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Título: Reflexiones acerca de la responsabilidad del Estado por la actuación de los concesionarios de servicios públicos
Autor: Ivanega, Mirian M.
Publicado en: RCyS2014-XII, 48
Cita: TR LALEY AR/DOC/4189/2014
Sumario: I. Comentarios generales.— II. Las empresas y sociedades del Estado prestadoras de servicios públicos.— III. El
supuesto de la omisión del control. El caso de los entes reguladores.
Los controles que ejercen los entes reguladores implican una actividad permanente, continua, intensa y completa, es decir
involucran control previo, concomitante y posterior; ello porque todo el universo del control lo constituyen la prestación de los
servicios públicos.Por ello, la omisión del control o su ejercicio deficiente, puede acarrear una directa responsabilidad por los
daños que sufra el usuario, en la medida que se cumplan con los requisitos para su configuración.
I. Comentarios generales
La Ley 26.944 ha generado encendidos debates alrededor del alcance de la responsabilidad estatal y, como era de esperar, la
vinculada con el accionar de los concesionarios de servicios públicos no fue ajena a ellos.
La contundencia del artículo 6° de la ley (1), permite prescindir de todo tipo de comentario; porque si existe una afirmación
que el legislador quiso que no pasara desapercibida y que, a su vez, no generara dudas interpretativas es justamente la que surge de
esa disposición.
Sin embargo, dos aristas de este tipo de responsabilidades merecen ciertas reflexiones, aun cuando ya han sido motivo de
medulosas investigaciones de la doctrina argentina con anterioridad a la ley.
Nos referimos al caso de los servicios públicos prestados por empresas y sociedades del Estado y a las consecuencias de la
omisión del control estatal sobre la prestación.
En la República Argentina, el servicio público ha pasado por períodos de turbulencia jurídica, económica, política y social.
En los últimos veinticinco años, constituyó uno de los temas más estudiados, su evolución, diferentes etapas y los vínculos
jurídicos emanados de las nuevas formas de gestión fueron motivo de profundos análisis, acompañados con cierta jurisprudencia
que si bien no siempre ha sido uniforme, marcó los límites de las responsabilidades de los sujetos involucrados.
La relación concesionario-usuario, mereció varias lecturas.
Recuérdese la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), interpretó, en el caso "Davaro Saúl" (2), que el vínculo del
usuario con el concesionario es de naturaleza contractual, sometido al régimen jurídico privado. El entonces Procurador General,
en su dictamen (al que adhirió la mayoría del Tribunal) señaló que se trataba de una cuestión suscitada directamente en el marco de
relaciones jurídico privadas contractuales entre particulares, lo que implicaba que debía ser dirimida por la justicia federal civil y
comercial y no la contencioso-administrativa.
La disidencia, por el contrario, sostuvo que se trataba de una situación regida por el derecho público, y por lo tanto de
competencia de del fuero contencioso administrativo (Jueces Fayt y Barra).
También, y en materia de responsabilidad, el Máximo Tribunal resolvió que las sanciones que aplica el ente regulador por los
incumplimientos del prestador del servicio público, son independientes de las indemnizaciones por los daños y perjuicios que
padezca el usuario ("Ángel Estrada y Cía. S.A.") (3).
En general, existe consenso en que el Estado no debe responder, en principio, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios
ocasionados por los sujetos denominados "colaboradores externos de la Administración", tales como los contratistas, los notarios y
los prestadores de servicios públicos (4).
Los principales argumentos de este criterio son: a) que el prestador no integra la organización estatal; b) la concesión como
mecanismo de transferencia de la gestión conlleva que los prestadores se hagan cargo de las indemnizaciones por los daños
causados a los usuarios; c) El Estado concedente responderá solamente en aquellos casos, en los cuales los perjuicios se hayan
ocasionado por el prestador con motivo de cumplir órdenes o cláusulas impuestas por la Administración, y siempre que concurran
los requisitos de la responsabilidad (5).
Ante el mismo interrogante -sobre si el Estado sería responsable por los hechos y omisiones de los concesionarios y
licenciatarios de servicios públicos- Gordillo señala que la culpa in vigilando e in eligendo sustentarían una respuesta afirmativa
(6).
