber divergencias en lo decidido por uno y por otro. Si un usuario pudiese recurrir
directamente a los jueces, éstos se enfrentarían a cuestiones de hecho que posiblemente no
podrían desentrañar de modo tal de asegurar la uniformidad necesaria. La uniformidad y
consistencia en la regulación encargada a una agencia, están mejor aseguradas por el
conocimiento primario por parte del Ente.

La doctrina de la jurisdicción primaria significa que una vez que un ente regulador ha sido creado y
la jurisdicción sobre determinados casos conferida a él, el ente automáticamente está investido
con jurisdicción originaria sobre esos casos. Los jueces están desprovistos de cualquier jurisdicción
originaria que de otra forma poseerían; su función está limitada a la revisión judicial(57).

Esta doctrina admite excepciones, tal el caso de cuando la cuestión era de puro derecho, no
existiendo hechos controvertidos(58).

La doctrina fue posteriormente aplicada no sólo a casos como los del tipo de "Abalone" sino a otros
donde la agencia reguladora debía previamente resolver temas específicos que no necesariamente
envolvían cuestiones de hecho (59).

En algunos casos, las Cortes de Distrito han llegado a aplicar esta doctrina en casos en que sólo los
tribunales tienen jurisdicción plena para resolver la petición, como por ejemplo, en cuestiones de
indemnizaciones por daños y perjuicios, aunque esto está mitigado por fallos de las propias Cortes
de Circuito (60).

Esta competencia, sin embargo, no se extendía al campo de los contratos de derecho privado
celebrados por los prestadores del servicio. Así se resolvió en numerosas decisiones;
incidentalmente podían llegar a conocer en estas cuestiones si estaba afectada la correcta
prestación del servicio (61).

XII. Similitudes y diferencias con el "agotamiento de la vía administrativa"

Ambas doctrinas comparten las siguientes características:

a) La incompatibilidad para el ejercicio simultáneo de las vías administrativas y judiciales.

b) El agotamiento de la vía administrativa y la aplicación de la doctrina de la jurisdicción primaria

son exigencias que derivan de leyes formales.

c) En ambos casos la palabra final siempre ha de poder ser dada por el Poder Judicial.

Por su parte se diferencian en que la "jurisdicción primaria" guarda una relación más estrecha con
el ejercicio de actividad jurisdiccional por parte de la administración. Tampoco existen plazos
perentorios para el planteo de las cuestiones al tribunal administrativo como no sean los genéricos
de prescripción y no necesariamente se plantea la impugnación de un acto de la administración
sino básicamente un conflicto entre partes.

XIII. Antecedentes sobre la cuestión en el Derecho argentino

La privatización del servicio telefónico en nuestro país implica necesariamente la puesta en

funcionamiento de los organismos de contralor adormecidos luego de décadas de monopolio
estatal. No obstante ello, en una perspectiva histórica esta tarea no es nueva para el Estado
nacional. En efecto y hasta avanzada la década del 40 el servicio fue prestado a través de
concesiones otorgadas a particulares, siendo el órgano de control la Dirección General de Correos y
Telégrafos, por aquel entonces dependiente del Ministerio del Interior. El marco legal de dichas
concesiones estaba dado por la ley 750 1/2 (de correos y telégrafos), la 4408 (Adla, 1852-1880,
1016; 1889-1919, 629) que remite a la anterior y los respectivos decretos que aprobaban los
contratos de concesión y el decreto reglamentario del servicio 91.698 del 5 de octubre de 1936,
aun hoy parcialmente vigente.
Ya en aquella época se planteaba la cuestión acerca de la existencia de facultades jurisdiccionales
por parte del órgano de fiscalización. En efecto, en el caso "Petenello", originado con motivo de
una queja en el servicio telefónico público, y a raíz de una resolución adoptada por la Dirección
General de Correos y Telégrafos, la Unión Telefónica negó a ésta atribuciones para controlar lo
relacionado con la prestación del servicio telefónico, diciendo que era una cuestión que debía
resolverse judicialmente y no administrativamente. Ello motiva el dictado del dec. 48.382 del 12
de setiembre de 1934, previo dictamen de la Asesoría Letrada del citado organismo estatal y del
Procurador General de la Nación (62).

