QUÉ ES EL SILENCIO ADMINISTRATIVO; POSITIVO O NEGATIVO

El silencio administrativo podría ser definido como una “ficción jurídica” creada con
el fin de proteger a los particulares frente a una Administración poco diligente. Me
explico: ante los constantes incumplimientos por parte de las Administraciones
Públicas de su obligación de responder a las solicitudes de los particulares, se
hizo necesario arbitrar algún mecanismo que permitiera a los ciudadanos
reaccionar frente a ese mutismo de los entes públicos, y así, aparece en nuestro
ordenamiento jurídico la figura del silencio administrativo negativo, pensado como
un instrumento para abrir la vía jurisdiccional y salvar al ciudadano de tener que
esperar eternamente a que la Administración decidiera cumplir con sus funciones
Ello, no obstante, mucho ha cambiado el silencio desde aquellos tiempos en que
era concebido de la forma descrita, fundamentalmente porque nuestro legislador
se dio cuenta de que al otorgar al silencio sentido negativo —es decir, al otorgar a
la “callada por respuesta” de la Administración el efecto equivalente al de un acto
desestimatorio—, solo fomentaba esa actitud poco diligente y despreocupada de
las Administraciones.

A lo largo de estas líneas intentaré explicar la antedicha figura —y todos los

aspectos relacionados con la misma—, de forma fácilmente comprensible, porque,
al final, con las Administraciones tenemos que lidiar todos, no solo los juristas.

ANTECEDENTES
Pues bien, dado que difícilmente podemos conocer dónde estamos sin saber de
dónde venimos, empecemos por el principio:

El procedimiento administrativo es el cauce de actuación de las

Administraciones Públicas, y tiene como resultado un acto administrativo, que no
es más que la decisión que toma una Administración en un asunto concreto.

Dicho procedimiento puede iniciarse de dos formas:

 De oficio, que es cuando lo inicia la propia Administración,

 o a solicitud del interesado.

A nosotros, en este momento, nos interesa la segunda forma de iniciación, es

decir, la que trae causa de una solicitud previa del ciudadano.

PROCEDIMIENTO A SOLICITUD DE INTERESADO

Pues bien, presentada nuestra solicitud e iniciado así el procedimiento, la
Administración dispone de un plazo para dictar resolución y notificarla.
Ese plazo generalmente es de 3 meses, salvo que la norma reguladora del
correspondiente procedimiento prevea un plazo mayor, en cuyo caso, lo normal,
es que se amplíe a 6 meses.
Antes de continuar es importante precisar que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas impone a
las Administraciones la obligación de publicar, en sus sedes electrónicas, los
procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos para
resolver y el sentido del silencio, así como dirigir una comunicación al interesado
dentro de los diez días siguientes a la recepción de su solicitud en la que se le
indiquen, entre otras cosas, esos mismos datos, es decir: el plazo máximo para
resolver y los efectos del silencio.
Así pues, en principio, deberíamos saber cuál es el tiempo de que dispone la
Administración para responder a nuestra solicitud, así como qué entender en caso
de que, cumplido el plazo, no hayamos obtenido respuesta.

Pues bien, ¿qué ocurre si, transcurrido el plazo previsto, la Administración no nos
ha notificado la resolución? Entonces opera el silencio administrativo, que puede
ser positivo o negativo. Analicemos cada uno de ellos por separado.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

El silencio administrativo negativo equivale a un acto desestimatorio de nuestra

pretensión, es decir, a un “no” a nuestra solicitud por parte de la Administración.

¿Qué podemos hacer con ese “no”? Pues tenemos dos opciones:

