Está en la página 1de 407

Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Naturales

Edmundo F. Catalano Mara Elena Brunella Carlos J. Garca Daz (h) Luis E. Lucero

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS


RECURSOS NATURALES

ZAVALIA
Editor

Copyright 1998, by Vctor P. de Zavala S.A. Alberti 835, 1223 Buenos Aires Diseo de tapa: Gustavo Pedroza Correccin: Ins Oliveira Composicin: Silvana Ferraro Impreso en la Argentina Queda hecho el depsito que indica la ley 11.723 ISBN: 950-572-440-3

PROLOGO

Las presentes Lecciones de Derecho Agrario y de los Recursos Naturales, constituyen una versin sistematizada de las clases dictadas en la Ctedra de Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales de la Universidad del Salvador. Mediante esta edicin sus autores se proponen completar el vaco y satisfacer la necesidad del alumnado de contar con un texto que le sirva de gua de estudio ordenada sobre los distintos temas que integran el curso referido, en los captulos correspondientes al derecho agrario y al tratamiento legal de los recursos naturales, con excepcin de los mineros. Los grandes cambios operados en los ltimos aos en materia agraria y de los recursos naturales, con la sancin de nuevas leyes y disposiciones normativas sobre la materia, la eliminacin y readecuacin de los organismos del Estado nacional y de los Estados provinciales que, en su momento, desempearon un rol importantsimo en nuestro desarrollo agropecuario, y su reemplazo por otras autoridades y rganos de control, el crecimiento de nuevas formas de actividades agrarias, tipos de contratos y sistemas de produccin, el cambio de las estructuras agrarias del pasado y, en muchos casos, del papel protector de las leyes, operados en menos de una dcada, han determinado que los antiguos textos en uso para acompaar la enseanza de estas disciplinas hayan perdido vigencia, resultando de esto un serio perjuicio para el estudiante, el cual carece en los momentos actuales de una obra que exponga, en forma ordenada y actualizada, los aspectos principales que compren-

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

de esta extensa y variada materia, con un anlisis de sus perspectivas histricas y del estado presente de la legislacin. Estas Lecciones se proponen llenar ese objetivo, o sea, servir a! estudiante de texto de apoyo a las enseanzas, siempre insustituibles, que le imparten sus profesores en el aula. Tratan sobre los distintos tpicos y materias legales estrechamente vinculados a la actividad agraria y al uso de los recursos naturales que, hasta ahora, han tenido inexplicablemente muy escasa preferencia en la tarea editorial, no obstante la importancia que revisten en un pas de marcada estructura agropecuaria y rico en esos recursos, como es la Argentina. El texto presentado, se ofrece en forma de Lecciones, es decir, como aporte a la enseanza. No pretende tampoco, por cierto, sustituir la escasa bibliografa temtica existente sobre algunos contenidos del curso, sino complementarla para cubrir, en alguna medida, el vaco informativo actual. Los autores

CAPITULO I EL DERECHO AGRARIO. CONTENIDO. EVOLUCIN

1. CONCEPTOS GENERALES, ALCANCE Y AUTONOMA DEL DERECHO AGRARIO El primer tema que debemos tratar en este curso es el concepto del derecho agrario, su objeto y, en forma simultnea, determinar si existe una real autonoma de este derecho, esto es, un jus proprium, dentro del derecho en general. Luego, abordaremos el mbito especfico del derecho agrario y sus relaciones con los recursos naturales, tomados stos en la ms amplia acepcin del concepto. Algunos autores han querido ver en el derecho agrario una disciplina jurdica independiente, que obedece a reglas propias, y otros, una simple especialidad, o sea, una rama separada del tronco general del derecho, que tiene caractersticas especiales, pero que se nutre, en muchos de sus aspectos, fundamentalmente del derecho comn (que es el substractum de todo el derecho privado) y, en otras de las materias, del derecho administrativo. Se habla, en el primer sentido, de una autonoma cientfica, y tambin, para afirmar la independencia, de una autonoma legislativa y didctica. El notable agrarista italiano, Giangastone Bolla, verdadero creador del derecho agrario y del cual hablaremos ms adelante, sostena la autonoma cientfica de esta disciplina jurdica fundado en la existencia de una suerte de hacienda agraria, o sea, de la reunin de factores formada por el fundo, los animales, cultivos, mquinas, enseres y dems bienes que componen la organizacin de la produccin y sobre la cual convergen las relaciones jurdicas agrarias. Para Bolla, la hacienda agrcola, constituye una unidad tcnico-econmica que coordina la tierra, el ca-

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

pita) y el trabajo. El fundo, en opinin de este maestro, juega un papel principal, porque sin su presencia el resultado econmico no sera posible. Otros autores, como luego veremos, fundan la autonoma de esta rama del derecho en la existencia de la empresa agraria, avanzando sobre el concepto de la hacienda, en un sentido ms universal y comprensivo, mientras que otros lo consideran el derecho de la agricultura, en un sentido objetivo o, si se quiere, una manifestacin del derecho profesional del agricultor, caracterizado ste por su actividad agrcola ejercida sobre el fundo, destacando, en este caso, el aspecto profesional y subjetivo de la relacin. Volveremos sobre este tema, al referirnos al contenido del derecho agrario. El derecho agrario, en un sentido amplio, puede ser caracterizado como el conjunto de normas de derecho privado y de derecho pblico que regula los derechos y obligaciones de los sujetos agrarios, entre s, vinculados a los actos agrarios y a la propiedad agraria, en sus distintas formas de manifestacin. Los sujetos agrarios son entes o personas de derecho privado y en algunas ocasiones de derecho pblico, cuya actividad es obtener de la Naturaleza, a travs del ciclo biolgico, recursos vivos, animales y vegetales, para la alimentacin o para su transformacin por las industrias usuarias. Son tambin sujetos agrarios quienes colaboran, asisten o controlan a los actores directos en estas actividades. Las relaciones jurdicas de estos sujetos, entre s o con relacin a los bienes que producen, o sobre los cuales actan, que constituyen la propiedad agraria, en sus distintas formas o manifestaciones, no son diferentes de las que rigen en el derecho comn y, en algunos casos, en el derecho administrativo, sin perjuicio de algunas notas caractersticas que poseen. La propiedad agraria, como concepto general y en sus distintas formas de manifestarse, tampoco es diferente de la propiedad del derecho comn, mueble, inmueble o semoviente, aunque en ocasiones suele tener limitaciones en cuanto a su ejercicio, uso y disposicin y a los medios de prueba, como ocurre en este ltimo caso, con la propiedad del ganado, que pueden ser distintos, lo cual no significa por s mismo la creacin de un jus proprium, ya que ste requerira para existir un conjunto de caracteres comunes, en los bienes o en los actos, que dieran fundamento suficiente a la autonoma. Es evidente, sin embargo, que la actividad agraria, ade-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

ms de ser una funcin econmica distinta de la actividad industrial y comercial, gobernada por el ciclo biolgico y dirigida fundamentalmente a la obtencin de seres vivos, animales y vegetales, constituye una forma de vida de parte importante de la poblacin de los pases, se desenvuelve en un mbito diferente al de otras actividades del hombre, y tiene connotaciones sociales distintas, las que han llevado al legislador a dispensarle en muchos pases un tratamiento especial, marcadamente protector, porque los bienes que produce no slo son esenciales para la supervivencia de la humanidad, sino tambin porque la sociedad est interesada en sostener esa forma de vida de los principales sujetos involucrados, a la que se le reconoce muchas ventajas respecto a las concentraciones urbanas, que han sido una tendencia constante y creciente sobre todo en lo que va del presente siglo. El agro, no olvidemos, est compuesto de individuos, familias y sociedades organizadas comercialmente, es una actividad econmica productiva, generadora de bienes primarios, pero que tiene fuertes implicancias en la vida del hombre, la familia y la comunidad.

2. EVOLUCIN DEL DERECHO AGRARIO. EL ACTO BIOLGICO. LA EMPRESA AGRARIA Algunos agraristas modernos resumen el objetivo del derecho agrario, como ya hemos dicho, a la regulacin de la empresa agraria, que constituye un concepto distinto y desvinculado de la propiedad de la tierra a la que lo mantuvo ligado la concepcin tradicional y lo definen, sintticamente, como el derecho de la empresa agraria (tomada sta como conjunto de factores destinado a la produccin de bienes); pero dijimos que la actividad agropecuaria no es slo econmica sino una modalidad de vida de la poblacin y la empresa agraria, como conjunto de factores coordinados y dirigidos a la produccin, es slo uno de los elementos componentes. La empresa agraria, como esa reunin de factores productivos, existe en todo tipo de agricultura, incluso en la artesanal y familiar. El concepto de la empresa o del "imprenditore" agrario, de la doctrina italiana moderna, en mayor o menor grado -insistimosest implcito en todas las categoras de los sujetos que se ocupan de la

10

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tarea productiva, sean stos individuos, familias o sociedades. Otros autores consideran al derecho agrario en forma ms simple, como el derecho perteneciente a la agricultura, en un sentido genrico, y finalmente otros, con una visin ms amplia, completa y moderna, hablan de un derecho agroalimentario que abarcara, por razones de conexidad, no slo las producciones primarias del agro sino tambin las obtenidas en los procesos de transformacin, con fines alimentarios. El acto agrario, por otra parte, como acto especfico, no ha sido an definido por la doctrina de los autores ni por las leyes, en forma concordante, aunque existe una fuerte corriente moderna que considera a la actividad agraria como parte de una industria gentica, creadora de bienes y diferenciada de las otras industrias extractivas, de transformacin o de servicio, lo cual le da suficiente especificidad. Segn esta corriente, sostenida por iniciativa de algunos agraristas argentinos, como Andrs Ringuelet y Rodolfo Carrera, y que ha tenido aceptacin y respaldo en el mundo, la actividad agraria est dominada por dos factores esenciales, la tierra y el proceso agrobiolgico, aparte de otros elementos concurrentes, como el clima, el riego y los propios de la agricultura y la ganadera. Debe advertirse, sin embargo, que el derecho agrario no regula los procesos tcnicos de la actividad agraria, como industria vinculada a la explotacin del suelo o del agua, generadora de los bienes agrarios, sino nicamente las instituciones creadas por el hombre para acompaar esos procesos como son, entre otras, la propiedad fundiaria, los contratos agrarios, el rgimen de los elevadores de granos, de la sanidad animal y vegetal, de la fertilizacin, de las marcas y seales, de la inseminacin artificial o de la reforma agraria. Debe distinguirse, entonces, la actividad agraria en s, de las instituciones creadas para su sustento y desarrollo. Estas ltimas, constituyen el objeto especfico del derecho agrario. Los juristas italianos lucharon, como bien seala el profesor Carrera en su trabajo sobre "Derecho Agrario y Reforma Agraria", para lograr la inclusin del "imprendtore agrcola" como figura independiente en el Cdigo nico de su pas, con el objeto de evitar que fuera considerado comerciante. Nuestro Cdigo de Comercio, en su artculo 452, inciso 3, tambin excluye de sus normas a las ventas que realicen los labradores y hacendados de los frutos de sus cosechas y ganados, considerndolos actos civiles y no comerciales.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

11

Este distingo con respecto al jus mercatorum no es bastante, sin embargo, para configurar el acto agrario y mantiene en la penumbra sus elementos constitutivos. El acto agrario, en s, como acto vinculado al proceso biolgico, evidentemente, no tiene ninguna similitud con los actos que se cumplen en otros campos del derecho, aunque resulta difcil caracterizarlo y darle una definicin propia. La doctrina, desde el nacimiento del derecho agrario, ha intentado por diversas vas, sentar un concepto del acto agrario, para luego irradiarlo en todas las direcciones posibles. La denominada agrariedad del acto, como fuente de la delimitacin, supone el resultado de la actividad del hombre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, con el objeto de obtener, a travs del ciclo biolgico, la creacin de recursos vivos, animales o vegetales, para su sustento o para la industria. El acto biolgico o vital, creador de los bienes, sea que se realice en ambientes naturales o artificiales, es el presupuesto necesario para considerar la agrariedad del acto, que encuentra as su fundamento en el ciclo biolgico, que distingue y caracteriza a sus sectores componentes, la agricultura, la ganadera, la crianza de las especies de la fauna y de la pesca en ambientes cautivos, y la industria forestal. Sin l, o sea, sin la actividad gentica creadora, inducida por el hombre, o en una relacin de conexidad con la misma, no existe acto agrario, ni competencia de la ley agraria. Lo dems que se agrega para calificar el acto agrario, es el marco jurdico e institucional necesario para hacer posible y preservar el ciclo biolgico. Este conjunto de institutos constituye el contenido y la materia propia del derecho agrario, que forma una disciplina distinta, aunque vinculada, al derecho de los recursos naturales.

3. LA PROFESIONALIDAD AGRARIA No todas las relaciones de los sujetos agrarios, entre s o con referencia a la propiedad agraria, estn reguladas por el derecho agrario. Los sujetos agrarios mantienen entre s relaciones civiles y comerciales ordinarias. La profesionalidad agraria no es una categora que les otorgue un fuero especial, ni tampoco la materia agraria es objeto de una competencia especfica, aunque en algn momento la tuvieron en nuestro

12

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

pas, para ciertos fines, a travs de las Cmaras Paritarias de Arrendamientos y Aparceras Rurales, suerte de tribunales administrativos, hoy dejados sin efecto, despus de una dcada de discutida constitucionalidad. La relacin jurdica entre los sujetos debe estar directamente vinculada con la actividad agraria para que quede comprendida en el derecho especial. Es necesaria la actividad cultural del hombre, para que el acto agrario, como proceso biolgico, quede consumado. De este modo, el acto de la caza de la fauna salvaje, o de la pesca, no constituye actos agrarios, porque ha estado ausente la actividad cultural del hombre para forzar su creacin en la Naturaleza. La ley federal de pesca 24.922, precisamente, considera a la pesca como una actividad industrial. En cambio, la crianza de esos mismos animales en ambientes cautivos, inducida por el hombre, actuando sobre las fuerzas naturales, constituye un acto agrario, como el cultivo de granos y la cra de ganado. En esto resulta difcil trazar un lmite preciso. As, la venta de la cosecha de un productor agrcola, o la venta de un productor de ganado, se trata de un contrato de venta del derecho comn, pero puede estar sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades reglamentarias, impuestas a veces por razones de la caracterstica y especialidad de los bienes, o de polica agraria, cuyo ordenamiento y regulacin es de competencia del derecho agrario.

4. LA DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO EN LA ARGENTINA. INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA A pesar de ser la Argentina un pas tradicionalmente agropecuario, la doctrina del derecho agrario no ha tenido el desenvolvimiento deseado y que corresponde al desarrollo alcanzado por la actividad y a sus caractersticas econmicas y sociales. No obstante existir grandes especialistas en esta materia, y de haber elaborado, con agraristas notables, como Carrera y Ringuelet, una doctrina propia en materia de derecho agrario, que tuvo gran aceptacin en el mundo agrario y fue perfeccionada luego por otros estudiosos insignes, los estudios de derecho agrario y la bibliografa y la jurisprudencia en general, son escasas y no guardan relacin alguna con la importancia que desde antiguo regis-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

13

tra esta actividad en nuestro territorio. Pases como Italia, Espaa y Francia, que estn ms prximos a nosotros, han desarrollado su agricultura y ganadera desde bases incipientes, y han desenvuelto, paralelamente, una doctrina del derecho agrario que trasciende sus fronteras e inspirado muchos de los cambios legislativos que se han operado en las ltimas dcadas en varios pases europeos y latinoamericanos. Recordemos, a este respecto, la creacin en 1922, en Italia, de la Revista de Derecho Agrario, dirigida por el gran agrarista y maestro, profesor de la Universidad de Florencia, Giangastone Bolla, al que antes nos hemos referido, que con sus enseanzas y accin perseverante marc un hito importante en el desarrollo del derecho italiano, latinoamericano y mundial, junto con sus continuadores y crticos, los agraristas Ageo Arcangeli, Alberto Bailarn Marcial, Agustn Luna Serrano, Enrico Bassanelli, Ezio Capizzano, Antonio Carrozza, Jos de los Mozos, Giovanni Galloni, Alberto Germano, Natalino Irti, Ricardo Zeledn Zeledn y otros que, desde distintas posiciones doctrinarias y crticas, continuaron su obra e iniciativa creadora. Cuarenta aos despus del nacimiento de esa Revista se cre, en 1960, el Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado, que dio prestigio y un marco relevante y trascendental a los congresos y reuniones mundiales celebrados con su patrocinio. En Argentina, desde aos atrs, tambin funcion el Instituto Agrario Argentino, que presidi durante mucho tiempo el Dr. Bernardino C. Horne, reputado agrarista, y que publicaba la revista "Resea". Tambin funciona en Santa Fe el Instituto Argentino de Derecho Agrario, que ha promovido, bajo la inspiracin y activa conduccin del profesor Fernando P. Brebbia, varios congresos nacionales e internacionales vinculados a la materia. Edita la Revista Argentina de Derecho Agrario y Comparado. Durante 1998 a su vez, se constituy en Rafaela, tambin Santa Fe, el Instituto de Derecho Agrario, auspiciado por el Colegio de Abogados local y en Rosario funciona desde 1994 el Comit Americano de Derecho Agrario. En el pas, por otra parte, se celebraron en distintas pocas numerosas reuniones de derecho agrario, nacionales e internacionales e, incluso, se propici la creacin de Institutos de Derecho Agrario en distintas regiones del territorio y, tambin, la autonoma de las ctedras en las Facultades de Derecho argentinas. Hoy esta prctica, si bien no ha si-

14

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

do abandonada, se encuentra dificultada ya que no existe iniciativa de parte de los poderes pblicos para promover y acompaar este tipo de reuniones encontrndose, como estn, tantos tpicos de la legislacin agraria y de las normas administrativas conexas, con soluciones pendientes. En el orden internacional, adems del Instituto de Derecho Agrario Internacional y Comparado, con sede en Florencia, existe el Instituto Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria, que publica la Revista Derecho y Reforma Agraria y la Asociacin Latinoamericana de Derecho Agrario (A.L.A.D.A.), que tambin publicaba una revista con el mismo nombre. Adems, funciona la Unin Mundial de Agraristas Universitarios, el Comit Americano de Derecho Agrario, con sede en Rosario, Argentina, el Comit Europeo de Derecho Rural y otros organismos comunitarios. La actividad de los institutos est muy disminuida, por la razn antes sealada, y algunos, creados en los pases con la misma finalidad, han cesado de funcionar. Las Naciones Unidas, a su vez, ha publicado la Revista Derecho y Reforma Agraria y, actualmente, la Revista de la FAO denominada Reforma Agraria, Colonizacin y Cooperativas Agrcolas, que han aportado importantes fuentes de doctrina y de regulacin legal, de los diferentes pases del mundo. En Brasil, incluso, el derecho agrario ha avanzado aceleradamente, con todas las alternativas que ofrece su vasto territorio, el problema que genera la propiedad de la tierra, la diversidad de sus regiones y de su produccin agraria. En 1964, ese pas sancion el Estatuto de la Tierra, verdadero cdigo agrario que marc tambin un hito como legislacin comprensiva de los problemas del agro latinoamericano. La Constitucin poltica de 1988 atribuy a la Unin, esto es, al Estado Federal, la facultad de legislar sobre derecho agrario, aguas, bosques (florestas), caza y pesca. La misma evolucin positiva ha ocurrido en Mjico, Venezuela y Costa Rica, en materia de colonizacin y de la reforma agraria. En Argentina, pese a su configuracin econmica eminentemente agraria, como ya hemos sealado, constituye una disciplina cuyos estudios bsicos se mantienen postergados, pese al importante esfuerzo realizado por las ctedras universitarias, los institutos y especialistas del ramo. En las publicaciones oficiales agrcologanaderas y en las nu-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

15

merosas revistas de carcter privado que se editan sobre la actividad agraria en el pas, difcilmente se publican artculos y estudios referentes al derecho agrario y a los problemas jurdicos que generan las relaciones del agro. Falta, adems, una accin coordinada, de carcter interdisciplinario, que permita obtener mayores adelantos en la materia, a travs del enfoque desde la perspectiva tcnica, econmica, jurdica y sociolgica. La bibliografa jurdica existente, que es muy escasa, y en general antigua, como ya sealamos, ha tratado ms bien aspectos conyunturales, especialmente vinculados a los contratos agrarios, pero los grandes temas que constituyen la columna vertebral del derecho y su substractum permanente, como son, en general, la doctrina del derecho agrario, su evolucin, las distintas escuelas y posiciones doctrinarias comprometidas, la teora del acto agrario y de la empresa agraria, la colonizacin, la reforma y transformacin agraria, el uso y parcelamiento de la propiedad agraria, los modernos contratos agrarios, agro-alimentarios y agro-industriales y la promocin de la sociologa y economa rural, entre otros, constituyen materias pendientes que han tenido muy escaso desarrollo en el pas. Quienes ms han trabajado en algunos de estos temas, han sido sin duda los doctores Antonino Vivanco, Bernardino C. Horne, Guillermo Garbarini Isla, Toms Amadeo, Eduardo Prez Llana, Rodolfo Carrera, Ornar Blasco, Fernando P. Brebbia, Alberto de las Carreras, Francisco Giletta, Eduardo Ortiz de Rosas y Rafael Novello, entre otros. La Editorial Foro Argentina, edit en su momento una Revista de Derecho Agrario, bajo la direccin de Ernesto Boragni. La idea de un Cdigo Agrario Nacional, por otra parte, como legislacin unificadora y autosuficiente para regular en forma permanente la actividad agraria en sus mltiples facetas y, en todo el territorio del pas, como un desprendimiento tcnico del Cdigo Civil, pero gobernada por los principios del derecho agrario, ha generado adeptos desde hace muchos aos y tambin detractores. Un cdigo de estas caractersticas slo podra abordar los aspectos de fondo de la relacin agraria, a veces difciles de identificar, toda vez que las reglas relativas a la polica agraria, en su sentido amplio, referentes a las restricciones y los lmites de la propiedad agraria, tomada sta tambin en su acepcin general, corresponden a la esfera de accin de los cdigos rurales

16

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

provinciales y de las reglamentaciones locales, dada nuestra organizacin poltica federal. No obstante, existe una amplia materia de fondo, o de derecho sustancial, susceptible de codificar en una ley general agraria, constituida por las leyes nacionales dictadas para el agro desde principios del presente siglo, pero el inconveniente que presenta la tarea es que muchas de esas leyes contemplan situaciones transitorias y estn expuestas a continuas reformas, perdindose en este caso la caracterstica de permanencia que deben reunir los cdigos, como factor de seguridad jurdica. No debera descartarse, sin embargo, la posibilidad de efectuar en lugar de la codificacin buscada, una revisin, ordenamiento y consolidacin de las leyes agrarias vigentes, tarea que podra resultar de utilidad, dado el estado de dispersin legislativa existente. En opinin del profesor Carrera, no obstante, el coronamiento o culminacin doctrinal del derecho agrario debe concretarse en la sancin, en cada pas, de un Cdigo Agrario Nacional. Esta debe ser la etapa final. La sancin de ese cdigo, significar, en opinin de este autor, fijacin y seguridad en las normas que regulan la actividad agraria, en todos sus alcances, concluyendo con la inestabilidad de las reformas; ser ley permanente, codificada, autosuficiente, en cuanto no requerir la aplicacin subsidiaria del Cdigo Civil en los casos no previstos, como ocurre ahora, que frecuentemente las leyes agrarias son desvirtuadas por la aplicacin supletoria del derecho comn. Un ensayo de codificacin parcial fue la ley general agraria proyectada por la Secretara de Agricultura en el ao 1974. Contrariamente a lo que ocurre en el campo jurdico, la bibliografa tcnica en materia agraria y el nmero de pubficaciones que abordan ciertos temas de economa y sociologa rural, son muy abundantes en el pas y nos colocan a la cabeza de las naciones del mundo. Existe, a este respecto, una gran distancia, en cuanto a la extensin e intensidad, entre el tratamiento tcnico y jurdico de los problemas del agro. En los aos de enfrentamiento de las relaciones agrarias entre propietarios y arrendatarios de los predios, la actividad doctrinaria y el comentario de las leyes adquirieron cierta significacin. Luego, al aquietarse las aguas, los temas agrarios dejaron de formar parte, salvo muy pocas excepciones, de la bibliografa jurdica y del inters de los estudiosos.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

17

5. ORGENES RECIENTES DEL DERECHO AGRARIO. AVANCE DE LOS CONCEPTOS. CONCLUSIONES El derecho agrario constituye una disciplina moderna, de vida ms o menos reciente. Se ha desarrollado en el curso del presente siglo. Su nacimiento puede afirmarse que coincide con la aparicin de la Revista de Derecho Agrario, lanzada en el ao 1922, como dijimos, por el agrarista italiano Giangastone Bolla, en Florencia, que sent las bases para todo su desarrollo posterior, en Italia y en el mundo. El concepto y el contenido del derecho agrario han evolucionado rpidamente, desde entonces, a causa de la incorporacin de la tecnologa y los cambios polticos y sociales acaecidos en el mundo en las relaciones agrarias. Como lo sealaba el insigne agrarista italiano Antonio Carrozza en su trabajo "El Objeto del Derecho Agrario", el verdadero derecho de la agricultura todava no se ha realizado de manera idnea y por entero. "El derecho agrario -afirmaba- intenta salir de lveo del derecho civil y de la sujecin a la propiedad fundiaria". Hoy esta sujecin aparece descartada porque, como sostiene este autor, el derecho agrario comprende tanto a los propietarios de la tierra que no la cultivan, como a los cultivadores que no son propietarios. Resulta ms bien comprensivo e identificado con los problemas de la empresa agraria. El mismo Carrozza seala las distintas posiciones de la doctrina para obtener una definicin del derecho agrario, segn ponga su acento en la nocin de la agricultura, o en la propiedad agraria, como centro de la discusin, o en el concepto de la empresa agraria, como elemento aglutinante, o en la actividad, o en la naturaleza de los bienes, o del sujeto actuante. Las definiciones, por lo tanto, pueden ser mltiples. Al respecto, cabe recordar que, originariamente, el derecho agrario fue considerado como el derecho de los agricultores (derecho subjetivo), para transformarse luego en el derecho relativo a los actos agrarios, o derecho de la agricultura (derecho objetivo), del mismo modo que el derecho comercial hoy no es el derecho de los comerciantes, sino el de los actos de comercio. El hecho tcnico-econmico de la produccin de bienes, que caracteriza al acto agrario en una agricultura ms evolucionada, contribuy a esta transformacin, que adquiere nuevos relieves en el mundo moderno.

18

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Otros agraristas italianos de la primera poca, como Ageo Arcangeli, negaban importancia al hecho tcnico-econmico del acto agrario, salvo cuando fuera establecido por el legislador y, partiendo de un formulismo jurdico estricto, se limitaban al anlisis del texto legislativo con total abstraccin de la realidad. Es la denominada escuela jurdica formal. Contrariamente Giangastone Bolla, por primera vez, puso en el centro de la investigacin jurdica, segn dijimos, el hecho tcnico del proceso de produccin de bienes, en el fundo o propiedad agraria y en el tipo sociolgico que lo implementaba. Su escuela, denominada tcnico-econmica, fue seguida por un gran nmero de agraristas europeos y latinoamericanos, durante casi medio siglo. Nuevos avances se registraron posteriormente en la doctrina agraria. El hecho tcnico-econmico, sealado por la escuela de Bolla, o la presencia de la propiedad agraria, o la nocin del derecho de la agricultura, parecen insuficientes para dar una definicin comprensiva de todas las situaciones que presenta el derecho agrario y se impuso, desde el comienzo de la dcada de 1970, el concepto ms amplo, no del "actoagrario", sino de la "actividad" agraria, esto es, del conjunto de actos coligados dirigidos a la misma finalidad, que constituyen el ingrediente de la empresa agraria, como objeto y fin de la norma. La empresa, en trminos generales, es la organizacin de los factores de produccin destinados a obtener bienes o servicios. La empresa agraria no es, en este sentido, el acto agrario aislado, sino la serie de actos combinados cuya finalidad es la produccin de animales y plantas. Estos actos pueden ser realizados por individuos, familias o sociedades y tambin por entes de derecho pblico, dada la participacin que en la mayora de los pases estos entes asumen en la produccin y fiscalizacin de las actividades del agro. El objeto del derecho agrario es la empresa agraria, es decir, la actividad, formada por el conjunto de actos dirigidos a la produccin de bienes. La propiedad fundiaria, que constituy, desde los orgenes, el elemento centralizador y necesario de la actividad agraria, hoy es un factor subordinado a la empresa, constituye slo un instrumento de la empresa agraria. La empresa, como actividad productiva, es independiente y autnoma respecto a los dems factores de la produccin y constituye el elemento comprensivo y aglutinante de la relacin agraria. Muchos agraristas, sin embargo, no se

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

19

resignan a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumento de la empresa agraria, en cuanto sta existe, independientemente de quin sea el propietario de la tierra. La teora de la "actividad-empresa", en este sentido, independiza la relacin agraria de los factores componentes y garantiza una mayor permanencia frente a los continuos cambios operados por factores tecnolgicos, econmicos y sociales. La incorporacin de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al contenido del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del pensamiento agrario, se hara dificultosa, de aceptar la sujecin del derecho, conforme a la doctrina tradicional, a la propiedad fundiaria. La actividad de la empresa agraria se manifiesta a travs de un conjunto de actos agrarios que le dan su caracterstica, aparte de otros de diferente naturaleza que contribuyen al logro de la finalidad buscada. El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de vista gentico, como la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza para obtener de ella, a travs del ciclo biolgico, la produccin de plantas y animales. Los lmites del acto agrario aparecen determinados por la Naturaleza misma. La denominada "agrariedad" del acto tiene la frontera insoslayable del acto biolgico, que lo impregna en distintos grados. Hay otros objetivos, como el de la reforma agraria, en que la agrariedad del acto slo se manifiesta en forma conexa. Lo mismo ocurre con los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y otros institutos creados por la economa y tecnologa modernas. El concepto de agrariedad, que impregna el acto primario original, vinculado al ciclo biolgico necesario, nos lleva de nuevo a un campo de penumbras, cuando se trata de las actividades conexas o de las de transformacin del producto, donde los lmites no son tan claros. La extensin del concepto de agrariedad del acto, con estos alcances, parece ser ms bien, en opinin de algunos agraristas, el resultado de la normativa de la ley, ms que de la interpretacin que la doctrina o la jurisprudencia realicen respecto a la naturaleza del acto. El mundo agrario moderno asiste a una transformacin acelerada de los valores econmicos y de los sistemas productivos del campo. Ya poco va quedando de las instituciones y de las formas de produccin tradicionales, que haban generado la conviccin de una industria autosuficiente, fundada en el proceso biolgico y encerrada en las ope-

20

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

raciones de tranquera. No han escapado a esta transformacin, por cierto, las leyes agrarias, que no pueden quedar reducidas ya a un derecho de la agricultura o, si se quiere, de los agricultores, como lo plantearon originariamente los fundadores de esta disciplina. La concepcin moderna de las relaciones agrarias se encuentra, hoy, en la bsqueda de un espectro mucho ms amplio y de avanzada, de un derecho alimentario o agro-alimentario, de facetas mltiples, el cual resumira los institutos del derecho agrario tradicional, que an se mantienen vigentes, ms otros que han venido generando la tecnologa moderna, las nuevas formas contractuales adoptadas y el avance de la agro-industria y del agro-comercio interno e internacional, en su esfuerzo permanente para ampliar la frontera alimentaria del mundo.

CAPITULO II LOS RECURSOS NATURALES Y EL DERECHO AGRARIO. RELACIONES Y CONTENIDOS

1. RECURSOS NATURALES Y RECURSOS NATURALES CULTURALES Los recursos naturales, en su conjunto, generan una extensa variedad de relaciones jurdicas que exceden el marco propio del derecho agrario. Existe, entre ambos, relaciones y diferencias. El acto agrario, como hemos visto, supone en su aspecto activo la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza, destinada a la produccin de bienes determinados, animales y plantas. Estos bienes, sin embargo, slo constituyen un captulo de los recursos que las fuerzas de la Naturaleza han puesto al servicio del hombre. En su sentido estricto, los recursos naturales son aquellos bienes que produce espontneamente la Naturaleza y que el hombre utiliza para satisfacer sus necesidades materiales y estticas. Con este alcance absoluto, los recursos naturales constituyen una creacin originaria de la Naturaleza en la que no interviene el trabajo del hombre. La Naturaleza sola los genera y preserva su existencia, sin intervencin de nadie. Cuando, en cambio, la actividad del hombre participa en su creacin o generacin, estamos en presencia de un recurso natural cultural, como acontece con los cultivos, el ganado de cra, las plantaciones forestales o las especies de la fauna salvaje y la piscicultura, reproducidas en cautiverio. Nuestra disciplina jurdica, el derecho agrario y de los recursos naturales, abarca ambos tipos de producciones, las espontneas de la Naturaleza y las culturales generadas por el trabajo del hombre. Se ocupa tanto de la fauna salvaje generada libremente por la Naturaleza, como del ganado de cra provocado por el hombre, de los bosques naturales

22

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

o nativos, como de los forestados artificialmente, de la flora silvestre como de la de plantacin o de cultivo. Dentro de un esquema estricto de enseanza, nuestra disciplina podra dividirse y limitarse, por un lado, al tratamiento de los recursos naturales producidos por accin espontnea de la Naturaleza, dejando que el derecho agrario se ocupe de los culturales, como disciplina aparte. Este sera el verdadero campo de actuacin del derecho agrario. Ningn cdigo de los recursos naturales se ocupa, por cierto, ni debe ocuparse, de los culturales, producidos con el trabajo del hombre, porque importara confundir sus objetivos. Estos ltimos debern ser la materia especfica de los cdigos agrarios, con los cuales no cabe confundirlos. Por razones didcticas, de afinidad y de vinculacin gentica, se los ensea conjuntamente en los programas de las ctedras universitarias, pero no debe olvidarse que en los recursos culturales, el hombre acta sobre la Naturaleza para inducirla a la generacin del recurso y esta actividad es fuente de relaciones jurdicas distintas a las que puede ocasionar el uso y aprovechamiento de los recursos que la Naturaleza genera en forma espontnea y pone a disposicin del hombre. Resulta, sta, una aclaracin preliminar y necesaria.

2. CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS NATURALES Es comn la clasificacin de los recursos naturales en renovables y no renovables. Los primeros pueden equipararse a los frutos en el sentido que vuelven a generarse y no existe riesgo de agotamiento. Su conservacin, en mucho, depende de la conducta del hombre. La tierra, el agua, el aire, la flora y la fauna silvestres, las bellezas panormicas o escnicas, ciertas formas de energa, son considerados recursos renovables. Tambin los denominados recursos naturales culturales entran dentro de este concepto, sin excepcin. Los no renovables, en cambio, se agotan con su aprovechamiento. Puede decirse que, a diferencia de los anteriores, "dan una sola cosecha". Constituyen, por lo tanto, productos y no frutos. Los nicos recursos no renovables conocidos, son los recursos minerales. A su vez, dentro de estos ltimos se acostumbra a dividirlos o clasificarlos entre los de agotamiento rpido y los de agotamiento lento, o reutilizables. Como ejemplo de los primeros podran citarse los hidrocarburos

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

23

que se consumen con la primera combustin y entre los de agotamiento lento cabe mencionar, en general, todos los metales que, normalmente, pueden ser reutilizados en diferentes procesos posteriores, reciclndolos. La distincin puede resultar importante ya que es diferente y ms severo el tratamiento que las leyes dispensan, o deben dispensar, al recurso no reutilizable, con fines a preservarlo de su agotamiento prematuro. La Naturaleza ha puesto una cantidad de recursos naturales limitada a disposicin del hombre. Su uso, por lo tanto, debe ser racional. La racionalidad importa ciertas restricciones y limitaciones a la utilizacin, de modo de asegurar que los recursos estarn siempre disponibles, en cantidad y calidad, para goce de las generaciones actuales y futuras. Si falta la prevencin, la humanidad estar arriesgando permanentemente su futuro. Afortunadamente, el hombre ha encarado, desde hace algunos aos, una lucha tenaz para mantener el planeta habitable, creando barreras de contencin cada vez ms firmes al uso abusivo del recurso y a la contaminacin. Los programas nacionales e internacionales para la preservacin de los recursos naturales y el ambiente, se extienden da a da y se est formando en los pueblos un estado de conciencia colectiva que permite anticipar la prdida del impulso hacia la devastacin, que ha sido la caracterstica de la sociedad industrial moderna. La capacidad del hombre para encarar un desarrollo sustentable, que permita satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer las futuras, es evidente. El problema parece haber sido definitivamente comprendido. No obstante, los avances en la faz prctica resultan lentos, por la resistencia de las industrias afectadas y los costos que supone toda adaptacin, pero cada vez se suman ms voces y existe un estado de conciencia colectivo que insta a detener la devastacin, la desertizacin, la contaminacin. Hay razn para tener esperanza -dicen los eclogos.

3. DOMINIO Y JURISDICCIN SOBRE LOS RECURSOS NATURALES Quin es el propietario originario de los recursos naturales? Pueden los recursos naturales creados por la sola accin de la Naturaleza, ser objeto de apropiacin privada?

24

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Para contestar estas preguntas debemos hacer la distincin que se efecta habitualmente en la doctrina, entre el dominio originario y el dominio derivado. El primero, pertenece al dueo, sea ste el Estado o un particular, desde el origen o nacimiento de la cosa, es decir, no reconoce la existencia de un propietario anterior. El segundo, es el que proviene del dueo originario, a travs de una o ms transmisiones. La Constitucin nacional, reformada en 1994, ha dispuesto en su artculo 124 que las provincias poseen el dominio originario de sus recursos naturales. Antes de que la Constitucin fuera reformada, la ley minera haba atribuido a los Estados provinciales e! dominio originario sobre las minas, que forman un captulo de estos recursos. Las leyes relativas a la fauna y la flora silvestres y a las bellezas panormicas o escnicas, hasta entonces sancionadas, haban omitido, en cambio, pronunciarse sobre el dominio originario de estos bienes, aunque regulaban su utilizacin por los particulares, con fines de preservacin de los recursos y de bien comn. No obstante ese vaco legal, varias provincias, anticipndose a lo dispuesto por la Nacin, ya haban consagrado en sus constituciones la propiedad originaria de los Estados provinciales sobre esta clase de recursos, los cuales, en algunos casos, fueron declarados inalienables e imprescriptibles. La prescripcin constitucional mencionada, incorporada en el ao 1994, requiere algunos comentarios en lo que respecta a su contenido y alcance y al aspecto jurisdiccional. Esta clusula, en materia de dominio y jurisdiccin, es consecuencia casi necesaria de nuestra organizacin poltica federal. Parecera contrario al sistema que la Nacin asumiera el dominio originario de los recursos naturales ubicados en territorio provincial. Estos recursos forman parte de sus territorios, constituyen a veces el territorio mismo y privarlos de ellos importara lo mismo que apropiarse del territorio, desnaturalizando la organizacin aceptada como sistema poltico. Sin embargo, algunos pases federales, como Brasil y Mjico, lo han hecho con respecto a algunos recursos naturales, como son las minas, considerndolos propiedad del Estado federal. Nuestro pas tambin lo hizo, antes de que fuera sancionada esa clusula constitucional, con respecto a los hidrocarburos y en la derogada Constitucin de 1949, respecto a todos los minerales y a las fuentes naturales de energa, con excepcin de los vegetales. Una norma similar a la conten-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

25

da en la Constitucin nacional, fue incorporada, como dijimos con anterioridad, por casi todas nuestras provincias a sus constituciones polticas, reformadas en la dcada de 1980, reivindicando para s el dominio sobre estos recursos, en forma anticipada a la enmienda de la Constitucin nacional. Para reforzar el carcter del dominio, alguna de estas constituciones -tambin dijimos- lo califican de inalienable e imprescriptible. Aunque esta mencin no figura en la Constitucin nacional, la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia permanente del dominio originario y no habra por qu mencionarlas expresamente. Las clusulas de la Constitucin nacional y de las constituciones provinciales que reivindican el dominio originario de los recursos naturales a favor de los Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer lugar, es necesario entender que no abarca todos los recursos naturales, en su sentido lato, sino slo aquellos que son productos espontneos de la Naturaleza, dentro de la clasificacin que hemos formulado anteriormente. Los recursos naturales culturales, resultado del trabajo del hombre actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, estn excluidos, por cierto, de la reivindicacin estatal, ya que ello implicara privar de su propiedad a quien los ha generado aunque slo sea desde el punto de vista de la asuncin de su dominio originario. Pero las pasturas naturales, o los bosques nativos, producidos por accin espontnea de la Naturaleza y no generados por el trabajo del propietario del predio donde estn situados constituyen un recurso natural reivindicable por el Estado? Lo es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno privado? Evidentemente no, ya que este recurso pertenece al dueo del terreno, por accesin, o en virtud de una asignacin de la lev. Pero en el caso de los bosques naturales, pueden plantearse dudas frente a las determinaciones y limitaciones que adopta la ley 13.273, de defensa de los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin interferir en el dominio privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques naturales, restricciones a su uso, fundadas en razones de inters pblico y polica forestal. Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este es un tema que antes de la reforma constimcional corresponda resolver a la ley y la solucin poda ser diversa, segn los criterios imperantes.

26

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Hoy la flora y la fauna silvestres pertenecen al dominio originario de la Nacin o de las provincias, segn el lugar donde estuvieren situadas, por imperio del referido artculo 124 de la Constitucin y concordantes de las constituciones provinciales, no obstante el silencio que a este respecto pueden observar ciertas leyes, de factura anterior. El campo de los recursos naturales propiamente dichos puede quedar, de este modo, desde el punto de vista dominial, considerablemente restringido y limitarse a aquellos en cuya creacin no ha intervenido la mano del hombre, como el suelo, el agua, el aire, los minerales y ciertas formas de energa, la fauna y flora silvestres y las bellezas panormicas o escnicas, sobre los cuales el Estado ejerce ms que un dominio, en el sentido patrimonial, una suerte de tutela, patronato o poder de polica o de jurisdiccin, con fines de proteccin del recurso y de bien comn. Pero aun tratndose de stos, un anlisis ms profundo del tema nos llevara a demostrar que la regla de la dominialidad puede tener excepciones de distintos tipos, como las ya vistas, y que las constituciones citadas, al no definir el concepto del recuso natural, es decir, al no puntualizar cules son estos recursos sobre los que el Estado ejerce la dominialidad, dejan las puertas abiertas a la.calificacin de la ley, la que de esta forma deber poner un lmite a su alcance, para que la norma no exceda sus propios objetivos. Esta tarea no resulta sencilla para el legislador y para el intrprete, los que hasta ahora han preferido no abordar el tema, ya que ofrece facetas mltiples y complejas. Un punto, en esta materia, sin embargo, resulta claro. Las clusulas constitucionales reivindican en todos los casos para los Estados el dominio sobre los recursos, pero no necesariamente su uso y explotacin. Estos, por lo tanto, pueden quedar librados a los particulares, segn la organizacin econmica aceptada, o ser objeto de concesin, autorizacin o permiso de uso e, incluso, de una reserva a favor del propio Estado a causa de un inters pblico de orden superior. En este caso el recurso quedar sustrado al uso y explotacin por las personas, o resultar stos muy restringidos. Ello depender de las decisiones polticas que, en cada caso, se adopten, y de acuerdo a las caractersticas del recurso y a las circunstancias de hecho existentes. El dominio originario, como facultad superior de tutela, polica o jurisdiccin, tiene siempre carcter de permanente en cabeza de su titular,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

27

o sea, es inenajenable e imprescriptible, por su propia naturaleza, segn dijimos. El Estado nunca podr desprenderse de l, porque implicara renunciar a poderes que le pertenecen en forma exclusiva y permanente. Pero el uso y explotacin de los recursos pueden ser cedidos a los particulares mediante concesiones, permisos o autorizaciones, generales o especiales, segn dijimos, siempre que se garantice que el destino de bien comn del recurso no podr ser alterado. Las condiciones ms o menos severas que la ley impone a la explotacin de los recursos naturales por parte de los particulares, de acuerdo a sus caractersticas y a la importancia del inters pblico comprometido, tienden a preservar el destino de bien comn del recurso, el que nunca podr ser cambiado. Vinculado al tema del dominio, se encuentra el de la jurisdiccin que, en el caso de un pas de organizacin poltica federal, reviste gran importancia. Por regla general, la jurisdiccin es una consecuencia obligada del dominio. Quien posee el dominio sobre la cosa, tiene la jurisdiccin, tanto en el sentido concedente o facultad de distribucin del recurso, como en el ejercicio del poder de polica. No obstante, el recurso de propiedad provincial, puede verse limitado por normas constitucionales de carcter nacional y la aplicacin de stas sustraer el recurso de las jurisdicciones locales en aspectos en que puede verse comprometido el bienestar general o el comercio de los productos. Es el caso de los cursos de agua que atraviesan dos o ms provincias, en los cuales el dominio de cada tramo del curso corresponde a la respectiva provincia, pero la jurisdiccin puede pertenecer a la Nacin si el uso que se hace de la va fluvial compromete el comercio interno o internacional, o el bienestar de la poblacin, en su ms amplio alcance. La ley 13.030, autoriz al Poder Ejecutivo nacional a regular el uso y aprovechamiento de las aguas de los ros interjurisdiccionales, con el fin de asegurar el uso racional y armnico de los mismos, de acuerdo con la poblacin y necesidades de cada provincia. Una fuente de generacin de energa elctrica puede ser nacional, como ocurre con la proveniente de una cada de agua, aunque la obra se encuentre implantada en un ro y lecho de agua provincial, si la distribucin de la energa compromete dos o ms provincias, o vinculan stas con la Nacin, o con el comercio internacional. En este sentido, la ley 15.336 de energa elctrica, fij el rgimen federal de la energa elctrica, para los aprovechamientos h-

28

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

droelctricos o mareomotores, cuando sea necesario interconectarlos para la racional y econmica utilizacin de los mismos, independientemente del territorio donde estuvieren situados. Los fenmenos que afectan la capacidad productiva de los suelos, la contaminacin de la atmsfera o de las aguas, aunque se desarrollen en el mbito local, pueden escapar a las jurisdicciones provinciales, por su poder difusor, y ser objeto de regulaciones nacionales, en cuanto sus efectos comprometan el bienestar general de dos o ms provincias. Lo mismo ocurre con las pestes y plagas que afectan a los ganados y vegetales, las condiciones higinico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen, procesen, industrialicen y comercien carnes y subproductos, los cuales estn sometidos a la jurisdiccin federal, aunque operen dentro de una misma provincia, ante la necesidad primordial de salvaguardar la salud de la poblacin, esto es, el bienestar general en todo el territorio de la Repblica.

4. EL AMBIENTE. CONCEPTOS GENERALES. CONFERENCIAS INTERNACIONALES. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN NACIONAL. LA LEGISLACIN AMBIENTAL EN LA ARGENTINA A. CONCEPTOS GENERALES El concepto del ambiente se ha ensanchado en el curso del presente siglo para comprender no solo el entorno natural donde transcurre la existencia del hombre y de las especies vivas del planeta, sino tambin el cultural, el arqueolgico, histrico, religioso y social, que inciden decididamente en las formas de vida de las comunidades. El mantenimiento del equilibrio del ambiente, esto es, la conservacin de sus pautas naturales y culturales, forma parte de un programa de conservacin de la Naturaleza, que cada da registra mayores avances. El hombre ha llegado a comprender que l tambin forma parte del ambiente, en una relacin solidaria, y que atentar contra ste es afectar su propia existencia. El ambiente constituye una figura natural y cultural compleja. Est compuesto de un conjunto de elementos interactivos e interdependien-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

29

tes que, en definitiva, constituyen el ecosistema nico de la Tierra. Esos elementos no pueden separarse porque constituyen una unidad funcional, aunque en este curso sern estudiados en forma independiente, por una necesidad puramente didctica. En realidad, funciona como una unidad natural y cultural indivisible. En el Glosario que acompaa a la ley bonaerense 11.323, de proteccin de los recursos naturales y del medio ambiente, se expone el siguiente concepto: "Ambiente (medio, entorno, medio ambiente). Sistema constituido por factores naturales, culturales y sociales, interrelacionados entre s, que condicionan la vida del hombre, a la vez que constantemente son modificados y condicionados por ste". Son evidentes los cambios que en el curso del presente siglo han experimentado las relaciones del hombre con el planeta, es decir, con el entorno que lo rodea. Los ambientalistas concuerdan que cuanto ms compleja se ha hecho la civilizacin, menos arraigado se siente el hombre a la Tierra. Los cambios, sin embargo, no son de ahora y tienen su origen en la llamada revolucin industrial del siglo XVIII, pero se han acelerado vertiginosamente en el transcurso del siglo actual. El incremento geomtrico de la poblacin mundial, ha multiplicado las necesidades bsicas de los ncleos humanos y la explotacin intensiva de los recursos naturales, a lo que se ha sumado la revolucin tecnolgica de las ltimas dcadas, que ha acentuado el mayor dominio del hombre sobre la Naturaleza y, a la vez, las diferencias sociales. No sabemos hasta cundo el avance de la tcnica podr seguir manteniendo una relacin compatible, durable e integrada con el medio ambiente. La constante desatencin a los problemas del medio, la crisis de la conducta humana, han llevado a una permanente y acelerada destruccin de los valores naturales y culturales emergentes, poniendo en serio riesgo el frgil ecosistema de la Tierra. Es evidente, como bien se ha dicho, que la mayor tragedia del hombre occidental, en el momento actual, es haber perdido contacto con la realidad ecolgica, esto es, con el mundo que lo rodea y lo sustenta. Esto ha ocurrido prcticamente en el curso del presente siglo, por la explotacin acelerada y sin control de los recursos naturales renovables y no renovables. Se ha producido, de este modo, un verdadero choque entre el desarrollo de la civilizacin actual y el medio que nos circunda. Ha crecido, en escala desconocida hasta

30

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

entonces, el poder de la especie humana para manipular la Naturaleza y modificar el entorno. Este proceso parece no tener lmites. Pero el hombre tambin ha aprendido, en medio de estas falencias y, tal vez, con cierto retardo, que debe sobrevivir, preservando sus bienes materiales y su cultura y que su existencia y la de las generaciones futuras, quedarn comprometidas si no adopta urgentes medidas de contencin al constante deterioro del entorno, que l mismo ha provocado y si no cambia la relacin que hasta ahora ha mantenido con el sistema ecolgico. Parece haberse convencido, finalmente, que la capacidad de la Tierra para soportar la constante agresin a que se la somete, tiene un lmite; que los efectos daosos no son pasajeros porque la Tierra tiene una aptitud natural, pero limitada, para absorberlos. Han existido muchos siglos de estabilidad ambiental que nos precedieron, debido a la explotacin moderada de los recursos naturales, aun desde el inicio de la revolucin industrial, antes mencionada, lo que ha motivado la creencia de un statu-quo permanente e ideal, sin amenazas de prdida de la capacidad autogeneradora de los ecosistemas, pero, en forma repentina, esa estabilidad comenz a deteriorarse aceleradamente en el transcurso del presente siglo, demostrando que la Tierra, como todo organismo vivo, es un cuerpo frgil y expuesto a todas las contingencias de la vida. El objetivo de una poltica ambiental reparadora, y regeneradora, en . cualquier tipo de sociedad de que se trate, puede resumirse en los siguientes principios generales: 1. El respeto a la vida, a la salud humana y el mantenimiento de la diversidad biolgica. 2. La conservacin de los recursos naturales y culturales, para que stos puedan servir no slo a las necesidades y bienestar de las generaciones actuales sino tambin a las futuras, esto es, al desarrollo sustentable. La proteccin ambiental, afirman los eclogos, de ningn modo debe considerarse que constituye un freno al desarrollo ni una amenaza contra el empleo. 3. El compromiso de asegurar una nueva tica en las relaciones con la Tierra, conservando su vitalidad. 4. Imposicin de lmites de tolerancia y plazos estrictos contra las amenazas ambientales provenientes de la conducta humana y severas sanciones, no redimibles, a quienes los transgreden.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

31

5. Poltica de prevencin de los daos ambientales. Tenemos slo una Tierra y dependemos de ella. El riesgo resulta peligrosamente alto, si no la cuidamos adecuadamente. Las clases dirigentes deben asumir la responsabilidad de la custodia de los ambientes vitales y transmitirla a los habitantes del mundo, mediante campaas educativas y de formacin de conciencia, a travs de las escuelas y ncleos de actividad social. La necesidad de dispensar una proteccin eficaz a los recursos naturales y a los derechos ambientales en general, antes de que sea tarde, dado el estado de degradacin en que se encuentran sus componentes, ha planteado la idea de operar un cambio de la deuda externa comercial por Naturaleza, en los pases en desarrollo. Esta propuesta fue lanzada por el Presidente de los Estados Unidos, a principios de la dcada de 1990. Los pases acreedores, en definitiva, condonaran una parte importante de la deuda y los pases beneficiarios destinaran la diferencia, o una parte de ella, a promover acciones y proyectos de defensa de la Naturaleza, lo que representara una ayuda importante para su financiamiento. B. CONFERENCIAS INTERNACIONALES La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo, en 1972, fue el primer llamado serio de atencin y de creacin de un estado de alarma sobre los peligros que acechan al hombre a travs de una conducta desaprensiva con relacin al medio que lo circunda. Constituy el primer esfuerzo realizado por la humanidad para encarar los problemas ambientales a nivel del planeta, para la supervivencia. Anteriormente, en 1902 se haban aprobado, en Pars, la Convencin para la Proteccin de los Pjaros tiles para la Agricultura, que constituye, puede decirse, el primer acuerdo para la preservacin de los ecosistemas y, en 1933, se celebr en Londres la Convencin sobre Conservacin de la Fauna y Flora Natural, con igual objetivo. Finalmente, en 1940, fue aprobada en Washington la Convencin de Proteccin de la Flora y Fauna en Peligro de Extincin y de los Bosques Naturales. Eran todas medidas aisladas, pero concurrentes a un mismo objetivo de proteccin de la Naturaleza. La Conferencia de Estocolmo, a su vez, sancion una declaracin internacional de principios sobre el medio ambiente, en general, y dej

32

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva y responsabilidades para el manejo de la Tierra. Su mrito es haber unificado los conceptos, otorgndoles proyeccin general. Dentro de los 26 principios que contiene la declaracin se estableci que ios recursos naturales de la Tierra deben ser preservados en beneficio de las generaciones presente y futuras, mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin, segn convenga. Que debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse, o mejorarse, la capacidad de la Tierra para producir recursos vitales renovables y que los recursos no renovables deben emplearse en forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y asegurarse que toda la humanidad comparta los beneficios de su empleo. Que debe ponerse fin a las descargas de sustancias txicas y a la liberacin del calor, en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse la justa lucha de los pueblos de todos los pases contra la contaminacin. Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creacin del Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi, donde en 1982 se aprob otra declaracin, en la que se solicita a los gobiernos y a los pueblos que consoliden los progresos hasta entonces realizados, aunque, al mismo tiempo, expres su profunda preocupacin por el estado del medio ambiente, reconociendo la necesidad urgente de intensificar los esfuerzos en el mbito mundial, regional y nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la conservacin del medio ambiente qued planteado, desde entonces, ante la conciencia universal. A las Conferencias de Estocolmo y Nairobi siguieron innumerables reuniones nacionales e internacionales vinculadas a diversos aspectos del medio ambiente, que plantearon a los gobiernos serios reclamos para evitar nuevos daos al entorno, mientras se estudiaban y ponan en prctica las soluciones pertinentes. A principios de la dcada de 1980, las Naciones Unidas crearon la Comisin Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo, denominada la Comisin Brundtland, presidida por la primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su informe "Nuestro Futuro Comn", presentado en 1987, plante, por primera vez, la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mundo se utilizan en forma compatible con las necesidades de la humanidad, presentes y futuras. Este informe fue preparatorio de la Conferencia

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

33

de Ro de Janeiro, celebrada cinco aos despus. En 1989, las Naciones Unidas tambin crearon la Comisin Intergubernamental para los Cambios Climticos, destinada a analizar las alteraciones que se estaban produciendo en la Tierra, advertidas por los cientficos, por efecto del recalentamiento provocado, fundamentalmente, por la emisin del dixido de carbono y de otros gases a la atmsfera, pero antes, en el ao 1987, se haba suscripto el denominado Protocolo de Montreal, y en 1990, los signatarios del mismo suscribieron en Londres una enmienda por la cual convinieron eliminar gradualmente el uso de carbonoclorofluorados y otras sustancias que atacan la capa de ozono de la atmsfera, con metas no ms all del ao 2000. La Argentina adhiri a este protocolo y elabor, para poner en marcha las directivas establecidas en el mismo, el "Programa Pas" con el objetivo, como ms adelante veremos, de disear una poltica que permita eliminar el uso de sustancias que agotan la capa de ozono, entre las cuales se incluyen los gases de refrigeracin, aire acondicionado, espumas, aerosoles, solventes y extintores de incendio. Mediante este programa, tcnicos especializados en refrigeracin domstica y comercial, empresas de transporte y talleres mecnicos, recibirn asesoramiento tcnico sobre recuperacin y reciclado de refrigerantes que se ventean.. Dos aos despus de suscripta la enmienda al Protocolo de Montreal, se realiz en Ro de Janeiro, en el mes de junio de 1992, a instancias tambin de la Asamblea de las Naciones Unidas y a nivel de Jefes de Gobierno, la denominada Cumbre de la Tierra, a la que asistieron ms de cien representantes de los Estados. La Cumbre haba sido propuesta en el informe Brundtland y constituye el segundo hito histrico que consolid la declaracin de principios sustentada en la Conferencia de Estocolmo, realizada veinte aos antes. Reiter, entre otras materias importantes, los parmetros a cumplir para lograr un desarrollo sustentable, erradicar la pobreza, aumentar el saber cientfico, el derecho a tener acceso a la informacin sobre el medio ambiente, las responsabilidades y la indemnizacin respecto a las vctimas de la contaminacin, la aplicacin del criterio preventivo o de precaucin para la proteccin del ambiente, la evaluacin del impacto ambiental, como instrumento nacional, la notificacin a los dems Estados de desastres naturales y situaciones de emergencia, el apoyo debido a la identidad, cultura e

34

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

intereses de los pueblos indgenas, la consideracin de la guerra como enemiga del desarrollo sustentable y resolucin de todas las controversias sobre el medio ambiente por medios pacficos. Tambin la Cumbre de Ro emiti una declaracin de principios, sin fuerza jurdica para el manejo, conservacin y desarrollo sustentable de todo tipo de bosques y aprob, como tercer punto, la denominada Agenda o Programa 21, con el objeto de que se analizaran en el futuro inmediato los progresos experimentados en los acuciantes problemas que afectan al desarrollo sustentable y las medidas a ponerse en prctica para superarlos. En la misma reunin de Ro, de 1992, los asistentes suscribieron la Convencin sobre Diversidad Biolgica, con la abstencin de Estados Unidos. Esta convencin tiene por objeto la conservacin de la diversidad biolgica, esto es, la variabilidad de los organismos vivos de cualquier fuente del planeta y, al mismo tiempo, obtener la utilizacin sustentable de los componentes de la biodiversidad, para el mantenimiento de los ecosistemas. Tambin plante, como necesidad, la justa y equitativa participacin de los pases en desarrollo en los beneficios que resulten del empleo de los recursos genticos y la transferencia de las tecnologas, a favor de los pases donde se obtiene el material para los estudios genticos. Argentina adhiri a esta Convencin, por ley 24.567, del ao 1995. Por ltimo, tambin en el ao 1992, en la misma reunin de las Naciones Unidas, los pases suscribieron la convencin Marco sobre Cambio Climtico, que estableci metas puramente voluntarias como objetivo para obtener la estabilizacin de las condiciones ambientales, en lo que respecta a la emisin de ciertos gases de efecto invernadero. La Cumbre de la Tierra, como se advierte, fue rica en resoluciones y declaraciones de principios y super largamente el primer xito global obtenido veinte aos antes, por la Conferencia de Estocolmo. No hayduda que los avances pudieron ser mayores y las posturas de los pases industriales ms precisas en cuanto a los compromisos a asumir para la preservacin de los recursos de la Tierra. Sin perjuicio de estar de acuerdo con los principios, falt unidad en la toma de decisiones, por la renuencia de ciertos pases lderes a asumir compromisos a plazos fijos en materia de proteccin ambiental y limitacin de las emisiones de gases.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

35

La Conferencia de Ro aprob, entre sus resoluciones fundamentales segn dijimos, la Agenda o Programa 21, destinada a recapitular las acciones que deba poner en marcha la comunidad de los pases, para alcanzar la meta del desarrollo sustentable, de acuerdo a las declaraciones adoptadas. Pero despus de casi cinco aos de tomadas estas resoluciones se advirti, a travs de los estudios y anlisis practicados por la Agenda o Programa 21, que las recomendaciones no haban alcanzado la vigencia esperada y sus resultados haban sido poco alentadores, en general, por lo cual se resolvi convocar a una nueva Conferencia en Nueva York, a mediados del ao 1997, para reconsiderar los acuerdos de Ro, y los temas especficos relacionados con la Agenda o Programa 21, sobre polticas concretas en materia de proteccin ambiental y que incluye, tambin, aspectos de polticas econmicas y sociales. En esta asamblea, los Jefes de Estado y dems representantes reunidos pasaron revista y examinaron los resultados de los estudios relacionados con dicho Programa y los progresos alcanzados en los cinco aos transcurridos desde la Conferencia de Ro, renovando en esta ocasin el compromiso de proseguir la accin para lograr las metas y los objetivos enunciados en la misma. Qued establecida, en esta oportunidad, la necesidad de acelerar la ejecucin del Programa 2 1 , fundamental para alcanzar la meta de un desarrollo sustentable. La aspiracin de la Asamblea, a travs del documento aprobado, ha sido que en el ao 2002, esto es, a otros cinco aos vista, se revelen mayores progresos tangibles en la ejecucin del Programa. Se plante, en esta oportunidad, la necesidad de reforzar los fondos gubernamentales aplicados a la ejecucin del Programa, con el aporte especial de los pases industrializados. Finalmente, al concluir el ao 1997 se celebr en Kioto una nueva reunin entre las partes otorgantes de la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico, a la que antes nos hemos referido, con el objeto de fijar plazos precisos a la reduccin de las emisiones, que esta convencin no haba determinado. Recordemos, a este respecto, que la Convencin Marco sobre esta materia, presentada inicialmente en la Conferencia de Ro de 1992, se propuso, como objetivo, reducir las emisiones de gases no controlados en el Protocolo de MontreaL_ a los niveles del ao 1990, para el ao 2000, fijando de esta forma un vencimiento preciso, pero Estados Unidos no acept en esa oportunidad

36

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

asumir compromisos fijos, adoptndose finalmente una clusula que alentaba a los pases a encarar la reduccin, pero con metas voluntarias. Con estas limitaciones qued aprobada, entonces, la Convencin Marco. El tema fue vuelto a analizar en la reunin de Kioto, la cual adopt finalmente un Protocolo de la Convencin, que dispuso reducir, en trminos menos ambiciosos a los propuestos originariamente en la Conferencia de Ro, el total de las emisiones de los gases no controlados por el Protocolo de Montreal, en no menos de cinco por ciento de las emisiones de 1990, pero en el perodo comprendido entre los aos 2008 y 2012, y no para el ao 2000. No obstante, cada una de las partes indicadas en el Anexo I del acuerdo (que incluye los pases europeos, Estados Unidos, Japn, Australia y Nueva Zelanda) deber, segn el Protocolo aprobado, poder demostrar para el ao 2005, un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos contrados en virtud de ese acuerdo. Por el Tratado de la Antrtida, celebrado en 1959 y puesto en vigor en 1961, las partes signatarias acordaron prohibir las actividades nucleares y militares en la regin y cooperar en la investigacin cientfica. En 1991, se firm un Protocolo que excluye la exploracin y explotacin minera en esa regin por el trmino de 50 aos y dispone el control de otras actividades comerciales, excepto la pesca. Tambin en 1982 se aprob la Convencin Internacional Sobre Derecho del Mar, la cual preserva los recursos naturales, vivos y no vivos, del espacio martimo fuera de la jurisdiccin nacional y contiene numerosas normas y recomendaciones vinculadas a la proteccin del ambiente marino. Varias resoluciones tambin se adoptaron, en materia de energa nuclear. A su vez, en 1993 entr a regir el Tratado de la Unin Europea, pero ya en 1992 se haba aprobado el programa llamado "Hacia un desarrollo sustentable", en el que se formul una posicin estratgica de la UE hasta el ao 2000. Busca el programa, a travs de una coalicin entre Gobierno, empresarios y consumidores fijar criterios mnimos de proteccin ambiental aplicables a todos los pases de la Unin, dejando a cada Estado la posibilidad de aplicar niveles ms estrictos en sus territorios. El Parlamento Europeo y la Comisin de Medio Ambiente se encuentran especialmente vigilantes en toda la materia de poltica ambiental y mantienen una posicin avanzada con respecto a otros pases indus-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

37

trales ajenos al rea, en la consideracin de todas las cuestiones que se plantean, relacionadas con el equilibrio natural de la Tierra. C. EL DESARROLLO SUSTENTABLE Durante la reunin celebrada en 1987 por la Comisin Mundial de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se formul por primera vez, en forma oficial, en el denominado informe Brundtland, el concepto de desarrollo sustentable, o sostenible, como principio que se propone satisfacer las necesidades de desarrollo de las generaciones presentes, sin comprometer las de las generaciones futuras. El concepto de desarrollo sustentable se ha introducido para detener los riesgos ambientales de un consumo desmedido de los recursos naturales por las generaciones actuales, en perjuicio de las venideras, preservando, a la vez, el proceso de desarrollo econmico y social de los pueblos, es decir, implica usar racionalmente los recursos y poner lmites ambientales y restricciones ecolgicas a la utilizacin para que stos sirvan en forma permanente, o sea, sin limitacin de tiempo, a las necesidades de la humanidad. Las conclusiones del informe Brundtland provocaron, en su momento, una ardorosa polmica, acusndolo de contemplar slo las necesidades de los pases desarrollados, por su concepcin permisiva. Resulta evidente, en esta lnea de conducta, que la conservacin de los recursos no significa, de ningn modo, la prohibicin de su uso, sino su empleo racional y controlado para que ste resulte compatible con los intereses presentes y futuros de la comunidad. El desarrollo sustentable, enfrenta, de esta forma, dos polticas que habitualmente se oponen, la del desarrollo, destinada a satisfacer las necesidades de las generaciones presentes, que deben forzosamente ser atendidas, y el compromiso correlativo de promover una buena administracin y conservacin de los recursos explotados o a utilizar, para preservar su existencia y prolongar al mximo su uso y disposicin, en beneficio de las generaciones venideras. En estos trminos queda planteado el dilema. Muchos recursos son finitos, como ocurre con las fuentes minerales y, otros, considerados en principio no agotables, pueden ser objeto de una accin extintiva del hombre, en el largo o mediano plazo, como ocurre con los procesos de contaminacin del aire, de las

38

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

aguas, la deforestacin y la desertizacin, o la extincin de las especies de la flora y fauna silvestres, si no se observan reglas de comportamiento adecuadas. A los propsitos conservacionistas que mitiguen el uso extintivo del recurso, pueden contribuir, en otros campos, incluso, la recuperacin y el reciclaje de ciertos metales de agotamiento lento, como el hierro, el plomo o el cobre; el empleo de nuevas formas de energa limpias y renovables, como la elica, la solar o de las cadas de agua, o la sustitucin de los propios metales, por ciertos productos plsticos o compuestos de materiales no agotables. Tambin resulta importante incorporar los costos ambientales a los programas de desarrollo sustentable, tanto a nivel de pas, como de las empresas -materia sta hasta ahora no considerada- ya que esos costos, correctamente justipreciados, desde el punto de vista econmico y social, nos darn las verdaderas pautas y fijarn los lmites al crecimiento. Estos objetivos de preservacin y buena administracin de los recursos, incluso, permiten anticipar que la investigacin tecnolgica y la educacin, sern los puntales de apoyo ms valederos de una poltica de desarrollo sustentable, que libere al hombre de su preocupacin creciente por el agotamiento de los recursos y la degradacin inexorable del medio ambiente, que su propia conducta provoca. D. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN NACIONAL El ambiente, como entorno natural y cultural donde transcurre la existencia humana, requiere una proteccin superior, porque la Tierra, como bien comn del hombre, se encuentra en permanente peligro. La especie humana poco ha contribuido en los tiempos recientes, con su conducta, a aventar esta preocupacin, aunque sin duda va a ser su principal vctima, si no adopta una actitud seria y responsable, frente a la constante amenaza que se cierne. En sus relaciones con el ambiente, el hombre tiene derechos y, tambin, deberes. La crisis de supervivencia que afronta, se debe, en gran parte, a su propensin a destruir la Naturaleza, a agredirla, como ningn otro ser vivo del planeta, en lugar de vivir en armona con ella. La prosperidad, la calidad de vida y hasta su propia existencia, han de depender en mucho, frente a esta crisis, del cuidado que observe con el sistema natural y cultural que lo rodea.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

39

La preocupacin de las autoridades del pas en materia ambiental ha tenido comienzo, como ha ocurrido en casi todas las naciones del mundo por resolver los problemas sectoriales del agua, el aire, el suelo, la flora y la fauna silvestres, los parques y reservas naturales. Todos los mecanismos legales creados tenan como finalidad y denominador comn la preservacin y el mejoramiento de la calidad de vida, a travs de sus elementos componentes. Las ms antiguas de estas normas aisladas, de preservacin de los parques nacionales y reservas naturales, datan de cincuenta aos atrs. Recin con las reformas constitucionales anticipadas por las provincias en la dcada de 1980, la preocupacin por el medio ambiente y la consideracin de los recursos naturales se generaliza y sistematiza y adquiere rango constitucional, en el orden local. Con bastante demora el tema de los recursos naturales y de la proteccin del ambiente, qued incorporado a la Constitucin nacional en el ao 1994, en sus artculos 4 1 , 43 y 124, siguiendo en general los principios consagrados por las constituciones provinciales, reformadas aos antes. A este respecto, el artculo 41, en su primera parte, dispone que: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales". De esta forma, la proteccin del ambiente ha adquirido jerarqua constitucional, en el orden nacional, como ya lo tena en el mbito de la mayora de las provincias, y se crea el derecho de todo habitante de gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo. Este artculo, sin duda, expuesto en trminos generales y amplios, va a ser la fuente fecunda de futuras leyes ambientales, de las ms diferentes materias, y la referencia necesaria para la interpretacin jurisprudencial de los problemas ambientales que generen conflictos. Ser, tambin, en su brevedad, la base y punto de partida para la creacin de un derecho ambiental, multifactico y, tal vez, autnomo.

40

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En sus trminos est expuesta, en forma inequvoca, la posicin del desarrollo sustentable como principio que debe inspirar la explotacin y aprovechamiento de los recursos naturales, para garanta y salvaguardia de las generaciones presentes y futuras. La actividad productiva debe satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer las de las generaciones venideras. El dao ambiental, por otra parte, genera la obligacin de recomponer, segn la expresin utilizada por este artculo de la Constitucin. La sociedad no se satisface con ser indemnizada por el autor del dao. El deber de ste es recomponer, es decir, reconstruir el cuerpo o el sistema daado, o sea, darle nueva y plena vida y existencia, de ser factible, aunque ello resulte altamente costoso para su autor. El concepto de que el contaminador paga, es decir, que es sancionado con una pena administrativa o pecuniaria o, en su caso, privativa de la libertad, como alternativa legal utilizada por ciertas normas, segn resulta de su aplicacin en los casos frecuentes de contaminacin ambiental, no es aceptado por la nueva norma constitucional, ya que la sociedad no queda satisfecha con la indemnizacin, por ms completa que sta resulte, si el bien daado puede recomponerse, esto es, reconstruirse, en su forma y condiciones originales. El infractor debe devolver la cosa en igual estado al de origen, sin perjuicio de las sanciones adicionales que correspondan. Este deber, segn lo indica la norma, es prioritario, expresin sta que seala no slo la obligacin de urgencia de recomponerlo sino tambin la preferencia que debe darse a esa forma de compensacin, sobre la mera condena pecuniaria o privativa de la libertad, excepto cuando la recomposicin resulte materialmente imposible, en cuyo caso la responsabilidad del sujeto resulta agravada y requerir una sancin, sin duda, ms severa. E. LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS La proteccin de los derechos ambientales puede ser reclamada por el directamente afectado o individuo, en defensa de un derecho subjetivo, como respuesta a una accin negativa concreta que recibe del ambiente. Esta clase de proteccin individual resulta clara y pertenece a la lista de los derechos y garantas individuales, admitida por la Constitu-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

41

cin, V protegida por las leyes generales, ante la lesin directa que experimenta el individuo en un derecho concreto y subjetivo. Ello no importa desconocer el derecho, tambin individual, que cada persona, en ltima instancia, asimismo posee para proteger los denominados por la doctrina y por la legislacin derechos o intereses difusos, que constituyen categoras jurdicas distintas de los denominados comnmente derechos subjetivos. La caracterstica de esta categora de derecho es que sus titulares se encuentren fragmentados, esto es, repartidos en grupos de intereses, no siendo ello obstculo para que se dispense a cada uno de los miembros igual proteccin. Pero en el caso de los intereses difusos (y tambin en los de incidencia colectiva) la proteccin dispensada se proyectar al grupo o clase a que pertenece, porque el inters es indivisible, mientras que en el primer supuesto, cuando corresponde a un derecho subjetivo, el efecto es puramente individual y tendr por resultado reparar, o hacer cesar, el dao personal experimentado. Resulta difcil dar un concepto abarcativo de lo que se entiende por derechos o intereses difusos, dada la variedad de elementos que lo componen. Las definiciones ensayadas por la doctrina, a este respecto, adolecen, en su mayora, de falta de precisin y no resultan suficientemente claras y explicativas. En algunos casos -esto tambin ocurre en las leyes- se los equipara a los intereses o derechos colectivos, que son conceptos diferentes. La palabra "difusos", para calificar estos intereses, por otra parte, tampoco resulta apropiada. En su acepcin acadmica, la palabra difuso es sinnimo de ancho, dilatado, excesivamente extendido, que no es el concepto que en la materia se trata de adjetivar. En atencin a ello, algunos ambientalistas utilizan la expresin intereses difundidos, en reemplazo de difusos, calificacin que resulta ms acorde con la realidad. Por otra parte, insistiendo en el concepto, no es el inters o el derecho el difuso, pues ste es concreto, real, circunscripto. Los "difusos" resultan ser sus titulares, que son los individuos, grupos o clases que, en forma vaga, borrosa, imprecisa, potencial, difusa o fragmentada, se encuentran afectados en sus derechos, en forma solidaria, ante una respuesta concreta y negativa del ambiente y cuya presencia e identificacin se hace difcil y compleja por ser menos notables y perceptibles, como sujetos de esos derechos o intereses. Por ello, parece

42

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

ms propio hablar en esta materia "de intereses de pertenencia difusa", y no de intereses difusos, para sealar esa titularidad borrosa, imprecisa, difundida, mltiple, fragmentada, de ese inters o derecho el cual, a su vez, resulta bien concreto y circunscripto. En la bsqueda de un concepto abarcativo de esta institucin compleja, que arroje mayor luz en el tema, podemos remitirnos al adoptado por Jos L. Cappella, en su obra "Los intereses difusos, Ley 10.000", Rosario, 1995. Dice ese autor, resumiendo los conceptos vigentes en la doctrina y con referencia a este tema: "La expresin 'intereses difusos', hoy tan en boga, fue concebida por el constitucionalismo moderno para justificar la existencia de una pluralidad indeterminada de individuos, no vinculados entre s por una relacin jurdica, que conforman una comunin en la que cada uno de sus partcipes goza de la prerrogativa de disfrutar de ciertos bienes que, por naturaleza son indivisibles, en el sentido de que no pueden ser imputados en 'cuotas partes', atribuibles individualmente en forma exclusiva y excluyente a sus integrantes, ni aun en forma ideal, de suerte que la satisfaccin del inters de uno solo implica, por fuerza, la satisfaccin de los dems, as como la lesin al inters de uno solo constituye, ipso fado, lesin a la entera colectividad". Destaca este autor que en el inters difuso, subyace siempre un derecho que le otorga un poder de accin para proteger el bien lesionado. Adems, que el objeto sobre el cual ese derecho recae es de difcil cuantificacin pecuniaria, ya que ms que bienes econmicos -agrega- son "valores" sociales, culturales, ecolgicos, histricos, jurdicos, polticos, cvicos, antropolgicos, tnicos, etc., comprendiendo una gama muy variada de valores distintos, dispersos en una cantidad indefinida de sujetos. Estos intereses o derechos difusos, supraindividuales, o transpersonales, como tambin se los categoriza, vinculados al medio ambiente y los recursos naturales, a la vida, a la salud, a la defensa del consumidor, o del usuario de bienes y servicios, a la proteccin de la fauna y la flora silvestres, del paisaje, de los valores culturales y estticos, del patrimonio pblico, de la informacin, de la seguridad pblica, de la moralidad y otros derechos de incidencia colectiva, no pertenecen a una persona aislada sino a una clase, categora o grupo de individuos, en forma indeterminada, difundida, fragmentada, fungible, razn por la cual cualquiera de los miembros del grupo debe considerarse legitimado para

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

43

actuar en defensa de ese inters que es propio y, a la vez, general, y del que participa aqul en forma solidaria. La defensa de los intereses difusos, contra la opinin de otros ambientalistas que no la aceptan, ha sido admitida, en forma individual y colectiva, en las decisiones jurisprudenciales anteriores a su regulacin constitucional y legal, fundadas en que todo individuo tiene derecho a gozar -en aquellos casos ambientales que fueron sometidos a decisin judicial- de un ambiente sano, a disfrutar del mismo y de sus elementos componentes, en forma plena. Pero, ya no es la jurisprudencia la que debe realizar este esfuerzo, como aconteci en los aos inmediatos anteriores a la reforma constitucional de 1994, frente a la falta de normas legales expresas. Los fallos anteriores han servido para poner en evidencia el atraso que la legislacin nacional mantena respecto a los temas del ambiente y constituy un llamado de atencin para que el legislador encarara la solucin de los problemas de la defensa de los intereses difusos y colectivos, a travs de normas constitucionales amplias y suficientemente comprensivas de las materias que los afectan. La jurisprudencia norteamericana ha desarrollado, desde tiempo atrs, a su vez, la denominada "accin de clase", cuando la cuestin es de inters comn o general a muchas personas y no sea posible traerlas a todas al tribunal. Una o varias personas podrn, entonces, plantearlas asumiendo la representacin del conjunto afectado. En materia de defensa de los derechos individuales y colectivos, el artculo 43 de la Constitucin nacional, que complementa el artculo 41 y que tambin fue incorporado por la reforma de 1994, otorga en este sentido a toda persona "el derecho de interponer accin expeditiva y rpida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial ms idneo, contra todo acto de autoridad pblica o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegitimidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos por la Constitucin." Asimismo dispone, seguidamente, el mismo artculo 43, que "podrn interponer esta accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas con-

44

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

forme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin." Si bien el mencionado artculo no hace referencia expresa a los intereses o derechos difusos, designndolos con este nombre, los enumerados en l forman parte de esta categora de valores y quedan diferenciados, a su vez, de los derechos de incidencia colectiva, que menciona la ltima parte del artculo, los cuales conforman una categora de valores distinta. Esta norma constitucional autoriza a ejercer la accin de amparo, al afectado en estos derechos o intereses difusos, como son los que protegen el ambiente, la competencia, al usuario de servicios y al consumidor. Tambin autoriza esa intervencin individual del afectado, para la defensa de los derechos de incidencia colectiva, en general. Esta forma de proteccin es diferente a la que otorga la Constitucin para la salvaguarda de los derechos individuales en general y que se reconocen a todo habitante, como derechos subjetivos. En estos casos, la accin de amparo compete al afectado y solo a l, en el lmite de su inters individual, porque se trata de un inters o derecho propio y exclusivo. Cuando en cambio, la accin se ejerce en defensa de un inters difuso, o de un inters de incidencia colectiva, cuyos titulares estn fragmentados, el afectado est legitimado a actuar no slo en su inters, sino tambin en el de la clase o grupo a que pertenece y el resultado de su accin se proyectar sobre ese grupo, aunque no participe en ella. Ocurre, en este caso, a diferencia del anterior, que los valores que se procuran proteger son de carcter indivisible, aunque su titularidad se encuentre fragmentada entre los usufructuarios del grupo o clase, de modo tal que sus consecuencias se proyectan a la comunidad toda. Quien ejerce una accin de amparo para protegerse de una fuente contaminante, aunque tenga un ttulo fragmentado, no puede hacer lo propio, es decir, fragmentar, el inters protegido, que es indivisible. Aunque su intencin o sus clculos no sean proteger el inters de los dems asociados por ese vnculo solidario, no puede tener aspiraciones distintas a las del grupo. Un resultado favorable o adverso a su reclamo, en este caso, favorecer o perjudicar al grupo en su conjunto. Porque, en definitiva, el afectado es siempre el cuerpo social, dada la indivisibilidad de la causa que se protege. Por ello, cuando se trata de la defensa de un inters difuso o de un inters colectivo, la representacin puede ser asumida, adems del

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

45

afectado, por el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, segn lo prescribe el mencionado artculo 43 de la Constitucin. En consecuencia, la legitimacin para la defensa de los intereses difusos y los derechos de incidencia colectiva, dada la pluralidad de sujetos, tiene tres vas de ejercicio, que son acumulables y compatibles procesalmente: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones organizadas para su defensa. F. LA LEGISLACIN AMBIENTAL EN ARGENTINA Antes de encararse la reforma constitucional, en el ao 1994, la legislacin ambiental haba alcanzado en la Argentina un cierto grado de desarrollo, aunque parcializada por sectores, tanto en el orden nacional, como en el provincial y municipal, y estaba referida, salvo pocas excepciones, a materias puntuales, segn dijimos, tales como los parques y reservas naturales, el suelo, el aire, la fauna salvaje. Esta legislacin fue estimulada, en parte, por la intervencin que ha tenido el pas en las grandes convenciones internacionales sobre el medio ambiente y la aprobacin e incorporacin a nuestro orden jurdico de las convenciones internacionales vinculadas a la materia, como la de Proteccin de la Flora y Fauna Silvestres y de las Bellezas Escnucas de 1940, de la Caza de la Ballena, de 1946, de Proteccin Fitosanitaria de 1951, de Prevencin de la Contaminacin de las Aguas del Mar por los hidrocarburos de 1954 y de los Recursos Vivos de Alta Mar, de 1958, el Tratado Antartico, de 1959, las convenciones sobre la Proteccin de la Fauna Silvestre en Peligro de Extincin de 1973, adems de las de la Diversidad Biolgica, de la Lucha contra la Desertizacin, las referentes al Transporte de Residuos Peligrosos, Proteccin de la Capa de Ozono, estas ltimas de fechas ms recientes; y tambin por las exigencias impuestas por algunos organismos internacionales, como condicin para el financiamiento de ciertos proyectos de inters general. La jurisprudencia nacional, receptiva en algunos casos lderes, ha contribuido tambin a incrementar, como dijimos, el inters del legislador por regular la materia. Las reformas de las constituciones provinciales, encaradas a mediados de la dcada de 1980, incorporaron sendas normas tendientes a proteger los derechos ambientales y el amparo de los intereses difu-

46

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

sos, ecolgicos y colectivos, otorgando capacidad a toda persona para su defensa jurisdiccional, pudiendo citarse como ejemplo, entre ellas, a las Constituciones de Crdoba, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe y Tierra del Fuego. Tambin en las Cmaras de Diputados y de Senadores del Congreso han sido presentados numerosos proyectos de ley de proteccin ambiental, defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos, proteccin de la contaminacin, defensa del consumidor y del usuario de bienes y servicios. Estos proyectos se encuentran pendientes de consideracin por los cuerpos legislativos y constituyen una rica fuente de antecedentes sobre la materia. En la Provincia de Buenos Aires, se encuentra vigente la ley 11.723, sancionada en 1995, referente a la proteccin, conservacin, mejoramiento y restauracin de los recursos naturales y del ambiente, compuesta de 82 artculos, cuya normativa tiene por objeto -segn expresa- preservar la vida en su sentido ms amplio, asegurando a las generaciones presentes y futuras la conservacin de la calidad ambiental y la diversidad biolgica. Esta ley determina los derechos y deberes de los habitantes a gozar de un ambiente sano, la informacin vinculada al manejo de los recursos naturales que administre el Estado, a participar en los procesos del manejo ambiental y a solicitar a las autoridades la adopcin de medidas tendientes al logro de ese objeto y a denunciar el incumplimiento de las mismas. Entre los deberes, se consigna el de proteger, conservar y mejorar el ambiente y abstenerse de realizar acciones u obras que lo degraden. La ley se ocupa de la poltica ambiental, de los instrumentos de esa poltica, de las medidas de proteccin de las reas naturales, del impacto ambiental, de las normas tcnicas ambientales, del sistema provincial de informacin ambiental, de la educacin y medios de comunicacin, de la defensa ambiental contra acciones del Estado o de los particulares, otorgando en este ltimo caso accin al afectado, al defensor del pueblo y a las asociaciones que propendan a la proteccin del ambiente. Se ocupa despus la ley del recurso agua, suelo, atmsfera, energa, flora, fauna, residuos y del rgimen de control y sanciones administrativas, determinando los principios que regirn el tratamiento e implementacin de las polticas relativas a cada materia. Sern rganos de aplicacin de la ley cada una de las reparticiones provinciales con incumbencia ambiental y los municipios.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

47

G. LOS PRESUPUESTOS MNIMOS El artculo 41 de la Constitucin nacional, incorporado en 1994, despus de garantizar a todo habitante el derecho de gozar de un ambiente sano y de imponer a las autoridades el deber de proveer a su proteccin, en su prrafo final, tambin indica que: "Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales." Cabe sealar que, en esta distribucin de las competencias en materia ambiental, las provincias no podrn imponer, al dictar las normas complementarias, requisitos o presupuestos menores a los que fije la Nacin en la materia, pero tendrn facultades para establecer condiciones ms severas, por las caractersticas regionales del medio al que deben ser aplicadas o en razn de los intereses particulares que se procuran proteger. Esto significa que existirn pautas o presupuestos mnimos que deben respetarse en todos el pas, ya que el hombre es igual en todas partes y merece la misma proteccin, cualquiera sea su ubicacin geogrfica, pero cada provincia o municipio tendr facultades para establecer pautas o presupuestos diferenciales y ms severos, en atencin a los intereses y circunstancias locales. Mientras la Nacin no determine los presupuestos mnimos, cada provincia o municipio tendr la facultad de establecerlos, pero una vez sancionados esos presupuestos por la Nacin, el deber de aquellos ser adaptarse a los mismos. La Nacin no ha regulado, hasta el momento, esta materia, la cual resulta muy compleja por su naturaleza y diversidad. No obstante, debe sealarse que en el ao 1997 ingresaron al Parlamento argentino, para cubrir el vaco existente, dos proyectos de ley, el primero de ellos de carcter parcial, estableciendo un rgimen de presupuestos mnimos para la evaluacin del impacto ambiental en los emprendimientos, obras, actividades o acciones que, en todo el territorio de la Nacin, puedan modificar significativamente el ambiente o alguno de sus componentes, sean aqullos de origen pblico o privado. Sus normas alcanzan solamente a los proyectos futuros y exclusivamente a los que puedan modificar significativamente el entorno. El proyecto indica los procedimientos a seguir, a tal efecto. El primer camino pro-

48

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

puesto para determinar si la modificacin resulta significativa, es el de la declaracin jurada del interesado, la cual determinar las pautas del impacto; el segundo, sern las tres categoras de actividades que, en funcin de su riesgo presunto, deber determinar la reglamentacin y el tercero consiste en la exigencia de presentacin de un estudio de impacto ambiental, que la autoridad nacional, provincial o municipal, podr requerir de oficio o a peticin de terceros interesados. Se establece, en el proyecto, un sistema de audiencias pblicas, de carcter facultativo para la autoridad, contra lo que disponen la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires y la ley 5661 de la Provincia de Mendoza, que hacen esa audiencia obligatoria. Este proyecto, como se advierte, carece de generalidad ya que slo contempla la aplicacin de los presupuestos mnimos a ciertas situaciones, emprendimientos y obras especiales de incidencia significativa en el medio ambiente. El segundo proyecto de regulacin de estos presupuestos, ingresado al Parlamento, tiene carcter ms general, ya que es comprensivo de todas las situaciones que se presenten. En su fundamento se expresa que por presupuestos mnimos debe entenderse una referencia jurdica y no limitaciones cientficas o tcnicas, esto es, no exigencias mensurables, desde un criterio fsico-qumico, sino categoras, conceptos y criterios de alcance jurdico, de modo de guiar la poltica legal que el pas debe aplicar y, al mismo tiempo, marcar un derrotero a las autoridades locales que tendrn a su cargo la direccin general de esos presupuestos mnimos. En los fundamentos se indica que el sistema legal vigente en Estados Unidos de Amrica, es distinto y que las regulaciones ambientales federales sealan mnimos fsico-qumicos, con valor federal. Este ltimo criterio -aclaramos nosotros- es, por otra parte, el que han seguido las autoridades nacionales en materia de proteccin ambiental para la actividad minera, a travs de las reglamentaciones aprobadas, con intervencin de las provincias, donde se determinan con criterio fsico-qumico las diferentes pautas o limitaciones ambientales, en materia de aire y agua. Tambin ha sido el criterio seguido por la ley 20.248, en lo referente a la contaminacin ambiental respecto a los gases de automotores. En forma diferente, en cambio, y con concepto estrictamente jurdico y no tcnico, el proyecto de referencia regula, a travs de 167 artculos, los

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

49

diferentes temas que conforman el rgimen legal de los presupuestos mnimos, a travs de frmulas o principios legales, de carcter general y ms bien declarativo, aplicables a las distintas materias reguladas, consignando disposiciones sobre reas naturales protegidas, aprovechamiento racional de los elementos naturales (agua, suelo, flora y fauna, recursos no renovables, atmsfera), medidas de prevencin y control de su contaminacin y actividades consideradas como riesgosas. Regula tambin la participacin social que deber promover la autoridad de aplicacin para la formacin de la poltica ambiental, las medidas de control y de seguridad, adems de las sanciones de carcter administrativo a aplicar a los infractores. Prev la norma asimismo, la denuncia popular respecto a las contravenciones al rgimen, las que podr efectuar cualquier persona, y determinando el trmite que deber darse a la misma. No contempla la audiencia pblica en la substanciacin de las causas. Para concluir, debe sealarse que en el mbito de la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin, funciona el Consejo Federal del Medio Ambiente. Su misin esencial es asesorar a la Secretara en los problemas ambientales, especialmente los que tengan efectos interjurisdiccionales. En el ao 1993 se suscribi entre la Nacin, las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires, el Pacto Federal Ambiental con el objeto de promover polticas de desarrollo ambiental adecuadas en todo el territorio nacional, mediante acuerdos marcos entre los Estados federados y entre stos y la Nacin. Reconoce el Pacto en el Consejo Federal del Medio Ambiente, el instrumento vlido para la coordinacin de las polticas ambientales y el Gobierno Nacional designa a la Secretara de Recursos Naturales para la implementacin de las medidas a desarrollar para el cumplimiento del acuerdo. H. LOS PERMISOS DE CONTAMINACIN TRANSABLES Bajo esta figura se comprenden los permisos de contaminacin otorgados por un monto total a cada actividad contaminante, que pueden ser transados en el mercado, mediante modalidades diversas, a favor de otra actividad contaminante por la parte que no exceda los niveles m-

50

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

ximos de emisin autorizados. Se estimula con ello a los emisores a reducir sus propias emisiones y compensar con la venta de los saldos disponibles los costos que representan la implantacin de las medidas para mantener los estndares hasta los mximos permitidos. Se crea, de este modo, un mercado de competencia donde se transan los permisos al mejor precio que est dispuesto a pagar el emisor. De este modo los emisores compararn los costos de las medidas a adoptar para reducir las emisiones, con el precio de los permisos en el mercado y el resultado determinar la conveniencia de reducir las propias fuentes emisoras o adquirir los saldos disponibles de otros permisos, con mrgenes vacantes. En algunos pases, como Estados Unidos, existen normas que permiten utilizar el exceso de reduccin de las emisiones permitidas, obteniendo un crdito de emisin que se transa en el mercado de emisores, a precios de conveniencia. I. EL DELITO ECOLGICO Se ha sealado la poca disposicin que ha tenido el Estado para sancionar los delitos ecolgicos, es decir, los realizados contra el medio ambiente, los cuales por figurar reprimidos por las leyes especiales y no portel Cdigo Penal, entran en la categora de los delitos menores o de las infracciones fcilmente redimibles. En muchos casos, por otra parte, la sancin que se impone tiene ms en cuenta la intencin criminal de la persona, que la misma gravedad del acto, lo cual no aparece como aceptable. Se analiza el dolo o culpa del agente, ms que el dao ocasionado al entorno. El delito ecolgico supone la inexistencia de un plazo prescriptivo, mientras no haya cesado la actividad ilcita. En las leyes penales del mundo figuran categorizados preferentemente como "Delitos contra el ambiente". El derecho argentino todava no ha sancionado esta figura delictual. Al presente, la nica norma que tiene alguna relacin con el tema, es la contenida en el artculo 200 del Cdigo Penal, inserto en el captulo referente a los Delitos contra la Salud Pblica, el cual establece que: "Ser reprimido con reclusin o prisin de tres a diez aos el que envenenare o adulterare, de modo peligroso para la salud, aguas

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

51

potables o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al uso pblico o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena ser de diez a veinticinco aos de reclusin o prisin." La sancin de este artculo, en cuanto a los delitos ambientales, como se advierte, no alcanza a los originados en el vertido a la atmsfera, suelo, aguas no potables, de productos que pongan en peligro la salud de las personas, la vida animal, la conservacin de los recursos naturales y culturales que conforman el ambiente, es decir, ese conjunto de derechos que configuran los intereses difusos, o los intereses colectivos, los cuales carecen de proteccin especfica en el Cdigo Penal. Ello hace necesario que el legislador contemple un delito especfico en la normativa criminal, como lo han hecho otros pases del mundo, que comprenda todas las situaciones ambientales, bajo la denominacin de delito ecolgico o ambiental, al que puedan remitirse las leyes que regulan cada uno de los elementos que componen el ambiente. La norma penal existente ser siempre de aplicacin muy restrictiva y slo a los casos expresamente contemplados, dados los reparos que implica la interpretacin extensiva de toda ley penal. Por otra parte, queda establecido que las personas jurdicas no pueden delinquir. En consecuencia, las sanciones por los delitos ecolgicos o ambientales, cuando revisten el carcter de sanciones criminales, y se aplican a sociedades, deben recaer sobre los directores o administradores que la representan, los cuales son considerados responsables directos del acto. Ello sin perjuicio de que las sanciones de tipo administrativo puedan recaer sobre la persona jurdica, la cual podr ser objeto de apercibimiento, multas, suspensin o cancelacin en los registros, clausura del establecimiento u otras penalidades de la misma clase. Aparte de ello, la persona jurdica responder civilmente por los daos ocasionados. En este sentido se pronuncian las leyes 24.051 de Residuos Peligrosos y 24.585 de Proteccin Ambiental para la Actividad Minera, incorporada esta ltima al Cdigo de Minera. Resulta, entonces, conveniente que el legislador tome nota de los vacos existentes y ponga en vigencia normas que aseguren una proteccin eficaz y segura a los derechos ambientales, que en la actualidad no existen, con el alcance y rigor necesarios.