En sus considerandos se dijo que: "...es atribución de la Dirección General de Correos y Telégrafos
la de vigilar el servicio de las líneas de propiedad particular a fin de que se cumplan las
disposiciones de la presente ley (750 1/2), como también los contratos que las respectivas
empresas habían celebrado con el Gobierno". "Que, por otra parte, el art. 1° de las estipulaciones
entre la Unión Telefónica y la Dirección General de Correos y Telégrafos que aprobó el Poder
Ejecutivo el 22 de octubre de 1907, y en virtud de las cuales la empresa queda obligada, no sólo al
cumplimiento de las mencionadas leyes, sino también al de los reglamentos que en adelante se
dictaren" (63).

Más adelante continúa diciendo que: "En presencia de estos antecedentes de orden legal y
contractual, no es admisible el desconocimiento de la superintendencia que la Dirección General
ha entendido ejercer en el caso que motiva estas actuaciones por cuanto ello implica alzarse
contra textos legales expresos y contra un convenio que es la ley de las partes contratantes".

Concluyendo con los considerandos se señala que: "carece de valor la indicación de que debe
deferirse a la vía judicial la decisión acerca de la manera en que se desenvuelven los servicios que
la Unión Telefónica está obligada a prestar, porque ello corresponde a la actividad administrativa
del Gobierno, al que incumbe prevenir, ordenar y mantener el orden jurídico en todo lo que atañe
a la organización de los servicios públicos. La función judicial, que está reservada a los tribunales
de justicia se pone en movimiento cuando surgen controversias de índole privada que conmueven
exclusivamente los intereses de esta naturaleza, pero cuando un interés general comprometido
que se relaciona con los servicios públicos puestos en manos de los particulares son las autoridades
administrativas las que deben intervenir para velar por el cumplimiento de las condiciones que
deben llenar esos servicios".

En el art. 2° de la parte dispositiva se estableció que: "En ejercicio de esa facultad (controlar) las
cuestiones que se susciten entre los abonados y las empresas --que no impliquen controversias
correspondientes al Poder Judicial-- deben ser resueltas por la Dirección General de Correos y
Telégrafos, sin perjuicio de que la parte disconforme pueda deducir los recursos del caso" (64).

El caso no llegó a los tribunales, pero la parte final del artículo citado mereció la crítica de la
asesoría letrada por la posibilidad de la revisión judicial (65).

En el orden legislativo algunas leyes disponen expresamente la obligatoriedad de ocurrir ante

organismos administrativos en forma previa a la instancia judicial. Tal el caso por ejemplo del art.
86 de la hoy derogada ley de contabilidad o el art. 32 (66) de la ley de defensa de la competencia.

XIV. Efectos de su aplicación

Enseña Mairal (67) citando los precedentes de los EE.UU. que cuando la doctrina es de aplicación
el tribunal puede rechazar la acción sin perjuicio de la eventual revisión judicial del
pronunciamiento del organismo administrativo o simplemente suspender el trámite de la acción
iniciada hasta que las partes hayan obtenido dicho pronunciamiento.

XV. Ventajas de su aplicación

En doctrina, señala Guastavino que las ventajas que pueden derivarse de la actuación de los
tribunales administrativos hacen al orden, coherencia y uniformidad en la aplicación de criterio y
de leyes en cuestiones complejas o múltiples. Además, al aprovechamiento de la experiencia de
los entes administrativos, y por último, mantener unidas la potestad de ejecutar la ley con la de
resolver las controversias que su ejecución suscita (68).
Mairal, enseña que quienes propugnan la "jurisdicción primaria administrativa" destacan sus
ventajas: "La intervención previa de la administración es necesaria para mantener, dentro de lo
posible, uniformidad de criterio en la aplicación de una ley ... o la intervención es necesaria para
coordinar la aplicación de dos leyes" (69).

