CPySoc. 1º - CC. de LA ADMINISTRACIÓN I. - Temas PDF

TEMA 1
ORGANIZACIONES E INSTITUCIONES
1. Organización social y organización formal
Por organización social puede entenderse como una serie de actores sociales
en una interdependencia regular, creada y mantenida mediante la acción, que resalta sus
interconexiones funcionales o procesales. La estructura social general, a estos efectos
consistiría en cualesquiera variables que sean características estables de la sociedad
externa a la organización formal, que consiste en un conjunto de relaciones sociales
estables creadas deliberadamente, con la intención explícita de alcanzar de manera
continuada algunos propósitos o finalidades específicas, las cuales son funciones
realizadas para alguna estructura superior.
Las organizaciones formales son una estructura de relaciones hecha de
obligaciones y expectativas en la que cada persona necesita tener un balance positivo
respecto al conjunto de los actores implicados (relaciones complejas). En el análisis de las
organizaciones formales pueden distinguirse 3 niveles de indagación.
 sociopsicológico o microsocial comportamiento de los individuos en las
organizaciones.
 estructural o mesosocial funcionamiento y características de algún aspecto,
segmento o conjuntos organizativos.
 ecológico, societal o macrosocial características o acciones de la
organización con relación a su ambiente, en su dimensión más global.
Con relación a las cuestiones específicas de las organizaciones resulta preciso
concretar esas características fundamentales: así, eficacia es tener la actividad, fuerza y
poder para obrar con recursos escasos. Efectividad (lo real y verdadero en oposición a lo
nominal) supone la consecución de fines o resultados por medio de un verdadero
programa. La eficiencia (virtud y facultad para lograr un efecto determinado, mediante la
contrastación de medios) significa determinar la relación de medios para alcanzar un fin al
menor coste, es decir, para medir su rendimiento.
BARNARD (1947) dirá que “una acción es efectiva si logra su propósito
específico objetivo. Se afirmará también que es eficiente si satisface los motivos de ese
propósito y si el proceso no crea insatisfacciones colaterales. Se dirá que una acción es
ineficiente si no se satisfacen las razones de ese propósito o si se incurre en
insatisfacciones colaterales, incluso si es efectiva”. La definición de Barnard de la
eficiencia ha dejado su lugar a la más habitual de la relación óptima entre los insumos y
los productos, cuantas más unidades de producto se obtienen de un insumo dado.
2. Las perspectivas sobre las organizaciones

Los enfoques para considerar a las organizaciones son tan diversos como ellas mismas. Existen tres
grandes perspectivas:
a) Las organizaciones como sistemas racionales (máquinas) son
colectividades orientadas a la consecución de objetivos relativamente
específicos que exhiben, además un alto grado de formalización en su
estructura interna.
b) Las organizaciones como sistemas naturales son colectividades cuyos
miembros comparten un interés común en la supervivencia del sistema y se
comprometen en las actividades colectivas, estructuradas informalmente,
para asegurar este objetivo.
c) Las organizaciones como sistemas abiertos son coaliciones de grupos de
interés cambiantes que desarrollan objetivos mediante la negociación.
1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 1

3. Organizaciones públicas y organizaciones privadas
En la práctica, los gestores en una u otra esfera han aplicado indistintamente técnicas desarrolladas ya
en el ámbito empresarial ya en el estatal con resultados encontrados y confusos en ambas.
3.1. La economía política de las organizaciones públicas
3.2. Una comparación entre organizaciones públicas y privadas
Las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas pueden
agruparse en 4 aspectos según RAINEY, BACKOFF y LEVINE (1976):
A) Factores ambientales. Se considera que las organizaciones públicas están sujetas a una
menor exposición al mercado que las privadas y que, en consecuencia, poseen menores incentivos a la
eficiencia. Las organizaciones públicas están vinculadas a constreñimientos legales que determinan sus
competencias y sus ingresos, los cuales no dependen de su desempeño en un mercado más o menos libre,
sino que sufren influencias políticas de distintos grupos y fuentes.
B) Intercambios entorno/organización. En las organizaciones públicas se
caracteriza a esas transacciones entre el contexto y la organización como más
coercitivas, más amplias en sus efectos, y más sujetas a las expectativas de la opinión y
al escrutinio público que en las organizaciones privadas, las cuales se suelen considerar
más perceptivas, responsables y equitativas.
C) Estructuras y procesos internos. Los objetivos o fines de las
organizaciones públicas son múltiples y difusos, difíciles de mensurar y, con frecuencia,
conflictivos entre sí. La equidad es tan importante como la eficiencia y lo probable es que
la autoridad sea fragmentaria o débil. La actuación organizativa pública se caracteriza por
la cautela y por evitar las innovaciones que puedan alterar, significativamente, las rutinas
y los procedimientos establecidos.
D) Recursos humanos. Se alega con frecuencia que los empleados presentan
distintas actitudes ante el trabajo y tienen estructuras de incentivos y remuneraciones algo
diferentes. Los empleados públicos pueden ser susceptibles de un mayor control y
poseen, quizá, una flexibilidad más elevada por necesidad, pero suelen mostrar niveles
inferiores de satisfacción en el trabajo, de compromiso organizativo y de motivación en
general. Los directivos, generalmente políticos, tienen períodos más breves de
permanencia y unas perspectivas temporales limitadas más a corto plazo que los
ejecutivos empresariales. La naturaleza de los objetivos hace muy difícil la medición del
desempeño de los empleados en muchos casos.
3.3. Algunas organizaciones son estatales, todas las organizaciones son
públicas
BOZEMAN (1987) describe cuáles son las repercusiones de la autoridad política sobre el
comportamiento de las organizaciones, distinguiendo 3 tipos:
1. Autoridad política primaria, la que fluye directamente de los ciudadanos,
cimiento sobre el que se asienta el sistema político (legitimidad).
2. Autoridad política secundaria, es la ejercida por los funcionarios públicos,
elegidos o no, incluyendo los burócratas.
3. Autoridad política terciaria, pertenece a los ciudadanos privados y a las
organizaciones no estatales, es el fruto de una doble delegación.
La autoridad primaria afecta al comportamiento organizativo como resultado de los desplazamientos en
la valoración de la legitimidad del Estado por la ciudadanía, la opinión pública se centra en las visiones
sobre el alcance y el papel de la actividad del Estado y sobre las clases de acciones de políticas públicas.
La autoridad política secundaria influye en las organizaciones mediante estatutos, decisiones y
reglamentaciones administrativas, mandatos judiciales, etc.
La autoridad terciaria concede poder de elaboración de políticas públicas a una organización, es una
dotación de autoridad peculiar por la que ésta se convierte en un actor en ese ámbito (asociaciones,
colegios profesionales).
La teoría multidimensional de BOZEMAN (1987) consiste en que las organizaciones formales
modernas, con independencia del sector al que pertenezcan, de su morfología o de la clase en que se
encuadren, están influidas por autoridades políticas y económicas, y ejercen típicamente por su parte,
ambos tipos de autoridad. Las organizaciones pueden ser más públicas respecto a unas actividades que
a otras, pero todas lo son en algún grado. La publicidad es una propiedad multidimensional, y una
organización es pública en la medida en que ejerce o se ve constreñida por la autoridad política, y es
privada si practica o es condicionada por la autoridad económica. La mezcla de constricciones políticas y

económicas que influye sobre una organización concreta determina si es más o menos pública o privada,
simultáneamente.
Las organizaciones no responden de manera uniforme a la autoridad política o económica sino que
cuentan con un conjunto de filtros (tecnología, envergadura de fronteras, autoridad mediadora, los
recursos). Se trata de mecanismos para afrontar el cambio inducido desde el ambiente.
4. Instituciones
Dentro de las organizaciones públicas interesan en especial las denominadas Instituciones, que son
una clase especial de organizaciones instilada por valores. Cualesquiera sean los valores o los intereses
defendidos por los factores de poder de una sociedad o de un grupo, se dice de esos valores o de esos
intereses que están institucionalizados dentro del grupo.
4.1. El enfoque político
El ámbito institucional es un complejo de organizaciones formales (Estado, Gobiernos, Adm. Públicas)
que son algo más que meras organizaciones formales, se trata de instituciones, de sistemas
multiorganizativos.
Una organización institucionalizada presenta 3 características principales, según POLSBY:
1) Está diferenciada de su entorno y sus miembros son fácilmente identificables.
2) La organización es compleja (división del trabajo).
3) La organización tiende a emplear criterios universalistas más que particularistas. Se siguen los
precedentes y las reglas y los códigos impersonales sustituyen a las preferencias personales.
HUNTINGTON (1968) define la institucionalización como el proceso mediante el cual las
organizaciones y procedimientos adquieren valor y estabilidad, configurándose pautas de comportamiento
recurrentes, que pueden mensurarse por criterios operativos que determinen su adaptabilidad,
complejidad, autonomía y coherencia.
A) Adaptabilidad/Rigidez. La adaptabilidad es una característica organizativa adquirida, en un
sentido amplio es una función de los desafíos del entorno y de la edad. La rigidez suele ser más propia de las
organizaciones jóvenes, pero si una organización ha envejecido en un ambiente estático no es adaptable
necesariamente. El logro de la adaptación allana el camino para superar ulteriores demandas del contexto.
B) Complejidad/Sencillez. La complejidad puede implicar la multiplicación de subunidades
organizativas, jerárquica y funcionalmente, la diferenciación de distintos tipos de subunidades, y la mayor
estabilidad del conjunto.
C) Autonomía/Subordinación. La existencia independiente de otros agrupamientos sociales y
métodos de conducta constituye la medida de la autonomía, la cual sirve para aislarse de los efectos ajenos,
disminuyendo la vulnerabilidad frente al exterior.
D) Coherencia/Desunión. Una organización efectiva requiere como mínimo un consenso
sustancial sobre sus fronteras funcionales y sobre los procedimientos para la resolución de los conflictos
suscitados por quienes las atraviesan.
4.2. El enfoque sociológico. El neoinstitucionalismo.
El punto de arranque de esta perspectiva del análisis organizativo es la llamativa homogeneidad de las
prácticas y arreglos encontrados en el mercado de trabajo, en las escuelas, en los Estados y en las
corporaciones, o de otra forma, la cualidad constante y repetitiva de buena parte de la vida organizada,
que resulta compartida tanto por las organizaciones públicas como las privadas.
Los orígenes de las estructuras organizativas formales se sitúan en la propia sociedad postindustrial,
dominada por la organización racional incluso más que por las fuerzas de producción, pues a la
complejidad de las redes sociales modernas hay que añadir la cuestión ideológica.
El éxito organizativo depende de factores distintos de la coordinación y control eficientes de las
actividades productivas. Las organizaciones que existen en ambientes institucionales altamente
elaborados y tienen éxito en hacerse isomórficas con estos entorno obtienen la legitimidad y los recursos
necesitados para sobrevivir.
Las organizaciones institucionalizadas protegen sus estructuras formales de la evaluación; la inspección
y el control, tanto internos como externos, se minimizan. La contribución de DiMAGGIO y POWELL (1983)
se centra en torno al concepto de campo de organizaciones y los mecanismos del cambio isomórfico
institucional. Por campo organizativo se entiende aquellas organizaciones que constituyen un área
reconocida de vida institucional. La virtud de esta unidad de análisis reside en que dirige la atención a la
totalidad de actores relevantes.
El cambio en la estructura formal, la cultura organizativa y los objetivos, los programas o la misión varía
en respuesta a las condiciones técnicas. El concepto que mejor da cuenta de este proceso de
homogeneización es el de isomorfismo. Se trata de una evolución constrictiva que fuerza a una unidad
de una población a parecerse a otras unidades que afrontan el mismo conjunto de condiciones
ambientales. Las características organizativas se modifican en la dirección de aumentar la compatibilidad
con las especificidades del ambiente. Para DiMaggio y Powell existen 2 tipos de isomorfismo: el
competitivo y el institucional. Identifican 3 mecanismos a través de los que se produce el cambio
isomórfico institucional: isomofismo coercitivo (influencia política), isomorfismo mimético (respuestas
normalizadas a la incertidumbre) y el normativo, asociado con la profesionalización.

TEMA 2
ESTADOS, SOCIEDADES Y CULTURAS
LOS ESTADOS COMO CONSTRUCCIONES SOCIOCULTURALES

El Estado contemporáneo ha sido conceptuado de muy diversas maneras mediante el empleo de alguna
combinación de sus funciones, actividades, personal, contornos organizativos, legitimidad, normas,
soberanía o control territorial. En los años 50 la polémica teórica se situaba en la oposición pluralismo/élites.
En los 70 la dicotomía orden/conflicto acentuaba los aspectos de estabilidad y rutina frente a los de
desorden y cambio. Por su parte el marxismo se debatía entre instrumentalistas (Estado como instrumento
de la clase capitalista) y estructuralistas (Esado dotado de una autonomía relativa).
El estado como institución

Según Krasner el estado moderno es la institución por excelencia desde dos dimensiones:
1.- Desde la profundidad que se refiere al grado en que la estructura de la institución define a los
individuos.
2.- desde la amplitud, que se refiere al número de vínculos que tiene una actividad particular con
las demás.
“Con respecto a estas dos dimensiones, los estados modernos se han convertido
progresivamente en instituciones formidables que influyen sobre la autoimagen de los individuos a
través del concepto de ciudadanía y del control que ejercen sobre los poderosos instrumentos de
socialización. Con relación a la amplitud, los estados modernos son las instituciones más
densamente vinculadas del mundo contemporáneo. Son, por lo tanto, instituciones difícilmente
sustituibles” (Krasner).
Sociedad y autoridad pública

El modelo de Dyson pretende facilitar las imágenes del mundo político. La premisa central es
que las “imágenes del mundo político”, en cuyos términos se define el comportamiento político, y
las actitudes hacia la acomodación de intereses, están relacionadas con una experiencia de la
autoridad ejercidas a través de las instituciones públicas y un conjunto particular de relaciones
sociales.
Sociedades "estatistas"
 Tienen preferencia por los métodos burocráticos y por los criterios técnicos.
 Niegan que el interés público sea la suma de los intereses privados.
 Acentúan la distinción entre el estado y la sociedad.
 Un cierto carácter despersonalizado que les confiere un aire republicano incluso a
las monarquías.
 Manifiestan énfasis en símbolos políticos impersonales.
 Acentúan el carácter unitario del poder público.
 Tienen una visión moralista de la política.
 Tienen la convicción de la separación real de poderes.
Sociedades "sin estado"
 Son sociedades con un fuerte pluralismo y tradición de debate.
 Tienen una visión instrumental del gobierno y cierto sentido deportivo en la política.
 Tienen preferencia por los modelos sociales de constitución o por los análisis
económicos de la política.
 Acentúan el carácter personal del poder ejecutivo.
 Dan énfasis a los rituales y ceremonias personalistas, centrándose notablemente
en la monarquía.
Estas sociedades “sin Estado” despliegan una continuidad pronunciada con las ideas e
instituciones feudales de la Edad Media, incluyendo una difusión del poder, y encuentran su coherencia
en una concepción de la sociedad ordenada por la costumbre, la práctica social y la herencia más que los
principios racionales.
El Estado adquiere significados radicalmente diferentes dependiendo del carácter de la sociedad,
sobre si su experiencia social predispone a los individuos a desarrollar una conciencia institucional. En
cada país concreto distintos grupos presentan visiones contrapuestas del Estado (extrañamiento,
ambivalencia, apoyo). Estas fracturas de las “imágenes del mundo político” se reflejan en la complejidad

de la política de grupos y en la fragmentación y faccionalismo de la estructura interna de partidos y grupos
de interés.
Autonomía y apoyo social en los Estados democráticos
Las acciones autoritativas son las que incluyen o suponen autoridad, y comprenden tanto
las políticas públicas ejecutadas como las que no lo han sido. No son sólo acciones muy visibles
que tienen gran efecto sobre numerosos individuos sino también interpretaciones y aplicaciones
reglamentarias muy restringidas. Aunque se distingue entre políticas públicas y su implantación,
esta última también forma parte de las acciones autoritativas (Nordlinger). El Estado adopta
decisiones autoritativas continuamente respecto a sus propios arreglos internos, actividades y
presupuestos, algunas tienen repercusiones y efectos reconocidos y directos sobre los intereses
de actores societales.
Las preferencias divergentes Estado-Sociedad aparecen cuando hay una distancia percibida
mayor o menor entre ellas, esto es cuando los actores estatales o societales tienen opiniones
diferentes o incompatibles. Esta divergencia se refiere exclusivamente a las incompatibilidades
sustantivas o a las divergencias percibidas, que separan las posiciones de los actores públicos o
privados. El Estado es autónomo dependiendo del grado en que traduce sus preferencias en
acciones autoritativas.
La autonomía del Estado puede definirse en función de la frecuencia total con la que las
preferencias del Estado coinciden con las acciones autoritativas, e inacciones, la proporción de
diferencias que lo hacen, la distancia sustantiva media entre las preferencias estatales y las
acciones autoritativas, o alguna combinación de las tres.
Al definir la autonomía como la traducción de las preferencias del Estado como políticas
públicas, distinguiendo entre las políticas adoptadas que coinciden o no con las preferencias
societales, el análisis siguiente se refiere a la mayor o menor representatividad del Estado
democrático y en la manera en que los altos funcionarios públicos llevan a cabo, ignoran o
esquivan sus responsabilidades representativas.
NORDLINGER mantiene su definición de autonomía como capacidad de negar las
demandas societales y añade la dimensión del apoyo social a las medidas estatales, esto es, el
comportamiento no-coercido de los actores societales que en conjunto apoya las preferencias del
Estado y de los funcionarios públicos correspondientes. Por más permeable y abierto que sea un
Estado sus altos funcionarios tienen preferencias sobre las políticas públicas que divergen de las
pertenecientes a la sociedad, al igual que lo hacen las de los actores privados.
Nordlinger distingue entre Estados fuertes (gran autonomía y apoyo social, llevan a cabo sus
preferencias), Estados independientes (escaso apoyo pero implantan con frecuencia sus
preferencias), Estados receptivos (actúan de acuerdo a las preferencias societas, escasa
autonomía pero tiene apoyo) y Estados débiles (ni autonomía ni apoyo, no puede llevar a cabo
procesos autónomos).
NORDLINGER añade 4 variables subjetivas que configuran las variaciones en el
comportamiento autónomo de los funcionarios públicos relevantes considerados en su conjunto:
- Maleabilidad: grado en que los funcionarios públicos son susceptibles a las expresiones de los
intereses societales para formar y modificar sus preferencias.
- Aislamiento: mayor o menor importancia que atribuyen al apoyo societal activo en la valoración
de cuanto pueden privarse en caso de actuar según sus propias preferencias.
- Elasticidad: grado en que los funcionarios se creen capaces de contrarrestar la oposición
societal que preceda y siga a la adopción de las políticas públicas preferidas.
- Vulnerabilidad: las expectativas más o menos optimistas de los altos funcionarios sobre si las
políticas preferidas producirán los resultados deseados.
La maleabilidad y la vulnerabilidad están relacionadas negativamente con la autonomía,
mientras que el aislamiento y la elasticidad lo están positivamente.
El enfoque centrado en la ordenación política

El enfoque de Skocpol sobre los orígenes de las políticas sociales en los Estados Unidos,
nos lleva a cuatro tipos de procesos:
1. El establecimiento y la transformación de las organizaciones de los partidos y del estado
mediante las que los políticos tratan de realizar sus iniciativas en las políticas públicas. Es
necesario tener en cuenta que los políticos no son sólo representantes de intereses sociales,
sino que pueden hacer contribuciones independientes al desarrollo de las políticas públicas de

un país. Tanto los funcionarios de carrera como los políticos elegidos tienen ideas e intereses
que promoverán mediante políticas públicas.
2. Los efectos de los procedimientos y de las instituciones políticas sobre las identidades, las
metas y las capacidades de los grupos sociales que llegan a estar implicados en la elaboración
de programas públicos y sociales. Las teorías deterministas suelen olvidar la forma en que los
grupos políticos son influidos por procesos y estructuras políticas. Por ejemplo, las pautas de
desarrollo burocrático influyen notablemente en las orientaciones de la clase media educada, y
también en las posibilidades para que los grupos sociales hagan cosas a través de la autoridad
pública.
3. El ajuste -o su ausencia- entre las metas y las capacidades de los diversos grupos
políticamente activos y los puntos de acceso y de influencia, históricamente cambiantes,
permitidos por las instituciones políticas de la nación. Los grados de éxito en el logro de
objetivos políticos (como la promulgación de una determinada legislación) dependen de las
oportunidades relativas que las instituciones políticas ofrecen al grupo o movimiento en
cuestión y, simultáneamente, de las que niegan a sus adversarios y competidores.
4. Las maneras en que las políticas sociales establecidas con anterioridad afectan a las actuales.
Los científicos sociales olvidan con frecuencia que las políticas públicas, una vez promulgadas,
modifican los procesos políticos subsiguientes, produciéndose un proceso de retroalimentación
de dos formas principales: por un lado, las políticas públicas transforman y amplían a la
capacidad del estado. Por otro lado, las políticas nuevas afectan a las identidades sociales, los
objetivos y las capacidades de acción de los grupos políticos.
Las ordenaciones políticas modernas varían en función de 2 dimensiones:

1. Grado de autorización a actores individuales. Algunos sistemas modernos incorporan a
determinadas personas, vinculándolas a la colectividad como un proyecto y luego validándolas
como portadoras de capacidad y compromiso soberanos. En este caso las actividades sociales
no se diferencian mucho de las públicas. Otros sistemas conceden a las personas capacidades
mucho más débiles, como meros poseedores de derechos. En estos casos las actividades
públicas y privadas están más diferenciadas.
2. Grado de autorización a instituciones. Se refiere al grado en el que la ordenación política define
y controla las tareas colectivas y las relaciones funcionales. Algunas ordenaciones tratan de
establecer las funciones sociales mediante procesos sociopolíticos centrales. Otras definen las
funciones sociales como resultado de la puesta en marcha de la sociedad como una
comunidad o asociación natural, casi sin regulación central.
Ordenaciones políticas racionalizadas Grado de autorización colectiva

modernas según Jepperson y Meyer
Bajo Alto
Alto 1.Liberal/Individualista 2.Sociedad estatista
Grado de autorización (EEUU, Reino Unido) (Francia)
individual Bajo 3.Segmentario (estado 4.Sociedad
fuera de la sociedad) corporativista (Alemania)
(Iberoamérica)
ESTADO Y MERCADO
Pero además de las organizaciones administrativas públicas que configuran el estado,
resulta preciso insistir en los elementos determinantes del contexto: el mercado y la sociedad.
Aunque resulta obvio que los sistemas de mercado se fundamentan en la relación de intercambio,
la autoridad dista de ser un concepto tan evidente, tampoco está tan firmemente establecido que la
reciprocidad, y su correlato la confianza, pudieran servir para caracterizar la sociedad. Por ello,
puede afirmarse que existe isomorfismo institucional que explica la pluralidad de formas de
organización y su convergencia en los tres ámbitos citados.
El mercado sigue siendo una de las pocas instituciones capaces de organizar la cooperación
de millones de personas, quienes persiguiendo sus propios fines de compra y venta consiguen, sin
buscarlo, la distribución de renta, la asignación de recursos y el crecimiento económico. Para Adam
Smith el sistema de mercado era tanto un mecanismo de coordinación espontáneo, como una
forma de incentivos descentralizados para estimular a una multitud de individuos de una manera
eficiente, que sería imposible mediante relaciones de autoridad.

Los mercados, en el sentido moderno, existen desde finales del s. XVIII.
Bienes privados y bienes públicos: los fallos del mercado y los del Estado
La clasificación de los bienes distingue entre bienes privados, comunes, públicos y de peaje,
según si se produce rivalidad en el consumo, la exclusividad o generalidad y el carácter
congestionado o no congestionado de un bien. Entendemos por bien congestionado aquél en el
que el coste social marginal es mayor en algún momento que el beneficio o utilidad social marginal
que proporciona. Pensemos en una autopista atascada: la utilidad que proporciona en ese
momento es menor que el coste de utilización.
*Los bienes privados se definen por la rivalidad en el consumo y la exclusividad en el uso,
por ejemplo, libros, zapatos o pan.
**Los bienes de peaje se caracterizan por la no rivalidad en el consumo y la exclusividad.
Las empresas deben pagar el coste de producción de los bienes con los ingresos provenientes de
los peajes de los usuarios, esto es, deben cubrir los costes de construcción y de funcionamiento.
***Los bienes comunes o libres son los caracterizados por la rivalidad y la generalidad ya
que la exclusión no es factible económicamente (caladeros, animales salvajes).
****Los bienes públicos puros son los caracterizados por la generalidad y la no-rivalidad, son
contribuciones para en bien común.
El resto de los fallos del mercado están en el cuadro II.7 (pàg. 108)
Un listado de los fallos del estado se agrupan en las siguientes rúbricas según Weimer y
Vining (cuadro II.8, pàg. 110):
1. Problemas inherentes a la democracia directa
La gran cantidad asuntos que surgen en una sociedad industrial, convierten a los referéndums en un
método poco práctico de decisión excepto para las cuestiones más importantes.
1. A. Paradoja de la votación. Según esta paradoja estudiada por Arrow, la elección social final
dependería del orden de votación, de la agenda política y del grado en que los gentes practiquen
una votación sofisticada, pudiendo producirse resultados ilógicos.
1. B. Intensidad y composición de las preferencias. La democracia directa puede conducir a la
tiranía de la mayoría, aunque sea de modo temporal. Los esquemas de voto tampoco permiten que
las personas expresen la intensidad de sus preferencias. Además, los votantes tienen que evaluar
sólo las posturas ofrecidas por cada candidato, por lo que una política elegida no tiene porqué
representar a la voluntad de la mayoría.
2. Problemas inherentes al gobierno representativo.
Uno de los problemas al que se enfrentan los cargos electos es la alternativa entre acciones que impulsan
su propia concepción del bien social y las que reflejan las preferencias de los electores. Otros problemas son:
2. A. Influencia de los intereses organizados (búsqueda de rentas). Los Estados intervienen en
la economía generando beneficios en forma de renta que dirigen a determinados sectores de
interés. La forma más antigua es probablemente la concesión de monopolios o la imposición de
aranceles.
2. B. Problemas de las legislaturas basadas en distritos. En muchos sistemas los representantes se
eligen por circunscripciones. Esto supone que para conseguir su elección deben prestar más atención a
los problemas locales que a los generales.
2. C. Ciclos electorales. Muchas acciones políticas requieren períodos más largos que una
legislatura, por lo que sus costes futuros o sus escasos beneficios presentes pueden ser
esgrimidos por los competidores en las elecciones para atraerse el voto.
2. D. Cobertura de los medios (de las agendas políticas) y amortización de costes. Los políticos
compiten por el espacio en los medios de comunicación de masas. Para ello alteran su agenda
política en beneficio de la audiencia y en detrimento de sus proyectos iniciales. Por otra parte, los
costes de proyectos fracasados anteriores, tienen diferente consideración para un político o para
un economista. Para éste, los costes ya están amortizados, pero para el político no son asumibles,
por lo continuarán con ellos antes que admitir el error.
3. Problemas inherentes a la oferta burocrática.
Para subsanar los fallos del mercado, los gobiernos crean organizaciones con dinero público, pero
su propia naturaleza hace difícil su supervisión y su eficiencia. En el organigrama se establecen
relaciones entre el funcionario directivo y los subordinados. El directivo afronta la tarea de crear
arreglos organizativos que minimicen la suma de los costes de los comportamientos no deseables
de los subordinados y del esfuerzo para controlarlos. Estos costes se denominan "pérdida del
organismo". Está perdida es inherente a todas las organizaciones, pero hay tres factores que la

convierten en crítica en los organismos públicos:
 Necesidad de imputar un valor al producto público. Para valorar la eficiencia, aparte de los costes, es
necesario valorar los beneficios sociales de los bienes públicos. Esta valoración es sumamente difícil,
por lo que resulta imposible determinar el tamaño óptimo de un organismo público.
 La falta de competencia limita la eficiencia. La competencia obliga a las empresas privadas a producir
al mínimo coste. Los métodos de la competencia les sirven de modelo para mejorar y para innovar. Sin
embargo, esto no ocurre en los organismos públicos, donde falta la competencia y los modelos de
referencia. Además las normas internas de funcionamiento dificultan el reclutamiento de especialistas
con los conocimientos necesarios para implantar innovaciones.
 La rigidez provocada por las protecciones de la función pública. Los funcionarios de plantilla suelen ser
fijos, lo que por un lado proporciona continuidad en el conocimiento técnico ante los cambios en el
gobierno, pero por otro aporta rigideces. Las mismas normas que dificultan el despido político de los
funcionarios, impiden el despido de los incompetentes e improductivos. Los mismos esquemas
retributivos fijos que limitan la influencia política, desincentivan a los más competentes en beneficio de
los menos, por lo que los primeros se desplazan hacia el sector privado dejando en la función pública
mayor proporción de los segundos.
4. Problemas inherentes a la descentralización.
La descentralización política es deseable en general, porque acerca a los ciudadanos a las decisiones
públicas haciendo más fácil el ejercicio de la voz del pueblo sobre la cantidad y calidad de los bienes públicos.
Sin embargo, los beneficios de la descentralización tienen un precio: las administraciones locales pueden
dificultar la implantación de políticas generales y además incurren en externalidades en la oferta de bienes
públicos locales.
4.1. La cuestión de la implantación. Cuanto más potencial tiene una organización para retener
su aportación tributaria a la administración, mayor es la posibilidad de que lo haga. Cuando las
administraciones locales se oponen, o no perciben como beneficiosos para sí mismos los
proyectos de la administración general como para justificar su propio esfuerzo, tienden a rehusar
intencionadamente su contribución. Por ello, cuando la administración está muy descentralizada, el
gobierno central suele ofrecer más compensaciones de las necesarias a algunas administraciones
regionales o locales en detrimento de otras.
4.2. Las externalidades fiscales. Como las administraciones locales y regionales compiten unas
con otras por atraer a los residentes e industrias más ricos, ofrecen incentivos a éstos para su
implantación en su demarcación. Esta competencia directa lleva a una situación en la que los
incentivos son tales, que prácticamente anulan los beneficios esperados por la implantación.
2.2. Una comparación de las formas de organización económica

La realidad del Estado y el mercado en el mundo contemporáneo adopta formas complejas,
POWELL ha señalado que “con independencia de si son nuevas formas de intercambio que han
surgido recientemente o antiguas prácticas que han ganado una nueva prominencia, no están
explicadas satisfactoriamente por los enfoques existentes. Mercados, jerarquías y redes son piezas
de un rompecabezas más amplio que es la economía. Los modelos estilizados de los mercados,
las jerarquías y las redes no son perfectamente descriptivos de la realidad económica, pero nos
permiten progresar en la comprensión de la extraordinaria diversidad de arreglos económicos
encontrados en el mundo industrial en la actualidad”.
SOCIEDADES Y CULTURAS
Hamilton y Biggart examinan tres interpretaciones alternativas sobre los modos de gestión
y de organización, y las estructuras de autoridad en tres países de extremo oriente.
 El enfoque centrado en el mercado.
 El enfoque cultural, que sugiere que las pautas culturales definen la organización y el
comportamiento económicos.
 El enfoque centrado en la autoridad, que incorporando elementos de los dos anteriores
enfoques, y los subordina a las relaciones de autoridad entre individuos e instituciones.
Desde este último punto de vista, “las prácticas organizativas representan estrategias de control que
sirven para legitimar estructuras de mando y que emplean con frecuencia sobreentendidos culturales que
no se desarrollan aleatoriamente, sino a partir de pautas de interacción preexistentes. Por tanto, la
empresa industrial es una compleja adaptación moderna de pautas de dominación precedentes a
situaciones económicas en las que el lucro, la eficiencia y el control, conforman las condiciones de
existencia” (HAMILTON y BIGGART).
Respecto a cómo se forman las preferencias que orientan la cultura y lo político (valores

compartidos que legitiman las prácticas sociales de las gentes en una sociedad compleja)
Wildavsky realiza su aportación basándose en las preguntas fundamentales a responder por el
individuo. ¿Quién soy yo? (cuestión de la identidad) y ¿Qué debo hacer? (cuestión de la acción).
Mientras Almond y verba ordenaron las culturas políticas en dos dimensiones, el compromiso y la
implicación.
La combinación de las dos variables de Wildavsky recoge cuatro conceptos:
 La cultura apática, que surge cuando las personas no pueden controlar lo que les sucede,
por lo que desarrollan sentimientos fatalistas, y por lo que las políticas públicas no les
interesan.
 La jerarquía, que es la autoridad institucionalizada. Justifica la desigualdad sobre la base
de que la especialización y la división del trabajo permiten vivir a las personas con mayor
armonía y efectividad. Se sustenta por ello mediante una ética del sacrificio. Las partes se
subordinan al conjunto.
 La cultura individualista. Su ideal social es la autorregulación y favorece las ofertas y la
negociación para disminuir la necesidad de recurrir a la autoridad. Favorece la negociación
y la igualdad de oportunidades.
 La cultura igualitaria. Rechaza la autoridad sobre la base de una asociación totalmente
voluntaria, rechazando las diferencias entre etnias, niveles de ingresos, sexos, autoridad y
ciudadanos, etc.

TEMA 3
GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
EL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO ORGANIZATIVO

Los estados contemporáneos de los países industrializados se han convertido en grandes proveedores
de servicios sociales, tales como subsidios de desempleo, atención de enfermos, indigentes y ancianos.
También son productores de bienes y servicios, pues suelen controlar las industrias del petróleo,
automoción y transporte. Igualmente gestionan la economía mediante gran variedad de instrumentos
fiscales y monetarios. Se convierten a veces en inversores de capital tratando de dirigir el desarrollo de
economía a través de órganos de planificación, y a veces, a través de su control de los activos en
instituciones financieras.
Sin embargo, el tamaño del sector público es muy difícil de determinar, pues los límites entre estado y la
sociedad, entre las AAPP y el mercado, o entre lo público y lo privado, son cada vez más borrosas.
WILDAVSKY sostiene que los organismos administrativos se han adaptado a la mayor
interdependencia mediante la combinación de dos métodos:
1. Como los sectores quieren una mayor autonomía, desagregan las políticas por su
materia por qué los sectores que tienen una mayor autonomía y,
2. Fomentan la centralización para afrontar los efectos negativos dentro de su jurisdicción
superior.
Se intercambian autonomía y centralización en la forma de supremacía sectorial.
Cabe efectuar una distinción con relación a los tipos de decisiones y a su distribución a través de las
unidades que componen el sector societal. Se pueden identificar tres tipos de decisiones:
1. Programáticas. Se refieren al derecho de determinar los propósitos u objetivos hacia
los que deben encaminarse las actividades del sector.
2. Instrumentales. Serían las relativas a los medios o procedimientos a emplear para
conseguir los objetivos del sector.
3. De financiación. Referidas a la capacidad de establecer qué nivel de fondos cabe
esperar y cómo van a asignarse entre las actividades de cada programa y entre las
unidades el sector.
Se pueden señalar también tres dimensiones para mostrar la variación en la distribución de la
capacidad decisoria dentro de un sector:
1. Centralización-descentralización. Se refiere al nivel en que se toman las decisiones
dentro del sector.
2. Fragmentación-unificación. Se refiere al grado en que las decisiones se integran
horizontalmente en un nivel dado de un sector.
3. Federación-concentración. Se refiere a la independencia de las decisiones en cada
nivel.
Por último, se distinguen tres tipos de controles para verificar las realizaciones de las decisiones:
1. Estructurales. Se centran sobre las características organizativas o de los participantes
que tiene un efecto sobre la efectividad, incluyendo las peculiaridades administrativas
que dirigen y apoyan a las actividades de producción.
2. Procedimentales. Se concentran sobre las actividades realizadas por los participantes
organizativos y su verificación consiste en determinar el grado de conformidad con
estas normas de ejecución.
3. De resultado. Indican las características de los materiales u objetos sobre los que la
organización ha realizado alguna operación.
Quadre III.4 (pàgs. 140-1).
LAS ESTRUCTURAS DE DIRECCIÓN

La diversidad y la complejidad son las características que mejor describen los Estados contemporáneos,
esto es, los gobiernos y las AAPP en el mundo actual. Existen tres ambigüedades en las comparaciones
político-administrativas: la contraposición entre el todo y las partes, la oposición entre la teoría de la
organización y el entorno político y el problema de las unidades de análisis (estructuras y organizaciones,
actores y acciones).
Hay que subrayar con relación a los Gobiernos, entendidos como las estructuras directivas
de las organizaciones administrativas públicas, que nos encontramos con diferencias muy

importantes de estructura y de comportamiento en los organismos que dirigen o pretenden dirigir la
vida política de los Estados europeos.
Las variables a considerar serían dos: el tipo de proceso de adopción de decisiones (colectivo o
jerárquico) y la clase de “representación” por la cual se ocupa un puesto en el gobierno (vía política o
conocimiento técnico especializado o administrativo). Los elementos fundamentales a tener en cuenta
serían la influencia de los partidos, el papel jugado por los ministros individuales, la extensión del poder del
presidente del gobierno o primer ministro y la función que cumplen las reuniones del gabinete.
La influencia de los partidos y de los ministerios

Los gobiernos se hallan en una posición central y tienen una autoridad dominante sobre las políticas
públicas, pero cuando se desagregan en sus componentes individuales, los ministros, parecen más bien
comités sobrecargados cuyos miembros representan un área de elaboración de políticas frente al resto
de sus compañeros de gabinete, a la vez que dirigen esa política sectorial, encabezando su dominio
organizativo.
Casi todos los conflictos que se originan en los gobiernos actuales surgen de la heterogeneidad
departamental o política. Los ministerios y los partidos (o las facciones de cada partido) constituyen las
dos fuerzas centrífugas que configuran el debate en la mayoría de los gabinetes que operan en un
sistema parlamentario.
El dispositivo habitual para contrapesar estas tendencias centrífugas suele consistir en el
establecimiento de un complejo orgánico asesor o de control y seguimiento de las políticas
sectoriales en torno al primer ministro o presidente del gobierno.
El papel desempeñado por los ministros individuales

Existen distintos modelos de estructura de los gobiernos en los sistemas parlamentarios.
1. Gabinete no-departamental. Es el de más largo alcance. Descarga Ministros noa departamentales
los miembros del
gobierno de sus tareas gestoras y puramente administrativas como directivos
departamentales y se trata del único formato organizativo que puede impulsar la
coordinación.
2. Gabinete con ministros superdepartamentales. En este caso hay una reducción drástica del
número de ministerios, por lo que no se puede aplicar a gobiernos de coalición o de un
partido con varias facciones
3. Gabinete con los ministros políticamente más importantes. Supone en realidad (como los
dos anteriores) una fractura entre unos y otros ministros. Ministros superdepartamentales
4. Gabinete con núcleo. No tiene los inconvenientes de los anteriores pues todos los ministros
tienen el mismo rango, pero dentro del gabinete hay un núcleo, un pequeño grupo de
ministros, con o sin cartera, que forma un círculo íntimo para la coordinación pormenorizada
de las políticas en su conjunto o para situaciones determinadas (crisis, catástrofes
naturales).
En la práctica, los ministros tienen que ser especialistas y generalistas, técnicos y políticos
porque si no quieren limitarse a vetar las propuestas que los altos funcionarios les proponen,
deben ser verdaderamente competentes en la esfera de competencias de su departamento. En
consecuencia, tienen que acometer tres clases de tareas: una, tienen que calibrar adecuadamente
el efecto político potencial de las propuestas y parar aquellas que pudieran ser inaceptables; dos,
tienen que juzgar estas propuestas en su mérito técnico y aceptar aquellas que parezcan
intrínsecamente valiosas; y tres, tienen que asegurar que la moral de los funcionarios de su
departamento sea alta.
Otra consideración a tener en cuenta es la duración de los ministros en los gabinetes. Existe un núcleo
continuo cuando un grupo de ministros permanece en el poder sin interrupciones durante un largo período
de tiempo. Un núcleo discontinuo es núcleo de menor tamaño compuesto de ministros que vienen y van. Un
núcleo mixto es un caso intermedio entre los dos anteriores, pues se incluyen ministros de los dos tipos,
estables e inestables.
La cualificación ministerial es producto de dos dimensiones: el conocimiento técnico de las
materias propias de su departamento (su especialización) y las capacidades y habilidades
propiamente políticas. La aplicación de estas dos variables origina la división entre tecnócratas y
especialistas políticas que tienen conocimientos próximos a la cartera que se les ha encargado y
difieren en su experiencia política. El político puro carece de especialización técnica mientras que
el profano es un novicio tanto en la política como en los asuntos departamentales.
La función que cumplen las reuniones del gabinete

La actividad de gobierno se puede interpretar teóricamente desde tres aspectos:

A. La del actor racional, que concibe la acción del gobierno como una elección. Una vez
planteado el problema, se determinan las alternativas con sus costes y beneficios estratégicos,
los valores y fines compartidos y las presiones del “mercado” que se esté considerando, y como
resultado de todo ello se decide.
B. La del proceso organizativo, considera la acción del gobierno como un resultado organizativo.
Se definen las organizaciones que componen el gobierno y las que intervienen tradicionalmente
en el problema de que se trate y cuál es su influencia relativa; se determinan los repertorios, los
programas y los procedimientos operativos normalizados para hacer llegar la información
disponible a los centros decisorios, para generar alternativas, y, por último para implantar los
cursos de acción alternativos.
C. La de la política burocrática, cuya acción es una resultante política. En este caso se determinan
los canales apropiados para actuar sobre esa clase de problema, los jugadores y sus
posiciones; qué personalidad, presiones laborales y actitudes pasadas les afectan, los plazos
que afectan al caso y las posibles confusiones.
POLÍTICOS Y BURÓCRATAS: EL NEXO ENTRE LA POLÍTICA Y LA

ADMINISTRACIÓN
Actualmente, con una acusada crisis del parlamentarismo, los partidos y la propia política, la distinción
entre Política y Administración no es tan clara. De hecho, los papeles se han invertido ya que los gobiernos
ejercen la iniciativa en la propuesta de medidas y programas públicos y los parlamentos suelen limitarse a
ratificarlos con cierto automatismo en la actualidad.
Algunas distinciones
Las tormentosas relaciones entre políticos y burócratas han evolucionado en la teoría y en la
práctica desde el surgimiento del estado liberal. La siguiente tipología agrupa la evolución de las
relaciones entre la política y la administración mediante 4 metáforas
1) Imagen 1. Separación política-administración. En este caso hay una separación notable, los
burócratas sólo administran y ejecutan las decisiones de los políticos. Corresponde a la
segunda mitad del siglo XIX.
2) Imagen 2. Intereses-hechos. Políticos y burócratas colaboran en la elaboración de políticas.
Los primeros operan con intereses, sensibilidad democrática y valores, y los segundos con
hechos y conocimientos presuntamente neutrales. Corresponde a la primera mitad del siglo
XX.
3) Imagen 3. Energía-equilibrio. La colaboración aquí es más amplia. Los políticos aportan
valores e intereses amplios y difusos. Los técnicos intereses concretos y de clientelas
organizadas. Son prudentes, moderados, prácticos y pragmáticos. Proporcionan equilibrio a las
políticas y prefieren el trabajo en la sombra. Corresponde a los últimos años de que este siglo.
4) Imagen 4. El híbrido puro. Puede significar la desaparición de la contraposición weberiana.
Convergencia entre la politización de los burócratas y la burocratización de los políticos.
Circulación vertical (ascenso a la política) y horizontal (políticos como cargos de confianza
administrativa). Se esta produciendo en la actualidad y en un futuro inmediato.
Los ministros: orígenes y carreras

HEADY ha identificado 4 arenas que los ministros deben atender: departamento, gabinete,
partido y parlamento, y relaciones públicas con grupos de presión y otros segmentos del
electorado.
Las características de los ministros más importantes (género, edad, educación y ocupación)
no corresponde mucho con aquellos a quien representan. El 95% son hombres, la mitad tiene 50 o
más años, el 75% son licenciados y la mitad son abogados, profesores o funcionarios civiles. Las
mujeres son sólo el 6,2% (más en los países escandinavos) y sus ministerios suelen ser de medio
ambiente, salud, asuntos sociales y educación. La edad media de acceso al cargo ministerial es 48
años. Respecto a su origen, más de la mitad han estado antes en la política local o regional. Antes
de ser ministros, sólo las tres cuartas partes habían sido parlamentarios antes de unirse al
gabinete.
Predomina abrumadoramente la experiencia política asociada con los procesos
representativos, una minoría ha tenido experiencia en altos puestos funcionariales. Se produce un
tipo mixto de reclutamiento que combina la experiencia política y la administrativa.