52

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

5. LOS RESIDUOS PELIGROSOS. LA LEY 24.051 Y SU DECRETO REGLAMENTARIO. LA LEGISLACIN PROVINCIAL A. CONCEPTOS GENERALES El control y eliminacin de los residuos txicos y peligrosos, que cada da se producen en escala creciente en los pases con mayor grado de desarrollo de la actividad econmica, constituye una preocupacin ms o menos reciente en las sociedades modernas. Puede decirse que las primeras leyes que se ocupan de ellos, para reglar su generacin, uso, transporte, almacenamiento y disposicin final, apenas tienen una antigedad de tres dcadas, aunque los cdigos penales de los pases ya hacan referencia a los mismos, calificndolos como una figura delictual, cuando se ocasionaban daos mediante el uso de sustancias venenosas o corrosivas, el empleo de sustancias infamantes, asfixiantes o txicas o materias capaces de liberar energa nuclear, si bien en estos casos se trataba del uso de la materia prima ordinaria para las manufacturas y no de los residuos resultantes, aunque tampoco estos ltimos quedaban excluidos como eventuales agentes del dao. Existen distintas clases de residuos cuya presencia puede ser peligrosa para la salud humana: los domiciliarios, los industriales y los patognicos. Los residuos radioactivos pueden considerarse dentro de la categora de residuos industriales, aunque su grado de peligrosidad puede ser mayor, lo que justifica el establecimiento de una categora especial, con una regulacin y autoridad de aplicacin diferentes al resto de los residuos peligrosos. Lo mismo ocurre con los llamados residuos domiciliarios. Ni existe una definicin universalmente aceptada sobre los residuos peligrosos. La vastedad y generalidad de sus trminos haran, de ser adoptada, su aplicacin harto difcil. Algunos identifican el concepto de residuos, en general, como aquellos que, por carecer de valor para la persona que los genera, son abandonados o desechados por sta. Pero no todos los residuos son peligrosos, ya que algunos slo ocasionan molestias o afean el paisaje y no son nocivos a la salud humana. La calificacin de nocividad, por lo tanto, es esencial para encontrarse comprendido en las disposiciones de la ley. La caracterstica

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

53

de que el residuo haya sido abandonado por su dueo, tampoco constituye una exigencia, aunque puede ser penalizada por otras razones de peligrosidad, incomodidad o estticas. Aun cuando se encuentre bajo el control del propietario y forme parte de sus insumos industriales, el residuo queda tambin sujeto a la norma legal, en razn de su peligrosidad. Por lo tanto, ms que una ley de residuos peligrosos, la ley 24.051, como las de otros pases, comprende toda clase de materias o sustancias peligrosas, sea su destino final como residuo, o como insumo corriente de otros procesos industriales. En uno y otro caso, la ley le es aplicable. La ley 24.051, define en su artculo 2 como peligroso "todo residuo que pueda causar dao, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmsfera, o el ambiente en general". En particular, considera peligrosos los residuos indicados en Anexo I de la ley o que posean algunas de las caractersticas enumeradas en su Anexo II. Y aclara que las disposiciones de la ley tambin se aplican a aquellos residuos peligrosos que pudieran constituirse en insumos de otros procesos industriales, en cuyo caso no se tratara ya de residuos, porque no estn destinados al abandono, sino de materias primas o sustancias de carcter peligroso que forman parte de los bienes de cambio de la empresa. Quedan excluidos de la ley, en cambio, los residuos domiciliarios, los radioactivos y los que resulten de las operaciones de los buques, que se rigen por leyes especiales o convenios internacionales. Las caractersticas a que se refiere la norma son la corrosividad, inflamabilidad, toxicidad, reactividad, lixiaviabilidad, tetragenicidad, infecciosidad, carcinogenocidad, mutagenicidad y radiactividad. B. REGISTRO DE GENERADORES Y OPERADORES. EL CERTIFICADO AMBIENTAL Y EL MANIFIESTO Los residuos peligrosos quedan sometidos a las normas de control y seguimiento que establece la ley, en las distintas etapas del proceso a que se los someta. A tal efecto la ley crea el Registro de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, en el que debern registrarse las personas fsicas y jurdicas que desarrollen las actividades de gene-

54

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

racin, transporte, tratamiento y disposicin final de los mismos. Autoriza la ley el otorgamiento de un Certificado Ambiental, a cargo de la autoridad de aplicacin, como instrumento probatorio que acredita la aprobacin del sistema de manipulacin, transporte, tratamiento y disposicin final del residuo. Este certificado debe renovarse en forma anual, lo que originar la necesidad de someterse a nuevas inspecciones en las instalaciones y lugares donde se manipulen o transporten los mismos. Otro instrumento importante creado por la ley es el Manifiesto, que es el documento que acompaa al residuo en todas sus etapas, desde su generacin hasta la disposicin final. El artculo 12 de la ley lo define, indicando su contenido, en los siguientes trminos: "La naturaleza y cantidad de residuos generados, su origen, transferencia del generador al transportista y de ste a la planta de tratamiento y eliminacin a los que fueren sometidos, y cualquier otra operacin que respecto a los mismos se realizare, quedar documentada en un instrumento que llevar la denominacin de manifiesto". La ley, por otra parte, dispone que los residuos peligrosos deben tener como destino una planta de disposicin final, de modo que no admite el abandono, debiendo los residuos ser especialmente acondicionados para el depsito permanente de residuos peligrosos en condiciones exigibles de seguridad ambiental. C. AUTORIDAD DE APLICACIN. RESPONSABILIDADES. GRADO DE PELIGROSIDAD La autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin y sus disposiciones han sido reglamentadas por el decreto 831/93. Los generadores de residuos debern identificar las plantas generadoras, sus caractersticas edilicas y equipos. Tambin debern determinar las caractersticas fsicas, qumicas y/o biolgicas de los residuos que generen, sus mtodos de evaluacin y descripcin de los procesos. Tambin se fijan normas para el envasado y rotulado, a los efectos de su identificacin y, en cuanto al transporte, tambin se exige la inscripcin en el Registro, con identificacin del vehculo que ser utilizado, establecindose algunas prohib-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

55

ciones, como las de efectuar mezclas en el transporte, o almacenarlos por ms de diez das. Se ocupa tambin la ley de las plantas de tratamiento, que son las que modifican las caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas del residuo, de modo de eliminar sus propiedades nocivas o presten otra clase de actividad para recuperar sus propiedades o hagan ms seguro su transporte o disposicin final. Las plantas existentes, al momento de ponerse en vigencia la lev, debern inscribirse en el Registro y el otorgamiento del certificado ambienta! implicar la autorizacin para funcionar. Con respecto a las plantas nuevas, la inscripcin autoriza a la iniciacin de las obras, pero terminadas stas, para poder funcionar, debern obtener el certificado ambiental, sin cuyo requisito no podrn operar. Las autorizaciones para funcionamiento se otorgan por diez aos y son renovables. En caso de cierre de la planta, se requiere tambin la previa aprobacin de la Secretara. El grado de peligrosidad de os residuos se determina conforme a los parmetros que establece la resolucin 224/94 de la Secretara de Recursos Naturales. Esta resolucin tiene en cuenta las normas internacionales y categoriza los residuos como de alta y baja peligrosidad, segn los desechos, mezclas, emulsiones y sustancias que contengan. Los incluidos en la lista que acompaa a la resolucin, hasta el nmero 17, son los de alta peligrosidad y estn encabezados por los residuos clnicos resultantes de la atencin mdica. Como dato ilustrativo se seala, a este respecto, que en la Ciudad de Buenos Aires se recogen, aproximadamente, 1.000 t. anuales de residuos patognicos provenientes de hospitales, clnicas, sanatorios, laboratorios y centros mdicos. Muchos de ellos se incorporan a los residuos domiciliarios, otras veces se queman en hornos propios en los establecimientos hospitalarios o en hornos del cementerio de la Chacarita. En la Ciudad de Buenos Aires se encuentra vigente la Ordenanza 45.578/92, que fija normas para el control de los residuos mdicos infecciosos, debiendo los generadores inscribirse en un registro, con vigencia anual. En 1996, por otra parte, la cantidad de generadores de residuos peligrosos inscriptos en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, de la Secretara de Recursos Naturales, repre-

56

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DIAZ - LUCERO

sentaba el sesenta y uno por ciento, la de los operadores el veinticinco por ciento y el catorce por ciento comprenda a los transportistas. D. JURISDICCIN Uno de los temas planteados en la aplicacin de la ley, es el aspecto jurisdiccional, al existir legislaciones sobre la misma materia en diversas provincias, o sea, s deban hacerse varias inscripciones en los registros de la Nacin y de cada provincia. El aspecto jurisdiccional est resuelto en el artculo 1 de la ley, el cual no slo tiene en cuenta la radicacin geogrfica del residuo, sino tambin el riesgo potencial que ste puede ocasionar sobre el ambiente al traspasar de una frontera a otra, como en el caso de los residuos que son objeto de transporte o de los afluentes lquidos o gaseosos, las emisiones de calor y los mismos residuos patognicos transmitidos por contagio. As, la ley 24.051 dispone que la misma se aplicar cuando se trate de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdiccin nacional, o a los situados en territorio de una provincia destinados al transporte fuera de ella, o cuando a criterio de la autoridad de aplicacin pudiera afectar a las personas o al destinatario ms all de la frontera de la provincia o cuando las medidas de higiene o seguridad que fueren conveniente disponer tuvieren una repercusin tal, que tornaren aconsejable uniformarlas en todo el pas, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que debern soportar la carga de dichas medidas. Con referencia a la responsabilidad por los daos ocasionados por los residuos peligrosos, el artculo 45 de la ley dispone que se presume, salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa peligrosa, en los trminos del segundo prrafo del artculo 1113 del Cdigo Civil. La ley declara que no es oponible a terceros la transmisin o venta voluntaria del dominio de los residuos peligrosos, con lo cual su propietario no se exime de las responsabilidades legales, por el solo hecho de desprenderse de ellos. Adems, dispone que el dueo o generador del residuo no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, y cuya accin pudo haber sido evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

57

La ley se declara de orden pblico y se invita a las provincias y a los respectivos municipios, en el rea de su competencia, a dictar normas de igual naturaleza para el tratamiento de los residuos peligrosos. No se trata, en consecuencia, de una ley de adhesin. El artculo 42 de la Constitucin nacional prohibe el ingreso al pas de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos. A su vez, una resolucin de la Aduana, que lleva el nmero 1742/93 determina las medidas a adoptar para impedir el ingreso de los medios de transporte al territorio aduanero, reas francas y espacio areo v martimo, que conduzcan dichas sustancias o materiales. E. LEGISLACIN PROVINCIAL En la Provincia de Buenos Aires, la generacin, manipulacin, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos denominados especiales, generados en el mbito territorial, se encuentran regulados por la ley 1 1.720 y su decreto reglamentario 806/97, que han creado un rgimen particular para su calificacin, manejo y control. Entre ellos se incluyen los barros provenientes del dragado de los cursos y cuerpos receptores de agua. Los establecimientos alcanzados por la ley 11.720 debern abonar una tasa especial, en concepto de fiscalizacin, habilitaciones y sucesivas renovaciones. Es autoridad de aplicacin de la ley, la Secretara de Poltica Ambiental. El decreto reglamentario establece un rgimen minucioso para determinar las caractersticas de peligrosidad de la sustancia, y enumera stas con carcter no taxativo. La autoridad de aplicacin podr anualmente actualizar la lista teniendo en cuenta los avances cientficos y tecnolgicos. Los generadores de estos residuos debern llevar un registro de operaciones, no podrn almacenar los residuos en sus propios establecimientos por ms de un ao y cuando los residuos se vuelquen a cursos de agua, conducto pluvial, conductos cloacales o suelo sern fiscalizados por la autoridad de aplicacin y no podrn tener parmetros de concentracin o cantidades superiores a las fijadas por la misma. El decreto tambin establece las normas para el juzgamiento de los hechos considerados una infraccin a las disposiciones de la ley. Notificada la

58

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

resolucin al infractor, ste tiene un plazo de cinco das para apelar ante el juez de primera instancia en lo criminal y correccional de turno y con competencia en el lugar donde se cometi la infraccin. La instruccin del procedimiento sumarial podr ser delegada por la autoridad de aplicacin a un funcionario con ttulo de abogado.

CAPITULO III LA ATMOSFERA. LA CONTAMINACIN DEL AIRE. EL CLIMA. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL

1. LA ATMOSFERA Y LA CONTAMINACIN DEL AIRE La atmsfera forma parte componente del medio ambiente y constituye el habitat natural de las especies animales y vegetales del planeta. En ella estn presentes varios elementos fsicos y qumicos, en asociacin o mezcla, los cuales componen una envoltura gaseosa que se mantiene adherida a la Tierra por gravedad y la acompaa en todos sus movimientos. El llamado espacio areo, o exterior, o simplemente espacio, constituye, a su vez, el medio fsico asociado a la atmsfera, a la tierra y a los mares y al mundo exterior, sin el cual las especies vivas no podran desarrollarse. La atmsfera forma una parte del contenido del espacio. La atmsfera est constituida por esa capa gaseosa situada entre 0 y 12 km. seguida de la estratosfera, de 12 a 80 km. y por la ionosfera de 80 km. al exterior, caracterizada por la ionizacin o carga elctrica de los gases del aire. Es el factor determinante del tiempo meteorolgico y del clima de la regin. El aire es el fluido que forma uno de los componentes de la atmsfera, aparte del agua, la luz, las descargas elctricas y otros agregados contaminantes. Est constituido por un conjunto de gases o elementos qumicos, cada uno de los cuales conserva sus propiedades individuales, siendo sus proporciones habituales formadas por el setenta y ocho por ciento de nitrgeno y veintiuno por ciento de oxgeno y el resto por otros gases y vapor de agua. La alteracin de este contenido y el agregado de nuevos elementos afectan la calidad del aire y pueden producir efectos

60

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

nocivos en la salud de las personas y dems especies vivas y en el medio ambiente donde se desarrollan. El hombre, sin embargo, ha credo a la atmsfera, o ms propiamente al aire, que es su principal componente, como un vehculo capaz de absorber todas las emanaciones procedentes de su actividad industrial y domstica, como los humos, gases, calor, ruido, olores, efectos elctricos y otros. Ello ha trado como consecuencia, especialmente en las reas urbanas, el deterioro de la calidad del aire, que preocup desde hace tiempo a todos los pases, por sus efectos nocivos sobre los dems recursos naturales, pero es evidente que son las naciones ms desarrolladas las que en mayor grado han experimentado esos efectos y, tambin, las que han puesto ms atencin en los programas de control de la calidad del aire y que han logrado, tambin, los mayores avances en la materia. Los ambientalistas recuerdan que el hombre absorbe, a travs de sus pulmones, aproximadamente 15 kg. de aire, contra 2,5 kg. de agua y 1,5 kg. de alimentos, diarios, que ingresan al organismo para sustentar la vida. Ello indica la importancia que tiene para la salud humana respirar un aire limpio. Segn un informe de la UN, producido despus de la celebracin del Protocolo de Montreal de 1987, y la Convencin Marco sobre Cambio Climtico aprobada en la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, el balance de los resultados obtenidos, desde esas fechas, no ha sido muy alentador, en cuanto a la preservacin de la pureza del aire y, como consecuencia, a la condiciones del clima y del ambiente en general. La atmsfera sigue recalentndose por la mayor presencia, especialmente del dixido de carbono, metano y xido nitroso en el aire, a los que se agregan otras nuevas sustancias como los hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruros de sulfuro, siendo EE.UU., Canad y el Japn los pases productores del veintitrs por ciento de las emisiones de estos gases, situacin que se agrava con la tala indiscriminada de los bosques naturales, en los pases en proceso de desarrollo y los efectos de la denominada lluvia acida, que envuelve a la Tierra con contenidos de cido sulfrico y ntrico, productos de la reaccin qumica provocada por los xidos de sulfuro y nitrgeno provenientes de las plantas industriales y motores que queman combustibles, combina-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

61

dos con vapor de agua y que retornan a la tierra con el aire, la lluvia, la nieve y el granizo. No resulta fcil obtener, de los pases industrializados, la decisin de reducir las emisiones a plazos fijos, a fin de mitigar, adems de otros perjuicios, el efecto invernadero, que determina la presencia de esos gases en la atmsfera, los cuales permiten la entrada pero no la salida de los rayos solares y provocan, tambin, la reduccin de la capa de ozono, la cual filtra los rayos ultravioletas, y cuya ausencia es capaz de esterilizar el planeta y elevar a largo plazo el nivel de las aguas de los ocanos. Estos pases estn de acuerdo con el principio, pero no deseaban asumir compromisos a plazos y con porcentajes determinados. Entretanto, se arrojan a la atmsfera cerca de 6.000 millones de t. anuales de dixido de carbono y se ha observado un incremento de esas emisiones en los ltimos aos que, en algunos pases, alcanza al cuarenta por ciento de las cifras de aos anteriores. Argentina suscribi en 1985 el Convenio de Viena para la proteccin de la capa de ozono, aprobado por ley 23.724, y ms tarde adhiri al Protocolo de Montreal, celebrado en 1987, respecto a la misma materia. Este Protocolo, con sus enmiendas, fueron ratificados por las leyes 24.040 y 24.167 y se encuentran en vigor desde el ao 1990 en nuestro pas. En ellos se contempla la reduccin del nivel de consumo y produccin de los gases comprendidos especficamente en el Protocolo (clorofluorcarbonados, CFC) que se utilizan en reemplazo del amonaco para la refrigeracin y como propulsores en aerosoles, adems de otros usos industriales y domsticos. Estos gases, liberados en la atmsfera, se elevan lentamente a la estratosfera, donde provocan reacciones qumicas que traen, como consecuencia, el adelgazamiento de la capa de ozono que filtra los rayos ultravioletas. La reduccin aprobada se computa a partir de los niveles registrados en el ao 1986, comenzando la reduccin en el perodo entre el ao 1993-1994, del veinte por ciento, y en el perodo entre 1998-1999, del cincuenta por ciento. Cualquier parte puede transferir el excedente ahorrado a otras partes, siempre que no se superen los lmites autorizados. Al presente se ha elaborado, sobre los lincamientos fijados en este Protocolo, como lo hemos dicho anteriormente, el "Programa Pas", en el mbito de la Secretara de Recursos Naturales, que fija pautas para la reduccin del empleo, en los productos, de gases o sustancias qumicas que daan la capa de ozono. El programa

62

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

est basado en donaciones que reciben las empresas, en forma de asesoramiento y equipos tcnicos, para reconvertir sus fbricas al uso de sustancias no contaminantes. El decreto 265/96 cre, a su vez, en la Secretara, la Oficina Programa Ozono, para coordinar las tareas del "Programa Pas", al cual ya hicimos referencia en comentarios anteriores. El Protocolo slo contempl las emisiones de CFC y de otras sustancias luego incorporadas como el haln, tetracloruro carbnico y cloroformo metlico y no incluye otros gases de efecto invernadero, como el dixido de carbono y dems gases, a que se refiere la Convencin Marco sobre Cambio Climtico, aprobada en 1992. A su vez, como ya dijimos al considerar el tema ambiental, en este ltimo ao se celebr en Ro de Janeiro la conferencia denominada Cumbre de la Tierra. El gobierno de Estados Unidos se mostr renuente en esa conferencia a fijar objetivos y calendarios de reduccin concretos, al considerar la Convencin Marco sobre Cambio Climtico, aprobada en Nueva York un mes antes, que contemplaba el control de otros gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai. En aquella oportunidad, con respecto a estos gases, logr hacer privar su posicin, la que slo implicaba -conforme lo hemos sealado- una simple expresin de deseos, a favor de reducciones voluntarias de las emisiones, no obstante lo cual varios pases firmaron aparte una declaracin que manifestaba su voluntad de reducir las mismas a los niveles del ao 1990. Esta posicin de Estados Unidos fue, en definitiva, la que prevaleci en el tratamiento final del documento presentado en la Conferencia, despus de reconocerse que los cambios de clima en la Tierra y sus efectos adversos son una preocupacin comn de toda la humanidad, en virtud de lo cual se admiti, en forma muy genrica y simplemente declarativa, que el regreso antes de fines del decenio de 1990, a los niveles de emisin del pasado, en materia de dixido de carbono y otros gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai, contribuira a modificar la situacin existente. Esta conferencia, como se advierte, no adopt con esa frmula una agenda concreta, constituyendo lo resuelto una mera expresin de deseos no vinculante para las partes. Era necesario, sin embargo, registrar algn avance en materia de compromisos. En el ao 1997 se celebraron, despus de cinco aos de la reunin de Ro, dos conferencias ms sobre el tema, o estrechamente

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

63

vinculadas al mismo. La primera, convocada para mediados del ao, en la sede de Nueva York, constituy una reunin especial de las Naciones Unidas con el objeto especfico de revisar los avances logrados en la denominada Agenda 21, aprobada en la conferencia de Ro, referente a varios tpicos ambientales como la biodivetsidad, la desertizacin, la condicin de los bosques pluviales y otras materias, respecto a las cuales en alguna medida se haba progresado. La conferencia resolvi volver a reunirse en el ao 2002 para hacer una nueva revisin de los avances registrados en materia de tratados y resoluciones sobre stos y otros temas incluidos en la Agenda. A su vez, la Conferencia sobre Cambio Climtico, reunida en Kioto en los ltimos meses de 1997, y en la que participaron 165 pases, ante el fracaso de las metas voluntarias fijadas en el acuerdo anterior, respecto a esta materia, sobre la cual poco se haba avanzado, acord mayores precisiones aceptando una reduccin de los gases de efecto invernadero a un nivel no menor del cinco por ciento, respecto a las emisiones de 1990, pero recin para el perodo comprendido entre los aos 2008 y 2012, debiendo cada una de las partes demostrar para el ao 2005 un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos contrados. Este diferimiento y limitacin de las metas concretas de reduccin se consider un nuevo triunfo de Estados Unidos y Japn, considerados, junto con Canad, los pases ms contaminantes del mundo, ya que en los hechos significaba una nueva postergacin del problema. Con metas poco significativas, el acuerdo dispone que antes del primer perodo de sesiones de la nueva Conferencia, las partes debern proporcionar al rgano de la misma, para su examen, datos que permitan establecer el nivel de carbono almacenado, correspondiente a 1990, y hacer una estimacin de las variaciones de ese nivel programadas para los aos siguientes. La Conferencia dej postergado para la reunin a celebrarse en Buenos Aires, en 1998, el derecho de cada pas a negociar sus cupos de emisin de gases con otro pas altamente emisor (cupos transables) sobre el ahorro operado, lo cual le dara derecho a ste a contaminar ms del cupo originariamente asignado. La atmsfera, o ms propiamente el aire contenido en ella, evidentemente es una cosa, pero su extrema movilidad hace imposible su aprehensin, salvo en pequea escala y con fines individuales y no

64

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

trascendentes. El espacio donde se aloja la atmsfera, sin embargo, es susceptible de apropiacin, pero no as su contenido, por el carcter fluido e inasible que lo distingue. Conforme al criterio que prevalece en el uso de cada recurso natural y tratndose la atmsfera de una "res communis" surge el deber de cada Estado o de cada individuo de no ocasionar perjuicio, dentro o fuera de su jurisdiccin, por el uso no ordinario que se haga de la misma. En el derecho comn la obligacin del uso regular de la atmsfera concierne a los propietarios de inmuebles, cuando se trata de proteger las propiedades vecinas. Un ejemplo de ello lo da el artculo 2625 del Cdigo Civil cuando prohibe a los dueos tener depsitos de aguas estancadas que puedan ocasionar exhalaciones infestantes, o hacer trabajos que transmitan gases ftidos o perniciosos o fraguas o mquinas que lancen humo corrosivo a las propiedades vecinas. Estas normas se refieren a las relaciones de vecindad y tienen un campo limitado en la esfera del derecho privado. Cuando las restricciones tienen en vista el inters pblico o general se rigen por el derecho administrativo, conforme lo establece el artculo 2611 del Cdigo Civil, en cuyo caso el Estado, las provincias o los municipios, ejercen el poder de polica de la atmsfera, en virtud de las facultades para imponer restricciones al dominio privado en el inters general, que les asigna la citada disposicin legal. Estas restricciones administrativas han sido impuestas tanto para evitar la contaminacin de la atmsfera, como tambin de las aguas y del suelo, o la extincin de las especies de la flora y de la fauna, o la conservacin del paisaje, o de los elementos culturales, histricos, religiosos, todas ellas mediante regulaciones adoptadas en forma parcial y separada, ante la necesidad impostergable de poner trmino cuanto antes a situaciones que conducen a un deterioro acelerado de los recursos. Pero resulta indudable que los problemas ambientales deben tratarse en forma unificada ya que la proteccin ambiental abarca todo el entorno natural, que constituye un solo sistema de vida. Los ecosistemas pueden constituir complejos de comunidades animales, vegetales y de microorganismos que conviven e interactan en una misma regin, como una unidad funcional. Pero ellos no se encuentran aislados en el entorno y generan, a la vez, relaciones externas necesarias que hacen posible los mecanismos de vida del planeta, ya que integran un solo sistema.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

65

2. LA LEY 20.284 En materia de preservacin del aire, la Nacin ha dictado la ley 20.284, del ao 1973, que pone bajo control todas las fuentes capaces de producir contaminacin atmosfrica ubicadas en jurisdiccin federal y en las provincias que adhieran a la misma. Cuando la emisin de las fuentes contaminantes tenga influencia en zonas sometidas a ms de una jurisdiccin, entender en la aplicacin de la ley la Comisin Interjurisdiccional que se constituya de acuerdo con lo dispuesto en la misma. La ley establece que corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar las normas de calidad del aire y las concentraciones de contaminantes que correspondan a los estados del plan de prevencin de situaciones crticas de contaminacin atmosfrica que prev la misma ley, correspondiendo a las autoridades locales establecer para cada zona los distintos niveles mximos de emisin de las fuentes fijas. En cambio, corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar esos niveles de los distintos tipos de fuentes mviles. Hace de este modo la ley una clasificacin entre las dos clases de fuentes, dejando el control de las fijas a las autoridades locales y las mviles, por su desplazamiento a cualquier parte del territorio, a la autoridad sanitaria nacional. Las autoridades locales, de acuerdo a la ley, establecern tres estados para la prevencin de situaciones crticas: de alerta, de alarma y de emergencia. Segn la gravedad del caso podrn limitar o prohibir las actividades en la zona afectada. La fuentes fijas existentes gozarn de un plazo para adecuar sus emisiones a niveles inferiores a los mximos permitidos por la ley. La creacin de las Comisiones Interjurisdiccionales, que prev la ley, podr ser dispuesta a peticin de una de las provincias comprendida en un problema de contaminacin, o por la autoridad sanitaria nacional. Esta designar un representante que se encargar de la tarea de investigacin y evaluacin del problema planteado y una vez delimitada la zona geogrfica afectada por el mismo. La comisin se integrar con representantes de cada regin y uno designado por el Poder Ejecutivo nacional, con el objeto de localizar la fuente, evaluar la situacin, fijar normas de emisin, calificar las infracciones e instaurar el sumario que determine las responsabilidades y las sanciones a que stas dieran lugar.

66

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En el anexo de la ley se describen los niveles de emisin mximos admitidos para los automotores, nicos a que se refiere la misma. En la Capital Federal el Tribunal de Faltas Municipal ser el encargado de juzgar las infracciones e imponer las sanciones correspondientes. En el territorio de la Ciudad de Buenos Aires rige la ordenanza municipal 39.025, dictada en el ao 1983, con posterioridad a la ley 20.284, la que aprueba el Cdigo de Prevencin de la Contaminacin Ambiental. Esta norma, segn se expresa en la misma, rene la experiencia que varios sectores municipales y de los organismos pblicos han acumulado en el manejo del tema. Se ocupa de la contaminacin del aire, fijando los lmites mximos admitidos, normas de calidad, fuentes circulantes mviles (automotores) y fuentes fijas, emisiones fugitivas, residuos slidos, efluentes lquidos v ruidos y vibraciones. Instituye una Comisin Asesora Permanente, que intervendr y asesorar en todos los asuntos que se refieran a la contaminacin y proteccin del ambiente. En materia de ruidos, que segn los eclogos es el principal contaminante de las ciudades, capaz de perjudicar la salud y el sosiego de la poblacin, la ordenanza municipal antes mencionada adopta como niveles mximos los fijados por la Norma IRAM 4062, de 80 decibeles o unidad de sensacin auditiva. En cuanto al ruido provocado por los automotores, escapes y bocinas, se encuentra en vigor la ordenanza citada, que lo evala y penaliza. La Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin, ha elaborado un plan de medicin de los gases en la atmsfera, mediante cinco estaciones mviles instaladas en puntos estratgicos de la Ciudad, para controlar en forma diaria la contaminacin. Otras se instalarn, tambin, en Crdoba y Rosario. Esta Secretara, junto con el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, INTI, son los responsables, despus de la sancin de la ley de trnsito, de relevar la contaminacin que se practica en todos los automotores que salen de fbrica. Adems, se viene instalando en los vehculos de transporte de pasajeros el catalizador de combustibles, que mejora la combustin y permite filtrar las partculas grandes que no son quemadas. La proteccin del aire ha adquirido menor significado en las ciudades del interior del pas, tal vez porque en ellas la contaminacin ha ad-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

67

quirido caracteres menos alarmantes frente a la menor densidad de las fuentes contaminantes. No obstante ello, la Provincia de Buenos Aires, donde la presencia de estas fuentes se manifiesta en mayor grado, en determinadas regiones de su territorio, ha dictado la ley 11.459, que obliga a toda industria que pretenda instalarse a obtener el certificado de aptitud ambiental, como requisito indispensable para su funcionamiento. Tambin la ley 11.723 de proteccin de los recursos naturales y del ambiente, ya comentada, faculta a las autoridades de aplicacin competentes, que son las ambientales y los municipios, a especificar los niveles de emisin de los contaminantes y controlar las emisiones industriales y vehiculares que puedan ser nocivas para los seres vivos, teniendo en cuenta aquellos parmetros. El decreto 3595/96, reglamentario de esta ley provincial, en la parte referente a las emisiones industriales, dispone que todo generador de emisiones gaseosas que vierta las mismas a la atmsfera, deber solicitar un permiso de descarga a la autoridad con competencia en el ramo (Secretara de Planeamiento, municipio, segn el caso), permiso que tendr una validez de dos aos. Quedan excluidas las emisiones provenientes de fuentes mviles. Tambin son objeto de control los afluentes lquidos contaminantes que se descargan en los receptculos. El decreto crea una Comisin Revisora Permanente para actualizar las normas y valores de emisin, los que tendrn una validez de un ao la primera vez y cada tres aos, como mximo, las siguientes. La ley 8167, dictada por la Provincia de Catamarca en el ao 1992, de preservacin del estado de pureza del aire, fija las condiciones normales de sta, de acuerdo con los elementos componentes (nitrgeno, oxgeno, argn, dixido de carbono) y los contaminantes, o sea, las partculas slidas, lquidas, vapores y gases y otras que no forman parte de la composicin normal y fija, tambin, los requisitos que deben reunir las fuentes mviles de contaminacin. En la Provincia de Mendoza, a su vez, se dict en 1986 la ley 5100, por la cual la provincia adhiere a la ley nacional 20. 284 y dispone que la vigilancia sobre el cumplimiento de las disposiciones de la ley y sus normas complementarias y de las disposiciones provinciales y la sustanciacin de las causas que se originen estarn a cargo de las municipalidades en cuyo ejido se encuentre localizada la fuente fija. Cualquiera de ellas podr pedir al Poder Ejecutivo la constitucin de una comisin intermunicipal para la sustancia-

68

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cin de la causa que afecte a ms de un municipio. La ley determina la forma de constitucin de sta y los procedimientos a seguir. Las resoluciones son apelables ante el intendente.

3. EL CLIMA Todos los fenmenos atmosfricos influyen de distinta manera para favorecer o dificultar las actividades humanas y en particular el tiempo meteorolgico y el clima. El tiempo meteorolgico constituye el estado de la atmsfera en un momento dado, en tanto que el clima es la evolucin del tiempo en un perodo establecido. El clima es el producto del estado de la atmsfera, pero el hombre puede influir en l modificando el rgimen hdrico, la vegetacin o mediante los contaminantes de la atmsfera que producen el efecto invernadero o recalentamiento de la capa inferior de sta. Todos los procesos atmosfricos influyen en las actividades humanas pero es particularmente mayor la influencia que ejercen los fenmenos meteorolgicos y el clima. El desarrollo de la vida animal y vegetal, la escasez o abundancia de las cosechas, el rgimen de los ros, la disponibilidad de la energa hidrulica, las facilidades de la comunicacin y el transporte y la planificacin en el uso de la tierra, estn directamente determinadas por el tiempo y el clima prevalecientes en la regin. Los factores climticos determinan los niveles de actividad econmica y los pases de clima templado tienen un desarrollo industrial mayor que los de climas muy fros o tropicales. El clima, al decir de algunos eclogos, dicta todos los factores de la actividad humana, su arquitectura, vestidos, alimentos e, incluso, su cultura y temperamento. El productor agropecuario debe estar prevenido contra los efectos del clima y de los factores meteorolgicos, las inundaciones, las lluvias excesivas determinantes de la erosin del suelo, las heladas, la nieve y el granizo. Los infortunios que ocasionan estos tenmenos son a veces difciles de prever y han colocado en muchas ocasiones a la actividad agraria en estado de emergencia. El seguro agrcola, que permite reparar econmicamente los daos ocasionados, cada vez se contrata menos por los altos precios de las primas.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

69

Algunas provincias han venido instalando equipos de alta tecnologa para prever las tormentas, heladas, granizo, especialmente en las regiones de cultivos intensivos donde las reas son ms circunscriptas. Las emergencias agropecuarias, derivadas de los efectos perniciosos del clima y de los fenmenos meteorolgicos y otros factores igualmente negativos, estn reguladas por la ley 22.913, la cual autoriza al Poder Ejecutivo nacional a conceder facilidades para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, previsionales y bancarias con organismos nacionales, a los productores comprendidos en las zonas declaradas en emergencia. Son requisitos para acogerse a estos beneficios que el dao ocasionado no se encuentre cubierto por una pliza de seguro y que el damnificado presente un certificado expedido por la autoridad provincial que acredite que el predio se encuentra situado en la zona afectada por el fenmeno. Algunas provincias han dictado leyes del mismo tipo, aplicables a las obligaciones contradas con entes de carcter provincial.

4. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL El espacio es un concepto fsico y parecera ser diferente de los dems recursos naturales. En algunas oportunidades se lo ha considerado juntamente con la atmsfera y el aire como si fuera un solo componente y se ha hablado del espacio areo, lo que implicara que el espacio slo existe sobre la superficie de la Tierra, y otras veces se ha considerado el espacio exterior para diferenciarlo de otro que constituira el espacio interior, cuya ubicacin y dimensiones no estn precisadas. Estas clases de espacios seran, en ltima instancia, una parte del espacio libre total que existe en el universo, por lo cual ste debe verse como el continente de todas las cosas, incluso de la Tierra misma, sin el cual el universo y todas sus creaciones vivas o no vivas, no podran tener existencia. En consecuencia, el espacio es el continente natural de las cosas, una creacin fsica superior que da albergue a los dems recursos naturales, a los que est estrechamente asociado, y sin el cual difcilmente podra concebirse la existencia de los dems recursos.

70

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En definitiva, el espacio adems de ser un concepto fsico, es un recurso natural permanente, tiene un origen anterior o concomitante a los dems bienes de la Naturaleza y el hombre y todas las creaciones del universo lo necesitan para preservar su existencia. Su categorizacin como un recurso natural, vinculado a la propia presencia de la vida en el universo, constituye una materia de anlisis pendiente.

CAPITULO IV DOMINIO, USO Y CONSERVACIN DEL SUELO

1. EL CDIGO CIVIL Y LA PROPIEDAD DE LAS COSAS. LA PROPIEDAD AGRARIA Antes de iniciar el anlisis del recurso suelo -uno de los recursos naturales- y de los distintos usos que se da al mismo, en materia agraria, a travs de las diferentes normas vigentes que lo regulan, conviene hacer una breve referencia a las leyes concernientes a la propiedad de las cosas en general, desde el punto de vista de su dominio, uso y explotacin. La propiedad agraria, como la propiedad en general, est compuesta por bienes inmuebles, muebles y semovientes. El suelo y el agua son las bases de sustentacin de la actividad de ese tipo y de todas las formas de produccin viva que de ella derivan, sea el ganado, granos y otras especies vegetales, aves, peces, bosques, fauna y flora silvestres, terrestres y acuticas, y dems recursos resultantes. Toda la produccin de bienes aprovechables para el sustento de la vida, tienen su fuente generadora en esos bienes originarios, de existencia necesaria. El agua, sin embargo, ha recibido hasta ahora una atencin menor de los agraristas, no obstante la importancia creciente que asume como fuente alternativa de produccin de animales y plantas, por el proceso de la acuicultura, en espacios controlados. Las leyes agrarias, a diferencia de las leyes mineras, no han instituido un tipo de propiedad especial, sea con referencia al suelo, o los bienes muebles o semovientes, aunque pueden establecerse diferencias en cuanto a su destino especfico y a la forma de acreditar la misma, como ocurre en el caso de los ganados, sujetos al rgimen de las marcas y se-

7?

CATALANO - BRU.MELLA - GARCA DAZ - LUCERO

nales. El esfuerzo realizado por algunas leyes, marcadamente protectoras, tendientes a instituir una propiedad agraria particularsima, con referencia a los predios rurales y sus pertenencias, no ha tenido aceptacin general y puede afirmarse que la propiedad agraria, a pesar de constituir una fuente generadora de bienes naturales que la distingue, no presenta diferencias importantes que hagan de ella una categora especial del dominio, aunque su destino, como ningn otro tipo de propiedad, sea servir al bien comn, a travs del proceso biolgico de la produccin de animales y plantas. Si bien el concepto del dominio es nico, para todo tipo de propiedad, las formas de uso y distribucin de la misma han tenido, en cambio, diversas soluciones en las leyes. La propiedad agraria est ligada, no slo a la produccin de bienes indispensables para la existencia humana, sino tambin -y muy especialmente- a las formas de vida de un sector muy importante de la poblacin de cada pas, razn por la cual las leyes han intervenido para asegurar que sta cumpla, adems de su destino econmico, su funcin social, mediante la asignacin y goce de una parcela mnima a la poblacin campesina, como base de asentamiento del ncleo familiar, inquietud sta que no se ha puesto de manifiesto en igual grado, en cambio, con las poblaciones urbanas, en que la tierra tiene por principal destino la residencia. En materia de asignacin de la propiedad inmueble rural, o sea, del suelo, como elemento de produccin y de asentamiento de la poblacin rural, en particular, las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la legislacin civil, al instituir, desde antiguo, en sus leyes de arrendamiento y colonizacin, el concepto de unidad econmica mnima de la parcela agraria. Estos matices, vinculados a lograr la mayor eficiencia en la produccin de bienes y asegurar la estabilidad de la familia agraria, no alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en la cual no se advierte diferencia jurdica alguna que la convierta en una institucin distinta de la propiedad del derecho comn, aunque en algunas oporrunidades haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad, como ha ocurrido en materia de colonizacin, por motivos de inters social. Ms an. El moderno concepto del derecho agrario trata de emanciparse de la propiedad fundiaria, a la que slo le asigna una cuota en el complejo mecanismo de recursos que moviliza la empresa agraria.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

73

2. DOMINIO, USO Y APROVECHAMIENTO El Cdigo Civil regula el dominio sobre las cosas estableciendo las condiciones generales que lo caracterizan y dejando librado a las leyes especiales determinar sus limitaciones, restricciones y formas de explotacin. El concepto del dominio es uno, pero las formas de uso y aprovechamiento son diversas y este tema debe quedar librado a las legislaciones que regulan cada actividad, sea sta agraria, industrial, minera, forestal, pesquera o de simple asentamiento poblacional. Lo que no pueden hacer estas leyes, es modificar el concepto del dominio que la ley civil atribuye sobre las cosas, sea al Estado o a los particulares, o considerndolas cosas sin dueo, o comunes, porque este tema es exclusivo de la legislacin de fondo que lo tiene asignado, segn las respectivas competencias legislativas, y no podra ser compartido con otras competencias, sin provocar un caos y afectar la seguridad jurdica. En consecuencia, la nica fuente del dominio agrario es el Cdigo Civil y a l debemos recurrir cuando se trata de establecer la verdadera naturaleza de la institucin regulada. La propiedad aparece como un concepto unitario, que no establece diferencias segn la clase y categora de los bienes, aunque desde el punto de vista de la economa no constituya un concepto homogneo. La modificaciones que en algunas oportunidades las leyes agrarias han introducido a las reglas civiles, para proteger la unidad econmica de la propiedad agraria, como las restricciones a la libre disponibilidad de los bienes, en materia de colonizacin, a que antes se hizo referencia, son slo medidas que podramos calificar de "polica agraria" que en nada afectan el concepto unitario del dominio, cuya definicin corresponde a la ley civil, pero en cuanto a las formas de aplicacin, a las leyes especficas de cada actividad, segn los fines que se persigan.

3. EL DERECHO A LA PROPIEDAD EN LA DOCTRINA POLTICA El Cdigo Civil regula el derecho de dominio o propiedad, en abstracto, estableciendo sus caracteres esenciales, pero no determina quin

74

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

debe ser el dueo, en particular, de cada cosa. Esta asignacin corresponde a las leyes que organizan a la sociedad, las que son eminentemente polticas. El hombre ha tratado en todo tiempo de extender su personalidad a las cosas que lo rodean, apropindose de la tierra, el ganado, los frutos y dems bienes de la Naturaleza. La justificacin de esta apropiacin individual ha motivado un largo debate poltico-sociolgico, donde se han expuesto las posiciones ms diversas. En Roma, segn Cayo, la propiedad de la tierra perteneca al pueblo romano y al Emperador, teniendo el individuo slo el usufructo y la posesin. En Grecia, segn la opinin de Platn, los bienes pertenecan a la familia, y la familia y los bienes pertenecan al Estado. En el tema de la asignacin de la propiedad inmueble, la Iglesia ha sido muy precisa en los conceptos, desde fines del siglo pasado y an mucho antes. As, el papa Len XIII expres en su Encclica Rerum Novarun -punto de partida de la doctrina agraria moderna cuyos orgenes podemos remontar a Santo Tomas de Aquino- que Dios ha dado la tierra en comn a todo el gnero humano, lo que no quiere decir que todos los hombres sean dueos de ella, sino que Dios no seal la parte que cada uno debe tener. Poseer algunos bienes particulares, es un derecho natural al hombre, como tambin lo es el uso de ese derecho y en este caso la Iglesia sin titubear responde que el hombre no debe tener las cosas externas como propias, sino como comunes, es decir, que se comuniquen a otros, cuando stos las necesitan. As surge el concepto del destino de "bien comn" de las cosas, que impregna los documentos de la Iglesia y que es el fundamento de la funcin social de la propiedad. En definitiva, Dios ha destinado la tierra a todos los hombres y todos los hombres tienen derecho a obtener de ella lo que necesitan. Esta es la posicin de la Iglesia en el tema de la propiedad. El derecho del propietario no emana de las leyes humanas, sino de la misma Naturaleza y la autoridad no puede abolido. Solo puede atemperar su uso y conciliario con el bien comn. Con respecto a la tierra rural, la Iglesia observa la necesidad de proteger a la familia agraria proporcionndole un mnimo de tierra que haga posible su subsistencia y desenvolvimiento armnico.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

75

Segn la doctrina marxista, en sus aplicaciones prcticas, toda la tierra es de propiedad del pueblo y debe ser asignada al que la trabaja. El que es desposedo de la tierra debe obtener el socorro pblico por el tiempo que necesite para su adaptacin al nuevo rgimen. Las tierras que se desenvuelven en un alto nivel tcnico de explotacin no sern divididas y debern ser usufructuadas exclusivamente por el Estado. Segn Marx la pequea propiedad es un sofisma burgus y no debe aceptarse, ya que se traduce en la dispersin infinita de los medios de produccin, el aislamiento de los productores, el derroche de las fuerza del trabajo. Lenin sostena, concordantemente, que la pequea propiedad slo existe para el derroche de las fuerzas del agricultor, para la dispersin de las fuerzas productivas de la tierra. Tampoco quera confundir la realidad capitalista con la posibilidad de un paraso cooperativo pequeo burgus. El ideal del marxismo, que lo diferencia del liberalismo, es la gran explotacin estatal, esto es, no privada. Para llegar a este resultado el marxista se pregunta Cul es el origen de la renta del suelo? El propietario de la tierra, arguye, no se dedica a la agricultura y la da en arriendo al "capitalista", que contrata a su vez a obreros para su explotacin, lo que produce la renta o plusvala. Esta va a parar al "'capitalista", que la divide en dos partes, una se queda l y la otra corresponde al propietario de la tierra. Esta ltima parte de la plusvala es, propiamente, la que constituye la renta del suelo. El propietario se apropia de ella por la sola razn de ser propietario de la tierra. Si el "capitalista" es el mismo propietario, entonces se apropia de toda la renta o plusvala. La teora de la plusvala est asociada a la de la renta diferencial de la tierra, que expuso aos antes el economista ingles David Ricardo. Segn Ricardo la renta de la tierra est indicada por la de peor calidad. El precio de los productos en los mercados es el resultado de los costos obtenidos de esas tierras de peor calidad, ya que de otro modo la produccin no podra continuar, siendo necesaria. En consecuencia, el dueo de una tierra de calidad superior, obtiene de ella una renta diferencial respecto a la tierra de peor calidad, o sea, se apropia de la renta del suelo o plusvala, tambin por la nica razn de ser propietario de la tierra. La doctrina de la Iglesia est planteada en trminos religiosos y mo-

76

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

rales, como un deber de conciencia, justicia y caridad. Agrega que un cierto dominio sobre los bienes externos asegura a cada cual la autonoma personal y familiar y la libertad. La doctrina marxista est expuesta en trminos exclusivamente econmicos. En una posicin autnoma se encuentra la doctrina liberal. La propiedad, segn esta corriente del pensamiento, puede tener concepciones distintas desde el punto de vista sociolgico o jurdico. Para esta doctrina la propiedad individual no proviene, como se afirma, de una apropiacin indebida de la propiedad comunitaria, lo cual quitara todo ttulo legtimo a su poseedor, sino que es el resultado de un derecho que nace con el hombre, un derecho inherente a la condicin humana, cuyo origen se encuentra ms all de la organizacin jurdica que se disponga. Sin embargo, otros expositores de esta doctrina, como Ludwig von Mises, admiten en cambio que la propiedad no nace con el hombre sino que es producto de la violencia. Cualquier violencia tiene por objeto la propiedad de otro. La proteccin de la propiedad, por ello, tiene el carcter de un instrumento de paz. La esencia del derecho de propiedad es crear la paz, la paz para todos. Todos los que poseen pueden reclamar la posesin, aunque sta sea ilegtima. La propiedad tiene por fundamento la paz, es decir, el reconocimiento de la situacin creada, sin importar cul ha sido el origen de sta. Cualquier tentativa para proceder de modo diferente, habra reavivado y eternizado " las luchas.

4. EL RECURSO SUELO Y SUS DISTINTOS USOS Todos los recursos naturales son esenciales para la supervivencia humana. Ei recurso suelo, sin embargo, tiene un significado especial, ya que constituye el lugar habitual de los asentamientos humanos y la principal fuente alimentaria del hombre. El suelo, o tierra propiamente dicha, ocupa un veinticinco por ciento de la superficie del planeta, ya que el resto est representado por la masa acuosa que constituye los mares y ocanos. De acuerdo con la poblacin mundial, a cada habitante le corresponderan, para asentamiento y actividades productivas, aproximadamente, tres hectreas.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

77

Sin embargo, gran parte de la superficie continental de la Tierra est ocupada por desiertos, zonas ridas o semiridas, montaas y casquetes polares, que la hace inaprovechable. La desertizacin tiene sus causas naturales, pero tambin depende del uso o mal manejo que el hombre haga del suelo. Se calcula que slo un veinticinco por ciento de las tierras continentales tienen posibilidades de aprovechamiento agropecuario o forestal. Por otra parte, la divisin del trabajo hace innecesario que cada habitante posea una cuota de tierra. Adems, esta divisin resultara imposible, dadas sus diversas calidades y su distribucin geogrfica. En nuestro pas, de los 278 millones de hectreas que existen en el territorio continental, el sesenta por ciento est constituido por tierras ridas, el veinte por ciento por semiridas y el veinte por ciento restante por buenas tierras agrcolas. Como vemos, gran parte del territorio amenaza con convertirse en un gran desierto, si no se adoptan las medidas necesarias para prevenirlo. Se calcula, en el mundo, que la erosin, tanto hdrica como elica, afecta anualmente el uno por ciento de las tierras aptas, lo que conducira al cabo de un siglo a perder la aptitud productiva de la tierra y originar graves problemas econmicos y sociales. Muchos pases llevan registros del uso de la tierra donde se compila la forma de utilizacin que en cada caso se hace del suelo. Adems, se ha avanzado mucho en la confeccin de los mapas de suelo, usando la cartografa, fotografa area, las imgenes satelitales y otras formas de deteccin, donde se registran, agregadas a los trabajos de campo, las caractersticas fsicas, qumicas y agrolgicas, o sea, su aptitud agropecuaria, o para otros usos, y esos registros han servido, a su vez, con los mapas catastrales, para proponer una utilizacin apropiada de los suelos, segn sus caractersticas y clasificacin, sea medante planes de reordenamiento y concentracin parcelaria para dar a stas una dimensin apropiada y mayor funcionalidad, corrigiendo la propiedad rural minifundista, o promoviendo la divisin en planes de eliminacin del latifundio, o bien para evitar el avance de las ciudades sobre las tierras agrcolas, o una mejor distribucin de las tierras de acuerdo a sus aptitudes agrolgicas o al uso o destino previsto. Siendo el recurso suelo un bien escaso desde el punto de vista agrolgico, la poltica de los pases

78

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

debe tender al uso racional del mismo y a la conservacin y recuperacin de sus propiedades naturales.

5. DETERIORO DEL SUELO Los factores que ms inciden en el deterioro del suelo son la erosin, la degradacin, el agotamiento y la decapitacin. A ellos se refieren nuestras leyes agrarias y los cdigos rurales provinciales. El anegamiento, aunque sea transitorio, es tambin un factor perjudicial, sobre todo si adquiere cierta periodicidad o frecuencia, como ha ocurrido en la zona de las Lagunas Encadenadas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y en la zona Norte de Santa Fe, en Corrientes y Entre Ros, con el desborde del ro Paran. Los asentamiento urbanos, ejecutados en forma indiscriminada, tambin contribuyen a la anulacin de los suelos con fines agrcolas y deberan ser controlados severamente por los organismos encargados de aurorizarlos. La erosin es la prdida de las partculas fijas del suelo, principalmente por obra de las aguas y los vientos. La degradacin es la prdida o cambio de las caractersticas fsicoqumicas del suelo. Una de las tcnicas empleadas para recomponerlo es el encalado. Cada suelo, en funcin de su textura (porcentaje de arena, limo, arcilla, presencia de materias orgnicas, etc.) requiere diferentes cantidades de correctores calcicos, que se proveen a travs de la tcnica del encalado, para lo cual se utilizan mquinas especiales. El agotamiento .es la disminucin de los nutrientes derivada del tipo de explotacin a que se lo somete. Es la etapa final de la degradacin. La decapitacin, a su vez, es la prdida de la capa vegetal que convierte en intil el suelo para su destino agropecuario o forestal. Se debe a las malas tcnicas empleadas en el proceso de nivelacin de las tierras, o en el uso indebido que se hace de la capa vegetal en los hornos de ladrillos o en las industrias cermicas, y que debe ser prohibido cuanto antes, ya que el dao resulta irreparable. El anegamiento es la retencin del agua en el suelo debido a la falta de obras de drenaje.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

79

6. DIVISIN DEL SUELO. LA PARCELA AGRARIA, URBANA E INDUSTRIAL El suelo interesa al legislador desde el punto de vista de la dimensin de la parcela que debe asignarse a cada usuario, segn el destino que se tenga previsto. Desde el punto de vista agrcologanadero, la parcela mnima se denomina unidad econmica agraria, o mdulo agrario. En el mbito de las ciudades se la designa como parcela, lote o unidad urbana. Y en la actividad industrial se la conoce como parcela industrial, vinculada a los llamados parques industriales. La unidad econmica agraria aparece insinuada en nuestra legislacin, por primera vez, con fuertes implicancias econmicas y sociales, a partir del ao 1940 en la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Nacional. Este organismo tena como objetivos poblar el interior del pas, subdividir la tierra, racionalizar las explotaciones agrarias y estabilizar la poblacin rural, sobre la base de la propiedad de la misma. La ley, en su artculo 21, impuso limitaciones a la divisin de la tierra colonizable, con el propsito de proteger el trabajo personal del colono y su familia en un espacio rural suficientemente amplio para asegurar sus principales necesidades de vida y mejorar sus condiciones sociales y econmicas. Estableca que la tierra se dividira en lotes, cuya superficie quedara subordinada a la naturaleza y topografa del terreno y deba calcularse en cada regin teniendo en cuenta que el agricultor pudiera realizar la mayor parte de la labor agrcola utilizando su trabajo personal y el de su familia y con capacidad productora suficiente para cubrir sus principales necesidades de vida y acumular un capital que le permitiera mejorar sus condiciones sociales y econmicas y la tcnica de su explotacin. El concepto de unidad econmica agraria adquiere mayor vigencia en el primer decreto 7786/49, reglamentario de la ley 13.246, de arrendamientos y aparceras rurales, del ao 1948 (actualmente derogado por el nuevo decreto reglamentario 8330/63) cuyo artculo 30 la defina, en forma muy similar al texto del artculo 21, como "todo predio que por su superficie, caractersticas, ubicacin, trabajado por una familia, que aporte la mayor parte del trabajo necesario, permita subvenir

80

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

a sus necesidades y a una evolucin favorable de la empresa." La misma definicin adopt, ms tarde, la ltima ley de colonizacin 14.392, del ao 1954, con referencia a la divisin de la tierra en lotes para la formacin de las colonias. En este caso se la denomin unidad econmica de explotacin. En realidad, lo que las leyes 12.636, 14.392 y aquel decreto definan, era la unidad econmica familiar, tambin denominada "unidad progreso", porque era una parcela ajustada no slo a las necesidades actuales sino tambin a las futuras, procurando la evolucin y el crecimiento sostenido de la familia agraria. Pero el agro, como ya dijimos, tambin est constituido por individuos y empresas, y en estos casos la norma nada dispona, porque tampoco podra hacerlo, ya que significara entrar en una suerte de clasificacin casustica de la tierra, de resultados muy inseguros. Antes de estas normativas, que surgen a partir del ao 1940, ya el Banco Hipotecario Nacional, que puso en marcha muchas acciones de colonizacin agraria en virtud de la autorizacin otorgada por la ley 10.676 del ao 1919, haba establecido, a los efectos de la subdivisin de los predios, que las parcelas colonizables a adjudicar, no deban tener una extensin mayor de 200 hectreas, considerando sta la superficie apta para una explotacin agropecuaria comn. Debe sealarse, con relacin a este tema de la divisin de la tierra, y de la preservacin de la unidad econmica, lo dispuesto en los artculos 51, 52, 53, 54 y 55 de la ley 14.394, del ao 1954, que regula la indivisin de los bienes hereditarios y que faculta a toda persona a imponer a sus herederos la indivisin de los bienes sucesorios, por un plazo no mayor de diez aos y en el caso de un bien determinado, o de un establecimiento comercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o cualquier otro que constituya una unidad econmica, el lapso de la indivisin podr extenderse hasta que todos los herederos alcancen la mayora de edad, aunque exceda los diez aos. A su vez, el artculo 53 dispone que si en el acervo hereditario existiere un establecimiento comercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o de otra ndole que constituya una unidad econmica, el cnyuge suprstite que lo hubiere adquirido o formado en todo o en parte podr oponerse a la divisin del bien por el trmino mximo de diez aos. Adems, los artculos 34 a 50 de la ley regulan la constitucin e indivisibilidad del bien de fami-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

81

lia, el que podr ser establecido por todo propietario de un inmueble, urbano o rural, siempre que su valor no exceda las necesidades del sustento y vivienda de su familia, que fije la reglamentacin. El bien de familia podr tambin ser instituido por testamento, correspondiendo al juez de la sucesin disponer su inscripcin en el registro inmobiliario. La desafectacin del bien tambin ser dispuesta por el juez, debiendo ste resolver cuando existiera oposicin del cnyuge o existieren incapaces, siempre teniendo en cuenta lo ms conveniente al inters familiar, o cuando dejaren de existir los requisitos establecidos o hubieran fallecido todos los interesados. Estas disposiciones, en definitiva, no prohiben la indivisin de la parcela agraria, sino que la postergan en el tiempo. La unidad econmica agraria constituye una parcela de tierra de difcil determinacin en cuanto a sus dimensiones apropiadas. Varios mtodos se han ensayado para establecerla, sea por el tanteo de superficies o por el resultado econmico o la productividad de una unidad cercana a la necesaria. Los estudios conducen, por lo general, a resultados muy dismiles. Una unidad de 200 hectreas, por ejemplo, podra ser suficiente para la subsistencia de una familia agraria y para una evolucin favorable de la empresa, en la regin pampeana y en la actividad agropecuaria corriente, pero esa superficie est ligada a las caractersticas del suelo de cada zona, su ubicacin, tipo de produccin, abundancia de tierras, cantidad de miembros de la familia, movilidad social y otros factores particulares que ponen en evidencia la dificultad que existe para determinar una unidad-tipo, aunque ello sera posible, pero a travs de una elaboracin muy compleja, si se parte de una parcela mnima individual como base o mdulo de la asignacin, respecto a cada zona, y segn sus caractersticas agrolgicas y destino, y multiplicando luego ese mdulo por las necesidades de cada productor y su familia. Un estudio realizado en una zona agrcola prspera de Santa Fe arroj como dimensin promedio 172 hectreas para la unidad econmica familiar. En las regiones de cultivos intensivos, como la vid, los frutales, t, yerba mate, o de cultivos hortcolas, o explotaciones de tipo granjero, la dimensin resulta ser muy inferior. La parcela urbana se encuentra regulada en las ordenanzas municipales o en las leyes provinciales de ordenamiento territorial, que fijan

82

CAT ALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

las condiciones para los loteos en los nuevos centros urbanos que se establezcan. El Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires, fija los frentes mnimos y superficie que debe contener cada lote urbano y el factor de ocupacin total permitido para las construcciones, en el mximo de los niveles autorizados y de acuerdo a las zoniicaciones establecidas, sin perjuicio de otras restricciones existentes. En la ciudad, como herencia del pasado, todava existen terrenos en plena zona cntrica con permetros muy irregulares y frentes de lotes menores a 4 metros. La parcela industrial es la divisin que se hace de la tierra para la radicacin de industrias y est vinculada a la creacin de los parques industriales, institucin sta de origen norteamericano, creada por los ferrocarriles en las proximidades de las estaciones, para obtener carga, enajenando o arrendando los terrenos, con construcciones y servicios, bajo un sistema de leasing, con lo cual las industrias se ahorran parte del capital fijo en la etapa inicial de los emprendimientos. La idea de concentracin de industrias a travs de los parques industriales ha tenido mucha aceptacin, por la economa y ventajas que representa el planeamiento de los servicios comunes que presta el parque, pero tambin ha recibido crticas, a favor de la dispersin de industrias, por razones ambientales y de seguridad. La radicacin de industrias, en la Provincia de Buenos Aires, est regida por la ley 11.459, dictada en 'el ao 1993 y por su decreto reglamentario 1741/96, los que regulan los requisitos para su instalacin con ajuste a normas de proteccin del ambiente, segn ya vimos. Todos los establecimientos industriales debern contar con el pertinente Certificado de Aptitud Ambiental, como requisito obligatorio para que las autoridades municipales puedan conceder las correspondientes habilitaciones industriales. Se incluyen en esta norma los parques industriales. Los Certificados Ambientales, debern tramitarse ante los municipios y podrn intervenir en su gestin las asociaciones o cmaras industriales, como una suerte de garanta de que los aspectos ambientales sern observados. A su vez, el decreto reglamentario clasifica las industrias en tres categoras. Ser autoridad de aplicacin la Secretara de Poltica Ambiental, que podr dele gar sus funciones total o parcialmente en los municipios, segn la complejidad y categora ambiental que la industria tenga asignada. Es-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

83

tas normas, como se advierte, no establecen la zonificacin y uso del suelo para la radicacin de industrias, los cuales aparecen regulados por la ley 8912, del ao 1977, que comentaremos ms adelante al referirnos al ordenamiento territorial.

7. REGULACIN DEL USO DEL SUELO Las disposiciones bsicas que regulan el uso del suelo se encuentran contenidas en el Cdigo Civil, en el captulo relativo a las cosas. Estas normas tienen un carcter general y no se refieren especficamente a los suelos agropecuarios, aunque les son aplicables. Recordemos que los artculos 2513 y 2514 modificaron el concepto acerca del carcter absoluto del dominio que contena el cdigo de Vlez, con motivo de la sancin de la ley 17.711, del ao 1968. El ejercicio de las facultades del propietario relacionadas con el dominio, segn estos artculos, debe ser regular y ese ejercicio no puede ser restringido mientras no resulte abusivo. Tambin recordemos la disposicin agregada por esta ley al artculo 2326, en cuanto establece que no podrn dividirse las cosas cuando ello convierta en antieconmico su uso y aprovechamiento, facultando a las autoridades locales a reglamentar, en materia de inmuebles, la superficie mnima de la unidad econmica. Esta facultad debe interpretarse que rige para el futuro y que no puede aplicarse coactivamente a los minifundios existentes con el objeto de promover el reagrupamiento o la concentracin parcelaria, la cual debe ser voluntaria. En este sentido la ley 3991, del ao 1994, sancionada en la Provincia del Chubut dispone que los organismos estatales no darn trmite a los pedidos de subdivisin de los predios rurales que no cuenten con un estudio previo de rentabilidad que acredite, al menos, que una de las fracciones resultantes constituir una unidad econmica en los trminos que la ley indica. La ley civil de fondo, o las normas de polica de la propiedad, de este modo, han recogido, para las situaciones futuras, el concepto de unidad econmica, que en la parte agraria, como ya dijimos, haban establecido con anterioridad las leyes 12.636, 14.392 y el primer decreto reglamentario de la ley 13.246, casi treinta aos atrs. Debe sealarse que la

84

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

divisin que la ley prohibe o limita est referida al dominio de las cosas, y no a su uso o explotacin, el cual puede dividirse porque slo afectara la economa del propietario. Por lo tanto, el concepto de unidad econmica no debe figurar como norma restrictiva en las regulaciones de los arrendamientos, y tal vez sta haya sido la razn por la cual su regulacin fue eliminada del decreto 7786/49, en la posterior reglamentacin de la ley, aunque se mantuvo para calificar la unidad econmica de explotacin en el artculo 21 de la ltima ley de colonizacin 14.392, del ao 1954, actualmente derogada, porque en este caso se trataba del dominio y no del uso de la cosa. Un contrato de arrendamiento agropecuario comprendido en una unidad econmica mnima, por lo tanto, puede pactarse en una superficie menor a la que para esa unidad establezca la ley de regulacin de la propiedad rural. No existira, en esto, violacin del orden pblico.

8. EL TAMAO Y LA DISTRIBUCIN DE LA PARCELA RURAL Y LA REFORMA AGRARIA El problema de las estructuras agrarias constituye, desde todos los tiempos, una preocupacin constante de los economistas y gobiernos de los pases. La pregunta que puede formularse, a este respecto, es la siguiente: Est convenientemente dividida y distribuida la tierra rural? Esta pregunta debe responderse, tanto desde el punto de vista econmico como social, dada la doble funcin que desempea la tierra como bien de produccin y, al mismo tiempo, como hogar y lugar de asentamiento de la familia campesina. Un programa de divisin de la tierra para asentar a la familia rural, si bien cumple un objetivo de profundo sentido humano y solidaridad social, procurando el amparo al hombre que trabaja directamente la tierra y el asentamiento de la familia agraria, puede chocar con las reglas de la economa y del progreso tecnolgico, ya que est demostrado que en el mundo moderno la pequea propiedad agraria slo es apta, competitivamente, para el desarrollo de ciertos cultivos o explotaciones intensivas, y que un excesivo parcelamiento y diversificacin de la tierra coloca a la agricultura en inferiori-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

85

dad de condiciones competitivas con respecto a los mercados de consumo y que, a la vez, un exceso de extensin de la parcela rural puede resultar opuesto al inters social y ocasionar la dependencia y proletarizacin del campesinado. Encarar una distribucin racional de la propiedad rural, esto es, crear y organizar un sistema justo de propiedad, tenencia y explotacin de la tierra, que compatibilice, a la vez, su destino social y los fines econmicos de la empresa agraria, constituye un programa de gobierno sumamente complejo y de distintas alternativas, ya que puede consistir, como ms adelante veremos, segn las necesidades y los requerimientos de cada pas y las formas de distribucin de las tierras, en un parcelamiento de las grandes extensiones de los predios privados y su asignacin a los beneficiarios, o en el reagrupamiento de las pequeas propiedades para darles mayor funcionalidad, o en acciones gubernamentales de cambio, de distintos tipos, de las estructuras agrarias existentes que procuren dotar a las empresas y al hombre rural de las obras de infraestructura necesarias, facilidades operativas, niveles de productividad, asistencia tcnica y financiera, sistemas de comercializacin, que favorezcan su desarrollo y competitividad, con independencia del rgimen de tenencia de la tierra que se haya adoptado. En su acepcin tradicional y corriente, la reforma agraria ha sido definida como la intervencin estatal, con propsitos econmicos y sociales, en la estructura agraria de un pas, con el objeto de lograr una mejor distribucin de las tierras de cultivo y una mayor independencia de las clases campesinas. La solucin puede consistir en un proceso de colonizacin de las tierras vacantes para lograr el acceso a la propiedad rural de las masas campesinas, o en la lucha contra la propiedad extensa y balda, o insuficientemente trabajada, o en la concentracin parcelaria para obtener unidades de produccin aptas, tanto desde el punto de vista tcnico como econmico. Vinculados al tema de la reforma agraria, se mantienen vigentes desde todos los tiempos los conceptos de latifundio, minifundio y parvifundio. Estos conceptos estn estrechamente ligados al rgimen de tenencia de ia tierra, esto es, a la mayor o menor equidad en la distribucin que exista en una sociedad dada, y a la economicidad de su uso,

86

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

materias stas que constituyen uno de los captulos ms sensibles de la reforma agraria, que ha convulsionado al mundo en distintas pocas de la historia y, tal vez, el de ms difcil solucin, ya que en l deben compatibilizarse el debido respeto a la propiedad legtima de la tierra y las limitaciones que impone el uso regular y econmico de la misma, conforme a la finalidad de bien comn que poseen los bienes individuales, universalmente reconocido por la doctrina moderna. Un estudio publicado en 1975 por el Banco Mundial ha reconocido, histricamente, la existencia de seis sistemas principales de tenencia de la tierra: el feudal, que ha predominado en algunos pases asiticos y latinoamericanos, caracterizado, entre otros factores, por un elevado grado de desigualdad econmica y social; el sistema de carcter comunitario o tribal, con un alto o mediano grado de igualdad socioeconmica en el grupo; el sistema socialista, en que la propiedad de la tierra es atribuida al Estado, tambin signado por un grado bajo, mediano o alto de igualdad econmica y social; el de economa de mercado, con un grado mediano de desigualdad socioeconmica y el sistema de las plantaciones o haciendas, con la propiedad atribuida al Estado, o a extranjeros, con una elevada desigualdad social. Desde la poca de Soln, en Grecia, y de los Graco, en Roma, el objetivo de la reforma agraria, como mecanismo para una redistribucin equitativa de la propiedad o de la tenencia y uso de la tierra entre las poblaciones rurales, se ha ido extendiendo en el mundo, alcanzando su mayor expresin al finalizar la Primera Guerra Mundial, con el advenimiento de la revolucin rusa de 1917, que elimin el viejo sistema generalizado del mir o propiedad comunal de la tierra, repartida temporalmente entre las familias campesinas, reemplazndolo por el kolkhoz, y el sovkhoz, como unidades de produccin con formas cooperativas y estatales. Despus de los cambios polticos acaecidos a partir de 1991 en Rusia, el proyecto estatal ha sido restituir las tierras al sector privado. Pero transcurrido ms de un quinquenio de esta propuesta, el noventa y cuatro por ciento de las tierras an se encuentran en poder de las granjas estatales y colectivas, de las que se obtiene alrededor del setenta y cinco por ciento de los productos agrcolas, correspondiendo el resto a haciendas familiares o individuales. El nuevo Parlamento ruso slo ha admitido otorgar la concesin de

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

87

la tierra en usufructo. La agricultura rusa, por lo tanto, mantiene todava una gran dependencia del Estado. El aliento de la revolucin rusa de 1917 se extendi a Europa, cuyos pases encararon reformas democrticas entre los aos 1918 y 1921. En Amrica, la reforma ms antigua y drstica fue la de Mjico de 1915, como consecuencia de los levantamientos populares producidos a partir de 1910, que condujeron a la sancin de la primera ley de reforma agraria de ese ao, incluida luego en la Constitucin Federal de 1917, que restituy a la Nacin la propiedad de todas las tierras rurales. La reforma mejicana cre el ejido, como unidad parcelaria de produccin, el cual poda ser individual o colectivo, aunque la preferencia del campesino fue por el ejido individual. La reforma mejicana no ha podido, sin embargo, eliminar totalmente el minifundio ejidal y su consecuencia, la baja productividad de la tierra en determinadas regiones. En 1971 se facult a los ejidos a arrendar la tierra y en 1981 se permiti constituir sociedades mixtas con los ejidatarios, aportando stos la tierra y la mano de obra. En noviembre de 1991 el Gobierno Federal anunci un plan de privatizacin de los ejidos, habindose aprobado en 1992 una reforma constitucional que permite arrendar, vender e hipotecar libremente las tierras de esas parcelas. Otra reforma de tipo comunitario fue la encarada por Israel, a partir de 1948, planteada ante la necesidad de dar arraigo y seguridad al inmigrante judo que buscaba radicarse en el territorio para dedicarse a las tareas rurales. En realidad, la idea de un sistema socioeconmico que tiene como base la propiedad en comn de los bienes de produccin y el trabajo comunitario, se remonta a principios del siglo. La unidad de produccin comunitaria fueron los kilmtzim, o asentamientos comunales, que ocupan un terreno de propiedad del Estado y son administrados por un consejo directivo, que organiza el trabajo comunitario, y una asamblea general, que fija las polticas y autoriza los gastos. Existen, tambin, comisiones para los distintos temas vinculados a la educacin, salud, vivienda, planificacin de la produccin v otros. Los kibutzim funcionan como comunidades rurales en forma de democracia directa. La idea primitiva de redencin de la tierra de los antepasados, que inspir al movimiento kibutziano en sus orgenes, fundado en poderosos factores ideolgicos y sociales, ha dejado paso a la organiza-

88

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cin de verdaderas empresas de explotacin, ante la necesidad de adaptarse a los cambios econmicos y a la tecnologa del mundo moderno. Muchos de los kibutzim actuales han incorporado a sus actividades industrias de distintas clases y plantas regionales de procesamiento y se dedican, tambin, al turismo y a la prestacin de servicios varios, entre elos, la educacin, computacin de datos, irrigacin, comercializacin de los productos, constituyendo estas actividades, en los momentos actuales, la principal fuente de ingresos. El kibuts es, tal vez, el sistema de colonizacin menos difundido en Israel. Se estima que su nmero actual alcanza a unos doscientos setenta, con un promedio de poblacin del orden de los 600 habitantes, sobre un total de algo ms de 6 millones que cuenta el Estado. Al fundarse el Estado de Israel ya existan 145 kibutzim en el territorio. Existe tambin el moshav oi'din, en el que cada familia trabaja para su propio beneficio en tierras de propiedad del Estado, contribuyendo a los gastos comunes; y el moshav shitufi, en el que la familia realiza la explotacin familiar pero tambin debe contribuir a una explotacin comunitaria, de la que recibe una retribucin. Reformas de tipo democrtico fueron las encaradas en distintas pocas por Per (1962), Bolivia (1953), Chile (1962), Venezuela (1960), Colombia (1961), Egipto (1953), Italia (Leyes Sila y Extracto, . 1950), y las de japn y Taiwan, efectuadas por razones de necesidad, despus de la Segunda Guerra Mundial, a las que deben sumarse las reformas drsticas encaradas por la Europa Oriental, comprendida en la rbita sovitica, y las de China Popular (1950) y Cuba (1959). Las reformas de Latinoamrica, encaradas con mayor impulso en as dcadas de 1950 y 1960, se han ido moderando con el transcurso de los aos y se llevan a cabo, actualmente, campaas a favor de las privatizaciones de las tierras colectivas, generadas por algunas de estas reformas. En algunos casos la propiedad se mantuvo transitoriamente a nombre del Estado, que la entreg en usufructo a los destinatarios; en otros, se entreg la propiedad comunitaria a la entidad asociativa, que puede ser una empresa social o grupo comunitario, una sociedad agrcola, o un centro de reforma agraria, o una cooperativa, o una unta agraria, un asentamiento campesino, o una sociedad de inters social, pero tambin se han planteado casos en que la propiedad se asign a

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

89

los socios, individualmente, los cuales a su vez la aportan a la entidad asociativa, o se ha reconocido a los socios una parcela independiente de la social, para el trabajo familiar. En Nicaragua, despus de la revolucin sandinista, se expropiaron mil quinientas haciendas, formando con ellas cooperativas y explotaciones estatales. Hoy se procura retomar parte de las tierras posedas ilegamente para redistribuirlas a las fuerzas combatientes de ambos bandos, durante la ltima guerra civil. En Per se aprobaron leyes en 1991 que autorizaron la venta, hipoteca y alquiler de las tierras adjudicadas, dentro de ciertos lmites de superficie, segn corresponda a reas de riego, litoral costero, montaa o zona de selva. En Chile, bajo el gobierno militar se dispuso la restitucin a sus propietarios de las tierras que se haban expropiado y se adjudicaron los asentamientos a los ocupantes por un sistema de puntos, de acuerdo a la antigedad de la posesin, cantidad de miembros de la familia y comportamiento social ante los anteriores propietarios. Muchos de los campesinos beneficiarios han perdido estas tierras por falta de capital para trabajarlas. Las reformas africanas, a su vez, caracterizadas por las modalidades tribales de la poblacin, se han visto generalmente afectadas por la inestabilidad de los gobiernos. En Sudfrica, la reforma agraria parece ser una necesidad frente a los cambios polticos acaecidos en el ltimo quinquenio. El mayor porcentaje de la tierra cultivable, rondando el ochenta y siete por ciento, est acaparado por la minora blanca. La poblacin negra carece de capital para acceder a la propiedad y explotacin de la tierra. En las ltimas dcadas, los movimientos pro-reforma agraria han disminuido considerablemente en el mundo, por lo menos en sus versiones originales, consistentes en un simple reparto de la propiedad o tenencia de la tierra a travs de procedimientos compulsivos o forzosos, de carcter expropiatorio. Las nuevas tecnologas aplicadas a la produccin agraria y el uso intensivo de la maquinaria y los sistemas de explotacin extensivos, el xodo de la poblacin rural, han venido modificando el panorama econmico-social del agro, con una incidencia cada da menor del factor hombre y de los asentamientos humanos en el mbito rural, como meta social de la poltica de los gobiernos.

90

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

9. EL CAMBIO DE LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS La visin de la reforma agraria, en el mundo moderno, no puede consistir ya en una mera divisin y reparto de la tierra, con una mayor difusin y adecuacin del tamao de la propiedad. Con ello, como es fcil advertir, slo se atacara un aspecto parcial del problema agrario en los pases afectados. La divisin de los latifundios, la concentracin parcelaria y el reordenamiento territorial, son simples etapas del proceso del desarrollo agropecuario y de la solucin de los problemas sociales que, sin duda, afrontan las poblaciones campesinas, en un nmero importante de los pases del planeta. Hoy, por ello, se habla ms bien de cambios en las estructuras agrarias que de reforma agraria, como un proceso integral que abarca el conjunto de la problemtica del agro. Los cambios que se promuevan con la reforma no slo deben poner el acento en los procesos de distribucin de la tierra, corrigiendo las inequidades existentes, sino alcanzar tambin a los sistemas de produccin, al desarrollo tecnolgico, a la comercializacin y distribucin de los productos, al proceso de industrializacin agraria, a los niveles de productividad, al mejoramiento a las obras de infraestructura y de los servicios, al acceso de la mujer, en muchos pases, a la propiedad y explotacin de la tierra, a la disponibilidad de alimentos y seguridad alimentaria de las poblaciones y a otros aspectos de la sociologa y promocin rural, entre ellos, la revalorizacin y jerarquizacin de la vida rural, cuya actividad aporta a las naciones una parte cada vez ms importante del producto bruto interno. Como bien se ha dicho, en las discusiones sobre la poltica de las reformas, y con referencia al proceso del xodo rural, las crisis econmicas recurrentes de los pases en desarrollo han puesto de manifiesto la incapacidad de un crecimiento polarizado o concentrado en el eje industrial-urbano, el cual '"slo ha servido para transformar los pobres rurales en pobres urbanos". En definitiva, la reforma agraria no es un problema aislado sino, bsicamente, institucional, y debe ser acompaada de otras reformas, econmicas y sociales, que le sirvan de soporte. El agro debe ser revalorizado en todos sus componentes: la tierra, el trabajo, la produccin. Slo as podr arribarse a soluciones efectivas y congruentes, hacindose partcipes a todos en los resultados.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

91

En el terreno poltico y concretndonos a las reformas agrarias de tipo tradicional, hay tres trminos, que se suceden por su importancia y efectos, relacionados con las modalidades de distribucin de la tierra, encaradas en el mundo: 1) La revolucin agraria, que consiste en un cambio radical en el rgimen de tenencia y, tambin, en la sociologa rural, como la producida en su momento por Rusia, China, Europa Oriental, Cuba y algunos pases asiticos y africanos. Para esta tendencia la reforma debe ser masiva y rpida y no consistir en un simple proceso de colonizacin de la tierra. Su finalidad ltima debe ser la redistribucin del poder poltico, una mayor igualdad social y mejoras en el orden econmico; 2) La otra modalidad es la reforma agraria ele tipo democrtico, que se reduce a introducir cambios en la estructura de la tenencia de la tierra, como finalidad principal, sin abordar -salvo incidentalmente- otros aspectos econmicos y sociolgicos del problema, que ha sido la frmula ms generalizada de aplicacin en los pases democrticos; y 3) La transformacin agraria que, en grado menor que la reforma agraria, aspira a introducir cambios graduales en el rgimen de la propiedad, transformando a los actuales arrendatarios o tenedores de la tierra en propietarios, mediante distintas opciones o alternativas legales, como ha ocurrido en Argentina en las dcadas de 1950 y 1960, a travs de las sucesivas leyes denominadas de transformacin agraria, pero sin atacar tampoco los dems problemas econmicos y sociolgicos que plantea la vida rural.

10. LATIFUNDIO, MINIFUNDIO Y PARVIFUNDIO. LA GRAN PROPIEDAD RURAL Uno de los objetivos centrales de la reforma agraria, tanto en su versin tradicional como en la moderna, es el combate al latifundio y al minifundio, como formas igualmente perniciosas de la propiedad agraria. El latifundio es la gran extensin de tierra insuficientemente trabajada, desde el punto de vista agropecuario. Se dice que existe, en este sentido, un latifundio econmico. Pero tambin se afirma la presencia de un latifundio de tipo social. Una extensin de 500 hectreas en el borde de una ciudad puede constituir, segn las necesidades de crecimiento

92

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

poblacional, un latifundio social, si se lo compara con otro predio de la misma extensin existente, por ejemplo, a algunos kilmetros del centro poblado. Lo mismo, muchas propiedades de tamao mediano en poder de un mismo propietario, pero repartidas en el territorio, aunque no estn reunidas fsicamente, pueden constituir tambin un latifundio social, desde el punto de vista de la concentracin de la titularidad. No debe confundirse, por otra parte, el concepto de latifundio con el de gran propiedad agraria. Mientras en sta se realice un uso apropiado del capital y de los medios de produccin y se obtenga una productividad adecuada del predio, en este caso la gran extensin rural no es objetable y a veces es requerida por la misma caracterstica de la produccin y las condiciones agrolgicas de la tierra. En la Patagonia, la cra del ganado lanar puede requerir extensiones de 10.000, 15.000 o 20.000 hectreas, segn las condiciones agrolgicas de los terrenos, para que la explotacin resulte econmica. Esa misma extensin, aplicada a iguales fines en la Provincia de Buenos Aires, podra ser considerada como un latifundio, pero todo depender de las condiciones de la explotacin v del uso intensivo y regular que se haga del predio. En esta provincia existen, segn los ltimos censos, quinientas grandes propiedades agrarias, de extensiones que superan las 5.000 hectreas. El propietario podra obtener de estas tierras, sin duda, en muchos de los casos, una mayor productividad, utilizando una tecnificacin adecuada y un uso ms intensivo del capital, pero no puede decirse que existan en ellas latifundios sino, en ltima instancia, un uso inadecuado o inconveniente de la tierra, que debe ser mejorado, poniendo en marcha planes de racionalizacin agraria, concientizando tambin al gran propietario, porque estas fallas no slo se observan en la pequea y mediana propiedad y estn relacionadas con la falta de una verdadera cultura agraria, respecto a la necesidad de cambio de los sistemas tradicionales de explotacin, a lo que se suma la carencia de medios tcnicos y financieros en grado suficiente para obtener un resultado ptimo de la explotacin agraria. Los informes oficiales, a este respecto, sealan que el gran cambio radica en pasar del simple dominio de la tierra, a una etapa superior, a la organizacin asociativa y empresarial de la produccin, para llevar adelante la gran batalla de la competitividad que compromete a todo tipo de empresa agraria.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

93

El minifundio, por otra parte, como el parvifundio, son una realidad en numerosas regiones del pas, vinculada a los cultivos intensivos de vid, tabaco, arroz, caa de azcar o cultivos hortcolas. El minifundio es una forma patolgica de tenencia de la tierra, es la pulverizacin de la propiedad agraria, provocada muchas veces por el sistema de divisin de la herencia que acta -segn se ha dicho- como "mquina trituradora" de la propiedad. Se caracteriza por el uso intensivo de la mano de obra y la baja densidad de capital fijo. La parcela tiene muchas veces dimensiones que dificultan hasta el mismo movimiento de las mquinas. Tambin el extremo parcelamiento hace que el propietario o tenedor deba trabajar parcelas en diversos lugares, con la consiguiente prdida de tiempo. Muchas veces la baja productividad del predio hace que el minifundsta busque otras ocupaciones externas para completar su salario, como ocurre en muchos caaverales en Tucumn. El minifundsta, por otra parte, carece de acceso al crdito y tiene serios problemas para la comercializacin de sus productos, por su magnitud, diversidad, falta de estandarizacin y desconocimiento de los mercados directos, con una gran dependencia de los agentes intermediarios. En otros casos las tierras ocupadas por los minifundistas pertenecen a propietarios desconocidos o a sucesiones indivisas, que no han realizado los trmites sucesorios a travs de varias generaciones. La poltica de los Estados, en estos casos, para sanear los ttulos, es expropiar los predios minifundistas, para luego proceder a una redistribucin adecuada entre los mismos ocupantes, respetando en lo posible las prioridades y los lugares de ocupacin anteriores de cada uno de ellos, o proporcionndoles parcelas equivalentes en otros lugares, mediante planes de reordenamiento y concentracin parcelaria. En nuestro pas existen minifundios de naturaleza diversa, con superficies inferiores a la unidad econmica mnima para cada regin, en zonas de La Rioja, Catamarca, Salta, norte de Santa Fe, Tucumn, Corrientes y zonas del Gran Buenos Aires, vinculadas a las producciones agrcolas frutales y hortcolas antes mencionadas. En La Rioja se cre por ley 3207, del ao 1967, el Instituto del Minifundio y de las Tierras Indivisas, con el objeto de perfeccionar los ttulos de dominio de las parcelas, radicar en reas econmicas adecuadas a los poseedores y promover la concentracin o reagrupamiento de los predios en unidades econmicas. Estos minifun-

94

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

dios contienen plantaciones de vid, olivares, nogales, castaos, membrillo, frutales de carozo y cultivos hortcolas basados en el riego. Adems, en la misma provincia se dictaron las leyes 4426 y 5482, con el propsito de sanear los ttulos de las parcelas indivisas y radicar en las reas constituidas con ttulos perfectos a los productores en unidades que permitan un aprovechamiento racional de las tierras. Esta funcin de titularizacin de los predios constituye una de las principales tareas del Instituto, que no se limita a las reas rurales. En la actualidad se estn perfeccionando los ttulos de ms de setecientos predios urbanos ubicados en la poblacin de Jage. En el ao 1994 se incorpor a las funciones del Instituto, la de colonizacin, dndose preferencia a las tierras fiscales y a las empresas que posean capital para desarrollar proyectos de colonizacin y explotacin. El Instituto posee delegaciones regionales en Chilecito, Chamical, Villa Unin y otras localidades. En Buenos Aires se ha puesto en marcha el plan Prohuerta que se propone mejorar y consolidar la situacin de ciento sesenta mil minifundios hortcolas, ubicados especialmente en los Partidos del Gran Buenos Aires, y la Secretara de Agricultura tiene en ejecucin diversos programas de alivio a la pobreza rural, de crdito y apoyo tcnico a los pequeos productores agrcolas y ganaderos de distintas regiones del pas, asistencia a la mujer campesina y de desarrollo forestal. La ltima expresin de la propiedad agraria, en niveles de pobreza, es el parvifundio, o sea, la parcela agraria en extremo fragmentada que no alcanza para subvenir las necesidades del agricultor y su familia. Es, como se lo ha denominado, la miseria agraria.

11. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL. REGISTROS DE SUELOS La facultad de regular el uso y la distribucin del suelo, partiendo de las normas fijadas en el Cdigo Civil, corresponde a las leyes de ordenamiento territorial y de planeamiento urbano, que son de carcter local. Las primeras encaran el ordenamiento del todo el territorio, incluyendo las parcelas urbanas y rurales y todo tipo de suelos, fijando y ordenando los distintos usos asignados a la tierra, en tanto que las se-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

95

gundas se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas. Pero, sin duda debe existir una relacin estrecha y coordinacin entre ambos planeamientos, dada la vinculacin e intercomunicacin forzosa que se mantiene entre el campo y la ciudad. En torno a las ciudades, por otra parte, existe siempre una zona semirural, fundamentalmente hortcola y de granja, que es la encargada de suministrar gran parte de los abastecimientos diarios que requieren los centros poblados y cuya presencia debe ser mantenida y protegida, dadas las importantes funciones que cumplen. Las zonas rurales ms apartadas suministran, a su vez, los abastecimientos en el largo plazo. La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es contar con un buen catastro territorial, con propiedades correctamente mensuradas y registradas, y tambin un buen registro integral de los suelos, tareas stas que se vienen cumpliendo, aunque lentamente y slo desde el punto de vista catastral, en algunas provincias. Mientras las propiedades no posean un registro de los distintos usos del suelo, no se encuentren correctamente deslindadas, o se tengan dudas acerca de quines son sus verdaderos propietarios (como ocurre con las mercedes o campos comuneros en algunas provincias), las tareas de reordenamiento territorial no podrn realizarse eficazmente y las actividades econmicas en esas tierras no se asentarn en forma permanente por falta de seguridad jurdica y posibilidades de utilizacin ptima de las tierras disponibles. Un ejemplo de las normas de ordenamiento territorial y uso del suelo, de alcance general, lo da la ley 8912 de la Provincia de Buenos Aires, dictada en 1977, que regula el uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo, en un proceso interactivo. Esta norma clasifica el territorio en reas urbanas, rurales y complementarias. En reas rurales las parcelas no podrn ser inferiores a la unidad econmica de explotacin, extensiva o intensiva, y sus dimensiones mnimas sern determinadas en la forma que dispone el Cdigo Rural. La responsabilidad del ordenamiento territorial estar en manos de los municipios. Estas normas debern ser acompaadas de los registros de suelos, que proporcionan la informacin tcnica necesaria para la planificacin agropecuaria, industrial o poblacional. El inventario de los suelos se

96

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

inici en la Argentina en la dcada de 1940, pero recin en 1965 se dio comienzo al relevamiento sistemtico, habiendo avanzado en todas las regiones del pas, con el objeto de determinar sus caractersticas y cualidades. Estos estudios, que integran la Carta de Suelos de la Repblica Argentina, han sido realizados, en su mayor parte, por el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, mediante convenios con las provincias y universidades. Tambin se ha elaborado el Atlas de Suelos, publicado en el ao 1990, e incorporado al sistema informtico digitalizado.