En razón de estos argumentos y estando en juego el orden público creo que no es posible que las
partes renuncien a la jurisdicción del ente salvo claro está para el caso particular en que la misma
sea de sometimiento voluntario.

El autor mencionado sostenía que la doctrina de la "jurisdicción primaria" no resultaba de

aplicación a nuestro país, ya que ella suponía un elaborado sistema de procedimiento
administrativo desarrollado ante funcionarios independientes de la Administración activa que
ofrezca considerables garantías de imparcialidad. Sin embargo, estas líneas fueron escritas en 1984
vigente aun el antiguo modelo de Estado. El advenimiento del proceso de transformación y
reforma del Estado acontecido a partir de 1989 sin dudas ha cambiado el pensamiento del autor, el
que se puede observar en el nuevo marco regulatorio del gas natural y de las telecomunicaciones
en los cuales el citado profesional se desempeñó como asesor del Gobierno Nacional.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1) VANOSSI, Jorge R., "Los llamados tribunales administrativos ante el Derecho Constitucional
argentino", ED, 103-841.

(2) Advierte Cassagne que "aun con ser profundos y radicales estos cambios no implican la
eliminación de ciertas funciones que cumplía el 'Estado de Bienestar' ni tampoco el retorno a la
época dorada y romántica del Estado Liberal del siglo XIX. Es quizá, la síntesis de ambos o, mejor
aún, un nuevo modelo de Estado donde la realidad predomina sobre la ideología". CASSAGNE, Juan
C., "La intervención administrativa", p. 123, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1991.

(3) CASSAGNE, Juan C., ob. cit., p. 123.

(4) Frase acuñada por Del Vecchio. CASSAGNE, Juan C., ob. cit., p. 128.

(5) Barra prefiere de momento no preocuparse por el nombre sino por la afirmación del nuevo
modelo depurando sus aspectos negativos y consolidando su sentido personalista. BARRA, Rodolfo
Carlos, "Los cambios en el Derecho administrativo como consecuencia de los cambios en el rol del
Estado", LA LEY, 1993-A, 820.

(6) Ver art. 17 de la ley 23.696.

(7) Barra, junto con el doctor Fayt han dejado sentada su posición al respecto en la disidencia en
el caso "Davaro" fallado por la Corte el 8 de setiembre de 1992 (La Ley, 1993-B, 168) y en el cual
se debatía una cuestión de competencia para entender en un conflicto entre un usuario del
servicio telefónico y la empresa prestadora. En ella, ambos magistrados sostuvieron que: a) parece
conveniente realizar algunas consideraciones en torno a las particularidades y características que
presenta, en la actualidad, la prestación del servicio telefónico, a la que engloban en una
"privatización por delegación de cometidos", que importa la transferencia, desde el sector público
al privado, del ejercicio de la competencia que la Administración tiene respecto de determinada
actividad; en cambio, si la transferencia hubiera sido de la titularidad de la competencia, ésta
sería una dejación, es decir, un cese de la responsabilidad que tal titularidad supone. En síntesis:
En el primer caso, se está ante un supuesto de privatización relativa (ius administrativa), mientras
que el segundo supuesto presupone una privatización plena o absoluta, sin perjuicio de estar
ambas previstas en la ley 23.696; b) en el marco de la concesión operada, el cambio del sujeto
prestatario del servicio público no debe importar para el tercero (usuario) una modificación
sustancial de su "status" garantizado por el derecho público en general, y el administrativo en
particular; c) la relación definitoria del régimen jurídico aplicable es la que vincula al delegante
(administración pública) con el tercero (usuario), a través del delegado (concesionario) y en la que
a su vez, el delegado se encuentra constreñido en su desenvolvimiento a respetar los caracteres
jurídicos relativos al servicio público que presta. Dichas relaciones se hallan regidas por el Derecho
administrativo, no sólo por las razones expuestas, sino porque la Administración, al crear la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones, confirma la incidencia del derecho administrativo sobre
la compleja relación delegante-delegado-usuario.