Los parlamentarios
PANEBIANCO ha detectado la transformación contemporánea de los partidos burocráticos de masas
hacia los partidos profesional-electorales, electoralistas y dirigidos a un electorado de opinión, con dirección
personificada, financiación por fondos públicos y grupos de interés y un acento en el liderazgo y los
problemas concretos. Los políticos profesionales no gozan en general de una buena imagen frente a la
opinión pública. Esto se origina en el exceso de confrontación política y, sobre todo, en una consideración
un tanto distorsionada de sus remuneraciones.
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Para analizar un sistema político-administrativo resulta preciso centrar la atención en dos grandes grupos
de cuestiones: qué hacen las AAPP (incluyendo la gestión de recursos financieros y humanos) y cómo se
distribuye territorialmente el poder político y administrativo.
Los ciudadanos exigen cada vez más cantidad de servicios a sus administraciones públicas. Sin embargo,
los gobiernos han aceptado la principal responsabilidad por la dirección de la economía dentro de los
márgenes estrechos que suelen trazar las autoridades monetarias internacionales, y por ello imponen
límites a los recursos que administran los organismos administrativos. Se han producido notables cambios
en la estructura social y en el ámbito cultural interaccionan con las fuerzas económicas para configurar el
contexto de las AAPP. Otros cambios importantes son los movimientos internos de población, inmigración
masiva, el envejecimiento de la población y la influencia del cambio tecnológico.
4.1. Funciones
Las AAPP han crecido desmesuradamente en paralelo al desarrollo de las economías nacionales
respectivas durante el s. XX. El cometido del Estado en la redistribución de la renta, el gasto en la
prestación de servicios sociales o sanitarios han aumentado con rapidez en la generalidad de los países,
recaudando fondos de los contribuyentes y redistribuyéndolos mediante programas públicos que los
transfieren a los organismos que atienden a los necesitados.
Se distingue fundamentalmente entre la necesaria corrección de las disfuncionalidades del
mercado (suministro de bienes públicos puros, rectificación de externalidades, monopolios y
asimetrías de información y coordinación de la actividad privada) y el imprescindible aumento de la
equidad (protección a los pobres, seguros sociales y redistribución) junto con la intensidad de la
intervención (mínima, moderada y dinámica).
4.2. Herramientas
Las herramientas básicas de que disponen los gobiernos y las AAPP varían
considerablemente y una sola puede tener diferentes manifestaciones, pero en lo fundamental la
administración de las políticas gubernamentales depende de alguna combinación de autoridad,
intercambio, y persuasión. Emplean su autoridad legítima para promulgar leyes y emitir
interpretaciones formales sobre ellas, intercambian ciertos beneficios por ciertos comportamientos
y utilizan los medios de comunicación para persuadir a los ciudadanos de la idoneidad de los
medios que emplean y de los fines que persiguen. Las herramientas básicas son:
1) La administración directa (provisión directa de bienes y servicios).
2) Las transferencias para pagos a los particulares.
3) Las transferencias entre distintos niveles de gobierno. Entre ellas suele distinguirse entre
subvenciones categóricas cuando tienen propósitos específicos y producen una prioridad en
las inversiones y permiten que el nivel superior controle al inferior así financiado,
subvenciones en bloque para fines generales limitados de menor grado de especificación, y
subvenciones sin restricciones que constituyen una forma de compartir los ingresos.
4) El sistema impositivo.
5) El derecho y la regulación.
6) Los préstamos.
7) Los seguros.
8) La contratación externa es otra herramienta para las políticas públicas. La contratación clásica
se asocia con la adquisición de bienes de todo tipo. El problema radica en asegurar la
competencia y la transparencia en estos procedimientos. La nueva contratación atañe a las
presiones prácticas e ideológicas para la privatización de las funciones estatales, se requiere a
los gestores públicos para que consideren cuáles de las actividades que desempeñan podrían
ser realizadas por empresas privadas.
Los criterios de valoración de las herramientas que permiten enjuiciar su virtualidad son:
a) Certidumbre. Según si son predecibles en los procesos y sus resultados.

b) Temporalidad. El momento en el que se implanta para ser efectivo.
c) Coste. Tanto directos como indirectos.
d) Eficiencia. Relación entre costes y resultados.
e) Efectividad. Si logran los objetivos (aunque no logren los resultados esperados).
f) Flexibilidad. Adaptación a los cambios, capacidad de rectificar. Puede entrar en conflicto
con otros principios.
g) Visibilidad. Puede ser necesario que se haga discretamente para su efectividad.
h) Responsabilidad. De los agentes que implantan las políticas públicas.
h) Elección del ciudadano. En algunos casos, el ciudadano debe tener capacidad de elección
sobre el servicio.
4.3. Las tradiciones administrativas

Una conceptuación muy útil es la de las tradiciones administrativas, entendiendo por tradiciones los
conjuntos de instituciones y prácticas culturales que configuran una constelación de expectativas sobre el
comportamiento. (cuadro III.19, pàg. 175).

TEMA 4
Relaciones intergubernamentales e interadministrativas
Conflicto y coordinación
Las relaciones interorganizativas
Una política pública es un acuerdo entre todas las unidades político-administrativas que puedan estar
implicadas en un área funcional particular (desarrollo urbano, vivienda, transporte). Las relaciones
interorganizativas entre unidades político-administrativas independientes pueden sintetizarse en:
 Cooperación. Se refiere a la acción conjunta para el mutuo beneficio.
 Colusión. Es una modalidad de cooperación que perjudica a un tercero.
 Competición. Se basa en la rivalidad por obtener un recurso o el favor de un tercero.
 Coerción. Una parte exige un bien para no producir a la otra un mal.
El enfoque más fructífero para explicar las relaciones interorganizativas es el modelo de
dependencia de recursos, que parte de la base de que las interacciones entre las organizaciones
están motivadas por la necesidad de obtener recursos escasos en un entorno compuesto por otras
organizaciones. Las relaciones estables de intercambio transfieren recursos o servicios con valor. Las
características de esta relación se pueden definir por la importancia relativa del recurso intercambiado
y de la condición no-sustituible de su procedencia. La combinación de las dos variables da lugar a
tres niveles de dependencia:
 Dependencia elevada: recurso importante y no sustituible.
 Dependencia baja: recurso poco importante y no sustituible, o recurso importante pero sí
sustituible.
 Independencia: recurso poco importante y además, sustituible.
Por el tipo de dependencia pueden clasificarse en las tres clases siguientes:
 Relación de dependencia unilateral. Uno de los dos factores es dominante y el otro
dependiente. Esta asimetría puede facilitar la coordinación unidireccional de las políticas
públicas.
 Relación de independencia mutua. La coordinación es más improbable. Si la relación no es
muy importante para cada parte, es probable que ninguna de las partes sea muy receptiva
a las estrategias de influencia que tratan de facilitar interacciones intrínsecamente
desventajosas.
 Relación de dependencia mutua. Ambas partes tienen mucho interés por mantener un
intercambio valioso de recursos y se dan excelentes condiciones para la coordinación
interorganizativa de las políticas públicas.
La viabilidad de las estrategias de influencia y la probabilidad de su éxito están constreñidas por la
simetría de la relación de dependencia. La viabilidad de las relaciones parece depender de la contención de
las partes y de su respeto a su mutua vulnerabilidad. De estas relaciones estables es probable que emanen
reglas del juego que limiten el rango de objetivos y medios que pueden emplearse en las estrategias de
influencia.
Las relaciones intergubernamentales e interadministrativas

Las pautas y el contenido de las relaciones entre actores, públicos y privados, se han analizado con
diferentes enfoques, todos presentan perspectivas de interés aunque los principales son 4:
 Las relaciones intergubernamentales. Estos modelos de centran en las relaciones entre las
instituciones político-administrativas centrales, exagerando un tanto la jerarquía formal
entre los distintos niveles de gobierno. En la actualidad se reconoce la importancia de los
gobiernos regionales y locales
 Las relaciones centro-periferia. Estos modelos, imprecisos y deterministas, proceden de las
investigaciones sobre los nacionalismos étnicos y culturales.
 Las teorías grupales de la política. Se basan en las teorías de los grupos de interés y de la
representación de intereses, en especial, el pluralismo y el corporativismo.
 Los enfoques estatocéntricos. Fallan explícitamente al tratar la cuestión del territorio.

La dependencia de poder como síntesis
El marco de referencia conceptual de RHODES para la interpretación de las relaciones interorganizativas
entre el centro y los restantes niveles de gobierno y administración puede ordenarse en 5 proposiciones:
1. Cualquier organización depende de otras para la obtención de sus recursos.
2. Las organizaciones tienen que intercambiar recursos para alcanzar sus fines.
3. Pese a que la adopción de decisiones dentro de la organización se ve constreñida por otras, la
coalición dominante retiene alguna discrecionalidad.
4. La coalición emplea estrategias dentro de las reglas del juego conocidas para regular el proceso
de intercambio.
5. Las variaciones en el grado de discrecionalidad son producto de los fines y del potencial de poder
relativo de las organizaciones que interaccionan.
En las relaciones de dependencia de poder se intercambian, fundamentalmente, distintos tipos de
recursos:
 Recursos constitucionales y legales. Las competencias obligatorias y discrecionales
distribuidas entre los diferentes niveles de gobierno por convenciones constitucionales y
estatutarias.
 Recursos jerárquicos. Se refiere a la capacidad para dar órdenes gracias a la posición
dentro de una jerarquía organizativa.
 Recursos financieros. Dinero conseguido mediante la prestación de servicios, impuestos y
endeudamiento.
 Recursos políticos. La capacidad para tomar decisiones conferida por la elección de los
cargos en los diversos niveles de gobierno.
 Recursos informativos. La información y el conocimiento técnico poseído por los actores
(profesionales y funcionarios).
ANDERSON critica este enfoque por su escasa atención al contexto político y económico más
amplio en el que tienen lugar las relaciones interorganizativas y también por la insuficiente
consideración sobre los orígenes y naturaleza de los objetivos organizativos. Su propuesta
alternativa incorpora como novedad el continuum pluralismo-corporativismo. La pauta de
interacción pluralista se caracteriza por la existencia de una multitud de organizaciones y de tipos
organizativos que poseen bajos niveles de jerarquía interna y de monopolio de la representación de
intereses, que se involucran en relaciones informales, fluidas y competitivas con otros grupos y con
los organismos político-administrativos y cuyo papel se define en términos de presión. La pauta del
corporativismo se caracteriza por un número limitado de organizaciones y tipos organizativos, con
control extensivo de sus miembros, centralización de la representación de intereses, relaciones
formales y rutinizadas. Su actuación política implica participación en la implantación de las políticas
públicas. Las combinaciones resultantes producen diferentes pautas de interacción.
Estado unitario y estado compuesto

La distinción analítica entre los tipos ideales de Estado unitario y Estado compuesto (Estados
regionalizados, federales, confederales) no está exenta de problemas pues todos los Estados compuestos
son unitarios a los efectos de su proyección externa, aun cuando en su seno se haya producido un proceso
más o menos intenso de distribución territorial del poder.
Parece aconsejable mantener la distinción pues posibilita el establecimiento de un continuum
típico ideal con los estados unitarios y compuestos como polos opuestos. De esta manera, se
recorrería un camino ideal entre las Alianzas de Estados, la Confederación, forma extrema de Estado
compuesto, y el Estado unitario centralizado pasando por los Estados federales y regionales o
autonómicos, según el grado de división territorial del poder político.
Regionalización y descentralización
El regionalismo denotaba un gran amor por la propia región en sus orígenes en el siglo pasado, mientras
que en el actual significa, más bien, una tendencia política favorable a la autonomía regional, al
autogobierno de un territorio delimitado mediante la descentralización política y administrativa que intenta
justificarse sobre bases funcionales y operativas. Puede calificarse de nacionalismo débil o embrionario.
No están claras las causas de la evolución desde el regionalismo hasta el nacionalismo. Se han apuntado
como causas la industrialización, una explosión demográfica rápida, migraciones y urbanizaciones.
Tipos de regiones
Los tipos fundamentales de regiones son:
1. Región natural. Definida por las características físicas, climatológicas y paisajísticas.

2. Región histórica. Los datos objetivos o los mitos comunes y sus interpretaciones conforman el nexo
de la comunidad. Es característico el empleo de anacronismos organizativos para recalcar su origen
histórico.
3. Región económica. Lo que determina la región es el ámbito de intercambio de bienes y servicios.
4. Región urbana. La localización de la población en concentraciones urbanas hace necesaria una
administración coordinada para el suministro de servicios.
5. Región étnico-cultural. Es el tipo más recurrente. Se refleja en el arte, la medicina, los usos legales,
los estilos de vida, etc. La etnicidad se refiere a los comportamientos que definen esa comunidad. La
naturaleza ambigua de los conceptos que la definen hacen que sea muy manipulable.
6. Región político-administrativa. Se refiere a la demarcación jurídica del conjunto del territorio del
Estado. Ésta configura áreas de acción propias que se configuran como unidades territoriales, que
oscilan entre la simple descentralización, hasta la creación de regiones con autogobierno. Este nivel
de gobierno intermedio es lo que se ha denominado mesogobiernos en Europa.
La distinción entre descentralización administrativa y descentralización política se basa
en la noción de autonomía. En el primer caso se trata sólo de una derivación a órganos periféricos de
los poderes centrales, en el segundo se transfiere tanto el poder como la titularidad de ese poder.
Regionalismo y autonomía
La idea de autonomía, tal y como se aplica en el ámbito regional, implica algo más que la posición jurídica
territorial de un organismo de base territorial, a esta nota distintiva se añade la capacidad organizativa y
creativa para darse normas de distinto rango, de autogobernarse.
Esta cualidad proporciona el criterio para distinguir la distribución territorial del poder de
la mera descentralización administrativa. La distribución territorial asociada a la autonomía implica
tanto la facultad de organización jurídica como la de promulgar leyes que se integran en el resto del
ordenamiento jurídico estatal. La descentralización administrativa sólo proporciona cierta potestad
reglamentaria.
Los objetivos genéricos para la movilización regionalista se resumen en una trinidad elemental: vivir en la
propia tierra, hablar su lengua y ser autónomos. Las aspiraciones regionalistas no aparecen de repente,
sino que suelen producirse a lo largo de un proceso típico ideal, una especie de escalera con varios
escalones. La regionalización o la aparición de mesogobiernos en la terminología más reciente en buena
parte de los Estados europeo occidentales constituye uno de los cambios institucionales más importantes
que ha sucedido en las dos últimas décadas.
Las razones endógenas que ayudan a comprender el surgimiento de los mesogobiernos se agrupan,
según SHARPE, en 5 conjuntos de factores: a) Los nacionalismos étnicos regionales; b) Los motivos
racional-funcionales; c) las razones ideológicas; d) Los intereses sectoriales; e) El beneficio del centro.
Los nacionalismos étnicos regionales.

Es el primer factor causal de la regionalización del Estado-Nación. Hay tres hipótesis que apuntan
explicaciones de sus diferentes intensidades:
1. La que crea una nueva economía “nacional”. La mayoría de los movimientos sólo buscan
reconocimientos simbólicos e institucionales.
2. Sugerida por Linz. Los lazos primordiales (lengua, cultura, religión o parentesco) no son
suficientes para la acción política porque en la actualidad están poco definidos, dispersos o
diluidos. Por ello, los promotores necesitan una definición territorial.
3. Sugerida por Bell. El resurgimiento de los movimientos étnicos procede de dos hechos
históricos:
 La pérdida del predominio social por parte de las antiguas elites como consecuencia del
colapso del capitalismo familiar.
 La quiebra del imperialismo.
Lo que tiene lugar es el casamiento de las cuestiones de status con las demandas políticas mediante los
grupos étnicos, los cuales al ser al tiempo expresivos e instrumentales se convierten en fuentes de vigor
político.
Los motivos racional-funcionales

Dos cambios socioeconómicos de gran magnitud: la segunda revolución urbana o el
movimiento centrífugo de población hacia las zonas rurales y la concentración de recursos en el nivel
subnacional a un ritmo superior al del nivel central.
Las razones ideológicas

Inevitable asociación entre descentralización y democracia, en especial en aquellos países que han
soportado regímenes totalitarios y autoritarios (Alemania, España) y la creación de mesogobiernos crea una
nueva arena para la negociación y la elaboración de políticas públicas, articulada sobre el territorio más que
en cada sector económico.
Los intereses sectoriales

Intereses de partidos políticos y burócratas.
El beneficio del centro

Reducción de la carga fiscal, transferencias en bloque a los mesogobiernos. Importancia también de la
UE en el refuerzo de los mesogobiernos con sus políticas de desarrollo regional.
Federalismo y federación
El federalismo se presenta como una idea o una ideología política ciertamente difusa, de perfiles muy
amplios pues comprendería desde una fórmula organizativa para la distribución territorial del poder político
hasta una filosofía global de la vida política, una visión del mundo, una ideología acerca del mantenimiento
de la unidad en la diversidad en términos políticos y culturales.
Por federación se entiende cualquier arreglo institucional que adopta la forma de un estado soberano y
que se distingue de otras formas políticas porque el gobierno central incorpora unidades regionales en sus
procedimientos decisorios sobre una base garantizada constitucionalmente.
4.1. Tipos de federalismo

Dentro de las ideologías federalistas se puede encontrar tres grandes corrientes según sus objetivos
finales:
1. Federalismo centralizador. Busca unir lo separado. El modelo corresponde a Alexander
Hamilton y sus colaboradores, que propugnaban una unión más estrecha entre los trece
Estados fundacionales de los Estados Unidos frente a agresiones exteriores o conflictos
internos. Se declaran a favor de un gobierno central enérgico que se opondría a los intereses a
arbitrarios de los estados en defensa de los de la ciudadanía. La protección de estos derechos
requiere un gobierno central que se reserve la soberanía, la defensa común, la política exterior
y un marco común para el comercio interior y exterior.
2. Federalismo descentralizador. Intenta desprender lo ya unido. La ambigüedad del concepto de
federalismo sirvió de comodín a intereses descentralizadores como los de Pi y Margall o los
anarquistas.
3. Federalismo de equilibrio. Trata de combinar ambas finalidades a la vez. Acentuaba las
nociones de equilibrio y compromiso. Arreglo libre mutuamente consentido, mediante el cual
cada parte obtiene beneficios a cambio de ceder parte de su autonomía.
Tipos de federación
Se suele distinguir entre la federación dual y la cooperativa.
1. Federación dual (USA hasta el New Deal) Se entiende por tal una asignación de competencias mutuamente
excluyentes que puede mostrase de dos formas:
 El gobierno federal se reserva las competencias A y los gobiernos estatales las no-A.
 El gobierno federal se reserva las competencias A y los gobiernos estatales las B.
El Gobierno federal es quien tiene siempre sus competencias definidas.
2. Federación cooperativa. (USA desde el New Deal y Alemania) Este modelo implica relaciones
directas entre los distintos niveles de gobierno. Su aspecto esencial radica en que se precisa la
cooperación para implantación de los programas públicos que persiguen objetivos sociales definidos
más que la mera aprobación de normas legales.
Técnicas Intergubernamentales
Dependiendo de la situación concreta, se utilizan diversas técnicas en las relaciones entre los distintos
niveles de gobierno:
 Financiación. Supone tres restricciones básicas: la dependencia mutua del donante y del
receptor, la distancia que les separa y la fragmentación institucional de ambos. El
financiador ha de obtener información antes de financiar y después para controlar la
ejecución. El financiado precisa mostrar las bondades de sus proyectos y realizar sus
propias decisiones presupuestarias para tener un horizonte previsible.
 Regulación. Los gobiernos centrales tienen capacidad de influir sobre las acciones de los
periféricos a través de diversas regulaciones.

 Administración de programas. Se requiere continuidad en la administración de los
programas que se implantan para su consecución.
 Capacidad. Es la capacidad de un organismo político-administrativo para anticiparse al
cambio e influir sobre él.
 Gestión de políticas públicas. Consiste en la identificación de necesidades, análisis de
opciones, selección de programas y asignación de recursos.
 Regateo. Entre los diferentes niveles de administración es consustancial la existencia de
diferencias que han de ser negociadas y limitadas, cediendo cada cual según sus recursos
y necesidad.
 Resolución de problemas. Se usa cuando las diferencias no son muy visibles ni evidentes y
requieren por ello métodos de resolución menos formales.
 Gestión cooperativa. Cuando la ejecución de determinadas tareas no puede ser realizada
por el organismo jurisdiccional correspondiente, se producen procesos de cooperación con
otras administraciones que se compensan mediante pagos. Suponen obligaciones para
ambas partes.
 Cambios en el sistema. Son decisiones que pretenden alterar las rutinas de funcionamiento
intergubernamental para mejorar su gestión.
De lo anterior se desprende el triple carácter distintivo de las relaciones intergubernamentales: su
naturaleza político-administrativa, interorganizativa y de gestión.

TEMA 5
De la génesis de las administraciones públicas a la crisis de la

administración prestadora de servicios
La génesis de las administraciones públicas

Respecto a los antecedentes de la diferenciación entre el Estado y su Administración, sólo se
puede hablar con rigor de esa diferenciación a partir del Renacimiento, cuando aparece la forma política
que se desenvuelve con el mercantilismo y la manufactura (Estado moderno). Es conveniente explicar
dos puntualizaciones respecto al estado moderno:
 En primer lugar, debe indicarse que la existencia de aparatos administrativos diferenciados es
consustancial a los grupos sociales con unas grandes dimensiones. Lo que distingue al estado
moderno es su capacidad de englobar el conjunto social, de regular los procesos políticos,
económicos y sociales, distribuyendo recursos de todo tipo mediante el ejercicio imperativo de la
función de administrar.
 En segundo lugar, la condición pública de una organización administrativa sólo puede afirmarse una
vez que se ha configurado históricamente esa significación simbólica y material en términos sociales
y políticos, esto es, cuando se distingue el ciudadano, el individuo en la esfera pública, del burgués,
el sujeto en el ámbito privado, y se consolida el estado burgués de derecho o estado liberal a partir
de las revoluciones americana y francesa. Únicamente el estado liberal consagra la existencia de lo
público en el sentido actual.
La diferenciación del sistema político

La cristalización del ámbito político como esfera de poder arranca teóricamente desde la distinción
de Maquiavelo entre política y moral. De la aparición de las Administraciones Públicas sólo puede
hablarse con rigor a partir de la existencia material del Estado liberal y la subsiguiente distinción de
poderes, sólo cuando se inicia el proceso de configuración del Estado nacional y las realidades sociales
a él asociadas, y se abstrae, racionaliza y nacionaliza el vínculo del personal administrativo con la
maquinaria estatal en los inicios del s. XIX.
La formación de un sistema político, del Estado y sus organizaciones administrativas son procesos
de diferenciación institucional: los grandes problemas de funcionamiento de una sociedad dan lugar a lo
largo del tiempo a distintos dispositivos estructurales cada vez más elaborados. Su estructura consiste,
básicamente, en un aparato administrativo y fiscal rudimentario, un ejército permanente, y requiere el
desarrollo de una economía dineraria. Se origina en la formación de dispositivos o mecanismos
organizativos para la ejecución de esa voluntad.
El proceso genérico de diferenciación del sistema político supone la consagración progresiva de la autonomía
de la estructura administrativa que, a la vez, lo sustenta y está inserta en aquel.
Los ejércitos y la consolidación del estado nacional

El ejército es el creador y a la vez la creación más genuina del Estado-Nación, por eso no tiene
mucho sentido presentar la militarización de las técnicas administrativas civiles como síntoma de un
pretendido militarismo. Las fuerzas armadas, como organización profesional formalizada, son uno de los
datos originarios del Estado nacional y de su estructura administrativa, un elemento crucial de su modelo
típico-ideal, y no una consecuencia accidental.
El contrasentido aparente de las relaciones entre las fuerzas armadas y el Estado Nacional se
resolvió con la creación de un "ejército" de funcionarios civiles paralelo. En realidad, el establecimiento
definitivo de la administración civil del Estado se realizó a costa de sustraer competencias a los mandos
militares, quienes las introducían e imponían en el territorio. Este es el origen de los prefectos, y antes de
los intendentes y comisarios en Francia y en España. Los poderes de policía de los jefes políticos
provinciales o de los gobernadores civiles, se construyeron a expensas de las atribuciones de los
virreyes y de gobernadores militares del antiguo régimen.
El poder nacional de los ejércitos se intenta neutralizar por la sumisión territorial de sus jefes y
divisiones locales a los cargos político-administrativos, de los cuales el representante más paradigmático

es el gobernador provincial, prefecto o gobernador del Estado. La administración civil y la militar
conservan su esfera propia de autonomía.
El Estado Nacional y su organización administrativa

La base externa del Estado Nacional es la existencia de un sistema de estados constitucionales,
ya que cada Estado existe en presencia y en competencia con otras formas políticas análogas, pero no
son órganos suyos.
Las bases internas son 1) un territorio, un espacio con fronteras geográficas defendibles por un
ejército permanente que ostente el monopolio de la violencia legítima; 2) un sistema fiscal y monetario
unificado; 3) una lengua nacional dominante, difundida por un aparato de educación pública y una
creación literaria que erosiona los particularismos locales; y 4) un sistema legal unificado público que
permite, en algunos casos, tradiciones jurídicas alternativas que mantienen su validez en áreas
periféricas y para propósitos limitados.
El proceso de diferenciación y de especificación funcional interna del Estado liberal, más intenso
en el denominado Poder Ejecutivo, configura distintos segmentos organizativos. Estos segmentos
poseen diferentes estilos administrativos, clientelas y tradiciones de elaboración de políticas, bases
sociales de reclutamiento y formación de su personal. Esto origina rivalidades y divergencias en las
políticas públicas llevadas a cabo por cada segmento y obstaculiza la coordinación, conformando en
ocasiones auténticos estados dentro del Estado (policía, diplomacia, judicatura) dotados de prerrogativas
políticas autónomas que se basan en un auténtico poder de autorregulación.
En consecuencia, quizá pudiera hablarse, por una parte, de la independencia de los poderes y,
por otra, de interconexión entre las Administraciones, y ello es debido a que alguno de los poderes
clásicos es casi totalmente administración (el judicial), y alguna administración es, prácticamente, un
poder más (el militar). El caso militar es un ejemplo típico de esa imbricación general, ya que en él se da
esa confusión de funciones y tareas: judiciales, ejecutivas, gestión, etc.
Las transformaciones del estado liberal

El Estado liberal se asienta sobre la noción de libertad burguesa, entendida como protección de
los ciudadanos contra el posible abuso de los poderes públicos. En este punto se configura el Derecho
administrativo como mediación crucial entre Estado y ciudadano. De esta noción se deriva la libertad del
individuo, la idea de organización (división de poderes y de competencias). Sólo se puede hablar de
Administración Pública a partir de esta distinción material de poderes.
Las modificaciones generales del sistema político

La diferenciación básica entre el ámbito político –estructura administrativa, partidos y sistema de
representación y el público, o si se prefiere, la distinción entre Estado, sociedad política y sociedad civil-
sufre cambios trascendentales.
 Los partidos políticos sufren una aguda transformación desde clubes de opinión y facciones en
organizaciones de encuadramiento masivo con una aguda separación entre bases y cuadros dirigentes.
 El sistema de representación política se transforma rápidamente en soberanía nacional, con lo
que los representantes no se encuentran ligados por el mandato imperativo de sus electores, sino por un
vínculo político abstracto con una entidad simbólica, colectiva y superior: la Nación. El cambio en la
función de los Parlamentos es sustancial, se convierten en órganos del Estado destinados a la división
del trabajo, desbordados en su producción legislativa por el ejercicio de la potestad reglamentaria por el
Gobierno y la Administración.
 Se consolida el movimiento obrero como fuerza social en el ámbito de lo público. Esto suscita la
reorientación del pensamiento sobre el Estado y la Adm. Pública como diversos cambios en la regulación
jurídica del plano constitucional.
Cambios en la estructura económica y social

Desarrollo de sistemas industriales basados sobre el alto nivel de la tecnología, la especialización
creciente de los papeles económicos y ocupacionales, de las unidades que componen esta función –
producción, consumo y distribución-, y el aumento subsiguiente de la extensión y complejidad de los
mercados básicos: bienes, trabajo y dinero.
El cambio cultural
Paralelamente, se produce una diferenciación progresiva de los sistemas culturales y de valores,
esto es, la religión, la filosofía y la ciencia. Este proceso está asociado con la expansión de los medios

de comunicación, su penetración creciente dentro de los grandes grupos de la sociedad, y la
participación progresiva de estos grupos en las actividades y organismos culturales, es decir, la
consolidación paulatina de la cultura de masas. Este proceso puede describirse como una transición
desde la prevalencia de los valores adscriptivo-particularistas (procedentes de las estructuras del
parentesco, étnicas y territoriales), frente a los valores adquisitivos-universalistas apuntados por
Parsons. Esta evolución no es lineal, se producen también movimientos sociales de resistencia,
tensiones entre el centro y la periferia, y entre los ideales de homogeneización y los particularismos
locales.
Las repercusiones de estos procesos sobre la Administración Pública son muy notables. Así el
desarrollo de las estructuras económicas y social favorece la movilidad vertical y geográfica,
configurando un amplio entramado de clases medias muy diversificadas en términos ocupacionales. A su
vez, el impulso de la educación facilita la generación de demandas de carácter económico y cultural.
Todo ello fomenta la transformación del papel social de las administraciones públicas,
aumentando su tamaño, complejidad, grado de diferenciación funcional y su fragmentación en el control
y dirección política. Por otra parte, su estructura interna se altera con estas modificaciones
convirtiéndose en un cauce de ascenso social vertical.
Debe resaltarse que el papel impulsor del cambio económico y cultural de las administraciones
públicas es imprescindible para la conformación del mercado nacional mediante la regulación del
comercio interior y de los intercambios económicos con el exterior a través de las fronteras.
2.4. El diseño político-administrativo

Se refiere al grado de diferenciación funcional de la estructura gubernamental y el tipo de
relaciones civiles-militares, junto con el modelo de reparto de competencias, medios personales y
recursos financieros en el territorio del Estado. El Estado liberal toma el poder de fijar el presupuesto
militar y su organización general convirtiendo a las fuerzas armadas en organismos administrativos del
Estado.
El diseño político-administrativo del Estado liberal consiste, como tipo ideal, en un sistema
integrado de relaciones interorganizativas biunívocas tanto en el plano de la distinción de poderes –
ejecutivo, legislativo y judicial- como en el territorial en sus distintos niveles –central, regional o local.
2.5. El personal administrativo

El peso de la aristocracia en el personal administrativo del Estado liberal desciende,
paulatinamente, una vez conseguida la objetividad burguesa formal que abre en término sociales todos
los cargos, considerados ya como públicos, con el único límite de la capacidad personal. El mérito
desplaza a la sangre como factor de movilidad social.
Entre los factores que favorecen el desarrollo de la uniformidad destacan: uno, la normalización es
más barata ya que hay economías de escala en la mayoría de operaciones normalizadas; dos, la
necesidad de emplear procedimientos que sean intercambiables en distintas actividades; tres, el control
de los procesos organizativos que impliquen operaciones interdependientes; cuatro, la exigencia de
producir rendimientos organizativos normalizados; cinco, la propia especialización funcional requiere
cierto grado de uniformidad previa; y seis, el deseo de control central desde las instancias decisorias.
Uno de los elementos que sirven como instrumento crucial en la lucha contra los criterios
adscriptivos y particularistas en el reclutamiento del personal administrativo es la exigencia progresiva de
un nivel educativo superior para el acceso a los puestos directivos de la Adm. pública. Otro de los
elementos decisorios es la diferenciación de los puestos políticos (cambiantes) y los administrativos
(inamovibles).
Desde una perspectiva organizativa las transformaciones mencionadas obedecen a dos grupos de
motivos, a dos requisitos operativos. El primero es la necesidad de resolver los problemas logísticos que
acompañan el crecimiento en escala y complejidad de las actividades administrativas. El segundo, de
proporcionar una administración imparcial y susceptible de contabilidad, responsable ante los
ciudadanos. Las respuestas organizativas a estos requisitos suponen el impulso de la especialización
funcional y la profesionalización del personal, aumentando su nivel de conocimientos técnicos,
entrenamiento y experiencia.
El Estado administrativo y el lugar de la burocracia

La crisis del Estado liberal se agrava y profundiza durante las tres primeras décadas del siglo XX
con el surgimiento del antagonismo entre los sistemas políticos soviético, fascista y las democracias
liberales, resolviéndose con la II Guerra Mundial y la posterior reconstrucción de los países afectados,

coadyuvando al surgimiento de lo que se ha denominado Estado administrativo o estado social y
democrático de derecho en los países de occidente.
Junto con la Administración Pública dotada de nuevas funciones (intervención en la vida
económica y prestación de servicios sociales a la población) aparece la burocracia entendida como grupo
social, y no sólo como forma racional de organización.
La administración pública en Estado social y democrático de derecho

El Estado y la organización administrativa que surge tras la II Guerra Mundial se configura en torno
a un complejo orgánico muy diferenciado (en términos jerárquicos, funcionales y territoriales) que son las
administraciones públicas actuales. En ese entramado se incorporan concepciones y realidades
derivadas, en parte, de los sistemas políticos totalitarios. Concretamente, la intensificación de la
intervención administrativa en la actividad económica, las prestaciones sociales a la población, o la
estatificación de los partidos políticos y de las organizaciones empresariales y sindicales suscitan una
forma de corporativismo.
El auge de las Administraciones Públicas se origina, en primer lugar, en un acusado proceso de
profesionalización organizativa y de su personal permanente, civil y militar, lo que supone la introducción
de los parámetros de la eficacia y la eficiencia en la gestión de los diversos recursos de las AAPP. En
segundo lugar, en la quiebra paulatina del parlamentarismo en el sentido liberal clásico, ejemplificada por
la acusada producción normativa de los órganos del Poder Ejecutivo en detrimento del Poder Legislativo.
Ambos aspectos convergen en potenciar el protagonismo de la Administración Pública y de los
administradores.
La distinción clásica entre política y administración se vuelve borrosa debido a la tecnificación de la
primera, bajo el impulso de la profesionalización especializada del personal de la segunda.
Burocracia y burócratas
En el plano teórico, entendemos por burocracia el grupo social que determina, resuelve y decide,
en el espacio de mando y asesoramiento del complejo orgánico que constituye el Estado contemporáneo.
Dicho de otra manera, el grupo que controla, a grandes rasgos, los procesos de adopción de decisiones y
de elaboración de políticas en las administraciones públicas.
La burocracia estatal está subordinada, formalmente, al poder político encarnado en los gobiernos
de los distintos niveles territoriales, a excepción de la judicatura. Sin embargo, la posición que ocupa la
burocracia en la estructura administrativa, le permite ejercer una postura activa en el proceso de
adopción decisiones. Al ocupar centros de poder de la estructura administrativa está en condiciones de
desviar los fines, el conjunto de las políticas públicas, impulsados por la organización a la que sirve.
Aunque el desarrollo de las funciones que tiene atribuidas por el ordenamiento jurídico le obliga a
conservar el orden económico y social establecido, la burocracia tiene intereses propios que son
identificables mediante el análisis empírico de su comportamiento social específico. Por ejemplo, la
previsión de puestos de trabajo en la estructura administrativa, la gestión de la política presupuestaria
etc. Esta conducta es susceptible de configurarse como desviación de fines, dando lugar a la
burocratización.
Un factor diferencial característico de la burocracia es que comporta un modo de agrupación
interna que se superpone sobre la organización formal donde desempeña su función, al producirse ese
solapamiento, se genera una estratificación interna muy compleja en la medida en que su concreción en
la estructura administrativa del Estado supone un corte horizontal y, por tanto, el que haya burócratas
ubicados en los distintos niveles de la jerarquía que componen el espacio de elaboración de políticas y de
adopción de decisiones en el conjunto de las AAPP.
Un último rasgo que caracteriza a la burocracia es la manera como adquiere su estatuto como
colectividad diferenciada, su profesionalización. La condición de burócrata es individual y no es
transmisible directamente, sino que es necesario respetar, al menos formalmente, el principio de igualdad
de oportunidades. Es necesario analizar las dos dimensiones del corporativismo, la social y la estatal,
que definen mejor el ámbito para la elaboración de políticas públicas y los procesos de adopción de
decisiones.
La crisis del estado social y de la administración pública como prestadora de

servicios
El Estado social y democrático de derecho ha alterado las claves del conflicto social en sus
términos políticos, económicos y organizativos, al introducir cambios de importancia en la estratificación
social y en la acción colectiva de los grupos sociales. El aumento de la intervención de las
administraciones públicas se concreta, básicamente, en la planificación indicativa, en el apoyo logístico al

sistema económico, y en la regulación estructural de la oferta y la demanda. Esto significa que la
Administración Pública aparece en el escenario social como empresaria y organizadora que procura
derechos sociales y económicos.
Sin embargo, este cuadro se modifica a raíz del comienzo de la crisis del petróleo de 1973. Sus
síntomas económicos básicos serían: el carácter limitado de la oferta de los factores de producción; la
conciencia de limitación de los recursos naturales; el aumento de los costes sociales suscitado por el
crecimiento; la inflación generada por el déficit público y la crisis fiscal o la teoría de la sobrecarga del
estado.
La confluencia de este conjunto de elementos ha modificado radicalmente las propias
características de las AAPP del Estado asistencial. En un primer momento se acentúa el crecimiento de
su tamaño, al tiempo que se asiste al aumento de la complejidad de su estructura en términos
funcionales, tecnológicos y organizativos. Posteriormente, las AAPP que han logrado consolidar un
complejo de intereses, en relación con clientelas y bases de apoyo en la sociedad, definirán un área de
incertidumbre para el liderazgo político.
4.1. El retraimiento de la actividad económica

La profunda imbricación de las AAPP con la actividad económica es lo que las hace tan sensibles a
las oscilaciones de ésta. En la década de los 80, los rasgos de esa tendencia se han radicalizado,
profundizándose la crisis económica abierta, con la implícita declaración por distintos estados de su
situación de bancarrota.
La economía capitalista moderna descansa, inseparable y paradójicamente, en las AAPP por su
dependencia de una gran variedad de infraestructuras sociales y otras políticas reguladoras. Estas
juegan un papel cada vez más importante ante las cuestiones que adquieren mayor interés con el
retraimiento: asegurar la estabilidad de los precios y del empleo, mantenimiento de las rentas,
financiación del progreso tecnológico, protección del medio ambiente y de la naturaleza, la regulación de
los conflictos sociales y otros factores necesarios para el crecimiento económico. La dependencia es
mutua porque la industria privada y sus organizaciones de interés poseen un considerable poder
económico y político que les permite influir sobre las políticas gubernamentales, al menos tanto como
éstas afectan a la economía.
4.2. Globalización y fragmentación
La crisis del Estado se ha convertido ya en un lugar común desde que Daniel Bell levantara acta
de esa situación ("El Estado Nacional ha llegado a ser demasiado pequeño para los grandes problemas
de la vida, y demasiado grande para los pequeños"). Murillo Ferrol ha sintetizado las variadas
dimensiones de la crisis estatal en una enumeración no exhaustiva:
 De ámbito; por la integración supranacional y la descentralización.
 De soberanía; en especial frente a la violencia terrorista y el crimen organizado.
 Económica y de las políticas sociales.
 Fiscal.
 De eficacia.
 De legitimidad, aunque no aparezcan alternativas coherentes.
 Cultural.
Este fin de siglo se puede caracterizar por la mayor interconexión de los sucesos sobre una base
global, coexistiendo con procesos políticos de ruptura y desintegración. Es decir, conviven la
globalización y la fragmentación.
La globalización denota dos movimientos:
 En intensidad de las interacciones internacionales. Se superpone en cierto grado con las ideas de
integración, interdependencia, multilateralismo, apertura e interpenetración.
 En extensión, apunta a la difusión geográfica de estas tendencias y está emparentado con el
globalismo, la comprensión espacial, y la homogeneidad.
La fragmentación contiene dos tendencias opuestas:
 En intensidad sugiere desintegración, autarquía, unilateralismo, cerrazón y aislamiento.
 En extensión sugiere nacionalismo o regionalismo, distensión espacial, separatismo y
heterogeneidad.
Cualquier Estado debe optar por estructurar las AAPP en instituciones locales o regionales, ese
nuevo federalismo se diseña sobre la cooperación, la participación vertical de unas mismas fuentes
financieras. El desafío descentralizador implica la imbricación de los subsistemas de partidos políticos en
cada nivel de gobierno, la especialización funcional del Estado contemporáneo y la constitución del lobby
intergubernamental.

4.3. Los retos a la planificación y a la adopción de decisiones
Se ha subrayado la incidencia de la crisis económica y los conflictos políticos sobre los contornos
externos de las AAPP, interesa descender al empleo de los recursos organizativos. La escasez de
recursos dificulta la planificación porque se considera productiva sólo de forma indirecta y a largo plazo.
Este hecho afecta de manera desigual a los distintos segmentos organizativos, pero introduce obstáculos
de peso en la gestión de personal: previsión de efectivos, perfeccionamiento del personal, carrera y
movilidad. No ocurre así con la gestión financiera cuyo papel organizativo resulta favorecido en gran
medida.
4.4. Las tendencias recientes

El siglo XX ha sido testigo del desarrollo del Estado administrativo en alcance y en actividad. Esta
expansión ha tendido a adoptar dos formas: la regulación o la acción directa de las AAPP. La regulación
carece de costes pues sólo prescribe un comportamiento determinado a los agentes económicos,
mientras que el Estado se reserva la responsabilidad sancionadora. La acción directa, por el contrario, sí
trae consigo costes pues el Estado debe crear un organismo público para impulsar esa acción, para
realizar los desembolsos necesarios para esa inversión.
No cabe duda de que la configuración del Estado está cambiando en este fin de siglo. Las tendencias más
notables, quizá contradictorias, son:
 El gerencialismo es un intento de racionalizar la sociedad con herramientas de gestión
procedentes del mundo empresarial. El desarrollo del gerencialismo parece estar asociado con
los gobiernos conservadores que han tratado de encontrar las fórmulas mágicas para controlar el
crecimiento del gasto público.
 La consideración del sistema político-administrativo como un mercado competitivo trata de
invertir las tendencias a la microgestión impulsadas por las autoridades superiores. El resultado,
al carecer de estrategia, es el caos. Estado y mercado se vuelven casi indistinguibles el uno del
otro.
 La contratación externa y la privatización. Estos términos pueden parecer sinónimos pero no
lo son. La contratación externa consiste esencialmente en un servicio público o función que ha
sido cedida a la gestión privada bajo un contrato con vencimiento. El argumento para llevarla a
cabo se centra en las eficiencias de costes, incluidos los políticos, en especial en las actividades
intensivas en mano de obra. Sin embargo, la privatización se parece más a la venta que a la
forma de arriendo que asume la contratación externa. Esta concepción está ligada a las
perspectivas gerencialistas sobre la administración. Donde un intervencionista ve que el Estado
debe compensar los fallos del mercado para emprender actividades que pierdan dinero que
proporcionen bienes sociales, el punto de vista gerencialista del Estado sostiene que éste debe
ser disciplinado por los incentivos y costes del mercado.