12. EL CATASTRO TERRITORIAL Y EL USO DEL SUELO Uno de los elementos que contribuyen al adelanto de la propiedad territorial y al mejor uso y disponibilidad del suelo, como lo hemos sealado precedentemente, es el catastro territorial, urbano y rural. La funcin del catastro en el derecho inmobiliario es de importancia fundamental, ya que no basta el registro del ttulo traslativo del dominio o constitutivo de un derecho real sobre el inmueble, cuya inscripcin slo asegura (a inexistencia de defectos legales en la transmisin o constitucin del derecho. Es necesario tener la seguridad, tambin, que la cosa objeto del acto jurdico, o sea, el inmueble, exista en su materialidad fsica, en la forma y dimensiones declaradas, es decir, que los datos del ttulo sean coincidentes con la realidad fsica existente en el terreno. Aparte del registro inmobiliario, que anota las transacciones legales sobre los inmuebles, es necesario que existan, en consecuencia, otros registros, autnomos o consolidados con el registro de la propiedad inmobiliaria, donde se controlen y asienten, con toda precisin, los datos que identifican y precisan las medidas y posicin real del inmueble en el espacio, tarea sta que constituye el objeto especial de ios catastros territoriales. Los catastros tienen por funcin especfica salvar los errores materiales que se deslizan en la medida y posicin de las cosas, eliminar irregularidades y evitar la superposicin de ttulos, ubicando en el lugar preciso cada una de las parcelas, contribuyendo al saneamiento de los derechos y facilitando las transacciones inmobiliarias. Una ley de orde-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

97

namiento territorial y de uso del suelo, debe tener en el catastro urbano y rural su punto de partida y herramienta principal necesaria. La ley nacional 20.440 de catastro (parcialmente suspendida por la ley 22.287) fija criterios bsicos para la formacin de los catastros en todo el territorio del pas, dejando a los gobiernos provinciales la facultad de organizarlos y reglamentarlos. Desech la idea de un catastro nacional unificado, que hubiera sido conveniente para que el pas tuviera una visin del estado fsico de fragmentacin y distribucin del territorio, elaborado sobre reglas uniformes. De esta ley, slo se encuentran en vigencia, prcticamente, los cinco artculos iniciales, los cuales determinan que cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires reunirn, registrarn y ordenarn informacin relativa a las cosas inmuebles existentes en sus respectivos territorios con las finalidades, entre otras, de determinar la correcta ubicacin, lmites, dimensin, superficie y linderos de los inmuebles con referencia a los ttulos jurdicos invocados o a la posesin ejercida. El catastro tambin se propone establecer el estado parcelario de los inmuebles y regular su desarrollo, conocer la riqueza territorial y elaborar datos econmicos y estadsticos de base para la legislacin tributaria y la accin de planeamiento de los poderes pblicos nacionales y locales. El poder de polica inmobiliario catastral otorga al Estado una serie de atribuciones, entre las que se cuentan las de practicar de oficio el levantamiento territorial, velar por la conservacin de las marcas y mojones, exigir la presentacin de declaraciones juradas a los propietarios u ocupantes, realizar inspecciones, expedir certificaciones, efectuar la cartografa catastral y formar el archivo histrico territorial. En muchas provincias el panorama catastral no es satisfactorio, aunque en los ltimos aos varias de ellas han llevado a cabo relevamientos catastrales con el apoyo financiero de los bancos internacionales de inversin. La mayora de ellas mantiene una Direccin de Catastro para recopilar los antecedentes respecto a la forma y ubicacin de los inmuebles, pero los datos obtenidos, en general, son deficientes y no otorgan seguridad. El catastro ha servido principalmente a la finalidad tributaria, ms que a un perfeccionamiento de los derechos, ante la falta, en algunas provincias, de identidad de las parcelas, inexistencia de ttulos inscriptos, superposicin de los derechos, falta de mensuras, no identifi-

98

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cacin de sus poseedores o titulares. La confusin existente, en ciertas provincias del noroeste, es causa de atraso en el crecimiento econmico, ya que dificulta las transacciones inmobiliarias, el uso racional del suelo y las posibilidades de inversin. La ley 10.709 de Catastro Territorial de la Provincia de Buenos Aires, dictada en 1990, regula en forma completa la materia catastral. Expresa que el catastro es el registro del estado de hecho de la cosa inmueble, en relacin con el derecho de propiedad emergente de los ttulos o de la posesin ejercida y constituye la base de su sistema inmobiliario desde los puntos de vista tributario y de polica y de ordenamiento administrativo del dominio. Reunir, ordenar y registrar la informacin relativa a los inmuebles con las finalidades que se indican, entre las que se destacan la de establecer el estado de hecho de los inmuebles, determinar la ubicacin fsica, lmites, dimensiones, superficie y linderos de stos, con referencia al derecho de propiedad emergente de los ttulos jurdicos o de la posesin ejercida, conocer la riqueza territorial y su distribucin, elaborar datos econmicos y estadsticos de base para la legislacin tributaria inmueble y el planeamiento, determinar la valuacin parcelaria y ejercer el poder de polica catastral. La ley declara que las marcas y los mojones de relevamientos parcelarios se asimilan a los bienes afectados al servicio pblico, a los efectos de su juzgamiento penal. Organiza el Registro Parcelario, que es la serie ordenada de las cdulas catastrales confeccionadas de acuerdo con lo establecido en la ley. La cdula catastral es el documento donde se transcriben las constancias relativas a la nomenclatura catastral, mediante asientos breves, la ubicacin con relacin al ttulo jurdico o a la posesin ejercida, inscripcin en el registro de la propiedad, restricciones al dominio, obras de infraestructura, servicios y otras. A su vez, el Registro Grfico es el resultante de la composicin planimtrica de los actos de relevamiento parcelario que se llevarn a cabo por mtodos geodsicos, topogrficos, fotogramtricos, sensores remotos u otros. Se mantendr constantemente actualizado. El Legajo Parcelario constituye el archivo de los documentos cuyas constancias breves se asientan en las cdulas parcelarias.

CAPITULO V CONSERVACIN Y RECUPERACIN DE LOS SUELOS. LA LEY 22.428

1. PARTICIPACIN DE LOS PRODUCTORES. OBJETIVOS DE LA NORMA La conservacin productiva de los suelos, o sea, el mantenimiento y la recuperacin de sus aptitudes agropecuarias, se encuentran regulados por la ley 22.428, dictada en el ao 1981. Esta ley declar de inters pblico la accin privada y pblica tendiente al logro de estos objetivos y dispuso que el Estado nacional y las provincias que adhieran a su rgimen, fomentarn la accin privada que se proponga encarar, con e! Estado, planes coordinados de conservacin de los suelos, alentando la participacin de los productores en las acciones de conservacin y mejoramiento y en la formacin de una conciencia conservacionista, entre los productores y la poblacin en general. Para ello la ley ha tenido en cuenta la seria amenaza que representa en la Repblica la constante degradacin de los suelos rurales, suelos stos que constituyen el objetivo de la ley, sea por el mal manejo, negligencia, o por el uso intensivo que el hombre hace de los mismos a travs del monocultivo, el excesivo pastoreo, el uso de sistemas de labranza inconvenientes, la tala indiscriminada de los montes, o por la erosin hdrica o elica, la elevacin de las capas freticas, las inundaciones, la salinizacin y la alcalinizacin, adems del uso indebido de agroqumicos, herbicidas y fertilizantes. Un suelo rico es el resultado de una serie de procesos naturales que se llevan a cabo en miles de aos y que el hombre puede deteriorar o degradar en una sola generacin. A su vez, un suelo sobreexplotado desde el punto de vista agrcola o ganadero, implica la extraccin excesiva de sus nutrientes, la falta de oportuna reposicin natural y el deterioro y

100

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

agotamiento de sus propiedades fsicas y qumicas que, a la larga, conducen a la desertizacin. Sobre el significado de las expresiones erosin, degradacin, decapitacin, anegamiento y otras causas que originan la disminucin o la prdida de la capacidad de los suelos, nos remitimos a los conceptos contenidos en el captulo anterior: 5. Deterioro del suelo, cuya lectura recomendamos. La ley 22.428 sancionada por iniciativa y gestin del Consejo Federal Agropecuario, con el acuerdo unnime de las provincias, encara en forma unificada los dos aspectos del problema, la conservacin y la recuperacin, y se asienta sobre las siguientes bases: a) El otorgamiento de subsidios a cargo del Estado nacional, a favor de los productores agropecuarios para sufragar parte de los gastos e inversiones que fuera necesario realizar en cumplimiento de los programas de conservacin y recuperacin de los suelos. b) La constitucin de consorcios voluntarios de productores, encargados de administrar esos planes y programas, bajo la auditora de las autoridades de aplicacin provinciales. c) La necesidad de promover la educacin y difusin para formar conciencia en la poblacin y en los productores de la gravedad del problema de la degradacin de los suelos en el pas, aspecto ste contemplado en el artculo 5, inciso d) de la ley. Debe sealarse que la normativa legal se refiere, como dijimos, especficamente a los suelos rurales. La ley habla de los "inmuebles rurales", limitando de este modo sus metas especficas. Su objeto es la conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los mismos. Los sujetos actores son los productores "agrarios", es decir, tiene en cuenta los suelos productivos agropecuarios. Pensamos que su objetivo debi ser ms general y comprender toda clase de suelos, incluso los urbanos, ya que la tierra es nica y la destruccin o el deterioro es un fenmeno generalizado que afecta a toda la Naturaleza, inclusive a las tierras ridas y semiridas, que no son objeto de actividad productiva actual, las que deben ser tambin materia de recuperacin y control, y no slo el territorio agropecuario actual, o sea, una parte privilegiada de los suelos. Muchos de los procesos y fenmenos que afectan al suelo y contra los cuales habr que protegerse, por lo general se inician fuera de las tierras rurales, en las reas ridas o semiridas y avanzan peligro-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

101

smente sobre aqullas. Es necesario tambin controlar esos suelos. La erosin es el ejemplo ms tpico. La degradacin de las tierras que no son objeto de actual explotacin, puede convertirlas a corto trmino en verdaderos desiertos. La lucha contra la desertizacin ha sido materia de una convencin aprobada por las Naciones Unidas, a la que Argentina adhiri por ley 24.701.

2. SUELOS RURALES Y CON OTROS DESTINOS A este respecto corresponde aclarar que los suelos propiamente rurales, o sea, los que son objeto de las tareas culturales del hombre, o con aptitudes rurales, y a los que se refiere la ley 22.428, constituyen la menor extensin del territorio. El uso de la tierra con destino agropecuario o forestal en la Argentina se distribuye en los siguientes porcentajes: Pasturas naturales Bosques o montes nativos Cultivos, pasturas y plantaciones artificiales Otros usos de la tierra 50% 20% 20% 10%

Existe, por lo tanto, un alto porcentaje de otros suelos rurales que estn fuera del alcance de la ley, como el destinado a pasturas naturales y bosques nativos, por no realizar el hombre en ellos tarea cultural alguna. A estos debern agregarse las tierras ridas y semiridas, destinadas generalmente a la explotacin ganadera extensiva, que son las que mayor proteccin requieren, particularmente en las zonas marginales, como ocurre en la Patagonia. No se trata, como se ve, de una ley general de "suelos", sino de suelos de uso agropecuario actual. Debe distinguirse, a este respecto, el deterioro causado por la accin del hombre, por mal manejo del suelo, del que produce la propia accin de la Naturaleza, como es la erosin hdrica o elica o las inundaciones. En ambos casos, el suelo necesita ser salvado, aunque el hombre no intervenga en su degradacin.

102

CATALN o - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

3. ALGUNAS CAUSAS QUE PROVOCAN EL DETERIORO DEL SUELO Una de las prcticas que han conducido al deterioro del suelo agrcola son los sistemas tradicionales utilizados para la labranza. Los mtodos convencionales, empleados hasta hace veinte aos, que son los responsables en gran parte de la degradacin y el agotamiento de los suelos, estn siendo reemplazados ltimamente por la denominada siembra directa o labranza cero, y tambin, en otros casos, por la labranza superficial o reducida o mnima. Se atribuye al arado, al tractor y a los mtodos tradicionales de labranza, o sea, a la tcnica usual de "voltear" el suelo con el arado o tractor, el deterioro que las tierras agrcolas han experimentado en el mundo. En los casos de labranza cero, o siembra directa, o de labranza reducida, el suelo no se rotura o slo se lo hace en escala mnima necesaria para la implantacin de la semilla, a una profundidad generalmente de pocos centmetros, mediante mquinas especiales, dejando los residuos agrcolas de la cosecha anterior como nutrientes naturales del suelo y para mantener la humedad. En resumen, el mecanismo de siembra directa, que ha revolucionado la actividad agrcola, sigue el proceso natural de la vegetacin y de los bosques, donde los suelos no se roturan, permitiendo en el caso de los cultivos conservar su humedad y la fertilizacin natural con los rastrojos de cosechas anteriores. Este tipo de labranza que viene incrementndose en el curso de los ltimos aos, pues de una superficie de 5.000 hectreas, que registraba hace unos diez aos en el pas, alcanza actualmente a ms de 5.000.000, representa un costo inferior a la labranza usual, provoca una menor erosin del suelo, se obtienen mayores rendimientos por hectrea cultivada y hasta permite habilitar antiguas pasturas para destinos agrcolas, acompandolas con el aporte de herbicidas y fertilizantes. Para fomentar el empleo, este tipo de labranza conservacionista se ha propuesto la reduccin del impuesto inmobiliario o lnea de crdito especial para quienes lo utilicen. Las topadoras y maquinaria de las empresas petroleras tambin han sido responsables de la desertizacin de algunas reas semridas afectadas por el trazado de picadas y lneas ssmicas en las campaas expo-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

103

ratorias. Hoy, se las obliga a utilizar mquinas que pueden moverse por encima de la vegetacin existente, con lo cual se preserva sta como sostn del suelo. Otras de las prcticas que afectan al suelo porque lo contaminan e impiden su uso con fines rurales, son los derrames de petrleo y las piletas donde se depositan las aguas de formacin y de purga de la actividad petrolera, especialmente en la Patagonia. Estos depsitos dejan inutilizado el suelo para sus usos agropecuarios, aunque a veces se los ha pretendido salvar cubriendo las zonas derramadas con tierras provenientes de otros lugares.

4. DISTRITOS DE CONSERVACIN DE SUELOS La ley 22.428 declara en su artculo 1 de inters general la accin pblica y privada tendiente a la conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los suelos y faculta a las autoridades de aplicacin, en el artculo 3, como instancia inicial, a declarar distrito de conservacin de suelos toda zona donde sea necesario o conveniente emprender programas de conservacin o recuperacin, siempre que se cuente con tcnicas comprobadas para la regin o para regiones similares. La declaracin podr ser dispuesta tambin a pedido de los productores de la zona, y es necesaria para poder emprender en ella acciones de conservacin, en los trminos y con los beneficios de la ley. En los distritos declarados de conservacin de suelos, dispone el artculo 4, se propiciar la formacin de consorcios de conservacin, integrados por productores agrarios, quienes podrn acogerse a los beneficios establecidos por la ley para el apoyo de las acciones dispuestas. La voluntariedad para la constitucin de estos consorcios, es la norma de la ley. El convencimiento del productor ha sido preferido a la accin coercitiva. La ley 22.428 es una ley de adhesin. Las provincias que adhieran a su rgimen para obtener los beneficios que la misma establece, debern designar, en primer trmino, segn lo establece el artculo 5, la autoridad de aplicacin ante la cual tendrn que presentarse los planes y programas conservacionistas. Asimismo, debern completar el releva-

104

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

miento de sus suelos, realizar las obras de infraestructura necesarias para su conservacin, promover las investigaciones relacionadas con la conservacin de los suelos, otorgar crditos por medio de sus bancos oficiales o mixtos, declarar y organizar los distritos de conservacin de suelos, promover la constitucin de consorcios para la conservacin de los mismos, propiciar la formacin de reas demostrativas para el manejo conservacionista, aprobar los planes y programas de trabajo que elaboren los consorcios, emplazar a los responsables para que cesen las prcticas o manejos del suelo en contravencin a la ley y contratar con terceros los trabajos que corresponda ejecutar, en caso de incumplimiento del responsable y por cuenta de ste. Se trata de una serie de compromisos que debern aceptar las provincias que, en muchos de los casos, no estarn en condiciones de satisfacer. Adems, tendrn que elevar anualmente a la Secretara del ramo, los planes y programas conservacionistas que aprueben, acompaando un clculo estimativo de las inversiones que los productores deben realizar, para elaborar el programa anual y requerir al Congreso los fondos presupuestarios correspondientes.

5. CONSTITUCIN DE LOS CONSORCIOS VOLUNTARIOS. SUBSIDIOS La ley regula la forma de constitucin de los consorcios voluntarios de conservacin de suelos, los cuales pueden ser promovidos, segn el artculo 7, por los propietarios, arrendatarios o tenedores a cualquier ttulo de los inmuebles rurales comprendidos en las zonas declaradas como distritos de conservacin. Se entiende que es tambin funcin de esos consorcios encarar obras de recuperacin. La ley no las menciona expresamente, pero se encuentran dentro de su objetivo general. En caso de no ser posible la constitucin de un consorcio, cualquier productor podr solicitar el reconocimiento de su explotacin como rea demostrativa, o conservacionista, con los mismos beneficios que se establezcan para los consorcios. Estos beneficios pueden extenderse a otras reas experimentales, fuera de un distrito de conservacin.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

105

Los integrantes de los consorcios estn sujetos a determinadas obligaciones, entre ellas, conforme al artculo 8, las de no realizar prcticas que puedan producir la disminucin de la capacidad productiva de los suelos, llevar a cabo las que se consideren imprescindibles para la conservacin, de acuerdo con los planes y programas aprobados y poner en conocimiento de la autoridad los casos de incumplimiento que se registren. Los beneficios a obtener, derivados de la ley, consisten en participar en los medios de estmulos que establezcan las provincias, obtener crditos de fomento para financiar las acciones de conservacin y, tal vez, lo ms importante, recibir los subsidios que anualmente establezca el Ministerio de Economa de la Nacin, a travs del presupuesto general de la Nacin, para estos fines especficos. Estos subsidios pueden oscilar entre el treinta por ciento y el setenta por ciento de los costos de las inversiones y gastos previstos en el plan conservacionista y pueden llegar al ciento por ciento en los distritos al sur del Ro Colorado, zona que tiene un mayor costo de conservacin fundamentalmente para el criador de ganado ovino, por las caractersticas de la explotacin. Ya veremos, ms adelante, que los subsidios para el cumplimiento de planes y programas de conservacin, han sido eliminados en las leyes de presupuestos dictadas en los ltimos aos. Tambin la ley prev la exencin de ciertos impuestos sobre los subsidios que se perciban y las inversiones que se realicen en funcin de los planes aprobados y en la medida que esas inversiones incrementen el capital o el patrimonio de los contribuyentes. La resolucin de la autoridad que conceda el beneficio del subsidio se inscribir en el Registro de la Propiedad Inmueble con la conformidad del propietario, cuando la inversin fuera realizada por un tercero en campo ajeno. Finalmente, la ley dispone en sus artculos 14 y siguientes, sanciones en caso de incumplimiento de los programas establecidos, entre las que se contempla el reintegro de los fondos percibidos cuando no se hubieren presentado los certificados de obra correspondientes. Tambin se sanciona a los profesionales que hubieran falseado u ocultado la realidad de los hechos en la presentacin de los planes o en la certificacin de las obras realizadas.

106

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

6. SUELOS DE INMUEBLES NO PRODUCTIVOS Como antes dijimos, la ley ha querido referirse especficamente a los productores rurales dedicados a la actividad agropecuaria, que es la principal afectada por el deterioro del suelo. Aun, dentro de este enfoque parcial de la temtica de los suelos, entendemos que los propsitos y objetivos de sus disposiciones deben ser ms generales y alcanzar a las tierras donde se realicen otras actividades agrarias como, por ejemplo, la forestal, cuyas tierras tambin requieren proteccin y, asimismo, aquellas tierras con aptitudes productivas, aunque no se desarrolle actualmente en ellas actividad agropecuaria alguna. Consideramos que la ley no las excluye, y el concepto de predio "rural" debe ser interpretado en forma extensiva, referido a todas las formas de actividad de la tierra, y a todo tipo de tierra con aptitud agropecuaria y forestal, aunque no registre actividad actual, incluyendo tambin aquellas en que la actividad rural es slo potencial, como ocurre con las tierras ridas o abandonadas y, asimismo, las tierras con pastos naturales y destinadas a pastoreos extensivos. El suelo constituye una extensin geogrfica continuada y nica, interactiva, que requiere sistemas conservacionistas unificados y correlacionados, dentro de su magnitud espacial, sin fronteras polticas ni de tipo agrolgico, sin dependencia de la voluntad de los individuos o de los consorcios. La sancin de una ley federal de conservacin del suelo, con alcance ms general, y la creacin de un servicio nacional unificado de conservacin de suelos en la Repblica, con delegaciones regionales, parecera ser un marco legal ms adecuado para encarar, con un criterio de mayor amplitud, el tratamiento conservatorio que debe dispensarse al suelo, como unidad geogrfica y continua, cualquiera sea su destino, agrcola o no agrcola, y la jurisdiccin poltica a que pertenezca, nica forma sta que parece apropiada para llevar adelante una eficaz tarea de conservacin y recuperacin, sin distincin de suelos ni fronteras, con una visin ms generalizada del problema, como corresponde a la naturaleza de la cuestin tratada. La ley vigente peca por su voluntarismo y unilateralidad, confiada en que un rgimen de subsidios, habitualmente mal administrado, puede ser la alternativa que sustituya a un estado de conciencia para actuar sobre hechos consumados y no preventivamente.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

107

Los terrenos afectados por las explotaciones mineras o petroleras, a su vez, estn fuera de la ley 22.428 y amparados por las leyes de proteccin ambiental, las cuales contienen disposiciones que los comprenden, como parte que son del ambiente. Estas normas contemplan la prevencin, mitigacin y reparacin de los daos por cuenta de los causantes directos, lo cual no excluye la participacin de stos en los consorcios de suelos si resulta el medio ms apropiado para promover acciones concertadas, con objetivos comunes. La ley 22.428 no contempla claramente la iniciativa de las autoridades de aplicacin para hacer cesar las prcticas individuales contrarias a la conservacin de los suelos. Su artculo 6, inciso g) autoriza a emplazar a los responsables cuando se trata de prcticas o manejos en contravencin, sin indicar si se refiere a los inmuebles incorporados a los programas de subsidios o a inmuebles independientes. Tampoco determina las caractersticas e intensidad de los daos, que justifiquen su intervencin. Se trata de un vaco importante de la ley que deber ser corregido porque estas prcticas individuales son muy frecuentes y falta el instrumento legal claro, preciso y severo que las sancione.

7. RESULTADOS DE LA LEY 22.428 Los resultados obtenidos por la aplicacin de la ley 22.428 han sido parciales y de utilidad relativa, registrndose, adems, muchos casos de incumplimiento de los planes subsidiados. Sancionada la ley en el ao 1981, recin comenz a ponerse en prctica en el ao 1984, habindose otorgado subsidios hasta el ao 1988, ltimo ao en que se asignaron fondos, un monto acumulado de cerca de 14 millones de pesos. La cifra no resulta representativa de una accin eficaz e intensa, teniendo en cuenta la magnitud del problema. La principal regin beneficiada fue la Patagonia y, particularmente, la Provincia de Ro Negro y las obras construidas constituyeron, entre otras, en drenajes, alambrados, aguadas, compra de maquinaria para labranza conservacionista, construccin de terrazas, canales, obras de defensa contra el fuego. Se constituyeron en total 202 consorcios, que reunieron a 1022 productores. En el ao 1991, como consecuencia de la sancin de la ley 23.696,

108

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

de Reforma del Estado, los subsidios quedaron sin efecto, interrumpindose los planes conservacionistas en ejecucin, salvo aquellos que contaban con financiacin propia. Ha existido, evidentemente, una inconsecuencia en el tratamiento poltico y administrativo del problema. La experiencia ensea que una de las formas de promover la conservacin y recuperacin de los suelos es alentar la titularizacin del dominio. El poseedor precario presta menos atencin para incorporarse a los consorcios conservacionistas, que los titulares efectivos de la propiedad. Tambin parece ser imprescindible la asistencia tcnica y el fortalecimiento de las autoridades de aplicacin provinciales, o la instauracin de un Servicio Nacional que coordine las polticas de suelos y las medidas a implementarse para su conservacin, el cual debera estar asistido por un Consejo Federal de Suelos. El simple financiamiento de programas individuales, aunque sean presentados a travs de consorcios, tal como lo establece la ley 22.428, no parece ser el medio ms eficaz para resolver la problemtica de los suelos en la Repblica. Aparte de la accin cultural para el manejo adecuado de los mismos, es importante la funcin que debe cumplir la polica de suelos para el control del uso individual y para promover su utilizacin apropiada y responsable. En la actualidad, la autoridad de aplicacin de esta ley, en el orden nacional, es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, a travs de la Direccin de Conservacin de Suelos. Segn los estudios practicados por esa Secretara, el setenta y cinco por ciento del territorio del pas es rido, cuya presencia se agrava por el sobrepastoreo en la Patagonia, el problema del minifundio en la regin centronorte del pas, la ocupacin sin control de las tierras fiscales y los problemas de la falta de titularidad, aspectos que conducen a una degradacin progresiva de los suelos que reducen su productividad y condenan a los pobladores a la pobreza, obligndolos a emigrar. La orientacin actual de la Secretara, frente al estado de virtual inoperancia del sistema de la ley 22.428, ha sido la de encarar un nuevo enfoque del problema, en el marco de la Convencin Internacional de Lucha contra la Desertizacin y Mitigacin de la Sequa, suscripta por nuestro pas en Pars, en el ao 1994, y aprobada por la ley 24.701. Esta Convencin prev la disponibilidad de fondos internacionales que aseguran

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

109

el financiamiento, para acceder a los cuales es necesario la elaboracin de planes nacionales o regionales, ya realizados, con un diagnstico de la situacin y los posibles cursos de accin a seguir. El Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, hace aos -como ya dijimos- viene encarando la elaboracin de la Carta de Suelos de la Repblica Argentina, que registra las distintas clases de suelo desde el punto de vista edafolgico, sus caractersticas, cualidades y factores que condicionan la evolucin de las explotaciones agrarias.

8. LEGISLACIN PROVINCIAL DE SUELOS La ley 22.428, si bien contempla la adhesin de las provincias a su rgimen, no es excluyente de la legislacin que stas puedan dictar sobre la materia. Varias provincias, en este sentido, han sancionado leyes regulatorias sobre diferentes temas vinculados al uso del suelo, tanto en materia de ordenamiento territorial, como de la unidad econmica mnima y de conservacin de los suelos rurales, adhirindose en este ltimo caso a la normativa nacional. Ya citamos la ley 8912 de ordenamiento territorial y uso del suelo de la Provincia de Buenos Aires. Tambin la ley 11.723, del ao 1995, anteriormente comentada, se ocupa del recurso suelo, desde el punto de vista ambiental, dentro del conjunto de los recursos naturales y fija las directivas de poltica para promover su proteccin, conservacin y mejoramiento, sin disponer ninguna medida concreta sobre el particular. El Cdigo Rural de esta provincia, de 1983, a su vez, con respecto a la parcela agraria, dispone que el organismo competente deber controlar la subdivisin de los inmuebles rurales destinados a la explotacin agropecuaria, asegurando que los lotes no estn debajo de la superficie que el Poder Ejecutivo determine como unidad econmica de explotacin, segn las caractersticas de la zona, la calidad de la tierra, el tipo de cultivo y la existencia o falta de riego, de modo de permitir una explotacin prspera. La subdivisin deber ser aprobada por el organismo competente, para lo cual, adems del plano, deber acompaarse un estudio agroeconmico demostrativo de la conveniencia de la subdivisin, firmado por profesional competente. El organismo con competencia en la materia deber

110

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

elevar al Poder Ejecutivo para su aprobacin, la nmina de partidos o regiones agrarias, conteniendo las dimensiones que en cada caso correspondan a la unidad econmica agraria. Tambin la Provincia del Chubut ha reglamentado por ley 3991 la unidad econmica de produccin rural, a los fines de lo dispuesto en el artculo 2326 del Cdigo Civil, disponiendo que los organismos estatales se abstendrn de dar trmite a las solicitudes de subdivisin de los predios rurales que no cuenten con un estudio de rentabilidad previo que acredite que, al menos, una de las fracciones resultantes constituir una unidad econmica mnima en los trminos de la ley. La ley 2913 de la Provincia del Chaco y sus modificatorias, a su vez, delegan al Poder Ejecutivo la fijacin de la unidad econmica y declara de inters pblico la erradicacin del minifundio. Por su parte, la ley 3228 de la Provincia de Corrientes define la unidad econmica mixta de explotacin teniendo en cuenta las condiciones agroecolgicas y otros factores econmicos locales. En igual sentido dispone la ley 5485, de la Provincia de Crdoba, con respecto a la parcela agraria, indicando que el concepto de unidad econmica ser aplicado con criterio flexible. El decreto 2108/69, de la Provincia de Entre Ros, se atiene a la definicin adoptada por la legislacin nacional. En la mayora de estos casos se exige, cuando se trata de la subdivisin de un predio rural, la presentacin de un estudio agroeconmico que acredite la procedencia del parcelamiento. En cuanto a la materia de conservacin de los suelos de la propiedad rural, el cdigo bonaerense, antes citado, declara de inters pblico el mantenimiento y mejora de su capacidad productiva y faculta al Poder Ejecutivo a encarar acciones dirigidas a efectuar el relevamiento edafolgico del territorio, determinar tcnicas de manejo y recuperacin, realizar las obras imprescindibles para su conservacin, pudiendo prohibir o limitar la decapitacin del suelo agrcola con fines industriales, cuando ello implique riesgo para el mantenimiento de las reservas hortcolas. Entendemos que la decapitacin debi ser prohibida en todos los casos y no limitada o condicionada, como lo dispone la norma. Autoriza, adems, a declarar de utilidad pblica y sujetas a expropiacin las tierras agotadas o en las que se hallen dunas, mdanos, lagunas o estn ubicadas en las nacientes de los ros y dispone que en las obras pblicas que se realicen, se apliquen las tcnicas de conservacin de los suelos.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

111

Tambin indica que el Poder Ejecutivo propiciar la formacin de consorcios voluntarios de conservacin de los suelos rurales. El cdigo rural bonaerense, como vemos, se anticip en muchos aspectos a la ley 22.428 ya que la mayora de estas disposiciones provienen del cdigo anterior, dictado en 1970. En concordancia con las normas del cdigo, se dict en el ao 1995, segn hemos visto, la ley 11.723 de proteccin, conservacin, mejoramiento y restauracin de los recursos naturales y del ambiente, dentro de cuyos objetivos se encuentra el recurso suelo, para el cual fija polticas globales y concordantes de proteccin y mejoramiento, poniendo el acento en la necesidad de una actualizacin de los valores y agentes contaminantes considerando, incluso, el deterioro que hubiera experimentado el recurso a causa de procesos ambientales o de la aplicacin de productos agroqumicos. En la Provincia de Santa Fe rige la ley 10.552, sancionada en el ao 1990, referente a la conservacin y el manejo del suelo. Declara de orden pblico la prevencin y el control de todo proceso de degradacin del suelo, la recuperacin, habilitacin y mejora de las tierras productivas y la promocin de la educacin conservacionista. Todos los suelos de la provincia quedarn sujetos al uso y manejo que asegure su conservacin. La autoridad de aplicacin determinar las reas de conservacin y dispondr los programas de conservacin, recuperacin, habilitacin y mejora de los suelos. Las reas se dividirn en de conservacin y manejo total, esencial y parcial. Sern los destinatarios de la norma los propietarios de los predios rurales, arrendatarios, aparceros, usufructuarios y tenedores, ubicados en las zonas declaradas de conservacin y manejo de suelos. La ley establece exenciones impositivas a los inmuebles beneficiados y ayuda financiera, que podr alcanzar al ciento por ciento de las necesidades del programa, en el caso de las reas de tratamiento total. Los pagos se liquidarn contra presentacin del certificado de ejecucin de las obras del programa aprobado, que debern estar suscriptos por profesional con incumbencia en el ramo. La ley crea, por ltimo, el Fondo Provincial de Conservacin y Manejo de Suelos. Otras provincias, como dijimos, han adherido a la ley nacional, dictando disposiciones complementarias para obtener los beneficios en ella

112

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

establecidos. Como ya hemos sealado, estos beneficios han quedado en gran parte truncos ante la falta de recursos presupuestarios de la Nacin para atender los programas de subsidios a los productores, los cuales han quedado librados, ahora, al propio esfuerzo financiero de stos. En Entre Ros rige la ley 8318, de conservacin de los suelos. La ley 7343 de la Provincia de Crdoba, dictada en 1985, que constituye un breve cdigo de preservacin y conservacin del ambiente, regula distintas materias, entre ellas el suelo, como parte superficial del ambiente, incluyendo el ambiente agropecuario, el natural y el urbano, el ordenamiento territorial y el uso de la tierra, la evaluacin y caractersticas de los ecosistemas, el anlisis de los actuales usos del suelo, su grado de utilizacin, estado de uso y degradacin, capacidad receptiva y otras materias vinculadas.

CAPITULO Vi LA COLONIZACIN AGRARIA

1. ANTECEDENTES HISTRICOS Y ESTADO ACTUAL DEL PROBLEMA La inmigracin y emigracin son fenmenos demogrficos, mientras que la colonizacin es un hecho poltico que se propone radicar en un predio rstico o urbano el hogar del colono y su familia, sea con fines sociales, econmicos o, a veces, estratgicos. En los pases nuevos la colonizacin estuvo siempre ligada a la inmigracin, pero tambin han existido y son frecuentes movimientos internos de poblacin, con fines colonizadores. La colonizacin puede ser urbana o rural, oficial o privada, realizada directamente por los gobiernos, o por individuos o empresas colonizadoras, con o sin fines de lucro. Todas estas modalidades han estado presentes en nuestro pas. Existen, tambin, sistemas mixtos en los que los gobiernos aportan las tierras y los particulares las corrientes pobladoras. La colonizacin agraria o rural ha sido, tradicionalmente, el motivo principal de los movimientos colonizadores llevados a cabo en el territorio. La de carcter urbano es accidental y movida, generalmente, por razones polticas o estratgicas. La inmigracin y la colonizacin, son facultades concurrentes de la Nacin y de las provincias, de acuerdo a lo que se desprende de los artculos 75, inciso 18 y 125 de la Constitucin Nacional. Puede llevarse a cabo, tanto en las tierras fiscales, como en las de propiedad privada que adquieran los Estados para estos fines. No obstante, la inmigracin de colonos, queda sujeta a las disposiciones de la ley nacional 22.439, en cuanto regula los requisitos para la residencia de extranjeros en el pas.

114

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En Argentina, la actividad oficial, privada y mixta en materia de colonizacin result significativa en las ltimas dcadas del siglo pasado y principios del presente, y estuvo estrechamente vinculada a las leyes sobre inmigracin y tierras pblicas, las que facilitaron el acceso de millones de inmigrantes europeos que se radicaron en el campo o en las ciudades, segn sus preferencias, ya que no existi ningn gnero de limitacin para ello. El proceso colonizador de las tierras rurales en la Repblica se inicia, en escala creciente, a partir del ao 1 850 y puede decirse que culmina en 1914, con motivo de la Primera Guerra Mundial, al detenerse las corrientes inmigratorias. Tuvo en sus comienzos una marcada orientacin agraria que fue modificndose en el curso del presente siglo, con la radicacin de los inmigrantes en los centros urbanos, por las nuevas caractersticas de la inmigracin y ante la falta, tambin, de tierras rurales aptas, a precios accesibles y convenientemente ubicadas y, tambin, a la ausencia de una poltica colonizadora conveniente planificada de parte de los gobiernos. Con anterioridad a 1850 y en los albores de la Revolucin de Mayo, como veremos ms adelante, hubo algunos intentos de colonizacin rural, con resultados poco exitosos. El censo de poblacin de 1869, registraba la presencia de 1.700.000 habitantes en el pas y en 1914, la poblacin haba crecido a 7.800.000. La fuerte corriente inmigratoria influy mucho en el crecimiento demogrfico. Puede decirse que la entrada masiva de inmigrantes, constituida en su mayora por agricultores, artesanos y trabajadores, estuvo en gran parte compensada con el ingreso y la salida de los peones que venan para realizar una o dos cosechas. El censo de 1895 sealaba, a su vez, que la tercera parte de los propietarios de la tierra haban nacido en pases extranjeros, para esa poca. Aos despus, en la posguerra de 1939, la inmigracin volvi a aumentar pero con una caracterstica diferente a la de principios de siglo y tuvo muy poca o ninguna influencia en la colonizacin agraria y en el uso de la tierra rural. En materia de colonizacin rural podemos distinguir dos pocas bien definidas, la que transcurre desde 1850 a 1900 en que el inmigrante logr un fcil acceso a la propiedad de la tierra; y la producida desde principios del presente siglo, en que el inmigrante encontr ocupadas

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

115

las principales tierras de la pampa hmeda y debi adquirirla a propietarios y especuladores a precios elevados o convertirse en arrendatario, chacarero o asalariado, en este caso sin arraigo ni permanencia en los predios. Esta diferencia marcar una sociologa y problemtica rural distintas entre las tierras colonizadas y las arrendadas. La tierra rural, a partir de la Primera Guerra Mundial, dej de ser colonizada, como en las dcadas anteriores, y las corrientes inmigratorias provenientes de zonas rurales de Europa quedaron detenidas, principalmente, en las grandes ciudades. El fluido proceso colonizador rural iniciado a mediados del siglo pasado y que continu hasta principios de este siglo, con ritmo creciente, qued de este modo interrumpido por falta de tierras colonizables, en beneficio de la colonizacin urbana, pese a los intentos poco fructuosos que se hicieron para revivirlo, a partir de la dcada de 1940, con la sancin de nuevas leyes colonizadoras, como la 12.636, que intentaron poner en marcha nuevamente un proceso que, por diversas causas, deba considerarse agotado. Esta es la sntesis del proceso colonizador rural argentino.

2. LA LEY DE ENFITEUSIS DE 1826 Y LEYES POSTERIORES Recordemos, como antecedente ms remoto, en cuanto al uso de la tierra rural, con fines a su colonizacin, que en 1822 se dispuso en la Provincia de Buenos Aires la inmovilizacin de las tierras fiscales, suspendiendo su enajenacin. Esta norma fue el anticipo de una poltica poblacional o colonizadora, ya que dej establecido que al no poder venderse la tierra, los terrenos as inmovilizados seran entregados en enfiteusis, conforme a una ley posterior. Un decreto del I o de julio orden poner las tierras inmovilizadas bajo la figura de la enfiteusis, con arreglo a una minuta de la ley sobre terrenos, que autorizaba el arrendamiento de las tierras pblicas mediante el pago de un canon. Fue ste el primer intento colonizador, pero basado, fundamentalmente, en la distribucin de a tierra de propiedad de la provincia, con vistas a la inmigracin interna y a la recaudacin fiscal. Las tierras, as inmovilizadas, estaban gravadas con hipoteca en garanta de emprstitos obtenidos de la banca extranjera. Ms tarde ese gravamen se extendi a

116

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

todas las tierras fiscales del pas. Sin embargo, fueron pocas las solicitudes formuladas bajo este rgimen enfitutico especial. La ley de referencia, como dijimos, fue preparatoria de otras, que vendran despus, relacionadas tambin con la tierra pblica. Ya el Triunvirato en 1812 haba dictado una reglamentacin de inmigracin, mediante la cual se procuraba incorporar a los extranjeros que se dedicaran al cultivo de los campos, a los que se les dara terreno suficiente, se los auxiliara en sus primeros establecimientos rurales y en el comercio de sus productos, gozando de los mismos derechos que los naturales del pas. Esta ley tuvo poca eficacia prctica, ya que faltaba, en ese entonces, una ley que regulara la adjudicacin de las tierras colonizables. Aos ms tarde en 1816 se dict un reglamento provisorio por el cual el Gobierno entregara suertes de estancias, al sur de ro Salado, cuya frontera al norte de este ro estaba protegida por una cadena de fuertes ubicados en Chascoms, Ranchos, Montes, Lobos, Navarro, Lujan, Areco, Salto, Rojas y Mercedes, los cuales marcaban la lnea divisoria entre la zona rural y el desierto en poder del indio. La Junta de Representantes, a su vez, dict en 1821 otra ley de inmigracin y se celebraron tratativas con comerciantes extranjeros radicados en Buenos Aires, interesndolos para introducir familias europeas destinadas a poblar, entre otras, la futura ciudad de General Belgrano, Carmen de Patagones, Fortn Independencia (Tandil), el asiento de Baha Blanca, la colonia Chorroarn (en Chacarita de los Colegiales), conducida por Carlos Heine con colonos alemanes cultivadores de trigo y, tambin, en Azul y otras regiones de la Provincia de Buenos Aires. Uno de esos contratos fue el celebrado en 1823 con los hermanos J. P. y G. Parish Robertson, por el cual stos se comprometieron a traer colonos britnicos para radicarse en Monte Grande (Esteban Echeverra) de la misma provincia, que permiti introducir ms de quinientos colonos granjeros abastecedores de la ciudad de Buenos Aires, que algunos aos despus se dispersaron, como consecuencia de la inseguridad generada por las guerras civiles. En 1825, John T. Barber Beaumont introdujo, como segundo intento, colonos rurales en Entre Ros, que luego, al fracasar, se radicaron en San Pedro, Provincia de Buenos Aires.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

117

Ese mismo ao, el Congreso General Constituyente, reunido por las Provincias Unidas, prosiguiendo con el mismo esquema colonizador insinuado por Buenos Aires, en 1822, declar fondo pblico el capital de $ 15 millones, garantizando su pago con hipoteca sobre las tierras pblicas y dems bienes de propiedad de la Nacin, que sta posea o poseyere en el futuro. La tierra pblica de todas las Provincias, considerada de propiedad nacional por el Congreso, quedaba afectada a los acreedores en virtud de este emprstito. A su vez, otra ley del 15 de febrero de 1826, consolid la deuda interna al I o de febrero de 1820 y tambin garantiz su pago con hipoteca sobre las tierras y dems inmuebles de propiedad pblica, cuya enajenacin se prohiba en todo el territorio de la Nacin sin autorizacin especial del Congreso. La tierra pblica pasa a ser, por segunda vez, la base de una poltica fiscal. Al quedar, de esta forma, vedado enajenar las tierras hipotecadas, era necesario, como ya se dijo, encontrar un mecanismo legal para que la tierra pudiera ser ocupada y cultivada, de modo que no quedara ociosa e improductiva. As naci la verdadera ley de enfiteusis rural, del 18 de mayo de 1826, que fue la primera ley agraria del pas, dictada bajo la presidencia de Rivadavia, ya que hasta entonces la enfiteusis slo haba existido, como figura de derecho privado aplicable, dentro de una ley de tierras pblicas, de carcter general. Esta ley dispuso la entrega de la tierra del Estado, para su ocupacin y colonizacin, por un trmino no menor de veinte aos, bajo la condicin del pago de un canon que qued fijado, durante los primeros diez aos, en el ocho por ciento del valor de las tierras de pastoreo y el cuatro por ciento de las tierras agrcolas o de pan llevar. El valor de la tierra era asignado por un "jury" de propietarios vecinos, con apelacin ante un segundo "jury" integrado de la misma forma. El canon que deba satisfacer el enfiteuta en los aos siguientes, transcurridos los primeros diez aos, sera fijado por la Legislatura sobre el nuevo valor de la tierra, asignado por otro "jury". Los bosques y los montes de propiedad pblica fueron excluidos de la ley de enfiteusis, por disposiciones posteriores. Todos los terrenos arrendados anteriormente por el Estado deban ser solicitados, a su vez, en enfiteusis por sus tenedores. Debe sealarse que la ley de enfiteusis no obligaba al enfiteuta a poblar y cultivar la tierra. Se supona, en este

118

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

sentido, que el solo monto del canon impedira su acaparamiento y la tenencia ociosa de los predios adjudicados, lo que en la prctica no ocurri. La ley tambin fracas desde el punto de vista financiero, las tasaciones de los "jury" fueron bajas y ni siquiera los enfiteutas, en la mayora de los casos, pagaron el canon establecido, por el desorden administrativo existente, llegando a subarrendar la tierra en lugar de ocuparla. Otras provincias dictaron en esa poca tambin sus leyes de enfiteusis, bajo condiciones liberales y parecidas a la ley rivadaviana, pero el sistema, en general, fracas, porque tena errores y no se cumpli la obligacin de abonar el canon ni se impuso la exigencia de poblar y explotar las tierras. Los predios adjudicados se convirtieron, de este modo, en un instrumento de especulacin frente a un Estado que nada controlaba. En 1827, Guillermo Parish Robertson celebr un nuevo convenio en el cual se comprometa a introducir doscientas familias europeas en el pas cedindole el Gobierno las tierras necesarias en enfiteusis, con la condicin de que la parte ocupada por los colonos se entregara en propiedad y el Gobierno les adelantara el dinero para proveerse de herramientas y tiles de labranza. Esta colonizacin fracas, lo mismo que la sociedad Ro de la Plata Agricultural Association, formada en Londres, por comerciantes argentinos e ingleses para adquirir tierras en enfiteusis o comprarlas, para ubicar a inmigrantes y desocupados ingleses y tambin otros intentos colonizadores llevados a cabo con irlandeses en Santa Catalina, en Buenos Aires, e ingleses en Entre Ros. Se acusa a esta ley rivadaviana de ser el origen del latifundio bonaerense, con la gran masa de tierras adjudicadas, y de no haber impedido el acaparamiento, desde que no se persigui, con la debida diligencia, a los deudores del canon para evitar la tenencia ociosa de la tierra. Otros, en cambio, consideraron que extirp el germen feudal, al suprimir la propiedad privada de la tierra. Se opin, tambin, que la ley slo haba constituido un arbitrio para garantizar la deuda exterior y, por ltimo, se dijo que en realidad fue el primer intento serio de dar una legislacin sistemtica de tierras a nuestro pas. En 1831, se dict una ley obligando a los enfiteutas a pagar el canon, bajo apercibimiento de perder el dominio til de las tierras que hubiesen obtenido. Bajo la poca de Rosas, que dio fin, despus de unos

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

119

aos a la ley de enfiteusis, a travs de disposiciones sancionadas en los aos 1837, 1838 y 1840, algunos antiguos tenedores en enfiteusis consolidaron su situacin, y otros perdieron sus derechos, producindose nuevos acaparamientos de las tierras caducas por parte de los partidarios del rgimen y se dictaron, luego, algunas leyes de premios a los militares que haban participado en las primeras campaas contra el indio. A partir de la dcada de 1850 se encara de una manera distinta el problema de la ocupacin de la tierra y se inicia la colonizacin privada en Corrientes, Entre Ros y Santa Fe, principalmente, sobre la base de la entrega en propiedad de tierras fiscales, o pertenecientes a los particulares, a travs de personas o compaas colonizadoras constituidas con ese objeto y con el aporte de inmigrantes extranjeros, contratados para poblarlas. La enfiteusis, por otra parte, fue dejada sin efecto en el ao 1857, para las tierras pblicas, reemplazndola por el sistema de arrendamientos. Recordemos, para completar esta resea, las reducciones de indios Santa Cruz de los Quilmes, fundada en 1666 y Baradero, ambas en la Provincia de Buenos Aires, que importaron el desplazamiento forzoso de las comunidades indgenas, de sus asentamientos originales.

3. LA LEY AVELLANEDA DE 1876. ADJUDICACIN DE TIERRAS FISCALES El 19 de octubre de 1876 se dict la ley 817, denominada Ley Avellaneda, porque fue concebida e impulsada bajo la presidencia de este mandatario, constituyendo el primer estatuto orgnico de colonizacin establecido en el pas, fundado en la inmigracin. El panorama de la tierra pblica se haba ampliado considerablemente, despus de las primeras campaas al desierto llevadas a cabo en los territorios del sur argentino y resultaba necesario explorarlas y poblarlas para incorporarlas definitivamente a la vida nacional. Si bien la ley comprenda, principalmente, las tierras ubicadas en los territorios nacionales, sobre las cuales la Nacin ejerca la jurisdiccin, admita tambin incorporar las ofrecidas por las provincias y los particulares para la colonizacin. En comunicaciones anteriores a la sancin de esta ley, cursadas a los gobiernos provinciales, Avellaneda los incitaba a ocuparse del tema de la coloni-

120

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

zacin, a fin de evitar que la inmigracin creciente se asentara en las ciudades, donde por falta de industrias y salarios, poda generar graves problemas sociales. El antecedente de esta ley fue un estudio sobre la tierra pblica que haba realizado y publicado el mismo Avellaneda, unos aos antes. La ley de 1876 se dividi en dos partes, la primera destinada a la inmigracin y la segunda, a la colonizacin. En la parte destinada a la colonizacin incorpor a nuestra legislacin agraria el principio de que la tierra deba adjudicarse en propiedad al colono y propona la creacin de compaas colonizadoras que deban actuar entre el Estado y el colono, obligndose stas a traer un nmero de familias para su radicacin. La idea de entregar las tierras en enfiteusis, por lo tanto, qued desestimada, aunque fue revivida al sancionarse varias dcadas despus la nueva ley de colonizacin 12.636. Admita, por otra parte, que el Estado poda tambin colonizar directamente y se ocupaba de ofrecer tierras para la instalacin de reducciones de indios. La ley dispona que el Poder Ejecutivo, antes de proceder a la adjudicacin de las tierras, deba explotarlas y medirlas, pero autorizaba la concesin a las compaas colonizadoras, de aquellas que no estuvieran mensuradas, con cargo a stas de efectuar su mensura, diligencia que no se cumpli en la mayora de los casos, originndose el negocio de las mensuras realizadas nicamente en el papel. Mientras los lotes ofrecidos a los colonos eran de 100 hectreas, con la posibilidad de adquirir hasta cuatro lotes por seccin, las compaas podan obtener hasta dos lotes de 16 leguas cuadradas cada uno, para su parcelamiento y colonizacin. El Estado anticipaba a los colonos los pasajes, semillas y tiles de labranza, con cargo de devolver su importe con el resultado de la primera cosecha. Esta ley se aplic fundamentalmente a los territorios nacionales, pero el Gobierno nacional estaba facultado para auxiliar a las provincias en la instalacin y desarrollo de sus colonias, trasladando gratuitamente a los colonos que quisieran radicarse en las mismas y contribuyendo con un aporte de dinero a favor de las primeras familias que se instalaran. Varias de estas colonias nacionales se instalaron en los aos inmediatos en algunas provincias y territorios nacionales, como veremos ms adelante. Segn un censo realizado en 1898 se otorgaron bajo esta ley y las que la siguieron en los aos suce-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

121

sivos, doscientas veintinueve concesiones a colonos y empresas colonizadoras, por un total de 15.539.000 hectreas. Esta ley fue seguida, en materia de adjudicacin de tierras, por la del ao 1882, tambin dictada para los territorios nacionales, que derog en lo pertinente lo dispuesto en leyes anteriores. Dividi los territorios en distintas secciones y dispuso tambin que no poda enajenarse la tierra sin la previa mensura, clasificando las tierras en de pastoreo y para la agricultura. Las primeras deban venderse en remate pblico, no pudiendo el comprador o una sociedad adquirir ms 40.000 hectreas. Las destinadas a la agricultura se podan adquirir en forma directa en lotes no menores de 25 hectreas (unidad mnima) por persona y hasta cuatro lotes en la misma seccin. Los compradores firmaran letras por el saldo de precio adeudado. A esta ley la siguieron varias leyes denominadas especiales, porque trataban temas particulares vinculados a la adjudicacin de las tierras, entre ellas la de 1884 de revalidacin de ttulos de tierras nacionales a favor de los ocupantes con ttulos y de los poseedores y la llamada ley de hogar del mismo ao; la de 1885 acordando tierras a los expedicionarios del Ro Negro, y la de 1889, que autoriz la venta de 24.000 leguas cuadradas en Europa, luego suspendida, hasta que finalmente se dict la nueva ley orgnica de tierras de los territorios nacionales nmero 4167, en el ao 1903, que ms adelante comentaremos.

4. LA INMIGRACIN Pero sin duda la base fundamental de la poltica colonizadora en el aspecto poblacional, e inmigratorio, llevada a cabo por el Gobierno nacional, fue la primera parte de la ley 817, destinada a la inmigracin, que conviene recordar por su valor histrico, ya que sus disposiciones, que tenan carcter permanente, se mantuvieron vigentes y continuaron aplicndose a travs de las sucesivas leyes de tierras sancionadas, durante varias dcadas, con las reformas incorporadas por las leyes 16.478 y ] 7.294, hasta el cese de las corrientes inmigratorias masivas y la sancin de la ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, que la reemplaz. Aquella ley creaba el Departamento General de Inmigra-

122

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cin, en el Ministerio del Interior, para atender todo lo relativo al ingreso y proteccin de inmigrantes que se incorporaran al pas y autoriz al Poder Ejecutivo a designar agentes en el exterior, con el encargo de fomentar la inmigracin para la Repblica. Tambin lo autoriz a establecer Comisiones de Inmigracin en el interior del pas, ciudades y puertos, con la funcin de recibir, alojar, colocar y trasladar a los inmigrantes y ademas brindarles otros servicios de asistencia. A este respecto lo facult a crear Oficinas de Trabajo, para atender los pedidos de empleo de inmigrantes. El inmigrante que ingresaba al territorio tena derecho a ser alojado y mantenido por la Nacin durante cinco das desde su ingreso, y a ser trasladado a costa de la Nacin al lugar donde quisiera fijar su domicilio y, adems, deba ser inicialmente atendido en sus enfermedades. La ley calificaba de inmigrante a todo extranjero, jornalero, artesano, industrial, agricultor o profesor, que siendo menor de sesenta aos y acreditando moralidad y aptitudes, llegase a la Repblica para establecerse en ella, en buques a vapor o a vela, pagando pasaje de segunda o de tercera clase o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nacin, de las provincias o de las empresas particulares, protectoras de la inmigracin y colonizacin. Los inmigrantes contratados por la Nacin para las colonias, en cambio, tenan alojamiento y manutencin gratuitos hasta tanto fueren enviados a sus destinos. La ley cre, adems, una Oficina de Tierras y Colonias para atender todo lo relativo a la adjudicacin de las tierras fiscales. Tambin dispuso, segn dijimos anteriormente, que el Gobierno nacional auxiliara a las provincias en el desarrollo de sus colonias, transportando a los inmigrantes y contribuyendo a los gastos de instalacin de los mismos. El Gobierno nacional poda colonizar directamente, incluso, aquellos territorios que fueren cedidos por las provincias para ese objeto. Esta ley, junto con las disposiciones relativas a la colonizacin, que hemos reseado antes, constituy una pieza admirable de tcnica jurdica y de aportes prcticos para resolver los problemas inmigratorios y colonizadores de la poca, a travs de un estatuto orgnico y unificado. Conform, sobre todo, una ley de inmigracin ms que de colonizacin, aunque tambin facilit sta con el aporte inmigratorio y el auxilio econmico prestado por la Nacin a las provincias para la radicacin de

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

123

los inmigrantes en sus propias tierras. El proceso colonizador, sin embargo, se desarroll con lentitud, ya que demandaba un gran esfuerzo del pas, tanto en lo econmico como en lo organizativo. La colonizacin directa, por el Gobierno nacional, fue complementada, como vimos, con otras leyes sancionadas inmediatamente despus de 1876, tambin destinadas a la adjudicacin de las tierras pblicas, en los territorios nacionales, las cuales comienzan a dictarse a partir de 1882, segn dijimos. La mayora de los concesionarios favorecidos por estas leves, como ya sealamos, no cumpli con la obligacin de mensurarlas, dividirlas, poblarlas y cultivarlas, conforme lo disponan las normas dictadas. Las colonias organizadas por la Nacin, por otra parte, eran administradas por comisarios administradores, que luego fueron reemplazados por inspectores que las recorran con frecuencia para recibir solicitudes, cobrar los arrendamientos, verificar el cumplimiento de la obligacin de poblar y cultivar las tierras, distribuir boletos provisorios de adjudicacin e informar sobre las necesidades generales de cada centro o colonia. La Nacin, a travs de su Oficina Central de Tierras y Colonias, cre varias colonias nacionales en las provincias y territorios, entre ellas las denominadas Avellaneda, Resistencia, Formosa, General Alvear, Santa Cruz, Chubut, Sampacho, Caroya, Libertad, Iriondo, Olavarra, San Javier, Rodrguez, la mayora de ellas en el ao 1878. El Gobierno les provea raciones de trigo, harina, tiles, arados, semilla, pasajes y llevaba un registro de las deudas de los colonos por estos conceptos. Muchas de ellas, despus de unos aos, se encontraron en estado deplorable por negligencia y falta de autoridad de los administradores, los que en ocasiones no fueron prolijos en las cuentas de administracin, lo que dio lugar a que ms tarde se los reemplazara por los comisarios. Ezequiel Ramos Meja, en su obra "La Colonizacin Oficial y Distribucin de las Tierras Pblicas", analizando crticamente el tema, afirmaba que la colonizacin oficial fue una serie ininterrumpida de fracasos. Sostena que el mismo resultado se hubiera obtenido sin la intervencin del Gobierno, ya que lo logrado era slo el reflejo de la prosperidad dominante. En 1888, se cre el Banco Colonizador Nacional, de propiedad privada, que tuvo vida efmera, y varios aos despus, concluida la Primera

124

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Guerra Mundial, casi al finalizar la dcada de 1920, comenz a actuar el Banco Hipotecario Nacional que particip en varias campaas colonizadoras con xito relativo. Por ltimo, coronando este proceso histrico de adjudicacin de las tierras en los territorios nacionales y de colonizacin nacional en algunas provincias, se dict, como dijimos, la ley general de tierras 4167, de 1903, que unific el rgimen de la tierra pblica y dio marco definitivo al rgimen de las mismas, existentes en los territorios dependientes de la Nacin, disponiendo su exploracin, divisin, amojonamiento y la adjudicacin a los particulares, en venta directa, cuando se trataba de tierras colonizables, y en arrendamiento o venta en remate, de las dems tierras, con obligaciones vinculadas a la poblacin y explotacin que el adquirente deba cumplir para obtener el ttulo definitivo de propiedad. Los lotes agrcolas no podan tener mas de 100 hectreas y los pastoriles, 2.500. El Poder Ejecutivo poda disponer el otorgamiento del ttulo de propiedad una vez abonada la sexta parte del precio y cumplida la obligacin de poblarlas, quedando hipotecadas por el saldo de la deuda. Las islas no podan ser enajenadas y la ocupacin de las tierras no otorgaba preferencia para su adjudicacin, contra lo que disponan leyes anteriores. Estas leyes, en su conjunto, constituyeron la estructura legal bsica que permiti, durante un perodo de cincuenta aos, con la intervencin del Estado nacional y las empresas colonizadoras, la radicacin de las principales corrientes inmigratorias y colonizadoras en los ex-territorios nacionales, administrados en ese entonces por la Nacin, y en aquellas provincias donde el Gobierno nacional se hizo presente para otorgar a stas su auxilio, dirigiendo y orientando las corrientes colonizadoras. Debe sealarse que la primera colonia europea que se instal en los territorios del sur fue la galesa, cuyos inmigrantes llegaron a Puerto Madryn en 1865, antes de que se dictaran las leyes de tierras y se llevaran a cabo las campaas definitivas contra el indio. Esta colonia, compuesta de ciento treinta y dos personas, traa como cargamento doscientas vacas y se radic en el valle del Ro Chubut, conviviendo pacficamente con los aborgenes.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

125

5. LOS CONTRATOS DE COLONIZACIN. LAS COMPAAS COLONIZADORAS. INTERRUPCIN DEL PROCESO En los territorios provinciales, los primeros actos de colonizacin de cierta relevancia se llevaron a cabo a travs de contratos suscriptos por personas privadas con los gobiernos de las provincias, en los cuales estos ltimos se comprometan a entregar las tierras pblicas y los primeros a procurar los pobladores para colonizarlas. Muchos de estos contratos, celebrados con los gobiernos, fueron anteriores a la ley Avellaneda y algunos se remontan, segn vimos, principalmente a la dcada de 1820, y tuvieron en estos casos, por principal objeto, tierras de propiedad privada, hasta llegar a la poca de Rosas en que se interrumpen las corrientes colonizadoras, que slo haban alcanzado un grado de desarrollo incipiente. En el ao 1856 comenzaron a instalarse en la Provincia de Santa Fe, a travs de un rgimen de contratos con particulares, las primeras tres colonias agrcolas, denominadas Esperanza, San Carlos y San Jernimo, que iban a ser el principio de un movimiento inmigratorio y colonizador europeo espectacular, destinado a cambiar la economa y sociologa de una extensa zona agrcola del litoral argentino. En ese momento slo el diez por ciento de la tierra santafesina estaba incorporada al dominio provincial, ya que el resto se encontraba ocupada por las tribus indgenas. El primer contrato de este tipo lo celebr el salteo Aarn Castellanos con el Gobierno de Santa Fe, en 1855, mediante el cual este ltimo aportaba la tierra y Castellanos se comprometa a radicar un nmero de colonos, reservndose ste, como compensacin, la tercera parte de la cosecha de las tierras colonizadas, por el trmino de cinco aos. Este contrato dio lugar a la primera colonia agrcola orgnica, radicada en el pas, bajo el nombre de "Colonia Esperanza", situada a ocho leguas de la ciudad de Santa Fe y formada por colonos, embarcados en Dunkerque, Francia. Las tierras se otorgaban en extensin de treinta y tres hectreas por familia y el gobierno aportaba tambin los instrumentos de labranza, animales y semillas. El compromiso asumido por Castellanos era radicar mil familias de inmigrantes, en un perodo de cinco aos. El Gobierno de la Confederacin, posteriormente, se hizo cargo de este contrato, abonando al promotor una indemnizacin,

126

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

en razn de que los colonos no podan cumplir con las condiciones econmicas establecidas. Los primeros colonos radicados fueron de origen suizo y piamonts, montaeses que estaban poco acostumbrados al uso del arado. Cultivaron trigo, maz, papas y obtenan manteca, cerdas y cueros. Durante los primeros aos la colonia tuvo dificultades para consolidarse. La fundacin de esta colonia data del 8 de setiembre de 1856, fecha que ha sido designada como "Da del Agricultor", por un decreto nacional del ao 1948. En 1869, la colonia contaba con trescientas sesenta y cinco familias radicadas y su situacin haba mejorado. Carlos Beck Bernard, a su vez, fue el organizador de la colonia San Carlos, que pobl en 1858, tambin con colonos suizos. En 1870 contaba con trescientas veintinueve familias radicadas y constitua una colonia prspera. Estos contratos de colonizacin obligaban al colono a poblar la tierra y le prohiban enajenarla a los hijos del pas. Muchos de los pobladores fueron gente sin profesin, reclutados en las ciudades populosas de Europa y sin experiencia en actividades agropecuarias. Otros colonizadores privados continuaron en aos posteriores la tarea colonizadora, que se populariz, extendindose a toda la llanura santafesina y cordobesa, al norte y sur de Buenos Aires y a la zona centro de Entre Ros. En Santa Fe se fundaron nuevas colonias como las de Rafaela, Lehmann, Calvez, San Justo, Emilia, Guadalupe, Helvecia, San Jernimo Sur y otras. Muchos colonos, incluso, se transformaron en colonizadores de tierras vecinas o prximas. Eran frecuentes, en ese entonces, las incursiones de las tribus indgenas y bandidos en las colonias, lo que originaba mucha inseguridad personal, robos, saqueos, con el consiguiente desaliento de los pobladores. En 1869 y 1870 el Ferrocarril Central Argentino estableci las colonias de Roldan, Carcara, Caada de Gmez y Tortugas, a lo largo de su lnea de Rosario a Crdoba, cuya construccin haba promovido en su momento el mismo Aarn Castellanos. Estas colonias fueron el centro que permiti expandirse a otras colonias santafesinas como Candelaria, Jess Mara (Timbes), San Urbano, Iriondo, Avila, Teodolina, Alejandra, Cavour, Humboldt, Bella Italia, San Agustn, Bauer, San Justo, Romang, Las Toscas, Florencia, Pilar, Gessler, Pujato, Arteaga, Cayast, San Jos de la Esquina, Colonia Francesa, California, Colonia Inglesa, Snchales, Progreso y otras. Entre los fundadores de las principales colonias santafesinas que fueron, sin

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO y DE LOS RECURSOS NATURALES

127

duda las ms numerosas e importantes de esta poca, cabe citar, adems de los mencionados, a Guillermo Lehmann, Mariano Cabal, Carlos Casado, Nicasio Oroo, Augusto Granges, Ricardo Foster, Mauricio Franck, Tomas Lubary, Tefilo Romang y hasta Domingo F. Sarmiento, que fund la colonia santafesina Sarmiento, en 1881. En 1890 existan en Santa Fe, la provincia ms favorecida por las corrientes colonizadoras doscientas cuarenta y cuatro colonias formadas y pobladas, que abarcaban una extensin de alrededor de 2.800.000 hectreas. En forma paralela a las Colonias Esperanza, San Carlos y San Jernimo, se instal para la misma poca otra colonia privada en Corrientes, denominada "San Juan del Puerto de Santa Ana", en la confluencia de los ros Paran y Paraguay, por el mdico francs Augusto Brougnes y luego una tercera en Entre Ros, en 1857, denominada" San Jos", por el profesor, tambin francs, Alejo Peyret, con la ayuda del general Urquiza, que cedi los campos de Gualeguay. Los pobladores de esta colonia, que tenan en Coln su puerto de embarque, eran, principalmente, de origen suizo e italiano. En 1 870, Peyret se quejaba de la escasa dimensin de las tierras repartidas, que no favoreca la explotacin agrcola a gran escala. Ms tarde se fundaron las colonias de I o de Mayo, Hughes, San Juan, San Anselmo, El Carmen y otras, en la misma provincia. En los aos de la dcada de 1870 se formaron otras colonias a lo largo del Ferrocarril Central Argentino, adems de las mencionadas, entre las que pueden citarse, las de Armstrong, Leones, Villa Mara y Toledo. Distintas colonias de galeses, suizos, italianos, franceses, alemanes, judos, polacos, ucranios y de otras nacionalidades se instalaron luego en Chubut, Ro Negro, Crdoba, Mendoza, Chaco, Formosa, Misiones, con la ayuda del Gobierno nacional y tambin en Buenos Aires, con las colonias Nueva Roma (1856) cerca de Baha Blanca, que tuvo vida precaria, la de la antigua reduccin indgena de Baradero (1856) compuesta tambin de colonos suizos trados para la colonia Esperanza, y las de Ensenada, Pig, Coronel Surez, Chivilcoy, Hinojos (Olavarra) y Villa Castelli, adems de las colonias de la Obra de Don Bosco, en todo el pas. En 1857 comenz a funcionar en el Estado de Buenos Aires un Asilo de Inmigrantes y, luego, la Comisin Central de Inmigracin, en 1868. En Crdoba, se instal en 1871 la colonia Marengo y Monferrati, en

128

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

el Departamento Unin y luego treinta y una colonias ms, mediante la expropiacin y permuta de tierras encaradas por el Gobierno provincial para facilitar el tendido de la lnea del Ferrocarril Central Argentino, de Rosario a Crdoba y, a la vez, la colonizacin privada. Participaron en esa poca compaas colonizadoras como la Compaa de Tierras del Central Argentino, que tuvo su sede en Londres, integrada con accionistas del ferrocarril del mismo nombre, para colonizar las tierras situadas a ambos lados de las vas ferroviarias, cedidas por el Gobierno, la Argentine Colonization and Land Company Limited, la Argentine South Hern Land Company, la Santa Fe Land Company, La Buena Esperanza, La Olivera S.A., Werner y Ca., Wilcken y Vernet y Beck y Herzog, esta ltima principalmente en Santa Fe. Tambin participaron, en ese tiempo, en las tareas colonizadoras, algunos bancos como el Banco Argentino, el Banco de Crdito Territorial de Santa Fe, el Banco Rosario de Santa Fe y el Banco Colonizador Nacional. En Entre Ros actu la organizacin filantrpica juda, la Jewish Colonization Association, con sede en Londres, fundada en 1891 por el Barn Mauricio Hirsch-Gereuth, para facilitar la emigracin de los israelitas de los pases de Europa y Asia, que extendi luego su accin a Santa Fe, La Pampa y Buenos Aires, con las colonias Moisesville, Clara, Luicienville (Basavilbaso), Mauricio, Barn Hirsch, San Antonio, Felisa, Narciso Leven, Montefiore, Dora, Santa Isabel, Rivera y otras, hasta 1914, poca en que puede decirse que concluye el proceso colonizador intensivo, basado en la inmigracin, principalmente europea, la cual se reduce considerablemente a partir de entonces, a causa de la Primera Guerra Mundial. El censo de 1895 registraba la existencia de trescientas sesenta colonias, de las cuales slo trece eran gubernamentales. Es interesante efectuar una breve resea de la accin cumplida por los ferrocarriles a partir del ao 1870, en materia de colonizacin. Hasta las primeras dcadas del presente siglo funcion el Consorcio Ferroviario Argentino Colonizador, entidad formada por todas las empresas ferroviarias radicadas en el pas, que coordinaba la accin colonizadora de stas, especialmente en las tierras cedidas por el gobierno a ambos lados de las vas ferroviarias, para promover la construccin de stas. Tuvo este consorcio dificultades para su financiamiento y, entre sus programas, figuraba la creacin del Banco Hipotecario Colonizador.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

129

Casi todas las compaas ferroviarias contribuyeron en el desarrollo del proceso colonizador con distintas acciones, ya que estaban interesadas en enajenar a los colonos las propias tierras cedidas por el gobierno a lo largo de las vas frreas e incrementar las cargas de los trenes con la produccin agropecuaria obtenida. No slo crearon, en algunos casos, su propia compaa colonizadora, como ocurri con la Compaa de Tierras del Central Argentino, que form en 1869 la primera colonia en la estacin Roldan, en Santa Fe, compaa que se transform luego en la Argentine Land and Investment Company, sino que encararon acciones colonizadoras y de asistencia tcnica a los agricultores y colonos, a travs de sus departamentos de fomento rural, creando Chacras o Estaciones de Experimentacin Agrcola, consultorios agronmicos, servicios de distribucin de semillas y rboles frutales, edicin de folletos, carteles y volantes sobre temas agrcolas, la colonizacin del Valle del Ro Negro, fundacin de la colonia frutcola de General Alvear, semilleros, viveros de frutales, vagones exposiciones y otras iniciativas de promocin y fomento agrario. Tambin actu en las primeras dcadas de este siglo la Compaa talo Argentina de Colonizacin, que realiz hasta el comienzo de la Segunda Guerra Mundial una intensa campaa colonizadora, especialmente en el valle del Ro Negro. Tambin actu, en esta poca, el Banco Polaco Argentino, propietario de la colonia Real Sayana, en Santiago del Estero. Ta importancia de estas colonias es que permiti el desarrollo de nuevas regiones en el pas y de la agricultura a gran escala. A la vez, dio nacimiento a la clase de los arrendatarios y medieros, que iba a tener gran gravitacin en la vida rural argentina hasta avanzada la dcada de 1960. Buenos Aires, en cambio, se mantuvo por muchos aos poco interesada en promover la colonizacin de sus tierras, manteniendo su tradicional actividad ganadera, especialmente vacuna y ovina, con gravitacin de la clase alta de los estancieros y una baja densidad de ocupacin de peones poblando las tierras. Antes de concluir este proceso histrico, iniciado al promediar el siglo anterior, debemos recordar que hubo en Corrientes, Ta Pampa, Santiago del Estero y otras provincias, nuevos intentos de colonizacin de alemanes, italianos y holandeses en la dcada de 1920, y aun en la de 1930, encarados por consorcios privados y empresas ferroviarias, en al-

130

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

gunos casos con la ayuda del Banco Hipotecario Nacional, que tuvieron xitos parciales. La ley 10.676, del ao 1919, a su vez, encomend al Banco Hipotecario Nacional la colonizacin agraria, que llev a cabo con buen xito como nico organismo de fomento hasta mediados de la dcada de 1940 superponiendo, desde ese entonces, su accin durante algunos aos a la del Consejo Agrario Nacional, creado a principios de esa dcada, hasta que las funciones de este ltimo pasaron a depender del Banco de la Nacin Argentina, en el ao 1946, poca en que aqul ces de actuar como banco colonizador. El banco adquira inmuebles con destino a la colonizacin o subdivida los de su propiedad adjudicados en las ejecuciones de sus crditos, habiendo logrado en un perodo de veinte aos instalar treinta y cuatro colonias de agricultores en las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Entre Ros, Mendoza y Tucumn, distribuyendo 129.960 hectreas en 571 lotes adjudicados. Grandes extensiones rurales adquiridas por el banco en compensacin de deudas, fueron subdivididas y adjudicadas bajo este sistema, en parcelas econmicas, dando oportunidad a los arrendatarios y aparceros desalojados en virtud de las leyes agrarias entonces vigentes, para radicarse en los nuevos predios y continuar con sus actividades. En el perodo 1934-1944 este banco recibi de sus deudores parte de las cosechas en pago de los crditos. Durante ese perodo, a partir de 1936, la Provincia de Buenos Aires puso en funcionamiento el Instituto Autrquico de Colonizacin para aplicar la ley 4418, estimulando la creacin de granjas, especialmente, mediante la adjudicacin de la tierra fiscal y encarando tambin la adquisicin de campos para dividirlos y poblarlos, y la colonizacin por cuenta de terceros, pero su accin, limitada al mbito provincial, no fue muy importante. En la actualidad, esta tarea es desempeada por la Direccin de Fomento Agrario.

6. NUEVOS ENSAYOS DE COLONIZACIN. LA LEY 12.636 Y LEYES POSTERIORES. FIN DEL PROCESO COLONIZADOR En el ao 1940, despus de disminuido en forma notoria durante ms de dos dcadas el proceso inmigratorio y colonizador masivo, le-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

131

vado a cabo en pequea escala por la accin del Banco Hipotecario Nacional, se dict la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Nacional, con el objeto de poner en marcha nuevamente ese proceso, pero en una forma ms selectiva y ordenada, a travs de un ente especializado para actuar en cualquier zona del pas donde las tierras colonizables estuvieran disponibles. Hasta entonces esas tareas, a nivel nacional, haban sido desempeadas, como ya hemos visto, por aquel banco, en virtud de las facultades otorgadas por la ley 10.676 pero, evidentemente, no obstante la buena gestin realizada por este organismo y, tambin, la que en forma concurrente cumplieron las empresas ferroviarias, ninguna de ellas obedeca a un programa colonizador ordenado y de la envergadura y escala que necesitaba el pas. El antecedente de la creacin del Consejo Agrario, como organismo especializado y centralizador de la tarea colonizadora, debemos verlo en los proyectos de ley de colonizacin presentados en 1932, por el Ministro de Agricultura Antonio De Tomaso y en 1936 por el diputado Bernardino C. Horne. En el nterin, se haba sancionado, como anticipo, la ley 11.684, de crdito agrario, poniendo a cargo del Banco de la Nacin Argentina el otorgamiento de crditos para la siembra, recoleccin y comercializacin de la produccin agraria. Este tipo de crdito era indispensable, como complemento de la tarea colonizadora. El Consejo creado por la ley 12.636 era un organismo tcnico ejecutivo que poda adquirir tierras, subdividirlas o reagruparlas y concertar convenios de venta y la radicacin de inmigrantes y colonos en cualquier punto del territorio. Era sta una ley de alcance nacional, que pona en ejercicio las facultades concurrentes que el Gobierno nacional tiene en materia de colonizacin y destinada a extenderse en todas las regiones del territorio, aunque no afectaba las tierras fiscales provinciales, las que podan incorporarse a su rgimen. Su meta era poblar el interior del pas mediante la utilizacin de las tierras en poder del Estado nacional, o de los inmuebles adquiridos para esos fines, ampliar las fronteras agropecuarias, racionalizar las explotaciones rurales, subdividir los predios, radicar y estabilizar la poblacin rural sobre la base de la propiedad de la tierra, trasladar a los agricultores en zonas ms adecuadas, aumentar la poblacin rural, radicar grupos de familias de agricultores extranjeros, fomentar la formacin de industrias rurales de

132

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

transformacin, estudiar la situacin de los asalariados de la agricultura y proponer las medidas legislativas correspondientes para llevar el mayor bienestar a los trabajadores agrarios. No descartaba la colonizacin de tierras ya ocupadas con explotaciones agrarias, o las tierras ociosas o degradadas, cuyo dueo no hiciera de ellas un uso racional. Las tierras a colonizar eran, como dijimos, las de propiedad del Estado nacional, las de los bancos oficiales, las que comprometieran o afectaran las provincias o los particulares con destino a la colonizacin y las que adquiriera o expropiara el Consejo a esos fines, cuando no tuviera tierras suficientes de otras fuentes. El Consejo poda, adems, dar en arrendamiento vitalicio las tierras fiscales, con obligacin del locatario de vivir en el predio y trabajarlo, y de abonar un precio fijo o mvil, siendo transmisible a los herederos. Esta ltima facultad apareca como una reminiscencia de la vieja enfiteusis rivadaviana. Organizaba la colonizacin granjera, de tipo familiar, en extensiones no mayores de 50 hectreas y la colonizacin ejidal, para la explotacin agraria intensiva en los ejidos de las ciudades y villas y la formacin de colonias de tamberos. Todo comprador de parcela, y todo arrendatario, despus de abonar el precio o el arriendo, deba constituir un fondo de ahorro que no poda exceder del cuatro por ciento anual del precio de venta, el que se destinara a incrementar la amortizacin del saldo de precio, adquirir el predio arrendado o cubrir las contingencias agrcolas. El Consejo Agrario naci con una gran esperanza porque se supona que podan repetirse los efectos de la antigua ley 817, de 1876, y los obtenidos de la colonizacin privada en las dcadas anteriores, pero ese objetivo no logr cumplirse, porque haban cambiado las condiciones econmicas y sociales en el mundo para una inmigracin masiva y, adems, porque exista ya poca tierra fiscal apta y libre para la colonizacin en zonas apropiadas, y las que ofrecan posibilidades para la colonizacin deban comprarse o expropiarse; o procedan de las ejecuciones promovidas por el Estado a deudores de la banca oficial, o de la extirpacin de viedos en las Provincias de Mendoza, San Juan, Jujuy y Ro Negro, autorizada por la ley 12.355 que, por otra parte, no eran muy extensas para la radicacin de grupos de colonos importantes ni tampoco las ms adecuadas por su calidad, ubicacin y falta de obras de infraestructura.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

133

Las funciones de este Consejo, a partir de 1946, se incorporaron al Banco de la Nacin Argentina, a cuyo cargo corra el crdito agrario oficial, y ms tarde, despus de haberse recreado en 1954 otras alternativas burocrticas, y de la propuesta de su reemplazo por una Corporacin de Desarrollo Agrcola Regional, con participacin de las provincias, fue suprimido por una clusula inserta en la ley de presupuesto de 1980, tras cuarenta aos de actuacin, directa o indirecta, sin haber logrado cumplir en una medida aceptable los objetivos que tena asignados. El resultado de su accionar no fue muy significativo, como lo prueban las estadsticas. A la fecha de su disolucin el Consejo contaba con 1.500 lotes adjudicados en cuarenta colonias ubicadas en diferentes regiones del pas. Posea, adems, una cantidad de lotes a adjudicar y que por falta de obras de infraestructura no podan entregarse a la accin colonizadora. A lo largo de su actividad, supervis o particip en algunos proyectos de colonizacin provinciales de tierras improductivas o irracionalmente explotadas, explotaciones minifundiarias, de tierras de regado, frutihortcolas, radicacin de puesteros, colonias agroforestales y ganaderas, prestando asistencia tcnica y financiera, a veces en colaboracin con las corporaciones de fomento provinciales y otros organismos agrarios. En algunas colonias, el Consejo tena instalados consejos agrarios locales, para concretar la participacin del colono en las obras de inters general. Durante la poca en que sus funciones fueron desempeadas por el Banco de la Nacin Argentina, hasta que el Consejo fue rehabilitado, en 1954, el banco mediante el doble sistema colonizador, el implantado por la ley 12.636 y el propio, denominado Fomento Especial de Colonizacin, logr poner en funcionamiento ms de ochenta colonias, con un total de 4.585 lotes y 730.265 hectreas. El banco mantena, adems, la Planta Piloto Escuela "Santa Catalina" en la cual se dictaban a los inmigrantes cursos de geografa, idiomas, tcnicas hortcolas, frutcolas, granjeras, instrucciones para la conservacin de suelos, uso de maquinaria agrcola, con internado. Los egresados eran ubicados en las colonias oficiales. En la actualidad, con la desaparicin del Consejo Agrario, ordenada, como dijimos, en el ao 1980, y en virtud de la derogacin dispuesta por la ley 22.202, quedaron sin efecto las leyes 14.392, 17.253 y

134

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

19.758, que constituyeron las ltimas leyes nacionales de colonizacin y de adjudicacin de tierras pblicas o adquiridas con esos fines. Estas leyes tuvieron poca aplicacin, dados los cambios que se haban operado en el mundo en materia migratoria y la falta de una poltica nacional de migracin interna. La ley 14.392, del ao 1954, reformada por las otras leyes citadas, constituy un estatuto completo de colonizacin, compuesto de 92 artculos y dispona, reiterando el contenido del artculo 1 de la ley 12.636, que la Nacin, a travs del Consejo Agrario Nacional -que recreaba mediante sus disposiciones- llevara a cabo los planes agrarios destinados a poblar el interior del pas, radicar inmigrantes agricultores y llevar el mayor bienestar a los trabajadores rurales, objetivos stos, entre otros, que eran tambin los sealados en la ley que le precedi. Fijaba, adems, las caractersticas y los requisitos que deban reunir los planes de colonizacin, el origen de las tierras a colonizar, las normas para adquirir o adjudicar las tierras, lo que se hara por convenio, licitacin o remate pblico, la organizacin de las colonias, la unidad econmica de explotacin, las condiciones que deban reunir los adjudicatarios, la forma de pago de las tierras adjudicadas, el rgimen de las expropiaciones, la colonizacin indgena y conclusin de las adjudicaciones por rescisin, caducidad o fallecimiento del adjudicatario. Establecieron, asimismo, estas leyes, que la propiedad de la tierra colonizada quedaba sujeta a las limitaciones y restricciones que las mis* mas establecan para cumplir su objeto, entre ellas, la de no dividir la tierra, hipotecarla ni retransferirla a sociedades. Se ocupaban de la colonizacin privada y facultaban, tambin, al Consejo, a instituir consejos agrarios locales. Estas leyes estaban basadas, casi exclusivamente, en la radicacin de familias de inmigrantes colonos, y procuraban, asimismo, radicar a los arrendatarios y aparceros alcanzados por los desalojos rurales. Poco tiempo despus de suprimido el Consejo Agrario y de derogadas las ltimas leyes de colonizacin hasta entonces vigentes, se dict la nueva ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, cuyo ttulo primero se ocupa del fomento de la inmigracin, con fines colonizadores, facultando al Poder Ejecutivo nacional a promoverla, de acuerdo con las necesidades poblacionales de la Repblica y autorizndolo a firmar convemos y designar delegados en el extranjero con este objeto. Esta

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

135

ley instituy, tambin, el Fondo Nacional de Poblamiento, que no tuvo vigencia. El defecto de esta ley es que constituye ms bien una norma de radicacin de extranjeros que de inmigracin con fines colonizadores. El fracaso de sus disposiciones, en materia de colonizacin, obedece no slo a la insuficiencia de sus normas para encarar el problema, sino tambin a que haban cambiado las modalidades de la colonizacin en el mundo, segn hemos anotado, y al hecho de que no exista un organismo especializado que encarara la tarea colonizadora, pues el nico existente, el Consejo Agrario Nacional, haba sido disuelto poco tiempo antes de la sancin de esta ley, por las mismas autoridades.

7. LEYES PROVINCIALES DE COLONIZACIN Las actuales normas que rigen la materia de colonizacin estn contenidas en las constituciones, cdigos rurales y en la legislacin provincial especfica, que suplen la ausencia de las normas de carcter general, que haba dictado la Nacin, con alcance a todo el territorio, en virtud de sus facultades constitucionales concurrentes, cuando tuvo participacin activa en esta materia. Las constituciones provinciales al respecto disponen, utilizando frmulas diversas, que las provincias fomentarn la colonizacin y la inmigracin til y la divisin y adjudicacin de las tierras fiscales; que la tierra debe darse en propiedad, o en concesiones vitalicias y hereditarias, para la colonizacin, agregando que tanto la tierra pblica como la privada destinada a colonizacin, se distribuir en unidades de tipo familiar, evitando la constitucin de minifundios, y con explotacin directa y racional de los adjudicatarios. En la misma materia, el Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires de 1983, contiene un ttulo sobre el particular y dispone que el Poder Ejecutivo afectar a las tareas de colonizacin las tierras fiscales que considere aptas para ese fin y las tierras privadas que se incorporen a ese rgimen. Las tierras sern divididas en lotes que constituyan unidades econmicas. En cada colonia deber reservarse la superficie que se considere necesaria para la instalacin de escuelas, centros cvicos, institutos de investigacin, chacras experimentales, puestos camineros y

136

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cualquier obra de inters comn. El sistema de adjudicacin es la transferencia, arrendamiento o adjudicacin mediante licitacin, remate pblico o en forma directa. El Cdigo autoriza la expropiacin de inmuebles por causa de utilidad pblica, dispuesta por ley, cuando sean insuficientemente explotados, esto es, cuando la inversin en ellos no alcanzara al cincuenta por ciento de la valuacin fiscal, en mejoras, cultivos, plantaciones, animales y gastos, en el perodo de un quinquenio anterior a la ley de expropiacin. El adjudicatario de los lotes no podr transferirlos, si no hubiere saldado previamente su obligacin hipotecaria. Est obligado a residir permanentemente en el predio con su familia y explotarlo en forma racional, construir su vivienda, no ceder ni arrendar total o parcialmente el bien, conservar en buen estado las mejoras y cumplir las normas generales de explotacin. Cumplidas las obligaciones, a los cinco aos se le otorgar la escritura traslativa del dominio del predio. La colonizacin privada se realizar de acuerdo al reglamento que dicte el Poder Ejecutivo. El organismo que tiene a su cargo la colonizacin es la Direccin de Planeamiento del Ministerio de Asuntos Agrarios. La ley provincial 9541, a su vez, encomend a la Corporacin del Valle Bonaerense del Ro Colorado la colonizacin de las tierras fiscales existentes en Patagones y Villarino. En Catamarca se dispuso la colonizacin de la estancia San Jos, existente en Ambato y en otros lugares de la provincia se concertaron oportunamente actas de compromiso con el Gobierno nacional, para colonizar tierras en Andalgala y Tinogasta. Existen colonias fundadas en Nueva Coneta, Estrella, Achalco, Santa Rosa, Aligilan, El Alto, en algunos casos formadas con migraciones internas de espaoles, franceses, sltenos, mendocinos y sanjuaninos. Rige en esta provincia la ley de colonizacin 4086, modificada por la ley 4899. La adjudicacin de la tierra se realiza por un comit de seleccin, mediante un sistema de puntaje. Existe obligacin de trabajar y explotar la parcela, ajustarse a un uso racional de la misma y no subdividirla ni ceder el uso sin la conformidad de la autoridad. El ttulo de propiedad se adquiere a los cinco aos y una vez abonado el sesenta por ciento del precio. En algunos lugares, la poblacin se concentra en pequeas parcelas para el cultivo familiar y hortcola y se asignan a la vez otras parcelas mayores, ms distantes, para la explotacin comercial.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

137

En Corrientes se convino, a su vez, la colonizacin de tierras inundables y tambin en la zona tabacalera de la provincia. Rige en sta la ley 3228, cuyo objetivo es promover el acceso de los productores agrarios que no posean inmuebles rurales o los posean en extensiones que no conformen la unidad econmica de explotacin. Crea un registro de aspirantes a las tierras y organiza el Instituto Correntino de Colonizacin. En Santa Fe, se acord abordar la reconversin y reordenamiento del minifundio norteo y en Misiones el establecimiento de colonias mixtas agroforestales. Tambin en Salta y Jujuy, Tucumn y La Rioja se dictaron leyes particulares, o se expropiaron inmuebles con destino a la colonizacin y al asentamiento, en algunos casos, de las comunidades indgenas (colonizacin ganadera en la Puna). La caracterstica de estas leyes, en general, es que slo contemplan movimientos internos de poblaciones, pero no la radicacin de inmigrantes extranjeros. En algunas provincias se ensay atraer esos inmigrantes mediante leyes locales, pero no se tuvo xito, dadas las precarias condiciones ofrecidas para su asentamiento. En Buenos Aires, como dijimos, la colonizacin est a cargo actualmente de la Direccin de Planeamiento, dependiente del Ministerio de Asuntos Agrarios. La tierra fiscal no alcanza al diez por ciento de la superficie total de la provincia y su reparto se rige por la ley 9533, del ao 1978. En Ro Negro ha actuado el Instituto de Desarrollo del Valle Superior del Ro Negro y en Chubut y Santa Cruz los Institutos de Colonizacin o Consejos Agrarios. En lo referente a las tierras fiscales existentes en zonas de frontera, rige la ley 21.900 y las leyes correlativas dictadas por los gobiernos provinciales, que han procurado normalizar la situacin de los pobladores existentes en ellas y disponer el poblamiento de otras que se encuentran vacantes u ocupadas por intrusos. A este efecto, la ley nacional dispone su adjudicacin mediante concursos o licitaciones, o adjudicaciones directas, segn los casos, debiendo los adjudicatarios ser argentinos, demostrar adhesin a los smbolos nacionales y poseer reconocida moralidad. Los extranjeros de pases limtrofes tambin podrn ser adjudicatarios siempre que se encuentren casados con cnyuge argentino, tengan descendencia de este origen y acrediten arraigo en el lugar. Las personas jurdicas debern justificar que el ciento por ciento del capital y de los votos pertenecen a personas domiciliadas en el pas.

138

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Las provincias, con respecto a estas tierras, han dictado normas concordantes con las nacionales, en las materias de su competencia. En el mbito nacional, tambin existe la Comisin de Tierras Fiscales Nacionales, para atender principalmente los problemas de asentamientos poblacionales, y que lleva adelante el denominado "Programa Arraigo",

8. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL Y SOCIAL AGROPECUARIO En reemplazo de los planes de colonizacin agraria y de distribucin de la tierra fiscal rural, caractersticos de las pocas anteriores y que han perdido fuerza en el curso de los ltimos cincuenta aos, por las causas generales antes apuntadas, las autoridades agropecuarias de la Nacin, en coordinacin con las provincias, los institutos de investigacin agropecuaria y los productores, han venido desarrollando desde hace algunos aos, como alternativas vlidas, programas de arraigo de la familia rural y de reconversin productiva de las parcelas agrarias, promoviendo, a tal efecto, sistemas que lleven al mejoramiento de la calidad de vida, al incremento de los ingresos del sector rural menos favorecido, a la eliminacin de la pobreza y el xodo rural y a asegurar la "sustentabilidad del sistema productivo para obtener la radicacin definitiva de la familia en el medio. Se trata, con estos cambios, ante las dificultades que existen para encarar planes de colonizacin integrales, con aportes de poblaciones nuevas, que resultan actualmente impracticables por su alto costo y la falta de disponibilidad de tierras, mantener el arraigo de las poblaciones existentes, a travs de la valorizacin de la vida rural, mejorando el manejo de las explotaciones agropecuarias minifundistas, o de tamao pequeo y mediano, prestando ayuda tcnica, financiera o mediante la accin demostrativa, con el objetivo, incluso, de transformar al productor rural en un empresario, dentro de su dimensin. Estos programas son de naturaleza mltiple y abarcan las ms diversas reas del territorio, as como los ramos de la produccin agraria y aspectos de la sociologa rural. Algunos de ellos cuentan con financiacin externa o con

LECCIONES DE DERECHO ACRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

139

aportes de lneas de crdito nacionales a tasas cero o subsidiadas. Haremos mencin de los principales: Programa de Cambio Rural. Programa para el Manejo de la Tierra y Agua. Programa Social Agropecuario. Proyecto Mujer Campesina. Proyecto Alivio a la Pobreza Rural. Programa para Pequeos Productores Ganaderos Ovinos Minifundistas. Programa Polos Productivos. Programa de Desarrollo Rural del Noreste. Estos programas, que no son los nicos, estn relacionados particularmente con el pequeo y mediano productor. En general, adolecen de la falta de financiacin en la escala requerida para que produzcan los efectos buscados. Existen, adems, otros planes generales de promocin agrcola, ganadera y forestal, como as tambin de acuicultura, cunicultura, produccin caprina, avcola, apcola, cultivos aromticos, que contribuyen a la sustentabilidad de la actividad agraria en las distintas regiones del pas y, al reforzar las expectativas de crecimiento del sector agropecuario, contribuyen a detener el xodo rural, favoreciendo el arraigo de la poblacin campesina.

