03/01/2018

INAP 2018

SILENCIO ADMINISTRATIVO

ÍNDICE
I. CONCEPTO
II. NATURALEZA
III. CLASES
IV. REQUISITOS
V. EFECTOS

I. CONCEPTO

El silencio administrativo tiene indudable importancia en el ámbito del Derecho Administrativo por el hecho de que si
los ciudadanos efectúan una petición a la Administración y ésta tiene la necesidad de pronunciarse sobre ella, bien
admitiéndola o rechazándola, con la posibilidad de que el ciudadano pueda implorar la tutela judicial en
reconocimiento de su derecho negado por la Administración, por considerar que su derecho tiene amparo legal,
bastaría con que la Administración adoptara una actitud pasiva, de no responder a dicha petición, para cerrarle la
posibilidad a los ciudadanos de hacer esa reclamación judicial.

Para evitar esa situación el Legislador ha de prever el amparo de los ciudadanos ante esa actitud y hacer una
declaración, ya desde la propia norma, de que ante la ausencia de decisión expresa por la Administración se presume
que se accede a lo solicitado o se deniega, según los casos, permitiendo al ciudadano interesado en la decisión
adoptar la actitud que más le convenga, bien sea ejecutar el acto que se considera concedido el derecho, bien
reclamar el derecho denegado por el silencio en vía Jurisdiccional.

II. NATURALEZA

El silencio es, en sí mismo considerado, un simple hecho jurídico, porque es la norma la que confiere efectos a ese
simple hecho real sin intervención de voluntad alguna. En el ámbito administrativo, merced a la declaración que se
hace por el propio Legislador, constituye un auténtico acto administrativo que produce la misma eficacia que el acto
dictado expresamente. Pese a ello, se considera que es un supuesto anormal de acto porque la ausencia de
declaración expresa no deja de ofrecer serios problemas, incluso para determinar, no ya el contenido del acto que no
tienen concreción, sino incluso su misma existencia porque es difícil acreditar lo que no existe, la resolución expresa.

Esas dificultades que comportan el silencio o acto presunto son las que aconsejan establecer la necesidad de que la
Administración deba, en todo caso, dictar la resolución expresa, sin perjuicio de que, en garantías del ciudadano,
pueda anticiparse el efecto del silencio.

III. CLASES

Conforme a lo que ya se ha expuesto anteriormente, cabe atribuir al silencio un efecto positivo o negativo, según se
presuma por el Legislador que la ausencia de resolución expresa tenga el efecto de estimar la petición efectuada por
el interesado o no; por ello se habla de silencio positivo o negativo.

En el sistema de la vieja Ley de Procedimiento de 1958 el sentido del silencio era, como regla general, negativo y
constituía una mera ficción que tenía por objeto la posibilidad de acceder a la vía contencioso-administrativa. Con la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se pretendió cambiar el régimen del silencio.
Se consideró por el Legislador la mayor de las novedades que la nueva Ley pretendía, cambiando el régimen del
silencio que tendría como regla general sentido positivo. El régimen legal no dejó de ofrecer serios problemas en la
práctica, imponiendo la modificación del sistema que se llevo a cabo con ocasión de la reforma realizada por Ley
4/1999, de 13 de enero. L a Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, mantiene en esencia los cambios introducidos por la Ley 4/1999.

IV. REQUISITOS

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Como ya se dicho, el presupuesto del silencio es el transcurso del plazo sin que se dicte la resolución. Se dispone en
este sentido en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 que: "el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado
resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo,
excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de
Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario."

Conforme al régimen expuesto adquieren especial importancia no sólo el tiempo señalado por el Legislador, sino el
momento inicial y final. En cuanto al momento inicial, que será aquel en que se inicia el procedimiento (véase
"Procedimiento administrativo"), se dispone en el artículo 21.4 Ley 39/2015 que: "En todo caso, las Administraciones
Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para
la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio
administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la
comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud
iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su
tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por
el órgano competente." Se pretende que el interesado conozca ya desde el inicio del procedimiento los efectos del
silencio y cuando se produce.

En relación al momento final, el antes mencionado artículo 24.1 establece que el plazo señalado para la duración del
procedimiento ha de concluir antes de la notificación de la resolución expresa. Es decir, no es suficiente con que se
dicte en plazo la resolución, sino que se notifique al interesado. La regla es consecuente con la necesidad de
notificación de los actos que es presupuesto de su eficacia, como se establece en el artículo 39 de la Ley 39/2015
(véase "Acto administrativo"). Pese a esa lógica referencia a la notificación no ha dejado el Legislador de atenerse a
las reglas generales sobre las notificaciones sino que se establece una regla especial en el artículo 40.4 Ley
39/2015, dirigida expresamente a evitar el silencio. En efecto, se dispone que: "a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la
notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación
debidamente acreditado".

En relación con los plazos establecidos para la tramitación del procedimiento deberán entenderse incrementado en
los "supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado", en que se
interrumpirá el cómputo del plazo para resolver.

Pero ese efecto del silencio sólo tiene sentido y justificación en los procedimientos iniciados por los interesados,
porque siendo el silencio una garantía a favor de los derechos reclamados por los ciudadanos a la Administración,
sólo con relación a ellos tiene justificación la institución y en los procedimientos instados con esa finalidad ha de
asignarse los efectos de la falta de resolución. Y así se dispone en el artículo 24.1 Ley 39/2015, que hace
presupuesto del régimen que establece que se trate de "procedimientos iniciados a solicitud del interesado."