TEMA 6
EL PENSAMIENTO ORGANIZATIVO, I.
LA VISIÓN POLÍTICA: LA BUROCRACIA
El punto de partida del pensamiento científico-social moderno sobre el gobierno y la administración

arranca de Wilson en 1887, al separar:
- el gobierno, para el reino de la política, y
- la administración, para el ámbito de la eficiencia (descubrir primero lo que el Estado puede hacer
propia y fructíferamente, y segundo cómo puede hacerlo con la máx. eficiencia y al menor coste).
Esta separación ha producido una negativa bifurcación en los estudios:

- por una parte, los politólogos han abandonado el campo de estudio de las organizaciones.
Centraron sus energías teóricas sobre la política burocrática (lejos de la organización burocrática).
Generaron sus propias teorías sobre el archivo, los subgobiernos, la presupuestación, y nada
sobre los fundamentos organizativos de la burocracia pública. Para esto último, descansaron en la
corriente principal de las teorías de la organización, desarrolladas según las preocupaciones de
otras disciplinas, y conectadas tenuemente con sus propias teorías de la política burocrática.
- por otra, la ciencia de la administración todavía balbucea en la teoría, al no haber sido capaz de
producir una estructura intelectual que integre política y organización; creció en un área de estudio
bifurcada, con la política burocrática entendida en una dirección y la organización burocrática en
otra.
Son los sociólogos quienes se atribuyen la configuración del campo de estudios tal y como lo conocemos
en la actualidad.
1. LA POSTURA LIBERAL
Toqueville (1805-1859), en los dos volúmenes de La democracia en América (1835 y 1859) ejemplifica
la oposición liberal frente a la centralizadora intervención administrativa del Estado constitucional que
comenzaba a implantarse.
“El poder central llena la esfera entera de los antiguos poderes, la extiende y la sobrepasa. Todos los
gobiernos de Europa han perfeccionado la ciencia administrativa. Hacen más cosas, con más orden,
rapidez y menos gastos. Parecen enriquecerse con todas las luces que han arrebatado a los
particulares. No les basta con dirigir todos los asuntos a través de sus agentes, de forma que la
administración pública no depende sólo del mismo poder, sino que se cierra cada vez más en un
mismo lugar y se concentra en menos manos. El gobierno centraliza su acción al tiempo que aumenta
sus prerrogativas: doble motivo de fuerza”.
Si la intervención administrativa genera la centralización, ésta suscita la pasividad de la ciudadanía que
todo lo delega en el Estado.
“Ese hombre se somete en verdad al capricho de un funcionario, pero le gusta desafiar la ley tan pronto
como se retira. Por eso se le ve oscilar entre la servidumbre y el libertinaje. Cuando las naciones han
llegado a tal punto, es preciso que modifiquen sus leyes y costumbres o que mueran, pues la fuente de
las virtudes públicas está como agotada. Todavía hay súbditos, pero no se ven ya ciudadanos”.
Esta inhibición realimenta, al tiempo, el despotismo administrativo cada vez más omnicomprensivo.
En una obra posterior, El Antiguo Régimen y la revolución (1856), Toqueville subraya la continuidad del
Antiguo Régimen con las presuntas novedades revolucionarias en el terreno administrativo, en especial
la centralización, a la que llega a calificar como la única parte de la organización política del antiguo
régimen que ha sobrevivido a la Revolución, por ser la única que podía acomodarse al nuevo estado
social creado por ella.

Mill (1806-1873), en Sobre la libertad (1859), rechaza la posibilidad de que el Estado esté legitimado
para restringir la libertad de los individuos. También objeta la intervención estatal para su beneficio, en
lugar de dejar que lo hagan individualmente o en voluntaria asociación, por tres razones:
1. Nadie está más cualificado para dirigir un negocio que aquellos que están personalmente
interesados en él. Este principio condena la intervención de la legislatura o los funcionarios del
Estado en el proceso ordinario de la industria.
2. Aunque a veces los individuos no hagan una determinada cosa mejor que los funcionarios del
Estado, es preferible que la hagan ellos como un medio para su educación mental, un modo de
fortalecer sus facultades activas, ejercitando su juicio y dándoles un conocimiento familiar del
asunto que así les queda encomendado.
3. La más poderosa razón para restringir la intervención del Estado es el gran mal de aumentar
su poder. Toda función que se agregue a las ya ejercidas por el Estado es causa de que se
extienda su influencia y de convertir, más y más, a la parte activa del público en dependiente
del Estado. Restaría libertad a un país.
Mill alerta también sobre los peligros de que la burocracia capte a los individuos más hábiles, cultos e
inteligentes por la dependencia que originaría en el resto de la comunidad. Esta absorción resultaría
fatal para la propia maquinaria administrativa hundida en la rutina por la ausencia de un estímulo de
control exterior. Con esta postura liberal clásica de antagonismo al Estado, a la burocracia y a la
intervención administrativa engarzarán posteriormente los autores neoliberales que aparecen tras el fin
de la 2ª G.M.
2. HEGEL Y MARX
Otra veta del pensamiento político contraria a la burocracia es la que se origina en Marx, determinada a
su vez por el cuestionamiento de la construcción hegeliana.
La posición de Hegel (1770-1831) sobre la cuestión del Estado y la burocracia encuentra su versión
más perfeccionada en los Principios de la Filosofía del Derecho o Derecho Natural y Ciencia Política
(1821-1822).
2.1. La Sociedad Civil

Es el reino del individualismo competitivo, de lo particular; es el terreno de lo concreto, encarnando los
medios para cumplir los fines sociales, es el medio del derecho privado. Las corporaciones son
instituciones que deben conseguir una reconciliación básica entre los intereses privados. El basamento
de todo el complejo que constituye la Sociedad Civil es la propiedad.
2.2. El Estado
Representa la encarnación espiritual de la voluntad y el destino de una nación; es la expresión de la
unidad nacional y su aspiración por el autogobierno.
Pero sobre todo representa el poder para que la voluntad racional sea efectiva de manera que unifique
en sí las esferas privadas y públicas. Su tarea es restaurar la ética comunitaria y la totalidad orgánica
de la antigua polis (el individuo integrado en la comunidad pertenece, al tiempo, al Estado y a la
Sociedad Civil y lo hace sin sacrificar el principio de la libertad subjetiva).
Se trata de que el Estado se constituya en autoridad colectiva que intente encontrar una nueva unidad
que recomponga la fragmentación característica de la modernidad. Fragmentación que se entiende en
un doble sentido:
- la separación de los intereses privados entre sí;
- el enfrentamiento constante del interés de cada uno con el de todos los demás.
Se produce una separación entre los intereses privados y el interés público encarnado en el Estado,
que deviene Fin Supremo. El Estado personifica así lo Abstracto, los fines sociales y es el ámbito
donde rige el derecho público.
2.3. La burocracia
"El Servicio del Estado requiere sacrificar toda satisfacción independiente y arbitraria de fines
subjetivos; precisamente por este sacrificio concede el derecho de encontrar satisfacción en el

cumplimiento del deber y sólo en él. En este sentido aquí reside la fusión del interés general con el
particular que constituye el concepto y la oculta solidez del Estado".
La burocracia se basa para él en la división del trabajo, es la respuesta organizada y centralizada para
unificar la atomización de la Sociedad Civil. La actividad burocrática limita y es limitada por la Corona,
frena los egoísmos particulares y su actuación se ve condicionada por la actividad de las
corporaciones.
El individuo debe probar sus aptitudes para que el Estado sancione, con su reconocimiento, su
designación. El monarca aprueba la unidad de la función (lo objetivo) con el individuo (lo accidental). La
defensa frente a los abusos de poder reside en la jerarquía, en la responsabilidad personal de los
funcionarios (su ethos) y en los derechos de las comunidades y corporaciones.
2.4. La crítica de Marx

La crítica de Marx (1818-1883) a la filosofía del Estado de Hegel es de capital importancia y se halla en
un texto escrito en 1843 pero publicado en 1927.
La apreciación se desenvuelve en tres planos:
- el metodológico: Marx sostiene que en vez de analizar históricamente, Hegel parte de una Idea
(Espíritu Divino), que es el presupuesto de todo lo que existe; creadora de los objetos que de ella
emanan, siendo lo real la forma fenoménica externa de la Idea.
- el conceptual: Marx critica la conceptualización hegeliana del Estado y de la Sociedad Civil. Para
Marx, la Sociedad Civil es la del capitalismo, la sociedad burguesa, con la contraposición entre
factor privado y Estado. Para Marx, Hegel sólo ha descrito la forma externa de la burocracia y por
ello queda atrapado en la versión del mito del interés general, ocultando su propio interés
corporativo. Marx critica la oposición no resulta por Hegel entre propiedad privada y Estado y las
presuntas defensas frente a los abusos de poder.
- el empírico-descriptivo: para Marx en la Alemania de entonces (1843) no existe un Estado político,
no ha conseguido su total realización. Respecto a la Administración y a los funcionarios prusianos,
su posición no responde a una conceptuación definida y estructurada: "La burocracia se tiene a sí
misma por el último fin del Estado; y como hace de sus fines "formales" su propio contenido,
constantemente está entrando en conflicto con los fines "reales". Por tanto, se ve obligada a hacer
pasar lo formal por el contenido y al contenido por lo formal. Los fines del Estado se convierten en
fines de oficina o los fines de oficina en fines de Estado. La burocracia es un círculo del que nadie
puede escapar (...) La burocracia posee en propiedad privada el ser del Estado, la esencia
espiritual de la sociedad. La autoridad es el principio de su saber y la divinización de la autoridad
su convicción. Sólo que en el seno de la burocracia el espiritualismo se convierte en craso
materialismo de la obediencia pasiva, de la fe en la autoridad. En cuanto al burócrata, el fin del
Estado se convierte en su fin privado, en la caza de puestos más altos, en hacer carrera".
Tras este análisis, Marx concedería a la burocracia y al mismo Estado en un lugar insignificante.
3. MOSCA Y MICHELS
Gaetano Mosca (1858-1941) trata de proporcionar un fundamento científico a la ciencia política. Para
ello busca un nuevo principio clasificador de los tipos de régimen que sustituya a los tipos aristotélicos
(monárquico, aristocrático y democrático) que encuentra en la contraposición entre sistemas feudales y
burocráticos, como diferentes fases de una tendencia de las sociedades humanas a simplicarse o
hacerse más compleja al crecer en tamaño y civilizarse.
- Sistema feudal: tipo de organización política en la que todas las funciones ejecutivas de la
sociedad (económica, judicial, administrativa, militar) se ejercen simultáneamente por los mismos
individuos, mientras que, al tiempo la organización está compuesta de pequeños agregados
sociales, cada uno de los cuales posee todos los órganos requeridos para la autosuficiencia.
- Sistema burocrático: descansa en el poder central que recauda una porción considerable de la
riqueza social mediante los impuestos y la emplea para mantener una institución militar y para
sostener un nº más o menos extenso de servicios públicos. Cuanto mayor sea la cantidad de
funcionarios que realizan sus deberes públicos y reciben sus sueldos de un Estado central o de
sus organismos locales, más burocrática es esa sociedad, aunque no implica necesariamente una
mayor centralización.

Más adelante, Mosca criticaría esta división por dos motivos: el basarse en un solo impulso de la
evolución de las organizaciones políticas y por considerar diferencias formales más que sustanciales.
De hecho, apuntaría a un nuevo criterio clasificador por principios -autocrático/liberal - y tendencias -
aristocrática/democrática-.
Mosca distaba de aceptar acríticamente el papel de la burocracia o la actividad de la clase política:
"cuando la clase que monopoliza la riqueza y las armas incorpora su poder en una burocracia
centralizada y en un ejército permanente irresistible, obtenemos un despotismo de la peor especie ...
un ejército permanente omnipotente constituye una de las peores formas de gobierno ... También es
bien sabido el hecho de que una concentración de la riqueza demasiado grande en las manos de una
porción de la clase política ha llevado a la ruina a organismos políticos relativamente perfectos, como la
República romana". Pero era consciente de cierta inevitabilidad en la existencia de la burocracia: "en
toda rama de la actividad social, la gestión es siempre necesaria, y esas funciones gestoras tienen que
ser confiadas a una clase especial que posee las capacidades requeridas para llevarlas a cabo".
Mosca critica también el ascenso automático por antigüedad, y señala que en los sistemas autocráticos
puros o en los que combinan autocracia y liberalismo: "el nivel moral de la burocracia es el nivel moral
de la clase política. Ese nivel será más elevado cuando la clase política tiene tradiciones
profundamente enraizadas de honor y probidad porque se ha formado y disciplinado en largos períodos
de tiempo. El nivel inferior será cuando la clase política es de origen más reciente. En tales casos la
organización burocrática cosecha sus peores resultados. Uno advierte un favoritismo desvergonzado
en los superiores, un servilismo ruin en los subalternos, y en ambos una tendencia a intercambiar por
favores de cualquier tipo la influencia que su puesto pone a su disposición. En los casos más graves, la
negociación se convierte en venta sin más, y tenemos entonces un sistema de corrupción pecuniaria
que quebranta y paraliza toda la actividad estatal".
Mosca abogaba por una suerte de administración mediante funcionarios honorarios enraizados en la
clase media, respetables y trabajadores que vivieran moderadamente.
Michels (1875-1936) extendió el concepto a los funcionarios de los partidos políticos. “Toda
representación partidaria representa un poder oligárquico fundado sobre una base democrática”. El
liderazgo de una minoría en un partido político conduce a una desviación de sus fines y sus medios. “El
burócrata se identifica con la organización y confunde sus propios intereses con los de ella. Toma toda
crítica objetiva al partido como una afrenta personal. Esta es la causa de la incapacidad de todos los
líderes partidarios para prestar una atención serena y justa a las críticas”.
Pero habría que esperar a la aportación weberiana para que el concepto de burocracia se vinculara a
los de poder, administración y autoridad refinándose y acercándose a la realidad.
4. WEBER: ORGANIZACIÓN Y BUROCRACIA

La aportación de Max Weber (1864-1920) constituye una encrucijada al articular simultáneamente
organización y burocracia. Por ello, es necesario exponer su conceptualización, partiendo de algunos
conceptos fundamentales para seguir con el examen de la dominación legal con administración
burocrática, las funciones, los supuestos y desarrollo de la dominación burocrática, para terminar con la
extensión de la burocratización.
A/ Conceptos fundamentales
Weber define:
 Poder: probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aun contra toda
resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad.
 Dominación: probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido entre
personas dadas.
 Autoridad: la disposición a avenirse con las ordenaciones “otorgadas” supone siempre que
predominan ideas de legitimidad y la creencia en la autoridad legítima, en uno u otro sentido de
quien impone ese orden.
 Disciplina: probabilidad de encontrar obediencia para un mandato por parte de un grupo de
personas que, en virtud de actitudes arraigadas, sea pronta, simple y automática.

 Organización: relación social con una regulación limitadora hacia fuera cuando el mantenimiento
de su orden está garantizado por la conducta de determinados hombres destinada a ese
propósito: un dirigente y, eventualmente, un cuadro administrativo que, llegado el caso, tienen
también el poder representativo.
La acción de la organización consiste en:
a) La conducta legítima del cuadro administrativo que se dirige a la realización del orden de la
misma.
b) La conducta de los partícipes en la organización en cuanto dirigida por las ordenanzas de
ese cuadro administrativo.
B/ Dominación legal
Weber distingue tres tipos de dominación según sea el fundamento de su legitimidad:
- de carácter racional: creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas y de los derechos de
mando de los llamados a ejercer la autoridad por esas ordenaciones.
- de carácter tradicional: creencia cotidiana en la santidad de las tradiciones y de los señalados por
esa tradición para ejercer la autoridad.
- de carácter carismático: entrega extracotidiana a la santidad, heroísmo o ejemplaridad de una
persona y a las ordenaciones por ella creadas.
La dominación legal con administración burocrática se fundamenta en las siguientes concepciones
de legitimidad:
- Que todo derecho puede ser estatuido de modo racional, con la pretensión de ser respetado como
mínimo por los miembros de la organización y por aquellas personas declaradas importantes por
la organización.
- Que todo derecho es un cosmo de reglas abstractas estatuidas intencionalmente: que la judicatura
implica la aplicación de esas reglas, y que la administración cuida racionalmente los intereses
previstos por las ordenaciones de la organización dentro de los límites de las normas jurídicas.
- Que la persona puesta a la cabeza, mientras ordena y manda, obedece a su vez al orden
impersonal por el que orienta sus disposiciones.
- Quien obedece sólo lo hace en tanto que miembro de la organización y sólo obedece al derecho.
- Los miembros de la organización, cuando obedecen al soberano, no lo hacen por atención a su
persona, sino que obedecen al orden impersonal dentro de la competencia limitada, racional y
objetiva a él, otorgada por dicho orden.
El tipo de administración legal y racional es susceptible de aplicación universal, y es lo importante
en la vida cotidiana. Pues para la vida cotidiana dominación es primariamente administración. La
totalidad del cuadro administrativo se compone, en el tipo más puro, de funcionarios individuales.
Weber señala que el capitalismo fomenta la burocracia, aunque ambos provengan históricamente
de distintas raíces. Es la forma más racional de ejercerse una dominación. El gran instrumento de la
superioridad de la administración burocrática es el saber profesional especializado. Su significado
social se concreta en tres tendencias:
- la nivelación en interés de una posibilidad universal de los más calificados profesionales;
- la plutocratización en interés de una formación profesional que haya durado el mayor tiempo
posible;
- la dominación de la impersonalidad formalista, sin rencor y sin parcialidad, sin odio y sin pasión, o
sea sin amor y sin entusiasmo, sin la menor influencia de motivos personales y sin influencias
sentimentales de ninguna clase, libre de arbitrariedad y capricho, sometida tan sólo a la presión
del deber estricto.
Weber resalta la doble dimensión política y organizativa de la burocracia. La condición empresarial
del Estado moderno y la eventual condición burocrática de una empresa son fenómenos con un
sentido sociológico semejante; en ambos, las relaciones de dominación que implican han sido
racionalizadas instrumentalmente; han sido definidas como puros medios al servicio de los fines
objetivos (políticos o económicos) de tales organizaciones.
Weber consideraba inevitable la burocratización. Frente a este proceso que podía generar incluso
una dominación de los funcionarios, el instrumento fundamental era el desarrollo del

parlamentarismo. Pero Weber también sugirió un conjunto de dispositivos para reducir y limitar por
determinados medios racionales o tradicionales la dominación burocrática (colegialidad, división de
poderes, democracia directa, administradores honorarios, representación).
La opción de Weber entre la irracionalidad de las masas y la posible tiranía de la burocracia fue la
adhesión al gobierno representativo pero la consideración bifronte de la burocracia como forma de
dominación y como organización estaba consagrada.
5. LA ELECCIÓN PÚBLICA
5.1. Dentro de la burocracia
Downs parte de considerar que los burócratas son funcionarios que trabajan para grandes
organizaciones, públicas o privadas, en unas circunstancias tales que su contribución a la efectividad
organizativa no puede ser evaluada. Tanto en sus papeles públicos como en los privados, los
burócratas son maximizadores racionales de utilidad, optimizando beneficios netos de los costes,
siguiendo en todo o en parte su propio interés. Distingue unos motivos generales, manifestaciones
puras de intereses egoístas (poder, ingreso de dinero, prestigio, conveniencia y seguridad) y otras
motivaciones más amplias: lealtad personal, orgullo del trabajo bien hecho, deseo de servir al interés
público, compromiso con un programa de acción específico.
Estas motivaciones instrumentales de los burócratas introducen cuatro grandes prejuicios compartidos
por todos ellos:
- Tienden a distorsionar la información que transmiten hacia sus superiores (exagerar lo que les
acredita y minimizar sus limitaciones).
- Tienden a mostrar actitudes sesgadas hacia ciertas políticas y acciones alternativas a las que su
posición les exige afrontar. Serán el resultado de sus prejuicios a favor de las políticas que
promuevan sus intereses y en contra de los que dañan o no sirven para impulsarlos.
- Variarán en el grado en que se someten a las directrices de sus superiores, dependiendo de si
favorecen o se oponen a sus propios intereses (acelerarán, retrasan o ignoran algunas órdenes).
- Variarán en el grado en que se esfuerce por aceptar responsabilidades adicionales y los riesgos
en la realización de sus deberes, dependiendo de sus propios objetivos particulares. Toda
organización con éxito confía en la voluntad de algunos de sus miembros para variar
voluntariamente el alcance de su papel sin ser exhortado a ello por sus superiores.
Downs propone una dicotomía radical entre dos maneras de coordinar las actividades sociales en las
sociedades industriales, mercados y estructuras de mando y autoridad, que él denomina la ley de la
jerarquía. Los actores no cooperarán a menos que se vean obligados a ello por una estructura de
mando clara; pero esta imagen se complementa con las capacidades de las personas y de sus
inclinaciones egoístas para resistir las demandas de sus superiores que se concentran en 4 leyes:
- La ley del control imperfecto: nadie puede controlar plenamente el comportamiento de la
organización.
- La ley del control decreciente: cuanto mayor sea una organización más débil es el control sobre
sus acciones ejercido por los situados en su cúspide.
- La ley de la coordinación decreciente: cuanto mayor sea una organización más pobre es la
coordinación entre sus acciones.
- La ley del anticontrol: cuanto mayor sea el esfuerzo del superior para controlar el comportamiento
de los subordinados, mayores serán los afanes de éstos para evadirse o contrarrestar tal control.
Se achaca a Downs su injustificada exclusión de diversos mecanismos de coordinación diferentes de la
estructura jerárquica de autoridad: la cooperación voluntaria entre actores egoístas; otros modos
interactivos de resolución del conflicto como el ajuste mutuo partidista; otros métodos, ni de mercado ni
jerárquicos, como los sistemas de parentesco en las relaciones personales desarrolladas en algunas
empresas japonesas que fomentan la identificación del empleado con la firma. Otra crítica es que su
lista de las funciones de utilidad de los burócratas es excesivamente laxa pues incluye preocupaciones
instrumentales junto con otros elementos impropios de la perspectiva de la elección pública.

5.2. Los burócratas como maximizadores presupuestarios
La aportación de Niskanen se caracteriza por una concepción una tanto estrecha y economicista de lo
que la gente quiere y por un fuerte acento en la visión de los individuos como maximizadores
inherentes. Arguye que el presupuesto del organismo es el centro de atención de los altos burócratas y
que su crecimiento aumenta su bienestar de múltiples maneras:
"Entre las diferentes variables que pueden incorporarse a la función de utilidad del burócrata están las
siguientes: el salario, los privilegios del cargo, la reputación pública, el poder, el patronazgo, el producto
del departamento, la facilidad de efectuar cambios y la de gestionar el departamento.
Sostengo que todas estas variables, excepto las dos últimas, son una función monotónica positiva del
presupuesto total del departamento durante la tenencia del cargo por el burócrata.
Los problemas de efectuar cambios y las cargas personales de la gestión de un departamento suelen
ser elevados en niveles superiores de presupuesto, pero ambos se reducen por los incrementos en el
presupuesto total.
Este efecto crea un fenómeno de noria, induciendo a los burócratas a esforzarse por conseguir
presupuestos crecientes hasta que puedan ceder las cargas de gestión de un presupuesto superior
estable a un nuevo burócrata. Esto sugiere una pauta cíclica interesante, con aquellos burócratas que
están interesados en efectuar cambios, dimitiendo cuando los presupuestos se estabilizan; sus
sustitutos se satisfarán con las demás compensaciones de los presupuestos altos, o se esforzarán por
conseguir incrementos ulteriores o, posiblemente, recortarán el presupuesto para prepararse una base
para incrementos adicionales. No es necesario que la utilidad de un burócrata sea fuertemente
dependiente de cada una de las variables que se incrementen con el presupuesto, sino sólo que esté
asociada positiva y continuamente con el nivel del presupuesto".
La maximización de los presupuestos es crítica para la supervivencia de un organismo en dos sentidos:

- unas demandas presupuestarias completamente estáticas tenderán a ser interpretadas como un
estancamiento o pérdida del papel de la organización;
- los altos burócratas buscan la expansión presupuestaria como un lubricante que facilita la
realización de cambios en el funcionamiento del organismo.

TEMA 7
EL PENSAMIENTO ORGANIZATIVO, II.

LA PERSPECTIVA TÉCNICA: LA ORGANIZACIÓN
La notable difusión de los estudios sobre las organizaciones ha tenido como contrapartida la eliminación
de la dimensión política, de forma de dominación, de la burocracia en la mayoría de los estudios
estadounidenses. Ello se vio favorecido por otra línea conceptual: la organización científica del trabajo en
la empresa capitalista. Lo que había surgido como una teoría general que abarcaba el conjunto de las
organizaciones complejas quedaba amputada de su vertiente estatal y política.
1. LOS CLÁSICOS
El iniciador y máximo exponente de la gestión científica, el ingeniero mecánico Taylor (1856-1915),
trataba de eliminar el bajo rendimiento de la producción. En sus Principios de organización científica
(1911), Taylor establece como su objetivo principal el de asegurar la máxima prosperidad para el
patrón y para cada uno de sus empleados para lo cual hay que obtener la mayor productividad posible
de los hombres y de las máquinas del establecimiento. El operario es incapaz de entender y es tarea
de ingenieros y administradores el enseñar la ciencia de la organización; la mejor y única manera de
organizar la producción. "entre los diversos métodos e instrumentos utilizados en cada oficio hay
siempre uno que es más rápido y mejor que cualquiera de los demás. Y este mejor sistema e
instrumento no puede crearse más que por medio de un estudio y un análisis científico de todos los
procedimientos e instrumentos en uso. Esto comporta ir sustituyendo los procedimientos empíricos de
todas las artes mecánicas por otros sistemas científicos".
Esta reorganización del trabajo trae consigo una mayor eficiencia pero sólo puede imponerse
coactivamente: "Es solamente por medio de la "estandarización" obligada de los procedimientos, de la
adopción obligada de los mejores instrumentos y de las mejores condiciones de trabajo, y de la
colaboración también obligada como se puede conseguir este trabajo más rápido". Y la obligación de
hacer adoptar las normas corresponde únicamente a la dirección".
En resumen, la administración científica puede condensarse en:
- ciencia y no regla empírica
- armonía, y no discordia
- colaboración, y no individualismo
- rendimiento máximo, en lugar de rendimiento restringido
- formación de cada hombre hasta alcanzar su mayor eficiencia y prosperidad
Otra aportación cercana en términos conceptuales y temporales es la del ingeniero francés Fayol
(1841-1925) quien publicaría un texto influyente Administration Industrielle et Générale (1916).
Estimaba que junto a las funciones habituales en la empresa (técnica, comercial, financiera, seguridad,
contabilidad) había que añadir una nueva, que denominó administración, compuesta por cinco
elementos básicos: planificación, organización, mando, coordinación y control. De ahí derivó 14
principios administrativos de carácter universal, aplicables a empresas y organismos públicos, pero
flexibles y adaptables en función de las necesidades: división del trabajo; autoridad y responsabilidad;
disciplina; unidad de mando; unidad de dirección; subordinación del interés particular al interés general;
remuneración personal; centralización; jerarquía o línea de autoridad; orden; equidad; estabilidad del
personal; iniciativa; la unión del personal y el espíritu de grupo.
La 1ª G.M. proporcionaría un contexto favorable a la difusión de la organización científica del trabajo en
sus distintas variantes. Diversos factores llamaron la atención sobre las ventajas de la aplicación de la
organización científica del trabajo: la escasez de mano de obra; la instalación de muchas empresas
creadas por las necesidades de la guerra; el desarrollo de la fabricación en bloque y en serie; la
obligación de emplear una mano de obra no especializada, en particular femenina, etc...
Otra aportación formal fue la de Gulick (1937) en la que desarrollaba los elementos básicos de la
administración de Fayol, describiendo el trabajo de un director ejecutivo y que es conocida por sus
siglas en inglés, POSDCORB: Planificación (Planning), Organización (Organizing); Administración de

personal (Staffing); Dirección (Directing); Coordinación (Coordinating); Información (Reporting);
Presupuestación (Budgeting).
2. LAS RELACIONES HUMANAS

Se atribuye a Mayo el punto de inflexión que daría origen a la denominada escuela de relaciones
humanas, conjunto de estudios del comportamiento humano en la empresa industrial: la fatiga, la
motivación, la moral y la cohesión del grupo y sus relaciones con la productividad. Los parámetros
productivos no eran las condiciones de trabajo objetivas, salariales o materiales, sino el factor humano,
las condiciones psicosociales.
Su hallazgo consistió en la percepción de la medida en que el comportamiento de los miembros del
grupo está determinado por los valores compartidos y aceptados por ellos: el conjunto de valores y
creencias que surge de la interacción de los individuos que trabajan juntos (la organización informal)
configura un sistema social que tiende al equilibrio, que se contrapone a la organización formal
derivada de las reglas oficiales. El paso del trabajo atomizado e individual al grupo de trabajo
aumentaba la producción (correlación entre la organización y los valores; entre la moral y los niveles de
producción).
Las funciones de los elementos dirigentes (1938) de Barnard es una aportación muy personal pero en
contacto directo con miembros de la escuela de relaciones humanas. Define la organización formal
como "esa clase de cooperación entre los hombres que es consciente, deliberada e intencional"; es
decir, un sistema cooperativo que integra a los participantes individuales que son inducidos a realizar
contribuciones (en respuesta a incentivos como recompensas materiales, prestigio, poder ...), las
cuales son imprescindibles para la supervivencia organizativa.
Con independencia de los motivos para procurar la cooperación, es fundamental que se dirijan a un
propósito común: "una función esencial de los dirigentes es la inculcación de la creencia en la
existencia real de un propósito común".
El aspecto decisivo es el funcionamiento de la organización como sistema de comunicaciones
integrado: "Toda comunicación se relaciona con la formulación de propósito y la transmisión de
prescripciones coordinadoras para la acción y descansa así sobre la habilidad de comunicarse con
aquellos dispuestos a cooperar".
Señala la importancia de la organización informal para el funcionamiento de la organización formal, de
la camaradería y el apoyo mutuo. Pero el factor decisivo es la función del dirigente: "El sello distintivo
de la responsabilidad directiva es que requiere no la mera conformidad a un complejo código de
costumbres sino también la creación de códigos morales para otros. El aspecto más reconocido de
esta función se denomina la creación, inspiración y aseguramiento de la "moral" de una organización
[...] que resultará en la subordinación del interés individual [...] para el bien del conjunto cooperativo".
Sin embargo, Barnard no ignoraba la existencia de fuerzas organizativas más poderosas que el
propósito: "una vez establecidas, las organizaciones cambian sus propósitos unificadores. Tienden a
perpetuarse ellas mismas; y en el esfuerzo por sobrevivir pueden cambiar las razones de su
existencia".
3. LA APORTACIÓN SOCIOLÓGICA
Se atribuye a Robert King Merton (1910) la revitalización del interés académico en la burocracia y la
burocratización, y sus fuentes y consecuencias para el comportamiento en las organizaciones. En
Estructura burocrática y personalidad, Merton describe las múltiples fuerzas dentro de la burocracia
que suscitan la disciplina y orientan a los funcionarios a un orden normativo apreciable: "La adhesión a
las reglas, concebida originalmente como un medio, llega a transformarse en un fin en sí mismo. La
disciplina, interpretada como conformidad con las reglamentaciones, se percibe no como una medida
para propósitos específicos sino que se convierte en un valor inmediato en la vida organizativa del
burócrata. Este énfasis, resultante del desplazamiento de los fines originales, se desenvuelve en
rigideces e incapacidad para adaptarse con rapidez. El formalismo, incluso el ritualismo, sobreviene
sobre la adhesión a los procedimientos formalizados. La preocupación primaria con la conformidad con

las reglas interfiere con el logro de los propósitos de la organización". Se trata de lo que Merton
denomina fuentes estructurales del exceso de conformidad.
La versión de Merton de los procesos institucionales es que "mediante la formación de sentimientos, la
dependencia emocional de los símbolos y status burocráticos, y la implicación afectiva en esferas de
competencia y de autoridad, se desarrollan prerrogativas que incorporan actitudes de legitimidad moral
que se establecen como valores por su propio derecho, y ya no se perciben meramente como medios
técnicos para facilitar la administración".
Selznick, discípulo de Merton, dejó clara su deuda intelectual con Michels y Barnard, y su crítica a
Weber, en el sentimiento de que la dinámica del mismo aparato administrativo creaba nuevas
influencias personales (las de los mismos administradores que buscan sus propios fines y se
comprometen, como nuevos participantes poderosos, en relaciones de poder).
En su primera publicación considera a la burocracia como caso especial de organización y destaca la
importancia de los aspectos informales. Con posterioridad, Selznick construye una elaboración
depurada del primer institucionalismo para lo que define la organización formal como: "La expresión
estructural de la acción racional. La movilización de las cualificaciones técnicas y gestoras requiere una
pauta de coordinación, una ordenación de posiciones y deberes que define una cadena de mando y
hace posible la integración administrativa de las funciones especializadas. La delegación es el acto
organizativo primordial que exige la elaboración continua de mecanismos formales de coordinación y
control. La seguridad de todos los participantes, y del sistema en su conjunto, genera una presión
persistente para la institucionalización de las relaciones, las cuales se desprenden así de las
incertidumbres de la fidelidad o el sentimiento individuales. Además, es necesario que las relaciones
dentro de la estructura sean determinadas de tal manera que los individuos sean intercambiables y la
organización estará libre de la dependencia de las cualidades personales. De esta manera la estructura
formal llega a ser objeto de una manipulación calculable, un instrumento de la acción racional".
Sin embargo, estas estructuras nunca consiguen apoderarse de las dimensiones no racionales del
comportamiento organizativo puesto que los individuos que interactúan lo hacen en su integridad, no
únicamente en función de sus papeles organizativos formales. Por esta razón "en las grandes
organizaciones, las desviaciones del sistema formal tienden a institucionalizarse, estableciéndose
"leyes no escritas" y asociaciones informales. Estas reglas y modos de cooperación informal
institucionalizados son normalmente intentos de los participantes en la organización formal para
controlar las relaciones de grupo que forman el ambiente de las decisiones organizativas". "La cosa
más importante sobre las organizaciones es que, aunque son herramientas, cada una de ellas tienen
una vida por sí misma". Por ello, resulta importante que la organización siga unos imperativos de
mantenimiento del sistema. Aquí aparece un elemento para la comprensión de la transformación y el
cambio organizativo, la cooptación como mecanismo de ajuste para superar el cuestionamiento de la
legitimidad de la autoridad formal.
Selznick arguye que en vez de centrar la atención en las decisiones cotidianas, el análisis debería
concentrarse en aquellas decisiones críticas que, una vez adoptadas, producen un cambio en la misma
estructura. La pauta de estas decisiones críticas resulta en el desarrollo del carácter distintivo de una
estructura para cada organización, de la misma manera que las decisiones críticas de un individuo y su
modo de afrontar los problemas configuran su personalidad. Denomina a este proceso
institucionalización de una estructura organizativa. Los compromisos institucionales se desarrollan a lo
largo del tiempo al afrontar la organización las constricciones externas de su ambiente, así como los
cambios en la composición de su personal, sus intereses, y sus relaciones informales. Ninguna
organización es completamente inmune a las presiones internas y externas, aunque la extensión de la
institucionalización es variable de una organización a otra.
Otro discípulo de Merton, Gouldner realizó su investigación empírica sobre una yesería, examinando
sus pautas de administración, las normas burocráticas, con la intención de clarificar algunos de los
procesos sociales conducentes a diferentes grados de burocratización:
- En la burocracia ficticia, las normas son impuestas sobre el grupo por algún organismo externo. Ni la
dirección ni los trabajadores participan en el establecimiento de las reglas o las perciben como
propias. Ni los superiores ni los subordinados pueden legitimar la norma en términos de sus propios
valores. La pauta desviada es percibida como una expresión de necesidades "incontrolables" o de la
"naturaleza humana". La desviación de la norma mejora el status de la dirección y de los
trabajadores al tiempo. La conformidad con la regla perjudicaría el status de ambos. Características:

a) Las normas no son impuestas ni por la dirección ni obedecidas por los trabajadores.
b) Comporta en general escaso conflicto entre los dos grupos.
c) La violación conjunta y la evasión de las normas es apoyada por los sentimientos informales
de los participantes.
- En la burocracia representativa, ambos grupos inician las normas y las perciben como propias, por lo
que pueden legitimarlas en términos de sus propios valores clave. La desviación se atribuye a la
ignorancia o descuido bienintencionado. La desviación de las normas empeora el status de los
superiores y los subordinados, mientras que la conformidad permite a menudo alguna medida de
mejora de status. Características:
a) Las normas son al tiempo impuestas por la dirección y obedecidas por los trabajadores.
b) Se generan algunas tensiones pero escasos conflictos abiertos.
c) El apoyo conjunto para las normas es reforzado por los sentimientos informales, la
participación mutua, la iniciación y la educación de los trabajadores y de la dirección.
- En la burocracia sancionadora, la norma surge en respuesta a la presión bien de los trabajadores o de
la dirección, pero no se inicia conjuntamente por ellos. O los superiores o los subordinados
únicamente consideran la norma legítima; la otra parte puede admitirla sobre la base de la
conveniencia pero no la define como legítima. La desviación se atribuye a un intento deliberado. La
conformidad o la desviación de las normas conduce a mejoras de status bien para los trabajadores,
bien para los supervisores, pero no para ambos, y pérdidas para el otro grupo. Características:
a) Las normas son impuestas bien por los trabajadores o la dirección y evadidas por la otra
parte.
b) Implica tensiones y conflictos relativamente grandes.
c) Impuesta mediante sanciones y apoyada por los sentimientos informales o de los
trabajadores o de la dirección.
Parsons ha desarrollado un modelo analítico general muy explícito para el estudio de todo tipo de
colectividades, desde grupos primarios hasta sociedades. Este modelo es conocido por su acrónimo
AGIL, que representa las 4 funciones societales básicas que todos los sistemas sociales deben llevar a
cabo para perdurar:
- Adaptación (Adaptation): la adquisición de los recursos suficientes.
Tipo organizativo: Organizaciones orientadas a la producción económica (empresas de negocios).
- Consecución de fines (Goal attainment): el establecimiento y puesta en vigor de los fines.
Tipo organizativo: Organizaciones orientadas a objetivos políticos (organismos estatales; otras
organizaciones que asignan poder, como los bancos).
- Integración (Integration): el mantenimiento de la solidaridad o la coordinación entre las subunidades
del sistema. Tipo organizativo: Organizaciones integradoras (tribunales y la profesión legal; partidos
políticos; organismos de control social).
- Legitimación (Latency): la creación, preservación y transmisión de la cultura y valores distintivos del
sistema. Tipo organizativo: Organizaciones para el mantenimiento de pautas (organizaciones
culturales como los museos; organizaciones educativas y religiosas).
Además, Parsons sugiere otro uso del concepto de institución. Arguye que las organizaciones tienden a
diferenciarse verticalmente en tres planos:
- el plano técnico, dedicado a las actividades de producción;
- el plano administrativo o gestor, consagrado a las actividades de control y coordinación, a la obtención
de recursos y a la distribución de productos;
- el plano institucional, responsable de relacionar la organización con las convenciones y normas de la
comunidad y la sociedad en general.
4. LOS TEÓRICOS CONDUCTISTAS DE LA DECISIÓN

El politólogo Simon (1945-1957) dio un cambio de visión en el modo como entendemos a las
organizaciones, pues centra la reflexión en el proceso de adopción de decisiones, siguiendo el giro
conductista de la época, en el comportamiento administrativo. Para ese desarrollo criticó los principios
de la teoría clásica.

Parte de la siguiente definición de eficiencia: "Un principio fundamental de la administración es el que,
entre varias alternativas que producen el mismo gasto, debe seleccionarse siempre la que lleva al
mejor cumplimiento de los objetivos de la administración; y entre varias alternativas que conducen al
mismo cumplimiento debe seleccionarse la que implica menor gasto. Dado que este "principio de
eficiencia" es característico de toda actividad que trata de llevar al máximo de una manera racional el
logro de ciertos fines, sirviéndose de medios escasos, lo es tanto de la teoría económica como de la
teoría administrativa. El "hombre administrativo" ocupa su lugar al lado del clásico "hombre económico".
Pero el individuo que adopta las decisiones está limitado: por capacidad, hábitos y reflejos que no
pertenecen ya al dominio de lo consciente; por sus valores y por los conceptos de finalidad que influyen
en él; por la extensión de su conocimiento de las cosas relacionadas con su tarea. Pero las cadenas
medios-a-fin como serie de anticipaciones, que vinculan un valor, con las situaciones que lo realizan y
de éstas con los comportamientos que las producen, todo ello desde una óptica positivista con la que
se trata de separar hecho y valor en la adopción de decisiones.
La racionalidad es limitada ya que exige un conocimiento y una anticipación completa de las
consecuencias que seguirán a cada elección (en realidad, el conocimiento de las consecuencias es
siempre fragmentario). Dado que estas consecuencias pertenecen al futuro, la imaginación debe suplir
la falta de experiencia al asignarles valores (pero sólo es posible anticipar de manera imperfecta los
valores). La racionalidad exige una elección entre todos los posibles comportamientos alternativos (en
el comportamiento real sólo se nos ocurren unas pocas de estas posibles alternativas).
Por ello, el decisor debe elegir aquel curso de la acción que proporcione la mayor satisfacción neta,
puesto que no es posible tampoco hacer máxima la función de utilidad por los mismos motivos que la
racionalidad es limitada. Además el individuo en la organización debe ser un individuo organizado e
institucionalizado, y está condicionado en sus decisiones por los mecanismos de influencia de la propia
organización.
Un segundo hito en la formulación de esta escuela ha sido el texto de March, Simon (1958). Este
trabajo intenta integrar las aportaciones precedentes de las distintas disciplinas y experiencias de
importancia sobre las organizaciones. March y Simon clasifican las proposiciones sobre el
comportamiento en la organización en tres rúbricas:
- Proposiciones que suponen que los miembros de la organización, y en particular los empleados, son
primordialmente instrumentos pasivos, capaces de realizar un trabajo y aceptar órdenes, pero no de
una acción de iniciativa o de ejercer influencia en cualquier forma relevante. Serían las propias de la
organización científica del trabajo.
- Proposiciones que presuponen que los miembros traen a sus organizaciones actitudes, valores,
objetivos; que han de tener un motivo o ser inducidos a participar en el sistema de comportamiento
de la organización; que hay un paralelismo incompleto entre su "objetivo" personal y el organizativo;
y que conflictos actuales o potenciales sobre el objetivo dan importancia central a los fenómenos de
poder, actitudes y moral en el explicación del comportamiento en la organización. Serían las propias
de la teoría de la burocracia.
- Proposiciones que suponen que los miembros de la organización son autores de decisiones y
solucionadores de problemas, y que los procesos de percepción y pensamiento son cruciales para
la comprensión del comportamiento organizativo. Serían las correspondientes a economistas y
psicólogos.
Las decisiones de participación en la organización centran la atención sobre los problemas de

motivación de las personas. March y Simon parten del postulado de las compensaciones ofrecidas por
la organización y las contribuciones efectuadas por los participantes sugerido por Barnard.
El equilibrio de compensaciones-contribuciones tiene dos componentes importantes: la deseabilidad
percibida del abandono de la organización y la utilidad de alternativas a las que se ha renunciado para
quedarse, es decir la facilidad percibida de dejar la organización. La deseabilidad percibida del
movimiento es función de la satisfacción del individuo con su trabajo actual y de su percepción de
alternativas que no comporten el abandono. El que la insatisfacción con la organización lleve al
abandono depende de que el participante perciba el contrato de empleo como algo fijo, o se acepta o
se rechaza, o con posibilidades de modificación, abriendo la puerta al conflicto y a la negociación.