CAPITULO VII ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD GANADERA EN LA ARGENTINA

1. ORGENES DE LA GANADERA ARGENTINA Nuestro pas es un territorio en sus dos terceras partes montaoso o cubierto por una extensa meseta (la meseta patagnica) pero posee, en su litoral, una vasta y rica pradera donde se han desarrollado las actividades econmicas ms importantes vinculadas a la explotacin agraria, especialmente en el curso del presente siglo. No obstante la enorme ventaja que esto representa, el crecimiento de la actividad agropecuaria ha sido lento. La produccin de trigo que fue de 7.000.000 de t. en 1914, alcanz a 14.700.000 en la ltima campaa 1997/98, transcurridos ms de ochenta aos. Lo mismo ha ocurrido con la del maz. El plantel ganadero vacuno, hace mucho tiempo que no crece, por factores diversos, y aun ha disminuido a la cantidad de 50.000.000 de cabezas en los ltimos aos, como consecuencia de la contraccin de las ventas internacionales y los cambios operados en los mercados, por la competencia de la produccin avcola y la piscicultura. Algo similar ha acontecido con las existencias de ganado ovino. Recin en tiempos recientes, con el uso de una mayor tecnologa rural, la difusin de los conocimientos fitogenticos y el avance en el uso de los fertilizantes y la fecundacin artificial, el sector agropecuario parece despertar de su tradicional estancamiento, apoyado por una estructura empresarial ms apta y organizada y una mayor movilidad para afrontar con xito las pocas de crisis y los ciclos agrcolas o ganaderos que, en el curso del presente siglo, han sido algunas de las causas que afectaron su desenvolvimiento. Ha existido tradicionalmente, en las decisiones de inversin del sec-

142

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tor, una puja econmica constante entre agricultura y ganadera. En tiempos de revalorizacin de las cosechas de granos, gran nmero de productores siembran sus campos al mximo de su superficie, a costa de las pasturas y desvan las haciendas hacia campos de inferior calidad. El proceso de agriculturizacin del agro se ha acelerado en los ltimos tiempos, por los buenos precios de los cereales y porque la inversin por hectrea agrcola es mucho menor que la que requiere la hectrea ganadera y su recuperacin es tambin ms rpida, ya que el proceso ganadero requiere habitualmente tres aos de maduracin, entre la gestacin, cra y engorde del ganado. El origen de la actividad agraria en el pas ha sido ganadero y saladeril, antes que agrcola. La ganadera, ms que la agricultura, domin la vida nacional, desde los orgenes hasta la crisis de 1930 y aun varios aos despus. Tanta ha sido su importancia y gravitacin en la poltica nacional que algunos llegaron a decir que la historia de la industria de la carne, su principal producto, es la historia de la Argentina, por las fuertes connotaciones polticas que ha tenido en los momentos crticos de su trayectoria. En esto exista tal vez una exageracin, pero lo cierto es que la produccin de ganado especialmente bovino y de la carne jug un papel poltico y econmico decisivo en las primeras dcadas del presente siglo. La actividad agrcola recin comienza su desarrollo desde fines del siglo pasado y debe competir con la ganadera instalada radicionalmente en las mejores tierras. En sus comienzos, la agricultura, o sea, el cultivo extensivo de la tierra, fue considerada una actividad subalterna. El alambrado, introducido en el campo por Ricardo Newton a mediados del siglo pasado, desempe un gran papel en la extensin y adelanto de la agricultura ya que protegi los cultivos del avance de la hacienda cimarrona, evit al mismo tiempo la fuga y prdida del ganado y permiti desarrollar una actividad ordenada y sin grandes riesgos. El agricultor, sin embargo, con la gran expansin de la actividad ganadera, bovina y ovina, era mirado en esos tiempos con indiferencia. Constitua una figura pacfica y sedentaria, muy diferente, y careca en el agro de significado social. Esta rivalidad entre agricultores y ganaderos se mantuvo durante muchas dcadas, pero no afect la produccin. En 1875 se registraban slo 66.819 cuadras cuadradas sembradas de trigo y 62.549 de maz. El

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

143

pas import trigo hasta el ao 1875 y puede decirse que el crecimiento de la agricultura est estrechamente ligado a la colonizacin e inmigracin, cuando comenzaron a habilitarse nuevas tierras fuera de la pradera bonaerense, dominada tradicionalmente por la ganadera. En 1878 se exportaron 2.547 t. de trigo, las que alcanzaron a 1.608.249 t. en 1894. A partir de entonces se incorpora al ambiente rural la figura del colono y el chacarero, fundamentalmente del inmigrante, radicado en el predio con su familia, en la tierra que recibe del gobierno o arrienda a su propietario. La figura del chacarero-inmigrante va creciendo y en un momento domina la escena rural, hasta que se produce la crisis de los aos 1930, en que comienza el xodo a las ciudades y va desapareciendo gradualmente como factor gravitante de nuestra sociologa rural. La diferencia econmica y social que puede establecerse entre ambas clases agrarias es que la ganadera en este tiempo estaba representada por el hacendado-propietario, mientras que en la agricultura la representacin real la tena el chacarero-arrendatario, es decir, un hombre sin tierra.

2. LAS VAQUERAS La ganadera argentina, que domin netamente la actividad econmica agraria del pas hasta fines del siglo anterior, naci con los primeros ejemplares de la raza caballar que Mendoza trajo de Espaa. Eran animales andaluces, perfeccionados por los rabes. Al retirarse de la ciudad en 1541, abandonaron unos pocos caballos y yeguas, que fueron el origen de los primeros ganados pampeanos. Ms tarde, al fundarse Santa Fe, en 1573, Garay trae algunos vacunos de Crdoba y Santiago del Estero, aportados por las corrientes conquistadoras de Chile y Paraguay y, al refundar Buenos Aires, tambin incorpor algunos centenares de vacunos, caballares y ovinos y luego se incrementan las existencias con nuevos ejemplares que se distribuiran en varias provincias del litoral. El ingreso del ganado al territorio provena de dos vas, la del Pacfico, que se extenda al Per, Bolivia, Salta, Tucumn y Crdoba y la de! Atlntico que abarcaba Brasil, Asuncin y el litoral rioplatense. Mientras el nmero de los ganados en el pas fue pequeo, se los matuvo en las mismas ciudades, bajo vigilancia, pero ms tarde tom in-

144

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tervencin el Cabildo, vistos los daos que los mismos provocaban, hasta que en 1610 el Cabildo de Buenos Aires prohibi tenerlos en el recinto de la ciudad y en su ejido hasta una legua en su contorno, pero al no poder mantenerse el control sobre ellos, se dispersaron por las pampas, lo que dio origen a los animales alzados, que se escapaban, y a los cimarrones nacidos de stos en libertad, con los cuales se fue poblando espontneamente la pampa argentina. Esta dispersin dio origen ms tarde a las vaqueras, que eran expediciones que se realizaban para la caza de animales cimarrones, respecto a los cuales el Cabildo les reconoci a los cazadores la propiedad, teniendo en cuenta su pertenencia anterior. La caza se realizaba, como lo recuerda la historia ganadera, por el sistema de desjarretamiento, que consista en cortarle el tendn de las patas traseras al animal con una cuchilla filosa inserta en el extremo de una caa. Las vaqueras eran expediciones costosas que requeran movilizar capitales considerados importantes para la poca. La carne, por otra parte, se aprovechaba en pequea escala ya que era difcil conservarla por algn tiempo en aquel momento. El sobrante se abandonaba para el consumo de los animales y las aves. En cambio, se utilizaban los cueros para la construccin de chozas y viviendas y para el techado de las carretas y la exportacin. Tambin la grasa, el sebo, las astas y la cerda, tenan un empleo necesario. Ms adelante comenz Ja preparacin o salazn de las carnes, producindose el charque, carne secada al sol, llamada tambin charque dulce porque no se trataba con sal, y luego el charque salado o tasajo, en cuya produccin se utilizaba la sal, que era difcil de conseguir, trayndosela de Cdiz. Ms tarde se organizaron expediciones a las salinas del sur de Buenos Aires para obtener sal y la industria saladeril creci, exportndose el tasajo para alimento de las poblaciones negras de las plantaciones y la tripulacin de los barcos. Tambin se produca la cecina, que era el charque envuelto en grasa y conservado en barricas.

3. LOS SALADEROS Con el transcurso del tiempo se fue creando la industria saladeril, primero en las estancias y, luego, cuando adquiri mayor desarrollo,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

145

como industria independiente. Naci as el saladero industrial, que es el antecedente inmediato de los frigorficos. Los primeros en instalar saladeros industriales en gran escala fueron los ingleses, pero ya con anterioridad, en el ao 1812, Juan Manuel de Rosas, junto con Luis Dorrego y Juan Nepomuceno Terrero, organizaron el saladero Las Higueritas, en el poblado de Quilmes, que industrializ gran parte de la hacienda de los partidos vecinos. El producto se embarcaba por el puerto de Ensenada. Luego se instalaron otros saladeros en competencia, una decena por lo menos, a cargo de firmas locales, ya que por sus caractersticas y dimensiones, se adaptaban a la industria nacional. El saladero provoc una suerte de despoblacin del campo y las estancias, ya que el pen prefiri la vida de los saladeros, con su mayor sociabilidad, que el aislamiento de las pampas. Algo parecido a lo que ocurri despus con la poblacin chacarera, avanzado este siglo. El saladero fue una industria de horizontes limitados, ya que abasteca a una clase especial de la poblacin, sobre todo de pases vecinos. Paralelamente existi la exportacin de ganado en pie, especialmente a Brasil, Chile y Uruguay, llevado en barcos, pero la tarea era compleja y no exista un verdadero control de las enfermedades. En el trayecto se experimentaban muchas prdidas y slo se haca posible o preferible para distancias cortas. Ya en el ltimo tercio del siglo pasado, el sistema del salado de las carnes, como mtodo de conservacin, haba llegado a sus mximas posibilidades y era necesario encontrar otro mtodo que permitiera la conservacin de las carnes en mejores condiciones, preservara sus propiedades naturales e hiciera posible el transporte del producto a grandes distancias. De otro modo, la evolucin de la ganadera vacuna, especialmente, perda perspectivas futuras, limitada como estaba a la exportacin de tasajo, cueros, grasa, sebo, astas y crines y a un reducido nmero de ganado en pie.

4. LA INDUSTRIA FRIGORFICA En el ao 1866 el Gobierno nacional sancion una ley otorgando un premio a quien inventara un procedimiento para conservar la carne de modo tal que permitiera su transporte a distancia en condiciones apro-

146

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

piadas para su consumo, y en 1876 se da el acontecimiento de la llegada a Buenos Aires del buque Le Frigorifhique, con un cargamento de carnes enfriadas de Run, Francia, sirvindose un banquete en el barco, aunque se dice que el gusto no era muy agradable. El procedimiento del fro, ideado por el ingeniero francs Charles Tellier, se basaba en el transporte de la carne enfriada (carne blanda, no congelada) y haba dado resultado. Cuando regres el barco, con un cargamento de carne argentina, la carga se malogr por un desperfecto en las instalaciones. Ms tarde, otro buque frigorfico, el "Paraguay", cumpli una hazaa similar, llegando el cargamento en buenas condiciones. En seguida el procedimienro se populariz y orros barcos, con otros sistemas de fro, cumplieron una misin anloga. Los que mejor aplicaron el descubrimiento fueron los ingleses que comenzaron a utilizarlo para sus importaciones de Australia y luego de la Argentina. Pero el procedimiento que daba mayores garanras era el denominado Carr-Julien, de "congelado" de la carne o carne dura, ya que la converra en un bloque de hielo. El de Tellier permita, enfriando slo la carne (chilled), la conservacin durante 45 das, aproximadamenre, y en cambio el de Carr-Julien, congelando la carne y no slo enfrindola, permita su conservacin por largo tiempo, aunque el gusto quedaba afectado. La duracin del rransporte, en esos tiempos, lo hizo preferible, pues garantizaba la conservacin del producto a grandes distancias. El envo indistinto de enfriados y congelados a Inglaterra y Europa domin una gran parre del comercio de carnes argentino, hasta que apareci el procedimiento del "congelado rpido", una nueva modalidad, que sustituy en gran parte al congelado tradicional con ventajas, por su larga duracin y el mantenimiento del gusto, ya que la carne procesalmente resultaba menos afectada con el nuevo sistema. Con el desarrollo del procedimiento del enfriado y congelado de la carne, nace la industria frigorfica moderna que faena, elabora y conserva la carne en establecimientos, generalmente ubicados en las proximidades de los puerros o de los centros consumidores, donde se la procesa, para proveer ordenadamente y en condiciones apropiadas el producto al consumo interno o la exportacin. Paralelamente se desarrolla, con este proceso, la hacienda de invernada, ubicada generalmente en la zona intermedia, entre la hacienda de cra y los frigorficos,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

147

destinada a proveer a stos de animales terminados y con un alto grado de calidad comercial. La zona de invernada comprenda los campos situados preferentemente en el oeste de Buenos Aires, este de Crdoba y sud de Santa Fe y Entre Ros. Estaba prcticamente rodeada o alternada por la zona de cra. Los productores de invernada eran los aliados naturales de los frigorficos, los cuales constituan los principales compradores de sus ganados. Los productores de ganado de cra, en cambio, proveedores de los invernadores, dependan de stos, como los ltimos, a su vez, dependan de los frigorficos, aunque tambin vendan gran parte de su ganado al mercado de Liniers y a los mercados locales, para abastecer el consumo interno. El arbitro de los precios en el mercado de exportacin, de este modo, eran los frigorficos, por el gran volumen de sus compras y donde concluye la cadena comercial. Se va creando, en esta forma, por la misma conformacin del mercado, una suerte de dependencia y una pugna entre criadores e invernadores, para obtener los mejores precios del ganado, pero los frigorficos, que son los arbitros en esta guerra de intereses, otorgaron su preferencia a los invernadores, con los cuales mantienen relaciones comerciales directas ya que eran, como se dijo, sus principales proveedores. Los primeros frigorficos comenzaron a instalarse en el pas en el ao 1882 y el que inici la serie fue el frigorfico de Eugenio Terrasn, en San Nicols, antiguo saladero. Luego se instal en 1883 The River Plata Fresh Meat Co., de G.W. Drabble, en Campana, que exportaba carne ovina a Inglaterra, y despus siguieron La Negra, en Avellaneda; Las Palmas en Zarate, y Smithfield, tambin en Zarate; Cold Storage de La Plata, de origen britnico, adquirido luego por Swift, en 1907, de origen norteamericano; La Blanca, en Avellaneda, de capitales angloargentinos, adquirido luego tambin por los norteamericanos; Armour, del mismo origen, instalado en Ro Santiago y Santa Cruz; Swift, tambin norteamericano, radicado en Rosario, Ro Gallegos y San Julin; Anglo, de origen ingls, instalado en Isla Maciel; el frigorfico Gualeguaych, en Entre Ros, y el Frigorfico Municipal en la Capital. El nico frigorfico de capital nacional, El Argentino, fue adquirido posteriormente por la Compaa Wilson, norteamericana. Durante vanos aos an se mantuvo la competencia en la exportacin del tasajo, con respecto a la carne congelada, pero ya a partir de 1895 se advierte

148

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

el desplazamiento de aquel hasta que prcticamente desaparece del mercado de exportacin en los primeros aos del presente siglo. Las primeras exportaciones fueron de carne congelada por resistir mejor el transporte.

5. EL REPARTO DEL COMERCIO EXTERIOR DE CARNES La industria frigorfica apareci dominada por los intereses britnicos, principales importadores del producto y, luego, por los norteamericanos. Estos ltimos ingresaron al mercado posteriormente, en 1907, con la compra del frigorfico britnico La Plata Cold Storage, segn dijimos, pero afirmaron su predominio en la dcada de 1910, especializndose en la carne enfriada que trasladaban a Inglaterra en sus propios barcos, sin depender de la flota comercial britnica, como ocurra con los establecimientos argentinos. La industria frigorfica de capital nacional tuvo siempre una participacin efectiva muy limitada en el mercado, que oscil en las distintas pocas entre el dieciocho y apenas el cuatro por ciento, y dependa de las bodegas y de los intereses comerciales ingleses, por ser stos los principales compradores. A partir de la dcada de 1910, con el gran desarrollo alcanzado por la industria frigorfica, se iniciaron las llamadas "guerras de carnes" entre los intereses britnicos y los norteamericanos, recin instalados, pugnando estos ltimos por obtener una mayor cuota en la distribucin del mercado de exportacin ingls. Lograron en esta primera guerra superar levemente la cuota britnica y se cre el llamado Comit o Conferencia de Fletes, reunin peridica de los gerentes de frigorficos para asegurar una equitativa distribucin de las bodegas de los barcos en el mercado ingls. El acuerdo tuvo corta duracin y en 1918 se inici la segunda guerra de carnes, que llev la cuota norteamericana casi al cincuenta y nueve por ciento del total y finalmente, en 1925, comenz la tercera y ltima guerra entre los frigorficos que llev la cuota norteamericana a casi el setenta por ciento, reducindose la de los ingleses al veinte por ciento y la de los frigorficos argentinos, tericamente, al diez por ciento. Esta situacin perdur hasta la crisis del ao 1930.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

149

6. EL TRATADO DE LONDRES DE 1933 Despus de varios aos de prosperidad en el comercio de carnes, sobrevino la debacle del ao 1930, que provoc una gran contraccin del comercio internacional y afect la disponibilidad de divisas en el mundo entero. Inglaterra sujet la importacin de carnes a la necesidad de permisos previos y en agosto de 1932 celebr, con los pases de la Comunidad, la Conferencia Imperial de Otawa, que otorg preferencia a las importaciones de carnes provenientes de las naciones de sus dominios, a expensas de las carnes argentinas. Ello provoc una gran inquietud en el sector ganadero, especialmente en el bonaerense, y motiv el envo a Inglaterra de una misin especial, encabezada por el Vicepresidente de la Nacin, Julio A. Roca, quien celebr el 1 de mayo de 1933, una Convencin y Protocolo de intercambio comercial, por el plazo de tres aos, con la representacin inglesa, que se conoce con el nombre de Tratado de Londres o Pacto Roca-Runciman, aprobado por la ley 11.693, del mismo ao, acuerdo ste muy cuestionado; igual ocurri varios aos ms tarde con los contratos petroleros, celebrados a partir de 1958 con empresas extranjeras, para la explotacin de los hidrocarburos. Como resultado de este acuerdo Inglaterra se comprometi a respetar la cuota mnima de importacin de carnes argentinas al mes de junio de 1932 (la ms baja en los ltimos aos). Esa cuota, a su vez, sera distribuida en la forma que indicaba el convenio. El ochenta y cinco por ciento de la misma, es decir, la masa de las exportaciones, quedaba asignada a las compaas frigorficas extranjeras, con lo cual el gobierno argentino estaba inhibido de distribuir de otra manera la cuota reconocida al pas, dejando de este modo consolidado el monopolio existente. El remanente de la cuota, o sea el quince por ciento poda ser distribuido, a su vez, entre los frigorficos de capital nacional, dentro de las normas que fijaba el acuerdo. A su vez, Inglaterra obtuvo un trato benevolente a sus inversiones, rebaja de aranceles, libre introduccin del carbn y facilidades para el giro de divisas provenientes de utilidades britnicas en la Argentina. Dentro del remanente del quince por ciento de la cuota argentina, Inglaterra admita el reconocimiento de una cuota de carne del once por ciento, para ser usufructuada por una sociedad de ganaderos de Argentina, sin fines de lucro, cuya consti-

150

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tucin en el pas el Tratado aceptaba con el objeto de actuar en el comercio de la carne como empresa testigo. La limitacin impuesta a la forma de constitucin y objetivos de esta sociedad argentina tena por propsito evitar que empresas frigorficas comerciales "de aventura", segn se dijo, pudieran alterar, con su intervencin, el mercado de carnes, mediante bajas de precios y ofrecimientos precipitados de mercadera, que afectaran los mecanismos de importacin existentes, en extremo complicados y que haban necesitado largos aos para obtener resultados prcticos. El cuatro por ciento restante de la cuota quedaba a la libre disposicin de los dems frigorficos de origen argentino, por ser el monto efectivamente utilizado en sus exportaciones ms recientes. El objetivo previsto en el convenio qued cumplido al sancionarse en 1933 la ley 11.747, que cre la primera Junta Nacional de Carnes, en cuya normativa se contemplaba la constitucin de esta sociedad de caractersticas y objetivos especiales. Un ao despus, en octubre de 1934, se aprob el estatuto de la llamada Corporacin Argentina de Productores de Carnes, CAP, organismo de tipo cooperativo que se form, inicialmente, con el aporte del uno por ciento de los ganaderos, obtenido mediante un descuento en las ventas de hacienda en el mercado interno y externo. Esta entidad de productores, contemplada en el estatuto de la Junta y en el Pacto, que deba hacerse cargo del once por ciento de la cuota argentina, nunca logr armonizar sus actividades con las de la Junta, producindose frecuentes desencuentros en torno a la poltica de carnes, trabas en su desenvolvimiento empresario y varias intervenciones estatales, no obstante lo cual adquiri en su momento un buen desarrollo societario, con sucursales en las principales plazas comerciales del exterior y administrando y tomando a su cargo en el pas plantas frigorficas y bocas de expendio de carnes, hasta que despus de una trayectoria irregular, de luchas y rivalidades entre ella y la Junta y entre criadores e invernadores, muchas veces enfrentados para obtener el manejo poltico de ambas instituciones, se dispuso su disolucin en el ao 1979. La CAP, puede decirse que constituy el ltimo intento, puesto en manos de los productores argentinos, para dar ms transparencia al mercado de carnes de la poca.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

151

7. INVESTIGACIN Y DEBATE SOBRE EL COMERCIO DE CARNES (AOS 1934-1935) En forma diferente a lo dispuesto en el convenio celebrado en Londres en 1933, el cual fue renovado en el ao 1936, Inglaterra acept, en esta oportunidad, que el Gobierno argentino distribuyera entre los frigorficos nacionales y extranjeros existentes en el pas la cuota de carne asignada a la Argentina, anteriormente regida por el Tratado. Debe recordarse que, como repercusin de este Tratado, el comercio de carnes fue objeto de una investigacin dispuesta por el Senado en el ao 1934, con el fin de esclarecer supuestas maniobras monoplicas atribuidas a los frigorficos extranjeros, a los que se acusaba de actuar en el pas con preferencias en las compras, en perjuicio de la masa de productores de ganado. La investigacin tena especialmente por objeto verificar si los precios que pagaban los frigorficos a los ganaderos guardaban relacin con los que se obtenan del exterior y otras cuestiones relacionadas con su operatoria en el mercado y su transparencia. Fue impulsada activamente por el senador demcrata progresista por Santa Fe, Lisandro de la Torre, siendo motivo de un profundo debate en el Senado en el ao 1935, que concluy abruptamente con el asesinato, en pleno recinto de la Cmara, del senador electo por Santa Fe, Enzo Bordabehere, hecho que provoc una gran conmocin poltica en el pas. La investigacin dispuesta por el Senado puso de manifiesto numerosas irregularidades cometidas por los frigorficos extranjeros en materia de precios, falencias en la determinacin de los costos, clasificacin arbitraria de la tropa y trato preferencial a los productores, defectuosos registros contables, evasin de impuestos, retencin de los beneficios de cambio, cargos stos que fueron coincidentes, en muchos aspectos, con las conclusiones elaboradas aos despus, en 1938, por el Comit Mixto Investigador del Comercio de Carnes Anglo-Argentino, otro organismo paralelo creado por una clusula del mismo Tratado Roca-Runciman para investigar la estructura econmica y financiera y el funcionamiento del comercio de carnes y las medidas que deban adoptarse para asegurar razonables beneficios a los ganaderos argentinos frente a los frigorficos. Este informe, avalado por los propios representantes ingle-

152

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

ses, ratific muchas de las conclusiones expuestas en el Senado, aos antes, con respecto a la actuacin de los frigorficos en el pas.

8. CREACIN DE LA JUNTA NACIONAL DE CARNES La ley 11.747, sancionada en el ao 1933, segn dijimos, cre la primera Junta Nacional de Carnes. En el curso de los aos que van desde la crisis de 1930 hasta el ao 1990, no hubo una sola Junta Nacional de Carnes, sino varias, u organismos anlogos y sucesivos creados por distintas leyes y con atribuciones, en general, similares. Estos organismos tuvieron a su cargo la funcin regulatoria del comercio de carnes y ganado y tambin la de fiscalizar las condiciones higinico-sanitarias de los establecimientos destinados a la elaboracin de los productos, entre ellos, el Instituto Ganadero Argentino, IGA, creado por la ley 13.199 en 1950 y, ms tarde, el Instituto Nacional de Ganadera, instituido por la ley 14.155. Luego se recre nuevamente la Junta, en 1956, y otra vez se lo hizo en 1973, con la ley 20.535, sancionndose finalmente la ley 21.740, que fue la ltima vigente, hasta que se dispuso su disolucin, a travs de la ley 23.696 de Reforma del Estado, que determin la liquidacin de este organismo, como as tambin la de la Junta Nacional de Granos, que haba cumplido una trayectoria similar en la comercializacin, fiscalizacin y control de los cereales y oleaginosas. La Junta Nacional de Carnes tuvo como objeto primordial, como resulta del contenido de las distintas leyes que se sucedieron, promover, fomentar, controlar, realizar, regular la produccin, almacenamiento, industrializacin, transporte y comercializacin de ganados y carnes, sus productos y subproductos, propendiendo al mayor consumo y abastecimiento y a la ampliacin de los mercados exteriores. La ltima ley vigente, antes de su disolucin, la 21.740, elimin la facultad intervencionista de la Junta en la produccin, transporte, industrializacin y comercio de carnes, manteniendo en cambio y poniendo el acento en sus funciones de fiscalizacin y de promocin de la actividad. Slo qued facultada para intervenir en el comercio de carnes, en el caso que actuara como coordinadora de operaciones comerciales realizadas con el exterior, por los particulares, y a pedido de las partes.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

153

Nos extenderemos sobre estos temas al tratar en el Captulo XII la comercializacin del ganado y las carnes. Ya veremos, en esa oportunidad, los organismos que han asumido las funciones de la Junta en materia de promocin de las carnes y de fiscalizacin en la produccin y comercio de las mismas, como as tambin en materia de ganados. Estas funciones estn relacionadas, exclusivamente, con la poltica de carnes y de polica y control comercial de las operaciones, las cuales, al no ser objeto de las desregulaciones dispuestas, por la naturaleza de las mismas, han debido pasar necesariamente a otras dependencias u organismos estatales, ya que son de cumplimiento ineludible. La transicin al nuevo rgimen administrativo, provocada por estos cambios, se ha operado sin grandes inconvenientes.

CAPITULO VIII USO DEL SUELO RURAL. LOS CONTRATOS AGRARIOS

La explotacin del suelo rural, o sea, su uso y aprovechamiento en las distintas actividades agrcolas y ganaderas, o forestales, se ha venido realizando tradicionalmente en forma directa por el propietario del predio o, indirectamente, por terceras personas, independientemente del propietario, o asociados a l, en este ltimo caso a travs de diversas modalidades de contratos, cuyas primeras figuras jurdicas, como contratos especficos del derecho agrario, aparecen diseadas en nuestro derecho positivo a partir de la dcada de 1920, con la regulacin de los primitivos contratos de arrendamientos y aparceras rurales. Con anterioridad, segn vimos, rigi en la actividad agraria el contrato de enfiteusis que perdur, como forma de adjudicacin del uso de la tierra fiscal y primera ley de colonizacin agraria del pas, desde 1826, hasta 1857, en que la enfiteusis fue eliminada sustituyndola por el arrendamiento de las tierras pblicas, por un plazo no mayor de ocho aos. La enfiteusis, como instituto especfico del derecho civil, a su vez fue suprimida, por razones de conveniencia, de nuestro derecho positivo, al ponerse en vigor el Cdigo Civil, en 1871, reemplazndola tambin por el arrendamiento, como figura asimilable. La enfiteusis era la concesin de un fundo a perpetuidad, o por largo tiempo, segn las leyes, para mejorarlo con construcciones o plantaciones, mediante el pago de un canon anual. Segn el Codificador, tena algo del arrendamiento, del usufructo y de la propiedad, pero no era ni una ni otra cosa. Entre nosotros, aclaraba el autor del cdigo, la experiencia es que las

156

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tierras enfiteutas no se cultivan. Adems era motivo de pleitos cuando, por sucesin, se trataba de dividir el derecho enfiteuto y el derecho del propietario. Por ello, el arrendamiento pareca ser una figura intermedia suficiente entre los propietarios y los cultivadores o criadores de ganado. La vigencia de la enfiteusis, en el campo del derecho privado no fue muy frecuente, mientras se mantuvo en vigor. Como antecedente colonial de otros contratos agrarios, puede citarse el contrato de yanaconazgo que, en definitiva, fue la aplicacin paralela del servicio personal de la mita a las explotaciones rurales, suprimida por la Asamblea de 1813. El yanacona era una suerte de aparcero de la tierra. Esta figura se mantuvo en Bolivia y Per por largo tiempo despus. El desarrollo de la agricultura plante a los gobiernos de las distintas pocas, tal vez menores problemas estructurales y de regulacin que la actividad ganadera. En realidad, se trataba en el pas de una actividad todava poco desarrollada. La legislacin civil, entonces vigente, constitua suficiente apoyo a las actividades de aquel tipo, realizadas en forma rudimentaria y en muy pequea escala. Ambas economas, la agrcola y la pecuaria, eran de desarrollo desparejo, tenan problemas y ciclos estructurales distintos y tiempos de evolucin e intereses, tambin, diferentes. La agricultura estaba, entonces, poco arraigada en el pas. La ganadera en Argentina, como ya dijimos anteriormente, fue la actividad agraria principal y domin a la agricultura hasta casi fines del siglo pasado. Con el incremento de las corrientes inmigratorias, eminentemente agriculturas, y la extensin del alambrado de los campos, la situacin se modific y la actividad agrcola fue adquiriendo un desarrollo rpido y constante, pero ubicada geogrficamente ms all de las fronteras, tradicionalmente dominadas por la cra y engorde del ganado, situadas stas principalmente en la llanura bonaerense, cerca de los principales centros de consumo y de los frigorficos portuarios. En una distribucin natural del trabajo, el rea ganadera, de administracin ms simple y directa, qued dominada por los propietarios de los predios, con la ayuda de unos pocos peones, sin figuras intermedias, y el rea agrcola, en constante expansin, por un nuevo tipo de sujeto agrario, como figura interpuesta y dominante, el colono-chacarero-agricultor-arrendatario o aparcero, generalmente un inmigrante europeo,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

157

que se traslada primero solo y luego con su familia, para intentar fortuna en el trabajo rural. Esta colonizacin de tipo agrcola y chacarera, se implanta sobre todo en los campos nuevos habilitados en Santa Fe, Entre Ros y Crdoba y, ms tarde, en los dedicados a los cultivos especiales en Mendoza, San Juan, Chaco, Formosa, Corrientes, Ro Negro y Misiones. Los campos bonaerenses, en cambio, aplicados tradicionalmente al desarrollo de la ganadera vacuna y ovina, estaban manejados directamente por los propietarios y eran refractarios todava al cambio de la estructura rural. La figura del chacarero agricultor result predominante en el litoral rural, eminentemente agrcola, y se constituye en la principal figura movlizadora y soporte de la actividad agraria en esas regiones. Recin comienza a irrumpir en los campos bonaerenses, dominados por la ganadera, a fines de siglo, con la inmigracin europea masiva, desarrollando en ellos con preferencia la agricultura, a travs de contratos de arrendamiento y aparceras convenidos con los propietarios de la tierra, en condiciones muchas veces gravosas, hasta que, despus de ms de tres dcadas de ocupacin y trabajo continuado de las tierras, de crisis alternadas y de pobreza rural, sin perspectivas de progreso en el medio para esta clase social, comienza el xodo rural, impulsado por la crisis desatada a comienzos de la dcada de 1930. El productor agrcola, arrendatario o aparcero, que se mantuvo en los viejos campos arrendados, durante esta poca de dificultades y desarraigo, fue en gran parte el beneficiario de las posteriores leyes de transformacin agraria que convirtieron a una gran masa de arrendatarios y aparceros en propietarios de la tierra, en reemplazo de stos. Esta etapa de conversin y cambio en el rgimen de tenencia de la tierra, abarca otro perodo de treinta aos, a partir de 1940, y puede decirse que concluye al finalizar la dcada de 1960.

1. CONTRATACIN DEL USO DEL SUELO CON DESTINO AGROPECUARIO. EL RGIMEN DEL CDIGO CIVIL El rgimen de contratacin agraria, es decir, las normas aplicables al uso y explotacin de la tierra de propiedad de terceros se rigi, en nes-

158

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tro pas, desde la implantacin del Cdigo Civil, por las reglas de ste referentes a los arrendamientos en general. El arrendamiento, por sus caractersticas menos formales, fue el tipo de contrato de mayor uso en las relaciones rurales. Algunos otros contratos civiles, como el usufructo y el uso y la habitacin, han tenido menor aplicacin en las relaciones agrarias ordinarias. Ms tarde, contratos agrarios, de carcter especfico, se sumaron al arrendamiento, como el del tambero-mediero, el de los contratistas de vias y frutales y, por ltimo, el referente al trabajo agrario, constituyendo esas figuras los pilares principales del rgimen de la contratacin agraria, existente en el pas. En el mundo moderno los institutos vinculados a la explotacin agropecuaria de la tierra, se han venido emancipando de los regmenes tradicionales y han ido adquiriendo un desarrollo autnomo y mucho ms amplio que el vinculado al uso directo de la tierra. Hoy, la contratacin agraria ocupa un vasto campo de posibilidades jurdicas, en relacin conexa a la actividad agraria, propiamente dicha, a travs de la utilizacin de los contratos denominados agro-alimentarios y agro-industriales, que constituyen, como ya vimos, un nuevo captulo del derecho agrario, en constante formacin, con una gran variedad de uso en la economa y estrecha vinculacin con la actividad agropecuaria, en sus ms amplias manifestaciones. A este tema nos referiremos ms adelante. Debe sealarse, a este respecto, que el autor del Cdigo Civil contempl, en materia de uso de la tierra y regulacin de los contratos, slo algunas disposiciones vinculadas directamente al agro, a diferencia del Cdigo Civil francs, que fue ms amplio y descriptivo en la materia, legislando sobre arrendamientos agrcolas, aparcera, mediera y aparcera de ganado, tradicionalmente difundidos en ese pas, en contraposicin al nuestro, por su gran desarrollo agrcola y granjero. El Cdigo Civil no hizo distingo entre los arrendamientos rurales y los urbanos, aplicando a ambos, salvo muy pocas excepciones, las mismas reglas para su regulacin. La escasa actividad agrcola en la poca que nuestro Cdigo fue sancionado y la estructura eminentemente patronal del sector ganadero, nico hasta ese momento desarrollado a mediana escala, no requeran aparentemente mayores normas de carcter especfico. El arrendamiento de predios con destino a la ganadera era poco

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

159

frecuente, ya que el estanciero poda administrar directamente su campo desde la ciudad, sin necesidad de cederlos a terceros, con una reducida dotacin de peones. Entre las disposiciones particulares, aplicables a los arrendamientos aercolas, el Cdigo prevea, en su artculo 1557, que no poda hacerse remisin de los arrendamientos por prdida de la cosecha, en caso fortuito, como ocurra frecuentemente por efecto del granizo, inundaciones u otros acontecimientos agropecuarios. El propietario, adems, segn el artculo 1558 poda retener los frutos y los objetos existentes en la cosa arrendada, en caso de deuda por arrendamientos. En materia de plazo el artculo 1506 dispona que si no existe trmino pactado el mismo sera de un ao si los frutos pueden levantarse en ese plazo y, si se recogen despus de varios aos, se juzgar hecho por todo el tiempo que sea necesario para que el arrendatario pueda percibir los frutos. Estas disposiciones evidentemente resultaron insuficientes cuando la agricultura adquiri mayor desarrollo y ya en los primeros aos del presente siglo se advirtieron los vacos del Cdigo Civil para regular la condicin de los arrendatarios rurales, cuyo nmero se haba extendido considerablemente en el territorio y en los que no slo estaban involucrados aspectos econmicos sino tambin, como lo hemos sealado, formas de vida de una poblacin numerosa, ocupante de las tierras que, por razones de poltica social, convena mantener en los predios donde haba organizado sus actividades y constituido el ncleo familiar. La cantidad de arrendatarios de los predios, estimulada por las corrientes inmigratorias europeas, se haba incrementado en forma considerable, desde principios de siglo, al punto que en el quinquenio 1906-1911, el porcentaje de arrendatarios y medieros alcanzaba, aproximadamente, al setenta y tres por ciento contra el veintisiete por ciento de los propietarios que explotaban directamente los campos bonaerenses, y a un porcentaje parecido en Crdoba, Santa Fe y Entre Ros. En materia de contratos agrarios, se aplicaba el principio de la libertad de las convenciones y estos contratos, a medida que la actividad avanzaba y prosperaba, por la creciente demanda de arrendamientos, se hicieron cada vez ms rigurosos, con respecto a los arrendatarios, por el desequilibrio econmico existente entre los contratantes, llegndose a establecer condiciones abusivas no slo con respecto al precio de los

160

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

arrendamientos y aparceras, que fue elevndose en forma constante, sino tambin en cuanto a los plazos de los contratos, cada vez ms abreviados, que favorecan los desalojos, y a las limitaciones respecto a las mejoras que el arrendatario poda introducir en el campo para aumentar su bienestar, a la superficie de las parcelas que estaba autorizado a destinar a la huerta familiar, como tambin a la obligacin de vender la cosecha a firmas determinadas o a comprar los insumos en negocios prestablecidos, a la falta de libertad de cultivos y otras clusulas del mismo tipo que, con el tiempo, fueron levantando tensiones en las zonas agrcolas, las que culminaron con huelgas de los arrendatarios-chacareros, producidas en los aos 1910 y 1911, y que hicieron crisis en el ao 1912, con el denominado Grito de Alcorta. Esta fue una importante huelga de ocupantes y colonos, originada en el sur de Santa Fe, que dur varios meses y abarc tambin zonas del norte de Buenos Aires y del este de Crdoba, dirigida a obtener mejores condiciones en los contratos, la que concluy con arreglos convenidos entre las partes. Esta huelga dio nacimiento a la Federacin Agraria Argentina, asociacin rural muy extendida, que congrega a los productores pequeos y medianos de toda la Repblica. La reforma legislativa que provoc este movimiento agrario, destinada a llenar los vacos existentes, vino unos aos despus, cuando finalizada la guerra de 1914-1918 el mundo enfrent una seria crisis econmica y la situacin del agro argentino experiment un nuevo empeoramiento.

2. PRIMERAS EXCEPCIONES AL DERECHO COMN. LAS LEYES 11.170 y 11.627 DE ARRENDAMIENTOS RURALES Fue entonces que se dict la primera ley especial de arrendamientos agrarios, en el ao 1921, que lleva el nmero 11.170, modificatoria de las disposiciones del Cdigo Civil, referente al rgimen de los arrendamientos rurales, y la cual estableci, como solucin a la crisis y a los desalojos de los predios, un plazo mnimo para los contratos de cuatro aos, en beneficio del arrendatario. Esta ley, intervencionista y protectora del pequeo y mediano productor rural, se aplicaba slo a los predios arrendados que no tuvieran una superficie mayor de 300 hectreas

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

161

y estaba dirigida a protegerlo contra los frecuentes desalojos, garantizndole un mnimo de permanencia en el predio. El plazo beneficiaba a los arrendamientos y a las aparceras rurales, no haciendo la ley distincin al respecto. El arrendatario, por otra parte, de acuerdo con la ley, estaba autorizado a introducir mejoras en el predio, indemnizables por el propietario, hasta un monto equivalente al diez por ciento de la valuacin fiscal del inmueble. Esta ley modificatoria de las normas de libre contratacin del Cdigo Civil, fue sustituida por la 11.627, dictada en 1932, otra vez en plena crisis del agro argentino. La nueva ley, tambin marcadamente protectora, dispuso que los contratos deban formalizarse en instrumento pblico, bajo pena de multa, para garanta del arrendatario, y extendi a cinco aos el plazo mnimo de los arrendamientos. El pago del arrendamiento poda hacerse en dinero, en especie o en un tanto de la cosecha. El propietario estaba obligado a destinar un local para escuela pblica, cuando el nmero de arrendatarios del fundo excediera de veinticinco. Esta nueva ley se aplicaba a todos los arrendamientos, cualquiera fuere la extensin del predio.

3. LA LEY 13.246 DE ARRENDAMIENTOS Y APARCERAS RURALES EN VIGOR. EXAMEN DE SUS DISPOSICIONES La ley 11.627 mejor la anterior y fue perfeccionada por la ley 13.246, sancionada en 1948, que estableci un estatuto bastante completo y de carcter permanente, para el arrendamiento y las aparceras rurales, de acuerdo con las necesidades de la poca. Sus disposiciones se encuentran reglamentadas por el decreto 8330/63, todava en vigor. Esta ley, que debe considerarse la principal ley agraria del pas, se mantiene vigente, pese a su antigedad, y no debe ser reputada una ley de emergencia sino de carcter estable, a pesar de que se gener en situaciones crticas para el agro, pero varias de sus disposiciones han perdido actualidad, con el transcurso del tiempo, ya que contemplaban problemas del momento y otras fueron reformadas o suprimidas por la ' e y 22.298, dictada en el ao 1980, e inspirada en una filosofa no intervencionista y con tiempos y necesidades diferentes. Su normativa,

162

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

en la actualidad, tiene indudablemente un menor peso y empleo que en otras pocas, atento a las modificaciones que se han operado desde entonces en el panorama agrario nacional, en la estructura de la produccin agraria y en las relaciones entre arrendatarios y propietarios de los predios, que tambin han experimentado cambios, ya que son de otras caractersticas los sujetos intervinientes. No obstante, sigue siendo una normativa fundamental en las relaciones agrarias. Constituye una ley independiente, no incorporada al Cdigo Civil.

4. EL ORDEN PUBLICO ECONMICO El artculo 1 de la ley 13.246 comienza por declarar sus preceptos "de orden pblico, irrenunciables sus beneficios e insanablemente nulos y carentes de todo valor cualesquiera clusulas o pactos en contrario o actos realizados en fraude a la misma." La norma tiene por finalidad principal proteger al arrendatario que, al tiempo de la sancin de la ley, se supona era la parte ms dbil de la relacin jurdica, circunstancia que la nueva ley de reformas 22.298 ya no reconoce y considera que debe superarse desde que, segn expresa la nota de elevacin de la misma, no puede aseverarse que tal circunstancia se cumpla en la actualidad, pues es obvio que el arrendatario debe movilizar en este tiempo amplios recursos financieros para cubrir los insumes de toda explotacin racional existiendo, de tal modo, una equiparacin de fuerzas que obliga, actualmente, a replantear los conceptos tradicionales. No obstante esta posicin crtica, la ley 22.298 mantuvo intacto y en todas sus consecuencias el concepto de orden pblico incorporado al artculo 1 de la ley 13.246. Uno de los efectos de la declaracin de orden pblico, adems de lograr el objetivo de la estabilidad del agricultor en el predio, es la irrenunciabilidad de los derechos que la ley reconoce o acuerda, entre ellos, la prohibicin de insertar en los contratos clusulas que importen renuncias expresas o tcitas a los derechos fundamentales establecidos por la ley a favor del arrendatario, prohibicin sta que no debe considerarse un principio absoluto. As, la jurisprudencia ha admitido, en este punto, que puede renunciarse, en cuestiones de orden pblico

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

163

econmico, un derecho incorporado al patrimonio, pero no efectuarse una renuncia anticipada de l. En cada caso deber indagarse, por lo tanto, cul ha sido la intencin de las partes y hasta qu punto una renuncia, anticipada o posterior a la firma del contrato, es violatoria de los derechos y garantas que se tratan de proteger. Por otra parte, ha quedado establecido que la violacin de una clusula de esta clase, pactada exclusivamente a favor del arrendatario, no importa la nulidad del contrato, sino slo la de la clusula prohibida. La ley contiene numerosas disposiciones en que la nulidad aparece declarada o manifiesta, tales como las que importan la prrroga de la jurisdiccin, la constitucin de un domicilio especial distinto del real, las que obligan al arrendatario a comprar, vender o utilizar o contratar determinados bienes o servicios con persona o empresa determinada o la renuncia a la inembargabilidad e inejecutabilidad de los bienes y elementos necesarios para la explotacin del predio y para la subsistencia del arrendador y su familia.

5. MBITO DE APLICACIN DE LA LEY En lo concerniente al mbito de aplicacin de la ley, el mismo artculo 1, en su primer prrafo, la declara "aplicable a todo contrato, cualquiera sea la denominacin que las partes le hayan asignado y sus distintas modalidades, siempre que conserve el carcter sustancial de las prestaciones correlativas, conforme a sus preceptos, y su finalidad agroeconmica". El principio de la ley no es rgido. Las partes tienen absoluta libertad para ajustar sus convenciones a la figura o tipo de contrato que consideren ms conveniente, sea ste de arrendamiento, aparcera, mediera, usufructo u otro. Pero en ningn caso estas convenciones pueden importar un fraude a la ley ni ser contrarias a las normas de orden publico por ella establecidas. Tal sera el caso que se pactara un arrendamiento bajo la forma de un contrato innominado o de usufructo del predio rural, por solo uno o dos aos, con el objeto manifiesto o embozado de burlar el plazo mnimo de tres aos, que establece la ley 13.246, reformada.

164

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

6. DEFINICIN DEL CONTRATO / La ley define el arrendamiento, en su artculo 2, como el contrato "en que una de las partes se obliga a conceder el uso y goce de un predio ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con destino a la explotacin agropecuaria en cualesquiera de sus especializaciones, y la otra a abonar por ese uso y goce un precio en dinero." Diferencia la ley, de este modo, el arrendamiento de la aparcera agropecuaria, en que una de las partes se obliga, segn el artculo 21, "a entregar animales o un predio rural, con o sin plantaciones, sembrados, enseres o elementos de trabajo, para la explotacin agropecuaria, con el objeto de repartirse los frutos." En este ltimo caso, la retribucin del contrato consiste, como vemos, en repartirse los frutos, y no el pago de una suma de dinero, como en los arrendamientos. Cuando el pago de la contraprestacin se realiza en frutos, estamos siempre en presencia de una aparcera y las consecuencias jurdicas son distintas. Dos elementos dan caractersticas al arrendamiento rural, de acuerdo con este concepto, para diferenciarlo del arrendamiento general y, en particular, del arrendamiento urbano, esto es, que el predio se encuentre ubicado fuera de la planta urbana y que se lo destine a la explotacin agropecuaria, en cualesquiera de sus especialidades. Estos elementos constituyen una condicin conjunta del contrato. Si el predio est situado dentro de ejido de la ciudad o pueblo, aunque se dedique a la explotacin agropecuaria, no estar comprendido en el texto de la ley y se regir por las normas relativas a las locaciones urbanas o por el Cdigo Civil, segn corresponda a la naturaleza de la relacin. En cuanto al destino del predio, debe estar afectado a una explotacin rural. Si la actividad que se realiza en l es comercial, industrial o simplemente recreativa, aunque est situado fuera de la planta urbana, se regir por las normas del derecho comn. Esta solucin ha sido criticada por la doctrina, por cuanto considera que lo que caracteriza la relacin rural es la actividad que se desarrolla en el mismo y no su ubicacin geogrfica, fuera o en el mbito de la ciudad o pueblo. Por planta urbana, entiende el reglamento, el ncleo de poblacin donde exista edificacin y cuyo fraccionamiento se encuentre efectivamente representado por manzanas y solares o lotes, cuenten o no con servicios municipales y est o no

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

165

comprendida dentro de lo que la municipalidad considere como ejido del pueblo. En lo referente al destino de la explotacin, sta debe ser especficamente agropecuaria. En el caso de una explotacin de carcter mixto, el rgimen legal ser el que rija para la actividad principal. El contrato de arrendamiento rural es consensa!, conmutativo, oneroso y de ejecucin continuada.

7. DERECHOS Y OBLIGACIONES. PLAZO MNIMO DEL CONTRATO. REFORMAS La ley 13.246 fij originariamente en cinco aos el plazo mnimo de los arrendamientos y aparceras rurales, a beneficio del arrendatario, vencido el cual ste poda considerarlo prorrogado por tres aos, siempre que as lo notificara al propietario por telegrama cursado con seis meses de anticipacin al vencimiento. Este plazo total de ocho aos fue reducido a tres aos por el artculo 4 de la ley 22.298, dictada en el ao 1980, por considerarlo apropiado para que pueda cumplirse en l un ciclo agrcola o ganadero completo. Tambin se considerar celebrado por tres aos, aclara el mismo artculo 4 de la ley, "todo contrato sucesivo convenido entre las mismas partes respecto a la misma superficie, en el caso de que no se establezca plazo o se estipule uno inferior al indicado", disposicin sta que tiende a evitar la burla del mnimo legal. La ley agrega, seguidamente, que "no se considerar contrato sucesivo la prrroga que se hubiere pactado originariamente, como optativa para las partes". Debe sealarse que el plazo fijado en los antiguos contratos, parece extenso. Poda considerrselo, incluso, que afectaba la libre disponibilidad de la propiedad raz. Sin embargo, no es as. En el derecho europeo han sido comn plazos mnimos de arrendamientos que oscilan entre los seis, nueve, diez, quince y hasta dieciocho aos, en este caso para explotaciones forestales. Podr discutirse la conveniencia del arrendamiento en la actividad agraria, en cuanto no genera un vnculo jurdico duradero, entre el agricultor y la tierra, y no favorece el desarrollo de la empresa agraria, tanto desde el punto de vista econmico, como social. En nuestro pas, sin embargo, el desarrollo agrcola fue impulsado, en sus orgenes, por los arrendatarios y por los plazos, ms o menos gene-

166

CATALANO - BRUNELLA - GARCI'A DAZ - LUCERO

rosos, obtenidos en los contratos. Resulta indudable que el arrendamiento rural forma parte y constituye una figura jurdica fundamental para la industria agrcola, productora de bienes econmicos esenciales y que para el correcto desarrollo de esa industria y de la empresa, que es el factor movilizador, se requieren plazos prolongados, ms all de los que corresponden estrictamente a los ciclos biolgicos, agrcolas o ganaderos. La alternativa jurdica parece ubicarse, entonces, entre la propiedad, que es el vnculo permanente del productor con la tierra, o el arrendamiento a largo plazo, compatible con el desenvolvimiento y desarrollo racional de la empresa agraria. Se trata de una decisin de poltica, econmica y legal, donde se enfrentan el derecho de propiedad y las perspectivas de progreso de la empresa agraria. Volveremos sobre este tema al tratar los llamados contratos accidentales.

8. CESIN Y SUBARRIENDO El arrendatario no podr ceder el contrato ni subarrendar el predio, salvo conformidad expresa del arrendador, conforme a lo dispuesto por el nuevo artculo 7, reformado por la ley 22.298. En el texto anterior de la ley 13.246 la prohibicin era absoluta. "Si ocurriera la muerte del arrendatario -agrega el artculo 7- ser permitida la continuacin del contrato por sus descendientes, ascendientes, cnyuge y colaterales hasta el segundo grado, que hayan participado directamente en la explotacin, o su rescisin a eleccin de stos. La decisin deber notificarse en forma fehaciente al arrendador, dentro de los treinta das contados a partir del fallecimiento". Los herederos, por lo tanto, pueden rescindirlo voluntariamente frente a esta situacin. Pero para suceder al arrendatario en la locacin es indispensable que hayan tenido participacin directa en la explotacin.

9. OTRAS NORMAS DE LA LEY La ley contiene una regulacin completa de los arrendamientos y aparceras, que slo vamos a indicar en sus aspectos esenciales. Muchos de sus artculos originales han sido dejados sin efecto por la ley de re-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

167

formas 22.298, y otros parecen haber perdido actualidad frente a los cambios experimentados en las relaciones rurales. Un tema importante regulado en la ley, vinculado al plazo, es el de los contratos denominados "ad meliorandum", contemplados en el artculo 45, que son aquellos referidos a un fundo en el cual el arrendatario o aparcero se obligue a realizar obras de mejoramiento del predio tales como plantaciones, obras de desmonte, irrigacin, avenamiento, que retarden la productividad de su explotacin por un lapso superior a dos aos, en cuyo caso podrn celebrarse hasta por el plazo mximo de veinte aos, en lugar del mximo de diez aos que prev para los arrendamientos, como mayor plazo, el artculo 1505 del Cdigo Civil. La enumeracin de las obras y trabajos a realizar, en estos contratos, es meramente enunciativa y no de rigor. Ambas partes procuran a travs de esta convencin obtener el mejoramiento del predio y estn interesadas, lo mismo que la sociedad, en la fijacin de un plazo amplio para que el contrato pueda cumplir su objeto. En materia de precio del arrendamiento, ste debe pactarse necesariamente en dinero, pudiendo convenirse el pago en moneda extranjera, lo cual, a nuestro juicio, no se encuentra prohibido, atento lo dispuesto en la ley de convertibilidad 23.928. No podra pactarse, en cambio, como pago, un porcentaje sobre la cosecha o sobre los frutos, pues entonces, segn dijimos, nos encontraramos ante una aparcera agrcola o pecuaria, o una mediera, instituciones que difieren, en sus consecuencias, de los arrendamientos. En lo que respecta a la remisin proporcional del precio, que autorizaba el antiguo artculo 6 de la ley 13.246, en los casos de prdida total o parcial de las cosechas, en las circunstancias extraordinarias que determinaba la ley, la institucin ha quedado derogada por la ley 22.298, por considerar que la prdida constituye un riesgo empresario que debe asumir el arrendatario como tal. Tambin esta ley derog el artculo 5 que autorizaba la revisin del precio del arrendamiento, a pedido de cualquiera de las partes, cuando existiera desequilibrio entre los costos y el valor de los productos, debido a causas de ndole general. En consecuencia, las partes quedan en libertad de prever en el contrato mecanismos de reajuste del precio, siempre que no contraren las normas del orden pblico econmico que las leyes hayan establecido para los casos generales.

168

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

No existe tcita reconduccin en los contratos de arrendamiento y aparceras que se pacten. Esta figura fue eliminada por la ley 21.452 que reemplaz el artculo 20 de la ley 13.246, el cual la admita en los casos que el arrendatario o aparcero permaneciera en el predio, con el consentimiento del arrendador, durante un ao y ste no hubiere manifestado su voluntad de exigirle la restitucin del mismo. La ocupacin del predio, despus de operado el vencimiento, no da derecho al arrendatario para considerar prorrogado el contrato. La ley mantiene, en su artculo 18, la obligacin del arrendador de proveer un local para el funcionamiento de una escuela pblica, que cuente como mnimo con un aula para cada treinta alumnos, vivienda adecuada para el maestro e instalacin para el suministro de agua potable, cuando los arrendatarios del-predio excedan de veinticinco y no exista establecimiento de este tipo a menos de 10 km. del centro del mismo. Esta norma ha perdido vigencia, ya que no existen en el pas explotaciones con tan numerosa cantidad de arrendatarios o aparceros. El locador, adems, est obligado, por el mismo artculo 18, a contribuir con el cincuenta por ciento de los recursos necesarios para combatir las plagas existentes al tiempo del contrato, pero no debe hacer aporte alguno con respecto a las plagas sobrevinientes, que es de exclusiva responsabilidad del arrendatario combatirlas. Resulta conveniente que, en los contratos, se contemplen disposiciones que aseguren el aporte del arrendador para realizar estas tareas, ya que el combate de las plagas existentes, adems de una conveniencia, es una obligacin del arrendatario, que no puede dejar de cumplir. En caso de incumplimiento del arrendador a la obligacin de contribuir en los gastos, el arrendatario podr compensar su crdito por las sumas invertidas, con los arrendamientos adeudados, sin perjuicio de la facultad de exigir su pago inmediato, conforme lo dispone el artculo 19. Constituye obligacin del arrendatario destinar el predio a la explotacin establecida en el contrato, con sujecin a las leyes y reglamentos agrcolas y ganaderos de acuerdo con el referido artculo 18. Si en el contrato no se ha fijado la clase de cultivo o destino rural del predio -lo que resulta siempre conveniente hacer- el arrendatario puede explotarlo conforme al destino que ha servido antes, o al que regularmente sirven cosas semejantes, conforme lo dispone el artculo 1554 del Cdigo Civil.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

169

La ley 22.298 derog la norma del artculo 9 que facultaba al arrendatario a destinar hasta el treinta por ciento de la superficie del predio a la explotacin ganadera, granjera o de cultivos hortcolas, cuando en el contrato se hubiera previsto un destino exclusivamente agrcola. En lo que respecta a la observancia, por el arrendatario, de las leyes y reglamentos agrcolas, esta previsin estar estrechamente relacionada con la norma contenida en el artculo 8 de la ley, el cual expresa que: "Queda prohibida toda explotacin irracional del suelo que origine su erosin, degradacin o agotamiento, no obstante cualquier clusula en contrario que contenga los contratos respectivos. En caso de violarse esta prohibicin por parte del arrendatario, el arrendador podr rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo reclamar en ambos casos los daos y perjuicios ocasionados. Si la erosin o agotamiento sobrevinieren por caso fortuito o fuerza mayor, cualquiera de las partes podr declarar rescindido el contrato". Este artculo tambin fue modificado por la ley 22.298, en los trminos expuestos. Se ha simplificado su texto y se ha puesto a cargo del arrendatario la obligacin de satisfacer los daos y perjuicios, cuando el hecho se debe a su culpa o negligencia. Las normas que protegen los suelos y a las que se refieren los artculos 8 y 98 de la ley, estn contenidas en la ley nacional 24.428, en las leyes provinciales referidas a esta materia y en los cdigos rurales que contienen disposiciones afines con la ley nacional citada.

10. RGIMEN DE LAS MEJORAS La ley 13.246, en su versin originaria, obligaba al arrendador, en cuanto al rgimen de mejoras, a proveer a aqul de una casa habitacin construida con materiales estables, compuesta como mnimo de tres piezas, cocina, galera, bao con ducha y pozo o bomba de agua para la poblacin, siempre que el arrendatario se radicara en el predio. Estas mejoras obligatorias a cargo del arrendador, vinculadas al antiguo aspecto social del contrato, fueron derogadas, en cuanto a su exigibilidad, por la ley 22.298, considerando la situacin de equivalencia econmica de ambas partes. La existencia o no de estas mejoras, en de-

170

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

finitiva, incidir en el precio del arrendamiento y se consider que esta materia deba dejarse librada al libre juego de los intereses de las partes. El arrendatario, a su vez, estaba facultado, tambin por la ley 13.246, a instalar una aguada, construir un galpn para almacenamiento de frutos y otro para maquinaria y plantar cinco rboles por hectrea hasta un total de cincuenta, si estas mejoras no estaban incorporadas al predio. Al trmino del contrato deba ser indemnizado por estas obras segn su valor y hasta un mximo del veinte por ciento de la valuacin fiscal del inmueble. Estas facultades y la consiguiente obligacin de indemnizar a cargo del locador, tambin fueron suprimidas por la ley 22.298, atendiendo a las mismas razones expuestas. Por lo tanto, el rgimen de las mejoras en los contratos de arrendamiento y aparceras rurales, a partir de la sancin de esta ltima ley, se rigen por las disposiciones del Cdigo Civil, las cuales no constituyen, por cierto, un ejemplo de claridad y coherencia, entendindose que el locatario puede efectuar las reparaciones y gastos necesarios en el inmueble, en caso de urgencia, y levantar construcciones, en los trminos del artculo 1535 de ese Cdigo, a cargo del locador, si fueran necesarias o tiles para la funcionalidad del predio, pero no para su comodidad personal. Desde luego, si existe prohibicin expresa en el contrato, ninguna de estas mejoras seran indemnizables, salvo las motivadas por razones de urgencia y de acuerdo con los principios generales del derecho. Es conveniente, por lo tanto, que el tema de las mejoras quede suficientemente explicitado en los contratos, para evitar futuras dificultades. Debe sealarse que la autorizacin para hacer mejoras, con obligacin de pagarlas, no puede ser probada sino por escrito, de acuerdo con el artculo 1543 del Cdigo Civil. El arrendatario puede ejercer el derecho de retencin de la cosa arrendada, que le otorga el artculo 1547 del Cdigo Civil, hasta que sea pagado del valor de las mejoras y gastos.

11. INEMBARGABILIDAD DE BIENES La ley, en su artculo 15, declara "inembargables e inejecutables y no afectados al privilegio del arrendador, los muebles, ropas y tiles do-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

171

msticos del arrendatario, las maquinarias, enseres, elementos y animales de trabajo, rodados, semillas y otros bienes necesarios para la explotacin del predio, los bienes para la subsistencia del arrendatario y su familia durante el plazo de un ao, incluidos semovientes y el producto de la explotacin dentro de los lmites que reglamentariamente se fijen" (determinados en dos salarios mnimos del pen adulto durante el ao). La reforma de la ley 22.298, a su vez, dej establecido que estos beneficios no comprendern a los arrendatarios que sean sociedades de capital, por considerar que en este caso no se dan las razones que justifiquen la excepcin a las reglas generales. La inembargabilidad, por otra parte, no afectar el crdito del vendedor de los bienes declarados inembargables, segn aclara el prrafo segundo del mismo artculo 15.

12. OTROS DERECHOS Y OBLIGACIONES Desalojo del predio La falta de pago del arrendamiento por el plazo de un ao, en el rgimen originario de la ley 13.246, daba derecho al arrendador a exigir el desalojo del inmueble. Este plazo fue modificado por la ley 22.298 que dispuso, mediante el actual artculo 19, que: "El abandono injustificado de la explotacin por parte del arrendatario o la falta de pago del precio en cualquiera de los plazos establecidos por el contrato, son causales que dan derecho al arrendador a rescindir el contrato y exigir el desalojo del inmueble." De este modo, las partes quedan en absoluta libertad para pactar los plazos de pago del arrendamiento y los efectos de la mora, sin que el arrendador se vea obligado a esperar el plazo de un ao, previsto en la norma anterior, ni plazo alguno, para exigir el desalojo. El arrendatario, de este modo, resulta menos protegido que en la norma anterior, la que por otra parte pareca excesiva al fijar esa espera obligatoria, frente a un arrendatario incumplidor y dirigida, sin duda, a otorgarle el tiempo necesario para obtener y levantar las cosechas pendientes y asegurarse un nuevo destino.

172

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Extincin del contrato El contrato se extingue, adems de las otras causales contempladas en la ley, por mutuo consentimiento, por prdida de la cosa arrendada, como ocurre en los casos de erosin, degradacin o agotamiento del predio, previstos en el artculo 8 de la ley, y tambin en caso fortuito o vicio redhibitorio de la cosa. Se aplican en estos supuestos las normas del Cdigo Civil, en cuanto no hayan sido modificadas por la ley especial. Tambin se extingue por muerte del arrendatario, si los herederos no ejercen en la opcin que establece el artculo 7 de la ley 13.246. Clusulas prohibidas Por ltimo, la ley 13.246 prohibe en su artculo 17 insertar clusulas en el contrato que obliguen al arrendatario, entre otras cosas, a vender, asegurar, transportar o depositar las cosechas o animales en empresa determinada, o a contratar labores o adquirir o utilizar maquinaria con o de persona determinada o emplear sistemas de cosecha o comercializacin, tambin determinados. Esta prohibicin, basada en la experiencia histrica, contenida en los contratos de principios de siglo, ha sido mantenida por la ley 22.298.

13. LA APARCERA RURAL. APARCERA AGRCOLA Y PECUARIA. LA MEDIERIA Aunque se trata de contratos muy diferentes, muchas de las disposiciones relativas a los arrendamientos rurales, se aplican a las aparceras y medieras. En tanto el arrendamiento es un contrato de tipo conmutativo, la aparcera constituye un contrato de tipo asociativo. "Habr aparcera -dice el artculo 21 de la ley 13.246- cuando una de las partes se obligue a entregar a otra animales o un predio rural, con o sin plantaciones, sembrados, animales, enseres o elementos de trabajo, para la explotacin agropecuaria en cualesquiera de sus especiahzaciones, con el objeto de repartirse los frutos. Los contratos de

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

173

mediera se regirn por las normas relativas a las aparceras, con excepcin de las que se hallaren sometidas a leyes o estatutos especiales, en cuyo caso les sern, asimismo, aplicables las disposiciones de esta ley, siempre que no sean incompatibles con aqullos". En el contrato de mediera, los frutos se dividen por mitades, siendo sta su caracterstica tcnica, y su diferencia con la aparcera es que en sta las proporciones pueden ser diferentes. Adems, en la mediera la administracin del negocio compete a ambas partes y los aportes son concurrentes; en cambio en la aparcera, slo el aparcero administra, como ms adelante veremos, y aporta los gastos para la explotacin. En los dos casos, ambos corren el riesgo de la prdida de la produccin. Pero existen tambin distingos entre los arrendamientos y las aparceras. En estas ltimas las partes aportan el capital y el trabajo, en forma asociativa, participando en los riesgos y resultados. El aparcero, por ejemplo, est obligado a atender personalmente la explotacin, tratndose de un contrato intuite personae; adems, debe comunicar al aparcero dador la fecha de la recoleccin de los frutos y separacin de los productos a dividir, salvo estipulacin en contrario. Por otro lado, la prdida de los frutos por caso fortuito ser soportada por ambas partes en la proporcin convenida para el reparto de aquellos. En el arrendamiento, el locador se limita a percibir el precio de la locacin y ste es independiente del resultado obtenido. No se trata, como en las aparceras, de un contrato de riesgo para el propietario. Se diferencia, tambin, la aparcera de la sociedad, en que no existe un ente distinto de las partes y que el aporte de uso del predio y dems bienes los recibe el tomador para los efectos del contrato y no por cuenta de un ente ajeno a los contratantes. La aparcera, que ha sido un contrato muy utilizado en el pas, puede ser agrcola o pecuaria. En las aparceras agrcolas el aparcero dador cede el predio, con o sin elementos, para la explotacin agropecuaria, en cualquiera de sus manifestaciones (agrcola, pecuaria o mixta), en tanto que en la aparcera pecuaria el aparcero dador slo cede animales, para su cra y engorde, sin ceder predio alguno. Esta diferencia se refleja en la forma distinta de tratamiento que la ley dispensa a ambos contratos.

174

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Normas generales La ley 13.246 contiene disposiciones comunes, referentes a la aparcera, en general, contenidas en los artculos 21 a 28, con excepcin del artculo 22, y normas especiales referentes a las aparceras agrcolas, consignadas en los artculos 30, 32 y 33 y a las aparceras pecuarias, comprendidas en los artculos 34 a 38 En lo relativo al artculo 22 de la ley 13.246, reformado por la ley 22.298, que establece: "Son aplicables a los contratos de aparcera, en los que se conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los artculos 4, 8, 15, 17 y 18", su normativa, como luego veremos, se refiere exclusivamente a la aparcera agrcola, toda vez que se requiere la entrega del predio para que las disposiciones tengan vigencia. El artculo 23 fija las obligaciones del aparcero y del dador. Corresponden al primero, entre otras, la de realizar personalmente la explotacin, no ceder su inters en la misma ni arrendar o dar en aparcera la cosa objeto del contrato. Tampoco puede dar a la cosa un destino distinto al convenido en el contrato, debiendo conservar los edificios, mejoras, enseres y elementos de trabajo, hacer saber al aparcero dador, con diez das de anticipacin, la fecha en que se comenzar la percepcin de los frutos, e informar a ste de inmediato toda usurpacin o novedad daosa a su derecho. A su vez, el aparcero dador deber garantizar el uso y goce de las cosas dadas en aparcera y llevar anotaciones con las formalidades y en los casos que la reglamentacin determine. "La prdida de los frutos por caso fortuito o fuerza mayor -dispone el artculo 2 4 - ser soportada por las partes en la misma proporcin convenida para el reparto de aqullos." El artculo 25 establece el derecho de las partes a pedir la rescisin del contrato y el desalojo y entrega de las cosas dadas en aparcera si la otra no cumpliese las obligaciones a su cargo. En caso de abandono de la explotacin, o si no se cumpliera la entrega de la parte de los frutos que corresponden al dador, ste podr solicitar en juicio sumario el desalojo del predio o la restitucin de las cosas objeto del contrato. Una disposicin importante es la del artculo 27, modificado por la ley 22.298, que establece: "El contrato de aparcera concluye con la

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

175

muerte, incapacidad o imposibilidad fsica del aparcero. El contrato no terminar, salvo opcin contraria del aparcero, por muerte del dador o por enajenacin del predio". En el caso de las aparceras, por lo tanto, no rige el derecho de la cnyuge y de los herederos que hayan participado en la explotacin, para tomar a su cargo el contrato, como acontece en materia de arrendamientos. Una norma similar a esta, que estableca el antiguo artculo 27 de la ley 13.246, fue sustituida por el artculo transcripto, fundndose en el carcter de "intuite personae" que se atribuye a las aparceras. El artculo 28 ha fijado en cinco aos el plazo de prescripcin para todas las acciones emergentes del contrato de aparcera. Aparcera agrcola En las aparceras agrcolas, puede entregarse solamente un fundo para su explotacin o un fundo y ganado. En ambos casos existir aparcera agrcola y le sern aplicables las disposiciones de orden pblico de la ley. Con respecto a la distribucin de los frutos -segn la versin originaria del artculo 30 de la ley 13.246- sta deba guardar equitativa proporcin con los aportes de las partes. Al respecto la ley no fijaba proporcin alguna, ni siquiera con carcter orientativo, como ocurre con las aparceras pecuarias. A su vez, estos porcentajes, fijados por las partes, podan ser revisados, segn la versin originaria de la ley, a travs de medidas de carcter general, por el Poder Ejecutivo o, a pedido de cualquiera de las partes involucradas, por los organismos autorizados. Estas normas fueron reemplazadas por el nuevo artculo 30 de la ley 22.298 que deja librado a !a voluntad de las partes la fijacin de los porcentajes correspondientes a esta clase de aparceras. Al respecto, el referido artculo 30, aplicable a las aparceras agrcolas, dispone que: 'Las partes podrn convenir libremente el porcentaje de distribucin de los frutos", eliminando, de este modo, la exigencia de la equitativa proporcin entre los aportes de los contrayentes. La reforma mantuvo, por tra parte, el resto del antiguo artculo, por el cual se establece que: "Nin guna de las partes podr disponer de los frutos sin haberse realizado antes la distribucin de los mismos, salvo autorizacin expresa de la

176

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

otra". Como consecuencia de estas disposiciones, la facultad de revisin de los porcentajes a cargo de los organismos jurisdiccionales ha quedado sin efecto, pudiendo las partes convenir libremente las prestaciones. Tambin ha sido derogado el antiguo artculo 30, en la parte que autorizaba al aparcero tomador a deducir la semilla empleada, al proceder a la distribucin de los frutos. Por lo tanto, en materia de porcentajes la aparcera agrcola ha sido equiparada a la aparcera pecuaria, en la que segn el artculo 34, si bien en principio los porcentajes se establecen por mitades, se deja a las partes la facultad de establecer un porcentaje distinto. A su vez, en lo que respecta a las normas generales establecidas para las aparceras agrcolas, el artculo 22 de la ley, modificado por la ley 22.298 dispone: "Son aplicables a los contratos de aparcera en los que se conceda el uso y goce de un predio rural los preceptos de los artculos 4, 8, 15, 17 y 18". Estas disposiciones, establecidas para los arrendamientos, se refieren al plazo mnimo de los contratos, fijado en tres aos, a la prohibicin de explotar irracionalmente el predio, a la inembargabilidad e inejecutabilidad de los bienes del aparcero tomador, a la prohibicin de insertar clusulas especiales en los contratos que obliguen al tomador a realizar operaciones con personas o empresas determinadas y a la obligacin del aparcero de dedicar el predio a la explotacin establecida en el contrato, mantenerlo libre de plagas y malezas y conservar los edificios y dems mejoras del inmueble, y a las del dador, de contribuir a los gastos que demande la lucha contra las plagas y maleza, la de proporcionar a la autoridad escolar comodidades para instalar una escuela primaria, cuando los arrendatarios o aparceros exceden de veinticinco. Las prescripciones del artculo 22, desde que suponen la entrega de un fundo para su uso y goce, slo conciernen a las aparceras agrcolas, segn ya lo sealamos. De este modo, cuando la aparcera pecuaria, adems de la entrega del ganado, incluya el uso y goce del predio, el plazo mnimo del contrato ser el general, establecido por la ley, o sea, tres aos. En las aparceras, a diferencia de las medieras, el aparcero dador slo corre el riesgo de la prdida de la produccin, segn sealamos anteriormente. No contribuye en los gastos, como el mediero, salvo los expresamente indicados por la ley, como es el que demande la lucha contra las plagas y malezas existentes al tiempo del contrato.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

177

Aparcera pecuaria En estos casos, como hemos visto, el dador slo entrega animales y no cede predio alguno. El artculo 34 de la ley dispone que: "Cuando la cosa dada en aparcera fuese solamente animales, los frutos o productos o utilidades se repartirn por mitades entre las partes, salvo estipulacin o uso contrario." Ya sealamos que, cuando se entrega un fundo, adems de animales, estamos en presencia de una aparcera agrcola y, en este caso, resultan de estricta aplicacin las normas de orden pblico que establece la ley. Las disposiciones referentes a la aparcera pecuaria se simplifican al no entregar el dador el uso y goce de fundo alguno, sino solamente ganado para su cra o engorde. El dador, segn el artculo 35, debe mantener al aparcero en la posesin de los animales y en caso de eviccin sustituirlos por otros. En caso de prdida de los animales, por causas no imputables, el aparcero debe rendir cuenta de los despojos aprovechables. "Salvo disposicin en contrario -establece el artculo 36- ninguna de las partes podr disponer, sin consentimiento de la otra, de los animales dados en aparcera, o de los frutos y productos de los mismos". En materia de plazos, el artculo 37 establece: "Los contratos de aparcera pecuaria en los que no se conceda, adems de los animales, el uso y goce del predio necesario para la explotacin, regirn por el plazo que las partes convengan o, en su defecto, por el que determinen los usos y costumbres locales". Porque cuando se concede tambin el uso y goce del predio deja de ser un contrato de aparcera pecuaria tpico, para transformarse en una figura similar a la de la aparcera agrcola, para la cual rige el plazo mnimo de tres aos. Una disposicin final, en esta materia, establece el artculo 38: "Salvo estipulacin o uso contrario, los gastos de cuidado y cra de los animales corrern por cuenta del aparcero." En materia de aparcera pecuaria, de este modo, no se hace excepcin, en cuanto a los gastos, del principio que rige para la aparcera agrcola, en que los gastos son por cuenta del tomador.

178

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

14. FORMA DE LOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO Y APARCERAS. INSCRIPCIN Los contratos de arrendamiento y aparceras deban celebrarse, en el sistema originario de la ley 13.246, ante el juez de paz, escribano pblico y funcionarios que determinara la reglamentacin. Esta exigencia fue eliminada por el nuevo artculo 40 de la ley 22.298, el cual establece, como nica exigencia, que los contratos debern redactarse por escrito, aclarando que si se hubiera omitido tal formalidad y se pudiera probar su existencia de acuerdo con las disposiciones generales, se lo considerar encuadrado en los preceptos de la ley y amparado por todos los beneficios que ella acuerda. Cualquiera de las partes, agrega, podr emplazar a la otra a que le otorgue contrato escrito. Y aclara, enseguida, que el contrato podr ser inscripto por cualquiera de las partes en los registros inmobiliarios a cuyo efecto bastar que el instrumento tenga sus firmas certificadas por escribano, juez de paz u otro oficial pblico competente. La ley 13.246 dispuso, en su anterior artculo 40, la obligatoriedad de inscripcin de los contratos mencionados en los registros, la que ahora se transforma en voluntaria. No obstante, entendemos que la falta de inscripcin no lo hace inoponible a terceros. Esta sancin debe ser expresa. Desde que la ley ha hecho la inscripcin facultativa, no puede despus sancionar su omisin con pena tan severa, al punto de que en caso de enajenacin del predio, podra desconocer el comprador el contrato por falta de inscripcin, lo cual resultar vlido si la misma constituyera un requisito esencial. Esta sancin no rige para las locaciones en general, conforme a lo dispuesto en el artculo 1498 del Cdigo Civil, y no existe razn jurdica para establecer diferencia con las locaciones rurales, ya que los intereses que se trata de proteger son similares. Una interpretacin distinta colocara a ambos tipos de contratante frente a una situacin de desigualdad ante la ley. La inscripcin puede interesar a las partes por otras razones legales y por ello ha sido dispuesta como voluntaria, pero no para constituirse en una condicin estricta del contrato, y desconocerse, por esta sola causa, su existencia y efectos ante terceros. El tercero podr discutir la existencia del contrato hecho en fraude de sus derechos, si fuera sta la circunstancia, pero no

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

179

restar efectos a un contrato convenido entre las partes en forma regular por la sola falta de su inscripcin en el registro, si puede demostrarse que n 0 s e ^ a cometido fraude en perjuicio de los derechos del comprador.

15. CONTENIDO GENERAL DE LOS CONTRATOS Los contratos deben especificar el nombre de las partes, la ubicacin del predio, la estacin o puerto ms prximo, la superficie, las mejoras existentes, el estado del predio en cuanto a las plagas, el precio del arrendamiento, fecha, lugar y forma de pago, y tratndose de aparceras, la proporcin en la distribucin de los frutos, forma, tiempo y lugar de la entrega y aporte de cada parte en el contrato; proporcin del predio destinada a vivienda, pastaje y huerta, fecha de la tenencia del predio, domicilio de las partes, destino de la explotacin, plazo del contrato. Los contratos celebrados por menores, necesitan autorizacin judicial. Tratndose de menores emancipados esta autorizacin no es requerida, siempre que se pacten por los plazos previstos en la ley.

16. CONCLUSIN DE LOS CONTRATOS Cabe sealar que los contratos de arrendamiento concluyen por las causales determinadas en la ley 13.246 y, supletoriamente, por el Cdigo Civil. La muerte del arrendatario concluye el contrato, salvo que los herederos ejerzan la opcin para continuarlo dentro de los treinta das de producido el fallecimiento. En la aparcera, la muerte del aparcero extingue el contrato. Tambin el contrato se resuelve si el arrendatario no cumple la obligacin de mantener el predio libre de plagas y malezas, de no cambiar el destino de la explotacin convenida o de no conservar el edificio y dems mejoras del predio y en caso de abandono de la explotacin.

180

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

17. CMARAS PARITARIAS DE ARRENDAMIENTOS Y APARCERAS RURALES. EL FUERO AGRARIO. COMPETENCIA La ley 13.246 cre estos organismos administrativos de composicin mixta para entender en primera instancia en todas las disputas vinculadas a los arrendamientos y aparceras, regulados por dicha ley, con apelacin ante la Cmara Federal de Apelaciones. Posteriormente se dispuso que la apelacin deba sustanciarse ante una Cmara Paritaria Central, tambin de carcter administrativo. Estas normas que creaban un fuero especial y no respetaban el principio de la separacin de poderes y la competencia de las provincias para la aplicacin de la legislacin comn, fueron declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y en 1967, despus de varios cambios, marchas y contramarchas en el sistema de competencia, las Cmaras Paritarias fueron suprimidas por la ley 17.181, que dispuso que los juicios pendientes pasaran a los tribunales provinciales correspondientes. La Provincia de Buenos Aires, a su vez, cre su fuero agrario en el ao 1957, como parte integrante del Poder Judicial, pero estos tribunales nunca llegaron a constituirse. Finalmente, por ley 9682, se acord la competencia a los tribunales del trabajo, con apelacin ante las Cmaras civiles. La competencia y el procedimiento a seguir es el indicado en el decreto-ley 21.209/57 de la provincia, excepto la materia del desalojo. En Santa Fe, la competencia ha sido atribuida a los jueces de primera instancia de circuito en lo civil y comercial, conforme a las leyes 10.160 y 10.166. Diversos congresos, seminarios y conferencias se han pronunciado en el pas a favor del establecimiento de un fuero agrario especial. No slo lo han hecho en materia de estructura y tipo del rgano jurisdiccional, el que puede ser administrativo, judicial o mixto, sino tambin en punto a los procedimientos, que deben ser distintos de los trmites burocrticos que presiden el procedimiento civil. Cada uno de los sistemas de organizacin propuesto tiene sus ventajas e inconvenientes. La organizacin judicial otorga garanta de un mejor conocimiento y aplicacin del derecho, pero puede aparecer como apartada de la verdad

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

181

real que da legitimidad a sus decisiones. A su vez, la jurisdiccin puramente administrativa merece la crtica que conoce los hechos pero desconoce el derecho. La inexistencia de un nmero suficiente de conflictos rurales en la poca actual que justifique la creacin de tribunales especiales, a diferencia de lo que aconteci medio siglo atrs en las zonas rurales de la Repblica, ha restado impulso a las ideas de la creacin del fuero agrario especializado, si bien la materia agraria no debe quedar limitada a los conflictos originados en las contrataciones agrarias, ya que existe una gama muy vasta de cuestiones voluntarias o contenciosas vinculadas a la aplicacin de los cdigos rurales, faltas rurales, trnsito de ganado y productos del agro, caza, pesca, sanidad animal y vegetal, abigeato, marcas y seales, regado, conservacin de los suelos, medianeras, servidumbres, desalojos, interdictos, registro de contratos, trabajo y seguridad rural y otras del mismo tipo que podran justificar la creacin de rganos especializados, o de competencia compartida, encargados de su conocimiento y decisin.

18. LAS LEYES DE TRANSFORMACIN AGRARIA La ley 13.246 constituy una base legal suficiente para dotar de cierta estabilidad a los arrendatarios ya que les brind la oportunidad de mantenerse en el predio originariamente por un plazo de hasta ocho aos, incluyendo la prrroga prevista, pero no resolvi el problema de la tenencia de la tierra, ya que se no era su propsito. Se trataba de una ley de arrendamientos y no de reforma o transformacin agraria. Tena sus limitaciones de objetivos, no obstante la generosidad del plazo establecido hasta su reforma por la ley 22.298, del ao 1980, que redujo el plazo mnimo a tres aos. El porvenir de la familia agraria, constituida por una gran masa de arrendatarios, aparceros y medieros, segua siendo incierto, transcurrido aquel plazo legal originario. La ley de arrendamientos no haba resuelto ni poda resolver el problema fundamental, que era el de la propiedad de la tierra y este tema se iba a presentar a corto plazo. Ambos aspectos del problema de la tierra deban diferenciarse y no podan ser asumidos por una ley regulatora de los contratos.

182

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En 1957, por el decreto-ley 2187, se pens dar una solucin definitiva al problema y se dict el primer plan de transformacin agraria, el cual se propona terminar con este tema candente del acceso de los arrendatarios a la propiedad de la tierra. Se aspiraba, con l, convertir a los arrendatarios en propietarios a travs de acuerdos voluntarios de venta de los campos y en caso de discrepancia sobre el precio, la ley dispona que el mismo sera fijado judicialmente. Si la compraventa no se concretaba por falta de voluntad del arrendatario, ste deba desalojar el predio y si era el propietario el que no cumpla el acuerdo o la resolucin judicial, el contrato quedaba prorrogado. Se trataba de conciliar, as, ambos intereses. Luego se dict la ley 14.451 que estableci el segundo plan de transformacin agraria con el mismo objetivo. Si las partes no se ponan de acuerdo en el precio ste era fijado por las Cmaras Paritarias de arrendamiento. Se otorgaban facilidades bancarias hasta el ochenta por ciento (o el ciento por ciento en algunos casos) de la operacin y el propietario estaba eximido del pago del impuesto a las ganancias eventuales y a los rditos, exceptundose al comprador del impuesto a las ganancias durante cinco aos de la explotacin. Si la operacin no se realizaba el arrendatario deba devolver el predio dentro de un plazo, con los arrendamientos reajustados, y si era el propietario quien no cumpla, se otorgaba una amplia prrroga al contrato. El tercer plan acord al comprador slo una preferencia si el propietario decida la venta del predio y en el cuarto plan, el precio lo fijaban las partes y los vendedores deban financiar el setenta y cinco por ciento del precio, al seis por ciento de inters y a no menos de diez aos. A su vez, la ley 17.250 estableci un quinto plan consistente en la venta al precio que convinieran las partes y en caso de desacuerdo el precio era fijado por la justicia, financiando el vendedor el treinta por ciento del precio a no menos de tres aos y el sesenta por ciento la banca oficial, debiendo el comprador integrar el diez por ciento restante en el momento de suscribirse el boleto de venta. Otra modalidad consisti en que el vendedor financiaba el setenta y cinco por ciento, a un plazo no menor de cinco aos. Finalmente se dict la ley 20.543, de fomento agrario, que intent promover la compra de los predios a travs del crdito oficial, incluyendo no solo a los ocupantes sino tambin a los egresados de las escuelas tcnicas y facultades de agronoma y veterinaria, a

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

183

los productores desalojados como consecuencia de las leyes que pusieron fin a las prrrogas, a los propietarios de parcelas que no constituan una unidad econmica y a los contratistas rurales. El crdito alcanzaba al ochenta por ciento del valor del predio. Todos estos planes, a pesar de los cambios sucesivos de sistema, tuvieron sus efectos favorables sobre el rgimen de tenencia de la tierra, como lo demuestra una estadstica de las diferentes pocas. As, en 1947 el treinta y cinco por ciento de los que explotaban los predios eran propietarios y el cuarenta y siete por ciento arrendatarios, aparceros y medieros, manteniendo estos ltimos la preeminencia de aos anteriores. En 1969, al promediar la vigencia de los planes, el porcentaje de los propietarios se haba elevado al setenta y tres por ciento y el de los arrendatarios, aparceros y medieros descendido al once por ciento. Los cambios en el rgimen de la tenencia de la tierra fueron evidentes, como resultado, en gran parte, de los mecanismos creados por estas leyes transformadoras.

19. OTROS CONTRATOS AGRARIOS Los arrendamientos y aparceras han sido y son los contratos de explotacin agraria ms en boga e, incluso, en los ltimos aos han adquirido nueva vigencia, por el trmino mnimo de tres aos establecido por la ley 22.298, sin generar los problemas sociales de la poca anterior, tal vez porque ya no son los colonos o chacareros tradicionales los arrendatarios, sino los propietarios de predios prximos o los contratistas o empresas que se dedican a la explotacin agropecuaria en forma organizada comercialmente. El contrato, de este modo, ha ido perdiendo su fisonoma social, que era caracterstica de otra poca, asumiendo aspectos comerciales o de empresa. Tambin han perdido la frecuencia que registraban en dcadas anteriores. Capitalizacin de hacienda Uno de los contratos muy utilizados en la economa pecuaria y que o aparece regulado en las leyes, rigindose por los usos y costumbres

184

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

y, supletoriamente, por las leyes agrarias, conforme al principio general de interpretacin de los actos jurdicos, es el de capitalizacin de hacienda, en el cual una de las partes entrega a otra animales para su cra, engorde y terminacin, con el objeto de dividirse los beneficios resultantes. Este contrato exige el pesaje y recuento de la hacienda antes de ingresar al predio y a su egreso. Las dos alternativas que tiene este contrato son la de hacienda de cra y la de invernada. La primera requiere un plazo ms extenso y termina con la distribucin de los terneros. En la de invernada de carne, o de engorde y terminacin del ganado, los porcentajes habituales son el cincuenta y cinco-sesenta por ciento, asignados al dueo del campo y del cuarenta y cinco-cuarenta por ciento al propietario de la hacienda. Los gastos de sanidad se reparten en proporcin. Estos contratos se utilizan cuando el propietario de la hacienda tiene un exceso de capital ganadero y no le conviene recargar su propio campo, e inversamente al propietario de campos que tienen excedentes de pastaje. Es comn que se anticipen fondos para atender a la hacienda y se compensen en el momento de cada reparto. Habitualmente se inicia con novillos sin terminar y se va liquidando a medida que stos se libran al mercado. El contrato se rige por el principio de la libertad de las convenciones. En cuanto a la tipologa jurdica de este contrato, ha sido considerado por algunos autores como una modalidad de la aparcera pecuaria, en que las partes se distribuyen los terneros o el mayor valor adquirido por el engorde; otros, en cambio, lo reputan un contrato asociativo, de carcter autnomo, regido por los usos y costumbres, sin revestir el carcter de intutu personae, que distingue a las aparceras pecuarias. En la prctica, no aparece una diferenciacin neta entre ambos tipos de contratos, aunque algunos limitan la capitalizacin de hacienda al engorde de los animales, con exclusin de la cra, que constituira la aparcera pecuaria pura. El contrato de capitalizacin puede adoptar distintas modalidades: Io Capitalizacin de invernada, en que se entregan novillos y se reparten los kilos obtenidos; 2" Capitalizacin de cra, en que se aportan vacas y se reparten los terneros nacidos y 3 o Capitalizacin de terneras y vaquillonas de cra (no preadas) en que el dueo del establecimiento recibe un porcentaje, habitualmente del veinte por ciento de las vacas prea-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

185

Jas- o de vaquillonas (preadas), en que se reparten el cincuenta por ciento de los terneros destetados. Generalmente, el capitalizador aporta los toros en un porcentaje del cuatro por ciento del total de vientres. Pastoreo y pastaje Existen otros dos tipos de contratos agrarios que no deben ser confundidos, el de pastoreo y el de pastaje. En el primero, una de las partes entrega la tenencia de un predio para que la otra lo ocupe con hacienda para el pastoreo. Este contrato est regulado por el artculo 39, inciso b) de la ley 13.246, modificado por la ley 22.298, y puede celebrarse por el plazo de hasta un ao. No est sujeto a una formalidad especial. En el de pastaje, o pasturaje, o de pensin de animales, como tambin se lo ha denominado, el propietario, usufructuario o tenedor no entrega el predio, como en el caso anterior, sino que recibe animales para su alimentacin obteniendo como contrapartida un pago por cabeza, por da, mes, ao. Este contrato no se encuentra regulado por la ley y es utilizado en situaciones de emergencia, o cuando el predio est sobrecargado y debe liberarse hacienda hasta su colocacin en el mercado. Aparece como un contrato de locacin de servicios y se rige por el principio de la libertad de las convenciones. Contrato accidental Debe mencionarse, asimismo, el denominado especficamente contrato accidental, o contrato de hasta dos cosechas, regulado por el artculo 39, inciso a) de la ley, modificado por la ley 22.298, en el cual el arrendador cede el predio para la realizacin de hasta dos cosechas, como mximo, sea a razn de una por ao, o dentro del mismo ao agrcola, cuando sea posible realizarla en la misma superficie, en cuyo caso el plazo no puede exceder el necesario para levantar la ltima cosecha. Estos contratos agrcolas, dada la brevedad de sus trminos, estn sujetos a homologacin judicial, con el objeto de evitar que a travs de ellos se burlen las disposiciones de los arrendamientos, en cuanto al plazo mnimo establecido. La presentacin del testimonio de la homologacin,

186

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

constituye ttulo suficiente para solicitar el desalojo del predio, al vencimiento del contrato, por el procedimiento de ejecucin de sentencia. Esta tipificacin del contrato poda justificarse cuando los arrendamientos tenan un plazo mnimo de cinco aos. Habindose ste reducido a tres, el contrato ha perdido parte de su significado anterior, pero conserva la ventaja del rpido procedimiento fijado para el desahucio y la posibilidad de utilizarlo en perodos breves, de buenos precios agrcolas o en situaciones especiales para el propietario y el arrendatario. Este tipo de contrato, que en cierto modo significa la vuelta al principio de la libertad de las convenciones, ha sido criticado por la falta de estabilidad que genera en las relaciones agrarias, habindoselo calificado de "contrato de rapia", ya que fomenta la explotacin irracional del suelo, por el breve plazo en que, necesariamente, debe pactarse. Evidentemente, los contratos accidentales no constituyen el ideal para una economa agraria racional y slidamente asentada, ya que estn basados en un tipo de explotacin comercial de la tierra. Si el contrato de arrendamiento comn ha sido objetado en la doctrina, por no crear una vinculacin duradera con la propiedad rural, mayor objecin merecen estos contratos breves, que slo generan explotaciones pasajeras, muchas veces expoliadoras del suelo. El mismo artculo 39 concluye, en su prrafo final, que en caso de prrroga o renovacin del contrato entre las mismas partes sobre idntica superficie, cuando se totalicen plazos mayores a los establecidos en aqul, o cuando no haya transcurrido por lo menos un ao entre el nuevo contrato y el vencimiento del anterior, se considerar el contrato convenido de acuerdo con las disposiciones de la ley, esto es, con un mnimo de tres aos. Los contratos accidentales pueden incluir tanto a los arrendamientos como a las aparceras agrcolas. La mediera agrcola Adems de los contratos anteriores, debe citarse el contrato de mediera agrcola -no reglamentado en detalle por nuestra legislacin- y que de acuerdo con la ley 13.246 se rige por las reglas relativas a las aparceras. En la mediera -lo indica su nombre- las partes se dividen

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

187

por mitades los frutos, como as tambin el capital y los gastos y, adems, ambos contrayentes asumen la direccin y administracin de la actividad y los riesgos de la explotacin, circunstancias que marcan una diferencia con la aparcera, ya que en sta el aparcero asume slo a su cargo la administracin y los gastos, aunque los riesgos del contrato son compartidos. Por estas diferencias, algunos autores consideran a la mediera como un contrato de sociedad, aunque debe sealarse que la mediera no crea una entidad distinta de los miembros que la componen y cada uno de los participantes es responsable directo de las obligaciones que asume ante terceros. En los contratos de mediera agrcola consideramos que no es aplicable la reforma al artculo 30 de la ley, introducida por la ley 22.298, en cuanto autoriza para las aparceras a convenir libremente el porcentaje en la distribucin de los frutos. En la mediera agrcola los frutos se distribuyen por mitades. Otra solucin significara oponerse, como dijimos, a la propia esencia del contrato de mediera, tal como ha sido concebido en sus orgenes y en los usos y costumbres del campo. La ley, sin embargo, no aclara este aspecto. Debe sealarse, sin embargo, que la expresin mediera no siempre significa, en los contratos agrarios, porcentajes iguales en la distribucin de los frutos. En el caso especfico del contrato del tambero mediero, o mediera de tambo, como tambin se la denomina, los porcentajes que ste percibe son generalmente inferiores a la mitad. El trmino mediero, en este caso, no est empleado en su acepcin estricta y tradicional. Los caracteres propios del contrato de mediera, no se encuentran perfilados en la legislacin. Si resultaran asimilables a las aparceras, como reza el artculo 21 de la ley 13.246, nica disposicin relativa a la materia, la sola diferencia radicara en el porcentaje de los frutos a rePartir, que debe ser siempre por mitades. Pero esta diferencia resulta intrascendente, por s misma, para configurar un contrato especial, porque las aparceras, como hemos visto, tambin ahora se pueden convenir en mitades, por lo cual la otra caracterstica que lo diferenciara, en cuanto a su naturaleza, sera la de la administracin conjunta del predio y la contribucin de ambas partes a los gastos de la explotacin, que derivara de los usos y costumbres y de la propia naturaleza del contrato, pero no de un texto expreso de la ley.