(8) BARRA, Rodolfo C., ob. cit., ps. 2 y 3.

(9) MURATORIO, Jorge, "La ley de defensa del consumidor y la protección de los usuarios de los
servicios públicos". LA LEY Actualidad, 9/12/93, p. 2. Interesa reproducir la nota 32 que el autor
incluye en el referido artículo. "Al respecto sostiene Comadira que la regulación y el control
constituyen una nueva visión del mando y la decisión, erigiendo una de las lecciones más
importantes que deja el exceso del intervencionismo, el error de haber confundido propiedad con
mando, en cuanto ahora no debe el Estado protagonizar la escena económica con el mando, sino
que ha de fijar las reglas de un nuevo comportamiento comunitario y controlar que ellas se
cumplan. COMADIRA, Julio R., 'Los sujetos reguladores en la postprivatización' conferencia
pronunciada en las 'Primeras Jornadas Internacionales sobre Regulación Económica', Buenos Aires,
13/9/93".

(10) Ver en este sentido TAWIL, Guido S., "Servicio público. Eficacia o desgobierno", LA LEY, 1991-
C, 639.

(11) DROMI, Roberto José, "Derecho Administrativo Económico", t. II, p. 553, Ed. Astrea, Buenos
Aires, 1985.

(12) DROMI, José Roberto, ob. cit., p. 551.

(13) CINCUNEGUI, Juan Bautista, "Regulación y control de los servicios públicos", LA LEY
Actualidad, 2/12/93.

(14) PINEDO, Federico, "Privatización y competencia", La Nación, 18/3/93.

(15) Anexo I punto III de la ley 23.696 y dec. 999/92 (Adla, LII-C, 2993).

(16) Dec. 1185/90 y sus modificatorios 2728/90 y 2160/93 (Adla, L-C, 2418; LI-A, 297, LIII-D, 4342).

(17) Dec. 1143/91 (Adla, LI-C, 2988).

(18) Ley 24.065, art. 54 (Adla, LII-A, 82).

(19) Decs. 214/92, 2792/92 y su modificatorio 1187/93 (Adla, LII-A, 379; LIII-A, 132; LIII-C, 3103).

(20) Ley 24.076, art. 50 (Adla, LII-B, 1583).

(21) Dec. 2339/92. Derogado por dec. 454/94 (Adla, LIII-A, 41; LIV-B, 1447).

(22) Dec. 104/93 (Adla, LIII-A, 170).

(23) Dec. 1836/93 (Adla, LIII-C, 3230). Modificado por dec. 455/94.

(24) Dec. 1994/93 (Adla, LIII-D, 4272).

(25) Dec. 454/94.

(26) Dec. 1540/94 (Adla, LIV-D, 4496). Este organismo carece de momento de facultades
jurisdiccionales por lo que no es motivo de análisis en el presente estudio.

(27) Como ser La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) o Comisión Federal de Energía (FERC).
(28) Generalmente tienen a su cargo la regulación y control de servicios públicos domiciliarios
como ser electricidad, teléfonos, agua y calefacción. Debe tenerse presente la estructura más
federal en los hechos de los EE. UU. donde no necesariamente la interconexión a una red
interjurisdiccional provoca la competencia federal en la regulación y control del servicio.

(29) Forsthoff, citado por LUQUI, Roberto, en "Nociones sobre la revisión jurisdiccional de los actos
administrativos", LA LEY, 144-1207.

(30) BARRA, Rodolfo C., "Principios de Derecho Administrativo", p. 141, Ed. Abaco, Buenos Aires,
1980.