5. UNA APORTACIÓN SINGULAR
Una figura que destaca en solitario por su singular aportación es la del sociólogo francés Michel
Crozier. Crozier pasa revista a las aportaciones previas de la sociología de las organizaciones para
situar su propia contribución. Desde su punto de vista, la debilidad de los análisis sociológicos
precedentes radica en que no tienen en cuenta los problemas de gobierno:"toda organización requiere
de sus miembros una conformidad, obtenida en parte por compulsión, en parte apelando a la buena
voluntad. Siempre van mezclados ambos tipos de motivación. La manera de conseguir esa
conformidad indispensable constituye siempre el problema fundamental para el gobierno de una
organización".
Además suele producirse conflicto entre dos objetivos que se consideran contradictorios, la eficiencia y
la adaptación al cambio. Cuando la incertidumbre es máxima puede llegarse a la mayor conformidad y
rigidez, en la medida en que se muestre inútil el tratar de adaptarse a situaciones totalmente
imprevisibles. La certidumbre absoluta permite prescribir los menores detalles para regular el
comportamiento que deben seguir los miembros. La rigidez en ambos modos es considerable.
Y así: "En cualquier organización se encuentra la tendencia a escapar de la realidad.

Reglamentaciones impersonales que eliminan en forma arbitraria las dificultades, una centralización
que impide conocer suficientemente los hechos, son otros tantos medios "burocráticos" de estorbar las
adaptaciones y los cambios, que de otro modo se mostrarían inevitables. Sin embargo, esa actitud
huidiza no suele llegar muy lejos. La organización está sujeta a una multitud de informaciones que la
ponen al tanto de las consecuencias de lo que se haga, y la obligan a mirar de frente sus errores y
rectificarlos. Proponemos que se llame "régimen burocrático de organización" a todo sistema
organizativo en que el circuito de errores-informaciones-correcciones funcione mal, y en que por esa
causa no pueda haber rectificación y adaptación rápida de los planes de actividad según los errores
cometidos. En otras palabras, organización burocrática será la que no llegue a corregirse en función de
sus errores. Los modelos de "actividad burocrática" a que obedece (impersonalidad de las
reglamentaciones y centralización de las resoluciones) se convierten en parte integrante de su
equilibrio interno, y en cuanto una regla no permite efectuar las actividades prescritas de manera
adecuada, la presión que nace de una situación así disfuncional no concluye en el abandono de tal
regla, sino en su ampliación y fortalecimiento".
De ahí, Crozier deriva sus datos elementales de un "círculo vicioso" burocrático:

- Extensión de las reglas impersonales.
- Centralización de las decisiones.
- Aislamiento de cada categoría jerárquica y presión del grupo sobre el individuo.
- Desarrollo de las relaciones de poder paralelas.
El círculo vicioso consiste en que las dificultades y malos resultados que se derivan de esos cuatro
rasgos tienden a favorecer nuevas presiones que intensifican el clima de impersonalidad y
centralización que las engendró. En otras palabras: "un régimen de organización burocrático es un
sistema cuyo equilibrio descansa en la existencia de una serie de círculos viciosos relativamente
estables, que se desarrollan a partir del clima de impersonalidad y centralización".
La aportación singular de Crozier consiste en que no se limita a interpretar el fenómeno burocrático

como un caso particular de la teoría de la organización, sino que lo completa con el examen de sus
relaciones con el sistema social y cultural de la sociedad en que aparecen, con el objetivo de que
detrás de la abstracción, que sugiere una imagen demasiado racional del funcionamiento de las
organizaciones, se adviertan los rasgos propiamente nacionales que caracterizan un sistema
burocrático.
6. LOS TEÓRICOS DE SISTEMAS

Las aportaciones contemporáneas de la teoría de sistemas se inscriben en lo que se denomina
sistemas abiertos, es decir, aquellos capaces de automantenimiento basado en una extracción de
recursos de su ambiente.

La teoría general de sistemas aparece como un intento de trascender la separación disciplinar
mediante el proyecto positivista de la denominada ciencia unificada. Ideas generales pueden tener
relevancia para el físico, el biólogo, el científico social, el psicólogo, en la medida en que muchas de las
entidades estudiadas por los científicos (átomos, células, sociedades ...) son subsumibles bajo la
rúbrica general de sistemas. Suele definirse un sistema por ser un conjunto o una combinación de
partes, cuyas relaciones las hacen interdependientes.
Kast y Rosenzweig conciben a la organización como un sistema sociotécnico abierto que transforma
los insumos que recibe (materiales, energía e información) en productos y se compone por los
siguientes subsistemas:
- Subsistema de metas y valores: la organización como subsistema de la sociedad debe cumplir ciertos
objetivos, realiza una función conforme a los requerimientos sociales.
- Subsistema técnico: se refiere a los conocimientos necesarios para la transformación de los insumos
en productos, está determinado por las tareas y actividades a realizar. La tecnología afecta a la
estructura organizativa y a su subsistema psicosocial.
- Subsistema psicosocial: compuesto por individuos y grupos en interacción y se forma por la conducta
individual y la motivación, las relaciones de status y de papel, la dinámica de los grupos y los modos
de influencia.
- Subsistema estructural: se refiere a la manera en que están divididas las tareas, la diferenciación, y
coordinadas, la integración. En el sentido formal la estructura se describe en los organigramas que
contienen las relaciones jerárquicas entre los órganos, implica la descripción de los puestos y el
contenido del trabajo, las normas y procedimientos de actuación, las pautas de autoridad, de
comunicación y el flujo de trabajo.
- Subsistema administrativo: integra a toda la organización pues relaciona a la organización con su
ambiente, establece los objetivos, desarrolla planes, estrategias y operaciones, mediante el diseño
de la estructura y el establecimiento de procesos de control.

TEMA 8
LA ESTRUCTURA: CRECIMIENTO Y COMPLEJIDAD
1. CRECIMIENTO ORGANIZATIVO
Las organizaciones han llegado a dominar el paisaje sólo en las modernas sociedades industrializadas.
Las maneras fundamentales en que difieren nuestras estructuras sociales modernas de las anteriores
se observan en la relación de los actores individuales con los colectivos y de éstos entre sí. La
aparición de la distinción del derecho de considerar a los hombres y a los cuerpos políticos como dos
clases distintas de personas, entre dos construcciones legales, las personas naturales y las personas
jurídicas, con la disolución de la dominación patrimonial, hace a firmar a Coleman :
“Primero, los mismos hombres llegaron a ser personas ante la ley con un cierto conjunto de derechos
(naturales) a comprometerse en una variedad de actividades a su propio gusto. Pero, segundo,
consecuencia de esta fragmentación de la estructura feudal, surgió una clase diferente de organización
intermedia: un actor colectivo que tenía, bajo el título del rey, una variedad de derechos a la acción
libre. Este nuevo actor colectivo se convirtió en el instrumento mediante el cual los hombres podían
ejercer conjuntamente sus recién adquiridos derechos”.
En estas condiciones, los actores colectivos no incluían a sus miembros individuales como tales, sino
sólo los recursos específicos invertidos en ellos; pero ahora la persona no sólo es libre, es irrelevante
en un sentido fundamental. Es meramente un ocupante de una posición en la estructura y puede ser
reemplazada en cualquier momento por otra persona o por una máquina, en su caso.
Stinchcombe centra su contribución sobre la motivación para organizarse, la probabilidad de

supervivencia de las organizaciones y por las variables básicas que afectan a la capacidad de
organización de las poblaciones.
1.1. Crecimiento y desarrollo

Una primera definición del crecimiento de una organización es la del cambio en su tamaño, medido por
el empleo o la afiliación organizativas; y por desarrollo se entiende el cambio en la edad de una
organización.
Las fuerzas generadoras del desarrollo organizativo

El desarrollo de una organización se entiende por la satisfacción de sus miembros y la de otros grupos.
La presión hacia el desarrollo organizativo puede derivarse de un deseo de mantenimiento así como de
crecimiento. El desarrollo tiene lugar en ambientes que muestran la condición de impredecible y en un
contexto de relaciones con cierta dependencia con otras organizaciones. La turbulencia en el ambiente
es creciente debido a los desarrollos tecnológicos, sociales y por la progresiva interdependencia de
organizaciones a lo largo de sectores. La dependencia de otras organizaciones puede presentar una
amenaza a la supervivencia, ante lo que cabe dos estrategias:
- adaptarse a las demandas de los socios del intercambio, lo que significa cambios en sus
operaciones;
- o reducir la dependencia, encontrando socios alternativos, adquiriendo medios de ejercer control
sobre los socios existente o sobre los términos del intercambio con ellos.
Motivos para el crecimiento

El crecimiento organizativo no es algo aleatorio, es fruto de decisiones (contratar, despedir, aumentar la
producción), las cuales están en función de los objetivos de la organización.

La mera existencia de motivos orientados al crecimiento es condición necesaria pero no suficiente para
la expansión; las razones están en las estrategias de comportamiento organizativo, resultado de
procesos de negociación y de resolución de problemas entre objetivos en conflicto. Sin embargo, son
escasas las organizaciones que pueden efectuar grandes cambios en su entorno, en especial a corto
plazo.
Estrategias de desarrollo adoptadas para salvaguardar y mejorar la situación de una organización :
a) Crecimiento
Hay tres grandes grupos de motivos para seleccionar el crecimiento como estrategia de desarrollo
organizativo:
- El crecimiento facilita el lograr la cuasi-resolución del conflicto; es decir es más fácil satisfacer las
demandas de todos los miembros organizativos en una situación de crecimiento.
- El crecimiento puede reducir la dependencia de una organización.
- El crecimiento puede resultar como subproducto de otras estrategias, incluyendo el éxito de una
organización en afrontar la demanda de sus servicios.
El crecimiento en el dominio de una organización aumenta el poder sobre los clientes o
consumidores. Pero, al entrar en nuevos campos de actividad, una organización puede reducir su
dependencia sobre sus actividades presentes. Si la demanda de éstas está en decadencia, la
entrada en nuevos campos puede ofrecer la única salida para la supervivencia. Puede llevarse a
cabo mediante la diferenciación de productos, o la diversificación, entrando en dominios
completamente nuevos, asegurando nuevos medios de apoyo adicional del público.
b) Desarrollo tecnológico
La mejora del poder competitivo o la aprobación pública se obtiene mediante la eficiencia y la
racionalización, o mediante la incorporación de los progresos tecnológicos. La implantación del
progreso tecnológico, mediante la adopción de nuevas técnicas de producción, y cambios en el
diseño del trabajo son las estrategias que han tenido mayor efecto sobre el desarrollo organizativo.
Un cambio tecnológico de gran importancia es la introducción de los computadores.
c) Adquisición de un dominio seguro

Una organización puede desarrollarse en su ambiente mediante estrategias competitivas o no-
competitivas. Estas últimas están diseñadas para lograr un acomodo con otras organizaciones
sobre una base convenida. Pueden distinguirse cuatro tipos:
- contratación: negociación de un acuerdo para el intercambio de realizaciones en el futuro;
- cooptación: proceso de absorción de nuevos elementos en el liderazgo o en la estructura de
determinación de las políticas de una organización como medio de evitar una amenaza a su
estabilidad o existencia;
- coalición: combinación o unión temporal con otra(s) organización(es) del contexto;
- Hallazgo de un nicho ecológico: búsqueda de un campo de operación que en sí mismo está
relativamente protegido de la competencia o del riesgo de fracaso.
d) Mejora de las técnicas de gestión

La creación de la capacidad para responder flexiblemente a los cambios externos.
Las cuatro estrategias son evidentes en el desarrollo a largo plazo de la población de organizaciones
modernas.
Formalización
Se ha denominado formalización al proceso por el cual una organización comienza a ser lo que es: se
asignan un papel y un status a cada posición, los miembros pasivos comienzan a marcharse, y los
activos acentúan su compromiso con la organización.
Su principal característica es que representa el aprendizaje organizativo, el aprendizaje de una
estructura organizativa formal expresivo de los problemas que pueden solucionarse y la lógica para
hacerlo, incluyendo la imitación. La estructura formal proporciona el marco necesario dentro del cual el
trabajo se divide y especializa, se delegan las responsabilidades, se sistematizan las comunicaciones
de rutina, y se asignan incentivos.

La formalización es un comportamiento adaptativo pues al envejecer la organización aprende más y
más cómo afrontar su ambiente y sus problemas de comunicación y coordinación internas, trata de
perpetuar los frutos de su aprendizaje formalizándolos.
Se suele asociar la estructura formal con los aspectos organizativos rígidos y resistentes al cambio.
Como los objetivos del proceso de formalización es la estabilización de las pautas de comportamiento
parece producirse cierto grado de asociación.
La formalización es adaptativa pues estabiliza los papeles de los miembros y hace posible la estructura
social de la organización situando a los activos y leales en las posiciones centrales.
Sin embargo, es difícil trazar una distinción entre el desarrollo organizativo generado por una elección
estratégica y el provocado por fuerzas activadas sin planificación o sin intención. Por ello no es sencillo
establecer que el desarrollo sea función del tiempo, que el cambio sea fruto del envejecimiento.
Modelos de crecimiento
Los modelos de crecimiento organizativo pueden agruparse en cuatro tipos:
- División celular: se centran en el crecimiento como un cambio de tamaño porcentual, que hace uso
explícito de la analogía biológica. Tienden a concentrarse sobre los efectos y no en las causas.
- Metamorfosis: conciben el crecimiento no como proceso contínuo y estable sino marcado por
cambios abruptos y discretos en las condiciones para la persistencia organizativa y en las
estructuras apropiadas para estas condiciones. Analizan las pautas en el tamaño y la estructura de
la organización al expandirse. La orientación es interna, describen problemas internos que van a ser
afrontados por organizaciones de diferente tamaño y los cambios que se producirán en la
estructura.
- Fuego fatuo: exploran una clase de proceso que podría conectar los motivos de los miembros de la
organización a incrementos en el tamaño de la organización. Son modelos dinámicos, destacan las
secuencias de los sucesos y consideran el tiempo como una variable explícita, prestan más
atención a las vinculaciones entre causas y efectos y a las influencias ambientales.
- Proceso de decisión: son los más fructíferos enfoques para el crecimiento, pero muy caros, ya que
el investigador debe especificar, mediante la observación directa, las grandes reglas de decisión
empleadas en las organizaciones y luego comprobar el modelo con datos detallados sobre el
comportamiento real. Tienden a concentrarse en las causas e ignorar los efectos.
No obstante, aunque hay características comunes del ciclo vital de las organizaciones (nacimiento,
crecimiento y muerte) deben también tenerse en cuenta los factores históricos y culturales. Las
organizaciones tienden a perpetuar las características prevalentes en el momento de su fundación.
Además, en su proceso de crecimiento tienen que adaptarse a las condiciones ambientales concretas
(legislación, economía local, expectativas culturales y necesidades de sus miembros).
1.2. Selección y adaptación

La adaptación consiste en la capacidad de una organización para establecer relaciones efectivas y
viables con su entorno, es una precondición de la supervivencia, y ésta del crecimiento.
Hay una relación sutil entre selección y adaptación: para los individuos, el aprendizaje adaptativo
consiste en una selección de respuestas de comportamiento. De manera más general, los procesos
que implican selección pueden reconstruirse en un nivel de análisis superior como procesos de
adaptación. Desde la perspectiva sociológica del sistema social más amplio, la selección a favor de
unas organizaciones con un conjunto de propiedades, en contra de aquellas con otros, es un proceso
adaptativo. Una teoría completa de la organización debería considerar la selección y la adaptación,
reconociendo que se trata de procesos complementarios.
El modelo de la selección natural no implica necesariamente el progreso hacia formas de organización

social más complejas, superiores o mejores, sino nada más que se adecuan mejor al contexto. Los
contextos seleccionan las organizaciones que sobreviven sobre la base de la adecuación entre las
actividades y la estructura organizativa, y las características ambientales. Tiene tres etapas:

1ª La ocurrencia de variaciones debidas a cualquier razón, planeada o no. Con las variaciones, el
proceso de selección escoge aquellas estructuras o comportamientos más apropiados; en el
proceso de aprendizaje la variación se produce en las respuestas exploratorias dadas a los
estímulos.
2ª El funcionamiento de criterios de selección coherentes que distingue algunas variaciones sobre
otras o que elimina selectivamente algunas. El esfuerzo diferencial de respuestas exploratorias
particulares de una manera coherente es la etapa de selección en el proceso de aprendizaje.
3ª El proceso ecológico implica el funcionamiento de un mecanismo de retención para la conservación
selectiva de las variaciones seleccionadas positivamente. Para el proceso de aprendizaje, el
sistema de memoria es el medio mediante el cual las respuestas seleccionadas pueden ser
recordadas para su empleo futuro.
Dadas las tres condiciones, la cadena variación-selección-retención, la evolución en el sentido de un
mejor ajuste se hace inevitable.
El modelo de la dependencia de recursos parte de la proposición indiscutible de que las organizaciones

no son capaces de generar internamente todos los recursos requeridos para mantenerse. En
consecuencia, deben participar en transacciones y relaciones con elementos del contexto que puedan
suministrarlos. Como las organizaciones son sistemas que deben satisfacer las demandas de los
miembros, propietarios o electores, los administradores aseguran el suministro continuado de recursos,
de realizaciones y la satisfacción de grupos poderosos.
Esta perspectiva arguye que además de las interdependencias entre las organizaciones que se basan
en la diferenciación y en la división interorganizativa del trabajo, otras son evitadas o buscadas por los
administradores debido a las posibilidades de poder y control inherentes a la situación de dependencia.
Para este modelo, las organizaciones son activas y capaces de cambiar y responder al ambiente. Los
administradores gestionan tanto el contexto como su organización. Como el ambiente no impone
requisitos estrictos para la supervivencia, hay muchas acciones y estructuras coherentes con esa
finalidad. En consecuencia, los criterios por los que se adoptan las decisiones y se determinan las
estructuras son muy importantes. Los gestores o los altos funcionarios se consideran la clave para la
formulación de las estrategias organizativas.
2. COMPLEJIDAD ESTRUCTURAL
Con independencia de que la selección sea natural, por evolución, o racional, por aprendizaje, las
organizaciones tienden a moverse hacia niveles superiores de complejidad.
El primer origen de la complejidad estructural es el núcleo tecnológico de la organización, esto es la
naturaleza del trabajo que se lleva a cabo.
El segundo se produce fuera de este núcleo en los sectores periféricos de la organización, es decir la
división, coordinación y control del trabajo.
2.1. Tecnología
Definición de tecnología de Perrow: "técnica o complejo de técnicas empleadas para alterar

"materiales" (humanos o no humanos, mentales o físicos) en una manera prevista".
Sin embargo, la definición necesita un desarrollo ulterior:
- se requiere algún conocimiento de una relación causa-efecto no aleatoria;
- las consecuencias de los actos pueden evaluarse de manera objetiva;
- es posible asegurar demostraciones repetidas de la eficacia de los actos;
- hay un rango de tolerancia aceptable; puede estimarse la proporción de éxitos, y aún cuando se
considera reducida, se juzga lo suficientemente alta como para continuar la actividad;
- las técnicas pueden comunicarse lo suficiente como para que la mayoría de las personas con una
formación apropiada puedan dominarlas y realizarlas.
La organización es un mecanismo para transformar insumos en productos. El énfasis radica:
- de un lado, en los insumos, los procesos de transformación y los productos;

- de otro, en la naturaleza de los materiales, las operaciones efectuadas y el conocimiento que
atiende al proceso de transformación.
El concepto de tecnología se superpone con los de contexto y ambiente de tareas. Scott los define
como:
- Tecnología: es el concepto más restringido; consiste en el trabajo que realiza una organización.
- Ambiente de tareas: características del contexto relevantes para su suministro de insumos, su
distribución de productos, y las relaciones de poder-dependencia dentro de las que la organización
efectúa sus intercambios.
- Contexto: es el término más inclusivo; incorpora los aspectos políticos, tecnológicos e institucionales
del ambiente.
Scott identifica tres dimensiones generales subyacentes que sirven para predecir las características
estructurales de las organizaciones: Complejidad o diversidad; Incertidumbre o impredecibilidad;
Interdependencia.
Los grandes vínculos esperables entre la tecnología de una organización y su estructura pueden
sintetizarse las siguientes proposiciones predictivas sobre los efectos:
- A mayor complejidad técnica, mayor complejidad estructural. La respuesta organizativa a la
diversidad técnica es la diferenciación organizativa.
- A mayor incertidumbre técnica, menor formalización y centralización.
- A mayor interdependencia técnica deben dedicarse más recursos a la coordinación
Mecanismos de coordinación
Galbraith ha centrado las demandas de las tecnologías sobre las estructuras en la cantidad de
información que debe ser procesada durante la ejecución de la secuencia de tareas. Los
requerimientos de información se incrementan en función de la creciente diversidad, la incertidumbre y
la interdependencia de los flujos de trabajo. Las estructuras formales que siguen, en orden creciente de
complejidad, pueden emplearse para gestionar el flujo de trabajo:
a) Normas y rutinas
Como las decisiones son repetitivas, se crea un procedimiento para afrontar una situación con
anticipación. La virtud de las normas y las reglas es que eliminan la necesidad de comunicación
entre partes interdependientes y entre superior y subordinado. Estos dispositivos representan
acuerdos sobre cómo adoptar decisiones o debe realizarse el trabajo con anterioridad a su
cumplimiento.
b) Programas
Son necesarios cuando se van a llevar a cabo diferentes clases de actividades en un mismo lugar o
cuando se produce una interdependencia secuencial, y añaden la dimensión temporal al qué y al
cómo de la realización de las tareas. Están sujetos a modificación y deben especificar el periodo en
que están vigentes.
c) Departamentalización
Una de las cuestiones más críticas y difíciles que afronta una organización: qué tareas se asigna a
qué papeles de trabajo y éstos a qué grupos, unidades, departamentos y divisiones.
d) Jerarquía
Puede emplearse para responder a los flujos crecientes de información en dos maneras, para tratar
los sucesos inesperados o irregulares sobre la base de la excepción, o para agrupar tareas.
e) Delegación
En vez de tratar de programar y regular estrechamente el trabajo todos los participantes y de exigir
que todas las decisiones se adopten por encima del nivel de quienes realizan las tareas. Es un
dispositivo que asegura la coordinación por la especialización de los rendimientos deseados y no
por la descripción minuciosa de los procedimientos de trabajo.
Reducción de información o incremento de capacidad

Los mecanismos anteriores son las características de las organizaciones formales complejas para
afrontar las demandas de tareas que implican requerimientos de procesamiento de información

moderados. Cuando éstos aumentan, las organizaciones pueden optar por dos respuestas que no son
incompatibles:
- reducir la información que se procesa : Recursos inactivos; Organización por producto o por
proceso.
- o aumentar su capacidad para manejar más información: Aumento de jerarquías; Conexiones
laterales (papeles de enlace, fuerzas de tarea, equipos de proyecto, estructuras de matriz).
Modelos de relación entre tecnología y estructura

De los numerosos estudios empíricos entre las características tecnológicas y estructurales en las
organizaciones no se desprenden relaciones particularmente fuertes. La falta de acuerdo entre las
distintas propuestas de definición y medición de las variables origina la variedad de modelos y
relaciones, y el que no pueda establecerse auténticas vinculaciones causales entre ellas ni una
comparación sistemática rigurosa entre los diferentes estudios. Y aún cuando sea posible discernir
algunas regularidades en la relación entre la estructura y la tecnología, ello deja abierta la cuestión de
qué clase de cambios tecnológicos caracterizan el desarrollo organizativo.
La introducción de los computadores suele tener como consecuencia la reducción de personal,
mientras que la implantación de nuevas técnicas de gestión (control de calidad, planificación,...) ha
dado origen a nuevas especializaciones organizativas con independencia del crecimiento, incluyendo
una mayor diferenciación horizontal en grupos especializados, delegación de decisiones de contenido
técnico a esos grupos, y un mayor peso proporcional de los especialistas en la mano de obra.
2.2. Diferenciación y diseño organizativo

Distintos tipos de diferenciación de la estructura organizativa sobre la base de si el proceso implica la
creación de nuevos tipos de unidades:
- diferenciación vertical: se crean nuevas posiciones de liderazgo;
- diferenciación horizontal: se crean nuevas especialidades de trabajo;
ambas son de diferenciación funcional, implican la creación de nuevas unidades estructurales que
difieren en su papel funcional de las unidades previamente existentes.
En contraste, el desarrollo de nuevas subunidades que son de tipo de "oficina de sucursal" parece
representar un proceso bastante diferente que cabe denominar como segmentación, que representa la
proliferación de unidades estructurales adicionales que no difieren cualitativamente de las unidades
existentes.
Mientras el 1er proceso se identifica con la "ascensión adaptativa", el 2º parece representar una forma
más simple de crecimiento. Además, la diferenciación funcional plantea demandas diferentes sobre el
componente administrativo que la segmentación. Cada aspecto de la diferenciación (nº de grupos
ocupacionales, niveles de gestión, divisiones u oficinas de sucursal) generan requisitos de coordinación
diferentes y se relacionan de manera distinta con los diversos componentes administrativos.
El continuum de diseños organizativos

Ver figuras pág. 354 a 357.

TEMA 9
La adopción de decisiones
La adopción de decisiones constituye sin duda la actividad esencial de las organizaciones públicas y privadas. Sin
decisiones que vinculen los distintos procesos de gestión organizativa, que consigan que se hagan unas cosas y se
dejen de hacer otras, no es concebible la idea de organización. Las decisiones se basan en preferencias –deseos,
necesidades, valores, fines, intereses, utilidades subjetivas -, y expectativas sobre los rendimientos asociados con
diferentes acciones alternativas.
1. Decisiones y no-decisiones
En un plano político general suele darse por sentado que el poder y sus correlatos sólo pueden
observarse en los procesos de adopción de decisiones. Pero se pasa por alto un campo por lo menos de
igual importancia, lo que BACHRACH y BARATZ han denominado una de las caras del poder, la adopción
de no-decisiones, esto es “la práctica de limitar el alcance de la adopción de decisiones real a las cuestiones
seguras mediante la manipulación de los valores dominantes en la comunidad, los mitos y las instituciones y
procedimientos políticos. Una no-decisión es una decisión que resulta en la supresión o frustración de un
desafío latente o manifiesto a los valores e intereses del decisor”.
SCHATTSCHNEIDER ha señalado que “la definición de las alternativas es el instrumento supremo del
poder. Aquel que determina de qué se trata la política maneja a la nación, porque la definición de las
alternativas es la elección de los conflictos y la elección de conflictos localiza el poder”. Toda decisión social
implica la interacción entre una o más personas cuya sumisión debe lograrse. Ésta puede buscarse
mediante el ejercicio de uno o cualquier combinación de estos fenómenos: Poder, Influencia, Autoridad,
Fuerza.
De otra parte, cuando los valores dominantes, las reglas del juego aceptadas, las relaciones de poder
existentes entre los grupos, y los instrumentos de fuerza, solos o en combinación, previenen efectivamente
que ciertas quejas se desarrollen como cuestiones divisoras que exigen decisiones puede afirmarse que
existe una situación de no-decisión.
Las no-decisiones, por tanto, son un método empleado por quienes elaboran las políticas públicas
para bloquear los desafíos a la asignación de valores y elecciones prevalecientes, o para suprimir las nuevas
demandas o las cuestiones incipientes.
2. La racionalidad limitada
La descripción más frecuente de la adopción de decisiones es la que interpreta esa acción como una
elección racional. A estos efectos, racionalidad se define como un tipo particular de procedimientos para
efectuar elecciones.
2.1. La idea de elección racional

Las teorías racionales parten de los supuestos de que los procesos decisorios son consecuentes y se
basan en preferencias individuales. Son consecuentes porque la acción depende de las anticipaciones de
efectos futuros de las acciones presentes, las alternativas se interpretan en términos de sus consecuencias
esperadas.
Las limitaciones cognoscitivas de los actores impiden que los procesos de adopción de decisiones
puedan considerarse racionales en un sentido estricto. Idealmente, sería necesario determinar todos los
objetivos y los cursos de acción alternativos para alcanzarlos, junto con sus consecuencias, evaluarlas y, en
último término, seleccionar aquella que se acerque en mayor medida a la consecución del objetivo, al menor
coste, o si la maximización no es factible por lo menos que se satisfaga la relación medios-fines. En
consecuencia la complejidad de los problemas organizativos, las capacidades intelectuales de los individuos,
la información disponible, la premura de tiempo, las dificultades de hacer operativos los objetivos, su
medición y análisis coadyuvan a que sólo pueda hablarse de una racionalidad limitada en la adopción de
decisiones.
La elaboración mejor establecida y frecuente de las teorías puras de la elección racional es la que
reconoce la incertidumbre sobre las consecuencias futuras de la acción presente. El enfoque más
convencional es partir de que el decisor elegirá la alternativa que maximiza el valor esperado, la alternativa
que produciría el mejor rendimiento como media.

2.2. Las limitaciones de la racionalidad
Constricciones de la información Los decisores afrontan considerables limitaciones en la
atención (el tiempo y las capacidades de atención son limitadas), la memoria (las capacidades de los
individuos y de las organizaciones de almacenar información son limitadas: los recuerdos son defectuosos o
los registros no se guardan), la comprensión (los decisores tienen dificultades en organizar, resumir y
emplear la información para efectuar inferencias) y la comunicación (las facultades para compartir
información compleja y especializada y comunicarla son restringidas).
Métodos para hacer frente a las constricciones informativas Los estudios psicológicos sobre las
decisiones individuales han identificado numerosas maneras de reaccionar ante las constricciones
informativas: utilización de estereotipos para inferir; formación de tipologías de actitudes y características
para clasificar a las personas en esos términos. Se adoptan sobreentendidos del mundo bajo la forma de
teorías, guiones, esquemas desarrollados socialmente, sustituyendo la información desconocida y
suprimiendo las discrepancias. Para MARCH (1994), los procesos fundamentales de simplificación de las
constricciones de la información son:
 Edición. Los decisores tienden a revisar y simplificar los problemas antes de elegir, emplean
un número relativamente pequeño de ideas, combinándolas de una manera simple. La búsqueda puede
simplificarse mediante el descarte de alguna información disponible o con la reducción de la cantidad de
procesamiento efectuado sobre ella.
 Descomposición. Los decisores intentan descomponer los problemas, reduciéndolos a sus
partes componentes. La descomposición está estrechamente conectada con elementos clave de la actividad
organizativa como la división del trabajo, la especialización, la descentralización y la jerarquía.
 Heurística. Los decisores reconocen pautas en las situaciones que afrontan y aplican reglas
de comportamiento apropiadas a ellas. Consiste en conjeturar mediante reglas empíricas el cálculo de cierta
clase de cifras o la resolución de cierto tipo de problemas.
 Encuadramiento. Las decisiones están enmarcadas por creencias que definen la cuestión que
debe ser tratada, la información que debe ser recogida y las dimensiones que deben evaluarse. Los
decisores adoptan paradigmas para decirse a sí mismo desde qué perspectiva se acercan a un asunto, que
preguntas se plantean, y qué tecnologías deberían emplearse para resolverlas (marcos).
Maximización y satisfacción Los tratamientos habituales de la adopción racional de decisiones
suponen que los decisores eligen entre alternativas, considerado sus consecuencias y seleccionando
aquella con la mayor ganancia esperada. Los estudios conductistas de las reglas de decisión han observado
que los decisores suelen satisfacer en lugar de maximizar. La maximización implica el elegir la mejor
alternativa. La satisfacción consiste en escoger una alternativa que supere algún criterio u objetivo.
Ideologías y valores También las ideologías (conjuntos de creencias relativamente coherentes
que vinculan a un cierto grupo de personas y que explican sus mundos en términos de relaciones causa-
efecto) y los valores (un sistema normativo racionalizado de preferencias por ciertos cursos de acción o
ciertos rendimientos) desempeñan papeles cruciales en los procesos de adopción de decisiones, influyen
sobre las percepciones de los papeles organizativos y de los factores ambientales.
2.3. Teorías de la atención y la búsqueda

En las teorías de la racionalidad limitada, la atención es un recurso escaso. Los decisores simplifican
considerablemente el problema de la atención. Las cuestiones a corto plazo parecen ser favorecidas con respecto a
las de largo plazo. Las organizaciones emplean códigos especialmente diseñados para el registro, recuperación y
comunicación de información, pero la forma más familiar de código de información es un lenguaje natural.
La satisfacción actualmente se percibe mejor como una norma de búsqueda que especifica las
condiciones bajo las cuales se dispara o se detiene, y dirige la búsqueda hacia las zonas de omisión. La
búsqueda se controla mediante una comparación entre la realización y los objetivos.
Las teorías de la satisfacción de racionalidad limitada suponen 2 procesos adaptativos que acercan
las aspiraciones y las realizaciones. Primero, las aspiraciones se adaptan a la realización, los decisores
aprenden lo que deben esperar. Segundo, la realización se adapta a las aspiraciones mediante el
incremento de la búsqueda y la disminución del excedente frente al fracaso, o viceversa frente al éxito. Tales
teorías predicen que mientras la realización exceda las aspiraciones, la búsqueda de nuevas alternativas es
modesta, se acumula el excedente y aumentan las aspiraciones. Cuando la realización cae por debajo de las
aspiraciones, se estimula la búsqueda, disminuye el excedente y descienden las aspiraciones. La búsqueda
se detiene cuando se logran los objetivos, y si los objetivos son los suficientemente bajos, no se emplearán
efectivamente todos los recursos.

2.4. Riesgo y asunción de riesgo
La asunción del riesgo es un aspecto importante de las teorías de la elección. La preferencia por el
riesgo da cuenta de cualquier desviación en el comportamiento observado del que se observaría si los
decisores tuviesen utilidades por dinero que fueran lineales con él y a adoptar decisiones mediante la
maximización del valor monetario esperado.
Hay diversas interpretaciones sobre la propensión a asumir riesgos (MARCH, 1994):
1) La primera la concibe como un rasgo de la personalidad, en muchas teorías se parte del supuesto de la aversión al
riesgo como un atributo inexplicable de los seres humanos, en ocasiones vinculado a una asunción de la decreciente
utilidad marginal del dinero, y en otras dada una interpretación de ventaja de supervivencia competitiva y fortuita.
2) La segunda la entiende como una reacción a los objetivos, probablemente el efecto mejor establecido
provienen de la manera en que los decisores distinguen entre situaciones de éxito, o de éxito esperado, y
situaciones de fracaso, o de fracaso esperado; la propensión al riesgo varía con la relación entre la posición
de un individuo y el nivel de aspiración o el objetivo, y en consecuencia entre los contextos de éxito y
fracaso.
3) La tercera la concibe como una elección razonada; puede imaginarse a los individuos como calculadoras
racionales que determinan qué nivel de riesgo les sirve mejor.
4) Por último, la cuarta la entiende como un artefacto de seguridad; los riesgos pueden asumirse sin
conciencia, como consecuencia de la falta de seguridad: rupturas en la competencia, la comunicación, la
coordinación, la confianza, la responsabilidad o la estructura; son fáciles de pasar por alto porque no son
intencionales o deliberados.
La estimación del riesgo por los decisores está sesgada sistemáticamente por las experiencias que tienen en
las organizaciones.
3. El cumplimiento de normas
3.1. La lógica de lo apropiado
Cuando los individuos y las organizaciones desempeñan identidades, cumplen las normas o
procedimientos que consideran apropiados para la situación en que se encuentran; ni las preferencias ni las
expectativas de consecuencias futuras entran directamente en el cálculo. El cumplimiento de normas está
basado en una lógica de lo apropiado.
El proceso no es aleatorio, arbitrario o trivial; es un razonamiento sistemático, y con frecuencia
bastante complicado y comparable, a estos efectos, a la lógica de la consecuencia pero procede de una
manera diferente. El razonamiento consiste en establecer identidades y emparejar normas a las situaciones
reconocidas.
3.2. Normas, identidades y acción

Las normas y las identidades proporcionan una base para la adopción de decisiones en todos los aspectos
de la vida. Los individuos y los sistemas sociales dependen de normas y de la estandarización rutinización y
organización de las acciones que proporcionan.
Las organizaciones seleccionan individuos con identidades y normas preexistentes, y también definen
sus propias identidades específicas y entrenan y socializan a los individuos para que las hagan suyas. Las
normas organizativas formales e informales entretejen, utilizan y ayudan a definir las identidades y los
papeles organizativos. Las tareas se organizan alrededor de conjuntos de cualificaciones, responsabilidades
y normas que definen un papel. Los papeles y sus normas asociadas coordinan y controlan las actividades
organizativas. Las organizaciones también tienen identidades. Las organizaciones se describen en función
de sus estructuras legales, su carácter nacional o regional, sus configuraciones tecnológicas y conjuntos de
identidades individuales. Como las organizaciones tratan de confirmar tales descripciones, configuran formas
y procedimientos organizativos de manera coherente con ellas; adquieren permanencia representando
legítimamente lo que son.
De otra parte, la lógica de lo apropiado está vinculada al concepto de identidad, entendida como la
concepción de uno mismo organizada en normas para combinar acción con las situaciones. Hay 2
perspectivas complementarias. La primera ve la definición de una definición de una identidad como una labor
de individualización, parte de que los individuos son seres únicos e independientes. De manera alternativa,
las identidades pueden entenderse como los resultados de un proceso de socialización en relaciones y
papeles definidos socialmente.
Las instituciones sociales como las organizaciones formales desempeñan una parte importante en la
aplicación de las identidades y de las normas a las situaciones. Las organizaciones proporcionan soluciones
apropiadas para la redefinición de múltiples identidades simultáneas: proporcionan modelos (ejemplares de
comportamientos correctos que los nuevos miembros imitan, emulan y aprenden), sugerencias

(suministradoras de ideas y recordatorios que evocan identidades concretas en situaciones particulares) y
experiencia (produce aprendizaje y estabilidad).
3.3. Desarrollo y cambio de normas

Las identidades, las normas y las formas cambian como resultado de una acción con consecuencia en
el contexto de la competencia, los individuos y los grupos crean normas conscientemente como
instrumentos de control, construyen identidades y concepciones del comportamiento apropiado para
controlar las acciones de otros y las propias, aceptan sus obligaciones como parte del proceso de
creación de un sistema de relaciones sociales coherente que pueda representar un futuro atractivo. Dos
casos de captación del futuro en la tradición de los estudios de la acción organizada son los contratos y
los planes (presupuestos).
En contraposición a la perspectiva anterior, las teorías basadas en el aprendizaje se fundamentan en
que las normas se modifican sobre la base de la experiencia directa. La experiencia se interpreta de manera
que sustente los entendimientos previos; los individuos emplean teorías causales simples para interpretar la
experiencia y la interpretación de la experiencia es una interpretación social.
4. Las decisiones bajo ambigüedad

Los modelos de la elección han reconocido dos grandes tipos de complicaciones a la hora de la adopción
de decisiones: 1) aunque se conozcan los rendimientos posibles, se desconoce cuál de estas posibilidades
se realizará. Las consecuencias sólo pueden anticiparse como una distribución de probabilidad. 2) algunas
de las consecuencias dependen de la acción de otros actores estratégicos, que son conscientes
simultáneamente de la interdependencia.
MARCH (1988) afirma que la ambigüedad se produce en varios frentes:
A) La ambigüedad sobre las preferencias. Se supone que un decisor tiene preferencias que son coherentes, estables y
exógenas al proceso de elección.
B) La ambigüedad sobre la relevancia. El modelo del cubo de la basura es un esfuerzo para definir un
orden alternativo en cuyos términos los procesos pueden ser mejor comprendidos.
C) La ambigüedad sobre la historia.
D) La ambigüedad sobre la interpretación.
El modelo del cubo de la basura de la elección organizativa elaborado por COHEN, MARCH y
OLSEN (1972) considera que las anarquías organizadas son organizaciones, o situaciones decisorias,
caracterizadas por 3 propiedades generales:
1. Sus preferencias son problemáticas. Es difícil imputar un conjunto de preferencias a la situación
decisoria de la organización que satisfaga los requerimientos normalizados de coherencia para la teoría de
la elección. La organización opera sobre la base de una variedad de preferencias incoherentes y mal
definidas, que pueden describirse mejor como una laxa colección de ideas como una estructura coherente,
descubre las preferencias mediante la acción más que actúa sobre la base de preferencias.
2. Su tecnología es confusa. Aunque la organización se las arregla para sobrevivir e incluso para
producir, sus propios procesos no son compren-didos por sus miembros; opera sobre la base de simples
procedimientos de prueba y error, el residuo de aprendizaje de los accidentes de la expe-riencia pasada, e
invenciones pragmáticas basadas en la necesidad.
3. Su participación es fluida. Los participantes varían en la cantidad de tiempo y esfuerzo que dedican a
los diferentes dominios organizativos y su grado de implicación oscila de un momento a otro; como
resultado, los límites de la organización son inciertos y cambiantes; las audiencias y los decisores para un
tipo particular de elección varían caprichosamente.
Aunque las organizaciones se ven con frecuencia como vehículos para la resolución de problemas
bien definidos o como estructuras dentro de las que se resuelve el conflicto mediante la negociación pueden
percibirse de una manera alternativa como conjuntos de procedimientos mediante los cuales los
participantes llegan a una interpretación de lo que están haciendo y de lo que han hecho en el proceso de
hacerlo.
Esta visión de la elección organizativa centra su atención en la manera en que el significado de una
elección cambia a lo largo del tiempo, sobre los efectos estratégicos de la sincronización, a través de la
introducción de elecciones y problemas, la pauta temporal de la energía disponible y el efecto de la
estructura organizativa. Así se llega a la metáfora del cubo de la basura como modelo: “Para comprender los
procesos dentro de las organizaciones, uno puede visualizar una oportunidad de elección como un cubo de
basura en el que varias clases de problemas y soluciones se arrojan por los participantes al ser generadas.
La mezcla de basura en un solo recipiente, de las etiquetas asignadas a los recipientes alternativos, de qué
desperdicios se producen de hecho, y de la velocidad con la que se recoja la basura y se traslade de la
escena”.