 La primera: esperar. Pese a que haya operado el silencio, la Administración

sigue estando obligada a resolver y esa resolución que debe dictar no se
encuentra vinculada al sentido desestimatorio del silencio, razón por la
cual puede contradecirlo y ser una resolución estimatoria o positiva.
 La segunda: interponer el recurso que corresponda en vía administrativa
(reposición o alzada) o, en su caso, ante los juzgados y tribunales de lo
contencioso administrativo, como si de un acto desestimatorio expreso se
tratara. Ha de precisarse en este punto que no hay plazo para recurrir frente
a una desestimación por silencio, ni en vía administrativa, ni jurisdiccional
A este respecto es importante saber que la propia Ley 39/2015, de Procedimiento
Administrativo Común, prevé algunos casos en los que el silencio es negativo:
1. En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición a que
se refiere el art. 29 de la Constitución.
2. En los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que
se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas
al dominio público o al servicio público.
3. En los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que
puedan dañar el medio ambiente.
4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas.
 5. Y, en los procedimientos de impugnación de actos y de revisión de
oficio iniciados a solicitud de los interesados. Para este último caso se
prevé una excepción: cuando se haya interpuesto un recurso de alzada contra
la desestimación por silencio de una solicitud, se entenderá estimado el
recurso si, llegado el plazo de resolución del mismo (que es de 3 meses), el
órgano competente no hubiera dictado y notificado resolución
expresa, salvo que se trate de alguna de las materias señaladas en los
números anteriores (esto último es, si se me permite, la excepción, de la
excepción, de la excepción)

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

En nuestro ordenamiento las cosas han cambiado mucho desde 1958 y, hoy, la
regla general, es el silencio administrativo positivo.
Es decir, si no hay una norma con rango de ley que prevea que el silencio es
negativo, el silencio será positivo. ¿Eso qué significa? Pues que como la
Administración no ha sido diligente y no ha resuelto y notificado en plazo, por
ministerio de la Ley, ese silencio se convierte en un acto positivo, estimatorio de
nuestras pretensiones, sean las que sean. Sobre esto hay varias cosas que
decir, así que vamos a ello:
 En los casos en que opere el silencio administrativo positivo,
la resolución posterior que dicte la Administración (porque no olvidemos que
está obligada a resolver) solo podrá ser confirmatoria de ese silencio, es
decir, solo puede consistir en una resolución estimatoria de nuestras
pretensiones. Da igual que nuestra solicitud sea contraria a Derecho, operado
el silencio administrativo positivo la Administración no puede ampararse en
justificación alguna para dictar un acto negativo.
 Así, se puede obtener por silencio administrativo derechos contra legem1,
pues, operado el silencio mencionado, la Administración no puede
neutralizar sus efectos argumentando que el derecho obtenido es nulo o
contrario al ordenamiento jurídico. Si dentro del plazo de que disponía para
resolver, no esgrimió esas objeciones, una vez transcurrido el mismo, ya no es
tiempo para ello.
 Si la Administración entendiera que el acto es ilegal y perjudica los
intereses públicos, la solución no es dictar una resolución desestimatoria que
deje sin efecto el acto presunto o no ejecutarlo, pues cualquier actuación del
ente público en este sentido podría ser recurrida (y es importante señalar que,
en el hipotético recurso contencioso-administrativo que se inicie no se discutirá
—o, al menos, el Tribunal no debiera permitir que se introdujera ese objeto de
debate— si concurren los requisitos jurídicos necesarios para la obtención del
derecho o facultad adquirida por silencio, sino que el procedimiento se limitará
a dirimir si el silencio es efectivamente positivo o si, por el contrario, existe
norma con rango de ley alguna que prevea el sentido negativo del mismo),
sino iniciar la correspondiente revisión de oficio.
 LA REVISIÓN DE OFICIO
La revisión de oficio, que explicaré muy brevemente pero que podría ser objeto de
una entrada en el blog por sí misma, consta de dos procedimientos:
1. El que podríamos denominar “revisión de oficio en sentido estricto”, que
es el que prevé la norma para los actos nulos de pleno derecho y que puede
ser iniciado en cualquier momento.
2. La declaración de lesividad, que es el previsto para los actos anulables.
En este caso, la Administración se limita a declarar el acto lesivo para el
interés público (no podrá hacerlo transcurridos 4 años desde que dictó el acto
u operó el silencio) y una vez lo ha hecho, lo impugnan ante el orden
jurisdiccional contencioso administrativo, que será el que decida si
efectivamente el acto es contrario al ordenamiento o no.

Es cierto que son ambos procedimientos complejos y que la Administración

generalmente no inicia, pero que ahí están, y han de tenerse presentes.