A su vez, indica que tampoco tendría sentido práctico demandar al Estado, que goza de privilegios procesales que dificultan la
acción, y que el concesionario o licenciatario no posee; hasta sería más fácil obtener medidas cautelares.
En definitiva, tal responsabilidad deberá ser juzgada como objetiva y de resultados o fines, de acuerdo a la ley 26.944.
Así, el principio de que el obligado a reparar un daño es aquel que lo produce, se aplica sin discusión a esta materia.
Por otra parte, a la hora de la aplicación de la Ley 24.240 marcó un rumbo innovador, al regular un sistema de responsabilidad
(modificación por Ley 24.999) que involucra a las empresas prestadoras de servicios públicos, la cual ha sido entendido como
objetiva y directa (arts. 5 , 10 bis, 30 y 40 ) (7).
Ese contexto legal, fija derechos específicos del usuario: en caso de duda sobre la interpretación de los principios que establece
esta ley prevalecerá la más favorable a aquel (art. 3°, modificado por ley 26.361); así como "La interpretación del contrato se hará

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en el sentido más favorable para el consumidor. Cuando existan dudas sobre los alcances de su obligación, se estará a la que sea
menos gravosa." (art. 37).
Ahora bien, sin detenernos en las causas, lo cierto es que en los últimos años el Estado ha retomado la prestación de
determinados servicios públicos, creando a tal fin sociedades cuyas facultades y dependencia de la Administración Pública central
nos han generado dudas sobre su ubicación institucional y las consecuencias de la gestión de tales servicios.
Bajo esta realidad, nos interrogamos si aun en estos casos el Estado sigue siendo irresponsable —en forma casi absoluta como
pretendería la ley— o tal regla cedería ante el criterio de la responsabilidad subsidiaria.
II. Las empresas y sociedades del Estado prestadoras de servicios públicos
La denominación Empresas del Estado está presente en las figuras regidas por las leyes 13.653, 14.380 y 15.023. Tenían un
doble régimen con un mayor acento en el derecho público que en el derecho privado, a punto tal que fueron prácticamente
reguladas como entes autárquicos, aunque existían diferencias entre ellas (8).
Luego se sumaron otras figuras, constituyéndose un "universo societario" no siempre con características homogéneas, que
prestaban servicios públicos o desarrollaban actividades de interés general de especial protección estatal: Sociedades del Estado
regidas por la Ley 20.705, Sociedades de Economía Mixta del Decreto-ley 15.349/46, y la Sociedad anónima con participación
estatal mayoritaria del Decreto-ley 19.550/72, art. 308 y ss.
Resulta indiscutible que el dato "privado" es el que cobra mayor relevancia, pues le permite justificar los grados de autonomía
de actuación, que se va a traducir en la organización interna, en la forma de cumplir con los objetivos societarios y en el control
limitado del propio Estado.
A partir del 2001, otras modalidades fueron identificadas como "sociedades anónimas comerciales bajo injerencia estatal",
considerándolas excluidas de la organización administrativa estatal.
Ellas presentaron tres formas básicas: a) las puras, que son netamente privadas pero de propiedad exclusivamente estatal
(EBISA, LAFSA); b) las "despublificadas" que son propiedad estatal pero expresamente excluidas del derecho administrativo
(AySA, LAFSA); c) las devenidas minoritaria que tiene una participación estatal mínima, que son los casos en los que el ANSeS se
convirtió en titular de una parte minoritaria del paquete accionario de empresas en lasque las AFJP eran inversores institucionales,
antes de la eliminación del régimen de capitalización (9).
Ahora bien, el debate principal consistió —y lo sigue siendo— en determinar si estas sociedades pueden ser encuadradas en la
Administración Pública, dado que la posición que se adopte tiene efectos sustanciales por lo menos en dos aspectos, la condición o
no de empleados públicos de su personal (tema que excede el presente) y el alcance de la responsabilidad estatal, por aplicación del
principio de responsabilidad subsidiaria.
El tema no permite ser concluyente, por varias razones: la cantidad de formas societarias que se han creado y las consecuencias
que se derivan de aceptar dicho encuadramiento.