Se consideran 4 variables básicas: Las elecciones, los problemas, las soluciones y la energía de los
participantes. Las decisiones se adoptan de tres maneras diferentes: por resolución, omisión o huida. Entre
otras, los procesos decisorios de cubo de la basura tienen estas propiedades:
 La adopción de decisiones por huida y omisión es una característica del proceso.
 El proceso es minucioso e intensamente interactivo.
 Los decisores y los problemas se encarrilan mutuamente mediante las elecciones.
 Los problemas importantes encuentran solución con mayor probabilidad que los no
importantes.
 Las elecciones importantes tienen menor probabilidad de resolver problemas que las
elecciones no importantes.

TEMA 10
La planificación y el control
1. Conceptos
Cabe distinguir dos grandes tipos de actividades planificadoras en una organización. Uno es el tipo de
planificadoras en una organización: uno es el tipo de planificación asociado con el proceso de control
(administración cotidiana de la organización), el otro tipo se identifica con vocablos como formulación de la
política, establecimiento de objetivos y planificación de la gestión superior (planificación estratégica). Según
ANTHONY (1965), la planificación estratégica “es el proceso de decisión sobre los objetivos de la
organización, sobre los cambios en estos objetivos, sobre los recursos empleados para alcanzar estos
propósitos, y sobre las políticas que van a gobernar la adquisición, uso y disposición de estos recursos”.
El control de gestión es “el proceso mediante el cual los gestores se aseguran que los recursos se
obtienen y se emplean efectiva y eficientemente para el logro de los objetivos de la organización”.
El control operativo es “el proceso de aseguramiento de que las tareas específicas se lleven a cabo
efectiva y eficientemente”.
2. La planificación desde el análisis de sistemas

Las principales preocupaciones de los gestores con respecto a la planificación son: la anticipación y la
necesidad de evitar de los problemas en el futuro, la identificación de oportunidades en el porvenir y el
desarrollo de cursos de acción que ayudarán a alcanzar objetivos deseados. Con todo, los esfuerzos
planificadores fallan con frecuencia (planificación arriesgada e incierta, cambios rápidos o separación
profunda entre planificación e implantación).
Los elementos característicos de la planificación como un área de la adopción de decisiones son los
siguientes: anticipación (decidir qué hacer y cómo), sistema (interconexiones entre una decisión o un
conjunto de decisiones y otras decisiones) y creación de estados futuros deseados (objetivos).
Según HELLRIEGEL y SLOCUM (1978), las actividades de planificación pasan por las etapas
siguientes:
a) Establecimiento de objetivos.
b) Identificación de oportunidades y problemas anticipados
c) Acumulación de información.
d) Establecimiento de suposiciones.
e) Previsión de las condiciones futuras.
f) Desarrollo y elección de acciones alternativas.
g) Selección de planes totales.
h) Establecimiento de políticas.
La planificación táctica se refiere a las actividades corrientes o de plazo muy corto (presupuestos, asignación
de recursos), su propósito es facilitar el mantenimiento del sistema, en contraste con la adaptación que es la
finalidad de la planificación estratégica.
2.1. Planificación estratégica

Debe insistirse en la distinción entre la planificación estratégica y el control de gestión.
CARACTERÍSTICAS PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA CONTROL DE GESTIÓN
Acento de los planes En un aspecto puntual En el conjunto de la organización
Complejidades Muchas variables Menos complejo
Natural. información Externa-predictiva-imprecisa Precisa-Interna-Histórica
Estimaciones Muestran resultados esperados Conducen a los deseados
Personas implicadas Directivos superiores (pocos) Gestión superior (muchos)
Horizonte temporal y resultado Largo plazo, políticas y precedentes Corto plazo, acciones dentro de las
final políticas
Planificación y control Planificación dominante Planificación y control por igual
Actividad mental Creativa, analítica Administrativa y persuasiva
2.2. Un sistema de planificación estratégica

Consiste en el desarrollo de las ideas de la teoría de sistemas mediante la planificación
estratégica. Sus elementos básicos son los siguientes (CLELAND, KING, 1983):

1. Un sistema de planes.
2. Un proceso de planificación.
3. Un subsistema de decisión.
4. Un subsistema de gestión de la información.
5. Una cultura organizativa y un subsistema de gestión que facilite la planificación.
Las fases del proceso de planificación, según los mismos autores, son:
A. Establecimiento de objetivos generales.
B. Recogida de información y previsión.
C. Planteamiento de supuestos.
D. Establecimiento de objetivos específicos.
E. Desarrollo de planes.
Estas previsiones deben efectuarse al menos en 4 grandes áreas: productos, servicios y mercados
(redefinición de la actividad de la organización); contexto externo (consideraciones sobre las acciones
gubernamentales, costumbres sociales, política, situación internacional, etc.); ambiente interno (análisis de los
puntos débiles y fuertes de la organización, contrastándolos con los competidores) y entorno competitivo
(comportamiento de los mercados).
El subsistema de decisión desempeña un importante papel en el proceso de planificación pues los planes
representan elecciones entre alternativas y es el encargado de adoptar esas decisiones de una manera sistemática.
Un subsistema de gestión de la información que funcione continuamente y esté al día es una necesidad
crucial para el apoyo a la planificación. Esa información debe ser centrada en aquellos elementos ambientales y
competitivos de la organización que puedan afectar más a su futuro.
Dentro del pensamiento estratégico de sistemas ocupa un lugar prominente la idea de un sistema de apoyo a
la decisión que integre los subsistemas de decisión y de información en el que desempeñarían un papel destacado
los tres sistemas de exploración ambiental denominados Irregular, Periódico y Continuo, en orden creciente de
sofisticación y complejidad:
 Los sistemas Irregulares se caracterizan por la naturaleza reactiva de la planificación y de la exploración
ambiental pues responden a crisis generadas en el contexto, su centro de atención es sobre problemas específicos
que tienden a ser de corto plazo.
 Los sistemas Periódicos muestran mayores características proactivas pero las previsiones que producen están
limitadas en su alcance.
 Los sistemas Continuos constituyen el ideal retratado en la literatura sobre planificación. El centro se desplaza
hacia el hallazgo de oportunidades y se constata que los sistemas de planificación contribuyen al crecimiento y a la
supervivencia de la organización de una manera proactiva.
Un sistema de planificación estratégica debe ser creado y una parte muy importante de la motivación es la
actitud que muestran los gestores y la cultura existente en la organización. Es preciso fomentar un clima organizativo
que favorezca una planificación creativa, alentando una participación en todos los niveles, y acentuando la idea de
que el cambio es normal, inevitable.
Algunos ejemplos de distintos tipos de planes son:
+ Objetivos. Son los resultados finales a los que se dirige la actividad organizativa. Es una responsabilidad
fundamental de la dirección. Los objetivos son jerárquicos por naturaleza en el sentido de que los objetivos
generales se formulan por la alta dirección después de determinar las fuerzas económicas, sociales, legales,
tecnológicas y políticas que afectan a la organización.
+ Políticas. Son afirmaciones generales del comportamiento intencional de la organización, proporcionan una
orientación para el pensamiento y la adopción de decisiones dentro del marco de referencia de los recursos
existentes o previstos.
+ Presupuestos. La presupuestación es el proceso de definir las circunstancias anticipadas que afectan a los
fondos de una organización. Un presupuesto es un plan que cubre las implicaciones de financiación para todas las
fases de las operaciones para un período definitivo del futuro.
+ Planes de Programa/Proyecto. Son una combinación de objetivos, políticas, procedimientos, presupuestos y
otros elementos necesarios para llevar a cabo una finalidad predeterminada.
Los valores de la planificación a largo plazo tienen que ver con la mejora de las decisiones corrientes y con la
eficacia de las futuras y pueden resumirse en las siguientes 4 expectativas: mejor comprensión del efecto futuro de
las decisiones presentes, anticipación de las áreas que requieran decisiones futuras, aumento de la velocidad del
flujo de la información relevante y la implantación más rápida y menos brusca de las decisiones futuras.
Los programas están relacionados estrechamente con los objetivos organizativos, y éstos son difíciles de
definir en las organizaciones complejas, pero hay una característica que sí está clara, están orientados hacia lo que
la organización produce o el servicio que presta, hacia lo que la organización trata de lograr. Desde esta perspectiva
resulta conveniente emplear las categorías siguientes:
A) Categorías de programa. Son las agrupaciones de programas, o actividades u operaciones de una
organización que sirven al mismo objetivo amplio, la misión, o que tienen generalmente similares
finalidades.

B) Subcategorías de programa. Son subdivisiones que deben establecerse dentro de cada categoría de
programa que combinan programas, o actividades u operaciones sobre la base de metas más reducidas
que contribuyen directamente a los objetivos más amplios de la categoría de programa como conjunto.
C) Elementos de programa. Son subdivisiones de las subcategorías de programas que comprenden los
productos específicos, los bienes y los servicios, que contribuyen a los objetivos de la organización. Cada
elemento de programa es una actividad integrada que combina personal, otros servicios, equipamiento e
instalaciones.
La dificultad fundamental para definir los programas apropiados radica en los nebulosos objetivos de la
mayoría de las grandes organizaciones, incluso en los negocios donde la maximización del beneficio puede parecer
ser el único objetivo. En las Adm. Públicas los objetivos no suelen estar definidos operativamente, esto es, de
manera que su logro sea fácilmente mensurable.
La determinación de una estructura del programa es una empresa pragmática que implica estructuras
alternativas y el reconocimiento de que la escogida puede tener un efecto importante sobre las decisiones a adoptar.
2.3. La perspectiva contingente

La planificación de contingencia significa sencillamente la consideración de posibilidades alternativas futuras
y el desarrollo de un plan para cada una de ellas. El marco de referencia del proceso de planificación estratégica
bajo diferentes situaciones; el grado de estabilidad se refiere a si el entorno de tareas cambia con el tiempo o es
relativamente estable; el grado de homogeneidad alude a la disimilaridad entre las partes de la organización con
respecto al entorno de tareas, a su segmentación.
Y con respecto a la planificación cabe apuntar los siguientes puntos destacados:
 La alta dirección debería considerar su proceso de planificación estratégica desde una perspectiva contingente, lo
que implica que no hay una única mejor manera de afrontarlo, sino que depende del entorno de tareas actual de la
organización y de aquel al que se encamina.
 La complejidad, la incertidumbre y la turbulencia pueden variar con amplitud entre las distintas organizaciones.
 La alta dirección necesita reconocer que el entorno de tareas de los grandes departamentos de las organizaciones
complejas y diversificadas puede variar sustancialmente por lo que el proceso de planificación estratégica puede
tener que variar entre los departamentos o grandes divisiones.
 El marco de referencia contingente para la planificación estratégica sugiere que la gestión puede quedar atrapada
con facilidad por sus propios procesos de planificación, porque impiden percibir los cambios en el entorno de tareas.
2.4. Planificación política

Las decisiones políticas pueden inmovilizar mucho más capital que las decisiones empresariales y la Adm.
Pública es bastante menos flexible comparada con la gestión empresarial, además esta característica económica y
organizativa irreversible se refuerza por los efectos vinculantes de las leyes y las normas administrativas.
Las dificultades de la planificación en el sector público serían las siguientes (REESE, 1986):
1) Los objetivos y los criterios de valoración de la acción gubernamental son, con frecuencia, vagos y controvertidos.
2) Los programas estatales suelen perturbar algunas funciones sociales latentes con la consecuencia de que los
efectos imprevistos exigen programas adicionales.
3) Los programas públicos requieren una difícil coordinación, que consume grandes cantidades de tiempo, entre
diferentes actores autónomos que comparten el poder político.
4) La competición entre distintos partidos políticos dirige los intereses de los políticos hacia la siguiente elección, por lo
que se encuentran más preocupados por la prontitud de los resultados que por los riesgos y oportunidades políticas
en un futuro lejano.
Desde el punto de vista del gobierno es preciso examinar 3 funciones planificadoras importantes:
Predecibilidad (conocimiento de los desarrollos futuros y las relaciones causales), Evaluación (rango de valoración
de medios y objetivos) y la Economías de la información (los costes de la producción de conocimiento en estas
materias).
3. Control
El proceso de control descansa sobre las realimentaciones de rendimiento. Si los rendimientos son los
esperados, el sistema de control existente de normas, rutinas y procedimientos continúa funcionando. Si los
rendimientos no son aceptables, las personas deben intervenir. Primero deben centrarse en el control sobre las
subunidades y reexaminar la información, los comportamientos y los flujos de recursos existentes entre las
subunidades y entre la organización y su contexto. Esto requiere la generación de una realimentación adicional que
identifique los cambios necesarios en las normas y para permitir las intervenciones apropiadas.
Si el rendimiento es todavía inaceptable, puede ser necesario centrarse en el control en las subunidades y en
investigar el funcionamiento del proceso presupuestario. Antes de efectuar cualquier cambio se genera una
realimentación suplementaria que describa los efectos y la eficiencia de las rutinas de producción de soluciones o
bien que indique si los procedimientos normalizados se activan en los momentos apropiados y que permitan que se
realicen los ajustes de esta forma.

TEMA 11
EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
La elaboración de políticas públicas, que consiste en la determinación de la dirección general de las

cuestiones sociales resueltas públicamente, es uno de los aspectos más importantes de la ciencia de la
administración, y uno de los más descuidados en la disciplina. La elaboración de las políticas públicas
determina la forma entera de la materia: división de recursos y responsabilidades entre los sectores
público y privado; distribución de bienes públicos o comunitarios; alcance del sistema político-
administrativo; y la extensión de los controles públicos.
1. El estudio de las políticas públicas

La década de los 60 consolidó la división entre dos enfoques de modelos de las políticas públicas. Los
que acentuaban el análisis de las políticas públicas han sido predominantes en la economía y la ciencia
de la administración y descansan en procedimientos pragmáticos de indagación racional. Los que
resaltaban el proceso de las políticas públicas han dominado en la ciencia política y se han centrado en
definir sus etapas.
1.1. Planteamiento y definiciones
Las políticas públicas pueden verse fácilmente como el producto de un sistema político-administrativo
que comprende individuos que se reúnen en pequeños grupos dentro del marco de referencia de
organizaciones caracterizadas por la jerarquía, la división del trabajo, y la especialización. Esos individuos
y organizaciones operan dentro de un sistema de instituciones, normas y prácticas políticas, permeables
por una amplia variedad de influencias sociales (público, grupos de interés, líderes de opinión). Para
LYNN (1987), la gestión pública asigna recursos escasos en un marco de constricciones para lograr
interpretaciones políticamente favorables de la actividad político administrativa.
Las políticas públicas son más complejas que fenómenos como las elecciones, la violencia política o las
ideologías. Esto se concreta en los siguientes 4 aspectos (GREENBERG y otros, 1977):
 El proceso de las políticas públicas tiene lugar a lo largo del tiempo por lo que resulta difícil explicar el “proceso”
como una unidad simple, ya que éste implica un gran número de puntos de decisión.
 Cualquier propuesta de política pública dada, o producto o rendimiento, es compleja en sí misma. Esta
multiplicidad puede hacer extremadamente difícil la ubicación en una sola de las categorías propuestas
habitualmente por los teóricos.
 La existencia de un elevado número de participantes. Cuando una característica de un participante es una
variable de interés resulta complicado medir su variación. Y ello tanto en un sentido subjetivo (percepciones de
los participantes) como objetivo (por ejemplo, nivel de implicación o el punto de acceso a los decisores).
 El proceso no puede ser descrito mediante modelos aditivos sencillos, pues, por el contrario, las fuerzas
interactúan y el impacto de una depende en gran medida del valor de otra.
Puede concluirse que las políticas públicas comprenden los significados o las interpretaciones,
adscritas por distintos públicos afectados a secuencias de acciones identificables, fundamentadas en as
consecuencias percibidas o anticipadas de esas acciones. SCHARPF (1997) ha señalado que “las
políticas públicas son los rendimientos bajo constricciones externas, de la acción intencional. Las
personas actúan no sólo sobre la base de necesidades objetivas sino también sobre las preferencias que
reflejan sus intereses y valoraciones subjetivamente definidos y sus convicciones normativas acerca de lo
que es justo o es apropiado para actuar bajo las circunstancias”.
La elaboración de las políticas públicas consiste en la administración de recursos escasos. La gestión
de las políticas públicas es el esfuerzo deliberado de un funcionario público con responsabilidades
ejecutivas para crear interpretaciones favorables de la acción gubernamental influyendo sobre la
naturaleza de las acciones, sus consecuencias y las percepciones de unas y otras para distintas
clientelas.
1.2. Enfoques teóricos: de las etapas del proceso a la teoría de juegos
A continuación se desarrollan las perspectivas de mayor interés desde el ángulo teórico para la
conceptuación de las políticas públicas. Los enfoques secuenciales; la perspectiva sistémica; la coalición
vindicatoria; y la elección racional institucional.
Enfoques secuenciales Este enfoque tiene estas ventajas: La elaboración de políticas
públicas sigue con frecuencia las etapas que se describen, aunque a veces se trata de una reconstrucción
a posteriori; el proceso está abierto a cambios y refinamientos; presenta una imagen dinámica y de

desarrollo del proceso, en vez de sincrónica y estática; por último, no está vinculada a ninguna cultura por
lo que puede aplicarse en sistemas político-administrativos de distintos países.
Se ofrece el marco de referencia de ANDERSON (1994). El proceso de las políticas públicas
sigue estas fases:
1. Identificación del problema y establecimiento de la agenda. La cuestión reside aquí en cómo se
identifican y especifican los problemas que pueden llegar a ser los objetivos de las políticas públicas. Por
qué sólo algunos de los problemas, de todos los que existen, reciben la consideración de los decisores
requiere un examen del establecimiento de la agenda.
2. Formulación. Comprende la creación, identificación o apropiación de los cursos de acción propuestos,
denominados con frecuencia alternativas u opciones, para resolver o mejorar los problemas públicos.
3. Adopción. Implica el decidir qué alternativa propuesta, incluyendo el no emprender ninguna
acción, se empleará para encargarse de un problema.
4. Implantación. Puede considerársela sinónimo de administración. La atención se centra aquí
en lo que se hace para llevar a efecto o para aplicar las políticas adoptadas. En esta etapa
suele producirse un desarrollo o reelaboración de las políticas públicas.
5. Evaluación. Comprende las actividades que tratan de determinar los logros de una política
pública, si está alcanzando sus objetivos, o si tiene otras consecuencias.
La perspectiva sistémica Estas decisiones se conciben como una función directa de
las condiciones geográficas e históricas, de las circunstancias socioeconómicas, del
comportamiento político de las masas, de las instituciones político-administrativas, y, mucho
más directamente, del comportamiento de la élite.
La coalición vindicatoria El cambio de las políticas públicas a lo largo del tiempo es
una función de tres conjuntos de factores (SABATIER, 1988):
a) La interacción de coaliciones vindicatorias en competencia dentro de un
subsistema/comunidad de política pública. Una coalición vindicatoria consiste en actores de
muchas organizaciones públicas y privadas que comparten un conjunto de creencias
fundamentales (objetivos de políticas públicas más percepciones causales) y que tratan de
operar sobre las normas de varias instituciones político-administrativas para conseguir
dichos objetivos a lo largo del tiempo. El conflicto entre coaliciones está mediado por
“intermediarios de políticas públicas”, actores más preocupados por la estabilidad del
sistema que por lograr esos objetivos.
b) Cambios externos al subsistema en las condiciones socioeconómicas, en las coaliciones
gobernantes, en el sistema en su conjunto, y en las decisiones de otros subsistemas de
políticas públicas.
c) Los efectos de parámetros estables del sistema, como la estructura social básica y las
normas constitucionales, sobre las constricciones y recursos de varios actores.
La elección racional institucional SCHARPF (1997) parte de la distinción entre la
investigación sobre las políticas públicas orientada al problema (problemas, soluciones, efectos
probables) y la orientada a la interacción (por qué no pueden ejecutarse ciertas políticas o no
son efectivas). El conjunto de interacciones que produce de hecho los rendimientos de una
política pública es la variable a explicar, la unidad del análisis. Sólo entonces pueden
identificarse los actores, individuales y corporativos, caracterizados por capacidades,
percepciones y preferencias específicas.
La conceptuación de SCHARPF se separa de los supuestos habituales del actor racional porque
subraya que las percepciones están construidas socialmente y están configuradas institucionalmente,
distinguiendo 3 dimensiones en las preferencias, ordenadas de manera modular. El interés propio
institucional, las orientaciones normativas y las preferencias relacionadas con la identidad.
El interés propio describe la preferencia básica de los actores por su propia
preservación, autonomía y crecimiento y es relativamente transparente para otros actores y
para los investigadores.
Las normas relacionan las expectativas normativas asignadas a los ocupantes de
posiciones dadas. Las normas pueden definir condiciones antecedentes de acciones
particulares o los propósitos para ser alcanzados de este modo.
La identidad específica soluciona el problema de las preferencias indeterminadas, es
decir, los actores pueden definir intereses y normas específicos para sí mismo y pueden

subrayar selectivamente ciertos aspectos del interés propio, así como ciertas normas y
propósitos normativos, de entre aquellos que se aplican generalmente a individuos u
organizaciones de su tipo. En otras palabras, los actores tienen la posibilidad de definir una
identidad determinada, a la que si se adhieren les simplificará sus propias elecciones y que,
cuando se comunica y se cree, reduce la incertidumbre para otros actores.
2. Decisiones y políticas públicas: Incrementalismo y ajuste mutuo

La conexión entre decisiones y políticas públicas es inmediata puesto que la elaboración de políticas es
una forma particular de la adopción de decisiones en la que se consideran conjuntos enteros de
decisiones. A continuación se analizan 2 de los paradigmas más influyentes en el ámbito del análisis de
las políticas públicas que se han presentado como alternativa al modelo racional de la adopción de
decisiones: el incrementalismo y el ajuste mutuo, un desarrollo refinado del anterior.
2.1. La génesis del incrementalismo
Debemos a LINDBLOM su conceptuación y desarrollo. Este autor describió la

gobernación en las democracias pluralistas, criticando el modelo racional de adopción de
decisiones, como la “ciencia de salir del paso” que descansa sobre un “incrementalismo
desarticulado” como su “estrategia de decisión”. Según esta conceptuación, los procesos de
adopción de decisiones sólo introducen cambios marginales en el estado de cosas precedente.
DAHL y LINDBLOM (1958) definieron el incrementalismo como “un método de acción
social que toma la realidad existente como una alternativa, y compara las pérdidas y ganancias
probables de las estrechamente relacionadas con ella, mediante la realización de ajustes,
relativamente pequeños, o efectuando modificaciones más amplias, sobre cuyas consecuencias
se sabe, aproximadamente, lo mismo que sobre las de la realidad existente, o ambas cosas a la
vez”.
Las razones del acento en las alternativas estrechamente relacionadas con la realidad
existente son las siguientes:
 Las consecuencias de las alternativas son más difíciles de predecir.
 Al tener los individuos muchos objetivos, algunos de los cuales están en conflicto unos con
otros, la acción racional requiere un delicado compromiso entre dichas finalidades.
 El incrementalismo es una ayuda para verificar los resultados de las elecciones propias, los
resultados pueden compararse con las condiciones antes del cambio.
 El incrementalismo ayuda a asegurar el control.
 Es reversible, cuando se cometen errores pueden repararse con más facilidad.
 Permite la supervivencia y la alteración continua de la organización operante, ya que la
organización resiste los cambios abruptos.
El requisito previo del incrementalismo en la acción social es un considerable grado de acuerdo sobre
los objetivos básicos, pues las diferencias entre los participantes pueden acortarse y aislarse y porque al
existir ese acuerdo básico la tarea consiste en averiguar técnicas específicas para objetivos concretos,
reflejándose en los programas y políticas de los líderes en competencia y en particular en las plataformas
de los partidos políticos.
LINDBLOM define en 1958 la política incremental así: “Los líderes y los partidos
políticos compiten por votos mediante el acuerdo en los fundamentos y ofreciendo políticas que
sólo difieren incrementalmente en cada una de las áreas en las cuales quieren competir. Cada
partido en competencia altera sus propias políticas sólo incrementalmente en un momento
dado... La elaboración de políticas sigue una secuencia de aproximaciones. Una política se
enfoca hacia la solución de un problema; se pone en práctica, se modifica, se impulsa en su
forma modificada, se cambia de nuevo, etc. En breve, las políticas incrementales se suceden
unas a otras para la solución de un problema dado”.
Sería en 1959 cuando el incrementalismo adquiriría carta de naturaleza en la teoría
político-administrativa, ya que se trata del trabajo más citado de Lindblom:
- La selección de los objetivos de valor y el análisis de las acciones necesarias no son
distintos uno del otro, sino que se hallan entrelazados estrechamente.

- Como los medios y los fines no son distintos, el análisis medios-fin, es, a menudo, limitado o
inapropiado.
- La prueba de una “buena” política es que varios analistas estén de acuerdo en ella.
- El análisis se limita drásticamente, se niegan: los posibles resultados de importancia, las
políticas alternativas potenciales, los valores afectados importantes.
- Una sucesión de comparaciones reduce en gran manera, o elimina, el recurso a la teoría.
2.2. Las acepciones del incrementalismo
Parece posible distinguir 3 clases de significados del incrementalismo como análisis de
las políticas públicas:
 Análisis incremental simple. El análisis se limita a la consideración de políticas públicas
alternativas, todas ellas son sólo incrementalmente diferentes del status quo.
 Incrementalismo desarticulado. Análisis caracterizado por un conjunto de estratagemas de
simplificación y de atención que se sustentan mutuamente. Sus características resumidas
serían: la limitación del análisis a unas cuantas políticas públicas alternativas familiares; una
preocupación mayor con los males a remediar que con los objetivos positivos a buscar; una
secuencia de pruebas, errores y pruebas revisadas; y un análisis que explora sólo algunas,
no todas, de las consecuencias posibles de una alternativa considerada.
 Análisis estratégico. Análisis limitado a cualquier conjunto de estratagemas calculadas o
escogidas meditadamente para simplificar problemas complejos de políticas públicas, esto
es, una versión abreviada del análisis “científico” comprensivo convencional.
2.3. Tipos generales de procesos de coordinación y el ajuste mutuo entre partes

LINDBLOM (1965) define coordinación así: “Un conjunto de decisiones
interdependientes está coordinado si cada decisión se adapta a las otras de tal manera que por
cada decisión ajustada, se piense que el ajuste sea mejor que de no existir éste, por lo menos a
los ojos de un decisor”.
Dentro de este marco pueden distinguirse varios tipos básicos de coordinación. En un
extremo estaría la coordinación central en la que los decisores se adaptan entre sí según las
instrucciones de un decisor central. En el otro extremo puede imaginarse decisiones
gobernadas por un proceso de ajuste mutuo en que ni una mente ni un decisor central ejercen
ninguna responsabilidad de coordinación. El proceso más familiar de ajuste mutuo es la
negociación. Una tercera clase de coordinación sería la aceptación acordada de normas de
comportamiento suficientes como para especificar cómo cada decisión de un conjunto tiene que
ajustarse una a otra.
2.4. El ajuste mutuo partidista

Un decisor es partidista respecto a los demás si no asume que existe algún criterio cognoscible,
aceptable para él y todos los demás decisores, que sea suficiente para gobernar los ajustes entre ellos, y
que, en consecuencia, no se acerca hacia la coordinación por una búsqueda deliberada y cooperativa. Se
trata de un decisor que adopta decisiones calculadas para servir sus propios fines, y no objetivos
compartidos.
En las decisiones coordinadas centralmente puede distinguirse entre las decisiones a
coordinar, de una parte, y las decisiones coordinadoras, de otra, sin embargo, para el ajuste
mutuo partidista, toda decisión es en sí misma parte del proceso coordinador, no existe un
conjunto separado de decisiones coordinadoras. Por ejemplo, en el regateo la decisión y la
coordinación de decisiones son indistinguibles.
Si se exploran los posibles tipos de ajuste mutuo partidista surgen dos grandes
categorías: los ajustes adaptativos, en los que un decisor se adapta simplemente a las
decisiones de su alrededor, adopta las decisiones que puede adoptar sin esperar una respuesta
de otro decisor, como ocurre en una negociación; y los ajustes manipulados, en los que intenta
recibir una respuesta deseada de otro decisor.
SCHARPF y MOHR (1994) establecen 4 tipos de negociaciones:
 Coordinación negativa. Describe las negociaciones mínimas en las que ni las cuestiones
de producción conjunta ni las de distribución son muy sobresalientes pero en las que el

acuerdo es, sin embargo, necesario. Esto es verdad en los intercambios en el mercado
cuando un producto bien definido se ofrece a un precio fijo, dejando al comprador
únicamente la elección de aceptar o rechazarlo.
 Regateo. Dominan las cuestiones de distribución y los problemas de creación de valor
desempeñan un papel pequeño o nulo.
 Resolución de problemas. Los actores son capaces de concentrarse en las cuestiones de
producción conjunta poniendo al lado las distributivas al menos temporalmente. Si el centro
de atención es sobre la evaluación comparativa de las soluciones disponibles, el criterio es
su contribución al interés común o agregado de todos los participantes, pero puede ser más
importante la búsqueda común de nuevas soluciones que ampliarán las posibilidades sin
considerar sus consecuencias distributivas.
 Coordinación positiva. Son negociaciones en las que los actores deben resolver
simultáneamente problemas de producción y conflictos de distribución, de aquí provienen
las dificultades de esta naturaleza contradictoria de las funciones a realizar.
2.5. El ajuste mutuo partidista en el proceso político-administrativo

Se distinguen varios actores que operan sobre las políticas públicas, y lo hacen siguiendo
convenciones. El comportamiento de cada participante, incluidos los ciudadanos, en el proceso político-
administrativo se controla en gran medida por convenciones acerca de los fines y los medios, que tienen
el efecto de prescribir conductas condicional o absolutamente.
A) Organizaciones administrativas. Cada organismo adopta decisiones sobre las políticas
públicas únicamente en un área restringida y especializada.
B) Legisladores y ejecutivos. Cada legislador y ejecutivo posee y emplea, entre otros poderes,
la autoridad concedida por los ciudadanos sobre todas o casi todas las áreas de elaboración
de políticas públicas de ese gobierno.
C) Ciudadanos. Los ciudadanos expresan sus preferencias mediante la votación, determinando
así los elegidos para el legislativo y el ejecutivo.
D) Líderes de grupos de interés. Los ciudadanos pueden escoger seguir a alguno de estos
líderes durante algún tiempo y sobre determinada cuestión. El líder del grupo de interés
apela al apoyo de los ciudadanos para adaptar las políticas públicas a sus preferencias
específicas y a sus valoraciones.
E) Líderes de partido. Son un subconjunto de líderes de grupos de interés. Tienen la
responsabilidad de mantener y dirigir una asociación relativamente estable de legisladores y
ejecutivos que deben ganar las elecciones.
F) Ajuste mutuo partidista. Los legisladores y ejecutivos, las organizaciones administrativas, los
líderes de partidos y los de grupos de interés se comprometen constantemente en ajustes
mutuos partidistas unos con otros, tanto bilateral como multilateralmente, en todas las
combinaciones posibles. Los participantes que operan unos con otros emplean una amplia
variedad de influencias entre los que destacan 5: persuasión; autoridad, no autoritarismo;
apelaciones a las convenciones; votaciones y riqueza. No hay una autoridad prescriptiva
superior en el sistema político-administraativo: ninguna organización administrativa,
legislador, ejecutivo, o colectividad de legisladores puede prescribir a todos los demás ni
conceder ninguna autoridad a ningún otro, incluso si se permite la prescripción indirecta. No
puede encontrarse ninguna asignación de autoridad o función que elimine la
interdependencia entre los participantes en el ajuste mutuo partidista.

TEMA 12
Las políticas públicas en la práctica
1. Tipos de políticas, ciclos, estilos, agendas y comparaciones
1.1. Las arenas del poder

El núcleo de la aportación de LOWI (1964) se centra en estos tres puntos:
 Los tipos de relaciones que se dan entre las personas están determinados por sus
expectativas (por lo que esperan lograr o conseguir del relacionarse con otros).
 En la política, las expectativas están determinadas por los productos político-administrativos,
por las políticas públicas.
 En consecuencia, una relación política está determinada por el tipo de política pública en
juego, así que por cada tipo de política pública es probable que haya un tipo distintivo de
relación política. Si el poder se define como la participación en la elaboración de las políticas
públicas, o las asignaciones autoritarias, entonces la relación política en cuestión es una
relación de poder o, a lo largo del tiempo, una estructura de poder.
Lowi define las políticas públicas en términos de su impacto o de su efecto esperado sobre la
sociedad y distingue tres tipos funcionales. Estas tres áreas de las políticas públicas o de
actividad político-administrativa constituyen arenas de poder reales. Cada arena tiende a
desarrollar su estructura política característica, su proceso político, sus elites y sus relaciones
de grupo:
1. Políticas públicas distributivas. Se refieren a aquellas clases de decisiones gubernamentales
que pueden adoptarse sin tener en cuenta que los recursos son limitados. Se caracterizan por la
facilidad con la que pueden desagregarse y dispensarse en pequeñas cantidades, cada unidad
aislada de otras y de cualquier norma general. En este caso puede tomarse el término patronazgo
en el pleno sentido de la palabra como sinónimo de distributivo, pues se trata de decisiones
altamente individualizadas que sólo por acumulación pueden denominarse política pública. Son
políticas públicas en las que el satisfecho y el privado, el perdedor y el receptor, no necesitan
nunca llegar a la confrontación directa.
2. Políticas públicas reguladoras. Son también específicas e individuales en su impacto pero no
son susceptibles de una desagregación casi infinita típica del caso anterior. El impacto de las
decisiones reguladoras consiste claramente en elevar directamente los costes y/o reducir o
aumentar las expectativas de los individuos privados. Las políticas reguladoras se distinguen de
las distributivas en que a corto plazo implican una elección directa sobre quien será satisfecho y
quien desposeído (concesiones de televisión, de rutas aéreas, etc.). Las decisiones se llevarán a
cabo siguiendo una norma general del ordenamiento jurídico. Las decisiones se acumulan sobre
todos los individuos afectados por la ley de una misma manera aproximadamente.
3. Políticas públicas redistributivas. Se asemejan a las reguladoras en que están implicadas
relaciones entre amplias categorías de individuos privados y de aquí que las decisiones
individuales deban estar interrelacionadas. Sin embargo el impacto es más amplio, aproximándose
a las clases sociales. La intención implicada es la misma propiedad, la igual posesión, la
redistribución de la riqueza.
Las políticas públicas determinan la Política, pero trata de identificar y derivar
lógicamente los tipos de coerción disponibles para los sistemas político-administrativos. De
acuerdo con la dimensión vertical, la coerción puede ser remota (sanciones ausentes o
indirectas) o inmediata.
Las políticas públicas redistributivas estarían asociadas con la política fundamentada
ideológicamente en la que los partidos políticos desempeñan papeles prominentes; las
políticas públicas distributivas lo estarían con la pauta de subsidios y asignaciones con
beneficios para determinadas regiones y sus representantes políticos; el tipo de

política reguladora de interés privado con las clásicas luchas pluralistas; el tipo de
política reguladora de interés público con la política ambiental y de consumidores.
1.2. El ciclo de atención a las cuestiones

La atención pública rara vez permanece concentrada agudamente sobre alguna cuestión
política durante mucho tiempo, incluso si implica un problema continuo de importancia crucial para
la sociedad. En su lugar un ciclo de atención a las cuestiones sistemático parece influir
intensamente sobre las actitudes y comportamientos públicos concernientes a la mayoría de los
problemas políticos clave. Cada uno de estos problemas adquiere prominencia repentinamente,
generando la suficiente presión política para provocar un cambio efectivo, permanece allí por un
corto lapso de tiempo, y luego, aunque todavía irresueltos en gran medida, se desvanece
gradualmente del centro de la atención pública.
El ciclo tiene 5 etapas de duración variable dependiendo de la cuestión particular (DOWNS,
1972):
A) Etapa previa del problema. Existe alguna condición social altamente indeseable existe pero no
ha captado mucha atención pública.
B) Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufórico. El público se conciencia sobre un problema.
Este descubrimiento se acompaña invariablemente por un entusiasmo optimista sobre la
capacidad de la sociedad para solucionarlo.
C) Comprensión del coste del progreso significativo. El coste de “solucionar” la cuestión es muy
elevado en dinero y en sacrificios para muchos grupos sociales.
D) Decadencia gradual del interés público intenso. Al darse cuenta de las dificultades y costes, se
dan tres reacciones que inhiben el interés público: desánimo, amenaza y aburrimiento.
E) Etapa posterior del problema. La cuestión se desplaza a un limbo prolongado, una esfera
crepuscular de atención. Tras la fase de atención, se crearon instituciones, programas y políticas
públicas para afrontarlo. Estas entidades persisten.
No todos los problemas sociales atraviesan este “ciclo de atención a las cuestiones”.
Aquellos que lo hacen suelen poseer tres características: la mayoría de la sociedad no sufre el
problema, los sufrimientos se generan por arreglos sociales que benefician a una parte de la
sociedad y la cuestión no tiene cualidades intrínsecas estimulantes o las ha perdido.
1.3. Los estilos nacionales de elaboración de políticas públicas

El concepto de estilo alude tanto a la elaboración de políticas públicas como a su
implantación, a una suerte de procedimiento normalizado de funcionamiento en este ámbito.
Las políticas públicas no son tan distintivas como para impedir su acomodo en una sencilla
tipología. Se produce una participación creciente, en todos los niveles de gobierno, de
miembros de grupos de interés, y algunas veces de ciudadanos normales, lo que conduce a
una dificultad mayor para acordar decisiones en cada sector de las políticas públicas.
Para el diseño de una tipología de estilos de políticas públicas, RICHARDSON,
GUSTAFSSON y JORDAN (1982) se concentran en dos características fundamentales:
- La aproximación del gobierno a la resolución de los problemas en términos de su actitud
anticipante/activa hacia los problemas sociales o de la adopción de un enfoque esencialmente
reactivo.
- La relación del gobierno con otros actores en el proceso de elaboración e implantación de las
políticas públicas, esto es, si se trata de un gobierno muy acomodado y preocupado por lograr
un consenso con los grupos organizados, o más inclinado a la imposición de las decisiones
pese a la oposición de estos grupos.
Se definen 4 grandes estilos de elaboración de políticas públicas: activo-consensual
(concertación), reactivo-consensual (preservación del status quo); activo-impositivo
(activismo) y reactivo-impositivo (regulación).
OLSEN, RONESS y SÄTREN (1982) ofrecen una tipología más desarrollada de los estilos de
políticas públicas, vinculándolos teóricamente con las fracturas sociales, la organización política de
los grupos sociales y los recursos que movilizan, y de las instituciones para la elaboración de las

políticas públicas, pues la estructura y los procedimientos normalizados de funcionamiento vienen
a reflejar los resultados de luchas políticas previas.
La tipología contiene 5 grandes tipos de estilos de políticas públicas: Resolución de
problemas (empresarial), Negociación, Autogobierno, Movilización y Confrontación. Las diferencias
se centran en las estructuras de decisión (participantes), el nivel de conflicto (cambios en los
equilibrios del poder) y los resultados sustantivos de las políticas públicas (incrementales,
legitimidad, efectividad).
Un desarrollo complementario del estilo nacional de elaboración de políticas públicas
es su análisis comparativo, el cual se suele definir como el estudio de cómo, por qué y
con qué efectos los distintos niveles de gobierno de los sistemas político-
administrativos siguen particulares cursos de acción o inacción (HEIDENHEIMER,
HECLO y ADAMS—1990). Se trata de centrar la atención sobre lo que sucede dentro
y en los márgenes del Estado, conociendo las estructuras y los procesos mediante los
que las decisiones gubernamentales se alcanzan. El por qué de los comportamientos
diferentes suele depender de desarrollos históricos no conscientes, de la cultura
política subyacente de una nación y las subculturas de distintos sectores de su
población.
1.4. Agendas y oportunidades

KINGDON (1984) ha desarrollado un enfoque muy interesante sobre el establecimiento de la
agenda y la formulación de las políticas públicas, aplicable al proceso de las políticas públicas en
su conjunto. Parte de la existencia de tres corrientes de procesos que fluyen a través del sistema
político-administrativo --corrientes de problemas, de políticas públicas y de la Política en general--.
Son ampliamente independientes entre sí y cada una se desenvuelve de acuerdo con su propia
dinámica y normas, pero en ciertas coyunturas críticas las tres corrientes confluyen y surgen los
grandes cambios de políticas públicas del emparejamiento de los problemas, las propuestas de
políticas públicas y la Política.
Kingdon entiende por agenda las listas de materias o problemas a los que los cargos
políticos, altos funcionarios y las personas, fuera de las Adm. Públicas pero estrechamente
relacionadas, prestan una atención reposada en un momento determinado.
Se puede distinguir dentro de los participantes entre el interior y el exterior del sistema
político-administrativo: El Gobierno, los altos funcionarios, el Parlamento, los grupos de interés, los
académicos, investigadores y consultores, los medios de comunicación, los partidos políticos y la
opinión pública.
Revisando el modelo del cubo de la basura, para KINGDON se producen tres grandes
corrientes de procesos:
 El reconocimiento de los problemas. Varios problemas llegan a captar la atención de las
personas en y alrededor del gobierno por lo que resulta importante comprender cómo y por qué
un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.
 La formación y refinamiento de las propuestas de políticas públicas. Especialistas en una
política pública (asesores, burócratas, grupos de interés, etc.) generan propuestas que
atraviesan un proceso de selección, tomándose en serio unas y descartándose otras.
 La Política se compone de cosas como las oscilaciones del “ánimo” nacional, los caprichos de
la opinión pública, los resultados electorales, cambios de gobierno o campañas de grupos de
interés.
Estas tres corrientes de procesos se desenvuelven y operan con una amplia autonomía
unas de otras. La clave para comprender el cambio en la agenda y en las políticas públicas es
su emparejamiento pues estas corrientes separadas se reúnen en momentos críticos: se
reconoce un problema, una solución está disponible, el clima político hace que sea un
momento apropiado para el cambio y las constricciones no impiden la acción. Se abre una
“ventana” durante un corto lapso de tiempo, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas,
cuando las condiciones para impulsar una materia dada en la agenda de políticas públicas son
apropiadas. Pero la ventana se abre un instante y luego se cierra.