Para los procedimientos iniciados de oficio por la misma Administración, se establece en el artículo 25 Ley 39/2015
que los efectos de la ausencia de resolución se remiten a la caducidad del procedimiento, en cuanto han de
entenderse caducados dichos procedimiento, de no dictar resolución en el plazo señalado.

La regla expuesta la contempla el Legislador para los casos más frecuentes de procedimientos iniciados de oficio,
que son los aquellos en que se ejercitan potestades sancionadoras o susceptibles de producir efectos desfavorables
o de gravamen. Sin embargo, no ha dejado el Legislador de prever la posibilidad de que en esos procedimientos
iniciados de oficio pudieran comparecer, una vez iniciados, terceros interesados que en la resolución se les pueda
reconocer o constituir "derecho u otras situaciones jurídicas favorables". En tales supuestos, ciertamente
excepcionales, tales interesados podrán considerar que la falta de resolución, el silencio, tienen efectos negativos;
sin perjuicio de exigir que se dicte resolución expresa.

V. EFECTOS

El primero de los efectos que produce el silencio es que se considerar que constituye un auténtico acto
administrativo que pone fin al procedimiento, esto es, tiene naturaleza de resolución (véase "Resolución
administrativa"). Consecuencia de ello es que produce los efectos de dicho acto.

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En cuanto al sentido del silencio, el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 establece el silencio positivo como norma general
en los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado. Pero seguidamente, en el mismo precepto
y párrafo, establece el Legislador excepciones a esa regla general y se considera que el silencio tienen efectos
negativos en los siguientes supuestos:

a) Cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho
internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el
acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá
fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
b) En los procedimientos de ejercicio del derecho de petición.
c) En los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
d) En los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
e) En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
f) En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a
solicitud de los interesados, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. No obstante, cuando el
recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud
por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo, siempre que no se refiera a las
materias enumeradas en los apartados anteriores.

Sin perjuicio de lo anterior, el Legislador ha discriminado en los efectos del acto presunto, según se trate de silencio
positivo o negativo. Esa diferencia se vincula a la necesidad de dictar el acto expreso, como después se verá. En
efecto, se establece en el artículo 24.2 Ley 39/2015 que si el sentido del silencio es positivo, el acto presunto "tiene
a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" y el apartado 4 del mismo
artículo establece que "se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o
jurídica, pública o privada." Dichos efectos se entienden producidos "desde el vencimiento del plazo máximo en el
que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido".

Como el problema del silencio positivo es la posibilidad de probar su existencia por la dificultad que entraña probar
lo que no existe, se dispone en artículo 24.4 que "su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba
admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido." El referido certificado acreditativo
deberá ser expedido de oficio por el órgano competente para resolver, en el plazo de quince días desde que expire el
plazo máximo para resolver el procedimiento. En cualquier caso, el interesado podrá solicitarlo en cualquier
momento, en cuyo caso el plazo de quince días se computará desde el día siguiente a aquél en que la petición
tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

Régimen bien distinto tiene el silencio cuando el efecto es negativo, porque el Legislador ha querido favorecer al
ciudadano en perjuicio de la Administración, que incumple la obligación de resolver que se le impone. En este
sentido, el acto presunto no tiene más efectos que el considerar el interesado desestimada su petición, pero a "los
solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo
que resulte procedente", con el especial régimen de interposición del recurso cuando se impugnan actos
desestimatorios presuntos, de interpretación Jurisprudencial a favor de la interposición en plazo.

Ya se ha dicho que el régimen del silencio no excluye a la Administración del deber de dictar resolución expresa, lo
que en puridad de principios permitiría al ciudadano estar a la espera de que la misma se dicte, con el añadido de
que esa obligación de la Administración no tiene plazo. En efecto, si bien el procedimiento ha de concluir en los
plazos señalados por el Legislador, no es menos cierto que la obligación ineludible de dictar la resolución expresa
permite que pueda dictarse después de dichos plazos y ya producido el silencio.

La compatibilidad de esa resolución expresa extemporánea, una vez producido el silencio, ha de acomodarse a los
efectos que ya vimos produce este, como se establece en el artículo 24.3 Ley 39/2015, al disponer que si esa
resolución ulterior se ha de dictar en procedimientos en que el silencio -ya producido- es positivo, sólo puede ser
estimatoria de las peticiones del interesados, efectos que ya se han producido por el acto presunto. Por el contrario,
cuando el efecto del silencio sea negativo, se deja a la Administración la alternativa de desestimar las peticiones,

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existiendo ya una formal desestimación, o por el contrario podrá estimar las peticiones "sin vinculación alguna al
silencio", porque, como ya se dijo, el silencio en estos supuestos sólo tiene eficacia a los efectos de impugnar el
acto presunto.

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Análisis
¿Dónde se regula?
Normativa comentada
L 39/2015, de 1 Oct. (procedimiento administrativo común de las administraciones públicas)
TÍTULO II. De la actividad de las Administraciones Públicas
CAPÍTULO I. Normas generales de actuación
Artículo 21. Obligación de resolver.
Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.
Conceptos relacionados
Véase también
Acto administrativo
Jurados de expropiación forzosa
Procedimiento administrativo
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
Resolución administrativa
Sentencias destacadas
Jurisprudencia comentada
TS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, S, 13 Feb. 2008 (Rec. 4041/2002)
TSJIC de Las Palmas de Gran Canaria, Sala de lo Contencioso-administrativo, S 68/2008, 28 Abr. 2008 (Rec. 401/2007)
TSJGA, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, S 308/2008, 7 May. 2008 (Rec. 166/2005)
TSJM, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, S 363/2008, 18 Abr. 2008 (Rec. 642/2004)
Para saber más…
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