Ya lo había planteado Marienhoff al criticar la creación de empresas del Estado como entidades autárquicas conforme a la Ley
13.653, pues diferenciaba la actividad estatal de la función estatal. Entendía que aquella figura empresarial, era un simple medio
instrumental del Estado que ejerce una actividad pero no una función, la que corresponde a las entidades autárquicas (10).
Respecto de las nuevas sociedades anónimas de un solo socio (vgr. EBISA) reiteramos que todas estas figuras, deben ser
estudiadas en el contexto de la realidad política-económica de la época en la que se forman. El casuismo que ello apareja, no
impide la aplicación de principios generales (11).
A título ilustrativo, la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) ha sostenido reiteradamente que las sociedades anónimas de
capital estatal, como las sociedades del Estado constituyen una especie de descentralización, entendiéndose a ésta como la forma
de hacer efectiva la actividad de la organización administrativa estatal, mediante un ente separado de la Administración Central,
que posee personalidad jurídica propia y que está constituido por órganos también propios, que expresan la voluntad de ese ente.
(Dictámenes 239:592; 247:282).
Ese criterio fue uniforme respecto de las sociedades del Estado, incluso al analizar la aplicación de la Ley 19.983 de Conflictos
Interadministrativos al Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado (INDER), destacó que con independencia de la
actividad propia que ejerza, se encuentra comprometido el interés del Estado Nacional (Dictámenes 263:8).
En igual sentido, sobre Lotería Nacional S.E. reafirmó el carácter de entidad descentralizada de dicha sociedad, y que
tratándose de una empresa de patrimonio enteramente estatal, en la defensa de sus intereses, se hallan igualmente comprometidos
los del propio Estado, que es su titular (Dictámenes 241:242).
En cuanto a las sociedades anónimas de capital estatal mayoritario, interpretó que si bien están regladas por la Ley 19.550, les
resultan de aplicación normas de derecho público con incompatibles con las finalidades de su creación, "aún con el más amplio
grado de descentralización, en última instancia integran la organización administrativa del Estado y que cuando se trata de
entidades del Estado constituidas bajo forma jurídica privada, se impone la superación de la personalidad del entre frente a la
realidad estatal de la propiedad, el gobierno y la dirección de la entidad" (Dictámenes 219:145 y 247:282).
En el caso de ENARSA por ejemplo, la Procuración no opuso reparos a un proyecto de decreto por medio del cual, se instruía
al Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, en su carácter de accionista mayoritario de esa sociedad, a
adoptar los recaudos necesarios en la contratación para la adquisición e instalación, bajo la modalidad llave en mano, de
determinados insumos, para que la citada sociedad se ajustara a las normas, procedimientos y controles previstos en la Ley de
Obras Públicas, 13.064 (Dictámenes 262:198).
Respecto de la aplicación de la Ley 19.983 de Conflictos Interadministrativos, consideró que cuando están involucradas
sociedades anónimas con participación estatal total o parcial mayoritaria, la competencia de la PTN y la del Poder Ejecutivo en la
sustanciación y/o resolución de esos conflictos no se altera, en la medida en que no resulten alterados los presupuestos para su
aplicación, a saber: a) la dependencia de las entidades involucradas en el conflicto, de un superior común y; b) la 15 subsistente
facultad del Poder Ejecutivo para disponer, en los términos del artículo 10 del Decreto Nº 2481/93, la afectación de autorizaciones
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presupuestarias o de los fondos disponibles en la entidad estatal deudora, al pago de sus obligaciones en caso de incumplimiento de
la condena recaída (Dictámenes 251:195).
La CSJN interpretó que las sociedades del Estado de la Ley 20.705 formaban parte de la organización administrativa como
entidades descentralizadas (12).
Respecto a las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria regidas por la Ley N° 19.550, entendió que
integraban el concepto amplio de descentralización administrativa y que, por lo tanto no estaban excluidas de la Administración
descentralizada (13).
Parte de la doctrina, ha considerado que el verdadero titular del patrimonio de estos entes es el Estado central y que la
separación de personalidades no significa una real separación de patrimonios (14).