(31) Según el autor citado el procedimiento propio y preestablecido del ejecutivo es el jerárquico;
del legislativo, la deliberación y decisión mayoritaria y del judicial, el silogismo.

(32) Señala Barra, que Luqui utiliza los mismos conceptos pero en orden invertido, en tanto que
Cassagne habla de "función" como actividad genérica y "cometido" como actividad específica.

(33) LUQUI, Roberto, ob. cit., p. 1202.

(34) LUQUI, Roberto, ob. cit., p. 1208.

(35) Entre ellos LINARES, Juan F., "La garantía de defensa ante la administración", LA LEY, 142-
1137. También se puede ver una enumeración de supuestas funciones administrativas
jurisdiccionales (disciplinarias propiamente dichas) en Fallos 247:646 consid. 11. Marienhoff cita a
su vez la definición de Hugo Alsina, según la cual hay función jurisdiccional siempre que en
ejercicio de una facultad legal, en razón de una reclamación del administrado, se dicte decisión
expresa y fundada reconociendo o desestimando el derecho invocado, cualquiera que sea el órgano
que al efecto actúe. MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, p. 88.

(36) PROCULO (seudónimo de Bielsa), LA LEY, 100-60 citado por Luqui, ob cit., p. 1212.

(37) FIORINI, Bartolomé, "Inexistencia del acto administrativo jurisdiccional", LA LEY, 101-1034.

(38) GORDILLO, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, cap. VII, p. 17. Ed. Macchi.

(39) GORDILLO, Agustín, "Tribunales Administrativos", Revista del Colegio de Abogados de La Plata
N° 41, p. 106. Allí señala que "Todo lo expuesto nos lleva a sugerir la conveniencia de crear
tribunales administrativos autónomos dotados de imparcialidad e independencia que no excluyan
la revisión judicial amplia, a los cuales el particular pueda si quiere optar por acudir antes de
solicitar la revisión judicial de los actos y hechos administrativos. De hacérselo, debe dejarse bien
en claro la potestad judicial revisora plena y amplia, como garantía de la división de los poderes y
del sistema constitucional de garantía de los derechos individuales, debe también a nuestro juicio
evitarse la tendencia hacia la transformación de los tribunales administrativos existentes en
tribunales judiciales, pues con ello se vuelve al punto de partida, y debe igualmente
complementarse la creación de tales órganos con otros mecanismos de control indispensables en la
administración moderna.

(40) Fallos: 257:139.

(41) HUTCHINSON, Tomás, "Ley Nacional de Procedimientos Administrativos", t. II, p. 501 y

siguientes.

(42) A modo de ejemplo basta señalar el caso de la ley 24.076 (marco jurídico del Gas Natural) en
su art. 66 y el decreto reglamentario en su capítulo XI, numeral 12.

(43) Fernando de la Rúa prefiere denominarlos "Organismos administrativos de aplicación", DE LA

RUA, Fernando, "Jurisdicción y Administración", p. 113.

(44) CASSAGNE, Juan C., "Las funciones jurisdiccionales de la administración", ED, 54-762.
(45) Fallos: 247:646.

(46) Tanto con anterioridad como con posterioridad a este fallo la Corte tuvo oportunidad de
referirse al tema. Ver Fallos: 193:408 (LA LEY, 27-868) y 251:472; 261:36 y 303:1776 (LA LEY, 1982-
A, 503).