188

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Contrato de kilaje fijo y canadiense La ley 13.246 prohibe, en su artculo 32, como hemos visto, el llamado contrato a kilaje fijo y tambin el canadiense, en los cuales se conviene un porcentaje fijo en la distribucin de los frutos, o suma determinada de dinero, o aquellos, como ocurre en los denominados contratos canadienses, en que, adems de ese porcentaje o suma, se estipula un adicional a abonarse en dinero o en especie, de acuerdo con la cotizacin o la cantidad de los frutos obtenidos. Tambin proscribe la ley los contratos en que, adems de las prestaciones comunes, se conviene efectuar trabajos ajenos a la explotacin del predio arrendado bajo la dependencia del arrendador, por el arrendatario, aparcero o sus familiares. Este ltimo tipo de contrato genera entre las partes relaciones jurdicas hbridas, de carcter agrario y laboral, que la norma ha considerado conveniente separar para mantener en sus caractersticas puras las figuras del arrendamiento y las aparceras reguladas. Contrato de maquinaria agrcola Otra clase de contrato que se puso en boga hace unos aos, con motivo del vencimiento de las prrrogas de los arrendamientos y aparceras, es el contrato de maquinaria agrcola, mediante el cual una de las partes, que se denomina contratista agrario, presta el servicio de la maquinaria para la labranza, siembra o cosecha, a un precio determinado o a un porcentaje sobre la cosecha. Los arrendatarios y chacareros desalojados por leyes anteriores, encontraron en este tipo de actividad una salida laboral mediante el empleo de la maquinaria de su propiedad que quedaba vacante. En la actualidad, se ha extendido como una actividad autnoma. El contrato tiene varias fuentes legales de aplicacin, segn la modalidad en que se encuentre pactado. Puede ser un contrato de locacin de servicio, o de obra, cuando se pacta abonando el contratante un precio en dinero. Tambin puede ser calificado de aparcera agrcola, cuando la contraprestacin consiste en un porcentaje sobre la cosecha. En este caso, se tratara de una aparcera accidental, pactada en los trminos del artculo 39, inciso a) de la ley L3.248 y re-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

189

nuerira, para mayor garanta del contratante, la homologacin judicial. Debe sealarse que, en estos contratos, la entrega del predio tiene por objeto posibilitar la ejecucin de los trabajos culturales, que es el verdadero fin del contrato. Dejara de existir la aparcera tpica, para constituirse en un contrato de servicio, o de obra, remunerado en una forma especial. Los acuerdos o ''pools de siembra" En los ltimos aos tambin se han hecho frecuentes los llamados "pools de siembra", que renen el capital del pblico, o de las AFJP, o de crculos cerrados, para tomar en arrendamiento o aparcera grandes extensiones de campo con el objeto de realizar una explotacin agrcola a gran escala, aprovechando los buenos precios internacionales de los granos, mediante el empleo de equipos de alta tecnologa. Existen, tambin, los llamados Fondos de Inversin Agrcola, formados por aportes de varios suscriptores y divididos en cuotas partes, que prometen alta rentabilidad a los cotizantes. Estn generalmente ligados a un contrato de arrendamiento o aparcera rural. En algunos casos, tambin, encaran actividades ganaderas. Los "pools" generalmente abarcan predios separados, con distintas explotaciones, que pueden sumar 50.000 o ms hectreas, en distintos puntos del pas. El objetivo de estos consorcios, cuya actividad se extiende actualmente a ms de un centenar de predios, es diversificar los riesgos agrcolas, mediante cultivos de diferentes clases, en distintas regiones del pas y obtener alta rentabilidad minimizando los costos, mediante la produccin a gran escala, la centralizacin de las compras de los insumos y las ventas de las cosechas, el empleo de la siembra directa y de equipos y el asesoramiento tcnico adecuado, el uso del mejor conocimiento de los mercados, la oportuna financiacin de las operaciones, la seleccin de los compradores, ademas de la mejor cobertura de los riesgos de siniestros mediante el empleo del seguro agrcola a costos compatibles. Se los ha acusado de que er > su afn de obtener ganancias rpidas, descuidan la atencin de los predios y deterioran su capacidad productiva. Tambin se los objeta de n 0 dar participacin a la ganadera y a la rotacin de los cultivos, que Podran salvar aquel inconveniente.

190

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En los ltimos tiempos la Comisin Nacional de Valores ha venido autorizando la creacin de Fondos Agrcolas de Inversin Directa, para abarcar cosechas o explotaciones ganaderas por un perodo de hasta cinco aos, modalidad sta que permitir el arriendo de tierras a mediano plazo y ejecutar planes de explotacin agrcolo-ganaderos y conservacionistas de mayor aliento y en forma sustentable, que los simplemente anuales o de corto plazo. Los fondos de inversin agrcola, convenientemente diversificados, por productos y regiones, permiten reducir los riesgos climticos, y mitigar la variacin de los precios internacionales que pueden afectar determinados cultivos. Adems, desde el punto de vista del propietario de la tierra, le aseguran una mayor renta financiera y al administrador del pool una financiacin adecuada de las actividades. En algunos casos han tenido participacin de entidades bancarias y organismos financieros internacionales, como la Corporacin Financiera Internacional, con aportes de importantes fondos para ser aplicados a distintas regiones geogrficas del pas y clases de cultivos. Contrato de maquila Mediante esta clase de contrato, el maquilero efecta la molienda o el beneficio del producto entregado por un tercero y recibe de ste, como pago por el servicio, un porcentaje del producto obtenido. Se trata de un contrato innominado que no est regulado por la ley y cuya figura se asemeja a la locacin de obra, aunque el precio se pacta en un porcentaje del producto obtenido o beneficiado y no en dinero. Ha sido comn en el tratamiento de ciertos productos agrcolas como la caa de azcar, vid, aceitunas, granos, productos hortcolas y tambin, en el beneficio de los minerales, en la poca colonial. En nuestro derecho apareci regulado en el decreto 1079/85, reglamentario de la ley 19.597, de la industria azucarera, recibiendo el maquilero un porcentaje del azcar obtenido. Este decreto qued sin efecto al desregularse la industria por la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario 2284/91.

CAPITULO IX EL ESTATUTO DEL TAMBERO MEDIERO. DECRETO-LEY 3750/46

Uno de los contratos ms antiguos, que ha experimentado grandes cambios dentro de la tipologa contractual para la explotacin agraria, es el estatuto del tambero-mediero, aprobado por el decreto-ley 3750/46, que regula la condicin de los trabajadores que estn a cargo de la explotacin de un tambo con participacin. En nuestros campos ha ido desapareciendo la clsica figura del tambero, que ordeaba las vacas en forma personal y provea al consumo o a las industrias de leche en grandes tarros, mal refrigerados, que los acopladores recogan a lo largo de las rutas tamberas. Desde hace varias dcadas, la actividad se ha ido mecanizando y la figura del tambero tradicional, ordeador a mano, y sin recursos tecnolgicos y sanitarios, ha quedado reducida al consumo familiar o estrictamente local. Actualmente, la explotacin de los tambos se realiza en el pas mediante sistemas tecnificados y est encarada de distintas formas. Existen tambos rotativos modernos que permiten ordear, en forma mecnica, cerca de trescientas vacas por hora. Incluso, se han puesto en prctica tambos mviles o transportables, en los cuales se ordean grandes rodeos de vacas "a pasto", es decir, en el mismo lugar donde pacen, con gran ahorro de tiempo y mano de obra y menor desgaste de la hacienda. Slo el veinticinco por ciento de la actividad agraria est desarrollada exclusivamente por tambos. El cuarenta por ciento de los predios, en cambio, realizan actividades mixtas, esto es, agricultura, carne y tambo.

192

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

La gran concentracin del nmero de los tambos se encuentra en la Provincia de Crdoba, que en el ao 1995 registraba la cantidad de 6.891 establecimientos, siguindole Santa Fe, con 5.664 y Buenos Aires, con 4.699. El nmero de tambos ha descendido en la Repblica de 30.500, que existan en 1988, a 22.000, aproximadamente, en 1996, o sea, casi el veintiocho por ciento. Se ha registrado un proceso de concentracin y, al mismo tiempo, como dijimos, de tecnificacin en los establecimientos, con el cierre de muchos de ellos que no han podido adaptarse a las condiciones de competencia, lo que ha reducido, en alguna medida, el papel que tena aos atrs el tambero-mediero, como figura centralizadora de la actividad, pero aun as este tipo de contrato contina aplicndose en la prctica a una amplia franja de tambos, pequeos y medianos, aunque a veces distorsionado en sus caracteres especficos de contrato asociativo. Un tambo de pequeo tamao, con una extensin rural de 150 hectreas, hoy puede alcanzar, bien conducido y controlado, fcilmente una produccin del orden de los 3.000 litros de leche diarios, o ms.

1. CARACTERSTICAS DEL CONTRATO El contrato de mediera tambera es un contrato a porcentaje. Constituye una modalidad tpica de la ganadera argentina, que no ha sido tomada de otras legislaciones y creada sobre la base de los usos y costumbres de nuestro campo. Ha tenido, por otra parte, una importante influencia en nuestro desarrollo lechero. El tambero no percibe salario y habitualmente desempea sus tareas con la colaboracin de trabajadores de los que es el nico responsable. De ah que se lo pueda considerar una figura asociativa, aunque bajo la dependencia del dador, en cuanto a las tareas a desempear. Los porcentajes de remuneracin en sus montos mnimos, se encuentran establecidos por la ley y no revisten el carcter de salario, sino de una participacin. En este sentido el tambero debe considerarse un trabajador autnomo. En la mayora de los casos, segn resulta de la prctica habitual, es un empleador que contrata, a su vez, personal a su cargo para que lo asista. Pero aparte de los porcentajes participativos fijados, la ley regula los derechos y

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

193

obligaciones de las partes que intervienen en la explotacin, sean propietarios, tamberos y trabajadores auxiliares o peones, lo que le da a la convencin el carcter de un estatuto mixto, asociativo y laboral, de la industria. Pero, adems, advirtase que en la prctica, el tambero mediero dadas las caractersticas de su trabajo continuo, en los hechos no tiene vacaciones, ni domingos y feriados, ya que la alternativa sera el cierre temporario del tambo, o las suplencias. Porque, se dice en el ambiente de tambo, que "la vaca conoce al tambero" y ste conoce al rodeo, nica forma para que resulte productivo, porque existe una relacin estrecha entre el tambero y el animal, que no resulta conveniente alterar. Estas circunstancias, y otras, dan una caracterstica especial al estatuto comentado.

2. PORCENTAJES Dispone el decreto-ley, al respecto, que si la produccin de leche se destina al abasto de la poblacin, el tambero-mediero recibir la retribucin mnima del cuarenta por ciento de la produccin de leche libre de fletes y siempre que realice los aportes de elementos y equipos necesarios, y del treinta y cinco por ciento cuando estos aportes los efecta el dador. Cuando la leche se destine a la industria, la participacin del tambero ser del cincuenta por ciento y del cuarenta y cinco por ciento, segn aporte o no los elementos necesarios, calculado en este caso sobre el precio de la grasa contenida en crema, deducidos los fletes. Como se advierte, el porcentaje se calcula sobre la produccin o el precio, segn los casos, sin deducir los costos, salvo el flete. Cuando se trate de hacienda Holando-Flamenca, el porcentaje se reduce al treinta y cinco por ciento y al treinta por ciento, para abasto, y al cuarenta y cinco por ciento y cuarenta por ciento, para industrializacin. Todos stos son porcentajes mnimos obligatorios. Por otra parte, la leche debe entregrase a quien designe el propietario. La mediera tambera, es decir, el reparto de los frutos por mitades, como vemos, es accidental, cuando se hubiera pactado ese porcentaje superando el tambero los mnimos establecidos. De ah que sea ms propio hablar, en este caso, de contrato a

194

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

porcentaje que de mediera tambera. El porcentaje debe liquidarse despus de descontados los fletes, sobre el precio de la leche destinada al abasto de la poblacin o sobre la grasa butirosa contenida, cuando se entregue a las industrias elaboradoras. La jurisprudencia no ha admitido, cuando la leche se destina a la industria, que el porcentaje se liquide sobre la leche obtenida. Esta distincin sobre el destino de la leche resulta antigua y ha perdido gran parte de su significado, ya que hoy la mayor proporcin de la leche se entrega a fbricas, que la comercializan e industrializan para todos los destinos. El tambero, por otra parte, como el productor, no tienen el control directo sobre el resultado de los anlisis y mustreos. Por ello, se ha propuesto la creacin de laboratorios regionales bajo la fiscalizacin de representantes oficiales, de las fbricas y de los productores, para la determinacin de los contenidos y calidad de la leche y el pago de las liquidaciones correspondientes. Al respecto debe sealarse que las fbricas no tienen una sola frmula para certificar la calidad de la materia prima que reciben y en ellas intervienen diversos factores como porcentajes de grasa y protenas, unidades formadoras de colonias bacterianas, nmero de clulas somticas por mi., temperatura de la leche y otros factores particulares como salud de los operarios, sanidad de los animales, tipo de instalaciones de ordee, programas de erradicacin de la brucelosis y tuberculosis, establecindose bonificaciones y castigos sobre el precio, adquiriendo cada da mayor importancia en las liquidaciones el contenido de protenas en la leche.

3. DERECHOS Y OBLIGACIONES El estatuto sancionado hace ms de cincuenta aos, fija las condiciones mnimas de trabajo y las retribuciones del tambero mediero, las cuales no podrn ser modificadas por acuerdo de partes en perjuicio del prestador del servicio. Si bien el rgimen dispuesto no ha sido declarado de orden pblico, ese carcter surge de la propia finalidad de la norma, que no ha sido otra que brindar un marco de proteccin al trabajador del tambo, ya que de otro modo no se hubiera justificado su sancin.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

195

Resumiremos, seguidamente, los derechos y obligaciones de las partes contratantes. El tambero tendr derecho a controlar los anlisis, peso, volumen y precio de la leche obtenida, pero no la solvencia del comprador, lo que importa para l un eventual riesgo. Existe, adems, fijado un precio a pagar al tambero, por cada vaca que amanse, o por vaquillona tambera o ternera que destete. El propietario estar obligado a proporcionar casa habitacin para el matrimonio y los hijos, una hectrea del predio para huerta y habitacin para los peones. El tambero estar a las rdenes directas del propietario del tambo o de quien ste delegue sus funciones. Carece, por lo tanto, de autonoma de gestin. Sin embargo, se ha considerado que esta subordinacin es slo tcnica y no jurdica ni econmica y, por lo tanto, no genera una relacin laboral. Algunas decisiones tribunalicias han considerado a esta relacin como un contrato sui-generis, semejante al contrato de sociedad, una suerte de sociedad de capital e industria, en que ambas partes van a las prdidas y a las ganancias. Debe trabajar personalmente el tambo, cuidar de la hacienda y de las instalaciones y proveerse de un certificado de buena salud, renovado cada seis meses. A su cargo corre el seguro de los peones y la asistencia mdica y farmacutica, lo mismo que la remuneracin, el certificado de salud de los peones y las vacaciones, actuando en este caso como un empresario. El seguro del tambero-mediero, en cambio, estar a cargo del propietario, que acta frente al tambero como patrn. Deben mediar doce horas entre dos ordees diarios. El tambero estar a las rdenes del propietario para la ejecucin del trabajo en el horario que ste fije, correspondiendo al mismo establecer la forma de explotacin. Se trata, entonces, en este aspecto, de un trabajo subordinado. El propietario debe proveer los tarros para el transporte de la leche, aportar las mquinas desnatadoras, debiendo realizarse el ordee bajo tinglado para protegerse de las inclemencias del tiempo. En caso de accidente de trabajo, responder el propietario del tambo y en el supuesto de despido el tambero-mediero ser acreedor de la indemnizacin correspondiente. Entre las obligaciones comunes, a cargo del tambero, que surgen de la naturaleza propia del contrato y que habitualmente se insertan en stos como clusulas convencionales, figuran la de cuidar el campo, los animales, instalaciones y tiles del tambo, los tanques de fro, la calidad de

196

CATALANO - BRUNEI.LA - GARCA DAZ - LUCERO

la leche y la limpieza de los equipos, la alimentacin de los animales y atencin de los partos, la crianza de los terneros y la recra de las vaquillonas, vigilar los rodeos, el estrs calrico y la hipocalcemia (vaca cada), la deteccin del celo, atender la inseminacin artificial y las vacunaciones necesarias, controlar la mastitis (infeccin de las ubres), el rgimen de vacaciones y suplencias, indicacin de los familiares que lo asisten en el trabajo, control del pago de los salarios y de los aportes jubilatorios, metodologa para la liquidacin de los porcentajes, con ajuste a las normas vigentes en el mercado y segn las frmulas de comercializacin que se adopten, teniendo en cuenta que en los momentos actuales el clculo del porcentaje sobre la grasa butirosa (previsto en el estatuto) ya no es significativo y viene siendo reemplazado por el porcentaje en protenas, para determinadas producciones lcteas, dados sus mayores rendimientos industriales. Resulta conveniente que las obligaciones se describan detalladamente en los contratos para evitar futuros conflictos.

4. PLAZOS. RESCISIN Los contratos se celebrarn por el plazo que de comn acuerdo se establezca, debiendo registrarse ante el Ministerio de Trabajo. No existe, pr lo tanto, plazo mnimo para estos contratos, como ocurre con otros contratos agrarios, lo que refuerza su carcter asociativo. No obstante, la jurisprudencia ha establecido que un contrato cuyo plazo ha quedado prorrogado por tcita reconduccin, se convierte en un contrato por plazo indeterminado y que el despido del tambero obliga al propietario a indemnizarlo. En caso de rescindirse el contrato por culpa del propietario, ste deber abonar una indemnizacin de despido, calculada en la forma especial que establece el estatuto, y siempre que el tambero tenga una antigedad mnima de un ao. En este caso la relacin que genera el contrato asume forma laboral y dificulta ubicar a ste en una figura nica y autnoma. El tambero, en este caso, ser acreedor de una indemnizacin equivalente al cincuenta por ciento del promedio mensual de lo percibido en los ltimos doce meses, multiplicado por cada ao o fraccin mayor de seis meses, previa deduccin de los salarios adeudados a los peones. El propietario podr rescindir el contrato en caso de daos intencio-

LECCIONES DE DERECHO ACRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

197

nales, incapacidad del tambero para desempearse en los deberes a su cargo, insubordinacin, negativa a aceptar el ordee mecanizado, negligencia manifiesta en la higiene de las instalaciones. En este caso, las indemnizaciones que haya que pagar a los peones estarn a cargo del tambero-mediero, porque forman parte de su equipo de trabajo. El propietario no puede cambiar de destino al tambero, segn la jurisprudencia, sin generar la obligacin de indemnizar. En caso de despido del tambero, ste deber entregar de inmediato las haciendas, tiles y enseres del tambo y facilitar habitacin y cocina para el sustituto, si as se lo solicitare. Adems, deber desalojar las poblaciones dentro de los quince das de notificado, judicial o extrajudicialmente, pudiendo el propietario solicitar el lanzamiento, previo pago o garanta suficiente de la suma que deba abonar por indemnizacin, cuando el despido es arbitrario. En caso de cese del trabajo del tambo, por voluntad del propietario, estarn a cargo de ste las indemnizaciones que deban abonarse a los peones. Si el contrato se rescinde por voluntad del tambero mediero, ste deber dar un preaviso con antelacin mnima de un mes y asegurar la continuidad de la explotacin, por s o por terceros, a satisfaccin del propietario. Caso contrario, deber abonar una indemnizacin equivalente al beneficio que el propietario hubiere obtenido en ese perodo de tiempo. El propietario que rescinde el contrato, en cambio, no est obligado a dar preaviso, como se exige para el tambero. Debe sealarse que el estatuto deja aclarado que, en el caso de tambo con ordee mecnico, la retribucin de los tamberos medieros se establecer por convencin de partes. No regirn, por lo tanto, en estos casos, los porcentajes mnimos fijados, pero s los dems derechos y obligaciones que el estatuto establece para todo tipo de explotacin tambera, sea mecanizada o no.

5. TIPOLOGA JURDICA. PROYECTOS DE REFORMAS En cuanto a la tipologa jurdica del contrato, algunos autores lo consideran una variedad del contrato de trabajo subordinado, en tanto

198

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

que otros lo reputan un contrato asociativo, ya que el trabajo del mediero no es el contrato de trabajo tpico, de carcter personal, toda vez que otras personas trabajan por su cuenta en el tambo. Nosotros participamos de esta ltima opinin, sin dejar de reconocer que el estatuto contiene ingredientes hbridos, laborales y asociativos, que hacen difcil su calificacin. La jurisprudencia de los tribunales es errtica sobre este particular, pero parece orientarse hacia la consideracin de un tipo de contrato sui-generis o de un contrato asociativo, aunque no se ha dado todava la ltima palabra sobre el particular, asimilable, incluso, a la figura de la aparcera pecuaria, con la cual tiene puntos comunes (entrega de animales para la produccin de leche, comunidad de riesgos, direccin compartida, distribucin de frutos o utilidades). Los tribunales de Buenos Aires se han pronunciado a favor de la tesis de contrato asociativo, mientras que los de Santa Fe lo consideran un contrato laboral, aunque en los ltimos fallos que se registran parece tambin asentarse la idea que asigna carcter asociativo al contrato. Un fallo dictado en 1983 por la Cmara del Trabajo de San Francisco (Crdoba), considera que el vnculo jurdico que une al tambero mediero con el propietario, constituye una variedad atpica del contrato de trabajo, debiendo atenerse los jueces, para determinar el alcance de los derechos y obligaciones de las partes, a las normas contenidas en el estatuto, las cuales conforman un rgimen jurdico propio. Tambin han declarado los tribunales, en otros fallos, que al tambero mediero no le alcanzan los beneficios de las leyes generales del trabajo y que no es posible ignorar la existencia del decreto-ley 3750/46 y que el rgimen general del trabajo agrario fijado por la ley 22.248 no ha reemplazado ni modificado ni previsto su aplicacin extensiva al estatuto aprobado por el mencionado decreto. La Cmara del Trabajo de Villa Mara, Crdoba, en fallo dictado en 1982, consider al tambero mediero como un trabajador dependiente, ligado por un contrato de trabajo atpico, regido especialmente por el estatuto y adecuado a las caractersticas de la explotacin agraria en las que, sin hesitar, se advierte la relacin de dependencia. A su vez, la Cmara del Trabajo de Crdoba ha admitido, en sentencia dictada en 1986, que las lagunas del estatuto deben ser llenadas por la ley que regula el trabajo rural y que ambos regmenes no son incompatibles. Han existido en los ltimos aos varios proyectos de actualizacin

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

199

de este estatuto en el Parlamento, actualizacin que nos parece necesaria, dadas las variaciones que se han experimentado en las relaciones del tambo. Hay en las zonas lecheras de la Repblica, como dijimos, una cantidad de tambos de pequeos y medianos productores donde la figura del tambero mediero, como colaborador, sigue desempeando un papel principal. Indudablemente se trata, dadas sus caractersticas particularsimas, de una figura mixta de trabajador-empresario, en la escala rural. El estatuto actualmente en vigencia, adems de ser rgido y detallista, tiene vacos y ofrece dudas sobre ciertos aspectos legales que sera conveniente aclarar. De su calificacin como contrato de trabajo o como contrato de naturaleza asociativa, o en participacin, depender la jurisdiccin aplicable, laboral o civil. Algunos de los proyectos mantienen la figura hbrida del tambero, actualmente vigente, la que no ayuda a su calificacin. Otros, en cambio, procuran reducir las referencias laborales, destacando los elementos igualitarios del contrato. Una modalidad que se utiliza frecuentemente en el campo es comenzar la relacin con un contrato de trabajo comn, que a partir del ao se transforma en un contrato de mediera tambera. El ltimo proyecto de reforma al estatuto, aprobado por el Senado en el mes de noviembre de 1996, con la denominacin de Contrato de Explotacin Tambera, redujo el estatuto a 16 artculos, liberalizando totalmente su rgimen. Elimin los porcentajes mnimos de participacin, dejndolos librados al acuerdo de las partes. Adems, contempla la posibilidad de incluir en la explotacin, aparte de la hacienda vacuna, a las especies ovinas y caprinas y la regulacin de otras actividades anexas y considera al tambero-titular y al tambero, como trabajadores autnomos, frente a la legislacin previsional, laboral y fiscal, quedando sujetos, ambos, en caso de controversia, a los tribunales civiles. Otros proyectos presentados, mantienen, en cambio, aunque simplificada, la estructura general del antiguo estatuto y los porcentajes mnimos obligatorios de participacin; disponen, adems, que en cada tambo no podr haber ms que un tambero remunerado a porcentaje y regulan en detalle los derechos y obligaciones de las partes y las indemnizaciones que debern abonarse en caso de rescisin del contrato, acentuando, de este modo, la relacin laboral del tambero, como trabajador subordinado.

200

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Sobre la base del proyecto aprobado por el Senado, en 1996, a que antes nos hemos referido y cuya iniciativa perteneci al diputado Nstor Alcal, proyecto ste que haba caducado por el transcurso del tiempo parlamentario, los diputados Humberto Volando y Marta Elena Cardoso presentaron uno nuevo, con la denominacin de Contrato Asociativo de Explotacin Tambera, que mantiene en rasgos generales el contenido del proyecto anterior. Califica al contrato como de naturaleza agraria, con una particular relacin participativa, segn expresa. Sern de aplicacin subsidiaria las normas del Cdigo Civil, con lo cual quedaran descartadas las normas del trabajo agrario. El objeto del contrato es la produccin de leche fluida, proveniente de un rodeo, cualquiera fuera la raza del ganado mayor o menor, incluyendo en el mismo el traslado, distribucin y destino del producto. Como actividad anexa contempla la cra y recra de hembras con destino a reposicin o venta. Puede incluirse, por convencin, la venta de las cras machos, los reproductores que se reemplacen y los despojos de los animales muertos. En cuanto a la duracin del contrato, ser la que las partes acuerden y, en su defecto, la de tres aos, a partir de la primera venta obtenida. No se admite la tcita reconduccin del contrato. Ambas partes se considerarn sujetos agrarios autnomos desde el punto de vista de la legislacin laboral, previsional, fiscal y de seguridad social, sin que exista solidaridad entre ellas o ante terceros. En cambio, sern solidarias respecto al cumplimiento de las normas de sanidad animal. El empresario-titular estar obligado a proporcionar casa habitacin para el tambero, su ncleo familiar y sus dependientes. Los derechos del tambero-asociado cesan automticamente al concluir el contrato u operarse su rescisin, con o sin causa, debiendo desocupar la vivienda a no ms de quince das de comunicada la rescisin, o diez das del vencimiento del contrato. Este, por otra parte, queda resuelto con la muerte o incapacidad sobreviniente del tambero-asociado, pero no del empresario-titular. Cuando el contrato se resuelva sin expresin de causa, deber darse aviso con treinta das de anticipacin o en su defecto deber abonarse a la contraparte una indemnizacin equivalente al monto de participacin que hubiera dejado de percibir en dicho mes. Adems, deber abonarse a la otra una indemnizacin equivalente al quince por ciento del producido mensual calculado sobre los ingresos devengados

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

201

en el trimestre anterior a la fecha de la rescisin. En cuanto a la participacin que reciba el tambero-asociado, sta ser la que libremente pacten las partes, de acuerdo con el modo, forma y o p o r t u n i d a d convenidos. No existen por lo tanto, porcentajes mnimos que respetar. El contrato, por otra parte, deber ser homologado, a peticin de cualquiera de las partes, ante el tribunal civil del domicilio del contrato. Se fija, exclusivamente, la competencia del fuero civil, para el ejercicio de las acciones emergentes.

EL ESTATUTO DEL CONTRATISTA DE VIAS Y FRUTALES. LEY 20.589 1. NATURALEZA Y EXTENSIN DEL CONTRATO En iguales condiciones de incertidumbre legal que el contrato de explotacin tambera se encuentra el estatuto del contratista de vias y frutales, aprobado por ley 20.589, del ao 1973, y originariamente regulado por cierta legislacin provincial, el cual rige las condiciones de trabajo del contratista que, en forma individual o con su ncleo familiar, trabaja personalmente en el cuidado y cultivo de vias y frutales, percibiendo una retribucin por los servicios. La retribucin consiste en una suma fija liquidable mensualmente y un porcentaje sobre la produccin. Este contrato, que se encuentra muy extendido en las zonas frutcolas de Mendoza, San Juan y Ro Negro, especialmente, debe celebrarse por escrito e inscribirse en ios organismos pblicos que correspondan. El estatuto regula las obligaciones y derechos de los contratantes y el rgimen de remuneracin mnima que deber abonarse al contratista, por hectrea y por ao, liquidable mensualmente, la que ser fijada por la Comisin Paritaria, y el porcentaje a percibir sobre la produccin, que no podr ser inferior al quince por ciento, ni superior al diecinueve por ciento, deducidos los gastos de cosecha, acarreo y los comunes de comercializacin de la uva o frutas. El plazo mnimo del contrato ser de un ao agrcola. Se admite la tcita reconduccin, en forma sucesiva. La ley 20.589 fue derogada por la ley 22.163, que quit la caracte-

202

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

rstica de contrato de trabajo al regulado por el estatuto en vigencia, asignndole el carcter de contrato asociativo. Esta ley, a su vez, fue dejada sin efecto por la 23.154, del ao 1984, que restableci la vigencia de la ley anterior, con algunas modificaciones. De acuerdo con la posicin adoptada por la doctrina, se considera a este contrato como una variedad del contrato de trabajo, en el que el contratista aparece como un copartcipe o colaborador en la explotacin, pero en una relacin subordinada, posicin sta aceptada por la jurisprudencia general, considerndola como una figura del derecho laboral. Otros comentaristas, en cambio, consideran al contratista como un trabajador autnomo, porque acta y se desempea con independencia, sin sujecin a horarios ni obligacin de efectuar personalmente las tareas, y soporta las prdidas o disminucin de las cosechas o se beneficia con la mayor produccin obtenida, puede aportar los materiales de trabajo y su objetivo econmico se concentra en el resultado final de la explotacin y no en el tiempo de duracin del trabajo. Participamos de esta opinin. No advertimos en la ley subordinacin, sino ms bien independencia en el cumplimiento de las obligaciones legales que competen al contratista. En el camino accidentado seguido por este tipo de contrato, y a travs de las interpretaciones jurisprudenciales, unas veces se lo consider una locacin de servicios, en otras una sociedad y, tambin, un contrato innojninado, y un contrato laboral atpico.

2. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS PARTES La ley 23.154, de acuerdo con la calificacin doctrinaria ms aceptada, de "contrato de trabajo atpico", regula en el artculo 6, en forma detallada, las obligaciones del contratista y del empleador. No aparece en ellas, sin embargo, tipificada una relacin subordinada del contratista al propietario, que lo tipifiquen como un contrato de trabajo, constituyendo ms bien una serie de indicaciones legales de los trabajos que debe desempear, tales como arado, destruccin de hormigueros, podas, limpieza de acequias, arreglar alambrados, reemplazar rodrigones y postes de cabecera, emparejar los callejones, vigilar la vendimia, efectuar los tratamientos fitosanitarios, cuidar y alimentar a los animales,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

203

atender el riego, cuidar las herramientas, maquinaria y elementos de trabajo, mantener el destino del predio y de la casa-habitacin, pagar los servicios de luz y agua corriente, informar al empleador sobre los obreros que tomare y exhibirle mensualmente los comprobantes que acrediten el cumplimiento de las leyes laborales y prevsionales, pudiendo ste retener de la mensualidad a pagar al contratista los importes adeudados a los obreros para hacerlos efectivos y no ceder el contrato, entre otras. Si el contratista no cumple con las tareas culturales del predio, el propietario podr ordenar que se realicen con obreros, descontando su importe de la remuneracin mensual que debe percibir. Tratndose de frutales, se fijan obligaciones especiales, adems de las descriptas. Tambin la ley fija los beneficios sociales, laborales y prevsionales que corresponden al contratista, las causales de despido, embargo de las remuneraciones, la solidaridad de las partes en lo referente al cumplimiento de la legislacin laboral y previsional, la forma de liquidacin de las remuneraciones y el contenido de los recibos de pago y las causales de rescisin del contrato. Entre las obligaciones a cargo del empleador se indican las de proporcionar vivienda adecuada, suministrar al contratista los productos qumicos y maquinaria para combatir las plagas y enfermedades de los cultivos y entregarle bajo inventario certificado por la autoridad, los animales, herramientas y elementos para efectuar los cultivos. Cuando el empleado realice la cosecha por intermedio de terceros, dar preferencia al contratista. Cuando el contrato no se renovare sin causa justificada, se abonar al contratista como indemnizacin un veinte por ciento del total devengado en el ltimo ao agrcola, por ao de servicio. Si el contrato se rescinde sin causa justificada y antes del vencimiento del ao agrcola, la ley contempla una indemnizacin por ao de antigedad y la parte proporcional del porcentaje, aunque no se complete el ao de trabajo. No es de aplicacin el rgimen de despido. Diez das antes de la cosecha se convendr el porcentaje de la misma que corresponda al contratista, el precio y la forma de pago, debiendo el porcentaje abonarse a ste en la misma forma y plazo que los compradores convengan con el empleador. Las ventas a plazo, en el caso de los porcentajes que correspondan al contratista, quedarn documentadas.

204

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

En el caso de vias nuevas o frutales u olivares que no se encuentren en produccin, se establecer una remuneracin nica, por hectrea, por ao, que fijar la Comisin Paritaria. Esta Comisin, adems, determinar las fechas de iniciacin y finalizacin del ao agrcola, teniendo en cuenta, cuando los cultivos estn intercalados, el cultivo principal. En cuanto al plazo mnimo de duracin del contrato, ser de un ao agrcola, operndose la tcita reconduccin por un nuevo ao, en forma sucesiva, salvo que cualquiera de las partes, hasta el 31 de marzo de cada ao, notifique a la otra su voluntad de rescindirlo por telegrama colacionado, o con intervencin de escribano pblico o autoridad administrativa o judicial.

3. MODALIDADES DEL CONTRATO Cabe sealar que el contrato puede adoptar diferentes formas de remuneracin, segn las modalidades locales, aunque la ms usual es la que determina la ley: remuneracin fija y porcentaje sobre la produccin. Cuando las plantaciones nuevas no estuvieran en produccin, se establecer una remuneracin nica por hectrea y por ao. La ley dispone, por otra parte, la constitucin de Comisiones paritarias provinciales, integradas por un representante de la autoridad local y en la que tambin participan representantes de las cmaras empresarias y de los trabajadores del ramo. La Comisin paritaria funciona en Mendoza, pero no en San Juan, donde no existe sindicato de trabajadores. Su funcin es reglamentar las condiciones generales del trabajo, remuneraciones y resolver los conflictos que se generen entre las partes. Las normas de la ley, son de orden pblico.

LOS CONTRATOS AGRO-ALIMENTARIOS Y AGRO-INDUSTRIALES Y LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL MODERNO DERECHO AGRARIO El avance del proceso econmico, las nuevas tecnologas aplicables en el aprovechamiento de los productos del agro y la extensin y el de-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

205

sarroilo del comercio interno e internacional, han venido ampliando el objeto del derecho agrario, incorporando a sus regulaciones nuevas figuras contractuales, en relacin de conexidad con el acto agrario tpico generado por el proceso biolgico de la produccin de bienes. La agricultura y la industria no constituyen ya actos separados y, en muchos casos, tratndose de acuerdos o contratos de produccin, procesamiento y comercializacin de los productos, resulta difcil establecer sus lmites precisos. El derecho agrario, consecuentemente, se ha ido desprendiendo, en forma gradual y segura, de su antiguo vnculo con la propiedad fundiaria y del proceso biolgico tpico, ingresando al campo de una disciplina mayor, el derecho agro-alimentario o agro-industrial, en una integracin vertical de las actividades, aunque sin perder las caractersticas que le dieron origen. El campo y la industria transformadora de los productos del agro, vienen incorporndose gradualmente en un proceso de integracin o de sntesis, impulsados por las exigencias de un mercado cada da ms competitivo y que requiere mayor calidad y diversidad en los productos. En muchos pases del mundo, los productores agrarios ya no se limitan a entregar los bienes obtenidos al mercado general, sino que convienen anticipadamente y en forma directa con las industrias transformadoras o comercializadoras la venta de sus productos a precios, cantidades y calidades preestablecidos, generndose muchas veces relaciones contractuales de tipo asociativo, de carcter complejo y difuso, donde resulta difcil tipificar los lmites de cada actividad y el derecho aplicable. Estos contratos, en el grado de evolucin alcanzado hasta ahora en los pases ms adelantados que los aplican y regulan, reconocen como punto de partida ios denominados, en el derecho comparado, acuerdos interprofesionales, celebrados entre grupos de productores agrarios y grupos de industrias transformadoras o de comerciantes, que fijan el marco jurdico general en que han de desenvolverse los contratos individuales que se celebren. Estos acuerdos interprofesionales obran como una suerte de convenios-marco que establecen pautas y sealan rumbos a los convenios individuales. Los acuerdos-marco se renegocian habitualmente cada dos o tres aos. Los contratos agro-alimentarios o agro-industriales pueden ser consecuencia de estos acuerdos-tipo o pactarse en forma independiente, se-

206

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

gn la voluntad de las partes. Pueden consistir en un contrato de venta anticipada de la produccin a cantidades, calidades y precio determinados, o constituir figuras ms complejas, a veces de tipo asociativo. Desde el punto de vista de su naturaleza jurdica y segn la modalidad que adopten, se los considera un contrato de compraventa simple y, en otros casos, formas mixtas o asociativas, segn el grado de colaboracin que hayan pactado las partes, de acuerdo al objeto y fines del contrato. Es indudable que en la mayora de estos acuerdos, aun los ms simples, a la entrega y recibo de la produccin convenida se suman otros derechos y obligaciones de las partes en materia de riesgos, participaciones, calidades, tipos de productos, mejoras de precio, asistencia tcnica, preferencias u otras que dan al contrato naturaleza asociativa y dificultan su calificacin dentro de as figuras tradicionales de los contratos. Algunos autores, como el agrarista italiano Giovanni Galloni, lo consideran un contrato de empresa ya que, en definitiva, por su vinculacin, proveen a la empresa agraria de uno de los aportes o factores que sta necesita, junto con otros, de carcter econmico o tcnico, para su desenvolvimiento. La agrariedad del contrato, por otra parte, deriva de su conexin con la actividad primaria que le sirve de sustento. A veces, esta caracterstica aparece en forma ms o menos remota. Estos contratos se vienen practicando en el pas, particularmente con referencia a ciertas clases de cultivos o de cras especiales. Su uso no es todava frecuente. Carecen, por otra parte, de una regulacin propia. En cambio, se encuentran regulados, desde hace unos aos, en la legislacin italiana, espaola y francesa, entre otras, y sera altamente conveniente su incorporacin a la legislacin nacional, dada la importancia que revisten para la planificacin, mejoramiento y desenvolvimiento ordenado de algunos sectores especiales de la produccin agropecuaria, especialmente la agroalimentaria y la forestal. En el marco de un desarrollo creciente de la actividad agro-alimentaria -en especial- juegan papel principal las empresas multinacionales, que en las ltimas dcadas han venido fortaleciendo su posicin en el mercado alimentario y, en menor escala, en el agro-industrial, mediante operaciones de compra o fusin con empresas nacionales, creacin de filiales y representaciones del exterior, acceso a la propiedad de la tierra para la explotacin en gran escala de determinados productos,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

207

acuerdo de produccin y de venta, asistencia tcnica y financiamiento, con uso de licencias y franquicias internacionales, lo que pone en evidencia la necesidad de disponer de una legislacin mercantil moderna que garantice que los procesos de expansin, concentracin e integracin agro-industrial o agro-alimentaria que se desarrollan, no afecten la libre competencia de los mercados, el inters de los consumidores, el uso racional de los recursos naturales y el carcter y las formas de vida elegidas por la sociedad rural. Las caractersticas de estos contratos son la coordinacin e integracin de las actividades agrcolas y comerciales, con fines a obtener un producto, o desarrollar un cultivo de acuerdo a normas, es decir, de la calidad y cantidad requeridas. Existe, sin duda, en estos contratos, una subordinacin del agricultor al industrial, cuyas directivas debe aceptar a cambio de las ventajas que recibe en materia de comercializacin y financiamiento, entre otras. En nuestra prctica agraria estos contratos aparecen sin ser lo mismo bajo la forma de compraventa de futuras cosechas o de plantaciones a cosechar por el comprador, o como contratos de colaboracin empresaria o de locacin de obra o de naturaleza innominada.

CAPITULO X LA PROPIEDAD DEL GANADO

1. LA POSESIN Y EL SISTEMA DE MARCAS Y SEALES Desde la poca de la Colonia se acostumbr a marcar y sealar el ganado mayor y menor para determinar la titularidad del mismo. El primer Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1865, recogi esta tradicin colonial y estableci que la marca indica y prueba acabadamente y en todas sus partes, la propiedad del ganado u objeto que la lleve. En consecuencia, todo ganado marcado perteneca en propiedad a quien acreditara ser titular de la marca. Otros cdigos, como los de Crdoba, Entre Ros y Santa Fe, slo crearon la presuncin de la propiedad a favor del titular de la marca o seal. El cdigo de Mendoza, en forma concordante con estos ltimos, dispuso que la marca a fuego registrada establece en el animal que la lleve el derecho de propiedad a favor del que hizo el registro, salvo prueba en contrario. El Cdigo Civil, puesto vigencia el ao 1871, estableci otro rgimen para acreditar la propiedad de las cosas muebles, entre las cuales se encuentran los semovientes, conforme a lo establecido en el artculo 2418, determinando en su artculo 2412 que la posesin de buena fe de las cosas muebles hace presumir la propiedad a favor del poseedor, siempre que la cosa no haya sido robada o perdida. Frente a esta discrepancia entre ambas clases de normas -una que otorga preeminencia a la marca y la otra a la posesin- sin duda la que deba prevalecer era la del Cdigo Civil, dado que se trataba de una disposicin concerniente al dominio de las cosas, cuya regulacin es de su competencia exclusiva.

210

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Se propusieron, desde entonces, varias frmulas legales procurando armonizar, a travs de la reforma de los cdigos rurales, o del Cdigo Civil, las disposiciones de ste con las contenidas en aquellos cdigos, las cuales, bajo la apariencia de regular aspectos de la polica rural, avanzaban sobre la materia de fondo relativa al dominio de las cosas. El primer intento fue realizado en 1902 por Mario Senz, quien propuso exceptuar del artculo 2318 del Cdigo Civil, que califica entre las cosas muebles a las que se mueven por s mismas, o sea, a los semovientes. El proyecto Ramos Meja, del ao 1903, propona la reforma del artculo 2412 del Cdigo Civil, agregando que sus disposiciones no se aplicaran a los animales marcados o sealados, en los cuales la presuncin de propiedad sera a favor del dueo de la marca o seal que llevaran. A su vez, el proyecto de Eleodoro Lobos, del ao 1911, dispona que para el ganado no inscripto en los registros, ni marcado ni sealado, se aplicara el artculo 2412 del Cdigo Civil y para el marcado o sealado, la marca o seal registrada prueban la propiedad a favor del titular de la misma. A su vez, el proyecto Snchez Sorondo-Avellaneda, de 1910, reconoca el rgimen de la posesin del Cdigo Civil, pero la prueba de la buena fe de la posesin la daba la marca o seal inscripta en el registro. En el sentido y alcance dado por este ltimo proyecto adhirieron, luego, los cdigos rurales de San Luis y Santiago del Estero. * El anteproyecto Bibiloni, de 1930, ms terminante, dispuso que la marca o seal prueba la propiedad del ganado del que la tiene registrada. Anteriormente, Bibiloni haba propuesto, en 1903, exceptuar al ganado del artculo 2412.

2. SOLUCIN DE LAS LEYES LOCALES El anterior Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires, sancionado en 1970, adhiri a la tesis sustentada en el proyecto Snchez Sorondo-Avellaneda, pero en el sentido negativo. Declar obligatoria la marca del ganado mayor y la seal del menor, disponiendo que, en el caso de animales de raza, la identificacin puede realizarse mediante tatuaje o reseas, segn la especie. La omisin de la marca o seal -aclara sobre el aspecto que comentamos- implica presuncin de mala fe con-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

211

tra el poseedor, lo que importa establecer, en el sentido positivo, que la existencia de la marca es una presuncin de la buena fe de la posesin. La marca o seal, por lo tanto, segn surge de este Cdigo, complementa la posesin y constituye un medio de prueba de la buena fe de sta, pero no la reemplaza o sustituye. La posesin resulta un acto indispensable y la buena fe de la misma se prueba con la marca registrada. Es obligatorio para todo propietario de hacienda, aclara el Cdigo, registrar la marca o seal que usare. El Estado es el nico propietario de los sistemas de diseo de marcas y seales. El Cdigo de 1983 repite estas disposiciones, pero en materia de dominio del ganado establece una sola regla en su artculo 112, el cual dispone que en los supuestos de falta de marca o seal en el ganado, cuando el propietario omitiere cumplimentar las prescripciones del artculo 148, que obliga a marcar y sealar el ganado dentro del plazo establecido, regir lo dispuesto en el artculo 2412 del Cdigo Civil. No aclara el artculo si la marca acredita la propiedad o slo constituye una presuncin del dominio. La marca, segn lo dispone este Cdigo, consiste en un dibujo, diseo o signo impreso a hierro candente, o por procedimientos que produzcan anlogos efectos y que sean autorizados por los organismos competentes. La seal es un corte o incisin en la oreja del animal. La marca deber tener una dimensin mxima de 10 cm. y mnima de 7. En todo el territorio de la provincia no podr haber dos marcas iguales, debiendo anularse la ms reciente. El derecho sobre la marca o seal se prueba con el boleto de marca expedido por el organismo competente. Para inscribir una marca se requiere acreditar ser propietario u ocupante de un predio rural en la provincia. Se asignar a cada marca o seal una numeracin correlativa y permanente. Pueden ser transferidas por acta en duplicado celebrada ante el organismo competente o ante el Intendente, y tambin por escritura pblica o sentencia judicial. El plazo de duracin es de diez aos. Se admite la renovacin del boleto de marca a su vencimiento. Todo propietario de ganado tiene obligacin de marcarlo antes del ao de edad si es ganado mayor y de sealarlo antes de los seis meses, si es menor. La marca deber insertarse solamente en la quijada o en el cuarto posterior, siempre del lado izquierdo y en la posicin que fije el boleto. Esta disposicin muchas veces no se cumple y se marca en el lo-

212

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

mo o anca, del lado izquierdo para posibilitar su vista al pasar el animal por la manga. Est prohibido contramarcar, que es poner la marca junto a la marca anterior, pero en forma invertida, acto que indica la voluntad del dueo de desprenderse de la propiedad del ganado. Esta prohibicin tampoco se observa frecuentemente y contribuye al deterioro del cuero. El procedimiento en fro para marcar los animales, el cual no deteriora el cuero, pues slo cambia el color del pelo en la parte del diseo, es muy poco utilizado, por tratarse de un procedimiento lento. Queda prohibido sealar trozando ambas orejas. Para marcar o sealar debe haberse obtenido el respectivo boleto de marca. Toda marca o seal que se otorgue deber estar registrada en la municipalidad del partido donde se usare. A tal efecto cada municipalidad llevar un registro con las indicaciones pertinentes. Las municipalidades no expedirn guas de trnsito, certificado o autorizacin de venta de ganado, ni autorizacin para la marcacin o sealamiento, sin la constancia de estar la marca registrada.

3. LA LEY NACIONAL 22.329, DE MARCAS Y SEALES Las disposiciones de los cdigos rurales provinciales antes reseadas deben considerarse derogadas y conciliarse con las de la ley nacional 22.329 que ha establecido los principios bsicos que regularn este instituto, procurando la unificacin de los sistemas de marcas y seales imperantes en todo el pas. La competencia de la Nacin para dictar normas concernientes a la propiedad del ganado deriva de estar sometido el dominio de las cosas a la competencia exclusiva del Congreso y constituir el sistema de marcas y seales uno de los medios para acreditar ese dominio. Se expresa en los fundamentos de esta ley que el rgimen del artculo 2412 no ha resultado idneo para proteger la propiedad de los ganados, por lo cual corresponde perfeccionarlo, corrigiendo la dualidad legislativa existente entre la norma nacional y las disposiciones de los cdigos rurales provinciales, que atribuyen los animales a quien los posee de buena fe, conforme al artculo 2412 del Cdigo Civil, mientras los cdigos rurales establecen que la marca o seal prueba, alternativamente, la propiedad, segn unos, o la posesin de

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

213

buena fe del ganado, segn otros. Dispone la ley, al respecto, que la marca es la impresin de un dibujo o diseo, por medio de hierro candente, de marcacin en fro o cualquier otro procedimiento que asegure su permanencia, y que autorice la Secretara de Agricultura de la Nacin. Para el registro del diseo se seguirn las formalidades que disponga cada provincia. El registro del diseo de la marca o seal confiere el derecho de uso exclusivo por el plazo que indiquen las respectivas legislaciones. La ley repite el contenido de las legislaciones provinciales en cuanto al plazo para insertar las marcas y seales en el ganado y las obligaciones correlativas de los propietarios de hacienda. En cuanto al aspecto fundamental que nos preocupa, esto es, la prueba de la propiedad del ganado, la ley dispone que se presume, salvo prueba en contrario, que el ganado mayor marcado y el menor sealado, pertenece a quien tuviere registrada la marca o seal aplicada al animal. La solucin se pliega, como se advierte, en lo sustancial, a la propuesta contenida en los proyectos Ramos Meja-Lobos, y deja de lado la posesin, como figura decisiva, creando la presuncin de la propiedad a favor del titular de la marca o seal. Pero la ley -segn resulta del texto- slo crea una presuncin, que podr ser desvirtuada por otros medios probatorios ms eficaces, como podra ser el propio certificado de transferencia del ganado. La ley, en definitiva, no ha resuelto con esa frmula el problema central de la propiedad. Esta queda librada a los medios de prueba que se aporten, entre los cuales la marca o seal ser uno de los principales, pero no descarta otros. Se presume tambin -agrega la ley- que las cras no marcadas o sealadas pertenecen al propietario de la madre y siempre que se encuentren al pie de sta. En este caso, se trata de una cuestin de hecho. El propietario de animal orejano (sin marca o seal) o de aqul cuya marca o seal no resulte clara, quedar sometido en cuanto a la propiedad al rgimen de las cosas muebles, es decir, que en este caso resulta aplicable el artculo 2412 del Cdigo Civil. La misma solucin propuesta, para estos casos, por los proyectos Ramos Meja-Lobos. En cambio, la ley 3452 de marcas y seales de Misiones, dictada en 1992, que modifica la ley 2528, dispone que la marca hace presumir la propiedad del animal que la lleva y aclara que en el ganado mayor, cuando se encontrare difuso el diseo de la marca, la seal servir para dirimir en cuanto a la propiedad

214

CATALANO - BRUNEI.LA - GARCA DAZ - LUCERO

del animal, pero en ningn caso la sola seal establecer en absoluto el derecho de propiedad. Se aparta, en este punto, de lo dispuesto por la ley 22.939, que resuelve este caso por la va de la posesin.

4. LOS REGISTROS GENEALGICOS. LAS CARAVANAS. MICROCHIPS ELECTRNICOS El sistema de las marcas y seales resulta primitivo, importa un dao al animal y al cuero y es probable que, con el tiempo, sea reemplazado por otros que ofrece la tecnologa moderna. A este respecto, se est promoviendo el uso de un chip electrnico, colocado en la oreja del animal, el cual contiene todos los datos tendientes a identificar al mismo y a su propietario, actuando como una pieza identificatoria, que puede tener valor probatorio, aunque no posee la fijeza de las marcas y seales y puede prestarse a la destruccin, no garantizando el registro de la propiedad del animal. Tambin se ha propuesto un sistema de identificacin por barras. Una resolucin de la Secretara de Agricultura, que lleva el nmero 42/98, ha establecido un sistema de identificacin permanente del animal y, momentneamente, de aplicacin voluntaria, por medio de la insercin de marcas auriculares dobles para la identificacin de cada animal, denominadas caravanas, u otros sistemas de carcter electrnico, los que debern ser aplicados dentro de los sesenta das del nacimiento, o antes que el animal abandone la explotacin en que naci. El registro ser incorporado a una base de datos informtica, a cargo de comisiones locales que se establezcan, de acuerdo a la reglamentacin. Los establecimientos debern llevar un registro y dar aviso en caso de prdida de la marca de origen. Este sistema no sustituye al de marcas y seales y slo se propone hacer un seguimiento del animal durante toda su vida, identificando la carne, su origen, propietario, pas, posibilitando conocer el origen de las haciendas, su calidad, controles sanitarios e, incluso, para prevenir la evasin impositiva, aunque ste no es el objetivo principal. El sistema implantado por la resolucin de la Secretara es provisorio y tendr vigencia hasta tanto se pongan en prctica los planes pilotos y no ms all del 30 de junio de 1999. Ha sido encarado ya por varios pases, con fines indentificatorios del ganado y las carnes y

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

215

se est haciendo experiencia para determinar cul es el mecanismo de implante ms conveniente y duradero, si la caravana metlica, o el microchip electrnico inyectable en el cartlago de la oreja, o transponder, u otros sistemas que aseguren en forma permanente la identificacin y su lectura rpida y segura, como el microchip inserto en un "bolo" cermico que se mantiene en el estomago del animal. Existe en el Parlamento argentino, a este respecto, un proyecto de ley que hace obligatorio el sistema identificatorio, en un plazo de seis meses. En lo que respecta al ganado de pedigree, la propiedad del animal se prueba, segn el artculo 14 de la ley 22.939, con el respectivo certificado de inscripcin en los registros genealgicos y selectivos que lleven los organismos autorizados y que concuerde con los signos individuales del animal. Estos registros genealgicos estn organizados en una primera fase por distintas asociaciones de productores de ganado, segn la especie del animal. Luego la inscripcin se traslada a los registros organizados por la Sociedad Rural Argentina. La funcin de los registros genealgicos es muy importante, ya que compilan los antecedentes de animales con gentica seleccionada por sus rasgos productivos y constituyen una garanta para el desarrollo de una ganadera de excelencia que contribuye al mejoramiento de los rodeos y a la valorizacin del producto. Los registros genealgicos son pblicos y slo debe abonarse un arancel para la inscripcin. En ellos se registran los animales a nombre del propietario, presentando los talones de transferencia del ejemplar, firmado por el vendedor, y tambin la denuncia de servicios, la declaracin de nacimiento, etctera. Estos registros se llevan con el asesoramiento y dictamen de la respectiva Asociacin de Criadores, y se archivan mediante un sistema computarizado que registra, al momento actual, los antecedentes de cerca de 6.000.000 de ejemplares de ganado de pedigree, de las diferentes razas. Tienen distintos nombres: el Herd Book, para ganado bovino; Flock Book, para ovino; Swine Book, para porcinos; Ass., Book, para asnales y Dog Book, para caninos. El registro de los Caballos de Pura Sangre y de caballos rabes es llevado por el Stud Book, a cargo del Jockey Club de Buenos Aires, y ciertos caballos de silla y tiro liviano por la Asociacin Argentina de Fomento Equino, en forma separada de los registros de la Sociedad Rural. Los registros de esta ltima com-

216

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

prenden, adems de los ganados citados, el de aves y pelferos, y se coordinan, en su caso, con los que llevan, en primera instancia, las respectivas asociaciones de criadores. Las razas denominadas ndicas, se asientan en algunos casos en registros genealgicos independientes de la Sociedad Rural. La raza holando-argentina se asienta en la Asociacin de Criadores Holando-Argentina, ACHA, tambin en coordinacin con la Sociedad Rural.

5. TRANSFERENCIA DEL GANADO. FORMALIDADES. CERTIFICADOS DE ADQUISICIN. GUIAS DE TRANSITO Un aspecto importante que contemplan los artculos 12, 13, 14 y 15 de la ley 22.939 es el de la transferencia de la propiedad del ganado, la que deber instrumentarse en un certificado de adquisicin, otorgado por las partes y autenticado por la autoridad competente. El certificado debe contener los nombres de los contratantes, especificar el tipo de operacin de que se trata, la cantidad de animales, su sexo y especie, firma o impresin digital del transmteme, o del consignatario, y firma del oficial pblico que autentique el certificado. La de los animales de raza se perfeccionar mediante la inscripcin del acuerdo de partes en e registro genealgico correspondiente. El certificado y la inscripcin es insuficiente para transmitir la propiedad si no se ha verificado la entrega y tradicin de la cosa. Otra disposicin importante es la referente a las guas, que constituyen una suerte de pasaporte del ganado y regulan la licitud del trnsito. En la actualidad, tres son los documentos que deben ser acompaados al transitar con ganado: las guas de trnsito, el permiso sanitario y el remito ganadero, este ltimo instituido en el ao 1997, para prevenir la evasin impositiva en materia de ganado. Las guas de trnsito, segn especifica la ley 22.939, sern expedidas en la forma que determinen las normas locales. Cuando se trate de animales de pedigree que no tuvieren marca o seal, las guas expresarn esta circunstancia y suministrarn los datos que puedan contribuir a individualizar el animal. En todo caso deber acreditarse la propiedad del animal, con el respectivo certificado de transferencia.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

217

En lo que respecta al contenido de las guas para el trnsito de ganado, que la ley deja libradas a las reglamentaciones locales, por ser materia de competencia provincial, la Provincia de Buenos Aires sancion la ley 10.891, modificada por la ley 11.088, que establece la implementacin de la "gua nica" de trnsito del ganado mayor y menor y cueros que se transporten en su jurisdiccin. Adopta como modelo la gua que se encuentra en vigencia por el decreto 4212/88. Todo vehculo que transporte hacienda debe tener las puertas de carga y descarga precintadas. Las que no se encuentren en uso tendrn precintos permanentes. Las caractersticas de estos precintos debern estar descriptas en las guas. El transportista debe precintar y controlar el nmero y color de los precintos y consignar estas caractersticas en las guas. La polica debe controlar el transporte en las rutas y adems mantendr una guardia las veinticuatro horas en los mataderos para verificar el cumplimiento de lo dispuesto. Toda hacienda que ingrese a los frigorficos deber hacerlo con los correspondientes precintos. La ley establece normas para el transporte de animales orejanos, o sin marca, y establece que cuando termina el transporte debe consignarse en la gua la expresin "Trnsito cumplido". Cuando la hacienda provenga de otra provincia el control de la caja de transporte se har en el primer puesto policial de la ruta. El mecanismo previsto en esta norma tiende a evitar el robo de ganado, obligando al transportista a proveerse de la documentacin que acredita la legtima tenencia de los animales transportados. Tratndose de bovinos que ingresan al territorio de la Repblica con destino a la reproduccin o invernada, debern estar identificados con la marca a fuego indicada por la letra "I" y doble caravana numerada en las orejas, para su reconocimiento y seguimiento, debiendo inscribirse en el registro de estos animales que lleva la oficina local del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentana, SENAS A, e informando sta a la oficina del lugar donde se efecta el traslado, segn lo dispone la resolucin 104/98 dictada por este organismo. Tambin en materia de transporte de ganado y a los efectos exclusivamente tributarios, dijimos que se ha puesto en vigencia la resolucin conjunta 287/97 dictada por la Secretara de Agricultura y la D.G.I., la cual dispone que el traslado y la entrega del ganado en pie desde los establecimientos agropecuarios en cualquier destino, de las especies bovi-

218

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

na, porcina, caprina, equina y ovina, que se realice a travs de distintos medios de transporte y arreo, deber estar documentado mediante un remito prenumerado e impreso, que ser individual, nominativo e intransferible. La resolucin establece los requisitos que debern contener los remitos, que se emitirn por cuatriplicado, pudiendo ser adquiridos en las entidades representativas de los productores, autorizadas por la Oficina Nacional de Control Comercial Agroalimentario, ONCCA, e intervenidos por el SENASA, siendo ste uno de los requisitos para que ese organismo extienda el correspondiente permiso sanitario, otro documento necesario para el transporte de ganado, cuya presentacin podr ser requerida por los funcionarios del SENASA que fiscalizan en trnsito, conforme a la resolucin 111/95 de ese organismo. La misma obligacin tendrn los consignatarios de hacienda y los mercados de concentracin de ganado. El original y el duplicado del remito, que quedarn en poder del transportista, se adjuntarn a la gua de trnsito y al permiso sanitario y sern exigibles por los funcionarios policiales y de otros organismos de control y por personal de la D.G.I., ONCCA y SENASA. Cumplido el trayecto se consignar en el ejemplar la expresin "Trnsito cumplido", para evitar su uso posterior indebido. A diferencia de la gua de trnsito, que protege la propiedad del ganado, el remito ganadero persigue dejar documentada la operacin, a los efectos ynpositivos exclusivamente. Volveremos a referirnos a este ltimo, en el captulo que trata de la polica sanitaria animal.

6. ANIMALES INVASORES. MEZCLAS Y APARTES Vinculado al tema de la propiedad del ganado se encuentran las disposiciones de los cdigos rurales referentes a los animales invasores, creando la obligacin de los propietarios de los predios de dar aviso al propietario de la marca y a la autoridad policial de la presencia de estos animales extraos, para que se proceda a su separacin o aparte. El propietario, segn las disposiciones de estos cdigos, deber retirarlos dentro del plazo que se fije y debe abonar los gastos de alimentacin y cuidado de los animales durante la estada. Si se desconoce el propietario, el juzgado dispondr su venta en remate pblico, abonndose los

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

219

gastos irrogados y el remanente quedar a disposicin del propietario por el trmino de un ao, transcurrido el cual ingresar a las rentas generales de la municipalidad. Cuando meda prdida o extravo de animales, cualquier propietario de predio tienen obligacin de hacer rodeo del ganado, por un plazo no mayor de cuatro horas, a pedido del interesado, exhibiendo ste el certificado o boleto de marca y llevando el personal necesario para la separacin o aparte de los animales extraviados. El dueo de stos es responsable de los gastos que se originen y el aparte o la obligacin de dar rodeo cesa en poca de paricin, temporales, hierra, sequa o circunstancias de fuerza mayor. En materia de animales sueltos, que crean graves riesgos en las rutas al trnsito automotor, existen disposiciones comunales que ordenan su secuestro e imponen fuertes multas a sus propietarios. Los animales no retirados en tiempo, son rematados o faenados y su producido se distribuye entre los centros asistenciales, o ingresan a rentas generales de la municipalidad. El abigeato, o hurto de ganado mayor o menor, constituye una actividad frecuente en ciertas regiones ganaderas del pas. En algunas provincias se sustraen varios miles de cabezas por ao. Algunas se recuperan y se faenan en el lugar. En ocasiones operan como bandas organizadas, con camiones jaulas. El abigeato es reprimido por el Cdigo Penal con pena de uno a seis aos cuando el hurto fuese de una o ms cabezas de ganado mayor o menor y de dos a ocho aos si el hurto fuese de cinco o ms cabezas y se utilizare un medio motorizado para su transporte.

7. LEGISLACIN PROVINCIAL EN MATERIA DE GANADOS Una de las normas ms completas que regulan con carcter general las actividades de los establecimientos ganaderos en el mbito provincial, es la ley 6829, dictada en el ao 1997, por la Provincia de San Juan, que constituye una suerte de estatuto de la actividad, compuesto de 163 artculos, que abordan distintas materias. Esta ley, que ha sido parcialmente vetada, clasifica las especies del ganado mayor y menor,

220

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

regula la operatoria con los animales invasores, las disposiciones para su remate, si no fueran retirados en tiempo por sus propietarios, los perjuicios a abonar cuando los animales de raza fueren servidos por reproductores ordinarios, o viceversa, la obligacin de dar rodeo dos veces por ao por los propietarios de establecimientos abiertos y la de dar repunte o campeo, aunque se hubiere cumplido ia obligacin anterior, cuando fuere requerido por los ganaderos vecinos, en razn de prdidas, mezclas u otras causas justificadas. Adems, la ley crea la obligacin de todo dueo de establecimiento ganadero de tenerlo cercado y amojonado y dispone el secuestro y remisin a corral pblico o privado de todo animal que se encuentre deambulando en la va pblica. Para la entrada y salida de ganado o cueros en la provincia, deber acreditarse su propiedad y legtima procedencia ante la autoridad policial y exhibirse, adems, los certificados sanitarios expedidos por la autoridad competente, bajo sancin de secuestro de la cosa, debiendo probarse la propiedad y legtima tenencia dentro de los diez das, caso contrario, el juez dispondr su inmediato remate. Regula la ley, tambin, las guas de trnsito o campaa, las que tendrn validez por quince das desde su emisin. Se otorgar una gua especial para los animales de invernada o veraneada que debern retornar al lugar de origen. La ley regula, asimismo, el sistema de marcas y seales. La marca, en primer lugar, y la seal, en segundo trmino, establecen, salvo prueba en contrario, la propiedad de todo animal que la lleve. La omisin, o la imposicin de marcas o seales no inscriptas, implica la presuncin de mala fe contra el poseedor. El derecho de marca o seal se concede por el trmino de diez aos. Regula la ley las funciones del registro general de marcas y seales, la renovacin de stas, el rgimen de transferencia y la forma y tiempo para la marcacin y sealada. La marca se impondr en la quijada o en la parte baja de la pierna izquierda y desde el garrn hacia arriba. Los animales de pedigree podrn identificarse por tatuajes, reseas o fotografas. Quedan exceptuados, en este caso, los propietarios de la obligacin de marcarlos o sealarlos. Finalmente, la ley regula los requisitos que deben contener los certificados de transmisin del ganado y, en los casos que se efecten transferencias parciales de un lote, se dejar constancia al dorso del certificado de los animales removidos y del remanente que queda en poder del pro-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

221

pietario. Fija, asimismo, las condiciones para los remates de ganado y la documentacin que deber entregarse al comprador. Regula la actividad de los compradores ambulantes de ganado, barraqueros, acopiadores e industriales del cuero, los cuales debern inscribirse en el registro general de marcas y seales, reglamenta las actividades de los mataderos, frigorficos, saladeros y fbricas, los que debern llevar diariamente un registro del carneo, y el descargo de los animales que se carnearn. Slo podrn carnearse animales en los establecimientos autorizados. Los abastecedores de carnes debern estar inscriptos en el respectivo registro. Esta ley provincial constituye un valioso antecedente para una regulacin uniforme de las actividades ganaderas y conexas en el territorio de las dems provincias. Debe sealarse que muchas de sus disposiciones se encuentran incorporadas a los cdigos rurales provinciales.

CAPITULO XI EL COMERCIO DE GRANOS

1. LA PARTICIPACIN DEL ESTADO EN EL COMERCIO DE GRANOS. LA EX-JUNTA NACIONAL DE GRANOS La crisis econmica que se instal a partir del ao 1930 en todo el mundo, produjo un gran impacto en la economa agropecuaria argentina. Los precios de los granos y de las haciendas descendieron vertiginosamente y a niveles insospechados. Hubo una gran restriccin en el consumo y en las exportaciones, que afect seriamente a la sociedad agraria y provoc el xodo de los chacareros, familias y trabajadores a los pueblos y ciudades. El precio de la hacienda descendi el cuarenta por ciento y los granos tuvieron un descenso mayor: de $10 que se cotizaba el trigo en la dcada de 1920, descendi a $5 en 1932. Para salvar esta situacin que comprometa la estabilidad, toda la sociedad argentina, dada la importancia y gravitacin que la economa agraria tena en ese entonces sobre la economa total, el Estado liberal que hasta entonces, salvo en lo que respecta al petrleo y los servicios pblicos, no haba tenido participacin alguna como agente activo en la economa, deja de lado su actitud de espectador y comienza a intervenir en el comercio y la regulacin de los granos y de las carnes. Esta intervencin, con mayor o menor intensidad, de acuerdo a las condiciones que regan en cada perodo, se mantuvo durante casi sesenta aos, desde 1933 a 1991, y marca una caracterstica fundamental de nuestro derecho y economa agraria, que no tiene paralelo en otros pases, por su intensidad y la difusin alcanzada. El Estado nacional actu como regulador y partcipe en ciertas facetas de esta actividad, no slo en la materia de granos y carnes, sino tambin en otros rubros especficos de la produc-

224

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cin, como el algodn, la yerba mate, el vino, la industria azucarera, el tabaco, regulando la produccin, fijando precios mximos o mnimos o de sostn para determinados productos del agro, adquiriendo algunas veces las cosechas, prohibiendo o limitando la importacin y exportacin. Incluso instal silos y elevadores de granos propios para el almacenamiento y preservacin de los cereales y tambin plantas industrializadoras de los productos del agro y hasta de produccin de envases textiles (bolsas). La primera Junta Nacional de Granos, que se denomin inicialmente Junta Reguladora de Granos, fue creada en el ao 1933, y tom distintos nombres posteriormente, Comisin Nacional de Granos y Elevadores, Direccin Nacional de Granos y Elevadores, Instituto Nacional de Granos y Elevadores, y en 1956 adquiri su ltima denominacin, ya mencionada, hasta que se dispuso su disolucin en el ao 1991. La Junta mejor con su intervencin las prcticas del comercio de granos y fij tipos estndares para el trigo y maz, cre tipos o clasificaciones para la comercializacin, regul el comercio interno y externo de los granos, fij los requisitos que deban reunir los que se dedicaran al comercio de granos, estableci en forma anticipada a la siembra precios mnimos o de sostn, poniendo a cubierto a los productores de los riesgos del mercado, instituy controles de calidad, adquiri las cosechas y en determinado momento tom a su cargo la comercializacin de las mismas a travs del Instituto Argentino de Promocin del Intercambio, IAPI, y ejerci el monopolio del comercio de los mismos, durante los aos 1974, 1975 y 1976. Protegi a los agricultores de los mercados subsidiados y favoreci el crdito sobre el cereal acopiado mediante la extensin de los certificados de depsito en las instalaciones oficiales. Junto con el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, difundi mtodos para el mejoramiento de los cultivos y la utilizacin de semillas de calidad. Actu con eficiencia y ajustado a los criterios de poltica econmica impuestos en cada poca. En 1963 se estableci el ltimo rgimen operativo de la Junta Nacional de Granos, a travs del decreto-ley 6698, muchos de cuyos captulos todava se mantienen vigentes. Este decreto dispuso que la comercializacin de la produccin nacional de granos y otros productos agrcolas, sus productos y subproductos de la industrializacin

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

225

primaria, estaba a cargo del Estado nacional, cuando el Poder Ejecutivo lo disponga, con carcter exclusivo y excluyeme, a travs de la Junta Nacional de Granos, sin que puedan ser excluidos los granos de mayor significacin en el mercado interno o externo. Aparte de esta intervencin directa en la comercializacin, autorizada en esa forma general y optativa para el Estado, con el alcance que en cada caso deba determinarse, la Junta estaba facultada para ejercer el control de todas las instituciones o entidades que intervinieran en el comercio interno y externo de granos, las que deban ajustarse en su operatoria a lo dispuesto en el decreto y en su reglamentacin. Adems, corresponda a la Junta autorizar y controlar los medios que se utilicen para pesar, medir, mejorar, conservar y analizar los granos y productos, fiscalizar el pesaje de los granos en el momento de su entrega, autorizar el embarque y carga de los granos que se exporten y las condiciones que deban reunir los medios de transporte, dictar normas para la conservacin, desinfectacin, preservacin y defensa de los granos y productos en todas las etapas de comercializacin, establecer la clasificacin de los granos para que en todas las negociaciones se expresen de acuerdo a la clasificacin oficial, establecer los requisitos que deban reunir los que expidan certificaciones de depsitos de granos y ejercer su control, expedir certificados de calidad y de depsito y determinar las condiciones cuando se expidieran por terceros, proponer al Poder Ejecutivo los precios mximos y mnimos, de sostn o apoyo, ejercer el comercio interno o externo de aquellos que se encuentren dentro de su competencia, fijar los cupos de exportacin con aprobacin del Poder Ejecutivo, administrar los elevadores locales y terminales, silos y dems instalaciones de recepcin, almacenamiento, acondicionamiento y embarque de granos que integraran la red oficial, arrendar los mismos, autorizar la construccin de elevadores locales y terminales, silos y dems instalaciones. Como se advierte, la Junta tena, adems de las atribuciones de comercializacin, funciones de fiscalizacin de toda la actividad privada vinculada al comercio de granos y productos, todo lo cual le confera un poder poltico extraordinario. Slo las altas decisiones en materia de poltica de granos, como las de asumir con carcter exclusivo la

226

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

comercializacin, fijar cupos de exportacin, o establecer precios mximos y mnimos o de sostn, estaban reservadas a la aprobacin o decisin del Poder Ejecutivo. Este rgimen de funciones de la Junta, y el organismo pertinente, perduraron hasta 1991, en que se dispuso la disolucin de esta ltima, transfirindose sus atribuciones, en lo pertinente, a la Secretara de Agricultura o al organismo de control comercial dependiente de la misma, como ms adelante veremos. Pases con caractersticas productivas parecidas al nuestro, como Canad y Australia, han mantenido hasta fecha reciente, juntas nacionales del trigo, con funciones en alguna medida semejantes, pero a partir de la dcada de 1990 tambin se han impulsado movimientos de reforma tendientes a desprenderse el Estado de su operatoria directa. En Canad, el Gobierno anunci enmiendas en la conduccin y operatoria directa. En Canad, el Gobierno anunci enmiendas en la conduccin y operaciones de la Junta de Trigo, la cual ser gobernada por una junta de directores, elegida por los productores, la que estar facultada para recomendar cambios en las atribuciones del organismo. A su vez, en Australia, se anunci en 1997, la creacin de una compaa controlada por los productores, que reemplazara a la Junta del Trigo y ser responsable de todos los aspectos de la comercializacin, a partir del I o de julio de 1999. Para facilitar el cambio gradual, se pondr en marcha una compaa holding, con dos compaas subsidiarias, una que manejar los pools de trigo y las exportaciones y, la otra, que se ocupar de todos los aspectos comerciales del mercado interno.

2. ELEVADORES DE GRANOS. RGIMEN DE PROPIEDAD Y DE FUNCIONAMIENTO La funcin de los elevadores y dems instalaciones destinadas al almacenamiento, acondicionamiento y conservacin de los granos ha adquirido mayor importancia con la comercializacin de la produccin agrcola a granel, en reemplazo del cereal embolsado, modalidad aquella que se ha impuesto en los ltimos cincuenta aos. La ventaja, en cuanto a celeridad y economa, que ofrece la comercializacin a granel,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

227

la cual comienza en el momento de la cosecha hasta extenderse a su embarque o puesta en boca de consumo, ha hecho indispensables ciertas instalaciones destinadas al control, almacenamiento y conservacin de los granos con el objeto de mantener cierto grado de humedad en los mismos y liberarlos de insectos y otros factores que lo desmerecen, a fin de ofrecer una mercadera sana y tipificada, que se adapte a las distintas exigencias del mercado. Esta funcin la cumplen los elevadores, silos y dems instalaciones granaras, ubicadas en los puertos o estaciones terminales y en la campaa. En materia de estos depsitos e instalaciones de almacenamiento y comercializacin de los granos, su instalacin y operativa estaban sometidas a un rgimen especial, regulado inicialmente por la ley 3451, del ao 1896, que autoriz al capital privado a construir este tipo de instalaciones en los puertos de la Repblica, arrendando los lugares necesarios por el trmino de veinte aos, extendido luego a cuarenta. Tiempo despus se sancion la ley 4207, del ao 1903, que dispuso la construccin en las estaciones ferroviarias situadas en las zonas de produccin, de tinglados para el almacenamiento de los granos a transportar. A su vez, en 1932, la ley 11.742 -que marca la primera intervencin del Estado en el comercio de granos- autoriz al Estado nacional a construir una red oficial de estos depsitos o elevadores, de campaa y terminales, para la limpieza, desecacin, clasificacin y almacenamiento de los granos e instalaciones de desgrane. Esta red oficial funcionara como servicio pblico. Se cre, al mismo tiempo, la Direccin Nacional de Elevadores de Granos, con la facultad de fijar normas para el funcionamiento de stos, arrendar los elevadores oficiales, preferentemente a las asociaciones de productores y cooperativas y autorizar a las empresas privadas a construir este tipo de instalaciones, siempre que funcionaran como servicio pblico y almacenaran exclusivamente granos de terceros. El artculo 14 de esta ley, a su vez, autoriz al Poder Ejecutivo a expropiar los elevadores de propiedad privada existentes, objetivo ste que se cumpli en 1944, respecto a los elevadores ubicados en los puertos o en sus proximidades. Se entenda que esa expropiacin se refera slo al uso de las instalaciones, pero un decreto posterior, dictado en 1946, aclar que la expropiacin alcanzaba tambin al dominio. La administracin de los elevadores oficiales qued a cargo de la Comisin

228

CATALANO - BRUNELLA - GARCA D/AZ - LUCERO

Nacional de Granos y Elevadores, creada por la ley 12.253; luego pas al Instituto de Granos y Elevadores y, finalmente, a la Junta Nacional de Granos. Estas instalaciones, que realizan el acopio y acondicionamiento de granos, funcionan para almacenar y mantener la calidad de los mismos y obtener como resultado una mercadera limpia, sana, seca y fra. En el ao 1963 se dict el decreto-ley 6698, que fij un nuevo estatuto orgnico a la Junta Nacional de Granos, cuyo Captulo Vil estaba destinado a regular el rgimen de los elevadores, depsitos, silos e instalaciones donde se almacenen granos. La capacidad de almacenaje de granos en el pas, en esa poca, estaba fundamentalmente en manos de las cooperativas y acopladores particulares, de los productores, molinos harineros, plantas aceiteras y de la Junta Nacional de Granos, en os puertos e instalaciones de campaa. Segn lo dispona originariamente el referido decreto, los elevadores podan funcionar bajo el rgimen de servicio pblico, semipblico o privado. Todos deban ser autorizados, habilitados y fiscalizados por la Junta. Los que prestan un servicio pblico slo podan recibir granos de terceros, debiendo prestar los servicios a todo aquel que lo requiera y aplicar uniformemente las tarifas, cuyos valores mximos deban ser aprobados por la Junta. Los elevadores semipblicos, adems de prestar un servicio pblico podan almacenar mercadera propia, quedndoles prohibido realizar mezclas con el grano de terceros mientras no se encontraba conformado el certificado definitivo de admisin. Esta categora fue luego suprimida por la ley 22.108, dei ao 1979. Los elevadores privados, a su vez, eran los que almacenaban exclusivamente granos de propiedad del titular de las instalaciones y, aunque prestaran este servicio particular, tambin deban ser autorizados, habilitados y fiscalizados por la Junta. El decreto prohiba, por otra parte, a los comerciantes de granos instalar toda clase de elevadores, con excepcin de las asociaciones de productores y cooperativas. La ley 22.108, dictada en el ao 1979, vino a modificar y liberalizar sustancialmente este rgimen. Los elevadores privados, sean terminales o de campaa, cuando prestaran servicios exclusivamente a su propietario o a terceros, a travs de contratos directos, no necesitaban autorizacin de la Junta para instalarse y funcionar. Cuando, en cambio,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

229

estaban destinados a prestar un servicio pblico, requeran autorizacin y habilitacin. Tambin necesitaban autorizacin, cuando ocuparan tierras del dominio pblico. En el caso que recibieren mercadera de terceros, no podan hacer mezclas antes de haber expedido la constancia de calidad y cantidad de los granos recibidos. Finalmente, la ley 22.108 elimin la prohibicin que rega para instalar elevadores, contra los comerciantes de granos. Este rgimen, escuetamente expuesto, de participacin estatal y privada en el almacenamiento de granos, ha quedado totalmente modificado por la ley 23.696 de Reforma del Estado y de privatizacin de las empresas pblicas y su decreto reglamentario 2284/91 (ratificado por la ley 24.307) que dispuso, entre otras cosas, la disolucin de la Junta Nacional de Granos y el traspaso de los elevadores de la red oficial a la actividad privada, y la supresin de otros organismos pblicos no prioritarios, vinculados a la actividad agropecuaria, como ms adelante comentaremos. Ello no significa, sin embargo, que las regulaciones imprescindibles, relacionadas con las funciones de polica y fiscalizacin comercial, tales como control y supervisin de las tarifas y libre acceso a los mercados de los productores, hayan quedado eliminadas. Ellas subsisten y han sido revertidas al Poder Ejecutivo, esto es, a la Secretara de Agricultura, que las ejerce en forma muy limitada y en algunos casos, en cuanto a los elevadores de la antigua red oficial, que no han logrado ser enajenados, aunque s otorgados en concesin a la actividad privada, a travs de una Direccin especfica, como enseguida veremos.

3. DISOLUCIN DE LA JUNTA NACIONAL DE GRANOS Las regulaciones imprescindibles, en cuanto no modifican ni restringen el comercio interno o externo de granos, ni afectan el libre juego de los mercados de granos, se mantienen vigentes, tratndose, como son, de normas de polica y contralor que tienen por finalidad ordenar y hacer ms transparentes y competitivas las operaciones de comercializacin. Transferidas a la Secretara de Agricultura, sta las debe ejercer, por s misma, o a travs de un organismo dependiente de ella, como es

230

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

la Oficina Nacional de Control Comercial Agroalimentario (ONCCA), conforme lo ratifica la resolucin de la Secretara de Agricultura 835/96, que ha fijado las facultades del Director Ejecutivo de esta Oficina. Este organismo, como sabemos, constituye un ente descentralizado, dependiente de esa Secretara de Estado. En materia de elevadores de granos e instalaciones de propiedad privada el sistema de control se encuentra muy diluido y hasta puede decirse que ha desaparecido, ya que no existe designado un organismo oficial que centralice ese control. El nico requisito vigente es que la instalacin se encuentre habilitada desde el punto de vista industrial por las autoridades locales, su titular se halle inscripto en la D.G.I. y se empadrone ante la Secretara de Agricultura. Los elevadores que prestan un servicio pblico, debern presentar las tarifas que perciban a conocimiento de la Secretara de Agricultura, correspondiendo al ONCCA realizar su anlisis. En cuanto a la faz sanitaria de las instalaciones, debera ser el SENASA que interviene, pero tampoco est establecido. En lo que respecta a los elevadores y dems instalaciones de almacenamiento de granos de la antigua red oficial, stos en gran parte fueron privatizados a partir del ao 1991, y el Estado no ejerce prcticamente ningn control sobre ellos, como ms adelante veremos. Las funciones de contralor de los que se mantienen an en el patrimonio del Estado y han sido otorgados a los particulares en concesin, que son varios, el contralor en cuanto al cumplimiento de las condiciones de la concesin, prestacin del servicio, tarifas, etc., lo ejerce la Secretara, a travs de la Direccin Nacional de Servicios Agropecuarios, con arreglo al contrato respectivo.

4. RGIMEN VIGENTE DE COMERCIALIZACIN DE LOS GRANOS. EL CERTIFICADO DE DEPOSITO Y EL TALN Resulta de inters, ya que estamos en esta materia, dar una idea general de cmo se comercializan en el pas los principales granos, el trigo y el maz. El mercado de granos argentino experiment una gran transformacin a partir de la liberalizacin de su rgimen, la disolucin de la Junta

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

231

Nacional de Granos, la privatizacin de los puertos y los ferrocarriles y la eliminacin de las restricciones y cupos al transporte interprovincial de los granos. Tambin ha tenido influencia en el cambio el incremento de la capacidad de almacenaje de los elevadores y silos, la instalacin de una serie de puertos privados a lo largo del ro Paran por las firmas cerealeras y aceiteras, con sus propias instalaciones granaras y el desplazamiento en las zonas de campaa de las firmas exportadoras e industrializadoras de granos, que realizan compras directas a los productores, sin la intermediacin de terceros. Tambin han influido en los cambios la reduccin en los aranceles de importacin y exportacin, y los resultados de la Ronda Uruguay del GATT, finalizada en 1994, que determin una reduccin gradual de los subsidios a las exportaciones por parte de los pases desarrollados y la apertura de nuevos mercados que permanecan cerrados para terceros pases. El rgimen de comercializacin de los granos es libre y no requiere que sus operaciones se realicen a travs de un mercado de granos. El propietario de la mercadera puede enajenarla directamente a una cooperativa, a un consignatario o acopiador, a un exportador, o a un industrial, o a travs de una bolsa o mercado institucionalizado, con el concurso de un corredor autorizado. La Argentina tiene en funcionamiento dos mercados regulados, en Buenos Aires y Rosario, donde se realizan gran parte de las operaciones de granos. La forma de operar de los mercados es muy simple. Las ofertas se realizan en el recinto, en voz alta y en forma pblica. Las reuniones se denominan ruedas y se realizan en horarios determinados. Slo se opera con ciertos granos. Las operaciones pueden realizarse al contado o a trmino, esto es, a plazo determinado. Existen reglamentaciones para la comercializacin, que establecen estndares para la clasificacin del trigo y maz y para los trigos especiales, en forma similar a las ofertas que se realizan en los mercados cerealeros de Estados Unidos, Canad y Australia. Los granos se clasifican, segn su calidad, en grados 1, 2 y 3 y la presencia de materias extraas, como granos daados, quebrados, picados, etc., su peso hectoltrico, contenido de protenas, tolerancias admitidas, humedad, color. La existencia en el pas de empresas agroalimentarias de gran porte, ha determinado consumos especiales que, a veces, no quedan satisfe-

232

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

chos con los estndares corrientes en el mercado, como es el caso de la puesta en marcha del denominado Trigo Plata, de calidad superior. Otro aspecto importante de la comercializacin es la referente a la expedicin de certificados de depsito de los granos que los elevadores y dems instalaciones, ahora totalmente privatizados, reciban, los cuales deben contener como datos esenciales el nombre, domicilio del depositante, lugar, fecha, clasificacin y peso de los granos, pudiendo los certificados ser endosados a los exportadores e industriales. Los granos se cosechan en pocas determinadas del perodo agrcola pero se consumen o exportan a lo largo de todo el ao. Ello hace necesario almacenar la mercadera para tenerla disponible cuando es requerida. El almacenaje de los granos permite tambin al productor diferir la venta hasta el momento ms oportuno afrontando el costo financiero del servicio. El almacenaje del grano podra ser realizado por el mismo productor, en instalaciones de chacra, pero para ello se requerira poseer equipos costosos que permitan una buena conservacin y acondicionamiento de la mercadera. Por ello, el almacenamiento se realiza, por lo general, en instalaciones de terceros, regionales o terminales (estas ltimas en puertos o prximas a ellos) que prestan esos servicios a tarifas comerciales. La calidad de estos servicios actualmente no es fiscalizada por el Estado. El certificado de depsito de los granos en un elevador u otra instalacin apropiada, de propiedad de terceros, constituye un instrumento para obtener recursos financieros sobre la base de la mercadera depositada. Cuando el grano ingresa al elevador, dentro del rgimen de prdida de identidad, el titular del certificado, sea originario o por endoso, adquiere la calidad de acreedor por cantidad equivalente de igual grano. Los certificados de depsito estn constituidos por dos partes, el certificado y el taln o warrant, que son legalmente transferibles, por simple endoso. El certificado acredita la propiedad del grano y el taln o warrant es un instrumento de crdito referido al grano contenido en el certificado, sobre el cual establece un derecho crediticio con el privilegio que la ley determina. Como consecuencia de la disolucin de la Junta y de la desregulacin de la actividad del comercio de granos y productos, dispuestas por la ley 23.696 y el decreto 2284/91, con el argumento de que su inter-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

233

vencin bajo distintas formas en los procesos de produccin y comercializacin de los productos del agro resultaba incompatible con los principios de libertad econmica, las funciones comerciales de aquel organismo han sido devueltas ntegramente a la actividad privada, quedando en manos de la Secretara de Agricultura, en cambio, como ya hemos dicho, las funciones de poltica comercial y las atribuciones de fiscalizacin y control, en cuanto no interfieran en el libre comercio de granos, las cuales se mantienen vigentes y ahora deberan ser desempeadas, estas ltimas, por los organismos de esa Secretara, antes indicados, tanto en el aspecto sanitario, como en lo concerniente a la polica de comercializacin, sea sta de los granos y oleaginosas, como de los productos y subproductos. No existe, a este respecto, ninguna norma que especifique cules son las atribuciones que se reserva el Estado, a travs de la Secretara especfica y de los organismos que la integran. De acuerdo con el artculo 37 del decreto reglamentario 2284/91 seran todas las que no restringen el comercio externo e interno, fijacin de precios mnimos aplicables al mercado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda disposicin que limite el libre juego de la oferta y la demanda en los mercados de granos. Salvo estas restricciones, las funciones remanentes de la ex-Junta, relacionadas con la poltica comercial interna y externa, los servicios de polica comercial y certificacin de calidad, han quedado transferidas a la Secretara y debern ejercerse por el organismo correspondiente.

5. EXPEDICIN DE CERTIFICADOS Y TALONES POR LA ACTIVIDAD PRIVADA En los ltimos tiempos la Secretara de Agricultura, en reemplazo de la Junta, ha venido otorgando autorizaciones a firmas privadas para expedir certificados y talones de depsitos de granos, en virtud de lo dispuesto en el decreto 6698/63, reglamentario de las funciones de la ex-Junta Nacional de Granos, diferente en algunos aspectos al rgimen del certificado de depsito y warrant, legislado por la antigua ley 9346 de Warrants, vigente desde el ao 1914. A este respecto, una resolucin de la Secretara de Agricultura que lleva el nmero 275/92 esta-

234

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

bleci los requisitos a que deban ajustarse las firmas privadas que expidan certificados y talones de depsitos de granos, entre ellos, poseer un capital mnimo de $ 50.000 y denunciar los depsitos que utilizarn, los cuales deban reunir condiciones de seguridad, y adems proveer de servicios de limpieza a la mercadera depositada, obtener muestras de los granos que ingresen, en presencia del solicitante, conservando las mismas en condiciones inviolables. Deban llevar, tambin, un libro rubricado donde se anotaran los certificados emitidos y los endosos, tanto del certificado como del taln. La aplicacin de esta resolucin fue dejada sin efecto en el ao 1997, por la resolucin 732, en razn de haberse creado, segn expresa, cierta confusin en cuanto al mbito de aplicacin, alcances y efectos jurdicos de las operaciones, repercutiendo negativamente sobre la operatividad prevista por la ley 9643. Los certificados emitidos conservarn su vigencia hasta tanto se opere el vencimiento de los plazos en ellos establecidos. La suspensin dispuesta lo ha sido por el plazo de ciento ochenta das, dentro del cual las firmas debern completar los trmites para su habilitacin definitiva, cumpliendo las normas legales contempladas en la ley citada, y con arreglo a la misma. Se consider que las normas especiales del certificado y taln y el procedimiento de venta de la mercadera amparada, creado por el decreto-ley 6698/63, haban quedado derogados por la ley 23.696 de Reforma del Estado, que disolvi la Junta y, por lo tanto, las empresas deban ajustarse a lo dispuesto por la ley 9346 de Warrants, nica que se encuentra en vigor.