2. El ciclo de las políticas públicas
El proceso tiene 4 grandes etapas: definición del problema, implantación de las políticas
públicas, evaluación y terminación.
2.1. La definición del problema y la formación de las políticas públicas

La definición de problemas determina lo que se va a resolver y por eso es un estadio
crucial para la formación de las políticas públicas.
Los problemas que intentan solucionar las políticas públicas son preferencias moderadas
por las posibilidades, y que el análisis de éstas consiste en crear problemas que merece la
pena resolver. Los problemas presuponen la existencia de soluciones tentativas que tienen el
carácter de programas que vinculan recursos político-administrativos con objetivos sociales.
Toda política pública está moldeada por la tensión entre los recursos y los objetivos, entre la
planificación y la política, entre el escepticismo y el dogma. La resolución de problemas implica
solventar temporalmente estas tensiones. Así, el análisis de las políticas públicas puede ayudar
a descubrir lo que podemos preferir mediante la sugerencia de problemas que requieren
nuevas soluciones. Al expandir el rango de lo aceptable puede hacerse retroceder a
constricciones (financiación, normas sociales, poder político, limitación temporal), consideradas
inquebrantables. Las constricciones se convierten así en parte de los objetivos implícitos según
los cuales las políticas se deben conformar. Se buscan soluciones dentro de los problemas
existentes y la búsqueda es incremental, remediadora y serial (WILDAVSKY—1993).
La preocupación por los aspectos conceptuales de la definición de problemas y la
construcción de alternativas ha originado un énfasis en el denominado diseño de políticas.
Dentro de esta perspectiva es interesante la aportación de MAY (1991), que parte de la
conceptuación del contexto político y de sus implicaciones de los diferentes contextos para su
diseño e implantación. En un extremo se encuentran las políticas públicas con público y en el
opuesto sin público, entendiendo por éste las agrupaciones identificables que tienen algo más
que un interés pasajero en una cuestión de debate dada o están implicadas activamente en
dicha deliberación (p.ej: asociaciones profesionales).
Opinión pública y políticas públicasLa mayoría de las personas no tienen opiniones
sobre la mayoría de las cuestiones de las políticas públicas. Las encuestas de opinión crean
opiniones con frecuencia planteando preguntas sobre las cuales los entrevistados nunca
pensaron hasta que fueron cuestionados. Pocos respondedores querrán admitir que no tienen
opinión, creen que deben proporcionar algún tipo de respuesta, incluso si su opinión no es
firme o era inexistente antes de formularse la pregunta.
Asimismo, la opinión es inestable o poco firme, y preguntados por la misma pregunta en
una fecha posterior, algunos no recuerdan sus respuestas precedentes y dan al encuestador la
respuesta opuesta, y aunque no son cambios reales de opinión, son registrados como tales.
Además las opiniones también varían de acuerdo con el enunciado de las preguntas. Es
relativamente sencillo plantear casi cualquier pregunta relativa a las políticas públicas de
manera que se evoque la aprobación o la desaprobación de las masas.
Medios de comunicación y políticas públicasEl poder de los medios de comunicación
en el juego político deriva de su doble condición de árbitro y jugador al tiempo, pues no sólo
informan sobre las luchas por el poder sino que ellos mismos participan. Son un grupo de élite
junto con otras agrupaciones como empresarios, sindicatos, gobiernos territoriales, partidos
políticos y otros. La publicación de noticias implica decisiones importantes acerca de qué es
noticia y quien. Los directivos, redactores y productores de los medios deciden qué personas,
organizaciones y acontecimientos merecen atención. Sin esa cobertura, las personas no
sabrían “nada” de determinados temas, no habría debate político ni se generarían debates
públicos acerca de cuestiones sociales. La atención de los medios crea cuestiones y
personalidades, proporcionando sugerencias a las audiencias masivas sobre la importancia de
las cuestiones, sucesos o personalidades.

IYENGAR y KINDER (1987) han demostrado experimentalmente que “como regla
general, el poder de los noticiarios de televisión, y del resto de medios, parece descansar no en
la persuasión sino en la dirección de la atención del público (establecimiento de la agenda) y en
la definición de los criterios subyacentes a los juicios del público (impresión)”.
2.2. Implantación
La implantación de las políticas públicas puede concebirse, según LANE (1993), como
el eslabón perdido, como la unión de la preocupación tradicional de la Administración Pública
con la ejecución y del más reciente interés en la evaluación, o si se prefiere, siguiendo a
PRESSMAN Y WILDAVSKY (1973) la “implantación y evaluación son las caras opuestas de la
moneda, la implantación proporciona la experiencia a la que interroga la evaluación y ésta
facilita la inteligencia para dar sentido a lo que está sucediendo”, pues el valor de una política
debe medirse no sólo en términos de su atractivo, sino a la luz de su aplicabilidad, la calidad de
su implantación depende de la diferencia entre las consecuencias intencionales y las reales,
esto es, por la evaluación.
PRESSMAN y WILDAVSKY inauguraron en 1973 el campo de los estudios sobre la
implantación de las políticas públicas con la definición siguiente. “El grado en que las
consecuencias predichas tiene lugar se denominará implantación. La implantación puede verse
como un proceso de interacción entre el establecimiento de objetivo y las acciones ajustadas
para lograrlos... El estudio del proceso de implantación incluye el establecimiento de objetivos
hacia la que se dirige la implantación”. Este planteamiento es un enfoque desde arriba hacia
abajo (top-down) que sería influyente en su momento pero que recibiría matizaciones, críticas y
nuevas aportaciones que se señalan a continuación.
Implantación como evolución Si los objetivos no están determinados unívocamente
tampoco lo están los modos de implantarlos. Tampoco pueden entenderse desde el inicio todas
las constricciones relevantes sobre los recursos debido a las limitaciones cognitivas y a la
cualidad dinámica de nuestro entorno, por lo que sólo se puede descubrirlas e incorporarlas a
nuestros planes con el propio despliegue del proceso de implantación.
Implantación como exploración La resistencia a la comprensión de la implantación está
vinculada a la influencia generalizada de la noción de control, que la mayoría de la literatura
teórica sobre la materia identifica como un determinante crucial del proceso y del resultado.
MAJONE demuestra que el modo de control que prevalece está estrechamente relacionado
con la estructura y el ambiente de tareas de la organización.
Otras contribuciones HOOD (1976) identifica 5 condiciones ideales como modo de medir
los casos concretos y compararlos, y de obtener una noción sobre sus limitaciones. Las
condiciones, que ningún sistema político-administrativo real puede cumplir ni juntas ni por
separado, son útiles para comprender la dificultad de la implantación de las políticas públicas:
 El sistema político-administrativo debe ser unitario con una sola línea de autoridad.
 Las normas puestas en vigor por el sistema deberían ser uniformes.
 No debe haber resistencia a las órdenes en ningún punto del sistema.
 La coordinación entre unidades administrativas y la información disponible sobre la situación
deberían ser perfectas.
 Ausencia de presión temporal.
Así, existen tres grandes tipos de limitaciones: Externas o extra-administrativas
(burocráticas, políticas); Internas (conflicto y coordinación imperfecta entre diferentes unidades
administrativas y/o territoriales, multiplicidad de objetivos) y Cuasi-administrativas (recursos
escasos, objetivos ambiguos).
BARDACH (1980) señala 4 tipos de efectos adversos:
- Desviación de recursos (dinero) que deberían emplearse para obtener o crear elementos del
programa.
- Desviación de los objetivos de la política pública estipulados en el mandato original.
- Resistencia a los esfuerzos explícitos para controlar administrativamente el comportamiento.

- Disipación de las energías personales y políticas en el juego que de otra manera podrían
canalizarse hacia una acción constructiva y programática.
LANE (1993) dice que “el primer aspecto de la implantación es la relación entre objetivos
y resultado, el lado de la responsabilidad. La implantación de las políticas públicas tiene lugar
bajo una norma de responsabilidad que restringe la puesta en práctica de los programas
públicos. La responsabilidad política y administrativa, así como la profesional, son imposibles
sin la noción de implantación. Si no es posible evaluar el grado en que los objetivos y
resultados son equivalentes, entonces la responsabilidad pública carece de significado. El
hecho de que los objetivos no tengan resultado o que ciertos resultados no tengan objetivos no
implica que la responsabilidad sea imposible. La implantación en este aspecto es sencillamente
la comparación entre objetivos y resultados, siendo perfecta cuando sean equivalentes”. Pero
la confianza también es fundamental en este proceso ya que la autonomía de los
implantadores es vital porque serán considerados responsables de las políticas.
La contribución de HASENFELD Y BROCK (1991) consiste en un modelo de economía
política de la implantación que tiene 6 elementos: Producto, Elaboración, Instrumentos,
Actores, Fuerzas impulsoras y Sistema de prestación de servicios.
2.3. Evaluación
En primer lugar se pasa revista a un conjunto de criterios formales de evaluación política
para insistir después en la importancia de los factores organizativos también en este aspecto.
Después se examinan los propósitos y enfoques de la evaluación, para acabar con el cambio y
la terminación de las políticas públicas.
Algunos criterios formales La evaluación política consiste en primera instancia en la
asignación de valor a las políticas públicas, las leyes o las decisiones alternativas vinculantes
para una colectividad. Cualquier método de efectuar evaluación políticas debe cumplir 3
requisitos generales y 4 específicos (BARRY y RAE—1975):
- Coherencia interna
- Condición interpretable de los criterios
- Habilidad para producir una respuesta cuando se invoque más de un criterio
- Conocimiento de la elección forzada
- Reconocimiento del riesgo y de la incertidumbre
- Relevancia del tiempo
- Relevancia de los criterios de evaluación
Los factores organizativos y culturales WILDAVSKY (1993) señala que “la buena
organización evalúa sus propias actividades, corrige errores mientras prosigue, y reconoce las
equivocaciones como una manera de mejorar sus realizaciones. Sin embargo, a causa de que
la autoevaluación va en contra de la naturaleza organizativa, debe ser reforzada por estudios
externos, múltiples, independientes y continuos. La evaluación debe ser independiente y
externa para evitar comportamientos complacientes. La evaluación debe ser múltiple, porque
está implicada más de una perspectiva política. La multiplicidad también facilita la generación
de alternativas. La evaluación debe ser continua de forma que los acuerdos comunes, no las
meras afirmaciones, puedan crecer, porque no hay una sola verdad y corregir los errores debe
ser la norma a seguir. La evaluación se concibe, por tanto, como un procedimiento social
resultado acumulativo de muchos esfuerzos. Las condiciones culturales en las que el análisis
tiene lugar (valores a conseguir, estructura social deseable) guían y configuran lo que se hace.
Sin acuerdo sobre un punto de partida, no hay fin para el debate. Las teorías se endurecen
como dogmas y las aserciones sustituyen a las pruebas. Las políticas públicas son juzgadas
entonces no por sus méritos sino por los motivos de sus proponentes”.
Propósitos, funciones y enfoques de la evaluación las evaluaciones de programas
públicos sirven tanto a las audiencias generales (público, medios de comunicación) como a los
decisores individuales. Las necesidades informativas pueden ordenarse en tres grandes tipos
de propósitos:

 Para la formulación de políticas públicas. Para valorar o justificar la necesidad de un nuevo
programa y para diseñarlo óptimamente sobre la base de la experiencia pasada.
 Para la ejecución de políticas públicas. Para asegurar que un programa se implanta de la
manera más competente en términos técnicos y de coste-efectividad.
 Para la responsabilidad en la adopción de decisiones públicas. Para determinar la efectividad
del funcionamiento de un programa y la necesidad de su continuación, modificación o
terminación.
Se han identificado los siguientes enfoques para la evaluación (CHELIMSKY-1989):
1. Análisis de apariencia-fin. Implica un trabajo evaluador que suele realizarse antes de la
decisión para impulsar un programa nuevo.
2. Valoración evaluadora. Puede utilizarse para responder preguntas acerca de la formulación de
3. Evaluación de proceso. Se trata de un enfoque retrospectivo que se emplea en solitario o en
combinación con otro tipo.
4. Evaluación de efectividad o de impacto. Trata de averiguar lo bien que ha estado funcionando
un programa y para hacerlo debe mostrar que los cambios observados son de hecho resultado
de éste, más que de otros factores o fuerzas.
5. Supervisión de programa y problema. Este enfoque se diferencia de los anteriores en que es
continuo, su función es informar sobre las características de un problema o seguir el progreso
de un programa o de un conflicto.
6. Metaevaluación o evaluación sintética. Vuelve a analizar los hallazgos de una o varias
evaluaciones previas para determinar qué se ha aprendido sobre una política pública o
programa.
¿Cambio o terminación? Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma exacta
a lo largo del tiempo, están evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el resultado
de una evaluación, pero con mayor frecuencia es producto de las transformaciones del entorno
socioeconómico o político, aprendizaje del personal que administra el programa, o
sencillamente una reelaboración de las estructuras e ideas existentes.

TEMA 13
La presupuestación
Puede hablarse del presupuesto estatal como corazón del proceso político que responde
a sus condicionamientos económicos y sociales.
1. ¿Qué es la presupuestación?
Los presupuestos públicos describen lo que realizan los sistemas político-administrativos
mediante la lista de lo que gastan los gobiernos. Un presupuesto vincula las tareas a realizar con
la cantidad de recursos financieros para llevarlas a cabo, asegurando que el dinero estará
disponible para ello. Los presupuestos limitan los gastos a los ingresos disponibles, para asegurar
el balance y prevenir el exceso de gastos. La mayor parte del trabajo de elaboración de un
presupuesto es técnica, pero no son meros documentos de gestión administrativa sino que son
también intrínseca e irreductiblemente políticos:
- Los presupuestos reflejan elecciones sobre lo que el gobierno hará o no.
- Reflejan prioridades sociales, políticas, económicas y territoriales.
- Reflejan la proporción relativa de decisiones adoptadas para finalidades clientelares o locales, y
por eficiencia, efectividad y objetivos públicos más amplios.
- Proporcionan una herramienta poderosa a los ciudadanos que quieren saber cómo gasta el
gobierno su dinero y si ha seguido sus preferencias.
- Reflejan las preferencias sobre diferentes formas y distintos niveles de imposición, así como la
habilidad de ciertos grupos específicos de contribuyentes para desplazar las cargas impositivas
hacia otros.
- Influyen sobre la economía y sobre el nivel de empleo.
- Reflejan el poder relativo de diferentes individuos y organizaciones para influir sobre los
resultados presupuestarios.
RUBIN señala que “la esencia de la presupuestación es que distribuye recursos escasos e
implica, por tanto, la elección entre objetos de gasto potenciales. También implica el balance y
requiere cierto tipo de proceso de adopción de decisiones”.
Las dimensiones de la presupuestación son 3: Elecciones presupuestarias (se priorizan
categorías), balance y endeudamiento (Un plan de gasto que no preste atención a asegurar que
los ingresos cubren los gastos no es un presupuesto. El balance significa solamente que el pasivo
es igual o inferior al activo, a los ingresos. El endeudamiento significa gastar más ahora y pagar
más en el futuro para mantener el balance, es un balance a lo largo del tiempo) y proceso
decisorio.
El carácter público imprime unas especificidades típicas.
1.1. La variedad de actores

La variedad de actores y lo conflictivo de sus motivaciones y objetivos es una
peculiaridad de la presupuestación pública. Los directivos de los organismos administrativos,
los funcionarios del departamento encargado de los asuntos presupuestarios, el máximo
dirigente político de cada nivel de gobierno y los legisladores, tanto en comités como en
conjunto, están implicados en el proceso presupuestario. Los grupos de interés pueden
participar en intervalos, algunas veces durante un largo lapso de tiempo, en ocasiones con
brevedad. A veces los ciudadanos desempeñan un papel directo o indirecto en el proceso. Los
tribunales pueden tenerlo también en cualquier nivel de gobierno en intervalos impredecibles.
Todos estos actores tienen diferentes niveles de poder. La combinación de diferentes
preferencias y de distintos niveles de poder tiene que ser orquestada por el proceso

presupuestario de tal manera que se alcance un acuerdo, y los jugadores sigan rigiéndose por las
reglas del juego.
1.2. La separación de pagador y decisor

Las decisiones sobre cómo se gastará el dinero no se adoptan por quienes lo
proporcionan sino por sus representantes. Los contribuyentes no tienen la posibilidad de elegir
acerca de si quieren pagar o cuánto. La responsabilidad pública significa asegurarse de que
cada céntimo de dinero público se gasta como estaba acordado e informar minuciosamente al
público sobre cómo se ha gastado el dinero. La aceptabilidad política quiere decir que los
funcionarios públicos que adoptan las decisiones presupuestarias están constreñidos por las
necesidades del público. Se produce una tensión entre la responsabilidad, que requiere una
apertura casi completa, y la aceptabilidad, que puede implicar a veces la ocultación o distorsión
de la información.
1.3. El documento presupuestario y la responsabilidad

El documento presupuestario se convierte en sí mismo en un medio importante de la
responsabilidad pública del sistema político-administrativo.
1.4. La apertura al entorno

El ambiente de la presupuestación incluye distintos factores comprendiendo el nivel
global de recursos disponibles, el grado de certidumbre sobre los ingresos y una variedad de
emergencias naturales o sociales. La opinión pública también forma parte del entorno del
presupuesto, y la percepción de cambio en ésta se reflejará en cambios presupuestarios. El
sistema de relaciones intergubernamentales e interadministrativas es una parte clave del
ambiente del presupuesto (fuentes legales de los ingresos, limitaciones al endeudamiento,
condiciones de gasto).
1.5. Las constricciones presupuestarias

Las autoridades políticas y los funcionarios tienen que ser capaces de adaptarse
rápidamente, reasignando fondos, gastando más ahora y compensando la diferencia más
tarde. Pero esa misma apertura que fomenta la flexibilidad puede sujetar simultáneamente a la
presupuestación a numerosas constricciones. Las transferencias categóricas del gobierno
nacional a los gobiernos locales o regionales son una constricción puesto que establecen que
sólo pueden gastarse con fines predeterminados.
2. El ciclo presupuestario
El gobierno prepara un borrador de presupuesto para su aprobación por la legislatura,
teniendo en cuenta sus apoyos parlamentarios. Ese borrador lo ha confeccionado un órgano
específico del departamento encargado de la economía. Una característica determinante es la
condición anual del ciclo presupuestario, la cual trae consigo algunos problemas para los
gestores.
No debe quedar la idea de que el ciclo es un proceso anual con escasos cambios de año
en año. Antes al contrario, es más fructífero concebir el proceso presupuestario como algo
susceptible de ser segmentado y de ser interrumpido, y esto se consigue, dada también su
condición cíclica, dividiendo la presupuestación en conglomerados de decisiones separados
pero vinculados: ingresos, proceso, gastos, balance e implantación. La adopción de decisiones
en cada conglomerado procede en parte de manera independiente mientras se refiere a
decisiones adoptadas en otros conglomerados, o en anticipación de otras que se adoptarán
probablemente. Los conglomerados son interdependientes pero no suceden en una secuela
fija sino en un proceso iterativo. La decisión que uno necesita tener en un conglomerado
determinado puede no haber sido adoptada a tiempo de utilizarla en otro conglomerado.
Entonces uno puede adivinar, o emplear una cifra antigua, y luego cambiarla cuando la nueva

cantidad sea determinada. Cada conglomerado atrae un conjunto característico diferente de
actores y genera su propia pauta típica de Política.
2.1. Los ingresos

Las decisiones sobre los ingresos comprenden estimaciones técnicas acerca de cuántos
ingresos estarán disponibles el año siguiente, suponiendo la ausencia de cambios en la
estructura de los impuestos, y cambios en la política fiscal que impliquen modificaciones en el
nivel o tipo de la imposición.
2.2. El proceso presupuestario

La legislatura desempeña un papel determinado por el tipo de régimen parlamentario de
que se trate, aunque los presidentes de cada nivel de gobierno tienen también mucha
influencia. Los grupos de interés ejercen un papel menor o ninguno en absoluto.
2.3. Los gastos

Comprende algunas estimaciones técnicas sobre los gastos probables, como las
transferencias que se asignan mediante fórmulas y los programas de beneficios cuyos costes
dependen del nivel de desempleo. Muchas decisiones de gastos son relevantes según las
políticas públicas (qué programas se financiarán y a qué nivel).
2.4. El balance
Representa la cuestión presupuestaria básica sobre si el presupuesto tiene que estar
equilibrado cada año con los ingresos de ese año, o si se permite el endeudamiento para
equilibrarlo. La Política relativa al balance trata de cuestiones sobre como debe lograrse
mediante el aumento de ingresos, la disminución de los gastos, o ambos.
2.5. La implantación
Las cuestiones clave giran en torno a la necesidad de implantar las decisiones
exactamente como se adoptaron, y a la de hacer cambios a lo largo del año debido a las
modificaciones del ambiente. El papel estelar corresponde al poder ejecutivo.
3. Tipos de procesos presupuestarios

3.1. El modelo teórico de WILDAVSKY
En la comparación de los procesos presupuestarios se producen similitudes y
diferencias. Las semejanzas provienen de las constantes de la presupuestación, con
independencia del lugar en que se produzcan, que conducen a pautas regulares de
comportamiento. En todas partes hay gastadores y ahorradores.
Más allá de esta elemental división de papeles, todos lo participantes están abrumados
por la complejidad de la presupuestación.
Las diferencias provienen de la riqueza, la capacidad de predicción, las instituciones
políticas, los valores de las elites y el tamaño. El tamaño en solitario puede alterar las
relaciones en el proceso. Las características más distintivas provienen de dos variables: la
riqueza (medida en el PNB) y la capacidad de predicción.
Para WILDAVSKY (1975) la conjunción de certidumbre y riqueza produce una
presupuestación incremental. Las decisiones pasadas determinan la mayoría de los gastos
futuros, manteniéndose los compromisos, de manera que las elecciones presentes se centran
en añadir o sustraer un pequeño porcentaje sobre la base existente. La aceptación de esa
base significa la aceptación del pasado.
Cuando los recursos son escasos y se requieren presupuestos equilibrados, se
encuentra una orientación casi completa hacia el control, escasa capacidad de maniobra

estratégica y poco espacio para la decisión. La presupuestación se convierte un una forma de
comportamiento de ingresos, los ingresos determinan los desembolsos.
La presupuestación repetitiva consiste en que los presupuestos se hacen y rehacen a
lo largo del año, entre actuaciones estratégicas secundarias sin fin, la pobreza conduce al
retraso del presupuesto, no sea que se acabe el dinero. La incertidumbre lleva a reprogramar
los fondos para ajustarse a una escena cambiante. El presupuesto no ayuda a saber la
situación futura y carece de una ejecución segura.
La presupuestación suplementaria consiste en considerar cada petición de gasto y
cada transferencia como si fueran un suplemento de crédito debido a circunstancias
inesperadas; el organismo esperaría hasta agotar sus fondos porque no podía estimar lo que
necesitaría o sería capaz realmente de gastar, y el ministerio de finanzas reconsideraría sus
asignaciones, porque no estaría seguro de los ingresos disponibles. La inestabilidad política o
la incapacidad administrativa llevan a este tipo de presupuestación.
3.2. Cultura y procesos presupuestarios

Los regímenes jerárquicos, de cultura política colectivista, se empeñan en ejercer la
autoridad, gastan y ponen impuestos de forma elevada para mantener su rango y status. Los
regímenes de mercado, de cultura política individualista, prefieren reducir la necesidad de
autoridad, de gasto y quieren poner impuestos tan poco como sea posible. Los regímenes
equitativos, de cultura política igualitaria, gastan tanto como sea posible para redistribuir los
recursos, pero su deseo de rechazar la autoridad les deja incapaces de recaudar suficientes
ingresos.
Bajo la presupuestación explotadora de los regímenes apáticos, los gobernantes tratan
de maximizar el exceso de ingresos sobre el coste producido por los gobernados. En la
presupuestación de productividad de los regímenes de mercado, lo que cuenta es la capacidad
del dinero de hacer dinero, o de gastar menos por un objetivo dado. La presupuestación
redistributiva de los regímenes equitativos aspira a la redistribución de cualesquiera bienes que
haya. Y la presupuestación procedimental de los regímenes jerárquicos aspira a la forma
correcta.
El control presupuestario requiere información, y la calidad de la información del grado de
incertidumbre percibido en la situación es de una gran importancia para los integrantes de
todas las culturas.
La forma moderna más extendida de presupuestación es la denominada ítem por línea.
Hay líneas con sumas asociadas que separan ítems especificando el gasto implicado. La
crítica principal es que los ítems están relacionados con necesidades organizativas, tales como
las operaciones, el mantenimiento y el personal, en vez de las amplias finalidades a las que
sirve el gasto. La presupuestación de ítem por línea es la forma por excelencia de la
burocracia. La presupuestación por programas y la de base cero reflejan órdenes sociales
diferentes. La primera está diseñada para facilitar la competencia y la segunda, al no dar nada
por descontado, es apropiado para atacar las relaciones existentes.
3.3. La dinámica presupuestaria

RUBIN (1990) presenta, desde otro ángulo, una perspectiva de interés sobre la
variabilidad políticamente significativa entre procesos presupuestarios descrita en 6
características. Éstas representan respuestas particulares a las preguntas de quién propone,
quién plantea elecciones, etc.:
- Dominio del ejecutivo en oposición al legislativo. En el modelo de dominio del ejecutivo, es su
presidente o el gobierno el responsable de la formulación de la propuesta presupuestaria. Por
el contrario en un modelo de dominio legislativo, los directivos de los órganos administrativos
preparan sus peticiones de gasto con la asistencia de legisladores.
- Grado de centralización. Diferencias según el proceso presupuestario se organice de arriba
hacia abajo o a la inverso y según la participación de comités independientes y comisiones.
Los procedimientos de abajo hacia arriba (bottom-up) comienzan con las peticiones del jefe del

organismo, que son analizadas por el departamento especializado o por el legislativo, pero
forman el marco de referencia de la adopción de decisiones y establecen la agenda. El
procedimiento desde arriba hacia abajo (top-down) ignora, en su versión extrema, a los
directivos del organismo, o les proporciona instrucciones detalladas para formular sus
peticiones. La propuesta puede hacerse por entero desde la cúspide del ejecutivo.
- Apertura, nivel de acceso para los ciudadanos y los grupos de interés. El proceso es abierto
si se lleva a cabo a la vista franca del público, ante los medios de comunicación y los grupos
de interés. El proceso es cerrado si no se permite a los actores antedichos la observación de la
adopción de decisiones o la expresión de sus puntos de vista. Los procesos rara vez son
completamente cerrados o abiertos.
- Formato de las peticiones presupuestarias. Un presupuesto tradicional de ítem por línea
presenta una lista de los departamentos y su asignación de dinero. El caudal se divide en
fondos para gastos específicos. El departamento tiene que gastar de acuerdo con los
requisitos de cada línea. Esta clase de presupuesto acentúa el control financiero, para
asegurarse de que cada unidad organizativa sabe cuanto tiene para gastar y evitar los gastos
excesivos. El presupuesto de ejecución hace una lista para cada unidad administrativa
señalando qué está tratando de lograr, como lo está haciendo, con qué medios e informa sobre
cómo lo hizo con los recursos anteriores. El presupuesto de programas divide los gastos por
actividades. Algunas veces estos presupuestos están ligados a un proceso de planificación
nacional y los gastos se asignan en un esfuerzo por alcanzarlos. El énfasis está en lo
adecuado de las prioridades de gasto corrientes y en la posible necesidad de intercambios o
contrapartidas entre programas. El presupuesto de base cero descompone el presupuesto en
programas y niveles de servicio, asociando éstos con sus costes y luego establece prioridades,
sólo los que estén en la lista de prioridades recibirán fondos. Se crea un mecanismo para la
reasignación, lo que crea competencia y conflicto entre departamentos, por lo que rara vez se
usa en solitario este presupuesto.
- Amplitud de la formulación de políticas públicas. Algunos procesos comienzan con una
consideración global de las políticas públicas que van a guiar el presupuesto este año
(objetivos de gasto, limitaciones, impuestos). La voluntad de afrontar las cuestiones
controvertidas de las políticas públicas abiertamente implica o un elevado consenso o un
deseo de conflicto y polémica.
- Sincronización y naturaleza de las revisiones de las peticiones presupuestarias. Los
legisladores pueden examinar superficialmente el presupuesto dependiendo de su formato o
una revisión más detallada. Algunos procesos comprenden comparecencias, bien en el
ejecutivo bien en el legislativo, para su examen y revisión.
4. La adscripción de recursos financieros como proceso político
4.1. La naturaleza política del presupuesto

El presupuesto vincula el comportamiento humano a los recursos financieros, es una
traducción de propósitos, una definición de objetivos a alcanzar mediante distintas políticas. Al
ser los recursos limitados, se convierte en un dispositivo para la elección entre gastos
alternativos que puede generar problemas de planificación, ejecución o eficiencia. El
presupuesto es, a la vez, una estrategia y una expectativa. RUBIN sintetiza 5 maneras de ver
la Política en el presupuesto:
1. Reformismo. Esta orientación dice que el presupuesto debe estar en manos de técnicos, en
oposición a los políticos. Los técnicos pueden basar el presupuesto en la eficiencia.
2. Incrementalismo. La presupuestación es una negociación entre actores rutinarios (burócratas,
legisladores, directivos de organismo) en un proceso abierto.
3. Dominio de los grupos de interés. Ellos hacen el presupuesto, conflictos por el poder. Intereses
de clase

4. Proceso presupuestario. Durante el proceso todos los actores buscan beneficiarse. Los
poderes del sistema político luchan unos con otros. Todos los actores intentan influir.
Importancia de la flexibilidad del sistema.
5. Elaboración. Debates sobre la orientación macroeconómica del presupuesto en épocas de
recesión o expansión. Estudio de programas particulares. Importancia de las contrapartidas
entre grandes áreas del presupuesto.
4.2. La competencia por recursos

El sistema político-administrativo goza de un cierto grado de autonomía, ya que puede
aumentar el volumen de ingresos incrementando la presión fiscal, aumentando el déficit público
o modificando la inflación. WILDAVSKY señala que los presupuestos son mecanismos
mediante los cuales los departamentos y organismo administrativos negocian sobre fines
conflictivos, hacen concesiones y tratan de lograr sus objetivos respectivos.
4.3. Los actores y sus estrategias

El régimen político incide sobre el número de actores que participan en el proceso, así
como en su capacidad de actuación, fundamentada en su distinto grado de legitimidad,
información y conocimientos técnicos. Cada unidad administrativa considera sus propios
cambios de gasto demasiado pequeños como para afectar al presupuesto estatal, así todas
tratan de aumentar su cuota sin preocuparse de la situación financiera global.
Quienes consiguen más recursos se creen más poderosos y así son percibidos por los
otros actores. El aumentar su cuota se convierte en un objetivo. Es la opinión pública y los
medios de comunicación quienes actúan como guardianes de la corrupción y de la mala
administración.
Las estrategias presupuestarias de las unidades varían con su lugar en la jerarquía
administrativa, con su situación de dependencia frente a una autoridad exterior. Son acciones,
no necesariamente conscientes, de los organismo administrativos destinados a mantener o
aumentar la cantidad de recursos financieros a su disposición. Son el eslabón entre las
intenciones y percepciones de los burócratas encargados del presupuesto y las élites políticas,
todo ello dentro del régimen que les impone restricciones y les ofrece oportunidades. Tienen
lugar en un contexto cambiante en el que ningún actor está seguro sobre cómo van a discurrir
los acontecimientos y en el que surgen continuamente nuevos objetivos y preferencias. En esta
situación de incertidumbre, la elección sobre estrategias se basa tanto en la intuición y la
conjetura como en conocimientos firmes.
Debe distinguirse entre estrategias ubicuas y contingentes. Las primeras consisten en
cultivar una clientela y en desarrollar un clima de confianza entre políticos y burócratas de otros
organismos. Las segundas son particulares y circunstanciales, y dependen del conocimiento y
la experiencia en seguir el hilo conductor del proceso presupuestario de manera que se
puedan explotar las propias oportunidades al máximo, en especial, las actitudes organizativas
hacia éstas.

TEMA 14
La administración de personal
1. De la administración de personal a la gestión de recursos humanos
Las personas son, con su conocimiento, cualificaciones y capacidades una fuente actual y
futura de productividad, son algo más que costes operativos, son una clase especial de capital. El
capital humano, que puede dividirse en dos categorías, el general (conocimiento, cualificaciones y
capacidades) y el específico (saberes preferidos y valorados por el empleador).
Tradicionalmente se ha distinguido entre sistemas abiertos y cerrados de función pública, o
modelos de puesto de trabajo y de carrera dentro de la administración de personal al servicio de los
organismos públicos, reclutados por mérito y capacidad individuales. El sistema abierto se
fundamenta en un inventario de los puestos de trabajo de la organización administrativa. El
reclutamiento se efectúa en función de las necesidades y la selección y la designación se hacen para
un puesto concreto. Por el contrario, el sistema cerrado se configura en torno al estatuto
funcionarial, que impone deberes y responsabilidades superiores a los funcionarios en comparación
con los empleados privados a cambio de la inamovilidad en el empleo, los cuerpos de funcionarios
(colectividad jerarquizada) y la carrera administrativa (selección para un cuerpo en el cual se va
ascendiendo).
En las Administraciones Públicas y en numerosas empresas privadas opera un mercado
interno de trabajo en el sentido de que el precio y la asignación de trabajo son regidos por un
conjunto de normas y procedimientos administrativos.
La idea de mérito implica que la función pública se recluta, selecciona, promueve, sanciona y se
paga basándose en principios no político-partidistas. El conjunto de métodos para dar efecto a estos
principios es el sistema de mérito, que constituye el fundamento administrativo del gobierno
democrático. Se trata de un conjunto de objetivos, normas y criterios, claros y compartidos en todos
los niveles de gobierno y partidos políticos, que comprenden en lo fundamental oposiciones o
exámenes competitivos, clasificaciones de puestos de trabajo precisas, sometimiento al principio de a
igual trabajo igual salario, todo esto contribuye a una función pública neutral y eficiente ante el cambio
de liderazgo político.
No todo son ventajas en el sistema de mérito, ya que e pierde el poder de las autoridades
políticas electas sobre la burocracia, requieren una alta inversión en gastos administrativos generales
e impiden el desarrollo de la productividad pública. Sin embargo tanto el patronazgo como la
negociación colectiva tienen defectos fatales, lo que ha hecho que el sistema de mérito haya
prevalecido en el empleo público. Pero hay segmentos que se siguen rigiendo por los otros sistemas,
como la cúspide política (patronazgo) o el sector público industrial (negociación colectiva). El
patronazgo supone un reclutamiento político con una íntima conexión con candidatos triunfadores y
un partido político, sin mérito alguno, cargos de confianza y separación al perder las elecciones o por
la voluntad del patrocinador. La negociación colectiva basa la promoción en la antigüedad, los
sindicatos tienen gran poder negociador y el ingreso de basa en los puestos vacantes de la unidad de
negociación (McGREGOR, 1991).
1.1. Operaciones y funciones

NIGRO (1990) dice que la administración de personal público persigue tres objetivos
interrelacionados: 1) La preparación de especialistas en las distintas áreas de la
administración de personal; 2) el diseño y la implantación de sistemas y técnicas de
personal que protejan los principios de mérito y sustenten los procesos administrativos y de
gestión; 3) y la familiarización de los funcionarios intermedios con el conocimiento y las
cualificaciones con que los especialistas en personal pueden contribuir al esfuerzo de

resolver una amplia variedad de problemas organizativos. Las operaciones y funciones de la
administración de personal en su versión tradicional serían:
EMPLEO REMUNERACIÓN CARRERA RELACIONES LABORALES

Clasificación, análisis Evaluación/cálculo
y Cálculo y planificaciónSupervisión y diseño
especificación de puestos de de
la realización de puestos de trabajo
trabajo
Reclutamiento y Evaluación y Desarrollo,seguridad, Desarrollo
Selección Clasificación de Horario organizativo, negociación
puestos de trabajo colectiva
Colocación Sueldos y beneficiosDisciplina y revisión Contratos
Registros Incentivos y registrosAcciones de personal Seguridad y registros
(promociones,
traslados, ceses)
1.2. Diferencias entre el sector público y el sector privado

Existen tres importantes diferencias entre los dos sectores con respecto a la gestión de
recursos humanos:
 La “cultura pública” de la política democrática expone la práctica de la gestión a un nivel de
escrutinio desconocido en el sector privado (medios de comunicación, tribunales, grupos de
interés, etc.).
 La “gestión en el sector público no está sujeta a una definición empresarial que culmine en
el despacho del consejero delegado. La tarea de la gestión pública está dividida entre
múltiples actores. Se exige a los gestores públicos que gestionen organismos y programas
bajo circunstancias en que los sistemas presupuestarios y de contabilidad, las estructuras
organizativas y las operaciones de la función pública no están bajo su pleno control.
 Diferentes significados de “política” en ambos contextos. En el sector privado se refiere a la
política empresarial y la pauta de elecciones que promueven los objetivos básicos de la
empresa. La gestión pública estratégica implica el bienestar colectivo de la población en su
conjunto.
1.3. La gestión estratégica de recursos humanos

Vincula directamente la gestión de las personas con la planificación estratégica y la
educación de la mano de obra para que pueda ir aparejada con la productividad. En un nivel
más operativo, esto significa la gestión de la disponibilidad de personas, el lado de la oferta,
mediante la administración del ciclo de recursos humanos (selección, valoración,
remuneración, perfeccionamiento y desarrollo).
La esencia de la gestión estratégica consiste en hacer que la persona apropiada esté disponible
en el lugar pertinente en el momento justo. Los decisores afrontan tres tipos de elecciones:
1) Las decisiones estratégicas establecen los resultados a alcanzar, y el tamaño y la mezcla
de cualificaciones del conjunto laboral requerido para lograr los objetivos y las finalidades.
2) Las decisiones tácticas se refieren a cómo hay que hacer algo, y comprenden el diseño de
un sistema organizativo dentro del que el trabajo pueda llevarse a cabo.
3) Las decisiones operativas son la traducción de las decisiones estratégicas y tácticas.
Las 4 dimensiones estratégicas de gestión son: 1) SISTEMA DE EMPLEO. El diseño de
puestos de trabajo se refiere a la estructura del sistema de trabajo en que la elección principal es la
opción entre especialistas (dominio sobre un campo estrecho o de poca profundidad) o generalistas
(variedad de tareas y perspectiva enriquecida). Los especialistas son recompensados con expansión
de responsabilidades de planificación y control de su trabajo. Otras innovaciones son las reducciones
de personal directivo o el desarrollo de sistemas de trabajo flexibles. Existen dos estrategias de
reclutamiento: sistema abierto o cerrado. La selección se basa en un programa (conocimientos de un
programa determinado) o en una carrera (de por vida en un organismo). 2) SISTEMA DE

REMUNERACIÓN: De dos tipos. Por puesto de trabajo o por persona (independientemente de las
tareas). 3) SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CARRERA: Opciones de formación y desarrollo para
mejorar la cualificación. 4) ESTRUCTURACIÓN DEL PERSONAL: Muy compleja en el sector público
pues los sistemas de empleo público están intensamente estratificados (separación vertical,
separación horizontal, estratificación multipartidista, superposición horizontal).
2. El sistema de empleo, I: Reclutamiento, selección y planificación de recursos humanos

El reclutamiento puede percibirse de distintas maneras. Así, si se aboga por la equidad social
el objetivo consistiría en que los empleados fuesen representativos de la composición social de la
población sin reducirse la presencia de los grupos sociales con más desventajas. Si se prefiere la
eficiencia administrativa el proceso debe consistir en atraer empleados cualificados a los puestos de
trabajo públicos. Por último, si se resalta la receptividad política se intentará que los nombramientos
políticos se conviertan en el medio por el que los políticos electos pueden conseguir y mantener el
control sobre los altos funcionarios de carrera en los organismos públicos.
El proceso presupuestario condiciona la planificación de recursos humanos, pues las
necesidades de estos se desenvuelven dentro de los límites establecidos por las proyecciones de
ingresos. Una economía en recesión reducirá los ingresos.
El proceso de provisión de plazas es así: Identificación de necesidades de recursos humanos,
búsqueda de provisiones presupuestarias, desarrollo de criterios válidos de selección, reclutamiento,
examen, preparación de los aspirantes, entrevista y selección (sistemas de selección pueden ser
mediante pruebas de aptitud o capacidad, entrevista, referencias, datos biográficos, mediante centros
de valoración o nombramiento a prueba).
En un sistema ideal de planificación y desarrollo de recursos humanos se espera que se
satisfagan las necesidades organizativas y las individuales. En la organización tiene que haber
componentes que aseguren un proceso adecuado de provisión de personal, componentes que
faciliten el desarrollo personal de los individuos y componentes que aseguren que cuando algunas
personas salgan de su puesto haya otras que ocupen las vacantes. La planificación implica la
formulación y evaluación de estrategias alternativas para equilibrar los requisitos y la oferta, por lo
que la planificación cambia las previsiones.
3. El sistema de empleo, y II: Diseño, análisis y clasificación de puestos de trabajo

El análisis de puestos de trabajo consiste en el proceso de registro de información sobre el
trabajo realizado por un empleado. Se lleva a cabo mediante la observación o la entrevista
del trabajador con la corroboración del supervisor.
Las descripciones tradicionales no servían para clarificar lo suficiente las expectativas de la
organización con respecto a sus empleados y los vínculos entre tareas, estándares,
cualificaciones y capacidades mínimas. Estas descripciones mejoradas, orientas a los
resultados contendrían la información siguiente: 1) Tareas; 2) Condiciones; 3) Normas; 4)
Cualificaciones, conocimientos y capacidades; 5) Aptitudes.
La clasificación de puestos de trabajo es el proceso de ordenación de los puestos de acuerdo
con el tipo de tareas realizado, el tipo de cualificación requerida o cualquier otro factor relacionado. La
clasificación simplifica el análisis porque significa que para un grupo entero de puestos puede
escribirse una descripción normalizada del puesto y de las aptitudes. Un puesto de trabajo es de
hecho un grupo de plazas semejantes en cuanto a sus deberes y aptitudes como para justificar una
sola descripción.
4. Evaluación de puestos de trabajo y sistema de remuneraciones

La evaluación de los puestos de trabajo es una comparación de los puestos clasificados para
determinar cuál es su valor económico. Aunque se han empleado diversos métodos, el más frecuente
es el de puntuación de factores, que compara puestos de trabajo en una escala de dificultad. La
metodología es la siguiente: Análisis de los puestos de trabajo de la organización, selección de
factores que midan la valía del trabajo, dar una puntuación a los factores y desarrollar los niveles de
calidad para cada factor de valoración.

Los métodos de evaluación por puntuación son muy estables y fiables, suponiendo que se
tenga cuidado en la elección y ponderación de los factores de valoración y sus niveles de calidad, sus
inconvenientes son la complejidad y los costes de desarrollo.
El mayor inconveniente de la evaluación de los puestos de trabajo es que no garantiza un
salario igual a cada persona por igual trabajo. Un sistema de remuneraciones debe satisfacer las
necesidades de los empleados y de la organización, es decir, debe ser equitativo, flexible y fácil de
administrar; por desgracia estas características se contradicen en la práctica.
5. Carrera
El desarrollo de la carrera es la combinación de las necesidades futuras de formación y
planificación de recursos humanos. Desde el punto de vista del empleado le proporciona cierta
predicción sobre sus pautas futuras de carrera en la organización, que se preocupa por sus
empleados a largo plazo. La organización tiene así seguridad en que habrá personas disponibles
para cubrir las vacantes. La previsión de recursos humanos suele reducirse a un ciclo presupuestario,
de aquí que haya menos preocupación en programas futuros y que los trabajadores estén más
preocupados por mantener su trabajo que por progresar en su carrera.
Los 4 tipos de sistemas de carreras tienen características distintivamente diferentes:
- organizaciones preocupadas por la supervivencia (editoriales, textiles).
- organizaciones abiertas a los mercados externos (contabilidad, biotecnología, publicidad).
- organizaciones que emplean mercados internos de trabajo (seguros, bancos, AAPP).
- organizaciones con remuneraciones basadas en la contribución individual (farmacia,
electrónica).
6. Estructura
Según WISE (1994) son tres las tendencias clave de futuro que parecen afectar a los sistemas
de mercados internos de trabajo de las Administraciones Públicas: 1) tendencia hacia esquemas de
remuneraciones individualizados, que suelen estar vinculados a la retribución por desempeño y a las
demandas por una mayor eficiencia y responsabilidad en las organizaciones públicas; 2) cambios en
los sistemas para establecer el rango y el status en los organismos públicos; cambios en el contrato
de empleo, reflejados en la utilización creciente de empleados temporales y no funcionarios, una
reducción de la seguridad en el empleo; y 3) los trabajadores contingentes, los cambios que se alejan
de la protección legalista de los derechos de los empleados y se encaminan hacia un mayor énfasis
en las necesidades de la gestión.