Coincidimos con Mertehikián que tratándose de la actuación de empresas y sociedades de objeto comercial o industrial de
propiedad estatal, la responsabilidad estatal se limita a su participación en el capital social de dichas empresas o sociedades y
requiere, para efectivizarse "la previa excusión de los bienes sociales" (15).
El principio de la responsabilidad subsidiaria muestra un punto de equilibrio, pues a través de él se hace efectiva la unidad
patrimonial del Estado y además salvaguarda la personalidad de los entes (16).
Siguiendo esa línea de interpretación, los daños que produjeran las sociedades estatales (en sentido amplio) prestadoras de un
servicio público podrían dar lugar a la responsabilidad subsidiaria del Estado, en base a la comunicabilidad patrimonial. Por lo
tanto, no resultaría de aplicación la limitación del artículo 6°.
III. El supuesto de la omisión del control. El caso de los entes reguladores
En ciertas situaciones quienes deben reparar los daños, no son aquellos que prestan el servicio, sino el Estado por haber
omitido el control que tenía a cargo.
En realidad, el quid del tema reside en que, si tal función se hubiera ejercido, el daño no se habría producido.
Esta particularidad determina que se trate de una responsabilidad directa y no refleja y de base objetiva (17).
Se entiende que la inacción estatal causante del daño, suele ser consecuencia del ejercicio de potestades discrecionales o
derivadas de la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, pues son daños que generalmente se atribuyen al incumplimiento
de normas que sólo indican fines o directrices, pero no imponen conductas concretas, incluso algunas incluyen apreciación de
cuestiones de naturaleza técnica. Por ello, la configuración de la responsabilidad estatal, en estos casos conlleva impedimentos
para demostrar la configuración del factor de atribución y el nexo de causalidad (18).
Tal como sostenía Comadira "La atribución de responsabilidad del Estado no puede ser tanta como para agotarlo o inhibirlo en
la gestión del interés público, ni tan poca como para expoliar al particular bajo la apariencia de dicho interés " (19).
La jurisprudencia no es uniforme, aun cuando marca cierta tendencia restrictiva a la hora de determinar responsabilidad de los
organismos de control (20).
El control al concesionario o licenciatario constituye una de las actividades más específicas de los entes y está constituida por
un grupo de facultades (21), que apuntan a dos fines que se interrelacionan: lograr que el servicio público se preste con eficiencia y
eficacia y que el usuario reciba tal servicio en las óptimas condiciones de prestación y con una tarifa justa y razonable.
Los regímenes legales otorgan competencia a los entes reguladores, aludiendo a la fiscalización, la verificación, al control de
procedimientos, actividades, obligaciones: v. gr. el régimen tarifario, cumplimiento de la ley, de los planes de mejoras y expansión,
la procedencia de ajustes a tarifas.
Sin perjuicio de considerar que existe un uso indistinto de los términos que identifican diversas técnicas de control, se han
identificado ciertas modalidades en más forma precisa, como la inspección (22), la revisión (23) y la auditoría.
En realidad, la independencia funcional que se predica de tales entes, justifica que decidan las modalidades y procedimientos
aplicables para ejercer su competencia.
Los controles que ejercen implican una actividad permanente, continua, intensa y completa, es decir involucran control previo,
concomitante y posterior; ello porque todo el universo del control lo constituyen la prestación de los servicios públicos.
Por ello, la omisión del control o su ejercicio deficiente, puede acarrear una directa responsabilidad por los daños que sufra el
usuario, en la medida que se cumplan con los requisitos para su configuración, en particular el nexo causal entre aquella y los
daños reclamados.
Es indudable, que se impone un análisis particular de cada caso, para determinar no sólo la configuración de la omisión o
deficiencia del control y su relación con el daño, sino, también, si existió una reiteración de irregularidades en la prestación que no
pudieron ser ignoradas por el ente.
En nuestra opinión en virtud de las competencias asignadas y las modalidades del control que debe aplicar, resulta un elemento
esencial en la determinación de la responsabilidad del ente, el conocimiento previo que debió tener sobre las deficiencias en la
prestación.