6. DESTINO DE LOS ELEVADORES DE PROPIEDAD DE LA JUNTA Otro aspecto que debi ser solucionado, al disponerse la disolucin de la Junta, en el ao 1991, ha sido el referente al destino de los elevadores de granos, silos y dems instalaciones que ese organismo posea para el almacenamiento y tratamiento de los granos adquiridos o depositados por los productores y que constituan la red oficial extendida en varios puntos estratgicos del pas, en competencia con la actividad privada. La Junta haba creado en distintos lugares de la Re-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

235

pblica, preferentemente en los puertos de embarque, segn hemos ya explicado, una extensa red de elevadores oficiales destinados a prestar servicios a los productores y cooperativas en el acondicionamiento y conservacin de los granos y, tambin, para protegerlos contra eventuales maniobras de los comerciantes de granos, ante la falta de lugares donde almacenar y conservar las cosechas hasta el momento de su venta. La construccin de estas instalaciones, que haba mantenido un ritmo acorde con las necesidades de almacenamiento, qued paralizada en la dcada de 1970. En ese entonces se registraba una capacidad instalada del orden de los 27.000.000 de t. La funcin de los silos y elevadores es, adems de la de almacenaje, favorecer las operaciones de comercializacin, ofreciendo un grano conservado, con el grado de humedad correspondiente, limpio, seco y fro. La Junta posea elevadores de campaa en determinadas zonas del pas y elevadores terminales en los puertos de Buenos Aires, Baha Blanca, Quequn, San Nicols, Villa Constitucin, Rosario y otros. Estos ltimos, por su localizacin geogrfica, eran los ms expuestos a maniobras monoplicas de los comerciantes y exportadores, dado que concentraban la mayor parte de la produccin con destino al consumo interno y la exportacin. Por este motivo, el Estado asumi, en su momento, su construccin y manejo, prestando un servicio pblico, para que el productor quedara debidamente protegido. La ley 23.696, de Reforma del Estado, dispuso la privatizacin de estas instalaciones granaras y la venta de los activos, pero el decreto 2284/91, reglamentario de la ley, excluy de la venta a aquellos elevadores de la red oficial que por su ubicacin geogrfica pudieran dar lugar a las situaciones monoplicas o cuasi monoplicas antes referidas, disponiendo que la privatizacin de esas actividades se realizara, previa aprobacin de un marco regulatorio adecuado, cuidando de evitar la constitucin de los monopolios de hecho. El marco general regulatorio para el traspaso a la actividad privada fue aprobado por el decreto 351/92, el que dispuso que la transferencia deba asegurar la prestacin de la calidad y continuidad de los servicios, determinando que los elevadores terminales de Buenos Aires, Baha Blanca y Quequn, considerados crticos, se transferiran bajo la condicin de seguir prestando el ciento por ciento bajo el rgimen de servicio pblico y los de Rosario y San Nicols, s-

236

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

lo el veinticinco por ciento. A partir del quinto ao podr revisarse la operativa de acuerdo a las condiciones existentes en la plaza. El titular de elevador portuario deber operar bajo el rgimen de prdida de identidad de los granos y poner a disposicin de los usuarios las instalaciones de carga y descarga y almacenamiento, siguiendo el orden de los pedidos y mantener el dragado y mantenimiento de los accesos martimos o fluviales. A su vez, el decreto 969/92 dispuso que los elevadores de la red oficial de Barranquillas, Santa Fe, Rosario, Villa Constitucin, Diamante, Concepcin del Uruguay, San Pedro y Mar del Plata, seran transferidos preferentemente bajo el rgimen de la venta de activos, facultando al Ministerio de Economa o a la Secretara de Agricultura a aprobar los pliegos de base, para la licitacin pblica nacional e internacional, con o sin base, de esas instalaciones. Las ventas de activos, en muchos de estos casos, no pudo concretarse por falta de ofertas, habindose entregado su operatoria a los particulares bajo el rgimen de concesin, conservando el Estado la propiedad. Por otra parte, el decreto 2071/92 adjudic el elevador termina!, situado en el puerto de Buenos Aires, perteneciente a la Junta, a un consorcio denominado Terbasa (Termina! Buenos Aires, S.A.) integrado por la Bolsa de Cereales, Centro de Acopladores de Buenos Aires, Confederacin Intercooperativas Agropecuarias, Confederaciones Rurales Argentinas, Sociedad Rural Argentina, S.A., Genaro Graso, La Plata Cereal S.A., Mercado a Trmino de Buenos Aires S.A. y otras entidades vinculadas al agro, pero en este caso bajo el rgimen de concesin a treinta aos y no de venta de activos, debiendo cobrar la tarifa mxima de 3,50 dlares por t. y abonar al ente licitante un canon de 0,40 centavos de dlar por t. ingresada. El elevador de San Nicols, en ltima instancia, fue cedido gratuitamente a la Provincia de Buenos Aires y aceptado por la ley provincial 11.786. En la actualidad, el Estado nacional mantiene la propiedad, bajo el rgimen de concesiones a firmas privadas, de nueve elevadores de la antigua red oficial, ubicados en el puerto en Buenos Aires, Quequn, Mar del Plata, Baha Blanca, Concepcin del Uruguay, Barranqueras, Rosario, Santa Fe y Villa Constitucin. Algunos de ellos, ante la falta de ofe-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

237

rentes privados, son administrados por entes autrquicos de las provincias. El control del cumplimiento de las condiciones de la concesin, de la prestacin del servicio, revisin y ajuste de las tarifas, inspeccin de las instalaciones y obras, resolucin de los diferendos que se produzcan, respecto a estos elevadores concesionados est a cargo de la Direccin Nacional de Servicios Agropecuarios, dependiente de la Secretara de Agricultura. Esta dependencia ejerce, asimismo, el control de la concesin del Mercado de Hacienda de Liniers, tambin privatizado, como ms adelante veremos. A pesar de las cosechas extraordinarias que se han obtenido en los ltimos aos, la capacidad de almacenaje del sistema de elevadores e instalaciones de conservacin de granos existente, no ha experimentado dificultades, permitiendo el resguardo de las mismas, sin haberse registrado dficits. La capacidad de almacenaje, en la actualidad, ronda en los 50 millones de t., habiendo experimentado en los ltimos aos un incremento promedio de 3 millones por ao. No obstante, se considera que esa capacidad es baja, frente a la eventualidad de cosechas extraordinarias. Se ha llevado a cabo, en los ltimos aos, un proceso de ampliacin y remodelacin de la infraestructura portuaria y de las instalaciones de campaa, que favorecen la capacidad de almacenamiento y una mayor fluidez en las operaciones, especialmente en las terminales de embarque. El almacenamiento por el propio productor en chacra, a travs de instalaciones adecuadas, corriente en Estados Unidos y pases europeos, se ha incrementado en los aos recientes, constituyendo una alternativa que tiene el productor, para lograr una mayor independencia de los elevadores, ya que le permite colocarse en una mejor posicin hasta el momento de adoptar la decisin de venta, evitando el manipuleo y transporte de los granos, que afectan la calidad y desmerecen su precio en el mercado. El almacenamiento en origen, o en chacra, tiene sus ventajas ya que permite al productor aprovechar mejor la cosecha, seleccionar su propia semilla y participar con mayor protagonismo en la formacin de los precios. La cuestin a resolver es si una instalacin en chacra est en condiciones de prestar el mismo servicio, a nivel de eficiencia y economa, que un elevador regional o terminal. El embarque de los granos, productos y subproductos para la exportacin se realiza preferentemente por los puertos de Rosario y San Lo-

238

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

renzo-San Martn, ubicados en Santa Fe, que absorben casi el cincuenta por ciento de las cargas a granel y donde operan una serie de veinte terminales en materia de granos y de aceites vegetales, con una capacidad de almacenamiento del orden de los 1,5 millones de t. Le siguen Necochea y Baha Blanca, con el treinta por ciento. El puerto de Buenos Aires tiene una importancia menor, pues su posicin geogrfica es menos favorable en relacin a los centros de produccin, dedicndose ms bien a la carga de containers. Son importantes tambin en el comerciov de granos los puertos de Diamante, Concepcin del Uruguay, Ramallo, San Nicols, Villa Constitucin, San Pedro y Mar del Plata.

7. FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS DE GRANOS Antes de terminar este tema de la comercializacin de los granos daremos una breve idea sobre la forma como funcionan los mercados de granos en el pas. Sobre esta materia, algo hemos anticipado en lecciones anteriores. Las ventas de granos y oleaginosas -segn dijimos- se pueden realizar libremente al industrial o exportador, o comercializarse a travs de los consignatarios y acopladores de granos, o cooperativas, que cumplen , una funcin de intermediarios en el comercio. Los principales agentes que intervienen en la comercializacin son los acopiadores, cooperativas, bolsas de cereales, corredores o comisionistas, recibidores y entregadores, empresas de estiba y transportistas y depositarios. La masa de los granos se comercializa a travs de operaciones que se realizan en las Cmaras Arbitrales, de las Bolsas de Cereales, siendo las ms importantes las que funcionan en Buenos Aires, Rosario, Santa Fe, Baha Blanca y Entre Ros, dividindose entre ellas la jurisdiccin territorial. Las operaciones realizadas en las mismas se consignan en los precios de pizarra para los distintos grupos de granos y oleaginosas, los cuales sirven de orientacin a los productores, pero no es el que normalmente fijan los contratos. Se los considera poco transparentes para cumplir esa misin. Tambin funcionan los mercados a trmino, donde puede realizarse la compra y la venta simultnea de un producto. La funcin de estos ltimos es muy importante y ha adquirido gran

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

239

significado en los ltimos aos, ya que permite a los productores cubrir el riesgo del alza o la cada de los precios en la comercializacin de las cosechas. La idea de los mercados a trmino es otorgar una suficiente cobertura contra estos riesgos. Obran como una suerte de seguro que minimiza los riesgos de las diferencias de precios. Existen dos mercados al respecto, el de disponible, con la mercadera actual, y el del futuro, con la mercadera disponible al momento de la fecha futura fijada para el cumplimiento de la operacin. Ambos mercados son diferentes pero tienen elementos comunes y tienden a moverse en la misma direccin, especialmente cuando se acerca la fecha del vencimiento del contrato y queda determinado el precio del producto disponible. A medida que se acerca el mes del vencimiento del contrato los precios pactados a futuro y el del producto disponible se aproximan, ya que son menores los riesgos de cambios por la presencia de factores desconocidos. En consecuencia, puede hacerse una operacin de compra o de venta a futuro y una operacin inversa de venta o de compra de la misma cantidad de producto al momento del vencimiento de la operacin, para asegurar su cumplimiento. El riesgo de las operaciones es menor por el acercamiento de los precios y podr reducirse al pago, eventualmente, de la diferencia de precios y de la comisin del corredor que intervino en la operacin. De esta forma el vendedor o comprador se cubre de los cambios desfavorables en los precios a futuro, pues lo ms probable es que los precios se hayan aproximado al tiempo del vencimiento del contrato. Existen otras modalidades de operatoria en los mercados, como las opciones de futuro, en que el poseedor de una opcin (cali) tiene el derecho pero no la obligacin de comprar y el poseedor de una opcin (put) tiene el derecho pero no la obligacin de vender. Si decidiera no comprar o no vender, dejar vencer la opcin y perder la prima abonada por la toma de la opcin. Esto, expresado en trminos muy generales, porque la operacin es ms compleja y requiere un mayor desarrollo. Son estas operaciones las que en pocas recientes se han hecho muy comunes en los mercados a trmino de granos. En 1997, el Mercado a Trmino de Buenos Aires realiz operaciones sobre granos por un volumen del orden de las 20.000.000 de t., lo que proporciona una idea de la importancia de su funcionamiento.

240

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

8. OTRAS NORMATIVAS En materia de comercializacin de granos debemos tener presente varias resoluciones conjuntas, con fines tributarios, dictadas en los ltimos tiempos por la Secretara de Agricultura y la Direccin General Impositiva, las que ratifican la obligatoriedad del uso de la Carta de Porte para el transporte de granos y el deber de presentar declaraciones juradas peridicas para documentar las operaciones que se realicen entre los comerciantes de granos. Se ha acentuado, asimismo, el control de las rutas y los lugares de concentracin de los camiones para verificar el uso de la Carta de Porte, con intervencin de la D.G.I., levantndose las actas de infraccin contra transportistas, productores y destinatarios que no observan estas disposiciones. Tambin se efectan relevamientos en las plantas de acopio y almacenamiento, para verificar el movimiento y registro de la mercadera. Se est implementando, asimismo, el Registro de Comerciantes de Granos y Subproductos, con el objeto de intensificar los controles tributarios.

9. COMERCIALIZACIN DE PRODUCTOS PROVENIENTES DE CULTIVOS ESPECIALES En este punto incluimos productos como el azcar, la yerba mate y el vino que, junto con otros, como el algodn y el tabaco, durante varias dcadas estuvieron sujetos a regulaciones especiales, diferentes en cada caso, en materia de limitacin de la produccin, fijacin de precios, otorgamiento de subsidios, prohibicin de instalar nuevos cultivos o nuevas fbricas, creacin de fondos compensatorios, comisiones reguladoras o asesoras, mercados de concentracin, las cuales constituyeron una intrincada trama normativa que, a la larga, no mejor la produccin y afect la libre competencia en los mercados. Muchas de estas normas haban caducado o perdido actualidad al tiempo de la sancin de la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario, los cuales eliminaron los ltimos rastros de todas las regulaciones y limitaciones existentes, de manera tal que, en esos rubros, la comercializacin de la produccin se ha vuelto completamente libre.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

241

El decreto 2284/91, a este respecto, deja sin efecto todas las regulaciones a la vitivinicultura, produccin yerbatera, produccin azucarera e industrias derivadas, transfiere a la Secretara las funciones de la Comisin Reguladora de la Produccin y Comercio de la Yerba Mate, libera los cultivos, la cosecha, la industrializacin y comercializacin de la misma, a igual que la de caa de azcar y azcar en todo el territorio nacional, como asimismo la plantacin, implantacin, reimplantacin o modificacin de viedos, la cosecha de uva y su destino para la industria, consumo en fresco o para otros usos, incluyendo la fabricacin de alcohol. Tambin libera la produccin y comercializacin de vino, cupificacin y bloqueo, y fecha de despacho al consumo interno de vinos de mesa nuevos. Por ltimo limita las facultades del instituto Nacional de Vitivinicultura exclusivamente a la fiscalizacin de la genuinidad de los productos vitivincolas, no pudiendo interferir, regular o modificar el funcionamiento del mercado libre. En cuanto al mercado de la leche y la industria lctea, el decreto deja tambin sin efecto las regulaciones y la ley 23.359 (Comisin de Concertacin de Poltica Lechera). Asimismo, suprime las contribuciones sobre la exportacin e industrializacin y ventas de granos, cuyo destino era integrar los recursos financieros de la Junta disuelta.

10. NUEVAS NORMATIVAS PARA FIJAR PRECIOS EN EL COMERCIO DE CEREALES Y OLEAGINOSAS Al referirnos al funcionamiento de los mercados de granos, hemos sealado que los denominados "precios de pizarra" que reflejaban las operaciones diarias celebradas en las Bolsas y Cmaras Arbitrales, se consideraban poco transparentes y en muchos casos no eran coincidentes con los que se fijaban en los contratos. En consecuencia, no constituan valores tiles para orientacin de los productores. La circunstancia indicada motiv la sancin del decreto 931/98 del Poder Ejecutivo nacional, el cual dispuso, teniendo en cuenta las funciones de contralor de la operatoria de las Bolsas y Cmaras Arbitrales atribuidas a la Secretara de Agricultura por el artculo 37 del decreto

242

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

2284/91, encomendar a sta la fijacin de los criterios a que deben ajustarse aquellos organismos para la captacin, generacin y suministro de la informacin pblica orientativa del mercado de granos y, tambin, la de auditar la correcta aplicacin de dichos criterios. El decreto dispuso, asimismo, que hasta tanto la Secretara fije esos criterios, en los contratos preexistentes, cuando la determinacin del precio haya sido referida al "precio de pizarra" de una determinada Cmara Arbitral, se podr solicitar a la misma que establezca el precio para dicho contrato, en funcin de sus caractersticas especficas. Simultneamente, el decreto aprob el nuevo Reglamento de Procedimientos para la solucin de controversias ante las Cmaras Arbitrales de Cereales y Afines, dejando sin efecto el aprobado por decreto 1918/81, sus disposiciones complementarias y el decreto 81.371, del ao 1941.

CAPITULO XII COMERCIALIZACIN DEL GANADO Y DE LAS CARNES

1. ANTECEDENTES HISTRICOS Las alternativas que afectaron, en su momento, a la actividad agrcola al producirse la crisis general de la economa, iniciada en el ao 1930, tuvieron su rplica en la actividad ganadera, representada fundamentalmente por el ganado bovino. Esta es una actividad menos elstica, ya que el ciclo biolgico o de generacin ganadera opera en el mediano plazo (tres aos) y, por lo tanto, las consecuencias de las crisis, por la dificultad de adaptacin, son ms intensas en el sector ganadero que respecto al sector agrcola, el cual evoluciona ms rpidamente, en ciclos anuales de cosecha. Resulta, por cierto, siempre mucho ms difcil reponer las existencias de una ganadera en crisis. Pero, aparte de los factores econmicos de carcter general que afectan a todos los sectores de la produccin, como son los antes sealados, influyen tambin en la comercializacin del ganado y carnes los que son propios del sector y que, en el caso que tratamos, se los conoce con el nombre de ciclos ganaderos, en los que las variaciones de la oferta y de los precios se producen con mayor intensidad, tanto en el sentido del alza como de la baja, alterando significativamente la evolucin normal de los mercados. Las consecuencias de estas crisis sectoriales se reflejan en maniobras especulativas en las ventas de ganado y carnes, en la reticencia de los productores a efectuar inversiones y, cuando son prolongadas, en la liquidacin de los planteles de ganado que, despus, como dijimos, resulta muy difcil recomponer.

244

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

La denominada poltica anticclica debera consistir en mantener bajo control las existencias de vientres, mediante acciones anticclicas que pueden ser directas o indirectas tales como retencin del ganado, el aumento del denominado "peso de faena", prohibicin de matanza, vedas de consumo, formacin de stocks de carnes, fijacin de precios, orientacin al consumidor u otros del mismo tipo. Los ciclos ganaderos no son constantes y se ha advertido una disminucin en su frecuencia e intensidad. No obstante, en los ltimos aos, se ha operado una reduccin del orden de los 10 millones de cabezas en el stock ganadero de vacunos, con la cada de las exportaciones de carnes, el que demorar varios aos en recuperarse y ocasionar dificultades para el desarrollo, en el futuro, de una poltica de expansin de nuestras exportaciones de carnes, salvo que sea a costa del mercado interno, con elevacin de los precios y restricciones al consumo. Ello es consecuencia de la falta de una poltica ganadera consistente, carencia que tambin se observa en otros ramos de la produccin agropecuaria. La produccin de ganado bovino se realiza, por lo general, en dos etapas: la de cra y la de invernada. El sector ganadero bovino se divide, de este modo, en criadores e invernadores. En la primera, el ganadero cra el ternero hasta determinado peso y, luego, lo vende al . invernador que lo completa hasta el peso de faena. Los campos de cra son, en general, de calidad inferior y no se prestan, por sus pasturas, al engorde y terminacin del ganado, tarea que se completa en los campos de invernada, cuyas pasturas son de alto valor nutritivo. A veces, el mismo productor que posee mejores campos completa los dos ciclos. Hace aos que ha venido desarrollndose en el pas, como en otras regiones del mundo, el engorde del ganado a corral o feed-lot, o invernada a corral, a travs de dietas balanceadas, pero el inconveniente que presenta este procedimiento es su mayor costo general y una diferencia en el gusto de la carne, sobre el ganado invernado a pasto. Puede tener la preferencia de ciertos consumidores especiales (restaurantes y supermercados). En Estados Unidos el feed-lot representa un porcentaje importante en el sistema de terminacin del ganado.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

245

2. COMPOSICIN DE LOS PLANTELES BOVINOS. OTROS GANADOS La principales razas bovinas que se asentaron originariamente en el pas fueron de origen ingls, orientadas a la produccin de carnes: la Shorthorn, la Hereford y la Aberdeen Angus. Luego se agregaron las razas llamadas continentales e ndicas, entre ellas, la Charolis, Limousin, Normanda, Fleckvieh Simmental, Brahaman, Nelore, Romagnola, Piamontese, Retinta, y otras. Cada una tiene una caracterstica que la hace preferible desde el punto de vista de la cra y del consumo, pero ninguna tiene respuesta a todas las exigencias tcnicas y comerciales. La raza Shorthorn ha hecho famosas nuestras carnes en el mundo y dan el mayor porcentaje de calidad superior en la faena. Se la considera la raza madre de la ganadera, formadora de ms de cuarenta razas en el mundo y una de las de mayor capacidad de crecimiento. La Hereford ofrece carne de gran consistencia, jugosidad, buen sabor y se la considera la raza ms extendida en los pases. La Aberdeen Angus ofrece, a su vez, caractersticas similares y ha realizado en los ltimos aos importantes progresos en el pas. La raza Holando Argentina, ha sido tradicionalmente la gran productora de leche. Hace unas dcadas se incorpor a los planteles el ganado Brahaman y el Nelore, de tipo ceb que, por su alta resistencia a los ectoparsitos y a las elevadas temperaturas, lo hace preferible para ciertas zonas marginales del pas. Este ganado se impuso en ciertas regiones para obtener un hbrido como la raza San Gertrudis, por cruza con la raza Shorthorn, el Brangus, con Aberdeen Angus, el Braford con Hereford y otras razas mixtas. Los hbridos o razas sintticas se forman con el cruzamiento de dos o ms razas y luego van siendo perfeccionadas a travs de la seleccin. La combinacin de los caracteres deseados permite obtener adaptabilidad al medio, rusticidad, longevidad, supervivencia, buen desempeo en la invernada, conformacin carnicera y calidad en la carne. El mayor nmero de criadores de las especies de ganado en el pas se observa en la raza Hereford, con 386, la Holando Argentina rene 315 y la Aberdeen Angus 253, registrados. Los criadores de Shorthorn slo llegan a 64. EL setenta y cinco por ciento del ganado vacuno mantiene su habitat

246

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

en la regin pampeana. El stock actual es del orden, segn dijimos, de los 50 millones de cabezas. En 1964, el stock alcanzaba a 60 millones. La produccin de carnes para el consumo llega a los 2.400.000 t. anuales, de las cuales 460.000 t., aproximadamente, se destinan a la exportacin, en especial a la Unin Europea, Estados Unidos, Chile y Brasil. La composicin de las exportaciones es aproximadamente del veintids por ciento de cortes enfriados, veintisis por ciento cortes congelados y veinticuatro por ciento de productos termoprocesados. Los precios promedios obtenidos en 1997 fueron, por tonelada exportada, de u$s 4.700 por los cortes enfriados, que resultan ser los ms valiosos, 2.345 por los congelados, 2.390 por carne para conserva, 3.780 por carne cocida y 1.000 por menudencias. El ganado ovino, que le sigue en importancia, radicado originariamente tambin en la regin pampeana, se ha ido desplazando en el curso del presente siglo, a los predios del Sud y ha disminuido considerablemente en la poca actual, reducindose de 63 millones de cabezas, a slo 14 millones, en constante decrecimiento. Se distribuye, principalmente, en la Patagonia, Buenos Aires, sur de Santa Fe, La Pampa, Crdoba y San Luis. La causa de la acentuada disminucin obedece a los altos costos de la cra del ganado, los bajos precios y las alternativas del mercado de la lana, las catstrofes climticas (sequas, nevadas intensas, erupciones) y la presencia, en ciertas regiones, del zorro colorado. Las exportaciones de lana, en total, alcanzan a 64.000 t. Las de carne ovina, no tienen significacin. El ganado porcino, que le sigue en orden de importancia, alcanza aproximadamente a 4 millones de cabezas y se encuentra repartido en todo el territorio de la Repblica, concentrndose especialmente en Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba. Su existencia, en el mundo, por las facilidades de produccin que ofrece, es muy superior a la de los vacunos. Somos, a la vez, importadores de carne porcina y sus productos. El ganado caprino registra una existencia de aproximadamente 3,5 millones de cabezas. A su vez, el ganado caballar mantiene un stock del orden de los 2 millones, reducido considerablemente en el curso del presente siglo como consecuencia de la creciente mecanizacin del agro.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

247

3. LAS LEYES 11.205, 11.210, 11.226 Y 11.228, DE COMERCIO DE GANADO Y CARNES. LA PRIMERA JUNTA NACIONAL DE CARNES Y LA CORPORACIN ARGENTINA DE PRODUCTORES DE CARNES La ganadera vacuna tuvo una etapa de gran florecimiento, en la ltima poca de las llamadas guerras de carnes, a mediados de la dcada de 1920, aunque en la primera etapa de esta ltima el mercado experiment dificultades y distorsiones, por la abrupta cada de los precios del ganado producida en el ao 1921, y que continu en el siguiente. En el ao 1923 el Gobierno sancion cinco leyes reguladoras del mercado de carnes, la 11.205 de creacin del Frigorfico Nacional, que no se cumpli, la 11.210 de represin de los delitos econmicos, la 11.226 de contralor del comercio de carnes y la 11.228, que dispuso la venta de vacunos al peso vivo. La ley 11.226 de contralor del comercio se suspendi en su aplicacin cuando los frigorficos reclamaron por considerarla inconstitucional. En realidad, de todas estas leyes la nica que tuvo vigencia fue la de venta del ganado al peso vivo. Hubo necesidad de que ocurriera otra crisis, esta vez ms grave y duradera, la de 1930, para que el tema de las carnes, como el de los granos, despertara la preocupacin del Gobierno y se dispusiera a adoptar decisiones fundamentales, que marcaron toda una poca en la produccin y el comercio de carnes y de granos. En 1933, a instancia de los sectores ganaderos se sancion la ley 11.747 que cre la primera Junta Nacional de Carnes destinada a regular la produccin y el comercio del ganado y carnes. La Junta obtena sus ingresos de un aporte del uno por ciento de las ventas de vacunos, ovinos y porcinos y del que slo poda destinar el veinte por ciento a gastos de mantenimiento, debiendo aplicar el remanente a capital de empresas de industrializacin y comercializacin de las carnes. Ya al sancionarse esta ley, se haba firmado el Tratado de Londres, conocido como Pacto Roca-Runciman, del cual hablamos algo con anterioridad. El Pacto prevea, segn dijimos entonces, la creacin de una entidad de productores sin fines de lucro para actuar como empresa testigo y reguladora del comercio de carnes. La ley 11.747, de creacin de la Junta, fue precisamente el vehculo que posibilit la creacin de la

248

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Corporacin Argentina de Productores de Carnes, CAP, como entidad de los productores, con ese objetivo regulador. Tambin, como consecuencia de ese Pacto, se cre el Comit Mixto Investigador del Comercio de Carnes Anglo-Argentino, que ms tarde, en 1938, produjo un documento bastante objetivo que pona de relieve las maniobras de los frigorficos extranjeros para beneficiar a un grupo pequeo de invernadores, en perjuicio de la masa de criadores e invernadores y destacaba la conveniencia de potenciar la intervencin directa del sector ganadero en el mercado de carnes, a travs de una empresa de productores de ganado, como lo haba previsto el Pacto Roca-Runciman aos antes. Los estatutos de la CAP se aprobaron en 1934 y esta entidad de tipo cooperativo comenz a funcionar despus de dos aos con muchas dificultades interviniendo directamente en los procesos comerciales e industriales, con el objeto de constituirse en empresa que poda dar mayor transparencia al comercio de carnes y asegurar, de este modo, razonables beneficios a los ganaderos en las ventas de sus ganados. Ese era, en definitiva, el objetivo explcito de la Corporacin, cuyo capital estaba constituido, como dijimos, por aportes forzosos de los ganaderos. La accin de la CAP no result al principio muy eficaz por los intereses polticos contradictorios que estaban representados en su seno y por el constante enfrentamiento que mantuvo con la Junta, sobre todo a partir de 1936, lo que dificult una actuacin ms intensa y fluida en el mercado. Hubo constantes rivalidades entre la Junta y la CAP para disputarse el manejo de la poltica de carnes y tambin rivalidades entre los criadores e invernadores de ganado para lograr, a su vez, el manejo de la Junta y de la CAP. La aspiracin de los criadores de ganado, especialmente de construir un frigorfico independiente, que haba sido uno de los motivos de su creacin, nunca lleg a concretarse, pese a diversos intentos realizados, como consecuencia de esas luchas y rivalidades entre los sectores e, incluso, tambin por las sucesivas intervenciones estatales que debi soportar la CAP, a causa de las diferencias polticas internas existentes. Por otra parte, la guerra iniciada en 1939 modific la estructura exportadora, concentrndose el noventa por ciento de la misma en Gran Bretaa, con contratos celebrados de gobierno a gobierno y los grandes frigorficos, limitados al cumplimiento de estos contratos, fueron per-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

249

diendo el papel independiente y relevante que haban tenido en los aos precedentes. Por otra parte al concluir la guerra se inici tambin un cambio en la estructura del comercio de carnes con distribucin de las carnes congeladas en cortes envasados en cajas, lo que facilitaba la intervencin de los frigorficos medianos y pequeos en la comercializacin y exportacin, en detrimento de las plantas grandes, las que operaban sobre la media res, o un cuarto de res, y que parecan haber cumplido su ciclo. La Junta tipific los novillos de exportacin, fijando los precios mnimos por categora y los frigorficos ya no pudieron realizar maniobras discriminatorias para favorecer a determinados invernadores, ya que la tipificacin y clasificacin haca transparente todas las operaciones. El ocaso de las grandes plantas frigorficas y la prdida del poder poltico que ellas haban concentrado era un hecho evidente. Por otra parte, los gobiernos de los respectivos pases en ningn momento se ocuparon de la trayectoria y suerte de estos establecimientos y, a veces, criticaron el accionar de los mismos en el mercado. En 1950 se sanciona la ley \i.\99 que deroga la 11.747 y crea en su remplazo el Instituto Ganadero Argentino, 1GA, con funciones similares a las de la Junta. Este instituto estaba facultado para constituir organismos industriales o comerciales y ordenar el mercado interno de carnes. Los organismos a crearse dependeran del 1GA, pero con autonoma de gestin. Esto significaba que la CAP ingresara al organigrama del IGA. Tambin ste poda compensar, como facultad especial, los quebrantos de las empresas. En cuanto a la CAP, que se proyectaba incorporar al IGA como un organismo dependiente, lo que no lleg a concretarse, por la corta vida del Instituto, su actividad como representante de los ganaderos, segn dijimos, fue dispar e inconstante y no consigui nunca definir su verdadera personalidad empresaria (semioficial o de propiedad de los ganaderos suscriptores de su capital), pese a haber concentrado cierto poder econmico y desplegado una organizacin comercial dentro del pas y en el exterior que le hubiera permitido cumplir mejor sus objetivos de empresa testigo en la produccin y comercio de carnes, que fue el motivo de su creacin. Adquiri, casi al final de su existencia, el frigorfico Smithfield, de Campana, y en algn momento tom cartas en el manejo del frigorfico La Negra y tambin del frigorfico Cuatreros, sito en Baha Blanca. La idea de los ganade-

250

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

ros, especialmente de los criadores de ganado, de tener un frigorfico propio con la creacin de la CAP, y que venan preconizando desde fines de la dcada de 1920, no se haba cumplido y difcilmente se cumplira, por los cambios que se estaban operando en la estructura del mercado de carnes. El fin de la CAP, por lo menos a mediano plazo, estaba sellado. No exista, evidentemente, un verdadero inters de los gobiernos en mantenerla, ya que prcticamente, con la extincin de los grandes frigorficos, haban desaparecido las causas que le dieron origen. La ley 21.586, del ao 1977, dispuso su liquidacin definitiva, todava en curso. La ley que cre el IGA, en reemplazo de la Junta, a su vez, dur apenas dos aos y en 1952 fue sustituida por la 14.155 que cre el Instituto Nacional de Carnes, que separaba las funciones gubernamentales de las comerciales, las que se restituan a la actividad privada. Entretanto la CAP, que sobreviva a todas estas alternativas, continu con su existencia contradictoria y falta de objetivos concretos, hasta que se dispuso su disolucin en el ao antes indicado.

4. LAS ULTIMAS JUNTAS DE CARNES As llegamos despus de esas leyes intermedias a 1956, en que se restablece la vigencia de la Junta Nacional de Carnes con el decreto-ley 8509/56, y a la cual se le otorg, como facultad especial, despus de la experiencia anterior recogida de los frigorficos, la de investigar el resultado econmico de las empresas. A su vez, en 1973, se dict la ley 20.535 que estableci un nuevo estatuto para la Junta y fij los principios bsicos de la poltica de carnes, entre ellos el de evitar las prcticas de concentracin econmica, estructurar regmenes de comercializacin para hacer frente a los monopolios, alcanzar una produccin ptima, asegurar una eficiente y gil distribucin de los productos, promover las exportaciones, diversificar la dieta humana, formular planes tendientes a evitar las oscilaciones cclicas en la actividad. La Junta no slo tena jurisdiccin en el mercado de carnes rojas, sino que abarcaba tambin la de origen avcola y los recursos vivos del agua, la cunicultura y otros productos de la fauna. A tal efecto dispona que las personas y

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

251

entidades que se dedicaran al almacenamiento, comercio, industrializacin, transporte de ganado, aves, recursos vivos del agua, cunicultura y otros productos de la fauna y carnes, sus productos y subproductos, con destino al mercado interno y exportacin y los establecimientos y locales en que aquellos se realizaran, deban estar inscriptos en los registros que llevara la Junta, siendo obligacin de los inscriptos llevar libros de contabilidad, presentar memorias y balances, estadsticas y cualquier otra informacin de carcter general o particular que se les requiriera, facilitar el acceso para las inspecciones, llevar libros y correspondencia en idioma nacional y en el sistema mtrico decimal y ajustarse a las tarifas que aprobara la Junta por el uso de sus instalaciones. La ley 20.535 fue reemplazada por la 21.740, dictada en el ao 1978, ltima de las leyes sobre la materia, cuyo objetivo -segn fue expuesto en la nota de elevacin del proyecto-, fue que la Junta se convirtiera fundamentalmente en un organismo de promocin y contralor como lo haba sido tradicionalmente, dejando de lado sus actividades comerciales y admitiendo slo en casos excepcionales concretar operaciones de venta, como funcin subsidiaria y a solicitud de las partes contratantes. La Junta deba volcar toda su capacidad en la promocin del comercio exterior y en vigilar que el mercado interno se encontrara suficientemente abastecido, colaborando con las empresas privadas existentes en el perfeccionamiento de los actuales mercados de comercializacin y distribucin, especialmente los del exterior, mejorar el transporte de los productos y estimular la posibilidad de determinar mercados futuros. Entre las funciones importantes que mantena la Junta, segn esta ley, figuraba la de establecer normas de clasificacin y tipificacin del ganado y carnes destinados al consumo interno y a la exportacin, mantener estudios actualizados que permitieran evaluar las necesidades de radicar plantas de faena de carnes y mercados de hacienda, fijar normas de calidad y especificaciones a que deberan ajustarse las exportaciones, establecer normas de comercializacin de ganado, carnes, productos y subproductos, dentro de un rgimen de libre concurrencia, que armonizara los intereses de los productores, industriales, comerciantes y consumidores, actualizar los registros de todas las personas o entidades que se dedicaran a la industrializacin y comercio de ganado y carnes, adoptar

252

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

las medidas necesarias para promover la exportacin de ganado y carnes, y ejecutar la poltica establecida por el Poder Ejecutivo en materia de ganado y carnes. Tales eran sus funciones bsicas. Slo poda intervenir en el comercio de carnes, cuando se tratara de negociaciones con empresas estatales de otros pases, o a solicitud de los importadores cuando fuera necesario asegurar el cumplimiento de los contratos concertados. La ley creaba una Comisin de Audiencia para escuchar a todos los intereses vinculados a la produccin, comercio e industrializacin de la carne, que no estuvieran representados en el directorio de la Junta. La Junta de Carnes, como la de Granos en la esfera de su competencia, no tena atribuciones en materia de polica sanitaria del ganado, carnes y sus productos, las que estaban reservadas en la Secretara de Agricultura a los organismos que de ella dependen.

5. DISOLUCIN DE LA JUNTA Dijimos anteriormente que el rgimen regulador de las carnes, como el de granos, y el de los cultivos especiales, experiment grandes cambios al sancionarse la ley 23.696 de Reforma del Estado y su decreto reglamentario 2284/91. Como resultado de esta ley la Junta qued disuelta, a igual que la Junta de Granos, y las funciones de poltica comercial, control y fiscalizacin que tena en la produccin y comercio de carnes han sido reasumidas por la Secretara de Agricultura o por los organismos de control que de ella dependan. En consecuencia, el aludido decreto no slo disolvi la Junta sino tambin dej sin efecto todas las regulaciones establecidas en la ley 21.747, sus reglamentaciones y modificaciones, en cuanto restrinjan el comercio interno o externo de carnes, las relativas a la fijacin de precios mnimos, aplicables al mercado interno, cupos, restricciones cuantitativas, reglamentaciones contractuales y toda otra disposicin que limite el libre juego de la oferta y la demanda en el mercado de carnes. Iguales derogaciones, como vimos, se operaron en materia de granos. El decreto aclara que las funciones remanentes (que no se dejan sin efecto), referentes a la poltica comercial interna y externa de la Junta Nacional de Carnes, se transfieren a la Secretara de Agricultura y las de polica y certificacin de cali-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

253

dad, establecidas por la ley 21.747 y normas complementarias, a los organismos de control que de ella dependan, como es el caso de la ONCCA. Asimismo, el decreto suprime las contribuciones sobre la comercializacin interna o externa de carnes y sobre las comisiones de rematadores, martilieros o intermediarios en los negocios de ganado, carnes y subproductos que fijaba la ley 21.747 con destino a la formacin de los recursos de la Junta disuelta. En consecuencia, todos los trmites y requerimientos y los controles que antes se efectuaban por o ante la Junta, en cuanto no hayan quedado derogados por las regulaciones dejadas sin efecto por el decreto 2284/91, ahora debern ser realizados ante o por esa Secretara o ante o por los organismos especializados que de ella dependen, con competencia en la materia. La resolucin 836/96 de la Secretara de Agricultura, como hemos visto, ratifica la vigencia de dichas normas, dictadas por la Junta de Carnes, en materia atinente al comercio de ganado, carnes, productos y subproductos, las que sern aplicables por la Oficina de Control Comercial Agroalimentario, ONCCA, organismo descentralizado dependiente de la Secretara de Agricultura. A su vez, la resolucin 835/96, de la misma Secretara, determina las facultades del Director Ejecutivo de dicho organismo para asegurar la transparencia y libre concurrencia en los procesos de industrializacin y comercio resultantes de la actividad agropecuaria. Los bienes de propiedad de los entes disueltos pasarn a poder del Estado. En este caso de las carnes, no existe un inters superior en preservar su funcionamiento, como ocurre en el caso de los elevadores de granos, y la venta de estos bienes no aparece sujeta a condicin alguna. El decreto autoriz a la Secretara a designar un interventor liquidador en el organismo de carnes disuelto.

6. CLASIFICACIN Y TIPIFICACIN DE LAS CARNES El ganado vacuno se clasifica en siete clases: terneros, novillitos, novillos, vaquillonas, vacas, toros y torunos. La clasificacin consiste en la ordenacin de las reses segn su edad y sexo y la tipificacin es su evaluacin de acuerdo a su conformacin y terminacin.

254

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Para que un mercado funcione eficientemente es necesario que la mercadera que se ofrece se encuentre tipificada. As la diferencia de precios que se observe depender de las distintas calidades del producto ofrecido. El ganadero recibir de este modo el precio justo que corresponda a la calidad ofrecida y tipificada, de acuerdo a la precocidad del animal, conformacin, desarrollo muscular, grasa y otros factores concurrentes. La clasificacin y tipificacin se realiza al paso de la noria en la playa de faena y tiene la ventaja de la economa, pues no se interrumpe el trabajo. El inspector se ubica al finalizar sta, al costado de la res, en el palco de tipificacin, y al finalizar la faena se realiza su pesada, clasificacin y tipificacin, esta ltima que se inserta al costado de la res mediante un sello y de acuerdo con la escala establecida, segn su destino comercial, sea para la exportacin, consumo especial, manufactura o conserva. Actualmente se utilizan las letras de la palabra JUNTA, cuyas calidades, en trminos generales, responden a los siguientes conceptos prcticos y muy generales:

II - Calidad superior J - Muy buena

u U2 N T A -

Buena Mediana Regular Inferior Mala

Hay tambin otras calidades intermedias que se designan con la inicial acompaada de un nmero que indica el tipo particular (grado de grasa) de la carne, por ejemplo J4 bife con grasa importante, o J2 o j bife excelente, etctera. La tipificacin no es igual en todos los pases, utilizndose en algunos de ellos el procedimiento de la ecosonda, la que transmite la informacin a una computadora que la procesa (Nueva Zelanda, Australia) o basndose en la conformacin, terminacin y calidad del animal y la carne (EE.UU.) o por edad y sexo (Chile). En la Unin Europea y Uruguay se sigue un sistema parecido al de la Argentina.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

255

7. MATADEROS, FRIGORFICOS Y OTROS AGENTES QUE INTERVIENEN EN LA ELABORACIN Y COMERCIO DE CARNES. REGULACIONES Los principales centros de venta del ganado vacuno se concentran en los remates y ferias del interior del pas, que abastecen el consumo regional y en el Mercado de Hacienda de Liniers, que abastece con una crecida presencia de animales, del orden de las 7.000 / 10.000 cabezas diarias, el mercado de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano, que representa el dieciocho por ciento del total del pas. En la poca de la Colonia el mercado estaba situado en los corrales del Parque de los Patricios, pero desde principios de siglo comenz a funcionar el predio de 32 hectreas de Liniers, que congrega especialmente la hacienda de Buenos Aires, La Pampa, sur de Santa Fe, Entre Ros, Corrientes y Crdoba. Este mercado, adems de contribuir a la formacin de los precios, lleva un estricto control sanitario de los animales que se subastan. En el ao 1992 fue privatizado y se otorg la concesin por diez aos a la firma Mercado de Liniers S.A., con una eventual prrroga de cinco aos. Al vencimiento el Mercado deber trasladarse a San Vicente, donde la firma concesionaria ha adquirido un predio de 300 hectreas. Los remates, en el Mercado, se anuncian con una campana y se realizan, a un promedio de catorce por da, previa exhibicin de la mercadera, terminados los cuales los animales pasan por las bsculas para establecer su peso definitivo, hasta su carga en los camiones para su destino final. En el ao 1997, se subastaron en el Mercado 1.650.000 cabezas de ganado vacuno. La carne es un producto alimentario perecedero que requiere el cumplimiento de normas higinico-sanitarias en todos los establecimientos donde se elaboren o depositen sus productos. Estas normas no han sido cumplidas a menudo en el pas y la existencia de mataderos clandestinos, o de simples colgaderos, donde se faena el ganado fuera de toda precaucin sanitaria y del estado de salud del animal, pone en serio riesgo el bienestar de los consumidores, que necesitan ser protegidos, asegurndoles que la carne y los productos crneos que se le ofrecen, responden a mercadera sana, no adulterada y, en su caso, adecuadamente marcada, etiquetada o empaquetada. Los productos elaborados

256

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

fuera de estas condiciones pueden venderse a menores precios, en competencia desleal con los establecimientos que respetan las normas sanitarias y comerciales. Los mataderos deben reunir los requisitos mnimos que fijan las reglamentaciones, entre ellos, el de poseer certificado de habilitacin sanitaria definitivo, contar con cmaras frigorficas habilitadas, llevar el libro de movimiento de haciendas y carnes, rubricado por la ONCCA, comunicar la lista de matarifes carniceros y dems usuarios que faenan en el establecimiento, publicar en el Boletn Oficial su peticin de inscripcin en el Registro de Matriculados, prestar una caucin no menor del doce por ciento del monto de la faena mensual, de los ltimos seis meses, en garanta de las deudas que se generen por multas, impuestos, deudas previsionales, etctera. Tambin los abastecedores de carne para el suministro a los comercios debern presentar una solicitud de inscripcin, con los antecedentes de la firma y la opinin de la Cmara respectiva. Igualmente, las cmaras frigorficas, despostaderos, fbricas de chacinados, de carnes y de productos conservados, debern inscribirse en el Registro de Matriculados, acompaando sus antecedentes, el certificado de habilitacin sanitaria y publicar por un da en el Boletn Oficial la solicitud de inscripcin. Lo mismo ocurre con los consignatarios de carnes que comercializan carne en subasta pblica por cuenta de terceros, los cuales adems de los requisitos generales, debern utilizar exclusivamente locales inscriptos en los registros de la ley 21.740, que cuenten con habilitacin sanitaria nacional. Los locales de concentracin son los destinados a la comercializacin mayorista en las modalidades de subasta pblica o ventas particulares. Los consignatarios y comisionistas de ganados, tambin debern inscribirse en el Registro de Matriculados, acompaando sus antecedentes, la opinin de la Cmara respectiva y publicando su solicitud en el Boletn Oficial, requisitos que tambin debern cumplir los exportadores e importadores de ganados, carnes, productos y subproductos. Tambin debern inscribirse los matarifes abastecedores, que son los que faenan hacienda propia, para el abastecimiento de sus plantas o de terceros, debiendo acompaar constancia de aceptacin como

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

257

usuario del establecimiento faenador elegido, quedando responsable el titular del mismo de la conducta violatoria de cualquier norma que observe el usuario. Existe por ltimo la categora de consignatario de carnes mediante el sistema de proyeccin de imgenes, que comercializa carne en subasta pblica mediante la exhibicin de imgenes, filmadas en el establecimiento faenador, debiendo acompaar, en este caso, adems, el contrato de explotacin del establecimiento faenador y la habilitacin municipal del local de venta por ese sistema. Todas estas inscripciones debern solicitarse ante la Oficina Nacional de Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, dependiente de la Secretara de Agricultura y lo son sin perjuicio de la habilitacin higinico-sanitaria que requiera el establecimiento, la que deber cumplimentarse previamente ante el Servicio de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, SENASA, aspecto este ultimo del que hablaremos en el captulo siguiente.

8. LA PROMOCIN DEL COMERCIO DE CARNES Entre las funciones asignadas a la Junta por la ley 21.470 y que quedaron transferidas a la Secretara de Agricultura, figura la de promover la produccin, el comercio y la industria de ganado y carnes, a fin de lograr la satisfaccin de la demanda interna y el desarrollo de las exportaciones. El pas es uno de los principales exportadores de carnes del mundo. Ocupa el quinto lugar despus de Australia, Estados Unidos, la Unin Europea y Nueva Zelanda, con un volumen del orden de las 500.000 t. anuales. Se acusa a la ganadera argentina y al comercio de carnes de no haber dado respuesta a la produccin de carnes de mejor calidad y de desaprovechar los nichos de consumo que existen para las carnes de excelencia en el mercado internacional. El consumo interno representa el ochenta por ciento de la produccin, que alcanza a 2.600.000 t. anuales. En los ltimos aos el incremento de los precios de los granos en el mercado internacional determin el desplazamiento de la produccin vacuna a tierras de menor valor, con la consiguiente reduccin

258

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

de las existencias. El cambio en la dieta de los consumidores provoc, a su vez, un menor consumo de carne en el mundo, ante una creciente tendencia al consumo de productos vegetales. La imposicin de cupos, cuotas y trabas arancelarias, certificados de calidad y el problema de la fiebre aftosa, recientemente resuelto, dificult el ingreso de los productos crnicos a los mercados tradicionales y la apertura de mercados nuevos en el denominado circuito no aftsico, que siguen las normas de Estados Unidos, Canad y Japn. El principal problema de nuestro comercio de carnes es que ste se concentra en cabeza de dos mercados principales, la Unin Europea y Estados Unidos. Existe, paralelamente, un gran mercado en potencia en Rusia, los pases rabes y los de AsiaPacfico que representan una capacidad de consumo potencial que se estima del orden de las 4 millones de t. anuales. Se abre, de este modo, una gran perspectiva a las exportaciones, tanto para el mercado aftsico como para el no aftsico, que hace posible que en el mediano plazo el nivel de nuestras exportaciones pueda fcilmente incrementarse en un cuota del orden de las 200.000/300.000 t. anuales. Para ello, ser necesario investigar nuevos mercados, intensificar la propaganda de nuestras carnes en el exterior y tambin promover el consumo interno, que ha descendido en los ltimos veinte aos de 78 kg. por habitante/ao a 55. Sin embargo, el panorama exportador todava no se presenta claro. En 1997, las ventas al exterior descendieron el ocho por ciento y se estima que en 1998 la exportacin caer en unas 100.000 t. Con la finalidad de investigar la bsqueda de nuevos mercados y ampliar los existentes, la Secretara de Agricultura ha puesto en vigencia la resolucin 18/98, que ha instituido un arancel para atender los servicios de promocin de la carne vacuna en el pas y en el exterior, el cual se fija en el 0,20 por ciento del valor ndice de res vacuna, en plaza de faena, a cargo del propietario, y del 0,09 por ciento del mismo valor del animal faenado, a cargo del frigorfico. Los fondos recaudados se depositarn en una cuenta especial, la que ser administrada por una fundacin integrada por representantes de la industria agropecuaria, de los frigorficos y la Secretara. Existe la propuesta de crear un Instituto, bajo la presidencia de un productor, y un consejo asesor.

CAPITULO XIII POLICA SANITARIA ANIMAL Y VEGETAL

1. POLICA SANITARIA ANIMAL, LA LEY 3959 Y OTRAS LEYES SANITARIAS En materia de polica sanitaria debemos distinguir dos aspectos: el referente a la sanidad animal, o sea, del ganado y de las aves, y el que concierne a las condiciones higinico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen, procesen o almacenen ganados, aves, carnes y sus subproductos. Ambos estn, por cierto, estrechamente vinculados. El control de las enfermedades del ganado ha experimentado grandes progresos en el transcurso de la presente centuria, eliminndose la posibilidad de mortandad de los animales por la presencia de las enfermedades epizoticas principales, aunque para el resto de las enfermedades los especialistas ponen en duda si conviene adjudicar recursos para combatirlas, tarea que no resulta fcil, o si debe optarse por convivir con ellas, manteniendo un adecuado control. Los perjuicios que ocasionan las enfermedades en el patrimonio ganadero son fciles de establecer y, entre ellos, deben sealarse la disminucin de la produccin ganadera por muerte o reduccin en los rendimientos del animal, procreacin disminuida, reduccin de la capacidad nutricional, menores expectativas de vida til, calidad del producto en desventaja y prohibicin de ingreso en los mercados de consumo. La primera ley de sanidad animal fue la 3959, sancionada en el ao 1900, que marc un hito importante para la defensa de los ganados en todo el territorio de la Repblica contra la invasin de las enfermedades contagiosas exticas y la accin de las enfermedades epizoticas existentes en el pas. Esta ley, todava vigente, con las modificaciones

260

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

introducidas por las leyes 4155 y 17.160, adems de los ganados, incluye las aves y los productos de la caza y de la pesca, y se aplic no slo en los territorios nacionales, sujetos a la jurisdiccin nacional, sino tambin a las operaciones de importacin y exportacin de ganado, al trfico de ganado de una provincia a otra, y en todos los casos que las provincias soliciten al Gobierno nacional su intervencin ante enfermedades contagiosas extendidas a ms de una provincia, o que revista el carcter de epizotica y ofrezca el peligro de propagarse fuera de ella. Respeta, en materia de jurisdiccin, los preceptos federales. Toda persona que tenga a su cargo el cuidado de animales atacados por enfermedades contagiosas o sospechados de estarlo, deber denunciarlo a la autoridad y proceder a su aislamiento, inclusive, respecto a los animales muertos, debiendo stos ser enterrados o destruidos. El Poder Ejecutivo nacional podr declarar infectada la propiedad, circunscripcin o provincia y est autorizado para aislar, secuestrar o prohibir el trnsito de animales, sacrificar o destruir los mismos. La ley, por otra parte, facultaba al Poder Ejecutivo, anticipndose a regulaciones posteriores sobre la materia, a reglamentar tambin las condiciones higinico-samtarias de los establecimientos dedicados a la comercializacin y faenamiento de ganado, mataderos de aves, industrializacin de la caza y de la pesca y comercializacin de los productos, norma sta que ha sido reemplazada por nuevas leyes. Adems, en el caso del ganado, la ley fija normas para la indemnizacin de los perjuicios derivados de los animales, construcciones e instalaciones mandados a destruir, salvo cuando la enfermedad hubiera sido mortal, en cuyo caso no habr lugar a esa indemnizacin. La ley 3959 fue modificada por la 17.160 y complementada por numerosas leyes y disposiciones posteriores en materia de ganados, que abarcaron una extensa gama de situaciones donde se encontraban en juego aspectos de la sanidad animal, vinculados a ciertas enfermedades especficas, como la fiebre aftosa, la brucelosis, hidatidosis, encfalomielitis, carbunclo, triquinosis, garrapata, sarna bovina, ovina y caprina, anemia infecciosa equina, bronquitis y encefalomielitis aviar, mosca de los cuernos y otras enfermedades que afectan a los ganados y aves. En esta materia de las luchas sanitarias contra las enfermedades de los ganados debe destacarse la emprendida, desde hace muchos aos

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

261

atrs, contra la fiebre aftosa, que ingres al pas en las ltimas dcadas del siglo pasado, y en cuyo combate ha intervenido permanentemente la Comisin Nacional de Lucha contra la Fiebre Aftosa, creada por la ley 24.305, sancionada en el ao 1993 que implemento, a su vez, el Programa Nacional de Lucha contra esa enfermedad. El estado sanitario de los rodeos debe ser una preocupacin fundamental del productor, no slo por los costos que representa la atencin de una enfermedad ya declarada, sino tambin por su incidencia en la produccin y en la comercializacin. A este respecto, los Estados adoptan distintas actitudes para los pases del circuito aftsico. O bien toman en cuenta el riesgo pas y prohiben la introduccin de mercadera aun de zonas libres de aftosa, posicin sta que han adoptado Estados Unidos y los pases que siguen su metodologa; o consideran, en cambio, como la Unin Europea, slo el riesgo regin, vedando las importaciones provenientes exclusivamente de la regin del pas que se encuentra afectada, pero no de las restantes. La enfermedad de la aftosa se manifiesta fundamentalmente en los animales unpedos (bovinos, equinos, ovinos, caprinos, porcinos) con llagas en la boca, las pezuas y las ubres, y se ha hecho presente particularmente en el ganado bovino, con un gran poder difusor, pero no poda obtenerse la vacuna que permitiera una accin efectiva para su erradicacin. La vacuna acuosa trajo algunos progresos que recin se consolidaron al aplicarse la vacuna oleosa, trivalente, que permiti en el pas, a travs de una accin perserverante y mediante un Programa de Control y Erradicacin de la enfermedad, llevado a cabo por las organizaciones de productores, con la debida vigilancia de los veterinarios locales del organismo de control de las luchas sanitarias, el SENASA, eliminar en los ltimos tres aos los focos de enfermedad, que haban alcanzado en el territorio cifras que superaban el millar, permitiendo hoy ofrecer un pas libre de la enfermedad, como ha sido reconocido en el mundo, si bien en forma condicionada, conforme lo ha declarado la resolucin 353/96 del SENASA y la Oficina Internacional de Epizootias en el ao 1997, lo que aumentar sustancialmente nuestras posibilidades de exportacin de carne vacuna a mercados que hasta ahora estaban vedados, como el de Estados Unidos, el cual importa cerca de 1 milln de t. anuales y, asimismo, de los pases asiticos que tambin son fuertes importadores y con un consumo potencial elevado, los cua-

262

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

les pertenecen al mismo circuito antiaftsico. La frmula utilizada por la Argentina y el organismo internacional, en el caso analizado, es la de "pas libre de aftosa, con vacunacin", lo que significa que aun debern proseguirse los controles durante dos aos ms, por lo menos, con aplicacin de las vacunas, para obtener la liberacin total. Esta liberacin se obtendr cuando se logre la declaracin de "pas libre de aftosa, sin vacunacin". Hasta entonces slo podremos ingresar a los pases del circuito antiaftsico, con productos termoprocesados o enlatados, como se ha venido haciendo hasta el presente. El resultado de este triunfo inicial sobre la aftosa fue la primera exportacin de carne fresca envasada al vaco a EE.UU., realizada en el mes de agosto de 1997. La partida era muy pequea, pero con ella desapareca, en principio, la veda impuesta al pas desde el ao 1931, a causa de la aftosa. EE.UU. acord un cupo de 20.000 t. en la Ronda del GATT celebrada en Uruguay, condicionada a la erradicacin de la aftosa y se abren, con ese primer envo, las perspectivas de suministros mayores, tanto en ese pas, como en el mercado asitico que sigue sus mismas reglas para la veda. El control de la aftosa no slo debe realizarse en el interior del pas, sino tambin en las fronteras donde puede producirse el acceso del virus, a travs de los productos introducidos. En 1997, Argentina inaugur uno de los pocos laboratorios existentes en el mundo para la investigacin y control de la fiebre aftosa y otras enfermedades exticas del ganado. Este laboratorio, que depende del SENASA, est destinado a crear niveles de bioseguridad y abrir nuevos mercados a los productos de la industria frigorfica. La aftosa es trasmisible al hombre, pero sus efectos no son graves. La resolucin 14/96 dictada por el SENASA, determina para las distintas regiones de la Repblica, las siguientes calificaciones epidemiolgicas: libre de aftosa, sin vacunacin, libre de aftosa sin vacunacin, con funcin de vigilancia, libre de aftosa con vacunacin, regin espordica con vacunacin y funcin de proteccin y regin de riesgo, con declaracin de emergencia sanitaria. La resolucin indica las exigencias sanitarias que debern cumplirse en cada zona descrpta y para el movimiento de animales y productos entre las mismas, importacin de animales, productos y subproductos de origen animal y de material gentico de pases limtrofes, traslado de animales susceptibles de fiebre

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

263

aftosa y trnsito de animales y productos en cada regin, siempre que las condiciones epidemiolgicas sean equivalentes a las de la regin de origen. Tambin la resolucin 219/95 de ese organismo contempla las exigencias a las que debern someterse los elaboradores de vacunas antiaftosas y las normas de seguridad biolgica para la manipulacin del virus de la fiebre aftosa. Tambin la resolucin 132/95 estableci las condiciones para declarar "establecimiento de riesgo sanitario" a aquel que no cumpla en tiempo y forma con la vacunacin antiaftosa dentro de los perodos fijados para cada plan. En este caso, se dispondr la vacunacin de la hacienda, de oficio, con costos a cargo del propietario. Otras resoluciones prevn la fiscalizacin y el lavado de camiones que transportan hacienda y la expedicin del certificado de lavado y desinfeccin de los mismos, cuya presentacin es necesaria para efectuar la carga. A su vez, la resolucin 87/96 del SENASA establece el sacrificio sanitario de los animales atacados de fiebre aftosa o sospechados de estarlo, sea por medio de la faena en los establecimientos habilitados o por la aplicacin del rifle sanitario en el lugar en que se encuentren aqullos. Otras de las enfermedades del ganado que preocupan a los productores son la brucelosis, la tuberculosis, el carbunclo y la sarna ovina, caprina y bovina. La brucelosis es una enfermedad infecciosa que se transmite por va oral u ocular y se caracteriza por producir en el vacuno el aborto en la etapa final de la gestacin y la consiguiente y posible infertilidad. Se trata, como la aftosa, de una zoonosis, es decir, de una enfermedad transmisible al hombre, especialmente a travs de la alimentacin y provoca la llamada "fiebre ondulante". Tiene un poder difusor menor al de la aftosa. Afecta a nuestro mercado de carnes y productos lcteos, aqu y en el exterior. La Secretara de Agricultura realiza campaas peridicas de vacunacin contra la bacteria causante. Existe instituida, al respecto, la Comisin Nacional de Lucha contra la Brucelosis y el Programa de Control y Erradicacin de la misma, elaborado sobre el modelo adoptado para la fiebre aftosa. El programa consta de dos etapas: la de control de la enfermedad, a travs de la vacunacin; y la de erradicacin, con sacrificio de los animales reaccionantes a las pruebas. Tambin son enfermedades crticas del ganado la tuberculosis bovina, ovina y porcina y el carbunclo. La primera provoca lesiones en el rgano afectado y conduce al sacrificio del animal, y el carbunclo ataca

264

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

a los bovinos y al hombre y es una enfermedad mortal, en ambos casos, provocando la no coagulacin de la sangre. A su vez, la garrapata es un ectoparsito hematfago, que provoca grandes prdidas en el ganado bovino y es causa de otras enfermedades. Existe tambin un Programa Nacional de Lucha, basado en la regionalizacin y avanzando a las zonas ms afectadas, a medida que se ha ido logrando la erradicacin en las otras. La lucha sistemtica y obligatoria contra la garrapata que afecta al ganado y los animales domsticos se increment al sancionarse la ley 12.566 y su decreto reglamentario 7623/54 que oblig a los propietarios de los ganados a someterlos a baos garrapaticidas peridicos, en las pocas, formas y plazos que determine el Poder Ejecutivo. Las campaas contra la sarna ovina, caprina y bovina, la lucha contra las enfermedades de los porcinos, con la participacin de los organismos municipales y de otras enfermedades del ganado, las aves y la apicultura, han sido tambin objeto de disposiciones especiales, pero ninguna de ellas ha adquirido la intensidad de las luchas contra la fiebre aftosa y la brucelosis que pueden ser considerados, hoy, los principales focos infecciosos producidos en el pas que, en materia de ganado, requieren la mayor atencin sanitaria. Contrariamente a lo que ha ocurrido con los pases de Europa, en Argentina no se han registrado focos de la epidemia de encefalopata bovina, BSE, conocida como Enfermedad de la Vaca Loca, que afect al Reino Unido, en los ltimos aos y a algunos pases de Europa, significando la prdida de cientos de miles de animales vacunos y una cada importante en el consumo de carne. Se trata de una enfermedad letal que ataca el sistema nervioso del animal y se transmite por la va alimentaria (raciones de harina de carne y hueso para bovinos). Se la considera una zoonosis (a veces se comunica a las personas). Existe un programa nacional de prevencin, respecto a esta epidemia, prohibicin del consumo bovino de harinas de carne y hueso y controles en la introduccin de ganado. Otras de las enfermedades controladas son la peste porcina, a travs de la vacunacin y la triquinosis, tambin porcina, con el sacrificio del animal y el decomiso de la carne en las plantas de faena. La mosca de los cuernos es otro insecto hematfago que ataca especialmente a los bovinos causndoles molestias e intranquilidad, que repercuten desfavorablemente en la alimentacin de los mismos.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

265

En materia de equinos una de las enfermedades controladas es la anemia infecciosa y, con relacin a las aves, la microplasmosis aviar. En nuestro pas no se registra la enfermedad de Newcastle (aviar).

2. LAS LEYES DE SANIDAD ANIMAL 18.811 Y 22.375 Aquella vieja ley 3959 de polica sanitaria animal y las leyes especficas sobre enfermedades del ganado, predecesoras de las luchas sanitarias, fueron complementadas, en el aspecto industrial, por la 18.811, denominada Ley Federal de Carnes, cuyo objetivo fue establecer un rgimen uniforme y controlado por la autoridad nacional, para la habilitacin y funcionamiento de los establecimientos donde se faenen y elaboren productos de origen animal, a fin de mejorar los aspectos higinico-sanitarios de los mismos, con los requisitos que aconseja una adecuada ingeniera sanitaria. El germen de esta ley se encuentra, segn vimos, en las disposiciones de la ley 3959, si bien sta se refera ms especficamente al ganado y slo incidentalmente a las carnes. No era suficiente asegurar la faena de un animal sano, libre de enfermedades, sino que resultaba tambin indispensable que las condiciones higinicosanitarias de los establecimientos donde se realizan los procesos de matanza del animal y elaboracin de las carnes, reunieran condiciones apropiadas. Esta ley, por lo tanto, complement, en el aspecto industrial, a la 3959 y facult al Poder Ejecutivo nacional a reglamentar en todo el pas el rgimen de habilitacin y funcionamiento de los establecimientos donde se faenen animales y se elaboren o depositen productos de origen animal, en cuanto a los requisitos higinico-sanitarios que deben reunir en la elaboracin, industrializacin y transporte destinados al consumo, incluso cuando estos procesos se realicen dentro de la misma provincia o de la Capital Federal, los que debern contar o transitar con la documentacin sanitaria correspondiente. Los gobiernos provinciales debern cumplir estas disposiciones y sern los primeros responsables de su observancia, pero sin perjuicio de ello la autoridad sanitaria nacional podr concurrir para hacer cumplir las normas en cualquier parte del pas, con prescindencia de toda limitacin jurisdiccional. Esta ley no era muy clara en cuanto al alcance de la "concu-

266

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

rrencia" de la autoridad nacional en el mbito de las provincias y la eficacia de las medidas que poda adoptar sta para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la ley en las jurisdicciones locales. La ley 18.811 fue reemplazada por la 22.375, que tuvo por objeto reafirmar la poltica sanitaria unificada en todo el pas de la ley anterior y, al mismo tiempo, avanzar en el proceso correctivo mediante un sistema de castigo a los infractores, asegurando de este modo, con ms fuerza y plenitud, la presencia de la autoridad nacional para el sostenimiento de los principios bsicos higinico-sanitarios en todo el territorio del pas, independientemente de las jurisdicciones. La ley reafirma y refuerza la facultad de Poder Ejecutivo nacional para establecer el rgimen de habilitacin y funcionamiento de esta clase de establecimientos, en todo el pas, determinando que las autoridades provinciales ejercern el control sobre su cumplimiento, pudiendo dictar normas complementarias para la mejor aplicacin de sus disposiciones. Sin perjuicio de ello el Servicio Nacional de Sanidad Animal y Calidad Agroalimentaria, SENASA, concurrir para hacer cumplir las reglamentaciones, asistiendo a los organismos provinciales y requirindoles la aplicacin de sanciones, pudiendo incluso disponer este Servicio, por s, sin consulta previa, la clausura preventiva del establecimiento, con el auxilio de la fuerza pblica y sin perjuicio de la tramitacin del respectivo sumario, a cargo de la autoridad provincial correspondiente. La clausura podr ser levantada cuando hayan desaparecido las causas que la motivan. El objetivo de la ley, sin duda, fue reforzar a la autoridad provincial, ante la falencia de los controles que se observaban en el mbito provincial por la negligencia, desconocimiento y falta de autoridad poltica de los funcionarios encargados de los controles, que ponan en serio peligro a la salud pblica en todo el territorio. Esta ley otorg, por ello, facultades al SENASA, rgano federal, para "clausurar" preventivamente los establecimientos, aunque estuvieran en jurisdiccin provincial, aspecto que no contemplaba la norma anterior. Las provincias, a su vez, llevaran adelante el sumario correspondiente, para determinar las responsabilidades y penalidades del caso. A los efectos de la comercializacin de la carne los pases compradores habitualmente destacan delegaciones para comprobar las condiciones higinico-sanitarias de los establecimientos proveedores. La Unin

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

267

Europea ha habilitado, en este sentido, una serie de frigorficos del pas que podrn realizar exportaciones de carnes al rea, por haber cumplido los requisitos sanitarios exigidos. Al presente existen alrededor de trescientas plantas de faena en el pas, de las cuales slo la mitad haban cumplido, hasta fecha reciente, las normas sanitarias establecidas. La falta de un registro completo y de procedimientos de control, han determinado que un alto porcentaje de la faena, que algunos estiman en el ochenta por ciento, se realice fuera de toda fiscalizacin sanitaria. Independiente de la fiscalizacin de los establecimientos procesadores de carnes, por resolucin 417/97 el SENASA estableci el Registro Nacional Sanitario de Productores Pecuarios, RENSPA, que otorgar a los inscriptos una credencial que les ser requerida para todo trmite oficial. Este sistema permitir al SENASA llevar un mejor control de la aftosa y otras enfermedades del ganado, como complemento de las otras fiscalizaciones higinico-sanitarias dispuestas. El SENASA, por otra parte, tambin lleva el control sanitario del ganado despachado para faena, el control post-cuarentenario, el de remate-ferias, la vigilancia epidemiolgica y la inspeccin y habilitacin de las plantas de faena de ganado y establecimientos pesqueros, buques procesadores, decomiso de ganado por enfermedades, establecimientos elaboradores de productos lcteos y fiscaliza, tambin, desde el punto de vista sanitario, a los establecimientos de comercializacin, carniceras, cmaras frigorficas, supermercados, transportes, importacin y exportacin de ganado y productos, aves, productos de la caza, pescado, miel y productos apcolas y material reproductivo de origen animal.

3. POLICA SANITARIA VEGETAL. DECRETO-LEY 6704/63. LEY 20.418 La defensa sanitaria contra las plagas tiene en el pas una larga historia, sobre todo en la lucha contra la langosta que, hasta finalizar la dcada de 1930, produjo grandes estragos en los cultivos. Prcticamente esta plaga, desde hace varios aos, ha desaparecido en la mayora de las regiones del pas. En algunos perodos el Gobierno aportaba el material

268

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

para poner barreras contra el avance de la langosta y tambin se autoriz al Poder Ejecutivo, mediante leyes, a bonificar a los productores que combatieran la plaga "tucura", que causaba grandes perjuicios en las provincias centrales. Las principales leyes que han regido la materia fueron las leyes 3708 y 4219 (lucha contra la langosta), la 4863 (de defensa agrcola en general), esta ltima sustituida por el decreto-ley 6704/63 que prohibi la introduccin y el trfico interior y exterior de vegetales, sus productos y subproductos, tierras, abonos, envases y cualquier material atacado por plagas, pudiendo la autoridad ordenar la destruccin de sembrados, plantaciones, productos y sus derivados cuando la infeccin pueda ocasionar mayores perjuicios quedando autorizada a inmovilizar los vegetales o los medios de transporte que resulte necesario. El decreto prev indemnizacin a los propietarios de bosques, sembrados o vegetales atacados por plagas, cuya destruccin se disponga. El combate de las plagas que afectan a la agricultura, se ha hecho ms eficaz en la poca moderna con el uso de los plaguicidas generados por la industria qumica contempornea, pero tiene el inconveniente de los efectos contaminantes en los productos y en los cursos de agua, que obligan a una administracin cuidadosa y controlada. Las ventas de agroqumicos alcanzan la cifra de 400 millones de pesos al ao, con una proporcin mayor de los herbicidas sobre los insecto-acaricidas, los fungicidas y otros. La soja es el principal consumidor de insecticidas en el pas, con un consumo del orden del treinta y seis por ciento, siguindole los frutales y el girasol. El uso de plaguicidas ha sido controlado severamente por cuanto pueden causar perjuicios a la salud humana y de los animales y al comercio interno y externo de los productos, razn por la cual durante varios aos se prohibi el empleo de determinados agroqumicos como el dieldrin, heptacloro, endrin y otros. Adems, pueden generar resistencia en las plagas existentes y dar lugar a la aparicin de plagas secundarias. Para combatirlas, tambin en algunos casos el Gobierno contribuy con los productores entregando en prstamo las mquinas para efectuar las pulverizaciones, y se expropiaron partidas de productos nocivos para la salud utilizados en el tratamiento de plagas, ya que se comprob que excedan el nivel mximo de contaminacin aconsejado por las organizaciones internacionales de la salud.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

269

La Argentina, a diferencia de los pases agrcolas europeos, ha desarrollado hasta ahora una agricultura de bajo consumo de plaguicidas y fertilizantes, ms bien apegada a las formas tradicionales de explotacin, con menores rindes productivos, dado el tipo extensivo de produccin, pero al mismo tiempo menos contaminante del suelo y del ambiente por el riesgo que significa su empleo intensivo. Aunque los tcnicos estn contestes en que el nivel de contaminacin por el uso de plaguicidas, en las carnes y vegetales, es bajo en nuestro pas, comparado con los pases de agricultura intensiva, y que no se encuentran certificados los defectos daosos a la salud cuando se empleen en las dosis y con los procedimientos apropiados, no debe descartarse la aparicin de casos puntuales de contaminacin por el uso irracional que se hace de determinados plaguicidas. Por otra parte, es de suponer que la expansin acelerada de la agricultura a que estamos asistiendo en los ltimos tiempos provocar un uso mayor de agroqumicos en los prximos aos, con los problemas de contaminacin y efectos secundarios que es dable esperar. Los productos fitosanitarios se encuentran ampliamente difundidos y permiten proteger los cultivos, controlando las plagas, malezas y enfermedades de las plantas, mejorando la cantidad producida y su calidad. Se aconseja su utilizacin slo cuando es necesario y empleando productos modernos que son de ms baja toxicidad y requieren dosis menores. Contrariamente a lo que ocurre con los pases en desarrollo, que emplean un alto volumen de fitosanitarios de origen qumico, las naciones industrializadas estn desarrollando tipos de produccin agraria denominada orgnica o ecolgica, obtenida en suelos naturales, sin el agregado de productos agroqumicos. Esta produccin est en constante incremento y, si bien tiene mayores costos, est compensada por los mejores precios que se obtienen en el mercado. Existe planteado un serio debate entre la produccin agropecuaria orgnica o ecolgica y la que se obtiene con el uso de fitosanitarios. Los que utilizan estos ltimos alegan que no est demostrado el efecto acumulativo de los agroqumicos usados en los alimentos, que stos contribuyen a disminuir el precio de los alimentos al asegurar la mayor productividad de los suelos protegidos y que los productos naturistas, en definitiva, tienen ms plaguicidas naturales que genera la propia planta

270

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

para su defensa, que los que se pueden incorporar por la va qumica. Se acusa, tambin, a la agricultura orgnica de no tener una estrategia que asegure, en el tiempo, estar en condiciones de proveer al mundo de la cantidad de alimentos que necesita la poblacin creciente y que la falta general de nitrgeno en la tierra impedir, si no se recurre a los fertilizantes y a los fitosanitarios, el propio desarrollo de una agricultura orgnica a gran escala, como resulta necesaria para abastecer a la humanidad. En Argentina est reglamentada la elaboracin, formulacin, fraccionamiento, distribucin, transporte, comercializacin, almacenamiento y aplicacin de los productos fitosanitarios, a travs de leyes, decretos y resoluciones de la Secretara de Agricultura de la Nacin y del SENASA, organismo que tiene a su cargo el control y el ejercicio, a nivel general, de la polica sanitaria vegetal, junto con la animal. En 1973 se dict la ley 20.418 que establece las tolerancias y los lmites administrativos de residuos de plaguicidas en productos y subproductos, ante la necesidad de profundizar los controles para que no se registren residuos en los productos alimentarios, en cantidades superiores a las determinadas por las investigaciones. Esta ley establece las distintas clases de tolerancias, que van desde la tolerancia cero hasta el nivel administrativo mximo de concentracin permitido para comercializarse los productos. El organismo de aplicacin tendr a su cargo la fiscalizacin del cumplimiento de las tolerancias y lmites administrativos, pudiendo realizar inspecciones, sin cargo, de los productos en todo el territorio del pas, y aplicar las sanciones legales consistentes en multas y el decomiso de la mercadera y ordenar tambin la indisponibilidad de los productos si se considera que existe una infraccin a las regulaciones existentes. Resoluciones de la Secretara de Agricultura autorizan, por otra parte, al ex-Servicio de Sanidad Vegetal, actualmente el SENASA, a extender certificados fitosanitarios para la exportacin de frutas secas, fresca y desecadas, hortalizas, legumbres y plantas y semillas para siembra, que acreditan la ausencia de plagas. El uso de productos fitosanitarios tiene por principal objetivo el control de las plagas y malezas y de las enfermedades que afectan a los cultivos tanto cerealeros, como hortcolas, frutcolas y forestales. Entre las plagas ms corrientes de la agricultura pueden citarse el gusano cortador, los pulgones, isocas, chinches, langostas, gatas peludas, hormigas,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

271

gorgojos, cascarudos, roedores, polillas. Entre las malezas, las ms combatidas son el gramn, el sorgo de alepo, cebolln, cola de zorro, malva, verdolaga, abrepuos, lengua de vaca, yuyo colorado, cepa caballo, abrojo, ortiga, quinia, enredadera. Una de las enfermedades que afectan al maz es el mal de Ro Cuarto, cuyo virus es transmitido por una chicharra. El uso de herbicidas para combatir las malezas ha tenido un fuerte incremento en los ltimos aos y tiene un neto predominio sobre los insecticidas, fungicidas, acaricidas y otros. En orden al control oficial de las plagas, se destaca el programa de sanidad citrcola, el de control y erradicacin de la mosca de los frutos, del picudo del algodonero (deteccin precoz de la plaga), avispa de la sierra y taladro de los forestales y el programa para el manejo de las poblaciones de langostas y tucuras, a travs de la disminucin de los niveles poblacionales debajo del umbral del dao econmico. El control de la sanidad vegetal estuvo a cargo hasta fines de 1996 del mencionado Servicio de Sanidad Vegetal, el cual se unific, segn dijimos, para esa fecha, con el SENASA, funcionando ambos con este ltimo nombre, en forma conjunta. En este organismo funciona el Registro de Teraputica Vegetal y Fertilizantes, donde deben inscribirse las empresas y productos del ramo. El registro otorga a las empresas un nmero de registro que las habilita para ejercer el comercio de los plaguicidas. La autoridad del registro puede cancelar en cualquier momento la inscripcin de la empresa, o restringir o suspender la nmina de los principios activos autorizados, que han experimentado prohibiciones o restricciones a nivel cientfico y en los estndares internacionales.

4. EL SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD Y CALIDAD AGRO ALIMENTARIA (SENASA) Y LA OFICINA NACIONAL DE CONTROL COMERCIAL Y AGRO ALIMENTARIO (ONCCA) Vinculado a este tema de la sanidad animal y vegetal, haremos una breve referencia, en primer lugar, a la creacin del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, SENASA, instituido por la ley 19.852, dictada en el ao 1972. Esta ley procur establecer, y regular, a travs de un organismo centralizado de carcter nacional, toda la pro-

272

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

blemtica vinculada al aspecto higinico-sanitario de los establecimientos y el control, lucha y fiscalizacin de las enfermedades de los ganados, y a las condiciones de su faenamiento, industrializacin y comercializacin. Su existencia fue ratificada por la ley 23.899. Adems de los aspectos sanitarios en s, vinculados al ganado y a la industrializacin y comercio de la carne y sus productos, el objetivo de la ley y de los controles establecidos ha sido superar las importantes prdidas que se irrogan al patrimonio nacional, a causa de las enfermedades que afectan a los ganados y que no tenan solucin adecuada por falta de los organismos que llevaran adelante los controles sanitarios con la especialidad correspondiente. Para ello era necesario establecer un rgimen tcnico y administrativo adecuado, bajo la dependencia de un organismo unificado que ejerciera el control tanto de las enfermedades de los animales como a nivel del desarrollo de la industria procesadora de los productos. A tal efecto cre el SENASA, sobre la base de dependencias existentes, poniendo su conduccin a cargo de un Director y de un Consejo de administracin y determinando los fondos que concurriran a su financiamiento. Este organismo tiene a su cargo no slo el control de las luchas sanitarias, sino tambin el de las condiciones tcnicas e higinico-sanitarias para la instalacin y funcionamiento de las fbricas y establecimientos procesadores. Tambin le compete el contralor de la sanidad vegetal, por traspaso de las funciones del Instituto Nacional de Sanidad Vegetal, que anteriormente las tena a su cargo, en forma independiente. El control comercial, para asegurar el cumplimiento de la legislacin vigente en materia exclusiva de comercializacin de los productos crnicos y vegetales, a su vez, corre por cuenta de la Oficina Nacional de Contralor Comercial Agroalimentario, ONCCA, segn ya lo hemos sealado. Son dos organismos concurrentes que persiguen idnticos objetivos, uno en el campo tcnico-sanitario y el otro en el comercial. En el curso del ao 1997, ONCCA ha llevado a cabo una intensa campaa de control y saneamiento comercial de frigorficos y mataderos. A partir de la rematriculacin obligatoria establecida para todas las empresas que intervienen en el proceso de faenamiento de ganado y elaboracin de las carnes, a las que se les atribuye una fuerte tendencia al incumplimiento de las normas sanitarias y a la evasin impositiva -pro-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

273

cedimiento aquel que permitir reforzar los controles- en los ltimos tiempos, como consecuencia de las inspecciones que se efectan peridicamente, se han clausurado numerosos establecimientos que no han acreditado la habilitacin correspondiente, operan con sus estatutos sociales vencidos, carecen de domicilio conocido, o son de existencia fugaz, actuando con prestanombres, no pagan los aportes previsionales que retienen a los operarios y tampoco presentan sus declaraciones juradas impositivas. De los trescientos o ms frigorficos y plantas de faena, existentes en el pas, ya dijimos que apenas la mitad se encuentra en regla y el resto no acredita una situacin legal y reglamentaria que lo autorice a operar en el ramo, realizando una competencia desleal con los que trabajan en forma. La principal forma de operar en el comercio es la subfacturacin, en la cantidad o en el peso de la mercadera vendida. Se estima que las prdidas del Fisco por impuestos evadidos es del orden de los u$s 500 millones anuales. Varios frigorficos y mataderos fueron clausurados a mediados del ao 1997, por evasin impositiva o por deficientes condiciones sanitarias. Durante ese ao la Secretara de Agricultura y la D.G.l. pusieron en marcha resoluciones conjuntas que llevan los nmeros 287/97, 13/97 y 230/97, que procuran combatir la evasin tributaria y en las que tiene participacin el SENASA. Estas resoluciones han creado el llamado Remito Ganadero, que debern emitir los productores, consignatarios y mercados concentradores de hacienda para transportar ganado a cualquier destino, lo que permitir un mayor control en la cadena de comercializacin. Este documento es independiente de la Gua de Trnsito o Traslado de Ganado y el permiso sanitario, que tambin debern emitirse. Una vez recibido el Remito Ganadero, el SENASA devuelve al productor el original, duplicado y cuadruplicado conformados, reserva el triplicado y emite el Permiso Sanitario de Trnsito de Ganado, que tambin es indispensable para el transporte. El control que ha venido realizndose a travs del Registro de Matriculados, con la rematriculacin obligatoria dispuesta por la Resolucin 31/97 para asegurar la transparencia del mercado en todas las operaciones de ganado y carnes, ha permitido detectar innumerables infracciones, entre ellas, operar con personas no inscriptas, porcentajes de faena superiores en un cincuenta por ciento a los declarados, lo que se-

274

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

ala que mucha faena no ha sido denunciada, no confeccin de las Listas de Matanza obligatorias, con lo cual se oculta la cantidad de reses faenadas y su rendimiento, no anulacin de las guas ya utilizadas, no emisin de la factura de faena, cuando se prestan servicios a terceros, falsedad en los kilos del ganado comprado en pie y doble facturacin para la misma operacin.

5. LOS CDIGOS RURALES Aparte de estas disposiciones de carcter nacional, las cuales se extienden a todo el territorio del pas, los cdigos rurales provinciales, en general, tambin contienen normas relativas a la sanidad animal y vegetal, para la defensa y profilaxis contra las enfermedades infectocontagiosas y parasitarias, exticas (de origen forneo), enzoticas (dentro de determinadas regiones) y epizoticas (que ataca animales de una misma especie en zonas extensas). Las normas de polica sanitaria son aplicables tambin a las aves de corral, animales silvestres, peces y lepridos. Estos cdigos declaran obligatoria la denuncia de las enfermedades y determinan las medidas profilcticas que deben tomarse en cada caso. En materia de sanidad vegetal, establecen la obligacin de los propietarios y tenedores de los predios de destruir las plagas declaradas, sin derecho a retribucin alguna, obligacin que se extiende a los bienes de dominio pblico y privado provinciales o de los municipios. Quedan sujetos al control sanitario los que se dediquen a la cra, venta de plantas o sus partes, con fines de propagacin, las firmas que realicen trabajos de lucha contra las plagas y las que realicen actividades relacionadas con la sanidad vegetal, todas las cuales debern inscribirse en el registro del organismo competente. Los cdigos disponen que en las materias legisladas por leyes nacionales deber obrarse de conformidad con lo establecido en ellas. En materia de sanidad animal y vegetal, el SENASA controla la importacin o introduccin de ganado, carnes, plantas, alimentos, granos y semillas en las zonas de frontera y aeropuertos, a fin de evitar la propagacin de enfermedades infecciosas y plagas de origen externo.

CAPITULO XIV INSEMINACIN ARTIFICIAL. LOS FERTILIZANTES. SEMILLAS Y CREACIONES FITO GENTICAS

1. LA INSEMINACIN ARTIFICIAL. LEY 20.245 Es un mtodo o tcnica de siembra de material seminal de reproductores destacados en el vientre de la hembra con el objeto de obtener ejemplares de la mayor excelencia y comportamiento, especialmente en el mercado de la carne y de la leche. Su finalidad es mejorar la gentica y, con ella, el rendimiento productivo del animal mediante la utilizacin de semen congelado, distribuido en ampollas, pastillas o pajuelas y su incorporacin al vientre de la hembra, mediante el uso de procedimientos mecnicos, cuya aplicacin requiere conocimientos especializados y controles estrictos. La ley 20.245, que se ocupa de esta materia, fue sancionada en el ao 1973 y tuvo en cuenta que nuestro pas -segn expresa el mensaje que acompaa al proyecto de ley- a pesar de ser tradicionalmente productor de carnes en gran escala, no haba hecho uso hasta entonces de muchos de los adelantos que ofrece la ciencia gentica para mejorar los rendimientos econmicos de las distintas especies ganaderas, especialmente bovinas, que constituyen el patrimonio nacional. Entre los avances registrados en el mundo, en los ltimos cincuenta aos, se cuenta la inseminacin artificial, que constituye un mtodo eficaz y econmico para obtener especies ganaderas de probada aptitud zootcnica y comercial, sobre la base del semen de reproductores seleccionados que transmiten las aptitudes requeridas a sus descendientes. El mtodo de congelacin del material seminal, mediante el empleo del nitrgeno lquido, ha hecho posible su conservacin por tiempo ilimitado, sin alte-

276

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

rar sus aptitudes y a ello se ha sumado el mtodo de transplante de embriones, que constituye otra tcnica concurrente para obtener la especie deseada utilizando el vientre de la hembra para su implantacin y crecimiento, sin afectar la gnesis del producto implantado. Con ello puede obtenerse un desarrollo a escala superior a las posibilidades que ofrece la inseminacin natural, ya que la disponibilidad en el espacio y en el tiempo de los grandes reproductores no siempre es posible, por razones de distancia y cantidad de las hembras receptoras y, tambin, por el mismo costo que representara el traslado y utilizacin directa de aqullos. La inseminacin artificial y, tambin, el transplante de embriones, tienen la ventaja de acelerar el nmero de nacimientos, evitar la transmisin de enfermedades del ganado por la va sexual y hacer ms rpido el progreso gentico. Sin embargo, tiene sus inconvenientes, pues es necesario emplear una tcnica correcta para que conduzca a buenos resultados, perjudicndose el animal si la misma no es practicada por personal competente, en las condiciones de higiene y seguridad necesarias. No obstante, estos aspectos se encuentran bastante superados en la actualidad y existen centros y bancos genticos encargados de preparar, conservar y proporcionar el semen o los embriones para la fecundacin o el transplante de las distintas razas, contndose en todos los casos con el asesoramiento tcnico correspondiente, incluso con el dictado de cursos de capacitacin en las propias estancias. El material puede ser de origen nacional o importado, lo cual permite seleccionar el proveniente de los reproductores y razas ms destacadas del mundo. En nuestro pas, muchos ejemplares de ganado con caracteres genticos destacados, se venden con la reserva de dosis de semen a favor del anterior propietario, lo que representa un ingreso extra sobre el precio de venta del animal. Estas tcnicas de inseminacin se emplean en el ganado vacuno, ovino, caprino, porcino y equino y deben aplicarse en el preciso momento del celo de la hembra, para que tengan efectividad. La ley 20.245 es muy breve y dispone que las actividades relacionadas con la inseminacin artificial de los animales y que se refieren a la obtencin, utilizacin, conservacin, transporte, almacenamiento, comercializacin, importacin y exportacin de material seminal, quedan sujetas en todo el pas a las disposiciones de la ley y a la reglamentacin que dicte el Poder Ejecutivo. A su vez, declara que la inseminacin arti-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

277

ficial ser realizada nicamente por profesionales universitarios, con ttulo de mdico veterinario y con ajuste a la reglamentacin aludida. La ley no contempla la transferencia de embriones, que es una modalidad nueva que ofrece la tecnologa gentica, pero entendemos que esta tcnica, que tiene el mismo objeto, se encuentra incluida en su normativa. En la prctica, muchos de los centros y bancos genticos abordan ambas clases de cultivos. El decreto 4678/73, correlativamente, ha reglamentado en forma detallada las disposiciones de la ley y establece que los profesionales que intervengan en estas actividades debern registrarse ante la Secretara de Agricultura y determina las facultades que poseen para organizar, dirigir y ejecutar las tareas, expedir certificados de origen, identificar y determinar la calidad del material seminal, supervisar los libros y registros de los establecimientos de inseminacin, certificar la salud, aptitud funcional y zootcnica de reproductores y dadores de semen, debiendo llevar un registro de las actividades desarrolladas en materia de inseminacin. Los auxiliares inseminadores que hayan aprobado estudios de capacitacin universitaria, tambin podrn solicitar su inscripcin y slo estarn habilitados para realizar la siembra del material seminal bajo la supervisin y control de los profesionales. Los establecimientos que desarrollan esta actividad se dividen en tres categoras: 1) Los centros integrales, que tienen alojados en forma permanente (o transitoria) los toros dadores y que realizan tareas de recoleccin, almacenamiento, siembra y expedicin del material; 2) Los centros de inseminacin, que son los que realizan dichas tcnicas con material proveniente de centros integrales; y 3) Los bancos genticos, que son los destinados exclusivamente al acopio, conservacin y expedicin del materia seminal. El decreto establece en detalle ios requisitos que deben reunir cada uno de ellos. Adems, determina la condiciones que deben cumplirse para la habilitacin de los reproductores dadores de semen y las normas que deben cumplir los profesionales inscriptos para extender los certificados de aptitud zootcnica y sanitaria de los reproductores. Se ocupa, asimismo, de las condiciones en que deber procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material seminal, para que conserve su vitalidad, poder fecundante y asepsia. Deber demostrarse en todo momento su origen e identificacin respecto al reproductor a

278

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

que pertenece, los cuales sern certificados por los profesionales habilitados. Establece las condiciones para la importacin y exportacin de material seminal, y las de fabricacin, importacin y comercializacin de los elementos utilizados en la obtencin, fraccionamiento, conservacin y aplicacin de aqul. Asimismo determina las precauciones de higiene y seguridad, de cumplimiento obligatorio para mantener la vitalidad, poder fecundante y asepsia del semen y las condiciones en que deber procesarse, mantenerse, conservarse y usarse el material. En todos los controles y fiscalizaciones tcnicas interviene el SENASA. No se encuentran comprendidas en esta ley, dada la poca en que fue sancionada, las actividades de clonacin o reproduccin de especies de ganado a partir de clulas extradas de la hembra dadora introducidas en el vulo de la hembra receptora. Este descubrimiento gentico, de fecha reciente, requerir, en caso de adquirir desarrollo, una legislacin especial que conjugue los avances cientficos con su campo propio de aplicacin, limitado por principios ticos a la sola reproduccin de especies de ganados. En el pas existen alrededor de sesenta centros integrales, centros de cabana y de trasferencia embrionaria bovina y ms de veinte bancos de semen y embriones de ganado bovino y ovino, y alrededor de diez centros de inseminacin artificial y transferencia embrionaria de equinos.