(47) Esta posibilidad de que tribunales administrativos resuelvan conflictos intersubjetivos regidos
por el derecho privado merece la tacha de inconstitucional por parte de Luqui (ver su trabajo ya
citado en la nota 27). Sin embargo el precedente motivo de análisis no lo declara así por este
fundamento sino por la ausencia de control judicial suficiente. El consid. 19 del fallo más bien
admite la postura contraria al sujetar la validez de que estos tribunales resuelvan conflictos entre
particulares y regidos por el derecho común, precisamente a la existencia de este control. MAIRAL,
en su obra "Control judicial de la Administración Pública", p. 674 señala que esta regla (control
judicial suficiente) es de estricta aplicación a controversias entre particulares regidas por el
derecho privado. Pero que "no existe un precedente igualmente claro cuando se trata de
controversias regidas por alguna rama del derecho público en las pocas ocasiones en que puede
estar en juego en una disputa entre particulares". Creo que los cambios estructurales ocurridos en
la Argentina necesariamente obligan a replantear la cuestión. En la materia que nos ocupa, la
presencia de normas de derecho administrativo que organizan el servicio público coexiste con las
propias del derecho privado por tratarse de relaciones entre particulares. Así las relaciones entre
las partes estarán regidas tanto por el derecho privado como por el público. Idénticos principios
deben tenerse presentes cuando el conflicto sea entre un particular y el Estado en su carácter de
usuario o cliente del servicio.

(48) Esta última situación no se encuentra prevista en ningún marco regulatorio, por lo que nunca
el sometimiento voluntario a la jurisdicción de los entes trae como consecuencia la pérdida de la
vía judicial.

(49) No se me escapa sin embargo que una interpretación más conservadora podía referir esos
mecanismos a organismos judiciales o instancias de mediación.

(50) CASSAGNE, Juan C., ED, 54-764.

(51) HUTCHINSON, Tomás, ob. cit., p. 504 y siguientes.

(52) GORDILLO, Agustín, "Tratado de Derecho Administrativo", t. 4.2. XI-71.

(53) GUASTAVINO, Elías P., "Tratado de la Jurisdicción Administrativa y su revisión judicial", t. I, p.

230, Ed. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Buenos Aires, 1987.

(54) GUASTAVINO, Elías, ob. cit., p. 275.

(55) Ver, p. ej. "Carter v. AT&T, 250 F. Supp. 188 (N.D. Tex 1966)"; Ricci v. Intercambio Mercantil
Chicago, 447 F. 2d 713 (1971); "Panamerican World Airways v. los Estados Unidos, 371 U.S. 296
(1963)". Citados en "Federal Telecomunications Law", Kellow, Brown Little & Co. Boston, 1993.

(56) 204 US 246 (1907). El caso versaba sobre una queja por exceso de las tarifas para el transporte
de cargas por ferrocarril.

(57) SCHWARTZ, Bernard, "Administrative Law", p. 527, 3rd Edition, Little, Brown & Co. Boston.

(58) "Great Northern Railway v. Merchants Elevators Co". 259 US 285 (1922).

(59) "U.S. v. West WRN Pacific R.R." 352 US 259 (1956).

(60) "ICC v. Baltimore and Annapolis R.R." 398 F. supp 454, 468. "Raverby v. United Airlines" 293
N.W. 2d 260 (Iowa 1980).
(61) Ver al respecto el abundante listado de casos en "Guiding Principles of Public Service
Regulation" Spurr, Vol I Public Utilities Report Inc., 1924, Rochester NY.

(62) Caso citado por Diez en "Servicio público de los teléfonos", p. 253.

(63) Nótese que al resolverse esta cuestión aun no había sido dictado el decreto ya mencionado del
año 1936.

(64) Dec. 48.382 publicado en el Boletín de Correos y Telégrafos del 13 de setiembre de 1934. La
bastardilla es mía.

(65) DIEZ, ob. cit., p. 253.

(66) Ley 22.262 (Adla, XL-C, 2521), art. 32: "Las acciones para la imposición de las sanciones
establecidas en el art. 42 no podrán ejercerse ante el órgano judicial competente sin la
sustanciación previa del procedimiento administrativo regulado en el Capítulo II, Sección II.

(67) MAIRAL, Héctor A., "Control Judicial de la Administración Pública", t. II, p. 715, Ed. Depalma,
Buenos