Por ello, cabe considerar el control ejercido por otros organismos, como la Auditoría General de la Nación, que realiza
auditorías de gestión conforme a las atribuciones constitucionales (artículo 85) y legales (Ley 24.156) que abarca las obligaciones
emergentes de los contratos de concesión, como en el cumplimiento de las funciones a cargo de los entes reguladores. Dicho
organismo ha producido una serie de informe que indican diferentes deficiencias en la prestación (24).
Aún cuando los informes emanados de la Auditoría General de la Nación, carecen de cierta obligatoriedad para los controlados
—particularidad que hemos criticado reiteradamente (25)- las observaciones que ellos contienen y sus consecuentes
recomendaciones, no puede ser ignoradas por entes reguladores quienes por lo menos deben arbitrar los mecanismos para controlar
al concesionario en los aspectos objetados o, según caso, mejorar sus propios sistemas de fiscalización.
De esta forma, la advertencia de tales irregularidades y la omisión en el ejercicio de sus funciones, constituyen elementos
esenciales para configurar el nexo de causalidad requerido en la determinación de su responsabilidad.
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Por eso, reiteramos, que la responsabilidad de los entes por la omisión en su función de vigilancia y prevención es directa, ello
sin perjuicio de que deban reunirse los requisitos del artículo 3° de la ley.
  (1) Artículo 6° - El Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los
concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal, cuando la
acción u omisión sea imputable a la función encomendada.
 (2) CSJN Fallos 315:1883.
 (3) CSJN Fallos 328:651.
 (4) Entre otros: CASSAGNE Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, 2003, Edit. LexisNexis; COMADIRA
Julio R., ESCOLA Jorge H., COMADIRA Julio P. Curso de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot Buenos Aires, 2012; PÉREZ
HUALDE, Alejandro, El concesionario de servicios públicos privatizados. La responsabilidad del Estado por su accionar, Buenos
Aires, 1997, Edit. Depalma; PERRINO Pablo E., La responsabilidad del Estado y de los concesionarios derivada de la prestación
de servicios públicos privatizados, AA.VV., "Contratos administrativos", Buenos Aires, 2000, Ediciones RAP.
 (5) PERRINO, Pablo, La responsabilidad del Estado y de los concesionarios derivada de la prestación de servicios públicos
privatizados, JA 2006-III-1141.
 (6) GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, T. 2, La defensa del usuario y del administrado, 10ma edición,
Buenos Aires, FDA, 2014. Aclara que esa responsabilidad se trasladó a los contratos de concesión, en los cuales el concesionario
asume la obligación de sustituir al Estado concedente, en cualquier planteo de responsabilidad que pudiere hacérsele por el
ejercicio de la concesión. Ejemplo de ello son los servicios eléctricos cuyo art. 24 del contrato expresa: "la distribuidora será
responsable por todos los daños y perjuicios causados a terceros y/o bienes de propiedad de estos como consecuencia de la
ejecución del contrato y/o incumplimiento de las obligaciones asumidas."Aclara que "también hay controles que dicen,
ilegalmente, lo contrario". Capítulo XX, nota 60.
 (7) Ibidem. Indica el autor que a su criterio no resulta aplicable el régimen de responsabilidad de la ley 24.240 en los casos de
daños sufridos por los usuarios de rutas y caminos concesionados, ya que, conceptualmente, las concesiones viales por peaje no
son servicios públicos domiciliarios. Contra este enfoque, cita a LORENZETTI, Ricardo, "Concesiones viales. ¿En qué caso hay
responsabilidad?", Rev. de Derecho de Daños, n. 3, p. 157; GALDÓS, José M., "Peajes y animales sueltos. ¿Clausura de un
debate?", LL 2000-E-494; BORAGINA, Juan C. y MEZA, Jorge A., "La responsabilidad de los concesionarios de rutas: un fallo
ejemplar", JA 2000-IV-203; votos de los jueces Lorenzetti y Zaffaroni emitidos en la causa "Ferreyra, Víctor D. y otro v. VICOV.