2. LOS FERTILIZANTES. LEYES 20.466 y 20.496 El productor agrario argentino estuvo poco acostumbrado a la utilizacin de los fertilizantes especulando con la tradicional aptitud productiva de nuestros suelos. En los cultivos intensivos, especialmente de carcter frutcola y hortcola, sin embargo, el uso ha sido ms frecuente y ha representado, hasta hace unos pocos aos, la principal proporcin en el empleo de los nutrientes, respecto a los que se utilizan en forma extensiva para obtener cereales y pasturas. En gran parte esta actitud renuente ha tenido que ver con el costo de los fertilizantes, que siempre se ha considerado elevado. En pocas de crisis del agro, el productor lo primero que sacrifica son los fertilizantes. Este panorama se ha venido modificando en la dcada presente. El

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

279

empleo de procedimientos tecnolgicos y uso de maquinaria de altos rendimientos para la siembra y cosecha, la utilizacin de semillas de alta calidad, el empleo de la siembra directa y la mayor disponibilidad de agua, han acentuado el rendimiento de los cultivos, la extensin de las siembras y, como consecuencia, la mayor extraccin de los nutrientes del suelo y la necesidad de recomponerlos, mediante el agregado de los fertilizantes qumicos. En el ao 1973 se cre la Comisin Nacional de Fertilizantes en el mbito de la Secretara de Agricultura, con el objeto de estudiar y estructurar una poltica nacional de empleo de los fertilizantes en las actividades agrcolo-ganaderas, la que deba elevar sus conclusiones al Poder Ejecutivo. Pocos meses despus se dict la ley 20.466, denominada de fiscalizacin de fertilizantes y enmiendas, para controlar las distintas etapas de elaboracin y comercializacin de esos insumos agrcolas, incluyendo la importacin y exportacin, a cuyo efecto se llevar un registro donde debern inscribirse todas las personas fsicas o jurdicas que elaboren, importen, exporten, fraccionen y distribuyan fertilizantes y enmiendas, como as tambin todos los fertilizantes y enmiendas que se elaboren, importen, exporten, fraccionen o vendan, los que debern ser previamente autorizados por el organismo de aplicacin. La ley obliga a llevar un membrete o impresin escrito en castellano que identifique al productor o comerciante, la inscripcin del producto, su marca, la industria de origen, contenido de nutrientes, expresado en porcentajes, componentes qumicos o bioqumicos, reacciones que provoca en el suelo, su peso, fecha de vencimiento, instrucciones para su uso y precauciones y restricciones. Dispone la ley las caractersticas que debe presentar cada producto, debiendo contener todos los nutrientes y componentes declarados, indicar su cantidad, no poseer elementos que puedan daar la salud o exceder las tolerancias tcnicas que fije la reglamentacin. El organismo actuante est autorizado a extraer muestras del producto y podr disponerse la indisponibilidad de la mercadera, aplicndose sanciones al infractor que pueden consistir en multas, sanciones penales y el decomiso de los productos. A su vez, la ley 20.496 del mismo ao 1973, declar de inters nacional la promocin del uso de fertilizantes, y autoriz al Estado a importar el producto, en compras masivas para asegurar mejores precios y

280

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

determin que el organismo de aplicacin poda establecer los precios internos de los que se importen o se elaboren en el pas, a los efectos de mantener una adecuada relacin con el precio de los productos agropecuarios. Se autoriz, tambin, a otorgar subsidios a la industria local de fertilizantes a fin de mantener igual relacin de precios para el productor que el fijado para la importacin. Esta ley ha perdido actualidad, pero no se encuentra derogada. El consumo de fertilizantes en el pas se estima en aproximadamente 2.000.000 t. anuales, habiendo crecido, a partir de 1992, en forma considerable por el mayor empleo en los cultivos extensivos, como consecuencia del auge de los precios de los productos agrcolas. La casi totalidad es de origen importado, ya que la produccin nacional slo contribuye con el cinco por ciento del consumo. El promedio de uso por hectrea en cultivos extensivos es de 20 a 100 kg. aproximadamente, segn la clase de cereal y las condiciones de los suelos. En los cultivos intensivos, alcanza a 40 kg. aproximadamente. En el curso de los ltimos aos se ha comenzado con el uso generalizado en los cultivos de trigo y maz, con un porcentaje del treinta y cinco y dieciocho por ciento, respectivamente, del consumo total en esos rubros, lo que explica el gran crecimiento alcanzado en las cosechas, pero no se observa el mismo uso en la soja, girasol y pasturas. Los principales productos fertilizantes que se emplean son de origen nitrogenado y fosfatado, y en menor escala el potasio y el azufre. El fertilizante se incorpora al suelo en forma slida o por irrigacin. En Argentina la produccin de fertilizantes es del orden de las 100.000 t. anuales, de origen nitrogenado y tiene fuerte incidencia la importacin de los productos. Las empresas productoras son Petroqumica Argentina S.A., PASA y Aceros Paran S.A. El setenta y cinco por ciento del nitrgeno necesario y la totalidad del fsforo y potasio, que son los tres elementos principales que se utilizan como fertilizantes, son importados. Por lo general, en la fertilizacin no se realiza un estudio previo de los suelos para establecer la clase y cantidad de fertilizantes necesaria, de acuerdo con el tipo de produccin a obtener. Se proyecta, actualmente, para cubrir el dficit principal que el pas registra en esta materia, instalar una planta, tambin de fertilizantes nitrogenados, con una produccin del orden de 1 milln de t. anuales, a

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

281

ponerse en marcha probablemente en el ao 1999. Se instalara en Baha Blanca y el gas, utilizado como materia prima, se transportara desde General Cerri. La inversin estimada es de u$s 470 millones y cubrira la principal demanda del consumo.

3. SEMILLAS Y CREACIONES FITOGENTICAS. LEY 20.247 Tambin en el ao 1973 se sancion la ley 20.247 de semillas y creaciones fitogenticas con el objetivo de mejorar la produccin y lograr un mayor y sostenido desarrollo de la agricultura. Se consider que una semilla de alta calidad es un factor bsico para una eficiente agricultura, siendo necesario cuidar y estimular el uso de buenas semillas, como de buenos ganados, para obtener una respuesta acorde de la tierra. El aporte de la biotecnologa, tanto en el rea animal como vegetal, permite modificar las funciones biolgicas naturales, mejora la calidad y la productividad, abarata los costos, eleva la competitividad de los productos y posibilita ampliar la frontera agropecuaria, compensando la menor productividad de la tierra con el uso de semillas o especies de ganado apropiadas que corrigen sus limitaciones y defectos. La ley, en su artculo 2, define la semilla o simiente como toda estructura vegetal destinada a la siembra o propagacin. Creacin fitogentica es el cultivar (es decir, la variedad) obtenida por descubrimiento o por aplicacin de conocimientos cientficos al mejoramiento heredable de las plantas. La ley cre la Comisin Nacional de Semillas, hoy reemplazada por el Instituto Nacional de Semillas y dispone que la semilla expuesta al pblico debe estar debidamente identificada, por el nombre comn de la especie y el botnico, en aquellas que establezca la reglamentacin, el nombre del identificador de la semilla y del comerciante, el nombre del cultivar y pureza varietal de la misma, porcentaje de pureza fsicobotnica, de germinacin, de maleza, ao de cosecha, lugar de importacin, y si la semilla ha sido curada con sustancia txica. Se establecen dos clases de semillas, la identificada que cumple con los requisitos expresados y la fiscalizada que es aquella que se encuentra controlada por el organismo oficial durante las etapas de su ciclo de produccin.

282

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Se establece el Registro Nacional de Cultivares donde deber inscribirse todo cultivar que sea identificado por primera vez, debiendo estar patrocinado por un ingeniero agrnomo, especificndose en la solicitud la especie botnica, nombre del cultivar, origen, caracteres ms destacables y procedencia. No podrn inscribirse cultivares de la misma especie y de igual nombre que induzcan a la confusin. La inscripcin en este registro no da derecho de propiedad. A su vez, la ley establece el Registro Nacional de Propiedad de Cultivares, donde podrn inscribirse las creaciones fitogenticas o cultivares que sean distinguibles de otros a la fecha de la solicitud y cuyos individuos provean caractersticas hereditarias suficientemente homogneas y estables a travs de generaciones sucesivas, debiendo ser individualizado el nuevo cutivar con un nombre. Estas caractersticas son las que diferencian una semilla de un grano. Aqulla se multiplica como tal, es procesada, curada y entregada asegurando su origen e identidad del cultivar si existe y condiciones de su pureza expresada en el rtulo. El ttulo de propiedad sobre un cultivar ser otorgado por un perodo no menor de diez aos ni mayor de veinte, segn la especie o grupo de especies, y de acuerdo a lo que disponga la reglamentacin, y es transferible y deber inscribirse en el Registro de Propiedad de Cultivares, sin cuyo requisito no ser oponible a terceros. Existe la exigencia de reciprocidad para la inscripcin de ttulos de propiedad sobre cultivares extranjeros. La propiedad de un cultivar podr ser declarada de uso pblico por el Poder Ejecutivo sobre la base de una compensacin equitativa al titular, cuando resulte necesario para asegurar una adecuada suplencia del producto en el pas. El Estado podr otorgar su explotacin a personas interesadas que ofrezcan garantas tcnicas y se hayan registrado en la Secretara de Agricultura. Existe organizado el Instituto Nacional de Semillas, INASE, conforme al decreto 2817/91, el cual cuenta con una Direccin de calidad, otra de certificacin y control y una tercera de registro de variedades (propiedad intelectual). El Instituto es el que controla y lleva el registro de las creaciones fitogenticas y de propiedad de los cultivares. Adems, funciona en su seno el Registro Nacional de Comercio y Fiscalizacin de Semillas. Mantiene convenios con las provincias para hacer efectiva esa fiscalizacin en el interior de la Repblica.

CAPITULO XV RGIMEN FORESTAL. FLORA Y FAUNA SILVESTRES. PARQUES NACIONALES, MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES

I. RGIMEN FORESTAL 1. INTRODUCCIN Los bosques constituyen un importante recurso natural, son tiles para la conservacin del medio ambiente y el equilibrio ecolgico, fijan los suelos y protegen contra la salinizacin e, inclusive, tienen importantes consecuencias en el clima y otros fenmenos naturales tales como vientos, lluvias, las variaciones de la temperatura, etctera. Desde el punto de vista econmico los bosques son una importante fuente de riquezas, desde la utilizacin del papel, que se obtiene de la celulosa, pasando por la produccin de resinas y productos qumicos de distintos usos en la industria, hasta las variedades de maderas que han sido tradicionalmente el principal objetivo de la explotacin forestal. Nuestro pas tiene vastas reas de formaciones boscosas, que han sido histricamente objeto de muy diversa explotacin. Han existido operaciones de extraccin de quebracho en el Chaco, Santiago del Estero y Salta las cuales, sobre todo a principios de este siglo, han llegado a tener gran auge en dichas provincias. Asimismo, la explotacin de celulosa en distintas plantas actualmente en funcionamiento da cuenta de la importancia de este elemento, imprescindible para la produccin de papel. Los bosques pueden ser clasificados, en forma general, en naturales o nativos y artificiales. Tanto unos como otros pueden estar destinados al aprovechamiento industrial de sus productos o bien a la forestacin con fines ecolgicos o paisajsticos. El rbol tiene, en general y dependiendo de las distintas especies, una larga vida aun cuando tambin requiere de mucho tiempo para crecer y desarrollarse. Existen algunas

284

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

especies que necesitan aproximadamente ochenta aos para su desarrollo, como es el caso del quebracho. Todo ello indica que el bosque, siendo un recurso natural renovable, es a su vez de renovacin lenta. Generalmente requiere varios aos para hallarse en aptitud de ser aprovechado y ello depende del clima y de las especies arbreas. Por ello ha sido poltica tradicional del Estado promover la forestacin y la reforestacin para la renovacin de este recurso as como el establecimiento de reas de reserva que quedan excluidas de la explotacin, a los efectos de permitir el equilibrio ambiental y el mantenimiento del ecosistema. Estas polticas han sido el germen y el fundamento de los planes forestales que el Estado nacional ha desarrollado en el pasado y que implementa en el presente, los cuales sern objeto de estudio en este captulo.

2. CARACTERSTICAS DE LA ACTIVIDAD FORESTAL El censo de 1914 arroj datos que revelaban la existencia de bosques y formaciones boscosas naturales, en todo el pas, que se acercaban a las 105.000.000 de hectreas. Posteriormente, con el correr de los aos, dichas reas se fueron desforestando por la accin extractiva de los particulares principalmente. Existen datos que sugieren que se habra perdido el sesenta por ciento de las formaciones boscosas existentes a principios del siglo XX, a un ritmo que se calcula en 850.000 hectreas por ao. Las actuales existencias de bosques naturales o nativos, se calcula en 45.000.000 de hectreas. Los bosques cultivados o implantados slo alcanzan a 800.000 hectreas. Esta situacin ha sido paliada, en parte, en base a la poltica de reforestacin impulsada por las autoridades, tanto nacionales cuanto provinciales, a partir de mediados del siglo presente. Ejemplo de la necesidad de esta actividad protectora es lo ocurrido con el quebracho en el norte santafesino y tambin en Santiago del Estero, Chaco, Salta y otras provincias argentinas. En el norte de Santa Fe operaban capitales extranjeros dedicados a la explotacin de bosques

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

285

que llegaron a ocupar varios miles de hectreas, no siempre con tcnicas de extraccin racionales. La tala indiscriminada de bosques en el norte produjo la escasez de rboles, quedando slo retoos que crecan espontneamente y servan de alimento al ganado lo cual impeda el uso de la tierra para otros fines y sin constituir, al mismo tiempo, suficiente materia prima para la explotacin maderera. Procesos similares ocurrieron en otras provincias donde el quebracho se utilizaba para la produccin de durmientes y fabricacin de lea y carbn. En varias regiones de la Provincia de Catamarca, los hornos de fundicin para beneficiar el cobre que prosperaron en la segunda mitad del siglo XIX, se trasladaban de una regin a otra despus de agotar las reservas locales de algarrobo utilizadas como combustible. En Santiago del Estero se est investigando la posibilidad de utilizar clulas de lamo y paraso, especies de rpido crecimiento, para realizar implantes y cruzas de diversas variedades arbreas. De extenderse a otras especies, como el quebracho, podra solucionarse el problema de la deforestacin. El quebracho debera figurar entre las especies vegetales amenazadas de extincin y tendran que adoptarse medidas para preservarlo. Entre ellas, reemplazar el uso de los durmientes de esta madera, por durmientes de hormign. El rbol crece en ciclos hasta alcanzar la poca de corte, que puede llegar a cincuenta, ochenta o ms aos. En los pases de clima fro, el crecimiento es lento pero en muchos de ellos est compensado con la gran existencia de bosques naturales que le garantizan, junto con la reforestacin, un desarrollo sustentable en el tiempo. En los territorios de climas benignos, ese crecimiento de corte puede ser menor, en algunos casos de ocho o diez aos, segn la especie y la latitud, y este ciclo breve favorece la instalacin de industrias maderiles o de pasta celulsica, como fuente de beneficios y de empleo de mano de obra en todo el proceso de implantacin, cuidado y explotacin de las especies. Como puede observarse, este proceso es lento y la explotacin forestal constituye una actividad que se desarrolla en el largo plazo. Es ste un factor a tener en cuenta en el proceso de financiacin. El crdito forestal, como ocurre con el minero, requiere financiamientos a largo plazo y slo adecuando las inversiones a las caractersticas de la industria podr obtenerse de sta una respuesta favorable.

286

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

La falta de un plan forestal as como de polticas permanentes y compatibles ha sido el principal escollo para el crecimiento de esta actividad. A diferencia de otras industrias del suelo, la actividad forestal es predecible y no est afectada por grandes riesgos, salvo los comunes del mercado. Nuestras importaciones de productos forestales son del orden de los 1.000 millones de dlares y las exportaciones alcanzan a 800 millones de dicha moneda, originndose en algunos aos dficit de balanza comercial, aun cuando las perspectivas de ampliar nuestras exportaciones de productos forestales es amplia, sobre todo en materia de tableros. Nuestras principales especies arbreas explotadas son el lamo, la araucaria, el eucalipto, el pino, el sauce, la lenga y el paraso. Y los productos que se obtienen son, fundamentalmente, madera en rollo, chips, madera aserrada, machimbres, tableros, madera para la construccin y pasta celulsica.

3. LA LEY NACIONAL 13.273 Segn hemos sealado precedentemente, las autoridades nacionales y tambin las provinciales han propiciado activas polticas para promover la explotacin racional de los recursos forestales, as como una adecuada preservacin de los mismos a travs de la forestacin y, sobre todo, la reforestacin. En dicho mbito el crdito forestal tiene un rol importante para promover la actividad extractiva que se procura est siempre ligada a una explotacin racional. Ya la ley 4167 de tierras fiscales, que rigi en los territorios nacionales, regulaba los bosques naturales que existan en dichos territorios y tierras del Estado, autorizando el otorgamiento de concesiones temporarias a los particulares en porciones limitadas de terrenos (que podan ascender hasta 10.000 hectreas), y durante plazos establecidos, mediante el pago de un canon, que poda llegar hasta el diez por ciento de la madera extrada. Los cdigos rurales establecieron normas que regulaban la actividad extractiva forestal. En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, el C-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

287

digo Rural de 1970 y, luego, el de 1983, se inspiraron en las disposiciones de las leyes nacionales, muchas de las cuales incorporaron a su texto. De la misma forma, las provincias con grandes existencias de bosques y formaciones forestales, tales como Chubut, Ro Negro, Salta, Misiones, Chaco y Formosa, dictaron sus propias leyes que, de la misma forma que Buenos Aires, adheran a las leyes nacionales, por va indirecta, al incorporar muchas de sus normas. De tal manera puede hablarse de un rgimen que tiene cierta uniformidad en todo el territorio del pas, cuyo pivote puede afirmarse ha sido tradicionalmente la ley 13.273 y las normas dictadas en su complementacin. Esta ley, que constituy un hito importante en la implementacin de polticas forestales, fue sancionada por el Congreso Nacional en el ao 1948 y, a lo largo de su vigencia, ha sufrido diversas modificaciones. Actualmente existe un texto ordenado dispuesto por el decreto 710/95. La ley 13.273 define a los bosques como toda formacin leosa, ya sea natural o artificial que, por su contenido, sea declarada sujeta al rgimen forestal. Por su parte, tierra forestal es aquella que, por sus condiciones naturales, ubicacin, o constitucin, clima, topografa, calidad y conveniencias econmicas, no sea apta para explotaciones agrcolas o pastoreo y sea, en cambio, susceptible de forestacin, o bien para el cumplimiento de otros de los fines de la ley. Los artculos 3 y 4 de la ley establecen el rgimen aplicable a las provincias que se acojan a su rgimen: a) la posibilidad de participar de sistemas de ayuda federal, acceso a regmenes crediticios ya sean hipotecarios o bien de forestacin y reforestacin en bosques de propiedad provincial; b) la creacin de fondos provinciales de bosques, de organismos provinciales para la aplicacin de la ley, y la coordinacin respectiva con los organismos nacionales. La norma general de la ley, que puede encontrarse en los artculos 11 y siguientes, establece que queda prohibida la explotacin irracional de los bosques y sus productos, as como la devastacin de bosques y tierras forestales. De esto se derivan importantes consecuencias en la ley; en primer lugar la necesidad de obtener un permiso de autoridad competente para iniciar trabajos de explotacin de bosques, aun cuan-

288

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

do fueren de propiedad privada. En tal sentido, el artculo 12 estipula que propietarios, arrendatarios, usufructuarios y poseedores por cualquier ttulo que fuere, deben solicitar este permiso, que debe tramitarse ante las autoridades nacionales o provinciales, dependiendo del lugar donde se encuentre la explotacin. Para solicitar la autorizacin, los interesados deben presentar un plan de explotacin, que debe ajustarse a las normas dictadas por las autoridades nacionales (en el rea de agricultura y ganadera). Las autorizaciones deben otorgarse dentro del plazo de treinta das y, si no existiere pronunciamiento de la autoridad, el interesado puede solicitar el correspondiente "pronto despacho", que debe ser respondido dentro de los quince das siguientes, so pena de considerarse tcitamente autorizada la presentacin. En caso de que la autoridad haya conferido vistas o realizado observaciones a la presentacin efectuada, los plazos mencionados se interrumpen, dando lugar a un proceso ms extendido en donde los particulares debern responder a las inquietudes de la administracin, presentar la informacin o documentacin adicional que se les requiera y, en general, dar los detalles que correspondieran respecto del plan de explotacin presentado. Desde otro punto de vista, el artculo 14 de la ley establece normas aplicables al transporte de productos forestales. Los mismos deben estar marcados, es decir individualizados, munidos de guas expedidas por la autoridad, confeccionadas por triplicado (a efectos de permitir la realizacin de estadsticas), donde se especifique la cantidad, especie, peso, procedencia y destino de los productos transportados. Asimismo, se establece que las empresas de transporte no podrn aceptar cargas, tratndose de productos forestales, que no se encuentren acompaadas de la respectiva gua, con imposicin de multas a quienes transgredan esta disposicin.

4. CLASIFICACIN DE LOS BOSQUES Resulta importante la clasificacin de bosques que realizan los artculos 5 y siguientes de la ley, que seguidamente se analiza.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

289

Bosques Protectores: De conformidad con el artculo 6 son aquellos que estn destinados a proteger el suelo, o fijar mdanos y dunas. En tal sentido, existen bosques protectores del suelo, caminos, las costas martimas, fluviales, orillas de lagos, lagunas, islas, canales, acequias; mientras que con otros bosques se busca prevenir la erosin de las planicies y terrenos en declive. Algunos bosques aseguran las condiciones de salubridad pblica, o actan como elementos de defensa contra la accin de vientos, aludes, o inundaciones. Los hay que actan como albergue y proteccin de especies de la flora y la fauna; y, por ltimo, aquellos que regularizan el rgimen de las aguas. Bosques Permanentes: El artculo 7 declara que este tipo de bosques son aquellos que deben mantenerse y quedan, por ende, substrados a la explotacin ya sea por el destino que tienen o por la constitucin de su arboleda para la formacin del suelo. Integran esta categora los bosques que componen los parques y reservas, tanto nacionales cuanto provinciales o municipales; aquellos que contienen especies cuya conservacin se considere necesaria; los que fueren reservados para parques o lugares de uso pblico. Tambin integran esta categora las arboledas de los caminos y montes de embellecimiento. Bosques Experimentales: Segn el artculo 8 constituyen aquellos que son designados tales para la realizacin de estudios forestales de especies autctonas (que la ley denomina indgenas), y aquellos bosques que, siendo artificiales, estn destinados a estudios de acomodacin, aclimatacin o naturalizacin de especies autctonas o exticas, vale decir aqullas no originarias de nuestro pas o del lugar donde se encuentra el bosque. Montes Especiales: El artculo 9 designa de esta manera a las formaciones arbreas de propiedad privada que han sido creadas con miras a la proteccin u ornamentacin de extensiones agrcolas, ganaderas o mixtas. Bosques de Produccin: Por ltimo, el artculo 10 de la ley clasifica como bosques de produccin aquellos que, ya sean naturales o artificiales, son destinados a la explotacin y extraccin de sus maderas y otros productos y subproductos. Es interesante sealar que la ley hace refe-

290

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

rencia al concepto de explotacin "racional" con relacin a los bosques de produccin. En tal sentido, como se ha sealado precedentemente, el artculo 11 de la ley prohibe expresamente la explotacin irracional de bosques y formaciones forestales, as como tambin la utilizacin irracional de productos y subproductos forestales. El rgimen aplicable a los Bosques Protectores y a los Permanentes es similar y supone una serie de obligaciones para el propietario del predio que significa una suerte de limitaciones al dominio, entre las cuales se encuentra: (i) el deber de informar a la entidad estatal correspondiente antes de realizar una venta o disposicin, por cualquier ttulo que fuere, del fundo correspondiente; (i) el deber de conservar y repoblar el bosque en las condiciones tcnicas que se requieran, si la necesidad apareciera como consecuencia de trabajos o explotacin que el propietario realice; (iii) slo puede utilizar el bosque permanente para pastoreo previo permiso de la autoridad estatal, que debe requerir, adems, para realizar cualquier gnero de trabajo en el subsuelo que altere o pueda afectar la existencia del bosque; y (iv) debe permitir la realizacin de labores de forestacin y reforestacin. El artculo 21 de la ley establece el derecho de los titulares de predios en los cuales se declaren bosques permanentes, a percibir una indemnizacin, que se fijar teniendo en cuenta la disminucin efectiva de la renta del bosque que sea consecuencia directa e inmediata de la aplicacin del rgimen permanente-protector y cuyo lmite mximo ser la rentabilidad mxima posible de una explotacin forestal racional. Como variables de la fijacin del monto indemnizatorio se establece el cmputo del mayor valor de los trabajos efectuados por el Estado en el bosque, y los beneficios que el rgimen protector-permanente reporte al titular del dominio. El artculo 21 dispone que la indemnizacin se fijar en sede administrativa si hubiere acuerdo con el beneficiario, y se abonar en cuotas anuales. Se deja a salvo la potestad expropiatoria del Estado, en consonancia con la norma del artculo 1 de la ley, que hemos analizado precedentemente. Los bosques clasificados como protectores o permanentes son susceptibles de expropiacin, cualquiera sea el lugar de su ubicacin. La

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

291

facultad expropiatoria est reservada al Poder Ejecutivo nacional y debe realizarse en cumplimiento de las normas generales que regulan la expropiacin. Asimismo, la ley establece que los bosques ubicados en jurisdiccin federal, los bosques, ya sean pblicos o privados, ubicados en jurisdiccin de las provincias que hayan adherido a la ley, y tambin los bosques protectores que, ubicados en jurisdiccin provincial, afecten intereses del gobierno federal, o bien el progreso y prosperidad de dos o ms provincias o de una provincia y un territorio federal, quedan asimismo sujetos a expropiacin.

5. LA FORESTACIN Y REFORESTACION Son stos los fines primordiales de la ley, es decir, asegurar la renovacin constante de este recurso natural, cuidando de proteger y promover su uso racional. Los artculos 15 y siguientes de la ley estipulan las condiciones principales para la reforestacin de bosques y espacios forestales, indicando que el propietario debe otorgar su consentimiento para estas labores. Las tareas pueden ser realizadas por el Estado, o bien por el dueo con la supervisin tcnica correspondiente. Todo ello, sin perjuicio de la facultad expropiatoria del Estado nacional, prevista en el artculo 1, que ha sido analizada en el acpite precedente. El propietario debe solventar el costo de las labores de forestacin o de reforestacin, salvo que se tratare de tareas realizadas en bosques protectores, en cuyo caso ser la entidad estatal encargada de realizar los trabajos quien solvente los gastos correspondientes. Adems de las facultades de forestar y reforestar en predios privados, el Estado tiene otras dos facultades importantes: (i) declarar obligatoria la conservacin de determinados rboles, previa indemnizacin al propietario, cuando esto fuere aconsejable por razones de ndole cientfica, tcnica, esttica o histrica, o bien por la edad o ubicacin de las especies de que se trate; (ii) fomentar la formacin y conservacin de masas forestales en inmuebles privados, con destinos agrcologanaderos.

292

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Esta ltima facultad es importante y entra de lleno en las tareas de forestacin y el Estado puede realizarlas, tanto en predios privados cuanto fiscales. Asimismo, puede la entidad estatal correspondiente declarar esta necesidad a efectos de fijar mdanos, o bien para zonas linderas con caminos, manantiales, arroyos, acequias, embalses, canales, cuerpos y cursos de agua. En todos estos casos, el Estado controla el cumplimiento de las tareas impuestas, que deben ser realizadas y solventadas por los particulares y, si no lo hicieren, podr realizarlo el Estado a costa de stos (artculo 18 de la ley). Un tema que contempla especialmente la ley es el de la prevencin y lucha contra incendio. Toda persona que tenga conocimiento de algn incendio de bosques est obligada a denunciarlo ante la autoridad ms prxima. Las oficinas de comunicaciones debern transmitir sin previo pago y con carcter urgente las denuncias que se formulen. Las autoridades civiles y militares debern facilitar elementos, medios de transporte y personal para extinguirlo. Todos los habitantes habilitados fsicamente, entre los quince y cincuenta aos, que habiten o transiten dentro de un radio de 40 km. del lugar del siniestro, debern contribuir con sus servicios personales a la extincin de los incendios y proporcionar los elementos utilizables, que sern indemnizados en caso de deterioro.

6. RGIMEN DE PROMOCIN FORESTAL La ley 13.273 establece en sus artculos 40 y siguientes diversas medidas de fomento o promocin de la actividad forestal, dirigida a estimular la forestacin y, sobre todo, la reforestacin de bosques en la Argentina. Actualmente, se ha dictado la ley 24.857, del ao 1997, que ha establecido un nuevo rgimen promocional enderezado a los mismos fines. El sistema de promocin que estipula la ley est centrado en un rgimen de estabilidad fiscal que se otorgar a aquellas empresas que presenten estudios de factibilidad del proyecto respectivo. La estabilidad se otorga por el plazo de treinta y tres aos, el cual comienza a computarse desde la presentacin del referido estudio.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

293

La ley define en qu consiste el beneficio de la estabilidad fiscal en su artculo 3: las empresas beneficiarias no podrn ver afectada en ms la carga tributaria total aplicable al proyecto, como consecuencia de aumentos en los impuestos, tasas o contribuciones, cualquiera fuera su denominacin, en los mbitos nacional, provincial o municipal, ni por la creacin de nuevos tributos. El rgimen promocional es similar, en el aspecto de la estabilidad fiscal en estudio, al estipulado para la industria minera por la ley 24.196, incluyendo un novedoso esquema establecido por aqulla consistente en un sistema resarcitorio para el caso de transgresiones por los Estados provinciales o municipales al beneficio otorgado, vale decir cuando efectivamente pretenda aplicarse a una empresa acogida al rgimen una carga tributaria mayor derivada de aumento de tasas de impuestos existentes, o por la creacin de nuevos. En la misma forma que la ley minera, la ley 24.857 permite a la empresa afectada recurrir al Estado nacional en procura de una indemnizacin que le ser abonada con cargo a los fondos coparticipables que corresponden a la provincia transgresora (es decir la que pretende alterar la carga fiscal), los cuales no le sern girados a dicha provincia o municipio (si correspondiere) hasta el monto de la indemnizacin que la empresa afectada reclame con derecho (artculo 8). En forma similar a la ley minera, la ley forestal tambin excluye del beneficio de la estabilidad fiscal al impuesto al valor agregado, a los recursos de la seguridad social (vale decir aportes y contribuciones), a los tributos aduaneros, los cuales se ajustarn al rgimen general. Las actividades promocionadas, es decir aquellas que debe desarrollar la empresa que desee acogerse al beneficio, estn enumeradas en el artculo 2 de la ley y estn agrupadas bajo el concepto de actividad forestal que se define como el conjunto de operaciones dirigidas a la implantacin, restauracin, cuidado, manejo, proteccin o enriquecimiento de bosques naturales o cultivados, que se encuentren en terrenos de aptitud forestal. No incluye la actividad industrial maderera conexa. El aprovechamiento de bosques cultivados es definido como el conjunto de operaciones de cosecha, totales o parciales, de madera u otros productos de bosques cultivados.

294

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Como requisito para el acogimiento al rgimen la empresa debe dedicarse a la actividad promocionada en forma exclusiva (artculo 4 de la ley). La ley, asimismo, brinda en su artculo 2 conceptos que deben ser aplicados por las empresas que deseen acogerse al beneficio, a saber, el manejo sustentable del bosque natural, que consiste en la utilizacin controlada del recurso forestal para producir beneficios madereros, o no madereros, a perpetuidad, manteniendo en forma permanente la cobertura forestal y la reserva de superficies destinadas a la proteccin de la biodiversidad y otros objetivos ecolgicos. Tambin el artculo 2 define la comercializacin de productos madereros y no madereros de origen forestal, que pueda ser de bosques naturales o implantados. Se observa una deficiente tcnica legislativa en el nuevo rgimen, atento que no se han mantenido las categoras de bosques establecidas en la ley 13.273 y, adems, la propia ley brinda conceptos no homogneos a lo largo de su normativa. La nueva ley es aplicable en jurisdiccin nacional, respecto de los impuestos nacionales, y en los territorios de las provincias que adhieran a sus normas, mediante una ley especial, la cual debe invitar a las municipalidades, por su parte, a adherir a aquellas normas. Por ltimo, la ley brinda sanciones para quienes incumplen los proyectos que han sido amparados por el rgimen de estabilidad fiscal, que consisten en la obligacin de la empresa incumplidora de pagar los mayores tributos que no fueron abonados en funcin del amparo que dicho rgimen brinda. Autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Agricultura de la Nacin, la cual obra en consonancia con las autoridades de recursos naturales y medio ambiente, estableciendo que el Poder Ejecutivo debe coordinar la aplicacin de la ley con las autoridades provinciales correspondientes. A estas normas se agregan resoluciones de las autoridades nacionales que han regulado la materia forestal. Sin pretender agotar el tema, sealamos que la Secretara de Agricultura de la Nacin ha dictado la resolucin 393/96 tendiente a que se reduzcan y armonicen los impuestos a la produccin y circulacin de maderas en el territorio nacional,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

295

as como la eliminacin de tasas y guas de transporte y al aprovechamiento de productos forestales de bosques cultivados. La resolucin invita a las provincias a formalizar convenios con la Nacin a los efectos de poner en funcionamiento el sistema.

7. LAS AUTORIDADES FORESTALES Desde antao el gobierno nacional form organismos e instituciones que se ocupaban de controlar y aplicar las normas aplicables a bosques y productos forestales. Toda esta poltica cristaliz en la creacin del Instituto Forestal Nacional (denominado por sus siglas, IFONA), mediante la sancin de la ley 20.351, en el ao 1973. El IFONA desarroll una actividad incesante y fecunda durante ms de cuarenta aos, ejecutando la poltica forestal trazada por las autoridades nacionales, y otorgando crditos especiales de acuerdo con dichos planes. La ley 23.696, de Reforma del Estado, del ao 1989, disolvi el IFONA. Actualmente es la Secretara de Agricultura la encargada de fijar y llevar adelante la poltica forestal nacional, en forma directa o a travs de los organismos que funcionan en su jurisdiccin. Recientemente, dicha Secretara ha sancionado la resolucin 1012/97, en la cual reglamenta el uso de los fondos presupuestarios determinados por el rgimen de subsidios y promocin a los proyectos de plantaciones forestales. El avance de dichos proyectos mantiene un ritmo creciente. Los bosques implantados, que ocupan una superficie de 800.000 hectreas en todo el pas, vienen incrementndose en los ltimos tiempos a una escala de 100.000 hectreas por ao. Ello permitir, en el curso de una dcada, de mantenerse esa poltica, llegar a una existencia de 2.000.000 de hectreas de bosques forestados, que darn al pas una situacin preeminente en el plano de la industria forestal y del aprovechamiento de sus productos. En el mbito internacional, es til sealar que la Argentina y Chile celebraron el 2 de agosto de 1991, un tratado que regula temas que hacen al medio ambiente y la ecologa y, en el marco del mismo, ambos pases firmaron un protocolo aplicable en materia forestal. Se trata del

296

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Protocolo Especfico sobre Cooperacin en Materia Forestal que propicia el uso de los mecanismos estipulados en el tratado, que incluyen desde los protocolos especficos, el intercambio de informacin tcnicocientfica, la realizacin de estudios especiales, organizacin de seminarios, formacin de bancos de datos, etc., para el fomento forestal, la prevencin y extincin de incendios, y la evaluacin de recursos naturales renovables. Se contempla especialmente evaluar los recursos naturales renovables, con especial atencin al control de plagas y enfermedades forestales y productos forestales no madereros (artculo 2, inciso 5, del Protocolo). El artculo 5 estipula establecer grupos de trabajo, en el marco de la subcomisin del medio ambiente creada por el tratado firmado, a fin de llevar a cabo las tareas que el Protocolo indica, pudiendo los Estados contratantes intercambiar expertos, especialistas de terceros Estados, organizar seminarios, talleres, cursos de capacitacin, establecer canales permanentes de informacin tcnica y acadmica. El Protocolo, firmado el 8 de agosto de 1997, es un hecho importante que denota la creciente preocupacin de los gobiernos por la ecologa, el medio ambiente y la salud de los recursos forestales, en dicho marco.

8. NUEVO PROYECTO SOBRE INVERSIONES FORESTALES En los comienzos del ao 1998, el Poder Ejecutivo remiti al Congreso un nuevo proyecto de ley tendiente a alentar las inversiones en las actividades forestales y forestoindustriales en el pas. Este proyecto, que sigue los lincamientos bsicos de la ley 24.196, de Inversiones Mineras, no se propone dejar sin efecto la ley 24.857, la cual sera de aplicacin exclusiva a los bosques nativos o naturales, solucin sta que importa una duplicidad de reglas que no tiene justificacin aparente. El nuevo rgimen proyectado tiene por objeto asegurar el crecimiento de los sectores productivos del pas, entre los cuales el forestal se considera un generador significativo de riqueza genuina, ya que es la base de recursos leosos de alta calidad y competitividad para una industria de madera moderna y relevante, segn se expresa en la iniciad-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

297

va. Recuerda el mensaje que la Argentina posee cientos de miles de hectreas de bosques cultivados, con bajo nivel de utilizacin, ya que no han sido implantadas con criterio adecuado a la calidad producida, a la concentracin de la oferta y a las distancias a los centros de consumo. Para revertir esta situacin y alentar la instalacin de proyectos, se proponen una serie de normas que facilitarn esas instalaciones y el proceso de la materia prima generada, llenando el vaco legal existente con referencia a la produccin industrial maderera y conexa. La normativa propuesta alcanza a los nuevos establecimientos forestales y forestoindustriales y a las ampliaciones de los existentes y, a diferencia de la ley 24.857, incluye, como distingo importante, no slo las actividades de implantacin de los bosques, sino tambin, como se dijo, las industriales conexas de elaboracin primaria de la madera, realizada en forma integrada a una explotacin forestal. Establece un rgimen de estabilidad fiscal por el trmino de treinta aos (la ley 24.857 lo fija en treinta y tres aos) a partir de la fecha de presentacin del estudio de factibilidad, a cuyo efecto la autoridad de aplicacin emitir un certificado con los impuestos, contribuciones y tasas nacionales, provinciales y municipales vigentes, que remitir a las autoridades respectivas para su conformidad. El proyecto autoriza, por otra parte, la capitalizacin de las reservas forestales, esto es, el mayor valor anual correspondiente al crecimiento de las plantaciones forestales, que podrn contabilizarse, con efectos contables exclusivamente, careciendo de incidencia tributaria. Fija, adems, un rgimen especial de amortizacin de las inversiones de bienes de capital en obras de infraestructura, del sesenta por ciento del monto total, en el ejercicio fiscal en que se produzca la habilitacin, y del cuarenta por ciento restante en partes iguales, en los dos aos siguientes. Las inversiones en maquinaria, equipos, transporte e instalaciones podrn amortizarse un tercio por cada ao. Tambin establece un rgimen de devolucin anticipada del IVA correspondiente a la compra o importacin de bienes de capital, la exencin de impuestos nacionales para la aprobacin de los estatutos, contratos sociales, de fideicomisos, emisin de acciones, etc., disponiendo que las provincias que adhieran al rgimen de la ley debern establecer normas anlogas. Establece, adems, la propuesta, que las personas fsicas o jurdicas

298

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

que posean proyectos aprobados por la autoridad de aplicacin, recibirn un apoyo econmico no reintegrable, de un monto por hectrea, variable por zona, especie y actividad forestal, segn lo determine la autoridad de aplicacin y cuya partida el Poder Ejecutivo nacional incluir en los proyectos de Presupuesto de la Nacin, durante diez aos. Este apoyo se efectuar por una sola vez, en los plazos que para cada actividad fija el proyecto, sin perjuicio de otros beneficios de origen estatal que pudieran obtener. Agrega que el Banco de la Nacin Argentina podr suscribir los certificados de participacin y/o ttulos de deuda que emitan los fondos de inversin forestales, fiduciarios o similares, que hayan sido autorizados por la Comisin Nacional de Valores y coticen en bolsa. Adems, crea un registro de titulares de emprendimientos y fija un plazo de diez aos para la vigencia y aplicacin de la ley. Las provincias que adhieran al rgimen debern cumplir determinadas obligaciones, entre ellas, designar el organismo de aplicacin, coordinar las funciones y servicios de los organismos provinciales y comunales de fomento, con la autoridad nacional, eliminar el cobro de guas, declarar exentas del pago del impuesto inmobiliario a determinadas superficies de la propiedad forestal y no declarar bosques protectores o permanentes a los bosques implantados bajo este rgimen.

II. FLORA Y FAUNA SILVESTRES 1. LA FLORA SILVESTRE Entindese por flora silvestre aquella que nace por la accin espontnea de la naturaleza y no por obra del hombre, es decir, de la siembra. Se trata de especies vegetales autctonas que conviven en uno o varios ecosistemas, pero que excluyen los pastos naturales, y que pueden ser asimiladas a las plantas, flores y dems especies que existen dentro de reas con un rgimen especial, como es el caso de los parques y reservas nacionales y monumentos naturales. Hay un vaco en nuestra legislacin respecto de reglas para proteger la flora silvestre. Si dejamos de lado la regulacin y normas aplicables a

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

299

los monumentos, parques y reservas nacionales, tema del que nos ocuparemos ms adelante en este captulo, nada hay en el Derecho argentino que se ocupe adecuada y sistemticamente del uso y proteccin de la flora silvestre. En nuestro Cdigo Civil existen algunos artculos que prevn reglas aplicables a este tema en el Libro III que regula los derechos reales, Ttulo I, aplicable a las cosas. El artculo 2343 establece que las plantas y yerbas que pueblan las costas del mar, las que cubrieren las aguas del mar, o los ros y lagos, son susceptibles de apropiacin privada. Asimismo, el artculo 2328 del cuerpo legal mencionado establece que son cosas accesorias aqullas cuya existencia y naturaleza son determinadas por otra cosa, de la que dependen o a la que estn adheridas, disponiendo el artculo 2329 en consonancia con dicha norma, que los frutos naturales de las cosas, as como sus producciones orgnicas, forman un todo inseparable con la cosa que se trate. Estas normas regulan el dominio, o apropiacin, de la flora silvestre segn se la define en forma muy elemental y parcial en el Cdigo. Vale decir que el codificador civil haba previsto la propiedad privada de ciertas plantas, flores y, en general, flora silvestre, ya sea por apropiacin directa, o por su carcter accesorio de otra cosa de propiedad privada, todo lo cual no resulta relevante para su estudio desde el punto de vista de la regulacin y rgimen aplicable a las especies de la flora. Las normas mencionadas son, por ello, insuficientes para ser consideradas pivote de un rgimen sistemtico y uniforme y, por lo tanto, en esta materia slo cabe ceirse a las normas y reglamentos policiales, tpicamente de jurisdiccin local, para encarar cuestiones tan importantes como la adecuada proteccin de especies y plantas que, sin estar encuadradas dentro de parques, reservas o monumentos naturales nacionales o provinciales, adornan costas y riberas o tierras o aguas de cualquier especie y requieren, por esa razn, una mayor atencin del legislador, dada la particularidad del tema. Urge dictar leyes especficas sobre la materia, las cuales deben partir del principio del dominio originario de los Estados, nacional o provinciales, sobre la flora silvestre protegida, segn se desprende del artculo 124 de la Constitucin nacional.

300

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

2. LA FAUNA SILVESTRE Los animales silvestres representan un factor importante para el mantenimiento del equilibrio ecolgico, contribuyen al mejoramiento del paisaje, de la calidad de vida y pueden ser, eventualmente, fuente de explotaciones comerciales o aprovechamiento econmico. Su proteccin y conservacin y el establecimiento de controles estrictos sobre su manejo constituyen una meta que se ha impuesto la sociedad moderna frente a la actividad del hombre que marca, en este aspecto, un retroceso en su cultura, al punto de haber colocado a muchas de las especies salvajes, con su explotacin abusiva, en peligro de extincin. La relacin del hombre con la fauna silvestre ha sido depredadora y se est conteste en que el origen del mal se encuentra en la caza furtiva, cuyo control se hace difcil dado el ambiente -en general apartado- donde se desarrollan las actividades de que se trata. El problema se torna ms complejo an en un pas federal donde la divisin de las jurisdicciones son aprovechadas por estos agentes inescrupulosos y los que lucran con sus actividades, para eludir los controles y reglamentaciones, dando lugar a un comercio clandestino, que cada da ha tomado mayor incremento. La cra en cautividad de algunas especies ha disminuido la presin que se ejerce sobre la fauna, pero hasta ahora son muy pocos los animales que se prestan a una produccin comercial controlada; pero en algunos pases las experiencias han sido muy positivas, aportando los criaderos tanto de fauna terrestre como acutica, cantidades cada vez mayores de esta produccin bajo control. Una de las formas de lograr una mayor eficacia del Estado contra la caza y comercio clandestinos se centra alrededor del concepto del dominio de la fauna salvaje. Si a sta se la ha considerado una res communis o propiedad en comn, o res nullius o propiedad de nadie, todos se consideran con derecho a ella y las posibilidades de regulacin y control se hacen ms difciles. Lo mismo ocurre si la ley adjudica el dominio originario al Estado, una suerte de dominio abstracto que nada tiene que ver con el dominio real. Este puede regular como "dueo" y fijar las condiciones para explotar la fauna, pero lo difcil ser controlar que sus disposiciones se cumplan, incluso con el argumento de que lo que pertenece al Estado tambin

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

301

nos pertenece un poco a todos sus habitantes. Por ello algunas leyes han preferido asignar el control a los propietarios de los fundos donde se aloja la fauna salvaje, pues son ellos, sin duda, quienes ejercern mejor los controles sobre la actividad, incluso por razones de inters particular. No obstante, a partir de la reforma de la Constitucin nacional, operada en el ao 1994, la propiedad de la fauna pertenece al dominio originario del Estado, conforme a lo prescripto en su artculo 124. Debe sealarse, para demostrar la importancia econmica de la fauna salvaje, que las exportaciones de carnes de productos de la caza, ocupan el cuarto lugar en la lista de productos crneos, correspondiendo a la liebre y subproductos el principal rubro de las ventas al exterior, con destino a Alemania. Segn el Fondo Mundial para la Naturaleza, el veinte por ciento de la fauna y la flora silvestres habrn desaparecido para el ao 2000. Este informe seala que la prdida diaria de las especies alcanza a 70, indicando a la caza, el comercio ilegal de la fauna, la deforestacin y el mal manejo del suelo, como los principales causantes del deterioro. Este dato est confirmado por la Fundacin para la Vida Silvestre de la Argentina, la cual indica que de las 11.000 especies de animales y plantas inventariadas, cerca de 800 estn alcanzadas por la amenaza de extincin. Ante la falta de cumplimiento de los acuerdos aprobados en las conferencias internacionales de proteccin del ambiente, en la Cumbre de la Tierra II, celebrada en Nueva York en 1997, se propuso la creacin de un Ombudsman Internacional, encargado de verificar e informar si se cumplen las recomendaciones adoptadas en las conferencias. La ley 22.421 de proteccin y conservacin de la fauna silvestres sin adoptar una posicin dominial, a favor del dueo del suelo, se acerca a ella, al poner a cargo del propietario del predio, administrador o tenedor, el deber de proteger la fauna que habita transitoria o permanentemente en l, limitando racionalmente su utilizacin para asegurar la conservacin de la misma. La ley no determina quin es el dueo originario de la fauna, ha evitado pronunciarse sobre el tema y darle una calificacin, pero se supone que parte del principio de res nullius. Regula, de este modo, la utilizacin y disposicin de una cosa que no le pertenece, pero lo hace por motivos de inters pblico, protegiendo los intereses de la comunidad. Este punto debe considerarse modifica-

302

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

do por el artculo 124 de la Constitucin nacional, reformada en 1994, que atribuye a las provincias el dominio originario de los recursos naturales, entre los cuales se encuentran la fauna y flora silvestres, principio ste que ya figuraba en varias constituciones provinciales, reformadas en la dcada de 1980. En consecuencia, el dominio de la fauna, como el de la flora, es provincial y permanente, sin perjuicio que las facultades de disposicin sean de carcter nacional, como fue dispuesto por la ley 22.421, que comentamos. Lo mismo ocurri con el Cdigo de Minera que, como legislacin nacional, regula bienes de propiedad provincial, como son las minas. A favor de la regulacin nacional y frente a la disposicin del artculo 124 de la Constitucin, puede argumentarse el carcter interjurisdiccional de la fauna, dada su propia movilidad y, tambin, la facultad que nace del carcter protector y conservacionista de estas leyes, estrechamente ligadas al bienestar general y a los presupuestos mnimos de conservacin de la Naturaleza, que amparan, como atributo de la Nacin, los artculos 75, incisos 18 y 41 de la Constitucin de la Repblica. El tema, no obstante, requerira un anlisis ms profundo. Las leyes estatales norteamericanas, en cambio, establecen el principio de que la fauna salvaje "pertenece al pueblo norteamericano", no al Estado, estableciendo una suerte de res communis que indica a todos que deben protegerla como cosa propia. El inters pblico de la fauna salvaje, su proteccin, conservacin, propagacin, repoblacin y aprovechamiento racional, estn proclamados por el artculo 1 de la ley, pero esta declaracin general de inters pblico parecera insuficiente si, adems de ella, no existe un derecho de dominio que defender. Se considera fauna salvaje o silvestre, segn el artculo 3 de la ley, a los animales que viven libres e independientemente del hombre, en ambientes naturales o artificiales, los bravios o salvajes que viven bajo el control del hombre en cautividad o semicautividad y los originalmente domsticos que vuelven a la vida salvaje convirtindose en cimarrones. Se excluyen los animales comprendidos en las leyes de pesca. Est prohibido dar libertad a los animales de la fauna silvestre en cautiverio, sin el permiso de la autoridad. El propietario, administrador, poseedor o tenedor a cualquier ttulo legtimo del predio, proveer al cazador de un documento donde conste

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

303

el producto que caza. De no obtenerlo, el cazador podr recurrir a la autoridad ms prxima, el que lo otorgar, pero deber acreditar haber obtenido el permiso de caza de las personas antes mencionadas, sin el cual aqul no ser reconocido. El documento que indica la especie cazada y la gua de trnsito son los instrumentos que acreditan la legtima tenencia del producto. Con la venta de los productos cazados se transferirn los respectivos documentos habilitantes. Como se advierte, la ley pone en las manos del propietario o tenedor del terreno, constituirse en nico arbitro para autorizar la caza, facultad que puede dar lugar a abusos y a la especulacin. Si el propietario se niega, no hay autoridad a quien recurrir. Es sta una alternativa para asegurar un mayor control en el manejo del recurso, pero tambin puede constituirse en un motivo de lucro. El propietario no es dueo de la fauna, pero puede administrarla, con el deber de preservarla, resultando sta una administracin gratuita, ya que no se prev ninguna compensacin. Puede entonces el propietario pretender un cobro por cada autorizacin que otorgue? Sin duda lo puede hacer como propietario del campo, pero no de la fauna, que no le pertenece. El permiso de caza, en consecuencia, as denominado, configurara slo un permiso de libre acceso al campo y la disposicin de la caza por parte del cazador deriva de la condicin res nullius de sta (antes de la reforma constitucional) y no del permiso del propietario del predio. La Ley de Parques Nacionales, en cambio, dispone que el Estado tiene el dominio privado de la fauna existente en esas reas. La ley regula la ejecucin de obras que puedan provocar transformaciones en el ambiente de la fauna silvestre, las cuales requerirn autorizacin de las autoridades de la fauna lo mismo que para el uso de sustancias venenosas o txicas que puedan causar perjuicio a la misma. Establece los requisitos necesarios para practicar la caza, entre los cuales se exige contar con la autorizacin del propietario, administrador, poseedor o tenedor del inmueble y haber obtenido la licencia correspondiente, previo examen de capacitacin ante las autoridades jurisdiccionales. La licencia tendr validez en toda la Repblica. La ley se ocupa tambin del control sanitario de la fauna que ingresa del exterior y dispone la adopcin de medidas, en coordinacin con las autoridades provinciales, para promover el establecimiento de reservas,

304

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

santuarios o criaderos de la fauna silvestre, cotos cinegticos, jardines zoolgicos y reservas faunsticas, con fines deportivos, culturales y tursticos y crianza en cautividad. Impone penas de un mes a un ao e inhabilitacin por tres aos a quien cazare animales de la fauna salvaje en predio ajeno, sin autorizacin del propietario o tenedor de ste. Establece adems que el Poder Ejecutivo nacional acordar con las provincias un rgimen uniforme para la documentacin sobre la fauna silvestre y para el comercio interprovincial y con el territorio federal y para armonizar los regmenes de caza, proteccin y veda vigentes en el territorio de cada provincia. Las disposiciones de la ley regirn en jurisdiccin nacional y en las de las provincias que adhieran a su rgimen. No obstante, algunas de las normas -como la que declara de inters pblico la proteccin y conservacin de la fauna y la que impone penas por los delitos de cazar sin permiso, o de caza de animales cuya captura o comercializacin estuviere prohibida, o utilizando armas o artes tambin prohibidos o quien comprare, vendiere o pusiere en el comercio animales provenientes de la caza furtiva o de depredacin-, sern obligatorias para todas las provincias dado el carcter penal de estas normas y por disponerlo as la propia ley. La ley 22.421 fue reglamentada, despus de varios aos, por el decreto 666/97. Este decreto dispone que la autoridad de aplicacin de la ley ser, en jurisdiccin nacional, la Secretara de Recursos Naturales. Clasifica las especies de la fauna en especies en peligro de extincin, especies amenazadas, vulnerables, no amenazadas e insuficientemente conocidas. Regula los santuarios y estaciones de cra de la fauna en cautiverio para las especies que interesa conservar o repoblar y el aprovechamiento racional de las especies, en cuanto no comprometa la estabilidad de las poblaciones faunsticas. Clasifica la caza en deportiva, comercial y de control de las especies declaradas perjudiciales y establece normas sobre la importacin, exportacin y trfico interprovincial de las especies, productos y subproductos. El comercio y transporte interprovincial y en jurisdiccin federal, deber ser acompaado de un certificado de origen que acredite su legtima tenencia y de la gua de trnsito. Las personas que se dediquen a la confeccin de prendas de

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

305

peletera y artculos de marroquinera elaborados con productos de la fauna silvestre, debern estampillarlos con un sello que adquirirn en la autoridad de aplicacin y no podrn exhibir el producto antes de cumplir con este requisito. Asimismo, regula el destino de los animales y productos decomisados, a favor de hospitales, museos o centros de exhibicin, segn los casos, y el secuestro de los elementos utilizados para cometer las infracciones, disponiendo su destruccin o la subasta pblica, cuando sean aplicables a otras actividades. En el anexo de este decreto se inserta el Reglamento de Caza con fines cientficos, educativos y culturales, la caza comercial y el tipo de armas que deber emplearse, tratndose de caza menor o mayor y las restricciones que pueden establecerse al rgimen de la caza, la habilitacin de temporada, veda, especies que pueden cazarse, cupos y especies no sujetas a veda. Este decreto, a su vez, ha sido complementado por la resolucin 208/98 de la misma Secretara, que instituy el Registro Nacional de Cazadores Deportivos, el que funcionar en el mbito de la Direccin de Flora y Fauna Silvestre, donde deber obtenerse la Licencia Nacional de Cazador Deportivo. Esa Direccin, a su vez, llevar un registro de todos los cazadores deportivos inscriptos en el territorio nacional, a cuyo efecto delega en las autoridades provinciales que adhieran a este rgimen especial, la tramitacin de las solicitudes de inscripcin. Las entidades privadas autorizadas podrn recibir las solicitudes, elevndolas a la Direccin para su resolucin final. La norma crea, adems, la Credencial de Cazador Deportivo, que emitir el registro.

III. RGIMEN DE PARQUES, MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES 1. ANTECEDENTES El primer antecedente sobre la creacin de un parque nacional se remonta a la donacin de tres leguas que el Perito Francisco Moreno, explorador de la Patagonia y fundador del Museo de La Plata, hizo en Laguna Fra, territorio de Ro Negro, para la formacin de un parque

306

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

natural y que haba recibido como premio de la Nacin en reconocimiento de sus trabajos de investigacin del territorio y la demarcacin de fronteras. Sobre esta base y otras tierras que se agregaron posteriormente, en 1922 se dispuso la creacin del Parque Nacional del Sud, hasta que en 1934 se dict la ley 12.103 que cre la Direccin de Parques Nacionales y al Parque del Sud se le dio la denominacin definitiva de Parque Nacional Nahuel Huapi, que constaba de 710.000 hectreas. En la misma poca se estableci el Parque Nacional de Iguaz, en plena selva misionera, con una superficie de 55.500 hectreas y ms de 2.000 especies vegetales. Sucesivamente se fueron creando nuevos parques nacionales, reservas naturales y monumentos naturales, tanto por la Nacin como por las provincias, los cuales cubren en la actualidad una superficie cercana a 3.000.000 de hectreas. Algunos de ellos, como el de Otamendi (en la localidad de Campana, Provincia de Buenos Aires), tienen la extensin de apenas 3.000 hectreas y existen otros menores. El de Iguaz, de 55.500 hectreas, como dijimos, fue declarado en 1984 Patrimonio Mundial Natural de la Humanidad. La Administracin Nacional de Parques Nacionales, creada bajo la ley 12.103, sancionada en el ao 1934, con la denominacin de Direccin General de Parques Nacionales, fue constituida como entidad autrquica por la ley 22.351, y actualmente depende de la Secretara de Recursos Naturales. La ley 12.103 fue sustituida por la 18.570 de 1970 y sta reemplazada por la 22.351, dictada en 1980, la cual rige actualmente. La ley, en sus artculos 1 a 3, clasifica esta materia en tres conceptos: (a) Parques Nacionales; (b) Monumentos Naturales; y (c) Reservas Naturales, cada uno de ellos con un rgimen especfico que estudiaremos a continuacin.

2. LOS PARQUES NACIONALES De conformidad con el artculo 1, podrn ser declarados parque nacional, monumento natural o reserva natural aquellas reas que, por su

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

307

extraordinaria belleza o riqueza en flora o fauna autctonas, o en razn de un inters cientfico determinado, deban ser protegidas y conservadas para investigaciones cientficas, educacin y goce de las presentes y futuras generaciones. En cada caso la declaracin debe ser efectuada por ley. Las tierras que las ocupan son declaradas de dominio pblico nacional, mientras no sean desafectadas por la autoridad de aplicacin. Para declararse parque nacional en una provincia, previamente debe haberse obtenido la cesin del dominio y jurisdiccin de la provincia sobre el rea respectiva. Existen en la actualidad diversos parques nacionales que han sido declarados tales por las autoridades, entre ellos los denominados: Barita, Calilegua, Ro Pilcomayo, El Rey, Los Cardones, Iguaz, Chaco, Campo de los Alisos, Mburucuy, El Palmar, Pre-Delta, Sierra de las Quijadas, Quebrada del Condorcito, Lihue Calel, Laguna Blanca, Lann, Arrayanes, Nahuel Huapi, Lago Pueblo, Los Alerces, Perito Moreno, Los Glaciares y Tierra del Fuego. El rgimen aplicable a los parques nacionales establece las reglas que se estudiarn a continuacin. En primer lugar, deben ser mantenidos sin otra alteracin que las necesarias para asegurar el control, la atencin del visitante y las que correspondan a medidas de defensa nacional. En ellos est prohibida toda explotacin econmica, con excepcin del turismo. Est prohibida, tambin, la enajenacin y arrendamiento de las tierras, la exploracin y explotacin minera, la instalacin de industrias, la explotacin agropecuaria y la pesca comercial, as como la caza y cualquier tipo de accin sobre la fauna, salvo la que fuere necesaria por razones biolgicas, la introduccin de flora y fauna exticas, los asentamientos urbanos, la introduccin de animales domsticos, construir edificios e instalaciones, salvo las necesarias para la administracin y las ubicadas en tierras privadas y toda otra accin que pudiera originar modificaciones en el paisaje o el equilibrio biolgico y salvo las medidas vinculadas a la seguridad. En los parques nacionales, slo est permitido su mantenimiento, en primer lugar, para los fines especficos de la ley, vale decir, la proteccin y conservacin de las especies comprendidas en los mismos; o bien la preservacin de las reas o regiones de gran atractivo escnico, paisajstico, o fitozoogeogrfico.

308

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Est prohibida toda actividad o explotacin econmica dentro de los mismos, con excepcin de la explotacin turstica. Las autoridades nacionales son las encargadas de reglamentar este uso turstico. Los particulares que sean titulares de inmuebles dentro de parques nacionales quedan sujetos a las limitaciones del dominio que el rgimen establece y que hemos descripto precedentemente. Adems de ello, estn obligados a reconocer al Estado nacional un derecho preferente para la compra, en caso que decidieran vender sus propiedades (artculo 7 de la ley). Para ello, dichos propietarios deben comunicar por medio fehaciente al Estado, el precio y dems condiciones de la operacin, en caso de haber recibido una o ms ofertas, y el Estado dispondr de un plazo de ciento veinte das corridos para ejercer su opcin de compra. El artculo 7 mencionado establece que los escribanos intervinientes deben dejar constancia del cumplimiento del referido requisito en la escritura pblica traslativa del dominio, bajo pena de nulidad de la operacin y sin perjuicio de las responsabilidades consiguientes.

3. MONUMENTOS NATURALES Y RESERVAS NACIONALES Son monumentos naturales las reas, cosas, especies vivas de animales o plantas de inters esttico, valor histrico o cientfico, a los cuales se les acuerda proteccin absoluta (artculo 8 de la ley). Sern inviolables, no pudiendo realizarse en ellos actividad alguna, con excepcin de las de inspeccin e investigacin y las necesarias para su mantenimiento. Slo pueden residir en los monumentos naturales aquellas personas que sean imprescindibles para su vigilancia. Ejemplos de monumentos naturales son el Monumento Nacional Bosques Petrificados, en Santa Cruz; el de Laguna de los Pozuelos, en Jujuy (aves acuticas, patos, chorlos y flamencos); y el de la Ballena Franca Austral, el de Huemul y de Taruca (dos especies de ciervos autctonos que habitan en las altas cumbres andinas, declarados monumentos naturales por la ley 24.702). Las reservas nacionales son las reas que interesan para la conservacin de los sistemas ecolgicos, el mantenimiento de zonas protectoras de los parques nacionales contiguos a la creacin de zonas de conserva-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

309

cin independientes que no renan la caracterstica de un parque nacional. El rgimen aplicable a las reservas nacionales estipula que recibirn prioridad la conservacin de la fauna y de la flora autctonas, de las principales caractersticas fisiogrficas, las asociaciones biticas y del equilibrio ecolgico (artculo 10 de la ley). Son ejemplos de reservas nacionales las de Formosa, San Antonio (Misiones), Bentez (Chaco), El Leoncito (San Juan) y Otamendi (Buenos Aires). Recientemente, por ley 24.910, el Congreso Nacional ha creado la Reserva Nacional Nahuel Huapi, Zona Gutirrez, disponiendo que la Administracin de Parques Nacionales convendr con el municipio de San Carlos de Bariloche los trabajos de mensura y demarcacin del rea. Los asentamientos humanos se permitirn en las reservas nacionales en la medida que resulten compatibles con los fines especficos. De conformidad con el artculo 10 de la ley, podrn realizarse actividades deportivas, comerciales e industriales y explotaciones agropecuarias y de canteras, quedando prohibidas las explotaciones mineras. Los asentamientos humanos se permitirn cuando tengan como actividad principal la turstica, contando con la infraestructura de los servicios bsicos. Estar prohibida la pesca comercial y la introduccin de especies exticas. Se autorizar la caza comercial de especies exticas preexistentes, bajo control. El aprovechamiento de los bosques slo podr ser realizado por la Administracin de los Parques. La ley autoriza la expulsin de personas intrusas en los inmuebles del dominio pblico y promover la reubicacin de los pobladores de tierras fiscales, fuera o dentro de las reservas. La fauna silvestre y los peces y dems especies del medio acutico que se encuentren en tierras del dominio pblico, pertenecern al dominio privado del Estado.

4. LA ADMINISTRACIN DE PARQUES NACIONALES La ley reglamenta las funciones de la Administracin de Parques Nacionales y las de los guardabosques, encargados del control y vigilancia de los parques, reservas y monumentos naturales, a los efectos de la polica administrativa que corresponde al organismo administrador, los

310

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

que cumplirn su funcin sin perjuicio de las que correspondan a los cuerpos de seguridad, en cuanto a los delitos y contravenciones de su competencia. La ley consigna la lista de los parques, reservas y monumentos naturales vigentes al momento de su sancin, a los que posteriormente se han agregado otros, sin contar con los provinciales. El decreto 453/94 cre las categoras de reservas naturales silvestres y educativas. Las primeras son las que mantienen inalterada o muy poco modificada la calidad silvestre de su ambiente natural y que contiene uno o ms ecosistemas y poblaciones animales y vegetales valiosos que conviene conservar. Las educativas son aquellas que ofrecen oportunidades de educacin ambiental o de interpretacin de la naturaleza. Tambin el decreto 2148/90 cre la reserva natural estricta que es aquella en que la interferencia humana directa se ve reducida a un mnimo posible, garantizando as que las comunidades vegetales y animales y los procesos ecolgicos se desarrollen en forma natural. Son ellas: la de Otamendi, de 3.000 hectreas (selva riberea, pajonales, ceibales, lobitos de ro, variedad de pequeos pjaros); la de San Antonio (selva paranaense); El Leoncito (ambiente de prepuna). La administracin de todas estas reas reservadas est a cargo de la Administracin de Parques Nacionales, organismo actualmente en la jurisdiccin de la Secretara de Recursos Naturales. Se gobierna por un Directorio y tiene como principales funciones el manejo y fiscalizacin * de estos recursos naturales, su conservacin y mantenimiento. Tambin se ocupa de la conservacin y manejo de los ecosistemas, de otorgar permisos de caza y pesca, promover la realizacin de estudios e investigaciones, aplicar sanciones por infracciones, otorgar concesiones para la explotacin de todos los servicios necesarios, intervenir en el estudio, programacin y autorizacin de cualquier obra pblica dentro de las reas, como tambin de toda obra privada, fijando normas para su ejecucin, autorizar la radicacin de hoteles, refugios, confiteras, campings, estaciones de servicio, el cuidado y conservacin de los bosques existentes, resolver la toponimia de los lugares y otras. Adems, la ley reglamenta las funciones de los guardaparques para la custodia, control y vigilancia de las reas, sin perjuicio de las funciones de polica de seguridad que tienen asignadas la Gendarmera, la Prefectura Naval, la Polica Federal y las fuerzas provinciales.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

311

En el mbito de la Provincia de Buenos Aires, la normativa referida a los parques, reservas y monumentos naturales provinciales, se rige por las disposiciones de la ley 10.907, dictada en 1990. Esta ley, que consta de 30 artculos, constituye un estatuto bastante completo sobre la materia y regula las reservas naturales, los parques provinciales y los monumentos naturales. Las primeras que son aqullas de la superficie, del subsuelo terrestre y cuerpos de agua, existentes en la provincia que, por razones de inters general, especialmente de orden cientfico, econmico, esttico o educacional, deban sustraerse a la libre intervencin humana, a fin de asegurar la existencia a perpetuidad de uno o ms elementos naturales, o la naturaleza en su conjunto, por lo cual se declara de inters pblico su proteccin y conservacin. Las clasifica, segn su pertenencia, en provinciales, municipales y privadas. Las municipales slo pueden ser establecidas por ley. En cuanto a las privadas, si el propietario se opone a su establecimiento se podr ocurrir a la va de la expropiacin. Segn su tipo pueden ser parques a los cuales se les dar proteccin absoluta. Son inviolables, excepto para realizar investigaciones cientficas autorizadas. Las reservas naturales y los refugios de vida silvestre sern declarados por ley. Sin embargo, por razones de celeridad o conveniencia, el Poder Ejecutivo podr declararlos provisionalmente, debiendo en el plazo de dos aos someter a la Legislatura el proyecto de ley para su ratificacin. Con arreglo a las normas de la UNESCO, se ha creado la Conferencia del Patrimonio Cultural y Natural de la Humanidad (Cultural and Natural World Heritage), que promueve la cooperacin entre los Estados miembros para preservar ciertos lugares que se consideran patrimonio cultural, o de la Naturaleza, para la Humanidad. Se administra por medio de un Comit y las zonas son elegidas, previo consentimiento del gobierno del Estado donde se encuentren. Quedan sustradas a la explotacin industrial, precisamente para preservarlas para la posteridad. Monumentos y lugares tales como las Pirmides, el Gran Can del Colorado, el Taj Mahal, Colonia del Sacramento, el rea que incluye el Monte Everest, han sido declarados patrimonio universal bajo este rgimen.

CAPITULO XVI LA PISCICULTURA. RGIMEN LEGAL DE LA PESCA

1. INTRODUCCIN La actividad pesquera en la Argentina, como industria con cierto grado de desarrollo, apenas tiene medio siglo de existencia. Siempre estuvo presente la pesca continental y martima, en un volumen anual del orden de las 30.000 t., pero puede decirse que a partir de 1940 la industria comienza a crecer como actividad organizada, con muchos altibajos econmicos, y a travs de la accin promocional del Estado. El anterior Banco Nacional de Desarrollo tuvo mucho que ver en el crecimiento de la actividad, ya que tom a su cargo los programas de financiamiento para la adquisicin, construccin y alistamiento de la flota pesquera y para la instalacin de las plantas de faenamiento y conservacin del pescado y el desarrollo de la cadena de fro, para su distribucin y comercializacin. Argentina tiene un litoral martimo con grandes expectativas pesqueras, que alcanza a 1.500.000 km2. La biomasa pesquera, esto es, la cuanta de pescado estimado en esa rea, se calcula del orden de los 8.000.000 de toneladas, que se generan cclicamente. La pesca anual ha totalizado, en los ltimos tiempos, 1.200.000 t. de las cuales ms de la mitad se han destinado a la exportacin. El consumo nacional de pescado, en el pas, es todava muy bajo, alcanza a 7 kg. por habitante/ao, (hace unos aos era slo 3 o 4 kg.) contra 55 kg. o menos, de las carnes rojas y 21 kg. de pollo. Recin en los ltimos aos se ha registrado un fuerte incremento en las exportaciones, habiendo superado en tonelaje al de la carne bovina e igualado a stas en su valor comercial. Es tradi-

314

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cional el hbito del consumo de las carnes rojas en la poblacin argentina. Esta requiere poca preparacin para su ingesta y est al alcance de cualquier consumidor en la cadena comercial. Los negocios que expenden productos de la pesca, en cambio, no estn muy difundidos, requieren una cadena de fro, sobre todo en el interior, y ello ha dificultado el mayor consumo local. No obstante, en los ltimos aos se ha registrado un incremento del cuarenta por ciento en el nmero de pescaderas, lo que ha permitido, con un cambio gradual en los hbitos de consumo, alcanzar la cifra de 7 kg. por habitante, que todava debe considerarse baja. Las zonas afectadas a la pesca son la Zona Comn Argentina-Uruguay, la Zona Costera Bonaerense-Mesopotmica, la Zona Austral, y la Zona de Pesqueras Continentales. En materia comercial, lo que ha tenido un fuerte y significativo incremento, segn dijimos, es la exportacin pesquera. En el perodo de 1981 a 1993 las ventas al exterior crecieron de 147.000 t. a 478.000 y de 134 millones de dlares a 637 millones. En el ao 1996 alcanzaron la cifra de 600.0000 toneladas por un valor de 1.013 millones de dlares, superando a las de las carnes rojas en tonelaje e igualndolas en valor comercial, con una gran participacin del bloque Asa-Pacfico y Espaa. Las principales especies exportadas fueron la merluza, los calamares y langostinos. La mayor parte de los envos se ha concretado en la forma de congelados, representando rubros de escaso valor los productos enfriados, secos, salados, ahumados, harinas y aceites de pescado y conservas. En el mercado interno la preponderancia del consumo est en el pescado fresco, que representa el ochenta por ciento del total de las capturas con este destino. La merluza desempea un papel destacado y proviene de cerca de 150 embarcaciones de altura. El resto de los pescados proviene de los buques costeros. Mar del Plata tiene en este sentido una gran preponderancia como puerto de desembarco, parque de industrializacin y abastecedora del pescado fresco en el mercado interno, por su vecindad con los centros principales de consumo. Los frigorficos ubicados en esa regin no han demostrado inters por el mercado interno, el que se encuentra en poder de muchas plantas pequeas, dedicndose aqullos a la exportacin. Los productos de la

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

315

pesca deban pasar antes por el Mercado Central de Buenos Aires, pero la desregulacin de la actividad operada desde el ao 1991, por la ley 23.696 y el decreto 2284/91, ha dejado sin efecto este requisito y hoy la comercializacin se realiza en forma ms o menos libre y est a cargo de firmas mayoristas, minoristas y aun de armadores de buques, que han procurado integrarse en la cadena de extraccin, elaboracin y comercializacin. El sesenta por ciento del pescado fresco se consume en la Capital Federal y Gran Buenos Aires, y es abastecido por flotas de camiones refrigerados a pescaderas, supermercados y restaurantes. Existen en la Capital alrededor de 1.200 pescaderas habilitadas, habiendo crecido considerablemente en los ltimos aos. La venta de pescado congelado, sobre todo en los supermercados, avanza en forma muy lenta, ya que no todo comercio cuenta con las instalaciones necesarias para la conservacin y existe una diferencia de precio con el del pescado fresco. La acuicultura, por otra parte, o sea el cultivo de especies pesqueras bajo control, complementa la existencia de recursos naturales, ofrece productos de calidad y asegura una provisin continua de pescado fresco y seleccionado, sobre todo en algunas ciudades del interior y en los mercados internacionales. Las producciones principales de esta actividad son la trucha arco iris, la rana toro y el camarn malayo. En el mundo esta actividad de cra de peces bajo control ha crecido y se calcula que aporta el dieciseis por ciento de los productos de la pesca. Las zonas aptas para el desarrollo de este tipo de produccin (en las especies trucha, salmn, langostino, esturin, pejerrey) estn repartidas en diversas regiones continentales del pas y de su costa martima y fluvial, pero todava la produccin revisten carcter artesanal. Se obtiene produccin, segn las especies, en Neuqun, Ro Negro, Corrientes, Formosa, Salta y se han iniciado exportaciones a mercados selectos. La flota pesquera argentina est compuesta de aproximadamente 860 embarcaciones, comprendiendo a la flota de altura "fresqueros" (147), costera (443), y la de congeladores y factoras (230). Muchas de las operaciones pesqueras se realizan por el sistema de charteo con barcos arrendados provenientes del exterior. Los principales puertos de desembarco son Mar del Plata, Puerto Madryn, Puerto Deseado y Punta Quilla.

316

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

2. ASPECTOS LEGALES. ANTECEDENTES Los antecedentes legales ms antiguos se remontan a una ley dictada en el ao 1821, que fij derechos de pesca en la costa patagnica, a la que siguieron otras leyes y decretos dictados a partir de la organizacin nacional y en los aos 1888, 1902, 1905, 1907, hasta la sancin de la ley 9475, dictada en 1914, que dividi la pesca en martima y costera, esta ltima en el mar territorial y reservada a embarcaciones con pabelln nacional. Adems, cabe citar las disposiciones de los artculos 2340, 2343 y 2527 del Cdigo Civil, relativas a la propiedad de los espacios martimos y fluviales y a la apropiacin de la fauna que los habita. En los aspectos legales relativos a la pesca, se encuentran entrelazados el derecho interno y el internacional, dado el mbito principal donde se desarrollan las actividades, el ocano o espacio martimo. La Argentina no ha contado, hasta principios del ao 1998, con una ley de pesca que concentre todos los aspectos legales relativos a la actividad y ha estado rigindose por leyes generales referidas a los espacios martimos y al derecho del mar y por leyes promocionales y de financiamiento, hoy inaplicables, as como por decretos y resoluciones adoptados por las autoridades administrativas del ramo. Esto ha dado lugar a una profusin de normas y disposiciones, que han constituido la fuente del derecho pesquero hasta la sancin de la ley 24.922, promulgada el 6 de enero de 1998, que regul en forma exhaustiva el Rgimen Federal de Pesca. La ley 17.500, modificada por la 20.136, estableci originariamente la propiedad del Estado nacional respecto a los recursos pesqueros, al establecer la necesidad de concesin para realizar su explotacin y al regular aspectos relativos a la conservacin de stos. De acuerdo con la ley 18.502, la jurisdiccin de las provincias martimas se extenda a 3 millas y la de la Nacin, a partir de esas 3 millas hasta las 200 millas, donde comienzan las reas martimas bajo jurisdiccin internacional. La Convencin Internacional sobre Derecho del Mar, aprobada por la Argentina en e! ao 1996, ampli el mar territorial a 12 millas marinas, distancia sta que anteriormente haba sido dispuesta por la ley 23.598 que regula los espacios martimos en jurisdiccin nacional, sancionada en 1991, y confirmada por la nueva ley de pesca 24.922, del ao 1998. Algunas provincias costeras, a su vez, pretenden extender su

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

317

jurisdiccin a 24 millas. En materia internacional, existen tratados que regulan aspectos pesqueros y de conservacin de los recursos vivos de los ros compartidos, como el Tratado del Ro de la Plata y el de Yaciret. En materia promocional, rigi a ley 19.000, del ao 1971, a la que se atribuye la gran expansin operada en la industria pesquera a partir de ese ao. Esta ley ya no se aplica. En lo que respecta a la normativa actual aplicable, ante la carencia de una ley bsica reguladora de la pesca en jurisdiccin de la Nacin, la actividad pesquera ha estado regida hasta ahora por las disposiciones administrativas contenidas en los decretos 2236/91 y 1493/92 y por una serie de resoluciones adoptadas por la Secretara de Agricultura, que tiene tambin competencia en el ramo de pesca. Conforme a estas disposiciones los recursos pesqueros ubicados en la zona correspondiente a la soberana argentina, slo pueden explotarse por embarcaciones de pabelln nacional, que cuenten con el permiso necesario. Se admite, no obstante, autorizacin por tres aos (prorrogada luego en otros tres, hasta el ao 1998) para operaciones de charteo realizadas por buques extranjeros arrendados. Para obtener el permiso de pesca, deber presentarse el respectivo "proyecto pesquero" con la descripcin de la actividad a desarrollar, el plano y memoria tcnica del buque a incorporar y acreditar la capacidad tcnica del titular para desarrollar el proyecto. La aprobacin del proyecto importa la autorizacin de pesca para un buque determinado y est condicionada, adems, a que no se exceda el lmite mximo de captura aprobado por la Secretara de Agricultura. Los buques que se importen para la ejecucin del proyecto debern servir para modernizar la flota y aportar tecnologa de avanzada y encontrarse en perfectas condiciones operativas. Los permisos de pesca concedidos tienen carcter de definitivos respecto a un buque determinado, pero se pueden transferir a otras unidades con capacidad equivalente, sin aumentar el volumen de pesca y cuando ocurran casos de siniestro o desafectacin de la unidad. Los permisos pueden suspenderse, por razones de preservacin del recurso. Esta normativa contiene, en lneas generales, los mismos principios consignados en la nueva ley federal de pesca 24.922 los que sern, sin duda, revisados y actualizados al reglamentarse esta ley. Los desembarcos de los productos pesqueros debern hacerse en

318

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

puertos argentinos, salvo razones de fuerza mayor o de conveniencia comercial. A los efectos de posibilitar la asignacin de los excesos disponibles de captura, sobre los lmites establecidos, se asigna un puntaje a todas las embarcaciones inscriptas, en funcin de sus antecedentes, artes de pesca, tecnologa a utilizar, especies de captura y modernidad. Adems, se prohibe el uso de redes de deriva, explosivos, equipos acsticos, como as la devolucin al mar de pescados y mariscos y, tambin, otros actos de pesca que produzcan estragos y depredacin de los recursos. En materia pesquera han quedado pendientes importantes cuestiones a resolver. Una de ellas es la competencia de la Nacin y las provincias para la administracin de los recursos pesqueros, en las distintas jurisdicciones martimas, que no estaba bien definida y que deba ser resuelta eficazmente y en forma coordinada por una ley especial de pesca, como lo ha hecho en fecha reciente la ley 24.922. Otra, es el tema de las Islas Malvinas. Ha sido creada una Comisin de Pesca del Atlntico Sur, integrada por Argentina y Gran Bretaa, encargada de solucionar estos problemas zonales, habindose plateado una suerte de competencia en la asignacin de los permisos en zonas vecinas, con la reduccin de los costos de stos, para atraer a los pescadores. Existe, por otra parte, el problema de las 200 millas pertenecientes a la zona econmica exclusiva de los pases con litoral martimo. En la distancia de 201 millas de esta zona, puede comenzar la depredacin de la pesca irresponsable y los pases no cuentan con los medios legales, salvo los tribunales internacionales, o los medios diplomticos, para desalentar estas explotaciones fronterizas, que necesariamente inciden en la zona exclusiva, dada la movilidad de los recursos vivos del mar. Las depredaciones que embarcaciones extranjeras ("buques furtivos") han producido en estas zonas limtrofes, sustrayendo las especies migratorias, significan prdidas de ingresos para los pases vecinos, que en nuestro caso se estiman del orden de los 2.000/3.000 millones de dlares, adems de perjudicar el recurso ya que las embarcaciones que las realizan slo utilizan el veinte por ciento del producto y, despus de la faena, devuelven al mar los restos de pescado, perdindose una fuente importante de divisas por la venta de harinas y aceites. Sin perjuicio de la vigilancia

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

319

que se realiza mediante helicpteros y buques de la Armada en la zona econmica exclusiva, se ha puesto en prctica un sistema de monitoreo satelital, con el objeto de dotar de mejores condiciones de control y seguridad a la actividad y prevenir y castigar actos depredatorios en la zona argentina. Este sistema permitir el control de cerca de cuatrocientas embarcaciones, cuya ubicacin estar representada en la pantalla de las computadoras del Centro de Control, desde donde se realizar el seguimiento de la actividad. El sistema opera con veinticuatro satlites ubicados a 12.000 m. de altura, de los cuales tres, por lo menos, son visibles toda la jornada. Algunas provincias han celebrado convenios con la Prefectura Naval Argentina para colaborar en el patrullaje de las aguas. Adems del registro de las embarcaciones de altura y costera y dems embarcaciones que se dedican a la pesca martima, existe el Registro de Pescadores de Aguas Continentales y de Embarcaciones Pesqueras, creado por resolucin de la Secretara 899/94. La sola inscripcin en el registro no habilita para la pesca. Un convenio importante relacionado con la actividad pesquera, es el celebrado con la Unin Europea en 1992 y aprobado en 1994, por un perodo inicial de cinco aos, que se llevar a cabo mediante sociedades mixtas, sociedades europeas o uniones transitorias de empresas. Este convenio est relacionado con las deudas que la flota pesquera espaola, sobreexpandida en los ltimos aos, haba contrado con bancos y que se propone solucionar mediante el empleo de parte de esas embarcaciones en aguas argentinas en la captura de especies como la merluza, destinadas a la exportacin. La Unin Europea ha otorgado un subsidio que permitir a los deudores, entre ellos los espaoles, levantar las hipotecas que pesan sobre los barcos que se destinarn a la produccin en aguas argentinas, previo su registro, salvo que se trate de uniones temporales. El acuerdo representar un crecimiento importante respecto a la captura de la flota argentina y cuya produccin ser destinada a los pases de la Unin Europea, en virtud de una concesin comercial otorgada por sta. Se calcula, por otra parte, que la U.E. invertir $190 millones en sociedades mixtas, uniones de empresa y estudios cientficos en el pas y que la captura podr incrementarse en 250.000 t. anuales de especies diversas. El acuerdo prev que la pesca de la merluza

320

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

"hubssi", que es el producto de mayor inters comercial, slo podr realizarse dentro de los lmites de los permisos ya otorgados a armadores locales, razn por la cual stos se beneficiarn con el acuerdo poniendo los permisos a disposicin de las nuevas sociedades o asociaciones que se formen. Se contempla una reduccin de aranceles a la exportacin. Argentina, por otra parte, recibir un monto no reembolsable de $ 7.000.000 anuales, para modernizacin de la infraestructura portuaria y proyectos de fomento. Se considera que este convenio favorecer la modernizacin de la flota argentina, al posibilitar a los armadores titulares de los permisos de captura, reemplazar sus embarcaciones obsoletas por las nuevas de las sociedades mixtas que se formen con su aporte. El acuerdo con la Unin Europea comprende el programa de promocin pesquera para la mejor insercin de los productos pesqueros en los mercados de la misma y el desarrollo de los productos pesqueros no tradicionales. Tambin incluye la intensificacin del patrullaje en los espacios martimos para la preservacin de las especies contra la pesca furtiva, el mejoramiento de la capacidad operativa del Puerto de Mar del Plata, mediante la remocin de los buques hundidos y el traslado de los buques interdictos o inactivos, que ocupan el cincuenta y uno por ciento de los muelles, para dar espacio a otros. Asimismo, comprende el desarrollo de la acuicultura, es decir, de los cultivos acuticos, en los cuales tendrn gran participacin los gobiernos provinciales, la implantacin del sistema de monitoreo satelital, para registrar los buques que se salen de su zona de pesca o los que ingresan clandestinamente, o sea, los buques furtivos, que importan serias amenazas para las especies en peligro de extincin. Los proyectos aprobados por la Unin Europea incluyen, tambin, programas de fortalecimiento institucional en la Secretara de Agricultura y Gobiernos provinciales, construccin del Puerto Boca del Ro Salado, capacitacin del personal, mejoramiento en la evaluacin de la biomasa pesquera, avances en la calidad de los productos, marea roja, reequipamiento de la polica de pesca, evaluacin de los recursos pesqueros en distintas regiones del litoral martimo, identificacin de sitios y especies aptas para el desarrollo de la acuicultura y otros programas del mismo carcter.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

321

3. REGULACIONES PROVINCIALES En materia de regulaciones pesqueras no podemos dejar de mencionar las normas contenidas en el Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires, el cual declara de inters pblico a la pesca de la fauna y de la flora que vive permanentemente en el agua o transitoriamente fuera de ella. El ejercicio del derecho de pesca en las aguas pblicas est sujeto a las limitaciones que establece el Cdigo, pudiendo el Poder Ejecutivo fijar zonas de reserva, determinar los procedimientos y artes de pesca permitidos, las dimensiones que pueden tener los ejemplares destinados a la venta y condiciones sanitarias de conservacin y perodos de veda. Tratndose de aguas de dominio privado, el ejercicio requiere autorizacin escrita del propietario u ocupante. En ambos casos, tanto en aguas pblicas como privadas, tambin es necesario haber obtenido previamente de la autoridad la licencia de pesca. No basta entonces la autorizacin del propietario u ocupante. La licencia siempre es requerida. La licencia es personal e intransferible. Esto en cuanto a la pesca en general. La pesca comercial, en cambio, tanto en aguas pblicas o del dominio privado de la provincia y el transporte de los productos, estn sujetos a permiso de la autoridad. En cuanto a la pesca deportiva, es libre, pero queda sujeta a la reglamentacin que dicte el Poder Ejecutivo la cual establecer los ambientes habilitados, especies, nmero y tamao, pocas de veda, horarios y artes permitidos. Para la botadura de embarcaciones en aguas pblicas y privadas deber requerirse permiso y tener la matrcula nacional. En 1993 la provincia sancion un estatuto pesquero regido por la ley 11.477, compuesto de 57 artculos. Esta ley no contiene disposiciones de importancia y se propuso resolver algunos problemas pesqueros propios y de carcter interjurisdiccional frente a la ausencia de una ley nacional o federal de pesca. Establece que el Poder Ejecutivo provincial ejercer la jurisdiccin y dominio de sus aguas interiores y en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la mxima distancia que la legislacin nacional atribuye a la soberana argentina, sin perjuicio de la correspondiente a la Nacin para los sectores especficos delegadas y establecidas en la Constitucin nacional. Adems ex-

322

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tiende el dominio ms all de esa distancia sobre los recursos biolgicos de carcter migratorio o que intervienen en la cadena trfica. Podr convenir con otras provincias la forma de explotar y administrar los recursos pesqueros. La ley contiene normas sobre proteccin y conservacin de los recursos, ejercicio de la pesca, registro de las embarcaciones y faculta al Poder Ejecutivo a reglamentar las condiciones de habilitacin, de higiene y seguridad de las embarcaciones pesqueras, establecimientos industriales, comerciales y medios de transporte de los productos de la pesca. Reglamenta, adems, la actividad de la acuicukura. A su vez, el decreto 1875/90 regula las condiciones de la pesca de altura en las aguas de jurisdiccin provincial. El Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia mantiene una Direccin de Desarrollo Pesquero, con la funcin de administrar y coordinar la pesca comercial y deportiva, en aguas martimas, estuariales y continentales, pblicas y privadas y la acuicukura; y tambin una Direccin de Fiscalizacin Pesquera, encargada de la fiscalizacin y control de la pesca, acuicukura, ranicultura y sus productos, inspeccionar las actividades pesqueras en toda la provincia, los buques, y el cumplimiento de las normas higinico-sanitarias de los establecimientos industriales, medios de transporte y locales donde se expenden los productos de la pesca. En 1993 se constituy en Puerto Madryn el Consejo Interprovincial de Pesca Martima, con representantes de las cinco provincias martimas. Este Consejo, anticipndose a la sancin de la ley federal de pesca 24.922, se propuso entre sus objetivos, obtener de la Nacin la firma de un Acuerdo Federal de Pesca, para coordinar la accin comn en el espacio martimo y resolver ciertos problemas y reivindicaciones jurisdiccionales sobre el espacio martimo, que se mantenan pendientes. A este respecto debemos sealar que en el ao 1994 la Corte Suprema de la Nacin declar la inconstitucionalidad de una ley local que estableca un impuesto sobre las capturas extrajurisdiccionales. La Corte reivindic la potestad exclusiva de la Nacin sobre el espacio martimo comprendido dentro de la zona de las 200 millas, ms all del mar territorial.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

323

4. LA LEY FEDERAL DE PESCA 24.922 Segn expresamos en los comentarios anteriores, la actividad pesquera en el litoral martimo, principal fuente de los recursos pesqueros del pas, se haba regido fundamentalmente por disposiciones de carcter administrativo frente a la ausencia de una ley general de pesca que regulara las actividades y las relaciones entre la Nacin y las provincias, en aquel recinto. El carcter migratorio de la fauna pesquera hace difcil establecer lmites precisos a las jurisdicciones en el mar, por lo cual resulta necesario coordinar las polticas pesqueras entre la Nacin y las provincias martimas, establecer de comn acuerdo restricciones para la conservacin de los recursos interjurisdiccionales y realizar las operaciones de vigilancia y control en todo lo relacionado con la explotacin de esos recursos y con la operatoria que llevan a cabo los buques pesqueros, tanto nacionales como extranjeros. Fruto de un largo proceso de elaboracin y de experiencia en la investigacin y explotacin de los recursos vivos del mar, a travs de normas administrativas dictadas para atender las exigencias que, en cada momento, planteaba esta actividad de crecimiento excepcional, ha sido la ley 24.922 que estableci, finalmente, un rgimen federal de pesca para el territorio martimo donde se concentran las principales operaciones pesqueras del pas. La ley, promulgada el 8 de enero de 1998, se aplica en los espacios martimos sujetos a la jurisdiccin nacional, pero tambin alcanza, segn lo dispone el artculo 5, a la coordinacin de la proteccin de los recursos pesqueros, que se encuentren tanto en jurisdiccin nacional como en la provincial, ya que en esta materia no pueden existir fronteras o lmites jurisdiccionales precisos. Tambin alcanza a las aguas interiores y al mar territorial argentino, eso es, a las jurisdicciones provinciales de las provincias con litoral martimo, cuando exista un inters nacional comprometido en la conservacin de una especie o recurso determinado; y, asimismo, a la regulacin de la pesca en las zonas adyacentes a la Zona Econmica Exclusiva, respecto a los recursos migratorios o especies asociadas a las de la Zona. El artculo 1 declara que la Nacin Argentina fomentar el ejercicio de la pesca martima, en procura del mximo desarrollo compatible con

324

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

el aprovechamiento racional de los recursos vivos martimos y para que se obtenga de ellos el mayor valor agregado. La pesca y el procesamiento de los recursos vivos del mar, declara el artculo 2, constituye una actividad industrial, es decir, no se la considera actividad agropecuaria, a pesar que obedece a un ciclo biolgico, sino que configura un acto de comercio, como son las empresas de fbrica, a que se refiere el artculo 8, inciso 5 del Cdigo de la materia. Ello significa que los que la realizan, con estas caractersticas de actividad industrial, quedan sujetos a as disposiciones de la ley mercantil. Esta innovacin adquiere gran relevancia, dadas sus consecuencias prcticas en materia de formulismo comercial, aplicacin de la ley subsidiaria y distribucin de las competencias. A este respecto, debe sealarse que la ley no aclara si la pesca aislada, sin procesamiento industrial, que constituye una forma corriente de la pesca, tambin es reputada actividad industrial o sigue rigindose por los principios generales del derecho que resulten aplicables. Cuando existe procesamiento, junto con la pesca, quedan despejadas las dudas acerca de si la actividad pesquera integrada constituye una actividad civil o comercial. El acto extractivo simple que realiza el pescador, a igual que el del agricultor que cultiva el fundo, no constituye actividad industrial, salvo que vaya acompaado de un proceso de transformacin del producto para darle un mayor o menor valor, o se realice con afectacin de importantes recursos tcnicos y financieros que configuren verdaderas empresas de fbrica, en los trminos de la ley mercantil. En consecuencia, ser la jurisprudencia la que deber resolver esta dicotoma que plantea la ley. Por otra parte slo la pesca que se realiza en el mbito martimo queda sujeta, en esas condiciones, a la ley mercantil, no as la continental, lacustre o fluvial, generndose un rgimen jurdico dual que parece atender, supuestamente, a la mayor envergadura empresaria que supone la pesca en el mar. La ley, en su artculo 3, considera del dominio y jurisdiccin provincial los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial argentino adyacente a sus costas, hasta la distancia de 12 millas marinas medidas desde las lneas de base reconocidas por la legislacin nacional pertinente. Es decir, que a os efectos de la distribucin del dominio de la fauna pesquera, la ley incluye no slo los recursos del mar,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

325

sino tambin los de las aguas interiores provinciales, sean stas o no navegables, estn o no sujetas a la jurisdiccin nacional, a los efectos de la navegacin y el comercio. A su vez, en el artculo 4 declara de dominio y jurisdiccin nacionales, los recursos vivos de la Zona Econmica Exclusiva argentina y los de la plataforma continental argentina, a partir de las 12 millas indicadas anteriormente. La Nacin podr tomar medidas de conservacin en la zona adyacente a la Zona Exclusiva, para proteger los recursos transzonales y altamente migratorios. Como autoridad de aplicacin, la ley sancionada por el Congreso creaba una Secretara de Pesca, en el mbito del Poder Ejecutivo, disposicin sta que fue vetada al promulgarse la ley, por considerarla una invasin a las facultades constitucionales delegadas al poder encargado de la administracin general del pas. En consecuencia, dada la actual organizacin de la Administracin Pblica, la autoridad de aplicacin seguir siendo la Secretara de Agricultura que, a la vez, mantiene una Subsecretara de Pesca, como ente especializado. Compete a la autoridad de aplicacin conducir y ejecutar la poltica pesquera, las investigaciones cientficas de los recursos pesqueros, fiscalizar las capturas mximas permisibles por especie, emitir los permisos de pesca, calcular los excedentes disponibles y las restricciones en cuanto a reas y pocas de veda, establecer los requisitos que deben cumplir los buques y empresas pesqueras para desarrollar la actividad, determinar los mtodos y tcnicas de captura y los equipos y artes de pesca de uso prohibido, aplicar sanciones, elaborar y desarrollar sistemas de estadstica, intervenir en las negociaciones internacionales, reglamentar el funcionamiento del registro de pesca, percibir los derechos de extraccin, intervenir en el otorgamiento de los beneficios de promocin y en proyectos de inversin con financiamiento internacional, emitir autorizaciones para pesca experimental, establecer los controles necesarios de las capturas realizadas en la Zona Exclusiva que desembarcan la produccin en puertos argentinos, y efectuar campaas nacionales para promover el consumo de los recursos vivos del mar. La autoridad de aplicacin, en la mayora de estos casos, es la encargada de aplicar las polticas pesqueras que establezca el Consejo Federal Pesquero, constituido en el rgano deliberativo supremo creado por la ley. A ese efecto, la ley instituye dicho Consejo Federal, que actuar co-

326

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

mo rgano regulador y de fijacin de las polticas pesqueras y estar integrado por representantes de la Nacin, incluyendo el del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de las provincias con litoral martimo. El Consejo tendr la funcin de establecer la poltica pesquera nacional, las capturas mximas permisibles, aprobar los permisos de pesca comercial y experimental, planificar el desarrollo pesquero nacional, fijar las pautas de participacin en el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE, creado por la ley, establecer derechos de extraccin, y reglamentar el ejercicio de la pesca artesanal. Las decisiones del Consejo se adoptarn por mayora calificada. Cada representante tiene un voto. Los rganos creados por la ley, por lo tanto, son dos: la autoridad de aplicacin, que es la Secretara y el rgano, que adopta las decisiones, que es el Consejo Federal. Las resoluciones de ste, dentro de las materias de su competencia, sern de aplicacin obligatoria en cualquier mbito territorial, sea de jurisdiccin nacional o provincial, segn corresponda, y con prescindencia de las competencias locales, dado el carcter de adhesin que reviste la ley, conforme a lo dispuesto en el artculo 69 de la misma. La ley regula tambin las actividades de investigacin pesquera, a travs del Instituto de Investigacin y Desarrollo Pesquero, INDEP, especialmente en lo que se refiere a la evaluacin y conservacin de los recursos vivos marinos. El Instituto administrar y dispondr de los buques de investigacin de propiedad del Estado nacional. Las actividades de la pesca experimental requerirn dictamen favorable del Consejo. El artculo 17 de la ley declara que la pesca en todos los espacios martimos bajo la jurisdiccin argentina, queda sujeta a las restricciones que establezca el Consejo Federal, con objeto de asegurar la conservacin de los recursos, evitar el exceso de explotacin y prevenir efectos daosos sobre el entorno y la unidad del sistema ecolgico. El Consejo fijar anualmente la captura mxima permisible, por especie. Podr establecer, tambin, zonas o pocas de veda, reservas o determinacin de reas de pesca, requerir declaraciones juradas e informacin estadstica de capturas y posicin de los buques. La ley prohibe la utilizacin de explosivos, empleo de equipos acsticos y sustancias nocivas, llevar a bordo artes de pesca prohibidos, arrojar a las aguas sustancias o detritos que puedan causar daos a la flora

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

327

y la fauna acuticas o que pueda impedir su desplazamiento, interceptar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, la introduccin en las aguas de flora y fauna exticas, o declaradas perjudiciales, la utilizacin de mallas mnimas que no sean las establecidas para las capturas, realizar capturas de talla inferior a las establecidas, superar las capturas permitidas y realizar prcticas que atenten contra la sustentabilidad del recurso. Se dispone, adems, la obligatoriedad de organizar y establecer un sistema de regulacin de la pesca en la zona adyacente a la Zona Econmica Exclusiva, en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto a los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma poblacin de especies asociadas a las de esa Zona Exclusiva, acordando con los Estados interesados las medidas necesarias para racionalizar la explotacin. El espacio martimo es considerado como un espacio nico a los efectos de la preservacin del recurso y la aplicacin de las tcnicas pesqueras. Tambin regula la ley el ejercicio del derecho de pesca, para lo cual deber contarse con la habilitacin dispuesta por la autoridad de aplicacin, mediante el otorgamiento de los siguientes actos administrativos: a) Permiso de pesca a buques de bandera nacional para extraer los recursos en lugares sujetos a la jurisdiccin argentina; b) Permisos de pesca a gran altura para esta misma clase de buques para extraer recursos sobre el talud continental fuera de la Zona Exclusiva, o en alta mar o en aguas de terceros pases; c) Permisos temporarios de pesca otorgados a buques arrendados a casco desnudo, y d) Autorizaciones de pesca en cantidades limitadas, con fines de investigacin. La explotacin de los recursos en los espacios martimos argentinos slo podr realizarse por personas fsicas domiciliadas en el pas o constituidas o autorizadas para funcionar en l con arreglo a las leyes argentinas. Adems, los buques debern estar inscriptos en la matrcula nacional y enarbolar el pabelln argentino. Ser obligatorio desembarcar la produccin en muelles argentinos, salvo casos de fuerza mayor o cuando estuvieren autorizados. Los permisos de pesca se otorgarn por un plazo de hasta diez aos y para un buque determinado, bajo las condiciones que fije el Consejo, el que deber priorizar el empleo de la mano de obra argentina, los buques construidos en el pas y la menor antigedad.

