Organizaciones internacionales: ¿instrumentos o actores?

(Zamudio González)

El objetivo de la autora es analizar las organizaciones internacionales intergubernamentales y

ver si se tratan de instrumentos de actores más poderosos o si son actores autónomos.

Primeras aproximaciones a las OI

Actualmente las OI superan en número a los estados y se han comenzado a reproducir por sí
mismas, es decir, sin que medie la firma de acuerdos o tratados internacionales. Las OI
sancionan a los gobiernos por exhibir comportamientos que se desvíen de la norma general o
porque no cumplen con sus compromisos y a la vez, también sufren opacidad y burocratismo.
Suelen ser sinónimos de instituciones internacionales cuando en realidad OI e II son conceptos
diferentes.

Una OI es una estructura formal, continua, establecida por acuerdo entre miembros
(gubernamentales y/o no gubernamentales) de dos o más estados soberanos con el objetivo de
alcanzar un interés común y que se encuentra suficientemente institucionalizada como para
reunirse regularmente y tomar decisiones dirigidas por reglas, un staff y una oficina permanente.
Ej. La Organización de las Naciones Unidas, la Unión Africana o la Organización Internacional
para las migraciones.

Una II es más amplio, no es necesariamente una estructura formal sino un conjunto de normas,
reglamentaciones, supuestos y rutinas. Las II constituyen las reglas del juego con las que se
definen los marcos de actuación de los participantes en contextos sociales determinados.
Entonces, las II establecen reglas abstractas que se afianzan cuando se cumplen de forma
repetida. Las OI son uno de esos mecanismos que posibilitan los comportamientos repetidos que
luego se constituyen en instituciones. Las reglas pueden no ser acatadas y los estados pueden
inclusive evadir las consecuencias de sus acciones pero la existencia de organizaciones
contribuye a la repetición de interacciones que terminan institucionalizándose. Ej. cuando la N
UU busca como objetivo mantener la paz y la seguridad en el mundo re quiere que los estados
acaten ciertas normas.

Cómo se han abordado teóricamente las OI

Hay varias posturas. Por un lado, las OI son instrumentos de los intereses de los estados
(realismo), de la cooperación o integración regionales e internacionales o de contratos derivados
de la atención a problemas de acción colectiva (neoliberalismo institucional). Por otro, las OI
como actores con su propia capacidad para construir la realidad social internacional
(constructivismo) o con autoridad para definir sus propios intereses y cultura organizacional
(racionalidad burocrática) y capacidad para afectar o influir a otros.

Las OI como instrumentos

Realismo

Para el realismo, las OI son poco relevantes. Se conceptualizan como instrumentos de los
estados para la satisfacción de sus intereses. Es decir, cuando nacen los estados deciden
construirlas. Desde la perspectiva realista, el mundo está habitado por estados que expresan sus
intereses en términos de poder. Se mueven en un contexto de anarquía o ausencia de poder
superior con escasa cooperación y regulación entre sí.
Funcionalismo y neofuncionalismo

Las OI se siguen manejando con una visión instrumental y son resultado de la interdependencia
que han alcanzado los estados, ya que áreas como transporte, comunicaciones, comercio y salud
requieren de cooperación que trascienda fronteras. Así, la interacción entre estados genera
espacios de cooperación formal que se manifiestan en cuerpos funcionales con tareas
específicas. Ej. la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Oficina de Pesas y Medidas,
etc.

En 1970, el neofuncionalismo de Ernst Hass advirtió que la cooperación se da solamente allí

donde convergen intereses y donde los actores calculan que la organización de sus actividades
les brindará beneficios tangibles, a diferencia del funcionalismo.

Las organizaciones internacionales como componentes de los regímenes

La teoría de los regímenes parte de la llamada interdependencia compleja. La cooperación se da

a partir de intereses comunes y establece que las RR II se encuentran ordenadas a través de
diversas instituciones (regímenes y organizaciones).