S.A.", sent. del 21/3/2006, etc. Ver también SACRISTÁN, Estela B., Tutela de los usuarios de los servicios públicos: ¿Es la
relación de consumo compatible con el servicio público?, REDA nº 78, p. 925 y ss.
 (8) GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, FDA, Buenos Aires, 2009, XIV-16.
 (9) CARBAJALES, Juan J., Las sociedades anónimas bajo injerencia estatal —SABIE-, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2001.
Disentimos con el autor en lo que se refiere a su posición de entender que se está en la categoría de ente no estatal público o
privado y su exclusión del sector público nacional.
 (10) MARIENHOFF, Miguel, Tratado de derecho administrativo, T.I., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000, p. 467/469.
 (11) IVANEGA, Miriam M., Nuevos interrogantes sobre la protección constitucional del trabajador. El caso de los empleados
de las empresas y sociedades del Estado. LL, Suplemento de Derecho Constitucional 09/11/11.
 (12) CSJN Fallos 308:823.
 (13) CSJN Fallos 311:755. (Dictamen de la Procuración General).
 (14) BARRA, Rodolfo, op. cit, p. 183. Ver también COMADIRA, Julio, Derecho Administrativo. Otros estudios, Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1996, p. 388 y ss.
 (15) MERTEHIKIAN Eduardo, La responsabilidad subsidiaria del Estado por la actuación de entidades descentralizadas en
RAP N° 265, Buenso Aires, 2000, p. 11/19.
 (16) COMADIRA, Curso de derecho administrativo...op.cit. p. 1639.
  (17) CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, 9° ed. Buenos Aires, 2008, T. I, p. 488 y La
responsabilidad del Estado (balance y perspectivas), LL 2009-F, 1026; COMADIRA, Julio R., Curso de derecho administrativo,
op.cit.; GAMBIER Beltrán, Algunas reflexiones en torno a la responsabilidad del Estado por omisión, a la luz de la jurisprudencia,
LL 1990-E, 617; CANDA, Fabián, O., La responsabilidad del Estado por omisión (estado de situación en la jurisprudencia de la
CSJN) en obra colectiva Cuestiones de responsabilidad del Estado del funcionario público, RAP, Buenos Aires, 2008, p. 156/161;
MERTEHIKIÁN, Eduardo, "La responsabilidad pública", Abaco, Buenos Aires, 2001, p. 63 y ss.
 (18) PERRINO Pablo, La responsabilidad del Estado por la omisión del ejercicio de sus funciones de vigilancia, LL 2011-E,
715.
 (19) COMADIRA, Julio R., La responsabilidad del Estado por su actividad lícita o legítima. Su necesario encuadre en el
derecho público, en La responsabilidad del Estado, RAP Nº 326, Buenos Aires, p. 574 y ss.
 (20) Por ejemplo, CSJN Fallos: 329: 2088; 329:4944; 330:653; 332:2328.
 (21) Comprende el régimen tarifario, la procedencia de las revisiones y ajustes que deban aplicarse a los valores tarifarios, los
planes de obra y de mantenimiento aprobados, los planes de mejoras y expansión aprobados y los planes de inversión, operación y
mantenimiento, el mantenimiento de las instalaciones afectadas a las obras y servicios, a vigencia de seguros y garantías, y sus
actualizaciones. Bianchi Alberto, La regulación económica, Edit. Ábaco, Buenos Aires, 2001.
 (22) Ley 24.065, art. 56 inc. n), ley 24.076 art. 56 inc. o).
 (23) Decreto 999/92, art. 17 inc. t).
  (24) La página oficial del organismo (www.agn.gov.ar) incluye numerosos informes vinculados al tema, por ejemplo los
aprobados por Resoluciones Nª 63 y 189 des 2003; 24, 36, 48, 58, 210 del año 2010; 136 del 2011; 229 y 255 del 2013.
https://informacionlegal.com.ar/maf/app/document?&src=laley4&srguid=i0ad6adc600000180488a91563b24bd6d&docguid=i8D6EA03EB4C3354… 4/5
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 (25) IVANEGA, Miriam M., El control público y los servicios públicos (o La utopía del control público) Publicado en Revista
Jurídica La Ley del 08/06/07.
 

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