328

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

El plazo del permiso podr extenderse a treinta aos para un buque determinado, cuando la empresa cuente con instalaciones destinadas al procesamiento radicadas en el pas. La ley dispone, por otra parte, que a cada permiso se le asignar una cuota de captura, incluso a los permisos preexistentes. Se tendr en cuenta para esta asignacin, entre otros antecedentes, el promedio de toneladas de captura efectuado en los ltimos ocho aos, en general, por buque o grupo de buques pertenecientes a la misma empresa o grupo empresario. La cuota de captura es transferible, debiendo abonar el cesionario un derecho de transferencia. Para acceder a la pesca, es necesario no slo contar con el permiso de pesca sino tambin poseer una cuota de captura asignada, o una autorizacin de captura en las especies no cuotificadas. El ejercicio de la pesca est sujeta al pago de un derecho nico de extraccin, por especie y modalidad de pesca, cuyo monto ser establecido por el Consejo. No podr disponerse del producto sin someterlo al control sanitario de los organismos competentes. Durante la vigencia del permiso de pesca, los titulares debern comunicar, por declaracin jurada, las capturas obtenidas. La autoridad podr exigir la instalacin en los buques de equipos para el seguimiento satelital de los mismos. La ley establece excepciones a la exigencia de pabelln nacional. La reserva de bandera nacional es irrenunciable, dentro de aguas interiores y en el mar territorial. Las empresas nacionales que hayan desarrollado actividades de pesca por cinco aos anteriores en el pas, podrn locar buques de matrcula extranjera, cuya antigedad no super los cinco aos y por un plazo que no podr exceder de treinta y seis meses, para la captura de excedentes de especies inexplotadas o subexplotadas, en forma de no afectar las reservas. Se ocupa tambin la ley de la celebracin de tratados internacionales de pesca para permitir el acceso a los espacios martimos de buques de bandera extranjera, que tengan por objeto la captura de especies inexplotadas o subexplotadas, los que debern contar con la aprobacin del Congreso, y no podrn afectar las reservas de pesca impuestas a las embarcaciones argentinas, debiendo acordarse por tiempo determinado y realizarse en forma conjunta con una empresa radicada en el pas y en

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

329

las condiciones que fije la autoridad de aplicacin, abonando el canon de extraccin que en cada caso se determine. La tripulacin pesquera deber poseer libreta de embarco, ttulo, patente, cdula de embarco o certificado de habilitacin profesional. La ley determina las proporciones de personal argentino y del embarco provisorio de personal extranjero, en caso de falta de personal nacional. Se crea el Registro de la Pesca, en el que debern inscribirse las personas fsicas y jurdicas que se dediquen a la explotacin comercial. La falta, suspensin o cancelacin de la inscripcin, no impedir el ejercicio de las atribuciones de control que competen a la autoridad ni eximir del cumplimiento de las obligaciones legales a los no inscriptos. La ley establece el Fondo Nacional Pesquero, FONAPE, cuyos recursos se integrarn con los aranceles anuales por permisos de pesca, los derechos de extraccin sobre las capturas de los buques de matrcula nacional y de los buques locados, los cnones percibidos sobre la actividad de buques extranjeros, las multas impuestas, el producto de las ventas de los materiales decomisados, las donaciones y legados, otros ingresos provenientes de convenios con entidades nacionales e internacionales, recursos del Tesoro, tasas por servicios prestados e intereses y rentas. El Fondo es administrado por ia autoridad de aplicacin, con intervencin del Consejo, y ser coparticipable entre la Nacin y las provincias con litoral martimo, en las proporciones que determine este ltimo. Se destinar a actividades de investigacin, financiar equipos y tareas de patrullaje y control policial de la actividad, las propias actividades de la autoridad de aplicacin y del Consejo, la formacin y capacitacin del personal de pesca. Un cincuenta por ciento del Fondo, como mnimo, deber ser transferido a la autoridad de aplicacin y al Consejo, en concepto de coparticipacin, el que ser distribuido en la forma que establezca este ltimo. Establece la ley, adems, el rgimen de infracciones y sanciones, la inscripcin en el registro, el rgimen de la carga de los productos pesqueros en barcos que no cuenten con permiso o autorizacin, el procedimiento del sumario para constatar las infracciones y las penalidades que pueden consistir en multas, cancelacin de la inscripcin, decomiso de los equipos y artes de pesca, o del buque, suspensin de a inscrip-

330

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cin, decomiso de la captura obtenida, interrupcin del viaje de pesca, prohibicin al buque de abandonar el puerto en que se encuentre. Las sanciones sern recurribles ante la misma autoridad, dentro de los diez das y contra la decisin definitiva de sta, por apelacin subsidiaria ante el Consejo. Resuelta sta, previo depsito del importe, si se tratase de una multa, el expediente se remitir dentro de los diez das a la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal, la que entender como tribunal de alzada Dispone tambin la ley el traslado, por la autoridad de aplicacin, juntamente con la Prefectura Naval Argentina, a otros puertos o zonas especiales, de aquellos buques que por su inactividad, abandono o desuso, constituyan un estorbo para las normales condiciones operativas portuarias. El costo del traslado ser solventado por el titular del buque. El artculo 69 de la ley invita a las provincias con litoral martimo a adherir al rgimen de la misma, para gozar de los beneficios que por sta se otorgan, y el artculo 72 deroga algunas disposiciones de las leyes 17.094, 21.673, 22.260, que contradicen su rgimen, y las leyes 17.500, 18.502, 19.001, 20.136, 20.489, 21.514, 22.018, 22.107 y toda otra norma legal que se oponga a lo establecido en la misma. El artculo 68, a su vez, determina que el Poder Ejecutivo, dentro de los noventa das de la promulgacin de la ley, proceder a reglamentarla. La sancin de esta ley implicar, sin duda, como ya dijimos, la necesariedad de revisar muchas de las resoluciones administrativas adoptadas en los ltimos aos por las autoridades, ante la falta de un instrumento legal expreso regulatorio de las distintas materias. Estas resoluciones, en algunos casos, o su contenido, podrn ser incorporadas a la reglamentacin que se dicte o constituir materia de nuevas resoluciones, confirmatorias, aclaratorias o modificatorias, sea de la autoridad de aplicacin o del Consejo, segn sus respectivas competencias.

CAPITULO XVII EL AGUA. SU IMPORTANCIA

Se ha dicho que sin agua no hay vida, toda vez que es un elemento esencial para el desarrollo de los organismos vivientes. Adems, constituye un recurso escaso en muchas regiones del planeta, por lo que su regulacin legal se hace cada vez ms severa. No slo se la utiliza para bebida y alimentacin, sino tambin para el cultivo y como vehculo de los ms diversos procesos industriales, sin olvidar que constituye una importante fuente de energa y el habitat donde se desarrolla la fauna ictcola, una de las principales fuentes alimentarias de la humanidad. Asimismo, es va de comunicacin y escenario de actividades recreativas. Este recurso representa el setenta y cinco por ciento de la superficie del planeta y si bien es abundante, no toda el agua puede ser utilizada para los mismos fines. El agua dulce, esto es, apta para bebida, alimentacin, cultivo y usos industriales, representa slo un tres por ciento, del cual un dos por ciento se encuentra condensada en los casquetes polares y el uno por ciento restante se distribuye en ros, lagos y napas subterrneas. El agua se genera y reproduce a travs del ciclo hidrolgico provocado por la radiacin solar, que la evapora de sus fuentes de origen, transformndola en vapor que asciende, se enfra y condensa, dando paso a la formacin de las nubes, para precipitarse luego a tierra bajo la forma de lluvia, nieve o granizo. La importancia del agua fue comprendida desde los tiempos ms re-

332

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

motos. Pinsese, por ejemplo, en el ro Nilo y en la absoluta dependencia que de l tena -y tiene- Egipto. Asimismo, la revisin de textos antiguos, desde la Biblia y pasando por el Corn, el Cdigo de Hammurabi y las Leyes de Man, nos permite advertir que los problemas de su posible contaminacin, que podramos suponer una preocupacin de este siglo, ya eran en esas pocas temas de incumbencia y del debido tratamiento que su importancia requera.

1. DERECHO DE AGUAS Es posible definir qu es el Derecho de Aguas? Creemos que no. En efecto, si nos atenemos a las definiciones que han intentado diversos autores, advertiremos que ellas son parciales. Ello es as por cuanto el agua es fuente de normativa jurdica en diversos mbitos, tales como: - Navegacin y flotacin. - Habitat de ciertas especies vegetales y animales. - Elemento indispensable para la mantencin vital del hombre, animales y plantas. - Factor de produccin de la tierra y de la industria. De modo que, si bien es posible hablar de un derecho de aguas, su relacin con tan diversos mbitos dificulta su enfoque aislado como rama autnoma del Derecho. De ah el escollo que encontramos, y que ya sealamos, para brindar una definicin concisa y a la vez completa de su contenido. Las dificultades sealadas nacen de la imposibilidad de afirmar que este conjunto normativo pertenezca, actualmente, al campo exclusivo del derecho privado, no obstante reconocer su origen en el tronco civil. En efecto, si releemos los mbitos que individualizramos anteriormente, veremos que tambin tiene connotaciones iuspublicsticas. Concluimos pues que el plexo normativo que se relaciona con el agua es de compleja caracterizacin y arduo encuadramiento como ra-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

333

ma autnoma, ms an si tenemos en cuenta la interrelacin cada vez ms notoria de las distintas disciplinas jurdicas.

2. CLASIFICACIN DE LAS AGUAS Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, debe reconocerse que el origen de la normativa atinente al agua hay que buscarla en el Cdigo Civil. Muchos de sus artculos se refieren o, en su caso, se relacionan, a este importante recurso natural. Veamos algunos de ellos: 2314 All se caracteriza al agua como inmueble por naturaleza, cuando integra o compone partes fluidas del suelo que forman su superficie y profundidad. El agua tambin reviste la calidad de cosa mueble cuando, pese a ser parte fluida del suelo, puede sin embargo separarse de l y conforme lo establece el artculo 2318, transportarse de un lugar a otro. El agua es bien del dominio pblico en los siguientes casos: - Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislacin especial. - Los mares interiores, bahas, ensenadas. - Los ros, sus cauces. - Las dems aguas que corren por cauces naturales. - Toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general. - Las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin. - Los lagos navegables y sus lechos. Dispone que las vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad, pertenecen, en propiedad, uso y goce, al dueo de la heredad.

2319

2340

2350

334

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

2635

Norma sobre el dominio de las aguas pluviales, asignndolo a los dueos de las heredades donde cayesen o entrasen. Regula la situacin dominial de los manantiales, esto es, aguas que surgen en terrenos, disponiendo que si aqullos se encuentran en un terreno particular, corresponden al dueo del fundo.

2637

Hemos citado slo los artculos que disponen sobre la naturaleza real y dominio del agua. Pero el Cdigo Civil cuenta con normas que regulan: - Situaciones nacidas de la accin del agua sobre el suelo. Tal es el caso de los captulos referidos a "Aluvin" y "Avulsin", comprendidos entre los artculos 2572 y 2586. - La construccin de represas para el agua, a cuyo fin, el artculo 2645 remite a las normas de derecho administrativo. Como puede observarse, Vlez Sarsfield ya insina la ubicacin del tema que tratamos tambin en el mbito del derecho pblico. Aguas subterrneas Antes de abordar el tema del dominio pblico de las aguas, de indudable importancia en atencin al rgimen federal de gobierno, no podemos soslayar algunos comentarios en punto a las aguas subterrneas. En efecto, resulta un reservorio de capital importancia, por la inmensa cantidad que alberga la tierra. De ah el inters que despierta. El origen de estas aguas debe buscarse en las lluvias, sin descartar aquellas que quedaron en el interior de la tierra desde pocas geolgicas remotas. En el punto anterior, al referirnos al artculo 2340 del Cdigo Civil, vimos que dichas aguas pertenecen al dominio pblico, a partir de la nueva redaccin que introdujera la ley 17.711. Con anterioridad a la misma, se suscitaron una serie de cuestiones al respecto. En efecto, a tenor del artculo 2518 del mismo cdigo -cuyo texto no fue modificado- la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad en lneas perpendiculares, comprendiendo, en consecuencia, todos

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

335

los objetos que se encuentran en el subsuelo. Siendo ello as, las aguas subterrneas eran consideradas del dominio privado del superficiario. Fcilmente se advierte el potencial peligro de sostener tal postura jurdica si recordamos la importancia que revisten estas fuentes acuferas. Por tal motivo, la reforma introducida al artculo 2340 del cdigo, a travs de la ley 17.711, las ubic entre los bienes del dominio pblico, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del superficiario de extraerlas en la medida de su inters y con sujecin a la reglamentacin. Esta reforma origin una serie de controversias, toda vez que el cambio de titularidad dominial produjo una notable disminucin del derecho del superficiario, quien de la condicin de "dueo" pas a tener un mero derecho personal de uso y goce. Este cambio fue analizado a la luz del artculo 17 de la Constitucin Nacional, pudiendo sistematizarse las opiniones vertidas al respecto as: - Quienes sostienen que se oper una expropiacin genrica. - Quienes sostienen que slo hay perjuicio patrimonial cuando el agua subterrnea se encuentra en explotacin. Entendemos que este ltimo criterio es el que mejor concilia con el concepto de "derecho en expectativa", al que no le alcanza la proteccin del artculo 17 de la Carta Magna.

3. DOMINIO PUBLICO DE LAS AGUAS Sentado que el agua es una cosa que puede pertenecer al dominio pblico o privado, corresponde analizar seguidamente el mbito del dominio pblico, atendiendo a la naturaleza federal de la organizacin poltica argentina. En tal sentido, es dable hablar de dominio pblico nacional y de dominio pblico provincial cuando nos referimos, entre tantos otros temas, al agua. Son aguas del dominio pblico nacional: - El mar territorial. - Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros.

336

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

- Las playas del mar y las riberas de los ros internacionales. - Los lagos navegables situados en lugares de jurisdiccin nacional. Son aguas del dominio pblico provincial: - Las que son navegables y corren por cauces naturales que nacen y mueren dentro del territorio provincial. Tambin lo son las interprovinciales, respecto del tramo que pase por el respectivo territorio provincial; en este ltimo caso, el dominio del cauce y de la masa de agua se divide por la lnea del "talweg". - Los lagos navegables.

4. DOMINIO Y JURISDICCIN DE LOS ROS PROVINCIALES. EL PROBLEMA DE LAS CUENCAS INTERPROVINCIALES Luego de arduas discusiones doctrinarias, que arrancan desde principios de este siglo, hoy podemos distinguir el dominio sobre una cosa, por un lado, de la jurisdiccin sobre ciertos aspectos atinentes a la cosa de que se es dueo. En efecto, en materia fluvial corresponde sealar que el artculo 26 de la Constitucin Nacional consagra que la navegacin de los ros interiores de la Nacin es libre para todas las banderas, con sujecin nicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional. Consecuente con ello, corresponde al Congreso de la Nacin reglamentar la libre navegacin de los ros interiores, conforme surge del artculo 75, inciso 9 de nuestra Carta Magna. Fuera de lo sealado en el prrafo anterior, que se inscribe en el mbito del poder delegado a la Nacin, las provincias ejercen en plenitud el dominio sobre tales corrientes de agua. No olvidemos que el agua es un recurso natural y que el artculo 124 de la Constitucin Nacional precepta que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Ahora bien, cmo ejercen las provincias el dominio sobre las cuencas interprovinciales} Indudablemente el tema no slo es complejo sino tambin y a todo evento, conflictivo, si partimos de la posibilidad que una provincia adopte, respecto de esa cuenca, medidas que perjudiquen a otra.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

337

El tema ha originado arduas discusiones doctrinarias y jurisprudenciales, pudiendo sintetizarse los criterios esgrimidos de la siguiente forma: - Administracin compartida de las cuencas interprovinciales, mediante la celebracin de tratados entre los estados provinciales dueos de aqullas, que prevean las modalidades de su aprovechamiento y la resolucin de potenciales conflictos. - Resolucin de conflictos mediante la intervencin de: Congreso de la Nacin, que dictara las normas necesarias para solucionar el diferendo, atendiendo al bienestar general. Corte Suprema de Justicia de la Nacin, con competencia originaria y exclusiva, en atencin a la naturaleza de las partes involucradas en el diferendo (conf. artculos 116 y 117 de la Constitucin Nacional). Algunas provincias acordaron tratados al respecto. Podemos citar como ejemplos de ello: - El tratado celebrado entre Mendoza y La Pampa, mediante el cual pusieron fin al conflicto suscitado con respecto a la posesin sobre los sobrantes del embalse de El Nihuil, cuya distribucin dispone la ley 13.030. - Los tratados celebrados por la Provincia de Buenos Aires respecto a las cuencas del Plata, del Ro Negro y del Ro Colorado. Adems de los tratados mencionados, muchas provincias decidieron crear organismos de carcter permanente para el mejor aprovechamiento de las cuencas interprovinciales. Entre otros, podemos mencionar: - La Comisin Tcnica Interprovincial Permanente del Ro Colorado, integrada por Buenos Aires, La Pampa, Mendoza, Neuqun y Ro Negro. - La Comisin Interprovincial del Agua Catamarca-Santiago del Estero, integrada por las mencionadas provincias, para los ros Albigasta y Guayamba.

5. LEGISLACIN LOCAL SOBRE AGUA Las provincias han dictado disposiciones sobre la materia, cuidando de no alterar la competencia asignada por nuestra Carta Magna al Congreso Nacional.

338

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Tales normas las podemos hallar en constituciones, cdigos de agua o en simples leyes. Constituciones provinciales Como ejemplos de normas con jerarqua constitucional, podemos citar las de Mendoza, Ro Negro, Chubut y La Pampa. Por lo general, sientan los siguientes principios: - Que el derecho de usar el agua ser objeto de concesin, beneficiando al predio para el que se utilizar dicho recurso. - Que el otorgamiento de dichas concesiones debe hacerse por ley, correspondiendo a los poderes administradores el contralor del cumplimiento de las condiciones de aqullas. Cdigos de agua Sin perjuicio de sealar que tales cuerpos normativos vinieron a llenar vacos del Cdigo Civil, lo cierto es que persisten cuestiones no contempladas y contradicciones con cierta normativa de fondo. Ejemplo de estas ltimas es la temtica de las aguas utilizadas con fines mineros. En efecto, es frecuente observar que los cdigos provinciales contemplen la actividad minera como una industria comn, restando al uso del agua en este mbito la prioridad que merece basado en el hecho evidente de que el criadero, objeto de esta actividad, no puede trasladarse a otro lugar y a que la posibilidad de su explotacin depende por regla general de la cantidad de agua disponible. Los cdigos de agua responden a los siguientes principios: - El Estado conserva el derecho de propiedad sobre el agua, sin perjuicio de ceder su uso a los particulares a travs del otorgamiento de concesiones. - Establecen un sistema de prioridad horaria, cuando las concesiones tengan el mismo objeto; de otro modo, la prioridad se determinar por el tipo de consumo a realizar. - En la solicitud que se presente se indicar la superficie del predio a regar, propiedades a atravesar, volumen de agua a emplear, tipo de obras de captacin, conduccin y conservacin, e informacin sobre la existencia de terceros concesionarios en las proximidades.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

339

- Las concesiones se otorgarn previa citacin de los interesados por medio de edictos y de acuerdo a los elementos de conviccin aportados por el peticionante. - La concesin puede otorgarse por tiempo ilimitado o por determinado plazo, operndose su caducidad por no haberse emprendido las obras dentro del plazo propuesto o por no haberse ejercitado el objeto de la concesin por el trmino de un ao o por un plazo mayor. - Se debe abonar un canon por volumen de agua utilizado. - Algunos cdigos, como el Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires de 1983, establecen el sistema de concesiones y de permisos precarios; estos ltimos se otorgan cuando se trata de empleos temporarios o en pequea escala.

6. LEY NACIONAL DE IRRIGACIN Se trata de la ley 6546, del ao 1909. Su texto autoriz a la Nacin a construir por s o por medio de las empresas ferroviarias, las obras necesarias para riego, drenaje y desage en los territorios de aquellas provincias que se hubieran adherido. Dichas obras seran administradas por la Nacin hasta su total amortizacin, momento en que pasaran a la propiedad y jurisdiccin de las provincias. Las obras se pusieron bajo la administracin de la Direccin de Irrigacin, dependiente del Ministerio de Obras Pblicas. La Nacin y las empresas ferroviarias construyeron algunas obras al amparo de esta ley, en Ro Negro, San Luis, Chubut, La Rioja, Catamarca y Neuqun. Ms tarde, pasaron a depender de la empresa estatal Agua y Energa Elctrica y finalmente fueron transferidas a las respectivas provincias, al disolverse aqulla por imperio de la ley 23.696 de Reforma del Estado. Se estima que en la Argentina existen unas 900.000 hectreas de cultivos bajo riego en las provincias andinas y 250.000 en las mesopotmicas, que producen frutas, hortalizas, papas y arroz. El uso del agua en sistemas de riego y el rea regable no han venido creciendo en el pas de acuerdo con las necesidades.

340

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

El riego se ha considerado factible no slo en las regiones de cultivos intensivos, sino tambin en el rea pampeana, para la produccin de granos y forrajeras. Un estudio realizado al respecto por la Secretara de Agricultura, ha sealado la posibilidad de producir trigo, maz y soja en una extensin adicional del orden de 15 millones de hectreas, en zonas seleccionadas de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y Entre Ros, con riego complementario.

7. AGUAS INTERNACIONALES Su tratamiento jurdico reconoce una interesante evolucin en nuestro pas. En un primer momento, y siendo la navegacin el nico uso posible del agua, se entendi que el acceso a las cuencas estaba en su desembocadura. Tal fue el criterio sostenido en las pocas indiana y patria. Con la Constitucin Nacional de 1853, el principio que regir la relacin con las potencias extranjeras ser el de la libre navegacin de los ros, consagrado en el artculo 26. Ms tarde y con el advenimiento de la construccin de represas, se advirti que lo ms importante no era ya la navegacin, sino el empleo del agua para la generacin de energa hidroelctrica. Por lo tanto, la mayor preocupacin fue encontrar criterios internacionales que protegieran a los Estados "aguas abajo", de las decisiones y consiguientes obras que provinieran de aquellos que se encontraran "aguas arriba". Esta corriente de pensamiento empez a plasmarse en distintos documentos, tales como: La Declaracin de Montevideo de 1933. El Tratado de la Cuenca del Plata. Las Reglas de Helsinki. La Declaracin de Asuncin. Acuerdos Bilaterales celebrados por nuestro pas con Brasil, Paraguay, Uruguay. Es as que, en orden a los ros internacionales, los tratados interna-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

341

cionales sientan el principio de que cada Estado tiene el dominio del cauce correspondiente a su territorio, pero recordando que el uso que haga de ellas no podr afectar el aprovechamiento que desee hacer el pas que se encuentre ubicado aguas arriba o aguas abajo.

CAPITULO XVIII DERECHO DE LA ENERGA

1. CONCEPTO DE LA ENERGA La energa no tiene un origen autnomo, siempre aparece como una fuerza, una capacidad de trabajo o una propiedad fsica de la materia, asociada a otro recurso, sea ste el sol, el viento, el agua, el calor interno de la tierra, los minerales y los combustibles de distintos orgenes. Los economistas discuten si la energa es en s misma un recurso natural o una cualidad del recurso. Es evidente que las fuentes que la generan, sean stas el agua, el sol, los vientos o los combustibles pueden ser empleados en otros usos no energticos, lo que indica que la energa constituye una capacidad del recurso que la inteligencia humana ha sabido extraer y utilizar para satisfacer sus mltiples necesidades de vida. Si esta dependencia de la energa, respecto al recurso que la genera, est demostrada en el terreno de las leyes fsicas, ella no resulta aplicable en el campo de la ley civil. La energa, en tanto sea susceptible de apropiacin por el hombre, puede ser objeto de una relacin jurdica directa, independiente de la fuente que la produce. Las leyes han visto as a la energa como una cosa jurdicamente distinta del recurso que la genera y, por lo tanto, susceptible de ser apropiada, transportada y consumida como las dems cosas que estn en el comercio. La energa, en general, tiene mltiples propiedades, ya que es capaz de producir efectos trmicos, mecnicos, elctricos, magnticos, acsticos, qumicos, radiantes, lumnicos y nucleares. Sus fuentes de generacin pueden clasificarse en primarias y secundarias, segn su empleo se haga en forma directa o indirecta, con res-

344

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

pecto al recurso que la origina. As, la energa elica que impulsa la vela de una embarcacin proviene de una fuente primaria, ya que la energa se emplea sin otro proceso previo. Lo mismo ocurre con la combustin del petrleo, del carbn o de la lea para generar calor. La energa elctrica, en cambio, proviene de una fuente secundaria, ya que es el resultado de la transformacin de una fuente de energa primaria que genera la fuerza mecnica suficiente para producir, con otros elementos concurrentes, la electricidad.

2. DIVISIN DE LAS FUENTES DE ENERGA Se acostumbra a dividir las fuentes de energa en renovables y no renovables. Tambin se las clasifica en convencionales y no convencionales. La divisin en renovables y no renovables tiene su importancia en el campo del derecho y de la poltica en general. Las fuentes no renovables estn sujetas, por lo general, a un tratamiento ms severo del legislador con fines a preservar la fuente de un prematuro agotamiento. Incluso el tratamiento tributario y contable de una fuente no renovable es diferente, ya que debe garantizarse a su titular la reconstruccin del capital agotable a travs de mecanismos de amortizacin que, al trmino de su existencia, posibiliten, tericamente, la recomposicin de la fuente productora. Todos los recursos naturales capaces de generar energa constituyen fuentes renovables. Las nicas excepciones son las fuentes minerales energticas, como el carbn, los hidrocarburos, los minerales nucleares y las fuentes geotrmicas, considerados todos no renovables. Las fuentes convencionales, o tradicionales, como tambin se las denomina, son aquellas que el hombre ha venido utilizando en forma constante para generar calor o electricidad, comprendindose entre ellas el carbn, la lea y los hidrocarburos. Las no convencionales, constituyen fuentes de energa nuevas que la sociedad ha comenzado a utilizar con mayor intensidad en pocas ms o menos recientes, como la energa elica o de los vientos, la energa solar, la proveniente de las cadas de agua y la mareomotriz, la energa geotrmica, la generada por la biomasa y otras.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

345

3. REGULACIN LEGAL DE LAS FUENTES DE ENERGA El derecho de las fuentes de energa, tal como aparece expuesto en el mundo moderno, no obedece a una sola regulacin legal. Dada su diversidad y diferente naturaleza, cada fuente posee una regulacin jurdica propia que tiene en cuenta sus especiales caractersticas, su condicin de fuente renovable o no renovable, la forma de su apropiacin y uso y el significado y extensin que la fuente tiene en la satisfaccin de las necesidades sociales. Existen, por lo tanto, normas especiales que se aplican a los combustibles minerales slidos, otras a los minerales nucleares o a los hidrocarburos lquidos y gaseosos y otras a las fuentes geotrmicas o hidroelctricas, las cuales son diferentes entre s y estn contenidas algunas veces en el Cdigo de Minera, o tangencialmente consideradas por las leyes forestales, como las relativas a los combustibles vegetales, o estn comprendidas, como las cadas de agua, en las leyes de electricidad, como la ley 3 5.336. Finalmente, las fuentes nuevas o no convencionales como la energa elica, solar y de la biomasa, carecen an en nuestro pas de legislacin propia y se rigen por las normas civiles, en cuanto resulten aplicables, conforme a las caractersticas de la fuente. Se ha avanzado poco en el mundo, en torno a la regulacin legal de estas ltimas fuentes, tal vez por el uso limitado que hasta ahora se ha hecho de las mismas y por su complejidad. La idea de sancionar un cdigo nacional de la energa, que inspir el trabajo realizado por la Comisin creada por el decreto 22.163 del ao 1936, no pudo prosperar, ya que resultaba ardua la tarea de compendiar principios comunes a todas las formas de energa, para justificar su incorporacin a un cdigo nico energtico. Haremos, a continuacin, un anlisis resumido de los distintos aspectos legales vinculados al dominio y aprovechamiento de las fuentes de energa antes descriptas, con excepcin de as referentes a los combustibles minerales slidos, los hidrocarburos y a los minerales nucleares, cuyo examen pertenece a la rbita del Cdigo de Minera y de las leyes conexas a ste. Pero antes resulta necesario establecer la naturaleza jurdica de la energa. Esta determinacin parece indispensable para fijar las condiciones de su dominio, uso y apropiacin.

346

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

4. NATURALEZA JURDICA DE LA ENERGA El Cdigo Civil argentino, refirindose a las cosas, las define en su artculo 2311 de la siguiente manera: "Se llaman cosas en este Cdigo, los objetos materiales susceptibles de tener un valor. Las disposiciones referentes a las cosas son aplicables a la energa y a las fuerzas naturales susceptibles de apropiacin". El Cdigo no califica a la energa como una cosa, pero le hace aplicable las disposiciones concernientes a las cosas, por una suerte de asimilacin jurdica, teniendo en cuenta el carcter inmaterial del bien. Adems, considera a la energa como un bien jurdico susceptible de apropiacin, a igual que las fuerzas naturales. Estas ltimas parecen ser distintas de la energa, en el concepto del Cdigo, pero, precisamente, esas fuerzas naturales constituyen la fuente de la energa, con lo cual la primera aparece comprendida en la segunda. Pero debe advertirse que no todas las fuentes naturales son susceptibles de apropiacin en los trminos del Cdigo. Podrn serlo las fuentes de hidrocarburos, el desnivel y el curso de una cada de agua, que generan energa, pero no lo son las fuentes de energa solar, ni las mareas que originan energa mecnica apropiable. Entonces, no debe confundirse la fuente con la energa que la misma genera. La energa, en el concepto del Cdigo, constituye un bien distinto de fe fuente y realmente lo es, aunque se traduzca en una capacidad de trabajo y no en una cosa. Tanto la fuente generadora, como la energa producida, sin embargo, se rigen por las disposiciones aplicables a las cosas, con lo cual resulta cerrada la discusin acerca de la condicin jurdica de la energa en el derecho argentino, la cual del mismo modo que las fuentes que la generan, aunque no se trate de un objeto material, sigue el rgimen jurdico de las cosas.

5. ENERGA PROVENIENTE DE LOS RECURSOS VEGETALES Esta fuente rdt energa proviene de la lea, el carbn vegetal y la combustin o descomposicin de los residuos agrcolas. La lea, junto con el carbn vegetal, han sido tradicionalmente los

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

347

principales combustibles de este origen y an hoy continan abasteciendo a las pequeas poblaciones localizadas en las proximidades de los montes y en ciertos tipos de industrias adaptadas a ese tipo de consumo, como los hornos de cal, siderurgia, hornos de ladrillos, panaderas. Un componente importante de las reservas energticas, lo constituyen los residuos agrcolas, provenientes de la zafra azucarera, las fbricas de aceites y los desechos de cultivos agrcolas de distintos tipos. El alcohol es tambin un importante producto energtico que se obtiene de la melaza de la caa de azcar y de otros productos mediante el proceso de fermentacin y destilacin. Mezclado con la nafta proporcionan un carburante adecuado que, en algunos pases, se utilizan en los motores de explosin en competencia con los hidrocarburos. Los residuos vegetales en descomposicin bajo las aguas dan origen al gas metano que, en algunas regiones del mundo, y en el Delta argentino, se utiliza como combustible en los hogares, mediante mecanismos y procedimientos artesanales. El gas metano constituye un hidrocarburo, pero est fuera de la ley que rige los recursos hidrocarburferos, pertenece al propietario del terreno donde se genera y se rige por las disposiciones generales que, en materia de dominio y uso de las cosas, establece el Cdigo Civil. Las normas legales que regulan la utilizacin de la lea, principal combustible vegetal, estn contenidas en la ley 13.273, de defensa y proteccin de los bosques, vigente desde el ao 1948. Estas normas se aplican tanto a los bosques de propiedad privada, como a los de propiedad fiscal, se encuentren ubicados en jurisdiccin federal o en las provincias que hayan adherido al rgimen de la ley. La ley regula los requisitos que deben cumplir los que se dediquen al corte, elaboracin, extraccin, industrializacin y comercializacin de los productos forestales y prohibe la devastacin de los bosques y la utilizacin itracional de los productos forestales. El transporte de stos, debe ser acompaado de una gua forestal para asegurar la legitimidad de su tenencia. En cuanto a los residuos agrcolas, no existen normas que regulen su empleo como combustibles. La produccin y comercio de los alcoholes, se encuentran regulados por la ley 20.485, dictada en el ao 1973. Toda empresa que destile alcohol de melaza est obligada a inscribirse en un registro y slo podrn

348

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

adquirir la melaza a los productores de caa de azcar, no pudiendo utilizarla para otro destino que^no sea la produccin de alcohol. A su vez, las normas tributarias establecen un impuesto de treinta por ciento sobre el valor-base del alcohol etlico, que no rige para el alcohol desnaturalizado, que se utiliza como combustible domstico. El control de la produccin en materia de alcoholes, es llevado por el Instituto Nacional de Vitivinicultura.

6. ENERGA EOLICA Esta forma de energa es una de las ms antiguas que el hombre ha utilizado para impulsar as velas de sus embarcaciones o las aspas de los molinos para obtener o trasladar el agua subterrnea o superficial, o moler el grano para su sustento. Su aprovechamiento industrial requiere la presencia de vientos permanentes y el uso de equipos sensibles al impulso de la fuerza elica y de gran porte. Adems de fuerza mecnica el viento genera electricidad, mediante un sistema de aerocargadores. En Argentina los molinos de viento para la extraccin de agua y los pequeos aerocargadores domiciliarios, son tradicionales en las zonas rurales. Ea instalacin de parques elicos, para abastecer de electricidad a los pequeos centros poblados, en zonas de vientos regulares, ha rea, lizado progresos en los ltimos aos, como lo demuestra la instalacin de turbinas de viento en la localidad de Mayor Butarovich, y poblaciones vecinas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y la inauguracin del parque elico en Comodoro Rivadavia, que proporcionan una energa limpia y renovable. Solo en California funcionan unos 15.000 equipos de este tipo. El viento constituye una fuerza natural susceptible de producir energa mecnica y, sta, generar electricidad, aprovechable por el hombre. El viento consiste en el desplazamiento de masas de aire en la atmsfera, provocado por el caldeo solar. Como fuerza natural le resulta aplicable el artculo 2311, ya comentado, y por lo tanto, es susceptible de apropiacin. En tanto la atmsfera constituye una res communis, no sujeta a apropiacin privada, salvo en la medida necesaria para la sobrevivencia, su masa mvil, el viento, como fuerza natural, es apropia-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

349

ble con fines industriales. En tal sentido, la fuerza elica, en s, debe ser considerada una res nullius. Esta fuente de energa no se encuentra regulada en el Cdigo Civil, salvo en la disposicin citada. Le son aplicables, en tanto, las normas relativas a las servidumbres, en cuanto resulten apropiadas y las disposiciones de la ley 15.336, de energa elctrica, en las situaciones que resulten de competencia de la jurisdiccin nacional.

7. ENERGA SOLAR La radiacin solar es la principal fuente de energa del planeta. El proceso continuo de reaccin nuclear que se opera en el Sol no slo suministra a la Tierra luz y calor, sino que es el origen de los vientos, las mareas y, adems, proporciona la energa necesaria para la fotosntesis que posibilita el desarrollo de la vida vegetal, sin la cual no sera posible la existencia del hombre y de los animales. La radiacin solar es, tambin, la determinante del clima, del tiempo atmosfrico y el origen de los combustibles fsiles, como el petrleo y el carbn, los cuales provienen de materias orgnicas, acumuladas en millones de aos. La caracterstica de la radiacin solar es que constituye una energa libre, que slo necesita ser captada por el hombre y no produce efectos contaminantes en el ambiente. Tiene la desventaja, como la de los vientos, de ser intermitente y no se produce con la misma intensidad en las diversas regiones del mundo. En general, este tipo de energa requiere grandes superficies para su captacin y presenta inconvenientes respecto a su almacenamiento y transporte. Existe una razn fundamental por la cual la energa solar no ha tenido todava en los pases un mayor aprovechamiento y ella consiste en el alto costo de las instalaciones y procesos a utilizar para su aprovechamiento. Este inconveniente se ha venido superando a travs de los aos y hoy la energa solar ocupa un lugar cada vez ms importante en la estadstica de utilizacin de los recursos energticos disponibles. Dos son los usos importantes que se hace de la energa solar, para calefaccin y generacin de electricidad. En los pases en desarrollo, la mayor de las aplicaciones es en la produccin de calor, para la calefac-

350

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

cin de agua y el calentamiento del ambiente. En los pases desarrollados es ms importante el sistema de aire acondicionado, que se obtiene por mtodos de enfriamiento, acompaados con el uso de energa elctrica. Se calcula que un da claro de sol proporciona 1 lew. de energa elctrica, por metro cuadrado. El procedimiento ms avanzado en la utilizacin de este tipo de energa, ha sido el de la clula fotovoltaica, que permite convertir directamente la luz solar en electricidad, sin consumir material alguno. Para ello se utilizan placas de cristal de silicio muy puro, las que tratadas con arsnico y boro, generan su propio campo elctrico en contacto con la luz. Son confiables en el uso y tienen un rendimiento apreciable. La energa solar se encuentra comprendida en el artculo 2311 del Cdigo Civil, que hace aplicable la energa, sin distinguir su origen, las disposiciones concernientes a las cosas. Pero a diferencia de otras formas de energa, en este caso slo sera apropiable la energa producida, pero no la fuente generadora de la misma, por razones obvias. La energa solar forma una materia independiente de la fuente que la genera y puede ser captada y apropiada por los particulares. Sin embargo, ninguno puede apropiarse de la radiacin solar, si su uso causa perjuicios a terceros. La adquiesencia de propietario del inmueble vecino o prximo, es indispensable si los sistemas de captacin privan de luz o calor a otro inmueble, contrariando los reglamentos que regulen el aprovechamiento de los espacios de los inmuebles. La caracterstica de total autonoma de la energa solar, respecto a la fuente productora permite diferenciarla, como hemos dicho, de otras formas de energa y autoriza considerarla un bien jurdico especial. Mientras en las otras formas de energa la fuente productora y la energa obtenida pueden tener el mismo titular, en la energa solar el hombre slo puede ejercer derechos sobre el resultado del proceso energtico. Las restricciones que, en forma de servidumbres, se impongan a los inmuebles, podrn ser reales o personales, segn aporte un beneficio al inmueble dominante o a su propietario y pueden consistir en no hacer determinada cosa, non facendo, que obstaculice el paso de los rayos solares o de la luz hasta la estacin colectora o permitir que el explotante haga en el inmueble contiguo o prximo las obras e instalaciones necesarias para la captacin y conduccin de la energa. Ello, sin perjuicio

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

351

de las restricciones y limitaciones impuestas por el derecho administrativo a las propiedades inmuebles, como podran ser las ordenanzas municipales o las normas del derecho ambiental. En el caso que la sustancia energtica se destine a la generacin de energa elctrica, le alcanzarn, como hemos visto, las disposiciones de la ley 15.336, de electricidad, en las situaciones que la misma prev.

8. LA ENERGA MAREOMOTRIZ Esta forma de energa aprovecha las fuerzas naturales de las olas y las mareas, para obtener fuerza mecnica o electricidad. La energa mareomotriz se encuentra poco utilizada en el mundo y es consecuencia de la fuerza gravitacional de la Luna y de la radiacin solar que se ejerce sobre los mares y ocanos y que producen movimientos ondulatorios y alternativos, con dos ascensos y dos descensos consecutivos en un perodo de veinticuatro horas y cincuenta minutos. Estos movimientos, en las zonas costeras, pueden alcanzar diferencias del orden de os quince metros de altura, que pueden ser aprovechadas para recibir y almacenar el agua en una presa y luego descargarla en el reflujo, para generar electricidad, como en las cadas de agua naturales. Son escasos los puntos del planeta que ofrecen condiciones favorables para estos aprovechamientos. En Argentina, se han detectado varios lugares propicios en zonas del Puerto de Santa Cruz, Puerto Gallegos, Cabo Vrgenes, San Antonio y Pennsula de Valdz, cuyas diferencias de marcas oscilan entre nueve y trece metros. En la zona de la Pennsula de Valdz sera necesario construir un canal de 7 km. de longitud, aproximadamente, para unir la Baha de San Jos y el Golfo Nuevo, en cuyos extremos se colocaran turbinas generadoras de energa elctrica. La energa mareomotriz, a igual que la proveniente de las cadas de agua, se encuentra regulada por las disposiciones generales de la ley 15.336 y, en lo especial, por las que regulan los espacios martimos, dado que los lugares donde es factible emplazar aprovechamientos de esta clase son las bahas y mares territoriales contiguos a los continentes. Los mares territoriales pertenecen al dominio pblico, lo mismo que las

332

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

bahas, conforme a lo establecido en el artculo 2340, incisos 1 y 2 del Cdigo Civil, reformado por la ley 17.711. El mar territorial y el espacio martimo, estn regulados por las leyes 17.094 y 23.598. Fuera del mar territorial, y hasta la distancia de 200 millas marinas, el dominio y jurisdiccin es exclusivamente nacional. La reivindicacin de esta zona exterior por parte de la Nacin, emana de un acto propio y es posterior a la constitucin de la unin nacional. De este acto reivindicatoro nace el dominio exclusivo de la Nacin sobre el espacio martimo exterior. Algunos autores, sin embargo, opinan que esta zona tambin pertenece a las provincias por el principio de la accesin. En definitiva, tanto la Nacin como las provincias pueden utilizar la fuerza mareomotriz en sus respectivas zonas, sin necesidad de autorizacin especial. No obstante, la Nacin est facultada, de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 6, 7 y 9 de la ley 15.336 de energa elctrica, para promover en cualquiera de las zonas indicadas grandes aprovechamientos hidroelctricos o mareomotrices, en los casos que resulte afectada la jurisdiccin nacional, en las situaciones especiales que la ley determina y que ms adelante analizaremos.

9. ENERGA GEOTRMICA Las fuentes geotrmicas, denominadas tambin fuerzas endgenas o vapores endgenos o fuerzas del subsuelo, por las distintas legislaciones, constituyen acumulaciones de calor en forma de pozos secos o conteniendo vapores, gases o aguas de elevada temperatura, situadas en el interior de la Tierra, las cuales pueden ser aprovechadas por su gran potencial calrico y presin, para la generacin de energa elctrica, calefaccin y la obtencin de sales y productos industriales que se encuentran en disolucin o mezcla en las aguas, tales como el bromo, sodio, potasio, azufre, magnesio y otros. La existencia de estas fuentes geotrmicas o estructuras subterrneas en forma de ollas, calderas o napas de agua clidas, se advierte fcilmente en las zonas de gran actividad volcnica. Tambin se presentan en regiones sin actividad aparente de este tipo, debido probablemente a la presencia de rocas calientes en profundidad o a la

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

353

radioactividad que presentan ciertos tipos de rocas constitutivas de la corteza terrestre. Estas formaciones geotrmicas yacen generalmente a profundidades que oscilan entre los 200 y 2.000 metros y sus manifestaciones exteriores ms conocidas son los soffioni, geyseres o mofetas, formados por emanaciones de agua, vapores o gases, cuyas alturas a veces alcanzan a varias decenas de metros y constituyen un hermoso espectculo. Por lo general, las temperaturas de estas fuentes exceden los 200 grados. El trmino de vida til de estos yacimientos oscila entre los diez y treinta aos. Estos campos geotrmicos se explotan mediante un sistema de pozos semejantes a los de la industria petrolera, ubicados a distancias variables. Los primeros trabajos para el aprovechamiento de la energa geotrmica comenzaron a principios de este siglo en la zona de Pisa, Italia, y fueron llevados a cabo por el industrial francs Francisco de Larderel, para la recuperacin del cido brico existente en estas fuentes. En el ao 1904, el prncipe Pedro Ginori-Conti, logr producir electricidad utilizando el vapor de agua para mover la turbina. Hoy esa regin y las aledaas constituyen uno de los principales centros geotrmicos del mundo, conocida con el nombre de Larderello, en homenaje a su iniciador. Parte de los ferrocarriles de esta zona de Italia se mueven impulsados por la energa elctrica proveniente de estas fuentes. Un desarrollo similar ha tenido el uso de la energa geotrmica en Estados Unidos, Islandia, Rusia, Nueva Zelanda, Mjico, Japn. En Argentina, han sido establecidos siete distritos o regiones con expectativas geotrmicas, aprovechndose esta energa para calefaccin e industrias en la zona artesiana de Baha Blanca, cuyas aguas acusan temperaturas del orden de los 70 grados C. Tambin en Neuqun, en la zona de Comahue, la Secretara de Energa perfor en 1975 un pozo e instal una pequea central elctrica, con el objeto de experimentar los procesos. Esta usina funcionar, en el futuro, accionada a gas natural, por resultar ms econmica que la energa originada en la fuente geotrmica. La actividad geotrmica tiene muchos puntos de contacto con la actividad petrolera, dadas las condiciones de yacencia de estos centros de calor y la forma de extraer el fluido. En nuestro pas, la actividad se rige por el Cdigo de Minera, encontrndose clasificados ios vapores en-

354

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

dgenos, bajo esta denominacin, como sustancias de la primera categora del Cdigo, concesible al descubridor. Una compaa puede reunir en un campo geotrmico permisos de exploracin hasta 200.000 hectreas y lotes de explotacin o pertenencias hasta una superficie de 3.780 hectreas, por cada yacimiento geotrmico que descubra. Las concesiones de explotacin se otorgan por tiempo ilimitado. En la actualidad existen algunos pedimentos efectuados con fines geotrmicos en la Provincia de Tierra del Fuego. En Estados Unidos las fuentes geotrmicas, segn la ley dictada en el ao 1970, se conceden en arrendamiento por el trmino de diez aos, transcurrido el cual, si se obtiene produccin comercial, el arrendatario continuar en la explotacin por un perodo adicional de cuarenta aos, vencido el cual el contrato podr renovarse por otro perodo de cuarenta aos, en las condiciones que la autoridad considere apropiadas. Los arrendamientos estn sujetos al pago de una regala calculada sobre el valor del vapor extrado y de los subproductos.

10. RGIMEN DE LA ENERGA ELCTRICA A. INTRODUCCIN Por dcadas, como en muchos otros campos de la infraestructura econmica, la generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica estuvieron casi enteramente a cargo del Estado, tanto nacional como provincial. Con excepcin, posiblemente la nica, de pequeas cooperativas elctricas, las tres actividades vinculadas a la utilizacin de la electricidad fueron desarrolladas por grandes empresas pblicas: Agua y Energa Elctrica Sociedad del Estado (conocida por las siglas AyEE), Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires Sociedad del Estado (SEGBA) e Hidroelctrica Norpatagnica S.E. (HIDRONOR) fueron las ms importantes. AyEE fue la empresa del Estado nacional destinada a la construccin, propiedad y operacin de diversas plantas de generacin ubicadas en diferentes provincias; SEGBA fue la empresa a cargo de la produccin y distribucin de energa elctrica en la Ciudad de Buenos Aires, el

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

355

Gran Buenos Aires y la ciudad de La Plata e HIDRONOR fue la sociedad destinada a construir y operar centrales de generacin hidroelctrica en el norte de la Patagonia. Desde 1960, todos los aspectos vinculados a la energa elctrica han sido y continan siendo regidos por la ley 15.336, que an se encuentra vigente. No obstante, en los ltimos cinco aos el mbito legal en que se desenvuelve esta actividad ha cambiado drsticamente por dos causas: por un lado, el programa de privatizaciones llevado adelante por el gobierno nacional a partir de 1990 aproximadamente y, por otro, del dictado de nuevas leyes y normas reglamentarias. Siguiendo un esquema aplicado en otras privatizaciones realizadas en nuestro pas, SEGBA, antes de ser privatizada y transferida a inversores privados, fue dividida en cuatro empresas destinadas a la generacin elctrica, a cada una de las cuales le fue adjudicada la titularidad de una central generadora, y en tres empresas de distribucin: dos a cargo de la distribucin de electricidad en el norte y sur de la Ciudad de Buenos Aires, y la tercera a cargo de distribuir electricidad en la ciudad de La Plata. Cada una de esas empresas fue organizada conforme al tipo sociedad annima regulado por la ley 19.550. El paquete accionario que otorgaba el control en cada sociedad annima as creada fue luego vendido mediante procesos licitatorios pblicos, nacionales e internacionales. Tal paquete de control ha variado entre un cincuenta y uno por ciento y un noventa por ciento. Una pequea porcin accionaria (normalmente del diez por ciento) fue adjudicada al llamado Programa de Propiedad Participada, que fue instituido por la ley 23.696 y a travs del cual se intent dar, a los ex empleados y obreros de la entidad que se privatizaba, acceso a acciones de las sociedades una vez privatizadas. El capital accionario remanente ha sido, normalmente, vendido a travs de las bolsas y mercados accionarios. A continuacin se describe la divisin de las dos principales compaas estatales antes mencionadas, esto es:

356

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

SEGBA GENERACIN Central Puerto S.A. (1009 MW) Central Costanera S.A. (1260 MW) Central Dock Sud S.A. (211 MW) Central Pedro de Mendoza S.A. (58 MW) AyEE GENERACIN TERMICA/HIDROTERMICA Central Alto Valle (95 MW) Central Gemes (225 MW) Central Sorrcnto (226 MW) Central San Nicols (700 MW) Sistemas Trmicos Patagonia (263 MW) Los Nihuilcs I, II, y III Centrales Noroeste Argentino (297MW) Salta, Palapal, San Pedro, Independencia, Sarmiento, La Banda, Fras, Catamarca, La Rioja Nueva Centrales Noreste Argentino (240 MW) Coya, Santa Catalina, Corrientes, Barranquera, Formosa Centrales Trmicas del Litoral (94 MW) Hidrotrmica San Juan (72 MW) Lujan de Cuyo con Cruz de Piedra (350 MW) CENTRALES HIDROMENORES LosNihuiles (139 MW) Cabra Corral (100 MW) Ro Diamante (488 MW) Futaleuf (500 MW) Ameghino (54 MW) Hidrulica del Norte (51 MW) DISTRIBUCIN Empresa de Distribucin Elctrica Norte S.A. (EDENOR) Empresa de Distribucin Elctrica Sur S.A. (EDESUR) Empresa de Distribucin de La Plata S.A. (EDELAP)

Ro Hondo (15 MW)

Ro Grande (750 MW)

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

357

Idntico esquema se sigui con las centrales de HIDRONOR. Se constituy, por ejemplo, Hidroelctrica El Chocn S.A., luego privatizada y adquirida por capitales chilenos.

B. LEGISLACIN VIGENTE Existen dos leyes nacionales que son las principales normas reguladoras de la industria de la energa elctrica, y que son las leyes n 15.336 y n 24.065. A su vez, el decreto del Poder Ejecutivo nacional n 1398, de agosto de 1992, y las resoluciones de la Secretara de Energa n 61/92 y 137/92 son las principales normas reglamentarias de la actividad. La ley 15.336 fue sancionada en el ao 1960, y regula la generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica realizadas en jurisdiccin federal. Debemos recordar que, en virtud de la organizacin federal asumida por nuestro pas, las provincias han conservado todo el poder no delegado a la Nacin. Entre esos poderes no delegados se encuentra el de sancionar sus propias normas regulatorias de la energa elctrica dentro del propio mbito provincial. Y es que en materia de energa elctrica existe un mbito federal y un mbito -o, ms apropiadamente hablando, muchos mbitos- provinciales. Pues bien, la ley 15.336 y su modificatoria 24.065, regulan nuestra materia en el mbito federal o nacional, y a ellas y a sus normas reglamentarias ms importantes nos dedicaremos. La ley 15.336 establece que la distribucin de energa elctrica es considerada un servicio pblico (conf. artculo 3). No obstante, los contratos de compra de energa elctrica celebrados entre una empresa generadora y una empresa distribuidora son considerados como contratos comerciales regidos por las normas que estipulen las partes (conf. artculo 4). Aprobada en 1992, la ley 24.065 complement y modific a la ley 15.336 en la medida que incorpor normas aplicables a la actividad de inversores privados en cada una de las tres actividades elctricas. La ley 24.065 -que no derog a la ley 15.336, por lo que sta permanece vigente, aun cuando reformada substancialmente- ha actualizado el texto de la ley 15.336 para adecuarlo a las nuevas circunstancias provocadas por las privatizaciones de los ltimos aos.

358

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

La ley 24.065, no obstante, mantiene la calificacin de servicio pblico para las actividades de transmisin y de distribucin de energa elctrica. Tambin define los objetivos de la poltica energtica de la Nacin, a saber: a) La proteccin de los derechos de los consumidores; b) La promocin de competencia en los sectores de generacin y demanda de electricidad, y la promocin de inversiones; c) La promocin de libre acceso al servicio, la confiabilidad de los servicios, la no-discriminacin en la prestacin de los mismos y su libre uso, tanto respecto de los servicios de distribucin como de los de transmisin; d) Regular la distribucin y transmisin de energa elctrica asegurando tarifas justas y razonables; e) Promover la provisin, transmisin y distribucin y el uso eficiente de la electricidad; y f) Promover la inversin privada en dichas actividades.

C. TRES ACTIVIDADES: GENERACIN, TRANSPORTE Y DISTRIBUCIN Segn decamos arriba, a los fines regulatorios se suele distinguir entre tres actividades diversas: la generacin de energa, su transporte (por medio de la instalacin y operacin de lneas de transporte en alta o media tensin), y la distribucin a los usuarios finales, sean stos domsticos o industriales. A su vez, debe recordarse que existen distintas fuentes generadoras de energa elctrica en uso en el pas. As, pueden encontrarse: a) Plantas hidroelctricas: en las cuales, obviamente, la fuente generadora es la energa producida por el agua durante una cada desde decenas de metros, y de las cuales existen ejemplos tan conocidos como las plantas de El Chocn, Futaleuf y Salto Grande; b) Plantas trmicas: en las cuales la electricidad es producida a partir de fuentes calricas que pueden utilizar combustibles variados, como gasoil, o gas, o vapor, o una combinacin de ambos (en las plantas llamadas, precisamente, de "ciclo combinado"); y

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

359

c) Plantas nucleares: en las cuales la fuente de energa elctrica es la energa nuclear (estas plantas son, en rigor, plantas trmicas). Ahora bien, la clasificacin precedente tiene una finalidad reglamentaria clara, pues el grado de injerencia estatal en la concesin del derecho a desarrollar una de las actividades elctricas es distinto segn de cul se trate, segn resulta de las normas contenidas en los artculos 6, 14 y 89 de la ley 15.336 (modificado el 14 por la ley 24.065), y en el artculo 5 del decreto n 1398. As, es necesario el otorgamiento de una concesin por el Poder Ejecutivo nacional para: a) La generacin de energa elctrica a travs de plantas hidroelctricas que estn en jurisdiccin federal y que produzcan por sobre los 500 kilowatts, b) La transmisin bajo jurisdiccin federal, y c) La distribucin bajo jurisdiccin federal. Cundo existe, a los fines de la necesidad de concesin, jurisdiccin federal? En cinco supuestos, que son: cuando la energa elctrica es necesaria para la defensa nacional; cuando es comercializada entre la Capital Federal y una provincia, o entre dos provincias; cuando es producida por una central hidroelctrica que se encuentra interconectada con otra central; cuando la energa se produce para ser transferida al llamado Sistema Argentino Interconectado y cuando la energa elctrica es producida mediante energa nuclear. Por el contrario, la generacin de energa elctrica por fuentes trmicas no requiere la existencia de concesin o autorizacin previa del Poder Ejecutivo nacional. La cesin de las concesiones por parte del beneficiario a terceros debe contar con el expreso consentimiento de la autoridad de aplicacin, segn lo dispone el artculo 19 de la ley 15.336.

D. AUTORIDADES Y ENTIDADES CON COMPETENCIA EN LA ACTIVIDAD ELCTRICA Existen, a partir de la vigencia de la ley 24.065, distintas autoridades y entidades con competencia sobre la actividad elctrica, respecto de las cuales es necesario conocer las distintas reas de jurisdiccin.

360

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Ellas son: a) La Secretara de Energa (y Puertos) del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. Es la autoridad de aplicacin de la legislacin vigente en materia de energa elctrica dentro del Poder Ejecutivo nacional y es, como tal, la encargada de otorgar las concesiones previstas en tal legislacin vigente, y ejerce las facultades de gobierno, inspeccin y control atribuidas al Estado nacional (conf. artculo 37 de la ley 15.336). b) El Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE). Es la autoridad de supervisin creada por la ley 24.065, contemporneamente con otros entes destinados a supervisar y controlar las actividades y prestaciones de las empresas concesionarias de servicios pblicos privatizados como, por ejemplo, el Ente Nacional Regulador del Gas (o ENERGAS). Sus funciones ms importantes tienen que ver con la proteccin del consumidor, y con la supervisin del cumplimiento de las normas aplicables. Tienen facultades de fiscalizacin, y ante ellos se realizan audiencias pblicas en las cuales se debate -con participacin de los usuarios- las ventajas de conceder o no beneficios o autorizaciones a las empresas. Estn tambin habilitados a recibir quejas y denuncias de los usuarios, y a requerir informacin de las empresas. Tienen, por cierto, facultades sancionatorias. c) La Compaa Administradora del Mercado Elctrico Mayorista Sociedad Annima - CAMMESA. Esta entidad, creada por la ley 24.065, se encuentra a cargo de la operacin tcnica del Sistema Interconectado Argentino y de la regulacin y operacin del mercado elctrico mayorista. Esta autoridad ha sido organizada bajo la forma de una sociedad annima en la cual el Estado nacional detenta una participacin del veinte por ciento y ciertos derechos de veto; y cada una de las siguientes entidades: la Asociacin de Generadores de Energa Elctrica de la Repblica Argentina, la Asociacin de Transportistas de Energa Elctrica de la Repblica Argentina, la Asociacin de Distribuidores de Energa Elctrica de la Repblica Argentina y la Asociacin de Grandes Usuarios de la Repblica Argentina, posee un veinte

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

361

por ciento, tambin, de dicho capital social. (Conf. artculo 35 de la ley 24.065 y el decreto n 1192/92). d) El Consejo Federal de la Energa Elctrica. Creado como cuerpo consultivo de los gobiernos nacional y provinciales, en asuntos relativos a la energa elctrica, segn la previsin del artculo 24 de la ley 15.336. e) El Fondo Nacional de la Energa Elctrica. Este fondo, creado por la ley 15.336 -en su artculo 30- est destinado a solventar proyectos elctricos realizados por el Estado nacional. f) El Fondo Especial de Desarrollo Elctrico del Interior. Creado por el artculo 32 de la misma ley 15.336, est destinado a solventar proyectos elctricos realizados por las provincias o las municipalidades. E. SISTEMAS ELCTRICOS Y MERCADOS La actividad elctrica, a su vez, est dirigida a abastecer diversos sistemas y mercados. Tales sistemas forman una unidad regional, que se autoabastece o que es abastecida desde o por otro sistema, y cada mercado est, a su vez, conformado por un nmero dado de proveedores y consumidores que negocian entre s (en el caso del mercado mayorista) o que se vinculan entre s mediante contratos de adhesin (como en el caso del mercado elctrico minorista). Tales sistemas y mercados son los siguientes: Sistemas Elctricos Nacionales Consiste de todas las plantas de generacin, lneas de transmisin y de distribucin e instalaciones de distribucin, con independencia de su carcter pblico o privado, siempre que se encuentren bajo jurisdiccin federal. Sistemas Elctricos Provinciales Compuestos por las plantas de generacin, lneas de transmisin e instalaciones de distribucin que se encuentran bajo jurisdiccin provincial.

362

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

Sistema Interconectado Nacional (o Red nter conectada Nacional) Compuesto por la totalidad de los sistemas elctricos nacionales descriptos arriba. Mercado Minorista Formado por la totalidad de las transacciones entre los consumidores y los distribuidores autorizados por una concesin de distribucin (segn lo dispuesto por el decreto 634/91 y por las resoluciones de la Secretara de Energa n 61/91 y 137/92). Mercado Elctrico Mayorista Definido por excepcin, es el formado por las operaciones celebradas fuera del mercado minorista referido antes. No obstante, para poder operar como miembro del Mercado Elctrico Mayorista, una empresa debe ser beneficiara de una concesin de generacin, o de una de transporte o de una concesin de distribucin en los trminos y normas de la ley 24.065; o debe ser un generador o gran usuario autorizado por la Secretara de Energa de la Nacin a tal efecto; o bien ser un distribuidor autorizado por una provincia y, como tal, autorizado a operar en el mercado mayorista; o bien ser una empresa de un pas interconectado con la Argentina (como, por ejemplo, Brasil), autorizado a operar como miembro del mercado mayorista. La autorizacin la concede, siempre, la Secretara de Energa de la Nacin. Las leyes vigentes establecen normas tendientes a dotar a los mercados que hemos descripto de la mayor eficiencia y transparencia posibles. Deben tenerse en cuenta los principios de poltica energtica que hemos descripto arriba, y que la actividad de las autoridades en el rea energtica est siempre dirigida a obtener determinados resultados, dos de los cuales son de la mayor importancia: que la electricidad se obtenga siempre de las fuentes que aseguren la mayor eficiencia y economa, y que ello se haga de forma transparente y alcanzando, en consecuencia, tarifas bajas y justas. Muchas de las reglas que veremos, en consecuencia, deben interpretarse como medios establecidos por el legislador -en sentido lato- para alcanzar tales resultados.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

363

Como metodologa, la ley 24.065 ha optado por establecer obligaciones y conceder derechos a aquellos que desarrollan las tres actividades clsicas a las que tanto nos hemos referido. As, establece normas que deben ser cumplidas tanto por los generadores, como por los transportistas, como por los distribuidores, y que son aquellas que imponen la obligacin de operar y mantener las instalaciones y equipamiento en una forma y condiciones que aseguren la seguridad pblica y en cumplimiento de todas las reglas y regulaciones en vigencia (conf. artculo 16); tambin se dispone que la estructura, instalaciones y operacin de los equipos de generacin, transporte y distribucin de electricidad cumplan con las regulaciones relativas al medio ambiente, recursos hdricos y de proteccin de sistemas ecolgicos y de niveles de contaminacin (conf. artculo 17); incluyendo la ley la prevencin de que las empresas no incurran en prcticas prohibidas por las leyes de defensa de la competencia o antimonoplicas. Prev tambin la ley que las empresas debern pagar aranceles de inspeccin y control (conf. artculo 20), y prohibe a los concesionarios de transporte de energa elctrica participar de actividades de generacin y de distribucin. A su vez, los generadores, distribuidores y grandes usuarios tienen prohibido, todos ellos, participar en actividades de transporte. La ley prev, adems, que tales prohibiciones alcancen a los accionistas cuando los concesionarios son sociedades annimas. Existe otro conjunto de normas dirigidas solamente a los transportistas y distribuidores. Las ms importantes son las siguientes: - La construccin y operacin de nuevas instalaciones que tengan por objeto el transporte o distribucin de energa elctrica, o su expansin, deben ser aprobadas por la autoridad competente basada la autorizacin en su conveniencia o necesidad para el pblico usuario. (Conf. artculo 11). - Los transportistas y los distribuidores deben otorgar libre acceso a sus sistemas de transporte, y deben tambin concederlo a la capacidad que no haya sido requerida previamente por otro consumidor. Deben, incluso, responder a todo requerimiento de servicio dentro de un perodo de treinta das de efectuado. (Conf. artculos 22 y 24). - Los distribuidores deben cumplir todo requerimiento de servicios que reciban segn las reglas y normas de su concesin.

364

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

- Los precios, tarifas y cargos que perciban los transportistas y distribuidores deben ser fijados por perodos de cinco aos como parte de los trminos de la concesin. (Conf. artculos 42 y 46). - Los precios, tarifas y cargos deben ser justos y razonables e incluirn todos los costos operativos razonables, los impuestos y gastos de amortizacin as como tambin tasas de rentabilidad razonables relacionadas con la eficiencia de la compaa, y que sean similares a las que resulten alcanzables de acuerdo a la prctica nacional o internacional, y estarn sujetas a modificacin en caso de variaciones en los costos que estn fuera del alcance de las empresas. (Conf. artculos 40, 41 y 42). - Los transportistas y distribuidores no pueden aplicar tarifas diferentes a consumidores que se encuentren en circunstancias similares. Las diferencias en las tarifas deben estar fundadas en diferencias de ubicacin, tipo de servicio o en cualquier otra circunstancia que la autoridad de aplicacin pueda aprobar. - Los distribuidores tienen prohibido ser titulares directos de plantas de generacin, pero tal prohibicin no alcanza a los accionistas de la empresa de distribucin, quienes pueden ser los titulares de una sociedad que explote una planta de generacin. (Conf. artculo 9 del decreto del Poder Ejecutivo nacional n 1398/92). - Los distribuidores deben satisfacer toda la demanda de energa durante el trmino de la concesin. No pueden alegar que no haya suficiente provisin de electricidad, establecindose que el Estado nacional no ser responsable de la provisin de energa que pueda ser necesaria para satisfacer la demanda. Podemos sealar, asimismo, que las disputas y conflictos entre consumidores y transportistas o entre consumidores y distribuidores pueden ser sometidos al conocimiento de la autoridad de aplicacin, y que la ley prev la posibilidad de que se realicen operaciones de importacin o exportacin de energa elctrica, las que deben ser autorizadas por la Secretara de Energa.

CAPITULO XIX RGIMEN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO. LEYES 22.248, 23.808 Y 24.013

1. ANTECEDENTES GENERALES Antes de terminar esta exposicin general de las normas que rigen la actividad agropecuaria y forestal en el pas, y el tema de la energa, vamos a hacer una breve referencia al rgimen legal del trabajo rural, que tiene un estatuto especial, regulado por las leyes 22.248, 23.808 y 24.013, fundado en los distintos factores que lo caracterizan, incluso en el importante peso que tienen en l los usos y costumbres del campo, las modalidades regionales en las relaciones laborales y las propias de las actividades a que se refiere el trabajo. Este rgimen se estudia en el derecho laboral y slo comentaremos algunas de las disposiciones ms importantes del estatuto establecido. El antecedente de la ley 22.248 se encuentra en las disposiciones contenidas en los cdigos rurales provinciales que regulaban, en forma muy rudimentaria, el trabajo rural y en el viejo estatuto del pen de campo, sancionado por el decreto 28.169, en el ao 1944 y en algunas leyes posteriores, como la 13.020, que cre por primera vez la Comisin Nacional del Trabajo Rural y las comisiones locales, con el objeto de reglar las condiciones especficas del trabajo rural en todas las regiones del pas, mejorar las condiciones de vida del trabajador agrario y el trabajo familiar en las explotaciones del campo, y evitar el xodo rural que ha sido una constante aqu y en el mundo durante el curso del presente siglo. La necesidad de regular en forma especfica el trabajo agrario, deriva no slo de las diferencias que separan esta clase de trabajo del desempeado bajo relacin de dependencia en el comercio o la in-

366

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

dustria, sino tambin porque las leyes que regulaban el contrato de trabajo, en el orden general, y en el especial, como la de conchabadores o braceros, que rega en ese entonces conforme a la ley 12.789, no inclua expresamente el contrato del trabajo agrario, a pesar de constituir sus prestadores un nmero muy importante de la fuerza laboral del pas. Tampoco alcanzaba a stos la ley 9688 de accidentes de trabajo, situacin que fue regularizada posteriormente por la ley 12.631, ni estaban comprendidos en la ley 11.729, de preaviso e indemnizacin de despido, que solamente era aplicable al personal del comercio y de la industria. Si bien en el contrato de trabajo agrario el elemento subordinacin es esencial y define una de las caractersticas principales del contrato, las condiciones del escenario donde se desempean las actividades y las propias de la relacin laboral, determinan que algunos autores sean de opinin favorable respecto a la conveniencia de incorporar este contrato a los preceptos del derecho agrario considerando, incluso, que el trabajo es un componente esencial de la empresa o de la hacienda agraria y forma con sta un todo indivisible.

2. RGIMEN LEGAL VIGENTE La ley 22.248 fue sancionada en el ao 1980 y procur perfeccionar el antiguo estatuto del pen, haciendo extensivo el rgimen de contrato de trabajo all establecido a todos los trabajadores rurales, cualquiera fuera su jerarqua y las tareas que realizaran, con excepcin de aquellos que desempean tareas de carcter comercial o administrativas o industriales conexas, los cuales estn excluidos del rgimen. Por lo tanto, no solo comprende al obrero pen de campo, capataces y auxiliares, como en el antiguo estatuto, sino tambin, entre otros, el personal transitorio que realiza tareas de cosecha y otras de carcter espordico, y el personal domstico dedicado a la atencin del trabajador rural, que antes estaban excluidos. Expresa la ley, en su artculo 2, caracterizando el contrato como una unidad normativa independiente del rgimen laboral comn, que "habr contrato de trabajo agrario cuando una persona fsica realizare, fuera del mbito urbano, en relacin de dependencia de otra persona,

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

367

persiguiera o no sta fines de lucro, tareas vinculadas principal o accesoriamente con la actividad agraria, en cualquiera de sus especializaciones, tales como la agrcola, pecuaria, forestal, avcola, apcola". A los fines de determinar qu debe entenderse por fuera del mbito urbano, el decreto 563/81, reglamentario de la ley, en su artculo 1, dispone que: "Se considerar que se realizan fuera del mbito urbano, aquellas tareas que se ejecutaren en un medio que no contare con asentamiento edilicio intensivo, ni estuviere efectivamente dividido en manzanas, solares o lotes, destinado preferentemente a residencia y en el que no se desarrollaren en forma predominante actividades vinculadas a la industria, el comercio, los servicios y la Administracin pblica. A esos efectos se prescindir de la calificacin que efectuare la respectiva autoridad comunal". Incluye, por lo tanto, segn la ley, aunque se desarrollen en zona urbana, las tareas de manipulacin y almacenaje de cereales, oleaginosas, legumbres, hortalizas, semillas u otros frutos o productos agrarios, salvo cuando se realizaren en establecimientos industriales, y las tareas que se presten en ferias y remates de hacienda. El empaque de frutos y productos, en zona urbana, que antes estaba incluido en la ley 22.248, fue eliminado por la ley 23.808. Estas operaciones, por lo tanto, se rigen por el contrato de trabajo comn, lo mismo que el trabajador empleado en tareas de "cosecha" de frutas, tambin excluido de la ley, no obstante constituir esta ltima una actividad agraria tpica. Los contratos de trabajo no podrn establecer condiciones laborales inferiores a las que la ley determina. En este sentido, sus normas deben considerarse de orden pblico.

3. CLASIFICACIN DE LOS TRABAJADORES RURALES. JORNADA. REMUNERACIONES Clasifica a los trabajadores rurales en permanentes y no permanentes. Estos ltimos son los que se desempean en tareas rurales de carcter cclico, estacional, o por procesos temporales de la actividad, o las que se realizan en ferias, remates de hacienda, o en tareas ocasionales, accidentales o supletorias, de acuerdo con lo dispuesto en el nuevo

368

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

artculo 77, modificado por la ley 23.808. Podr estar empleado el trabajador no permanente, de este modo, entre otras, en tareas de siembra o cosecha de productos agrarios, poda o raleo en trabajos forestales, operaciones de hierra, aparte, alambrado u otras similares. La gama resulta muy amplia. El artculo 6 de la ley excluye de su rgimen al personal afectado exclusivamente a actividades industriales o comerciales que se desarrollen en el medio rural y en las empresas o establecimientos mixtos y el personal que se desempee principalmente en la actividad industrial o comercial. Asimismo, quedan excluidos el servicio domstico que se ocupe para atender al personal que realizare tareas agrarias, el trabajador no permanente contratado para efectuar tareas extraordinarias ajenas a la actividad agraria, el personal administrativo y el dependiente del Estado. La jornada aplicable se ajustar, en todos los casos, a los usos de cada regin, debiendo establecerse un descanso entre dos y cuatro horas y media, segn lo resolviere la Comisin Nacional del Trabajo Agrario, de acuerdo con la poca del ao y la ubicacin del establecimiento. Entre una jornada y otra, el perodo mnimo de descanso ser de diez horas, como mnimo. Est prohibido el trabajo en da domingo, salvo situaciones impostergables. Establece la ley el rgimen de licencias, de diez das corridos con una antigedad de hasta cinco aos, hasta treinta das cuando la antigedad es de quince o ms aos. Las remuneraciones, tanto de los trabajadores permanentes como de los no permanentes, sern fijadas por la Comisin Nacional del Trabajo Agrario, computndose las remuneraciones en especie que tome a su cargo el empleador. El empleador puede convenir con el pen otra forma de remuneracin, respetando el mnimo y si se hubiera convenido en una participacin porcentual sobre la produccin, deber asegurarse que la percepcin mensual no sea inferior a la remuneracin mnima establecida. Cuando fuera a destajo, deber superar a ritmo normal de trabajo, el mnimo establecido para la unidad de tiempo. La ley, adems, establece una bonificacin por antigedad del uno por ciento del salario bsico, por ao de servicio. La remuneracin se abonar mensualmente y, en el caso de personal jornalizado, cada quince das y dentro de los cuatro das siguientes al vencimiento, debiendo extenderse un recibo por duplicado. El em-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

369

pleador deber llevar un libro rubricado por el Ministerio de Trabajo, que contenga los datos del personal ocupado, altas y bajas, y remuneracin, en la forma que ms adelante indicaremos. En caso de transferencia del establecimiento el sucesor se har cargo de la antigedad del trabajador. La estabilidad en el empleo se adquiere a los noventa das. En el caso de despido sin justa causa, se abonar la indemnizacin de un mes por ao de servicio o fraccin mayor de noventa das, tomando como base la mejor remuneracin mensual percibida durante el ltimo ao, la que no podr exceder de tres veces el importe mensual del promedio de todas las remuneraciones fijadas por la Comisin Nacional del Trabajo Agrario y vigentes a la fecha del despido y un suplemento del diez, quince o veinte por ciento, cuanto mayor sea la antigedad, el que acta como una indemnizacin de despido. La indemnizacin mnima nunca podr ser inferior a dos sueldos. En caso de muerte del trabajador, la ley regula el derecho que tienen los sucesores y la mujer que hubiere convivido con l, a percibirla, pero reducida a la mitad. El personal no permanente tendr la remuneracin y salario correspondiente, que fije la Comisin Nacional del Trabajo Agrario, ms un cinco por ciento del total, sustitutivo de las vacaciones. La remuneracin ser fijada por tiempo o a destajo, correspondiendo en todo caso el pago del sueldo anual complementario.

4. OTRAS NORMAS La ley establece los requisitos mnimos que debe reunir la vivienda en cuanto a condiciones de seguridad, higiene, abrigo y luz natural, separacin de ambientes, cocina y bao. El trabajador tiene la obligacin de conservarla y hacer lo propio con los elementos de proteccin personal que le suministre el empleador. El trabajo de menores de catorce aos est prohibido, a menos que sea miembro de la familia titular de la explotacin e integre el grupo de trabajo. En cuanto a los mayores de catorce aos hasta dieciocho que vivieren independientemente de sus padres, podrn celebrar contrato de trabajo agrario, presumindose la autorizacin de stos. Est prohibido

370

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

el trabajo de mujeres en tareas penosas, peligrosas o insalubres y desde cuarenta y cinco das anteriores y posteriores al parto. Los empleadores que ocupen trabajadores permanentes debern llevar un libro especial rubricado por el Ministerio de Trabajo, de la oficina ms prxima, o de la sede de la administracin de la empresa, donde debern indicar el nombre y domicilio del empleador, nombre, edad, estado civil y documento de identidad del trabajador, fecha de ingreso y egreso y remuneracin, pudiendo ser aqul sustituido por sistemas de contabilidad de hojas mviles o por computacin. La ley establece el principio de la solidaridad. Quienes contraten o cedieren en forma total o parcial trabajos o servicios que integren el proceso productivo del establecimiento, sern solidariamente responsables con sus contratistas, subcontratistas o cesionarios, del cumplimiento de las normas relativas al trabajo y a la seguridad social, a menos que el contratista constituya una empresa de servicios y su principal aporte no se limitare a la organizacin del equipo de trabajo. Asimismo, dispone que el empleador no podr hacer entre sus trabajadores ninguna clase de discriminaciones y est obligado a dispensarles igual trato en identidad de situaciones. Adems, las partes estn obligadas a obrar de buena fe ajusfando su conducta a lo que es propio de un buen empleador y un buen trabajador y a mantener la tradicional armona que debe ser caracterstica del trabajo agrario. La ley agrega que la firma es requisito esencial en los actos otorgados en forma privada. Cuando el trabajador no supiere leer ni escribir y no supiere o no hubiere podido firmar, se acreditar el acto mediante impresin digital o, en su caso, con los restantes medios de prueba disponibles. La autoridad de aplicacin ser el Ministerio de Trabajo, con instancia conciliatoria previa si cualquiera de las partes la pide, pero sta no constituye requisito indispensable para recurrir a la va judicial. Las acciones para el cobro de los crditos provenientes de la relacin laboral, prescribe a los dos aos. El reclamo administrativo interrumpe el plazo, pero por un plazo no mayor de seis meses. La ley, por otra parte, ha previsto una instancia no obligatoria previa, ante la autoridad del trabajo, por las acciones que pudieran surgir de la relacin laboral.

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

371

5. COMISIN NACIONAL DEL TRABAJO AGRARIO La Comisin Nacional del Trabajo Agrario, y las Comisiones Asesoras Regionales, sern las que tienen a su cargo la proteccin del trabajador rural y su familia, en los trminos de la ley, y tambin determinar las caractersticas de las prestaciones que correspondan al empleador por alimento, vivienda, etc., respecto al personal no permanente, las medidas de higiene y seguridad en el trabajo, condiciones de la vivienda y alimentacin, seguro de accidentes, atencin de las enfermedades, el rgimen de trabajo de las mujeres y los menores y las deducciones que podrn efectuarse a las remuneraciones. La Comisin depende del Ministerio de Trabajo y est integrada con representantes del Estado, los empleadores y trabajadores. Las cuatro entidades de empleadores que tienen representacin en la Comisin, son: la Sociedad Rural Argentina, Coninagro, Federacin Agraria Argentina y Confederaciones Rurales Argentinas. Por la representacin sindical interviene el UATRE. Existen constituidas catorce Comisiones Regionales, asistidas por comisiones tcnicas que preparan los estudios y las propuestas, cuyas conclusiones se elevan a la Comisin Nacional, con sede en Buenos Aires, la que adopta la resolucin definitiva en materia de condiciones de trabajo y de salarios. La resolucin es vlida para la regin y para el rubro de actividad de que se trata. Adems de estas resoluciones, con efectos regionales y que atienden los aspectos puntuales de las actividades agrarias de cada regin, la Comisin Nacional adopta resoluciones generales para el personal que se desempea en explotaciones agrarias, en general, con carcter permanente o no permanente (denominadas ex-Estatuto del Pen de Campo) fijando las remuneraciones que corresponden a las distintas categoras de personal, entre ellos, peones generales, ayudantes especializados, especializados (entre los que se incluyen los peones que trabajan en el cultivo del arroz, ovejeros, albailes, carniceros, carpinteros, cocineros, despenseros, herreros, jardineros, mecnicos, panaderos, pintores, quinteros, talabarteros, ordeadores en explotaciones tamberas, carreros, conductores tractoristas, mecnicos tractoristas). Tambin fija las remuneraciones del personal jerarquizado: puesteros, capataces, encargados y el salario de los menores, segn la edad, el valor de la

372

CATALANO - BRUNELLA - GARCI'A DAZ - LUCERO

comida a cargo del empleador, el de la vivienda y la bonificacin por antigedad. En la prctica vigente, toda actividad que se vena regulando, con anterioridad a la ley 22.248, a travs de convenciones colectivas de trabajo, contina gobernndose por ese rgimen. Las dems, por las resoluciones que adopte la Comisin Nacional del Trabajo Agrario.

APNDICE ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA, MINERA, DE LOS RECURSOS NATURALES Y AMBIENTAL

Como captulo final de estas Lecciones haremos una relacin somera de algunos de los organismos oficiales y asociaciones privadas que, desde distintas perspectivas y funciones, tienen intervencin activa en el desarrollo de las diferentes actividades agrarias, y de proteccin de los recursos naturales y del ambiente, que se registran en el pas. Tambin haremos una breve referencia, por su vinculacin con el programa de enseanza de la materia, a los organismos estatales y asociaciones vinculadas a la actividad minera. Aparte de estos organismos y asociaciones nacionales, y de los que se citan en el texto, muchos de los cuales operan o se proyectan a nivel federal, existen otros, muy numerosos, internacionales y de jurisdiccin provincial, incluyendo los ministerios de asuntos agrarios, de recursos naturales y del medio ambiente, secretaras, institutos y asociaciones que operan en el mbito de cada provincia, segn las caractersticas ambientalistas, agraria o mineras propias, y cuya mencin conforma una lista muy extensa y variada. En la poca de la Colonia existieron, en la actividad privada, los gremios o entidades de empresarios organizadas para la defensa de los intereses sectoriales. Recordemos el gremio de plateros, de azogueros, de fabricantes de jabn, hacendados y otros. Tambin existieron organismos gubernamentales para atender los requerimientos de las industrias, la agricultura y el comercio, como el Consulado, creado al finalizar el siglo XViil, como tribunal de comercio encargado de dirimir las controversias entre los particulares y asesorar al Gobierno en todas las cues-

374

CATALANO - BRUNELLA - GARCA DAZ - LUCERO

tiones vinculadas a la produccin y el trfico de los productos. Ante este tribunal los ganaderos, representados por Mariano Moreno, presentaron la famosa Representacin de los Hacendados, petitorio en el cual solicitaban a las autoridades coloniales la libertad de comercio y la reduccin de los aranceles para la exportacin del ganado, carnes y dems productos pecuarios. Los Cabildos tambin desempearon una funcin importante en materia de ganado, carnes, abastecimientos, precios, polica de ganado y exigencias higinico-sanitarias de los productos alimentarios. La Revolucin y luego las guerras de la Independencia, desorganizaron el rgido sistema econmico colonial. Si bien trajeron el beneficio de la libertad, las actividades econmicas experimentaron grandes inconvenientes, especialmente por la falta de brazos ocupados en las guerras contra Espaa. Luego vinieron las guerras civiles que se mantuvieron y afectaron al pas hasta resuelta la organizacin nacional, a partir de 1851, pero aun despus continuaron los enfrentamientos armados y la continuidad poltica y la seguridad jurdica, puede decirse que no se obtuvieron definitivamente hasta 1880, en que comienza una nueva era de crecimiento econmico y poblacional, con la presencia de la Argentina en los mercados internacionales y la conquista y ocupacin del territorio para las actividades agropecuarias, la inmigracin y la colonizacin. Los asuntos rurales eran atendidos en esta primera poca de la organizacin nacional por el Ministerio del Interior, en cuya rbita se encontraba tambin la actividad minera. El Ministerio de Agricultura y Ganadera, recin se instaura en el ao 1898 y dentro de su competencia figuraba, adems de la actividad agropecuaria, forestal y de pesca, la atencin de la industria, el comercio y la minera. Recin a mediados del presente siglo, la industria y la minera se separaron de este Ministerio, crendose un Ministerio de Industria, consecuente con el crecimiento de la actividad industrial operada a partir de la dcada de 1940, estimulada principalmente por la guerra. La existencia de ministerios independientes para la consideracin de los temas rurales e industriales, se mantuvo con distintas variantes hasta la creacin del Ministerio de Economa, en el cual se resumieron todos los aspectos productivos, comerciales, financieros y tributarios del pas vinculados a la accin gu-

LECCIONES DE DERECHO AGRARIO Y DE LOS RECURSOS NATURALES

375

bernamental. En la actualidad funciona en relacin con los temas del agro la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin, como autoridad nacional de primer grado, y en los temas vinculados a la industria, comercio y minera, otra Secretara del mismo rango con esa denominacin. La primera mantiene una Subsecretara de Pesca, otra de Alimentos y una tercera de Produccin Agropecuaria y Forestal. La otra Secretara mantiene una Subs