Los regímenes internacionales son un conjunto de explícito o implícito de principios, normas,

reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas
de los actores en un área dada de las RR II. Esto indica que los estados se hallan dispuestos a
coordinar sus expectativas y a regular sus comportamientos en relación con temas específicos
como el medio ambiente, los derechos humanos, el comercio, etc. a través de principios, normas
y reglas compartidas, que para funcionar se tienen que apoyar en estructuras organizaciones, las
OI contribuyen a materializar estas reglas. Las OI, como componentes de regímenes, terminan
siendo también instrumentos ya que las organizaciones están allí para hacerlos funcionar.

El neoliberalismo institucional

La cooperación ocurre cuando los estados enfrentan problemas de acción colectiva que derivan
de mercados imperfectos. Los estados cuando advierten fallas de mercado en el ámbito político
acceden a cooperar.

Las OI como actores

Constructivismo y racionalidad burocrática

Max Weber establece que la forma de organización burocrática es una asociación de

dominación o de dominación racional-legal. A diferencia de otros tipos de dominación, como la
carismática o el tradicional, la dominación racional-legal se basa en la impersonalidad del cargo.

Pensar en las OI como burocracias es dotarlas de autoridad y poder. Es el apego a las reglas lo
que impide que se introduzcan intereses políticos, familiares, personales o de cualquier tipo en
la contratación del personal y que la mayoría de sus respuestas queden sujetas a procedimientos
y rutinas diseñadas por expertos y personal calificado. Ej. en el caso de crímenes de lesa
humanidad son jueces de la Corte Internacional Penal que dictan sentencia.

Las OI contribuyen además a crear conocimiento social pues definen sujetos jurídicos como “el
refugiado” o “el niño con derechos”. Impulsan tareas y agendas y establecen normas que
marcan comportamientos esperados. Todo esto afecta el contexto en el que se mueven otros
actores. Esta visión abona a favor de una mejor manera de comprender éxitos, fracasos y
comportamientos disfuncionales ya que las mismas reglas y condiciones que les dan poder las
vuelven inflexibles e ineficientes. Muchos aseguran que las burocracias no cumplen las reglas.

Procesos de toma de decisiones

Las OI dejaron de ser instrumentos exclusivos del estado y comenzaron a ser reconocidas como
espacios de decisión donde los estados y otros participantes organizan estrategias con las que
buscan incidir en los resultados. La influencia no tiene una única dimensión. Si bien hay actores
con mayor capacidad de ejercer influencia (las élites), ninguno puede influir de la misma
manera en todos los temas o áreas.

Una vez creadas, las OI evolucionan en maneras que no pudieron ser previstas por sus
fundadores, aunque muchos estados pueden modificar sus intereses e intenciones con respecto a
las OI. Las burocracias creadas para servir a las OI pueden agregar nuevas ambiciones a la de
los estados y una vez establecidas desarrollan sus propias dinámicas internas.

La presencia de intereses individuales estatales es inevitable y se manifiesta a través de sus

representantes. En su interior se toman decisiones y se diseñan políticas tomando en cuenta
tanto el apego a las reglas del accionar burocrático como a las lealtades nacionales.

Otros establecen que las decisiones organizacionales se dan inmersas en procesos de tensión
entre los estados miembros y la burocracia de la organización.

La teoría agente (OI)-principal (países) establece que existe un actor, el principal que delega
autoridad a un cuerpo específico, el agente diseñado para realizar tareas mediante un contrato.
Así, cuando los estados crean OI les delegan autoridad en ciertas áreas y las enganchan en una
relación agente-principal en la que ellos son los principales.

Los agentes reciben concesiones de autoridad de parte de un principal pero eso no implica que
los agentes siempre hagan lo que los principales quieren, pues si bien los principales establecen
mecanismos de control y vigilancia, los agentes descubren que existen espacios de autonomía y
margen de maniobra.

Conclusiones

Las OI son, en realidad, estructuras desagregadas, con múltiples intereses y numerosas

dinámicas de decisión. Es importante conocer al detalle las dinámicas internas de las OI para
descartar la idea equivocada de que las OI pueden ser manipuladas con facilidad por estados
poderosos, así como de la idea opuesta y equivocada de que son actores capaces de perseguir
sus metas con fines claros y precisos. En el fondo, aunque se vean afectadas por diversos
sistemas de reglas complejos, las OI no se ven debilitadas, seguramente sea por esto que las OI
nunca mueren, ya que son más fuertes que órdenes unidimensionales.