TEMA 15
La gestión pública estratégica
LA EFICIENCIA Y LA EFECTIVIDAD EN LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS

PÚBLICAS
La gestión pública tradicional con su énfasis en la observancia de los procedimientos

legalmente establecidos, se fundamenta en la noción de interés público como motivación de su
funcionamiento. Esta fundamentación ha sido cuestionada desde diversos ángulos teóricos.
Del interés público a las relaciones principal-agente como fundamentos motivadores

Se considera que una política pública sigue el interés público si encaja en las
percepciones individuales de lo que constituye una buena sociedad. La clarificación del
abstracto interés público ayuda a la exactitud legal, limita las ambigüedades del poder
discrecional, establece objetivos de alcance medio, y limita el conflicto. También revela las
premisas de valor subyacentes de quienes elaboran las políticas públicas, sus concepciones
del papel de los funcionarios públicos (si son instrumentos, guardianes, solucionadores de
conflictos, articuladores y mediadores de intereses, o ingenieros sociales y manipuladores
políticos), y sus interpretaciones de la ética administrativa. Sin embargo, puede acordarse una
definición básica como que "el interés público consistiría en aquellas acciones del sistema
político-administrativo que más benefician al conjunto de la sociedad” (Downs). El concepto
tiene tres funciones específicas en una sociedad democrática:
1. Para juzgar las acciones político-administrativas.
2. Para aplacar a las personas a las que se requiere a actuar en contra sus propios
intereses.
3. Guía para los funcionarios ante decisiones donde no hay instrucciones inequívocas
del electorado o de sus superiores.
El concepto de interés público está estrechamente relacionado con el consenso mínimo
necesario para el funcionamiento de una sociedad democrática, y consiste en un acuerdo
implícito sobre la preponderancia popular, en tres áreas principales:
 Las normas básicas de conducta. Se derivan del código general de moralidad profesado
por la mayoría de los miembros de la sociedad.
 Las de adopción de decisiones que deben seguirse en la sociedad, que se desprenden
de la constitución escrita o tradicional.
 Los principios generales con respecto a las políticas sociales que el Estado debe
implantar. Parten del consenso mínimo sobre lo que debe ser la “buena sociedad”.
Pueden distinguirse tres grandes escuelas de pensamiento sobre el contenido sustantivo
específico del interés público:
 Primero, la escuela racionalista que cree que el interés público consiste en la “voluntad del
pueblo”.
 Segundo, la escuela idealista que cree que el interés público consiste en el curso de acción
que es mejor para la sociedad en su conjunto de acuerdo a algún estándar de valores.
 Tercero, la escuela realista cree que la expresión carece de contenido per se, pero que la
locución “en el interés público” puede aplicarse a ciertos métodos de adopción de
decisiones.
Otra perspectiva más reciente, y quizá más fecunda, es la que proporcionan las
relaciones principal-agente como marco de referencia conceptual implícito en la elaboración e
implantación de las políticas públicas. Como señala LANE, en el centro del funcionamiento de

las instituciones públicas está la noción de que los políticos, los burócratas y los profesionales
son agentes contratados para actuar en los intereses de los ciudadanos como principales, por
lo que su papel de supervisión es crítico. En una democracia caben, por tanto, dos conjuntos
de relaciones principal-agente:
 Las que se establecen entre la población y sus líderes electos y,
 Las que se entablan entre éstos como estructura de gobierno y sus organismos
subordinados.
Esta doble relación principal-agente entre el electorado, el gobierno y la administración es
más relevante y fecunda que la añeja contraposición entre política y administración. La cuestión
radica en el diseño de un sistema de contratos que motiven al agente a actuar según los
intereses del principal y en modo de supervisar el comportamiento del agente en relación con el
acuerdo. La información asimétrica, los riesgos morales y la selección desfavorable participan
en el contrato político básico entre el electorado y los políticos.
Problemas de medición y comparación

ETZIONI señala que “la efectividad real de una organización específica está determinada
por el grado en que alcanza sus objetivos. La eficiencia de una organización se mide por la
cantidad de recursos empleados para producir una unidad de producto y su relación con el
impacto, los efectos externos, intencionados, o no, sobre terceras partes. El producto está, en
general, estrechamente relacionado, pero no es idéntico a los objetivos organizativos”.
El enfoque basado en los objetivos

Todos los enfoques sobre la efectividad se basan en los objetivos pero difieren en qué
entienden en cada caso por objetivos. Este enfoque parte de varios supuestos, como la
creencia de que las organizaciones tienen objetivos específicos claramente identificados, que
hay acuerdo entre todos sus miembros, o que esos objetivos son pocos en número. Sin
embargo, estos supuestos distan de estar claros en las organizaciones administrativas
públicas. Pese a ello, en algunas circunstancias bien delimitadas este enfoque puede ser un
método válido para valorar la efectividad organizativa.
El enfoque de sistemas
El objetivo prevaleciente de la organización en la teoría de sistemas es la supervivencia,
lo que tiene escasa conexión con la capacidad organizativa de logras sus fines sustantivos. Sin
embargo, en el sector público especialmente, hay organizaciones que fallan en alcanzar los
objetivos que no sucumben necesariamente, y otras que los logran no sobreviven
obligatoriamente.
Una comparación de los enfoques
Los conceptos sobre la buena organización, acerca de su efectividad, son diversos y
conflictivos entre sí. Para comparar los distintos enfoques se identifican tres dimensiones de las
organizaciones que pueden ser el origen de conflictos: el foco organizativo, la estructura
organizativa y la apertura de los rendimientos, medios o fines organizativos.
Las variables estructurales que se identifican como principal fuente de conflictos son el
control y la flexibilidad, unidas al foco organizativo, interno o externo, y al conflicto entre fines y
medios. (cuadro 16.4). el modelo de las relaciones humanas se centra en las personas de la
organización y en que la satisfacción de sus necesidades es el fin más importante de la
organización (los medios son el enriquecimiento de tareas, gestión participativa). El modelo del
proceso interno subraya la importancia de las comunicaciones internas y en la provisión de la
información adecuada a la persona pertinente en el momento preciso (sistemas de gestión de
la información). El modelo de sistema abierto pone el acento en el contexto y en el papel crucial
que desempeña en la determinación de la efectividad organizativa (flexibilidad, adaptabilidad y
capacidad de negociación). El modelo del objetivo racional es el de la gestión burocrática
tradicional (énfasis en las normas y métodos de control como la planificación, supervisión y
evaluación).

El enfoque de la elección pública
La eficiencia en el sentido de productividad es una comparación a lo largo del tiempo. La
efectividad es una medida directa que determina si un programa alcanza sus objetivos, los
rendimientos/productos o el valor de los rendimientos/rendimientos, que se emplean para
averiguar la ecuación esencial de la efectividad, nominalmente el valor de los rendimientos/la
producción de servicios.
El enfoque político: la organización pública efectiva
La medida de la eficiencia es extremadamente difícil en las organizaciones que producen
bienes colectivos. Los valores políticos aplicables a las organizaciones públicas son los
siguientes:
- Receptividad. Requiere que las organizaciones estén informadas y sean receptivas a las
necesidades y deseos de quienes el definidor piense que deben responderse. La
determinación de los deseos del público es un asunto difícil.
- Responsabilidad. Las organizaciones públicas son responsables ante el pueblo, el
legislativo, el ejecutivo, su clientela, los tribunales y las leyes.
- Representatividad. Actuación con los deseos expresos e intereses de un electorado.
- Constitucionalidad. Ninguna organización pública puede considerarse efectiva si viola la
constitución y el ordenamiento jurídico.
- Democracia. Los valores democráticos básicos chocan entres sí: libertad
individual/igualdad, derechos de propiedad/derechos humanos, etc.
1.3. Estructura y estrategia organizativas

Existen dos reglas básicas que no deben olvidarse porque gobiernan la gestión y el
diseño organizativo:
1. La estrategia debe determinar la estructura. Estrategia significa la pauta de propósitos y
políticas que define la organización y sus misiones y que la sitúa en relación con su entorno.
2. La organización debe ser tan descentralizada como sea posible. La efectividad mejora
cuando la autoridad y la responsabilidad se delegan hacia abajo en la organización.
La gestión pública
El carácter y el significado relativo de las distintas funciones públicas es diferente de una

época a otra, y de una organización a otra. Se puede afirmar que existen dos grandes modelos
de organización del sector público atendiendo a las características de su gestión (pàgs. 690-1):
 El modelo jerárquico, o burocrático tradicional, dominado por una filosofía basada en la
desconfianza en la administración de los recursos públicos y en el predominio del derecho
administrativo.
 Modelo autónomo, centrado en la obtención de resultados para el ciudadano y la
prevalencia del derecho consuetudinario en sus relaciones con las administraciones
públicas.
La gestión burocrática clásica

La compleja aportación de Weber puede afirmarse que es el prototipo de la gestión
burocrática clásica, puesto que según él es la forma más racional de ejercer una dominación
en:
 Precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza.
 Calculabilidad.
 Intensidad y extensión en el servicio.
 Capacidad técnica de perfección para obtener resultados óptimos.
El gran instrumento para la superioridad de la administración burocrática es el saber
profesional especializado. Su significado social se concreta en tres tendencias:
 La nivelación en interés de una posibilidad universal de los más calificados
profesionalmente.

 La plutocratización en interés en de una formación profesional que haya durado el
mayor tiempo posible.
 La dominación de la impersonalidad formalista, sin rencor ni parcialidad, sin odio ni
pasión, sin amor y sin entusiasmo, libre de arbitrariedad y de capricho, sometida
tan sólo a la presión del deber estricto; sin acepción de personas, formalmente
igual para todos, es decir, para todo interesado que se encuentre en igual
situación de hecho.
Gestión por objetivos

La gestión por objetivos es tanto una filosofía de la gestión como un proceso. Como
doctrina propugna una forma de gestionar proactiva en vez de reactiva, trata de que una
organización influya sobre su futuro en vez de que responda sólo a otras fuerzas con gestiones
por crisis, pone el acento sobre una creciente participación de los empleados en asuntos
laborales en todos los niveles de la organización. La gestión por objetivos consiste en el
establecimiento de objetivos (para todos los departamentos de la organización a corto y a largo
plazo); la planificación de la acción (con respecto a los medios y a cómo lograr los objetivos);
autocontrol y corrección (nuevos análisis de los objetivos y acciones correctivas de medios); y
revisiones periódicas (sistemáticas y programadas para medir y examinar el progreso, la
resolución de problemas y la revisión, supresión o añadido de objetivos).
Gestión de calidad total

A partir de 1980 la gestión de calidad total ha tenido un gran impacto y se ha adoptado
por grandes empresas multinacionales. Las características fundamentales de la gestión de
calidad total serían las siguientes:
 El consumidor es el determinante fundamental de la calidad.
 La calidad debe incorporarse al producto al principio del proceso.
 La prevención de la variabilidad es la clave para producir gran calidad.
 La calidad es el resultado del trabajo de equipo, no de individuos.
 La calidad requiere la mejora continua de los insumos y procesos.
 La mejora de la calidad requiere una intensa participación de los trabajadores.
 La calidad requiere un compromiso organizativo total.
SWISS señala que la gestión de calidad total es inapropiada para el entorno político-
administrativo debido que supone una modificación insuficiente para los servicios
predominantes en las organizaciones públicas, una insensibilidad hacia los problemas de
definición de los consumidores de los servicios político-administrativos, un énfasis inapropiado
en los insumos y procesos y unas demandas hacia el nivel superior que pueden ser afrontadas
raramente por la cultura político-administrativa.
La organización de servicios debería desarrollar, establecer, documentar, implantar y
mantener un sistema de calidad mediante el cual se puedan cumplir las políticas y objetivos
fijados para el servicio. Los procedimientos del sistema deben establecerse de manera que
especifiquen los requisitos de prestaciones de todos los procesos de servicio, incluyendo los
tres principales (diseño, comercialización y prestación del servicio). Estos procesos influyen
directamente en la calidad de servicio percibida por el cliente, así como las acciones
resultantes de las medidas realimentadoras que contribuyen a su mejora y los elementos
interactivos del bucle: evaluación por el suministrador del servicio prestado; evaluación por el
cliente del servicio recibido; auditorías de la calidad relativas a la implantación y eficacia de
todos los elementos del sistema.
Gestión postburocrática
Entre otras críticas recientes a la gestión burocrática clásica hay que destacar la
condición híbrida de la nueva gestión administrativa, la racionalidad limitada, la gestión
orientada al cumplimiento de objetivo, ordenada por los principios de autonomía y

descentralización y los intereses egoístas como fundamento motivador de los comportamientos
en el sector público.
Barzelay (1992) ha reformulado sistemáticamente las características de la gestión
postburocrática. El cuadro 16.12 resume el cambio conceptual acerca de la noción de que las
organizaciones públicas deben orientarse hacia sus clientes y a la prestación del servicio y
contrapone para ello la nueva conceptuación a la burocrática. En el cuadro 16.13 se
contraponen ambos paradigmas, en el cuadro 16.14 se recogen los cambios más sutiles y
graduales de la aplicación del paradigma postburocrático y en el cuadro 16.15 se expone una
manera de superar el empuje jerárquico y curativo de la responsabilidad en el paradigma
burocrático.
Organización burocrática frente a una al servicio del cliente (cuadro 16.12)
Organización Burocrática Organización al servicio del cliente

Centrada en sus propias necesidades y centrada en las necesidades y perspectivas
perspectivas del cliente
Centrada en los papeles y las Centrada en permitir que el conjunto de la
responsabilidades de sus partes organización funcione como equipo
Definida por la cantidad de recursos que Definida por los resultados que logra para
controla y por las tareas que realiza sus clientes
Controla sus costes Crea valor neto de sus costes
Se estanca en la rutina Modifica sus operaciones en respuesta a
las demandas cambiantes por sus servicios
Combate por su espacio Compite por el negocio
Insiste en seguir los procedimientos Cambia y Los sistemas operativos cuando
normalizados sirve a sus propósitos
Anuncia políticas públicas y planes Se compromete en comunicaciones de
doble dirección con sus clientes
Separa el trabajo de pensar del de hacer Estimula a los empleados de primera línea
a realizar juicios sobre cómo mejorar el
servicio para el cliente.
El problema en el sur de Europa e Iberoamérica es que las AAPP se enfrentan a
demandas de gestión postburocrática sin haber conseguido implantar por completo la gestión
burocrática en su seno con anterioridad. La solución pasa por la implantación por parte de los
gestores públicos de diagnósticos de situaciones insatisfactorias e inadecuaciones del
paradigma burocrático y aprovechar que muchos funcionarios están deseosos de impulsar una
nueva manera de practicar la gestión pública.
La nueva gestión pública

La nueva gestión pública trata de inventar "un Estado que ponga a las personas en
primer lugar" mediante la creación de un sentido de misión, mediante más gobierno del timón y
menos remos, más delegación de autoridad, más incentivos y menos normas, regulaciones por
incentivos, más presupuestos basados en resultados, más exposición de operaciones estatales
a la competencia, mediante la búsqueda de soluciones de mercado y no administrativas
cuando sea posible, y midiendo el éxito de las acciones gubernativas en términos de la
satisfacción de los consumidores. Más concretamente, se trata de modernizar los controles
haciéndolos más dinámicos, de transformar las estructuras organizativas, de implantar un
presupuesto de ejecución, de simplificar la información financiera, de crear unos sistemas de
contratación más flexibles y receptivos, de reinventar las adquisiciones y de la reingeniería de
los procesos administrativos mediante el empleo de las tecnologías de la información. La figura
16.4 (pàg. 705) indica la dirección del cambio.
Como a todas las filosofías o sistemas de gestión, las bendiciones y las críticas a la
Nueva Gestión Pública son abundantes. Existen 4 críticas a la NGP:

 Crítica fatalista. Sostiene que los problemas fundamentales de la gestión del sector público
(error humano, fallos del sistema, corrupción) son omnipresentes, ningún sistema de
gestión puede eliminarlos. Los fatalistas no ofrecen alternativa.
 Crítica individualista. Dice que la NGP se queda a medio camino de implantar la gestión
empresarial y el mercado en el sector público. Exigen más privatización en lugar de
subcontrataciones.
 Crítica jerárquica. Exigen mucho cuidado en controlar el proceso de cambio para que no se
dañe irreversiblemente la gestión global del servicio público. Piden reforzar la dirección
centralizada y un equilibrio entre la guía política, el asesoramiento administrativo y el
conocimiento técnico externo.
 Crítica igualitaria. Es la más crítica con la NGP pues sostiene que la aplicación de reformas
favorables al mercado, a gran escala, aumenta los riesgos de corrupción en los servicios
públicos, en ausencia de contramedidas. La acción gubernativa puede ser menos
responsable y accesible a los ciudadanos. Piden mayor participación ciudadana, mayor
maquinaria anticorrupción y que no disminuya la responsabilidad pública.
Un cambio de visión imprescindible

Desde la perspectiva de la planificación, el sistema político-administrativo parece
excesivamente político, circunscrito al corto plazo, limitado de elecciones, vulnerable a las
presiones de los grupos de interés y a la necesidad de los políticos de ser reelegidos. Las
decisiones del sector público parecen reactivas, incrementales y oportunistas. El intento de
trasponer mecánicamente las técnicas del sector privado al público y la crítica de la
planificación estratégica ha llevado al crecimiento del concepto de gestión estratégica,
adaptando las nociones fundamentales a las peculiaridades del sector público.
Es preciso un cambio en la visión de la gestión pública, cosa que va sucediendo
paulatinamente. Los administradores públicos están empezando a ser vistos como
responsables de que la recaudación de los recursos públicos y de su empleo en aquellas
formas que mejor cubran los objetivos seleccionados por el sistema político. Deben negociarse
los objetivos que han de perseguirse, los recursos de que se han de disponer y las expectativas
de cumplimiento. El administrador público no sólo realiza actos administrativos coherentes con
normas legales superiores o con directrices políticas sino que su papel consiste en reconciliar
entre sí el sistema político, los conocimientos sobre los problemas sociales relevantes y las
técnicas administrativas que permiten a los distintos organismos alcanzar elevados niveles de
ejecución.

TEMA 16
Los ciudadanos y las políticas públicas
1.Legitimidad
El mundo contemporáneo ha alumbrado un nuevo tipo de legitimidad tecnocrática, como

apunta GARCÍA-PELAYO: “Es legítimo lo que es eficaz, y es eficaz lo que promueve y asegura
el desarrollo tecnoeconómico en unas condiciones ambientales y en una coyuntura dadas, ya
que ello es, en última instancia, condición para la vigencia de cualesquiera otros valores. Dicho
principio tiende a ser, así, en el mundo actual la variable independiente frente a la cual todos los
demás criterios de legitimidad serían variables dependientes, contingencias o ritualismos”.
Las fuentes weberianas se encuentran en otras definiciones implícitas o explícitas de la
legitimidad, las cuales suelen contener tres grandes aspectos que incorporan distintas
explicaciones del concepto:
* En el enfoque actitudinal, la adhesión, la lealtad, la fidelidad y una orientación afectiva
favorable al sistema político-administrativo son sinónimos de la legitimidad. Las personas que
consideran los actos, las autoridades, y las instituciones como legítimas ofrecen buenas razones
sobre ellas y su obediencia. El proceso de producción de legitimidad es normativo en el sentido
de que las gentes interiorizan las reglas del juego. Acatan directrices adversas y apoyan
voluntariamente desigualdades que les desfavorecen. La creencia en la rectitud de la justicia
provoca que las personas perciban una obligación de obedecer y finalmente de actuar sobre la
base de esa percepción. La obligación interiorizada para ajustar la propia conducta con las
normas políticas o legales señala la legitimidad en el plano individual. La agregación del apoyo
individual produce la aprobación colectiva que constituye la legitimidad del sistema político-
administrativo.
* En el enfoque del consenso de comportamiento, éste se indica por la conducta dentro de las
instituciones en las que el consenso se da y puede implicar participación activa, aquiescencia
pasiva o obediencia resentida. Aunque no es la única motivación para el consenso, la
predominante es instrumental en que el consenso proporciona recursos materiales. La
cooperación con los capitalistas produce contrapartidas monetarias a los trabajadores. Los
programas gubernamentales redistributivos y reguladores hacen concesiones a las clases y
grupos subordinados. Las normas como la igualdad jurídica deben reforzarse por los
rendimientos materiales de las medidas y políticas gubernamentales.
* El enfoque de la orientación normativa distingue entre el concepto de validez, la orientación
colectiva a una norma vinculante, y el concepto de convención, la aprobación individual de la
norma. La validez no supone ni un consenso normativo ni una uniformidad de creencia entre los
individuos, requiere sólo que haya un orden institucionalizado conocido dentro de una
colectividad, con independencia de que un individuo evalúe positivamente o no un conjunto de
normas. Definen, guían e interpretan la acción, confiriendo legitimidad a los actores y a la acción
realizada según las normas.
El papel desempeñado por las AAPP resulta determinante para la legitimidad del sistema
político pues éstas son quienes convierten en realidad las medidas elaboradas por los políticos y
los burócratas. Pero para que la implantación de las políticas públicas surta esos efectos
legitimadores las AAPP deben ser responsables ante la sociedad y los políticos y burócratas
deben ser receptivos ante las demandas sociales, de no ser así se puede llegar a incurrir en
mala administración o en corrupción.
2. Responsabilidad, mala administración y corrupción

La aplicación de los principios morales a las políticas públicas y a los funcionarios públicos
es relativamente reciente.
2.1. Las acepciones de la responsabilidad

Los cuatro mecanismos de responsabilidad en el sector público son:
+ Los dispositivos burocráticos se caracterizan por un elevado grado de escrutinio de origen
interno, típicamente un supervisor o unas normas de funcionamiento, el valor prevaleciente es la
eficiencia.
+ La responsabilidad legal implica un alto grado de verificación de todas las prácticas de un
origen externo (un tribunal o un auditor externo); el valor predominante es el imperio de la ley.
+ La responsabilidad profesional se caracteriza por un bajo grado de escrutinio y una fuente
interna de control; el valor prevaleciente es la deferencia ante el conocimiento técnico.
+ La responsabilidad política implica un bajo grado de comprobación de un origen externo,
típicamente un grupo clientelar, de ciudadanos o autoridades electas.
En los mecanismos burocráticos y legales, el actor tiene menos flexibilidad con relación a
los comportamientos, pues las acciones están constreñidas por procedimientos operativos
normalizados, normas, mandatos legislativos y decisiones judiciales. En la responsabilidad
profesional y en la política, el actor o el organismo tiene la flexibilidad para elegir si responde a
las expectativas y la discrecionalidad acerca de cómo hacerlo.
Desde la perspectiva de la receptividad se espera que los altos funcionarios sigan el ideal
de lo que se ha denominado competencia neutral, o como ha denominado GARRIDO FALLA
eficacia indiferente, en el sentido de «que se debe ser eficaz tanto si se perjudica como si se
favorece la política del partido que está en el poder».
2.2. La mala administración

Problemas derivados de los posibles abusos del poder administrativo:
 Desfalcos.
 Conflicto de intereses - puede mediar la aceptación de pagos o la adopción de
decisiones que favorezcan a amigos o aliados políticos.
 Algunos funcionarios públicos, aunque sean honrados personalmente, pueden actuar sin
autoridad legal o violar de otra forma la ley.
 Algunas decisiones de los organismos administrativos pueden violar los principios de un
trato equitativo.
 Algunos funcionarios públicos o sus subordinados pueden demostrar ser enormemente
incompetentes y como resultado el público sufre.
 Algunos funcionarios públicos pueden tratar de ocultar sus equivocaciones o rehusar la
cooperación con otras partes interesadas.
Se han identificado 5 tipos característicos de fallos administrativos: Antieconómicos,
contraproducentes, inercia, falta de efectividad y círculo vicioso.
La mala administración institucionalizada no se atribuye tanto a culturas autoritarias o a
individuos psicóticos como a la confianza creciente en la forma burocrática de organización
dentro de los arreglos humanos. CAIDEN desarrolla este punto, mostrando como los elementos
funcionales de la burocracia, sus virtudes, si se extreman se vuelven disfuncionales y
contraproducentes, convirtiéndose en vicios.
2.3. Corrupción político-administrativa

“Corrupción es el comportamiento que se desvía de los deberes formales de un papel
público debido a consideraciones privadas (personales, familia cercana, grupo privado) o
ganancias pecuniarias o de status; o viola normas contrarias a ciertos tipos de influencia de las
consideraciones privadas. Esto incluye comportamientos como el cohecho, nepotismo y
apropiación indebida. Esta definición no incluye muchos comportamientos que podrían, sin
embargo, ser considerados ofensivos para las normas morales” (Nye, 1967).

Es necesario complementar estas definiciones con el análisis sobre cómo los contextos
culturales y sociales en los que se ejercen los poderes político-administrativos afectan a las
percepciones sobre el comportamiento corrupto y si es condenado moral y legalmente. Otro
factor clave para el análisis de la corrupción político-administrativa son los partidos políticos. Un
partido acentuará aquellos incentivos apropiados a las pautas de lealtad entre su clientela.
Nueve tipos potenciales de corrupción político-administrativa:
- Patronazgo: consiste en la contratación de empleados públicos o la adjudicación de contratos
públicos de acuerdo con la consideración partidista más que en virtud del mérito.
- Compra de votos.
- El intento de influir en el electorado, más que un individuo o individuos, con la promesa de
proyectos de obras públicas como una autovía o una escuela. Se diferencia del patronazgo en
que la compensación es difusa y en que todos los electores se beneficiarán, al menos
teóricamente.
- Cohecho: consiste en el acto de intentar influir en un funcionario público para que adopte una
decisión que de otra manera no se adoptaría, mediante el ofrecimiento de una compensación
monetaria u otro incentivo.
- Soborno: representa el mismo fenómeno excepto que quien inicia la acción es el funcionario
más que el ciudadano.
- Nepotismo: es paralelo al patronazgo en términos de contratación de personal y adjudicación
de contratos, pero su motivación no es la ventaja partidista sino el parentesco o la amistad.
- Tráfico de influencias.
- La financiación corrupta de campañas.
3. El control de las administraciones públicas
Las leyes del control de Downs

*Ley del control imperfecto: nadie puede controlar plenamente el comportamiento en una gran
organización.
*Ley de disminución de control: cuanto mayor sea una organización, más débil será el control
sobre sus acciones ejercido por quienes estén en la cima.
*Ley del control decreciente: cuanto mayor sea una organización, más pobre será la
coordinación entre sus acciones.
*Ley del control opuesto: cuanto mayor sea el empeño del dirigente para controlar el esfuerzo de
los subordinados, mayores serán los esfuerzos de estos para evadirse o contrarrestar dicho
control.
*Ley de desplazamiento del poder: el conflicto desenfrenado desplaza el poder hacia arriba.
*Ley de duplicación del control: cualquier intento de controlar una gran organización tiende a
generar otro.
*Ley del control siempre expansible: la cantidad y el detalle de la información requerida por los
departamentos de supervisión tiende a crecer continuamente en el tiempo, con independencia
de la cantidad o naturaleza de la actividad supervisada.
Las AAPP son la parte central del sector público. De acuerdo con la separación de
poderes en las sociedades democráticas, las AAPP pueden analizarse como un actor
institucional muy agregado del cual se espera que ejecute las tareas públicas subordinado a las
normas establecidas por la política.
Las AAPP son en la actualidad entidades relativamente autónomas que no sólo
desempeñan tareas ejecutivas sino que también se implican en los procesos de establecimiento
de estándares en varias etapas y niveles de la elaboración de las políticas públicas. De aquí se
desprende que el control externo sobre las AAPP no debe dirigirse sólo a las soluciones de las
tareas definidas exógenamente, sino también a la ejecución de las funciones de dirección y
control por parte de la misma Administración Pública en relaciones de intercambio con otros
actores en el sector público.

En las AAPP modernas hay una pluralidad de formas de control más o menos
institucionalizadas que reflejan la estructura policéntrica del sector público y los problemas que
se acaban de insinuar. Hay controles ejercidos exclusivamente por actores específicos, otros
que se realizan por diferentes actores simultáneamente, pero respondiendo a propósitos
diversos o representando intereses distintos. Los instrumentos disponibles son innumerables y
difieren considerablemente en función de su aplicabilidad y complejidad. Otras formas de control
pueden incluir una supervisión formal e institucional así como una negociación informal. Pueden
llevarse a cabo por medio de las relaciones de autoridad y de las estructuras de responsabilidad
establecidas, así como las sanciones y las recompensas estratégicas dentro de las jerarquías
dadas, las protestas y quejas espontáneas o las inspecciones que dejan de lado los canales
oficiales. Como es lógico, no todas las formas de control utilizables son accesibles para todos
los actores relevantes por lo que la pluralidad de controles coincide con una selección de las
formas singulares.
De aquí que la realización del control (cuadro 17.8), y en general de todo sistema de
gobernación, requiera una evaluación de los procedimientos y resultados así como la
movilización y la aplicación de poderes para asegurar la sumisión con el propósito de alcanzar
unos resultados deseados. Pero se trata de un concepto escurridizo susceptible de numerosas
aproximaciones. Es muy importante determinar la combinación específica de mecanismos de
control en función de la actividad concreta de que se trate.
3.1. Controles administrativos

Los controles ex ante sirven para tratar de prevenir que los sujetos hagan cosas
indeseables o compelerles a hacer cosas deseables y necesariamente adoptan la forma de
mandatos, normas o regulaciones autoritativas que especifiquen lo que el sujeto debe hacer,
puede hacer o no debe hacer. Los sujetos de los controles ex ante se consideran responsables
de obedecer a estas órdenes y los esfuerzos de los controladores de supervisar y de conseguir
la aquiescencia a ellas. Los controles ex post facto se llevan a cabo después de que el sujeto
actúe. Un individuo o una organización decide seguir un curso de acción y, por consiguiente,
después de que algunas de las consecuencias de las decisiones sean conocidas. Su intención
es motivar la adopción de buenas decisiones porque las malas no pueden deshacerse después
de haberlas adoptado. Se hace que los sujetos sean responsables de las consecuencias de sus
decisiones y el controlador trata de supervisarlas y que los sujetos sean recompensados o
sancionados de acuerdo con ello.
Controles posteriores serían el mercado, los precios prospectivos, el contrato con precio
fijo y el presupuesto de responsabilidad. Controles previos son asignaciones de objeto de gasto,
presupuesto de gastos y contratos con precio flexible.
3.2. Controles internos y externos

En el caso de la AAPP además de la distinción precedente entre controles previos y
posteriores, suele considerarse la diferencia entre controles internos, estrictamente
administrativos como la intervención o auditoría a cargo de un departamento especializado, y
externos como el ejercido por el poder judicial, el parlamento y el propio público especializado.
El control interno de las AAPP es el requisito previo más importante de un sector público
que funcione porque estas son las instituciones que se supone que resuelven los problemas,
planifican nuevos programas, administran la prestación de servicios o ejecutan el cumplimiento
de la ley. Los controles externos sirven primordialmente para detectar errores, pero no
seleccionan directamente mejores cursos de acción. Un control interno es más efectivo cuanto
más anticipa e incluso interioriza medidas de control externo. Pero como estas medidas no
incluyen necesariamente una descripción operativa de nuevas o mejores demandas sobre la
acción organizativa, la orientación hacia estas normas puede conducir a resultados
contraproducentes: evicción del riesgo, indecisión, rechazo de la responsabilidad, etc.
Intervención
Las grandes formas de control interno en las AAPP son:

Legalidad: el sometimiento a la ley. Los procesos de control para asegurar la legalidad de
las acciones llevadas a cabo en el sector público son, en general, los dominantes. Esto
constituye, tradicionalmente, el intento de proteger al ciudadano en contra de la autoridad y la
intervención del Estado: todas esas acciones están sujetas a indagación judicial. Este criterio es
también importante porque no se refiere únicamente a la ley sino a los millares de normas y
regulaciones que guían el proceso de adopción de decisiones en el sector público.
Economía: el ahorro de dinero. Estos procesos son marginales en el contexto de las
AA.PP. al menos en comparación con el precedente estándar de legalidad. Una razón
importante de este hecho es que la economía y la legalidad, en el sentido amplio en que se han
definido, no son plenamente compatibles: los procesos de control y/o los procedimientos de
ejecución de las normas legales se llevan a cabo incluso si los costes de las acciones pudieran
ser superiores a la multa recaudada del infractor.
Efectividad: la razón de productos conseguidos en comparación con los objetivos
establecidos políticamente. El criterio abstracto de los cursos de acción económicos significa
minimizar el coste de esas acciones, y el control puede encaminarse formalmente al despilfarro
en el gasto público, al excedente de recursos en los presupuestos de las instituciones públicas.
Sin embargo, es mucho más difícil, si no imposible, la formulación de unos principios abstractos
comparables en referencia a la efectividad. Resulta necesaria una definición precisa de las
tareas, pero los objetivos políticos son, a menudo, un vago producto de los compromisos, y,
además, deben cambiarse con bastante rapidez, incluso si los objetivos son claros y definidos,
no hay certeza sobre la manera efectiva, operativa, de alcanzarlos.
Receptividad: el grado de consideración o de inclusión de sustanciales necesidades,
problemas, y demandas de una clientela diversa. Se trata de un estándar novedoso, aparecido a
mediados de la década de los años setenta. La receptividad es un complemento necesario de
las medidas de efectividad porque tiene que considerar la sustancia, y no sólo las circunstancias
financieras o formales, de las demandas de los diversos contextos de las AA.PP. Este aspecto
es tanto más importante si no sólo se busca una adaptación al entorno sino que se ve necesaria
una coproducción entre la organización y el contexto.
Control judicial
La creciente conciencia de la intervención judicial en las políticas administrativas ha
originado un debate intenso sobre el papel propio y las funciones de control de los tribunales y
sobre la necesidad de reformarlos. El aumento de una ya excesiva cantidad de las disputas y la
litigación administrativa ha planteado la cuestión de la proliferación legislativa, de las
incapacidades de los tribunales de proporcionar alivio efectivo y de resolver eficazmente los
litigios.
El control judicial de las AAPP se ha desarrollado de manera diferente en los distintos
países lo que provoca diferencias constitucionales e institucionales en su personificación en las
funciones legislativas, ejecutivas y judiciales. La función judicial clásica con respecto a las AAPP
es la protección de los derechos individuales de los ciudadanos contra las intervenciones
administrativas. Las diferencias institucionales entre los países europeos continentales con
tradición de derecho romano, en los cuales hay una forma distintiva de control judicial de las
AAPP, y aquellos con la del derecho consuetudinario (common law) originan disparidades en la
organización del control judicial de la administración así como de las concepciones subyacentes
del derecho y del ámbito público.
Control parlamentario
Suele hablarse de crisis del Parlamento en el sentido de su incapacidad de control del
poder ejecutivo. Las causas de la transformación de las funciones desarrolladas por los
Parlamentos son:
 La transición desde los partidos políticos de cuadros, en los que el protagonismo político
correspondía a los parlamentarios, a los partidos de masas con la preeminencia de la dirección
sobre el grupo parlamentario, sustrayendo decisiones políticas al legislativo.
 El efecto interventor y centralizador derivado de la experiencia de las dos Guerras
Mundiales, muy acentuado con la segunda, mediante la que el ejecutivo ha llegado a absorber

una parcela de la función legislativa mediante la legislación delegada.
 La complejidad y tecnificación crecientes de la intervención político-administrativa
redundan en la incapacidad parlamentaria para afrontar la inflación de la producción normativa y
la carencia de medios personales y materiales precisos para responder a las necesidades de su
tarea.
Esta incapacidad se manifiesta en distintos aspectos: la complejidad de los asuntos suele
impedir a los parlamentarios analizar con conocimiento de causa las actividades político-
administrativas; la vinculación entre el gobierno y la mayoría parlamentaria que lo sostiene
inmuniza a éste frente a todo tipo de controles; la disciplina partidaria resta sentido a los debates
y votaciones parlamentarias pues los resultados son conocidos de antemano.
La relación inversa entre la ascensión del poder del interventor sistema político-
administrativo contemporáneo y la decadencia percibida en la capacidad de los parlamentos de
ejercer su control sobre el poder ejecutivo y de implantar sus objetivos legislativos ha dado lugar
a una amplia variedad en esfuerzos de reforma constitucional y parlamentaria durante las tres
últimas décadas. Este movimiento ha tenido un éxito desigual pero refleja la necesidad de
mantener vivo el complicado tejido de comprobaciones y equilibrios para asegurar que los
gobiernos y sus burocracias pueden mantenerse responsables, receptivos y productivos. La
institucionalización de nuevas técnicas de supervisión o la consecución de recursos y poderes
adicionales no ha conseguido muchos progresos.
El ombudsman (El defensor del Pueblo)
La figura del Ombudsman es una creación de la tradición administrativa escandinava con
el objetivo de proteger a los ciudadanos de las actividades administrativas arbitrarias,
desconsideradas o incorrectas. Se trata de una figura dependiente del Parlamento que investiga
las quejas de los ciudadanos acerca de un trato injusto o incorrecto por los departamentos
gubernamentales, que si encuentra justificada la demanda busca su remedio. En muchos casos
las quejas son injustificadas, lo que sirve de apoyo a los funcionarios públicos conscientes y
reduce la carga de trabajo de las oficinas administrativas al investigar las reclamaciones en su
nombre. Con la distribución masiva de sus informes llama la atención sobre los errores de
algunos departamentos que pueden evitarse en otros, y aunque pueden crear resquemores, su
función es aceptada dentro de la burocracia. Con todo, buena parte de los errores corregidos
pueden considerarse relativamente menores, pero son asuntos que perturban y alejan al público
de las distintas Administraciones y podrían continuar a no ser por la mediación del Ombudsman.
Persuade a los funcionarios de que cambien sus decisiones y su comportamiento en una
relación que conduce hacia el objetivo común de un mejor servicio al público.
Control por los públicos afectados
Aunque generalmente se considera desde la perspectiva habitual que los ciudadanos
carecen de poder y son sujetos pasivos en la relación, lo cierto es que las AAPP afrontan, de
acuerdo con el nivel de agregación analítico y la naturaleza, generalidad y alcance público de
sus realizaciones, a públicos variados de distinta naturaleza y que representan diferentes
intereses de control. En consecuencia pueden distinguirse tres niveles de control:
* como miembro de la ciudadanía, con respecto a la responsabilidad y receptividad de las AAPP
en la provisión de bienes públicos en general, en el nivel constitucional;
* como miembros de grupos señalados para programas específicos en procesos colectivos de
adopción de decisiones y procesos de planificación administrativa relevantes, en el nivel de las
políticas públicas;
* como miembros de la clientela de un organismo particular; con relación a la producción
operativa y al suministro de bienes y servicios concretos en reuniones burocráticas, en el nivel
burocrático a pie de calle de la realidad administrativa.
El principio esencial de la democracia es que las decisiones y las acciones de las AAPP
deben ser consideradas responsables ante su soberano, el pueblo. La responsabilidad
administrativa frente a la ciudadanía exige que las realizaciones burocráticas se configuren
según el interés público y se basen en principios como la libertad, la justicia y el bienestar
general. Así, el interés público y el bienestar individual son las guías operativas para la

prestación de estos servicios. Pocos asuntos como la participación directa de los ciudadanos
afectados han suscitado más interés teórico y práctico en la ciencia de la administración en las
dos últimos decenios, p.e. para influir directamente en los procesos de planificación,
implantación, regulación y asignación en el plano de las políticas públicas.

CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
RESUMEN
_____________________________________________..______________________________
Índice
TEMA 1
1. LOS ESTADOS COMO CONSTRUCCIONES SOCIOCULTURALES

1.1. El Estado cono Institución. Según KRASNER
1.2. Sociedad y Autoridad Pública. El modelo de DYSON sobre el Estado
1.3. Autonomía y Apoyo Social en los Estados Democráticos. INGER
1.4. El enfoque centrado en la ORDENACIÓN POLÍTICA.
2.- ESTADO Y MERCADO

2.1. Bienes privados y bienes públicos: los fallos del mercado y los del Estado.
2.2. Una comparación de las FORMAS DE ORGANIZACIÓN ECONÓMICA.
3- SOCIEDADES Y CULTURAS
3. POLÍTICOS Y BURÓCRATAS: EL NEXO ENTRE LA POLÍTICA Y LA ADMINISTRACIÓN (TEMA
SUGERIDO EN EL LIBRO)
3.1. Algunas distinciones.
3.2. Los ministros: orígenes y carreras. HEADY
TEMA 3 - (IV del Libro) RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES E INTERADMINISTRATIVAS
1. CONFLICTO Y COORDINACIÓN
1.1. Las relaciones interorganizativas.
1.2. Las relaciones intergubernamentales e interadministrativas.
1.3. La dependencia de poder como síntesis.
2. ESTADO UNITARIO Y ESTADO COMPUESTO
3. REGIONALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
3.1. Tipos de regiones. Los tipos fundamentales de regiones son: (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
3.2. Regionalismo y autonomía.
4.- FEDERALISMO Y FEDERACIÓN

4.1. Tipos de federalismo.
4.2. Tipos de federación.
4.3. Técnicas Intergubernamentales. según AGRANOFF
TEMA 4 (V) - DE la GÉNESIS de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS A LA CRISIS de la

ADMINISTRACIÓN PRESTADORA de SERVICIOS
1. LA GÉNESIS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1.1. La diferenciación del sistema político.
1.2.- Los ejércitos y la consolidación del estado nacional.
1.3.- El Estado Nacional y su organización administrativa.
2.- LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO LIBERAL

2.1. Las modificaciones generales del sistema político.
2.2. Cambios en la estructura económica y social.
2.3. El cambio cultural.
2.4. El diseño político-administrativo.
1
2.5. El personal administrativo. En cuanto al Personal:
3. EL ESTADO ADMINISTRATIVO Y EL LUGAR DE LA BUROCRACIA

3.1. La Administración Pública en el Estado social y democrático de Derecho.
3.2. Burocracia y burócratas. El vocablo de GOURNAY
4. LA CRISIS DEL ESTADO SOCIAL Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PRESTADORA DE

SERVICIOS
4.1. El retraimiento de la actividad económica.
4.2. Globalización y fragmentación. DANIEL BELL
4.3. Los retos a la planificación y a la adopción de decisiones.
4.4. Las tendencias recientes.
TEMA 5 (X del Libro) - LA ADOPCIÓN DE DECISIONES
1. DECISIONES Y NO-DECISIONES
2. LA RACIONALIDAD LIMITADA
2.1. La idea de elección racional.
2.2. Las limitaciones de la racionalidad.
2.3.- Teorías de la atención y la búsqueda.
2.4.- Riesgo y asunción de riesgo.
3. EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS
3.1. La lógica de lo apropiado.
3.2. Normas, identidades y acción.
3.3. Desarrollo y cambio de normas.
4. LAS DECISIONES BAJO AMBIGÜEDAD. (Los modelos anteriores son 2 visiones sobre la adopción
de decisiones)
TEMA 6 (XI del Libro) - LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL
1. CONCEPTOS
2. LA PLANIFICACIÓN DESDE EL ANÁLISIS DE SISTEMAS

2. 1. Planificación estratégica. la adaptación que es su finalidad.
2.2. Un sistema de planificación estratégica.
2.3. La perspectiva contingente.
3. CONTROL
TEMA 7. (XIII del Libro) - LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA PRÁCTICA
1. TIPOS DE POLÍTICAS, CICLOS, ESTILOS, AGENDAS Y COMPARACIONES

1. 1 Las Areas del poder. LOWI
1.2. El ciclo de atención a las cuestiones.
1. 3 Los estilos nacionales de elaboración de políticas públicas.
1. 4. Agendas y oportunidades. KINGDON
2. EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2. 1. La definición del problema y la formación de las políticas públicas.
2. 3. Evaluación. Significa asignar valor a las cosas, es decir determinar si las políticas públicas son
buenas o malas.
TEMA 8. (XIV del libro) - LA PRESUPUESTACIÓN
1. ¿QUÉ ES LA PRESUPUESTACIÓN?.
1.1. La variedad de actores.
1.2. La separación de pagador y decisor.
2
1.3. El documento presupuestario y la responsabilidad.
1.4. La apertura al entorno.
1.5. Las constricciones presupuestarias.
2. EL CICLO PRESUPUESTARIO.
2.1. Los ingresos.
2.2. El proceso presupuestario.
2.3. Los gastos.
2.4. El balance.
2.5. La implantación.
3. TIPOS DE PROCESOS PRESUPUESTARIOS (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)

3.1. El modelo teórico de WILDAVSKY.
3.2. Cultura y procesos presupuestarios.
3.3. La dinámica presupuestaria. RUBIN
4. LA ADSCRIPCIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS COMO PROCESO POLÍTICO

4.1. La naturaleza política del presupuesto.
4.2. La competencia por recursos.
4.3. Los actores y sus estrategias.
TEMA. 9 (XV del libro) - LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL
1. DE LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL A LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

1.1. Operaciones y funciones. NIGRO
1.2. Diferencias entre el sector público y el sector privado. (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
1.3. La gestión estratégica de recursos humanos.
2. EL SISTEMA DE EMPLEO, I: RECLUTAMIENTO, SELECCIÓN Y PLANIFICACIÓN DE RECURSOS

HUMANOS
3. EL SISTEMA DE EMPLEO, Y II: DISEÑO, ANÁLISIS Y CLASIFICACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO
4. EVALUACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO Y SISTEMA DE REMUNERACIONES
5. CARRERA
6. ESTRUCTURA
TEMA 10. - LA GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA
1. LA EFICIENCIA Y LA EFECTIVIDAD EN LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS PÚBLICAS

1.1.Del INTERÉS PÚBLICO a las relaciones PRINCIPAL-AGENTE como fundamentos motivadores.
1. 2. Problemas de medición y comparación.
1. 2. Estructura y estrategia organizativas.
2. LA GESTIÓN PÚBLICA
2.1. La gestión burocrática clásica.
2. 2. Gestión por objetivos.
2.3. Gestión de calidad total.
1.4. Gestión postburocrática.
TEMA 11. - LOS CIUDADANOS Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. LEGITIMIDAD
2. RESPONSABILIDAD, MALA ADMINISTRACIÓN Y CORRUPCIÓN
2.1. Las acepciones de la responsabilidad.
2.2. La mala administración.
2.3. Corrupción político-administrativa.
3
3. EL CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS TEMA PROPUESTO EN LIBRO
3.1. Controles administrativos.
3.2. Controles internos y externos.
TEMA 1 (II del Libro)ESTADOS, SOCIEDADES Y CULTURAS
1. LOS ESTADOS COMO CONSTRUCCIONES SOCIOCULTURALES

El Estado contemporáneo ha sido conceptuado de muy diversas maneras mediante el empleo de alguna
combinación de sus funciones, actividades, personal, contornos organizativos, legitimidad, normas,
soberanía o control territorial.
En los años 50 la polémica teórica se situaba en la oposición pluralismo / elites.
En los 70 la dicotomía orden / conflicto acentuaba los aspectos de estabilidad y rutina frente a los de
desorden y cambio. Por su parte el marxismo se debatía entre instrumentalistas (Estado como
instrumento de la clase capitalista) y estructuralistas (Estado dotado de una autonomía relativa). En
cualquier caso, el asunto teórico subyacente es el de las relaciones entre el Estado y la Sociedad.
1.1. El ESTADO COMO INSTITUCIÓN. Según KRASNER el Estado moderno es la institución por
excelencia porque presenta los máximos valores en as dimensiones de institucionalización. Esto es:
1. La profundidad, afecta al grado en que una institución define a los individuos, en el caso del Estado
genera autoimagen a través del concepto de ciudadanía y control mediante los instrumentos de
socialización.
2. La amplitud, que se refiere al número de vínculos que tiene su actividad con su entorno externo e
interno, que son múltiples y difíciles de sustituir por otras estructuras alternativas.
1.2. SOCIEDAD Y AUTORIDAD PÚBLICA. El modelo de DYSON sobre el Estado como fenómeno histórico
sociocultural, distinguen 2 formas opuestas de entender el Estado según las “imágenes del mundo
político” de que dispongan sus actores .Existen,:
SOCIEDADES ESTATISTAS (
SOCIEDADES "SIN ESTADO" (modelo
modelo europeo)
anglosajón)
Tendencia a la racionalidad y
Tendencia al individualismo y al personalismo
despersonalización
Burocráticos y legalistas. Criterios Informalidad en la política y un sentido
1. Métodos
técnicos. (racionalidad) “deportivo” en las actitudes legales y políticas.
2. interés
NO es la suma de intereses privados
público
Se basan en modelos sociales muy
Constituciones muy detalladas,
influenciados por la costumbre,
3. Constitución dando mucha importancia a las
Manifiestan una continuidad con las ideas e
instituciones
instituciones feudales
Convicción de la separación real de
4. Poder El poder es difuso
poderes
Concepción pragmática y personalizada .
Concepción moralista y
5. Política los análisis económicos de la política dan
despersonalizada
mucha importancia a las élites.
Acentúan la distinción entre el
El Estado no existe como entidad legal
estado y la sociedad.
6. Estado / Son sociedades con un fuerte pluralismo y
el Estado es integrador (con
sociedad tradición de debate.
independencia de la estructura
territorial).
responsabilidad del poder ejecutivo
Tienen una visión instrumental y personal del
7. Gobierno y concepción activa de los
gobierno
administradores
Manifiestan énfasis en símbolos Dan énfasis a los rituales y ceremonias
8. Símbolos políticos impersonales. personalistas, centrándose notablemente en la
monarquía.
El Estado adquiere significados radicalmente diferentes según el carácter de la sociedad. Su experiencia
social predispone a los individuos a desarrollar una conciencia institucional. Normalmente, en cada
país concreto, distintos grupos presentan visiones contrapuestas del Estado, estas fracturas de las
4
"imágenes del mundo político" se reflejan en la fragmentación y faccionalismo de partidos y grupos de
interés.
1.3. AUTONOMÍA Y APOYO SOCIAL EN LOS ESTADOS DEMOCRÁTICOS. Es de interés el trabajo de

NORDLINGER que se centra en la autonomía del Estado como variable conceptual. Para este autor el
Estado se refiere “a todos aquellos individuos que ocupan cargos públicos, que les autorizan, y a
ellos únicamente, para adoptar y aplicar decisiones que son obligatorias para todos y cada uno de los
segmentos de la sociedad”.
Las acciones autoritativas son las que incluyen o suponen autoridad, y comprenden tanto las políticas
públicas ejecutadas o no. No son sólo acciones muy visibles que tienen gran efecto sobre numerosos
individuos sino también interpretaciones y aplicaciones reglamentarias muy restringidas. El Estado
adopta decisiones autoritativas continuamente, algunas tienen repercusiones directos sobre los
intereses de actores societales.
Las preferencias del Estado entendidas como resultante de fuerzas que se encuentran insertas en el
aparato burocrático del Estado: preferencias de los altos funcionarios públicos (estas preferencias son
distintas de la preferencias particulares), recursos intraestatales variadamente distribuidos, etc.
Las preferencias societales entendidas como resultante de fuerzas que actúan en el ámbito privado con
sus recursos respectivos
Las preferencias divergentes Estado-Sociedad aparecen cuando hay una distancia percibida mayor o
menor entre ellas, esto es cuando los actores estatales o societales tienen opiniones diferentes o
incompatibles. El Estado es autónomo dependiendo del grado en que traduce sus preferencias en
acciones autoritativas.
La autonomía del Estado puede definirse en función de la proporción con la que las preferencias del
Estado coinciden con las acciones autoritativas, e inacciones.
El apoyo social mide la coincidencia o divergencia entre las políticas aplicadas y las preferencias de los
actores societales. Por más permeable y abierto que sea un Estado sus altos funcionarios tienen
preferencias sobre las políticas públicas que divergen de las de la sociedad, al igual que lo hacen las de
los actores privados.
Nordlinger, partiendo de la polaridad entre autonomía del estado y apoyo social distingue entre:
Estados fuertes Estados receptivos
(gran autonomía y apoyo social = llevan a cabo sus (escasa autonomía y gran apoyo = actúan según
preferencias) las preferencias societales,)
Estados independientes Estados débiles
(gran autonomía y escaso apoyo = implantan sus (ni autonomía ni apoyo = no puede llevar a cabo
preferencias) sus preferencias)
Nordlinger añade 4 variables subjetivas sobre el comportamiento autónomo de los funcionarios
públicos :
MALEABILIDAD: grado en que atienden los
ELASTICIDAD: grado en que se creen capaces
intereses societales para formar y modificar sus
de contrarrestar la oposición societal
preferencias
VULNERABILIDAD: grado de conocimiento de que
AISLAMIENTO: mayor o menor importancia que
las políticas preferidas produzcan los resultados
atribuyen al apoyo societal activo
deseados.
Positivamente relacionados con autonomía Negativamente relacionados con autonomía
1.4. El enfoque centrado en la ORDENACIÓN POLÍTICA.- Este enfoque se centra en la red de lazos
institucionales, regularidades de comportamiento y valores, que traban a los actores, públicos y privados,
que desempeñan un papel en las acciones autoritativas, para distinguirlos del Estado en sentido estricto.
El enfoque de SKOCPOL sobre los orígenes de las políticas sociales en los Estados Unidos, nos lleva a 4
tipos de procesos:
1. LA FORMACIÓN DEL ESTADO Y LAS INICIATIVAS POLÍTICAS.
Tanto los funcionarios como los políticos tienen ideas e intereses propios. Es bastante probable
que estos líderes adopten iniciativas políticas por delante de las demandas sociales, si las
organizaciones del Estado pueden adaptarse o revisarse fácilmente, para así tener ventajas sobre sus
competidores políticos.
Por tanto es necesario comprender la formación histórica de cada Estado para entender la actuación
de políticos y funcionarios.
5
Un Estado es un conjunto de organizaciones relativamente diferenciadas que reclama la soberanía y
el control coercitivo sobre su territorio y sobre su población, en oposición a otros Estados. El núcleo
del Estado: organizaciones administrativas, judiciales y políticas.
Los modos de producción y los estados son hasta cierto punto independientes. Sólo algunos
estados poseen organizaciones representativas
2. LAS IDENTIDADES SOCIALES Y LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS.
Las teorías deterministas suelen olvidar la forma en que los grupos políticos son influidos por
procesos y estructuras políticas. Por ejemplo, las pautas de desarrollo burocrático influyen
notablemente en las orientaciones de la clase media educada, y también en las posibilidades para que
los grupos sociales hagan cosas a través de la autoridad pública. No se trata de sustituir un
determinismo político por un determinismo social, lo que Skocpol propone es ver cómo se combinan
ambos.
3. EL AJUSTE ENTRE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS Y LAS CAPACIDADES DE GRUPO.
Las instituciones político administrativas en su desarrollo histórico afectan a las orientaciones políticas
de los distintos grupos sociales. A su vez la estructura institucional favorece el acceso a algunos
grupos y alianzas y se lo niega a otros. Esto significa que los grados de éxito que logra cualquier
grupo políticamente activo no está determinado sólo por la conciencia de sí y la capacidad de
movilizar recursos (como la promulgación de una determinada legislación), sino que dependen de las
oportunidades que las instituciones políticas ofrecen al grupo o movimiento en cuestión y,
simultáneamente, de las que niegan a sus adversarios y competidores.
4. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS TRANSFORMAN LA POLÍTICA.
Las maneras en que las políticas sociales establecidas con anterioridad afectan a las actuales. Los
científicos sociales olvidan con frecuencia que las políticas públicas, una vez promulgadas, modifican
los procesos políticos subsiguientes, produciéndose un proceso de retroalimentación de 2 formas
principales:
 por un lado, las políticas públicas transforman y amplían a la capacidad del Estado.
 Por otro lado, las políticas nuevas afectan a las identidades sociales, los objetivos y las
capacidades de acción de los grupos políticos.
También puede ser de interés la aportación neoinstitucional de MEYER y JEPPERSON, que parten de
la aportación institucionalista que percibe las organizaciones y sus entornos profundamente
interpenetrados.
Según esta perspectiva, la institucionalización de la actividad organizativa formal ha tenidos lugar en
el s. XX, las personas están eclipsadas por multitud de organizaciones. Las organizaciones son
sociedades de masas. Las ordenaciones políticas modernas varían en función de 2 dimensiones:
1. Grado de autorización a actores individuales. Algunos sistemas modernos incorporan a
determinadas personas, vinculándolas a la colectividad como un proyecto y luego validándolas como
portadoras de capacidad y compromiso soberanos. En este caso las actividades sociales no se
diferencian mucho de las públicas. Otros sistemas conceden a las personas capacidades mucho más
débiles, como meros poseedores de derechos. En estos casos las actividades públicas y privadas
están más diferenciadas.
2. Grado de autorización a instituciones. Se refiere al grado en el que la ordenación política define y
controla las tareas colectivas y las relaciones funcionales. Algunas ordenaciones tratan de establecer
las funciones sociales mediante procesos sociopolíticos centrales. Otras definen las funciones sociales
como resultado de la puesta en marcha de la sociedad como una comunidad o asociación natural, casi
sin regulación central.
Las 4 grandes trayectorias históricas se recogen según Jepperson y Meyer en:
Grado de institucionalización colectiva

Bajo Alto
1. Liberal / Individualista
2. Sociedad estatista
Alto (EE.UU., Reino Unido,
(Francia, Bélgica, Canadá)
Grado de autorización Australia)
individual 3. Segmentario (estado fuera 4. Sociedad corporativista
Bajo de la sociedad) (Alemania, Austria y algunos
(Iberoamérica) países nórdicos)
Las estructuras racionalizadas han ido calando cada vez más en las sociedades modernas, sobre todo en
el S. XX
6
2.- ESTADO Y MERCADO
Pero además de las organizaciones administrativas públicas que configuran el estado, resulta preciso insistir
en los elementos determinantes del contexto: el mercado y la sociedad.
Los sistemas de mercado se fundamentan en la relación de intercambio, la autoridad no es un concepto tan
evidente, tampoco está tan firmemente establecido que la reciprocidad, y su correlato la confianza, pudieran
servir para caracterizar la sociedad. El mercado sigue siendo una de las pocas instituciones capaces de
organizar la cooperación de millones de personas, quienes persiguiendo sus propios fines de compra
y venta consiguen, sin buscarlo, la distribución de renta, la asignación de recursos y el crecimiento
económico.
Para ADAM SMITH el mercado era tanto un sistema de coordinación espontáneo, como una forma de
incentivos descentralizados para estimular a una multitud de individuos de una manera eficiente, que
sería imposible mediante relaciones de autoridad.
Los mercados, en el sentido moderno, existen desde finales del s. XVIII.
2.1. Bienes privados y bienes públicos: los fallos del mercado y los del Estado.
Veamos los tipos de bienes y los FALLOS del MERCADO y sus implicaciones para la EFICIENCIA
A.- BIENES
RIVALIDAD EN EL CONSUNO NO- RIVALIDAD EN EL CONSUNO

BIENES PÚBLICOS COMERCIALIZABLES o
BIENES PRIVADOS
DE PEAJE
Alimentos, viviendas
Campos de golf, autopistas
EXCLUSIVO No- No-
FALLOS DEL MERCADO

congestionados congestionados
S congestionados congestionados
( no pueden COMERCIABLES
ser Externalidad de Precio será
COMERCIABLES Si
consumidos consumo ineficiente si el
coste social marginal
por nadie Genera exceso de coste social
Cuya oferta es de consumo es
más que consumo marginal de
eficiente variable, el precio
uno) (responden + al consumo = 0
varía en función de
precio que al coste Si precio eficiente
éste
social marginal) no habrá oferta
privada
BIENES COMUNES o LIBRES BIENES PÚBLICOS
caladeros, animales salvajes Defensa, sanidad
No- No-
FALLOS DEL MERCADO

PROPIEDAD
GENERALE COMÚN
S Responden más al
Es imposible PUROS
LIBRES coste privado
la (aire, masas de
La oferta excede a marginal que al No se pueden excluir
exclusividad agua)
la demanda aún a coste social a otros Se consume
no es posible la
precio 0 marginal en exceso
exclusividad, no
No hay ineficiencia Ineficiencia
hay oferta privada
Exceso consumo,
falta de inversión y
disipación de renta
El carácter congestionado o no-congestionado de un bien. Entendemos por bien congestionado aquél

en el que el coste social marginal es mayor en algún momento que el beneficio o utilidad social marginal
que proporciona. Pensemos en una autopista atascada: la utilidad que proporciona en ese momento es
menor que el coste de utilización. Algunos de estos tipos de bienes configuran los fallos del mercado,
es decir, que las políticas públicas que no encuentren una base en éstos u otros fallos del mercado,
deben justificarse por otros valores distintos a la eficacia.
Resto de FALLOS TRADICIONALES DEL MERCADO
7
B.- EXTERNALIDADES
En cualquier impacto con valor, coste o beneficio, resultante de cualquier acción relacionada con la
producción o el consumo, que afecta a alguien que no lo consiente plenamente:
 externalidad positiva. Falta de oferta y de consumo. Por ejemplo, dentro de los bienes públicos, la
oferta privada de bienes sin rivalidad por grupos privilegiados e intermedios
 externalidad negativa. Exceso de oferta y de consumo. Por ejemplo la divergencia entre costes
marginales privados y sociales en el uso de recursos susceptibles de congestión, pero la
denominación se reserva normalmente a la producción y el consumo.
C. MONOPOLIO NATURAL
Ocurre cuando los costes fijos de provisión de un bien son altos en relación al coste variable, de
manera que implican problema de oferta en el mercado o de ineficiencia. (falta de oferta, ineficiencia X)
D. ASIMETRÍA DE INFORMACIÓN
Hay un exceso o falta de cálculo de la calidad (exceso o falta de consumo).
II OTRAS LIMITACIONES DEL MARCO DE REFERENCIA COMPETITIVO

A.- MERCADOS CON POCOS VENDEDORES O POCOS COMPRADORES
Se da una falta de oferta.
B.- PREFERENCIAS ENDÓGENAS O INACEPTABLES
Hay tres tipos:
1.-Preferencias endógenas (típicamente exceso de consumo).
2.-Interdependencia de las utilidades (ineficiencia distributiva).
3.-Preferencias inaceptables (Exceso de consumo).
C.- PROBLEMAS DE INCERTIDUMBRE
Dos tipos:
1.-Mercados incompletos de seguros: selección adversa, riesgo moral y activos únicos (falta o exceso
de consumo, falta de oferta).
2.-Percepción equivocada del riesgo (bien exceso de consumo o su falta).
D.- PROBLEMAS INTEMPORALES: ACTIVOS NO COMERCIALIZADOS O BANCARROTA
Mercados incompletos de capital, falta de inversión.
E.- COSTES DE AJUSTE
Recursos infrautilizados. El modelo competitivo es estático pero la economía nunca es estática en la
realidad. Numerosos factores necesitan ajustes continuos hacia la asignación eficiente.
Veamos ahora, los FALLOS del ESTADO según WEIMER y VINING (TEMA SUGERIDO EN EL
LIBRO)
1 Problemas inherentes a la DEMOCRACIA DIRECTA

La gran cantidad asuntos que surgen en una sociedad industrial, convierten a los referéndums en un
1º S 2001
método poco práctico de decisión excepto para las cuestiones más importantes. Ocurre que:
A. Paradoja de la votación. Según esta paradoja estudiada por Arrow, la elección social final dependería
de un conjunto de factores (orden de votación, de la agenda política y del grado en que los gentes
practiquen una votación oportunista). Cualquier regla de votación que recoja un conjunto de condiciones
de imparcialidad puede producirse resultados ilógicos.
B. Intensidad y composición de las preferencias. La democracia directa puede conducir a la tiranía de
la mayoría, aunque sea de modo temporal. Los sistemas de voto NO permiten que las personas
expresen la intensidad de sus preferencias, y además hacen que una política elegida NO tiene porqué
representar a la voluntad de la mayoría.
2 Problemas inherentes al GOBIERNO REPRESENTATIVO.

Uno de los problemas al que se enfrentan los cargos electos es la alternativa: desarrollar su propia
concepción del bien social y/o preferencias de sus electores. De esta manera surgen las siguientes
cuestiones:
A. Influencia de los intereses organizados (búsqueda de rentas). Los Estados intervienen en la
economía generando beneficios en forma de renta que dirigen a determinados sectores de interés, y
difuminando el coste entre otros sectores. La forma más antigua es probablemente la concesión de
monopolios o la imposición de aranceles.
B. Problemas de las legislaturas basadas en distritos. En muchos sistemas los representantes se
eligen por circunscripciones. Esto supone que para conseguir su elección deben prestar más atención
a los problemas locales que a los generales.
8
C. Ciclos electorales. Muchas acciones políticas requieren períodos más largos que una legislatura, por
lo que sus costes futuros o sus escasos beneficios presentes pueden ser esgrimidos por los
competidores en las elecciones para atraerse el voto.
D. Cobertura de los medios (de las agendas políticas) y amortización de costes. Los políticos
compiten por el espacio en los medios de comunicación de masas. Para ello alteran su agenda política
para conseguir audiencia en detrimento de sus proyectos para mejorar el bienestar general. Por otra
parte, los costes de proyectos fracasados anteriores, tienen diferente consideración para un político o
para un economista. Para éste, los costes ya están amortizados, pero para el político no son asumibles
y los continuarán antes que admitir el error.
3 Problemas inherentes a la OFERTA BUROCRÁTICA.

Problema del organismo administrativo. (DIVERSIÓN DE LOS RECURSOS). Los gobiernos crean
organizaciones financiadas con fondos públicos para afrontar los fallos del mercado. La defensa
o la justicia son actividades que nunca serían ofertada por la iniciativa privada o lo serían de forma
insuficiente. Pero estos organismos generan unos costes que son difíciles de medir y difícil de
controlar su actividad desde el exterior por falta de información. Estos costes que se miden en
relación a un mundo de información perfecta se denominan "pérdida del organismo". Está perdida es
inherente a todas las organizaciones, pero hay 3 factores que la convierten en crítica en los organismos
públicos:
A. Necesidad de imputar un VALOR al producto público (ineficiencia X) Para valorar la eficiencia,
además de los costes, hay que valorar los beneficios sociales de los bienes públicos. Esto es muy
difícil, por lo que resulta imposible determinar el tamaño óptimo de un organismo público.
B. La falta de COMPETENCIA limita la eficiencia (ineficiencia X). La competencia obliga a las
empresas privadas a producir al mínimo coste y a mejorar y para innovar. Sin embargo, esto no ocurre
en los organismos públicos, donde falta la competencia y modelos de referencia.
C. La RIGIDEZ provocada por las protecciones de la función pública (INFLEXIBILIDAD). La fijeza
de funcionarios, proporciona continuidad en el conocimiento técnico ante los cambios en el
gobierno, pero por aporta rigideces:
 Las mismas normas que dificultan el despido político de los funcionarios, impiden el despido de
los incompetentes e improductivos.
 Los mismos esquemas retributivos fijos que limitan la influencia política, desincentivan a los más
competentes en beneficio de los menos, por lo que los primeros se van al sector privado
quedándose los segundos.
4 Problemas inherentes a la DESCENTRALIZACIÓN.

La descentralización política es deseable en general, porque acerca a los ciudadanos a las decisiones
públicas haciendo más fácil el ejercicio de la voz del pueblo sobre la cantidad y calidad de los bienes
públicos. Sin embargo, los beneficios de la descentralización tienen un precio: las administraciones
locales pueden dificultar la implantación de políticas generales y además incurren en externalidades en
la oferta de bienes públicos locales.
A. La cuestión de la implantación. (autoridad difusa) Cuanto más potencial tiene una organización para
retener su aportación tributaria a la administración, mayor es la posibilidad de que lo haga. Cuando
las administraciones locales se oponen, o no perciben como beneficiosos para sí mismos los proyectos
de la administración general como para justificar su propio esfuerzo, tienden a rehusar
intencionadamente su contribución ya que disfrutan de poder de negociación. Por ello, cuando la
administración está muy descentralizada, el gobierno central suele ofrecer más compensaciones de
las necesarias a algunas administraciones regionales o locales en detrimento de otras.
B. Las externalidades fiscales. Como las administraciones territoriales compiten unas con otras por
atraer a los residentes e industrias más ricos, ofrecen incentivos a éstos. Los incentivos no son
tan grandes como para que incrementela inversión total de la nación, y probablemente no varía por
lo que los incentivos son tales, que prácticamente anulan los beneficios esperados por la implantación
(dilema del prisionero: 2 admones ofrecen rebajas similares, pero si no las ofrecieran la empresa se
instalaría en alguna de las 2, igualmente).
2.2. Una comparación de las FORMAS DE ORGANIZACIÓN ECONÓMICA.

La realidad del Estado y el mercado en el mundo contemporáneo adopta formas complejas,
POWELL ha señalado que "con independencia de si son nuevas formas de intercambio que han surgido
recientemente o antiguas prácticas que han ganado una nueva prominencia, no están explicadas
satisfactoriamente por los enfoques existentes. Mercados, jerarquías y redes son piezas de un
rompecabezas más amplio que es la economía. Los modelos estilizados de los mercados, las jerarquías y
9
las redes no son perfectamente descriptivos de la realidad económica, pero nos permiten progresar en la
comprensión de la extraordinaria diversidad de arreglos económicos encontrados en el mundo industrial
en la actualidad".
No obstante esta tipificación, hay quienes NO ACEPTAN que mercado y jerarquía sean mecanismos de
control mutuamente excluyentes o se conciban como dos polos de un continuum. Los análisis más
recientes insisten en la existencia de muchas formas organizativas que existen junto con los mercados y
las jerarquías. (Ver cuadro II.9, pg.118)
3- SOCIEDADES Y CULTURAS
HAMILTON Y BIGGART examinan 3 interpretaciones alternativas (Japón, Taiwán, y Corea del Sur) sobre los
modos de organización en relación con el mercado, la cultura y las estructuras de autoridad.
Así, la empresa industrial es una compleja adaptación moderna de pautas de dominación
precedentes a las condiciones de lucro, eficiencia y el control que exige el mercado actual.
Cada economía presenta un sello distintivo, resultado de la combinación de pasado y presente, en la
estrategia de legitimación política. Los 3 tipos de redes empresariales que se desarrollaron en los 3
países no se encuentran en competencia directa, excepto la electrónica, cada país tiene una
especialización que llena un espacio en la economía mundial.
Respecto a cómo se forman las preferencias que orientan la cultura y lo político (valores compartidos que
legitiman las prácticas sociales de las gentes en una sociedad compleja) WILDAVSKY realiza su
aportación basándose en las preguntas fundamentales a responder por el individuo. ¿Quién soy yo?
(cuestión de la identidad) y ¿Qué debo hacer? (cuestión de la acción). La combinación de las 2 variables
de WILDAVSKY recoge cuatro conceptos:
 La cultura apática, que surge cuando las personas no pueden controlar lo que les sucede, por
lo que desarrollan sentimientos fatalistas, y por lo que las políticas públicas no les interesan.
Fatalismo
 La cultura jerarquica, (jerarquía= la autoridad institucionalizada). Justifica la desigualdad
sobre la base de que la especialización y la división del trabajo permiten vivir a las personas
con mayor armonía y efectividad. Se sustenta por ello mediante una ética del sacrificio. Las
partes se subordinan al conjunto. Colectivismo
 La cultura individualista. Su ideal social es la autorregulación y favorece las ofertas y la
negociación para disminuir la necesidad de recurrir a la autoridad. Favorece la negociación y la
igualdad de oportunidades. Individualismo
 La cultura igualitaria. Rechaza la autoridad sobre la base de una asociación totalmente
voluntaria, rechazando las diferencias entre etnias, niveles de ingresos, sexos, autoridad y
ciudadanos, etc. Igualitarismo

Wildavsky destaca que son las diferencias y las distancias de otros las que definen la identidad cultural
propia. Sin conflicto, no hay identidad, por lo que ninguno de los anteriores modos de organizar la vida
social es viable por sí mismo.
FORTALEZA DE LOS LÍMITES DE LOS GRUPOS (si hay +-

diferencias entre grupos)
Débiles Fuertes
número y Numerosas y Apatía Jerarquía
variedad de variadas Fatalismo Colectivismo
las
PRESCRIPCI Competición Igualdad
Pocas y similares
ONES individualismo Igualitarismo
culturales
10
TEMA 2 (III del Libro) - GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1. EL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO ORGANIZATIVO

Los estados contemporáneos de los países industrializados se han convertido en proveedores de
servicios sociales, tales como subsidios de desempleo, atención de enfermos, indigentes y ancianos.
También son productores de bienes y servicios, pues suelen controlar las industrias del petróleo,
automoción y transporte. Igualmente gestionan la economía mediante gran variedad de instrumentos
fiscales y monetarios atenuando los efectos de los ciclos económicos. Se convierten a veces en
inversores de capital tratando de dirigir el desarrollo de economía a través de órganos de planificación, y
a veces, a través de su control de los activos en instituciones financieras.
Sin embargo, el tamaño del sector público es muy difícil de determinar, pues los límites entre estado y la
sociedad, entre las Administraciones Públicas y el mercado, o entre lo público y lo privado, son cada vez
más borrosos.
WILDAVSKY sostiene que los organismos administrativos se han adaptado a la mayor
interdependencia con la combinación de 2 métodos:
1) como los sectores quieren una mayor autonomía, desagregan las políticas por sectores que tienen
una mayor autonomía y,
2) fomentan la centralización para afrontar los efectos negativos dentro de su jurisdicción superior. Se
intercambian autonomía y centralización en la forma de supremacía sectorial. Ver CUADRO III.4
(PÁGS. 140-1).
SECTORES societales, según SCOTT y MEYER, se definen en términos funcionales y no geográficos. Se
distinguen 2 grandes sectores:
 técnicos (mercados competitivos) e
 institucionales (con reglas que definen los comportamientos).
Se pueden identificar 3 tipos de DECISIONES:
1) Programáticas. Se refieren al derecho de determinar los objetivos hacia los que deben encaminarse
las actividades del sector.
2) Instrumentales. Serían las relativas a los medios o procedimientos a emplear para conseguir los
objetivos del sector.
3) De financiación. capacidad de establecer el nivel de fondos se va a asignar entre las actividades .
Se pueden señalar también 3 DIMENSIONES para mostrar la variación en la distribución de la capacidad

decisoria dentro de un sector:
1) Centralización-descentralización. Se refiere al nivel en que se toman las decisiones dentro del
sector.
2) Fragmentación-unificación. Se refiere al grado en que las decisiones se integran horizontalmente en
un nivel dado de un sector.
3) Federación-concentración. Se refiere a la independencia de las decisiones en cada nivel.
Por último, se distinguen 3 tipos de CONTROLES para verificar las realizaciones de las decisiones,
basados en indicadores:
1) Estructurales. Se centran sobre las características organizativas o de los participantes que tiene un
efecto sobre la efectividad, incluyendo las peculiaridades administrativas que dirigen y apoyan a las
actividades de producción.
2) Procedimentales. Se concentran sobre las actividades realizadas por los participantes organizativos y
su verificación consiste en determinar el grado de conformidad con estas normas de ejecución.
3) De resultado. Indican las características de los materiales u objetos sobre los que la organización ha
realizado alguna operación.
2. LAS ESTRUCTURAS DE DIRECCIÓN

Existen 2 sistemas de GOBIERNO que tienen su origen en 2 tendencias opuestas: forma de gobierno de los
monarcas absolutos y soberanía nacional de los pueblos
1. gobierno presidencial constitucional. EEUU. El presidente responde ante el electorado.
2. gobierno por gabinete ministerial. Europa. El gobierno responde ante el Parlamento. Surge en
el s. XIX
La diversidad y la complejidad son las características que mejor describen los Estados contemporáneos,
esto es, los gobiernos y las Administraciones Públicas en el mundo actual.
Hay que subrayar que nos encontramos con diferencias muy importantes de estructura y de
comportamiento en los organismos que dirigen o pretenden dirigir la vida política de los Estados europeos.
Las variables a considerar serían 2:
11
el tipo de proceso de adopción de decisiones (colectivo o jerárquico) y
la clase de "representación" por la cual se elige el gobierno (vía política o conocimiento técnico
especializado o administrativo).
Los elementos fundamentales a tener en cuenta serían:
2.1. La influencia de los partidos y de los ministerios. Los gobiernos se hallan en una posición central y
tienen una autoridad dominante sobre las políticas públicas, pero cuando se desagregan en sus
componentes individuales, los ministros, dirigen esa política sectorial, encabezando su dominio
organizativo.
Casi todos los conflictos que se originan en los gobiernos actuales surgen de la heterogeneidad
departamental o política. Los ministerios y los partidos (o las facciones de cada partido) constituyen
las dos fuerzas centrífugas que configuran el debate en la mayoría de los gabinetes que operan en un
sistema parlamentario.
Las variables que operan en esta problemática son dimensionales: homogeneidad- heterogeneidad
departamental y homogeneidad-heterogeneidad política. El dispositivo habitual para contrapesar
estas tendencias centrífugas suele consistir en el establecimiento de un complejo orgánico asesor o de
control y seguimiento de las políticas sectoriales en torno al primer ministro o presidente del gobierno.
2.2. El papel desempeñado por los ministros individuales. Hay varios modelos de estructura de los
gobiernos en los sistemas parlamentarios.
2º S 2000
1 2 3 4
Ministros Ministros Ministros políticamente núcleo
no- departamentales superdepartamentales importantes
[][][][][][][] [][][][][][][][][]
[][][][][][][][]
[][][][][][][][] secretarios de Estado [][][][] [][][][]

ministros departamentales otros ministros otros ministros
1. Gabinete no-departamental. Es el de más largo alcance. Descarga a los miembros del gobierno de
sus tareas gestoras y puramente administrativas como directivos departamentales y se trata del único
formato organizativo que puede impulsar la coordinación.
2. Gabinete con ministros superdepartamentales. En este caso hay una reducción drástica del
número de ministerios, por lo que no se puede aplicar a gobiernos de coalición o de un partido con
varias facciones
3. Gabinete con los ministros políticamente más importantes. Supone (como los 2 anteriores) una
fractura entre unos y otros ministros.
4. Gabinete con núcleo. No tiene los inconvenientes de los anteriores pues todos los ministros tienen el
mismo rango, pero dentro del gabinete hay un núcleo, un pequeño grupo de ministros, con o sin
cartera, que forma un círculo íntimo para la coordinación pormenorizada de las políticas en su conjunto
o para situaciones determinadas (crisis, catástrofes naturales).
En la práctica, los ministros tienen que acometer 3 clases de TAREAS:
1) tienen que calibrar adecuadamente el efecto político potencial de las propuestas y parar aquellas
que pudieran ser inaceptables;
2) tienen que juzgar estas propuestas en su mérito técnico y aceptar aquellas que parezcan
intrínsecamente valiosas
3) tienen que asegurar que la moral de los funcionarios de su departamento sea alta.
Otra consideración a tener en cuenta es la DURACIÓN de los ministros en los gabinetes:
 núcleo continuo cuando un grupo de ministros permanece en el poder un largo período de tiempo.
Austria, Alemania, Luxemburgo
 núcleo discontinuo es núcleo de menor tamaño compuesto de ministros que vienen y van. Italia,
Bélgica.
 núcleo mixto es un caso intermedio entre los 2 anteriores, (incluyen ministros: estables e inestables).
Gran Bretaña, Irlanda, Dinamarca.
La CUALIFICACIÓN ministerial es producto de 2 dimensiones: el conocimiento técnico de las materias

propias de su departamento (su especialización) y las capacidades y habilidades propiamente políticas. La
aplicación de estas 2 variables origina la división:
12
 entre tecnócratas y especialistas políticas que tienen conocimientos próximos a la cartera que se
les ha encargado y difieren en su experiencia política.
 El político puro carece de especialización técnica
 el profano es un novicio tanto en la política como en los asuntos departamentales.
2.3. La función que cumplen las reuniones del gabinete. La actividad de gobierno se puede interpretar
teóricamente desde 3 aspectos:
a. La del actor racional, que concibe la acción del gobierno como una elección. Una vez planteado el
problema, se determinan las alternativas con sus costes y beneficios estratégicos, los valores y fines
compartidos y las presiones del "mercado" que se esté considerando, y como resultado de todo ello se
decide.
b. La del proceso organizativo, considera la acción del gobierno como un resultado organizativo. Se
definen las organizaciones que componen el gobierno y las que intervienen tradicionalmente en el
problema de que se trate y cuál es su influencia relativa; se determinan los repertorios, los programas
y los procedimientos operativos normalizados para hacer llegar la información disponible a los centros
decisorios, para generar alternativas, y, por último para implantar los cursos de acción alternativos.
c. La de la política burocrática, cuya acción es una resultante política. En este caso se determinan los
canales apropiados para actuar sobre esa clase de problema, los jugadores y sus posiciones; qué
personalidad, presiones laborales y actitudes pasadas les afectan, los plazos que afectan al caso y las
confusiones probables. VER CUADRO PG. 150.
3. POLÍTICOS Y BURÓCRATAS: EL NEXO ENTRE LA POLÍTICA Y LA ADMINISTRACIÓN (TEMA

SUGERIDO EN EL LIBRO)
Actualmente, con una acusada crisis del parlamentarismo, los partidos y la propia política, la distinción entre
Política y Administración no es tan clara hoy como lo era en el Estado Liberal. De hecho, los papeles se
han invertido ya que los gobiernos ejercen la iniciativa en la propuesta de medidas y programas públicos
y los parlamentos suelen limitarse a ratificarlos con cierto automatismo en la actualidad.
3.1. Algunas distinciones. Un sistema político-administrativo moderno consiste en la

Reserva / 2002
institucionalización de los partidos de masas donde se recluta a los políticos y la existencia de unos
administradores de carrera. La siguiente tipología agrupa la evolución de las relaciones entre la política
y la administración mediante 4 metáforas:
2002
Imagen I Imagen II Imagen III Imagen IV

IMPLANTACIÓN DE
burócratas burócratas burócratas burócratas
POLÍTICAS
FORMULACIÓN DE
políticos compartida compartida compartida
POLÍTICAS
MEDIACIÓN DE
políticos políticos compartida compartida
INTERESES
ARTICULACIÓN DE
políticos políticos políticos compartida
IDEALES
1) Imagen I. Separación política-administración. En este caso hay una separación notable, los
burócratas sólo administran y ejecutan las decisiones de los políticos. Corresponde a la 2ª mitad del s.
XIX. Weber, Wilson,...
2) Imagen II. Intereses-hechos. Políticos y burócratas colaboran en la elaboración de políticas. Los
1º S 2001
primeros operan con intereses, sensibilidad democrática y valores, y los segundos con hechos y
conocimientos presuntamente neutrales. Corresponde a la 1ª mitad del s. XX. Manheim
3) Imagen III. Energía-equilibrio. La colaboración aquí es más amplia. Los políticos aportan valores e
intereses amplios y difusos. Los técnicos intereses concretos y de clientelas organizadas, son
prudentes, moderados, prácticos y pragmáticos; proporcionan equilibrio a las políticas y prefieren el
trabajo en la sombra. Corresponde a los últimos años Huntington
4) Imagen IV. El híbrido puro. Puede significar la desaparición de la contraposición weberiana.
Convergencia entre la politización de los burócratas y la burocratización de los políticos. Circulación
vertical (ascenso a la política) y horizontal (políticos como cargos de confianza administrativa). Es
posible que se esté produciendo en la actualidad y que se produzca en un futuro inmediato.Rockman,
Suleiman
13
3.2. Los ministros: orígenes y carreras. HEADY ha identificado 4 arenas que los ministros deben
atender:
 departamento,
 gabinete,
 partido y parlamento, y
 relaciones públicas con grupos de presión y otros segmentos del electorado.
Las características más importantes de los ministros (género, edad, educación y ocupación) no
corresponde mucho con aquellos a quien representan. Estudios realizados en países occidentales tras
la IIªGM han encontrado que: El 95% son hombres (+50% población mujeres), el 50% tiene 50 o más
años (50% < 40años. Los más viejos los italianos y los más jóvenes los irlandeses), el 75% son
licenciados (10% población es universitaria. Más universitarios en Países bajos y menos en Islandia) y
la mitad son abogados, profesores o funcionarios civiles. Las mujeres son sólo el 6,2% (más en los
países nórdicos y menos en los católicos) y sus ministerios suelen ser de medio ambiente, salud,
asuntos sociales y educación. La edad media de acceso al cargo ministerial es 48 años. Respecto a su
origen, +50% han estado antes en la política local o regional. Antes de ser ministros, sólo las tres
cuartas partes habían sido parlamentarios antes de unirse al gabinete. Suelen durar en el cargo una
media de 9 años.
Predomina abrumadoramente la experiencia política asociada con los procesos representativos, una
minoría ha tenido experiencia en altos puestos funcionariales. Se produce un tipo mixto de reclutamiento
que combina la experiencia política y la administrativa.
3.3. Los parlamentarios. PANEBIANCO ha detectado la transformación contemporánea de los partidos

burocráticos de masas hacia los partidos profesional-electorales.
Partidos de masas se caracterizan por ser organizaciones con gran burocracia interna, afiliación con
lazos verticales, electores fieles, dirección colegiada, financiación por afiliados y actividades
colaterales, acento en la ideología.
Partidos profesional-electorales se caracterizan por ser electoralistas y dirigidos a un electorado de
opinión, con dirección personificada, financiación por fondos públicos y grupos de interés y un acento
en el liderazgo y los problemas concretos.
Los políticos profesionales no gozan en general de una buena imagen frente a la opinión pública. Esto
se origina en el exceso de confrontación política y, sobre todo, en una consideración un tanto
distorsionada de sus ingresos.
4. ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Para analizar un sistema político-administrativo resulta preciso centrar la atención en 2 grandes grupos de
cuestiones:
 qué hacen las Administraciones Públicas (incluyendo la gestión de recursos financieros y humanos) y
 cómo se distribuye territorialmente el poder político y administrativo.
Los ciudadanos exigen cada vez más cantidad de servicios a sus administraciones públicas. Pero son las
grandes tendencias políticas, económicas, sociales y tecnológicas las que configuran las funciones
de las Administraciones Públicas. Sin embargo, los gobiernos han aceptado la principal responsabilidad
por la dirección de la economía dentro de los márgenes estrechos que suelen trazar las autoridades
monetarias internacionales, y por ello imponen límites a los recursos que administran los organismos
administrativos. Se han producido notables cambios en la estructura social y en el ámbito cultural
interaccionan con las fuerzas económicas para configurar el contexto de las Administraciones Públicas.
Otros cambios importantes son los movimientos internos de población, inmigración masiva, el
envejecimiento de la población y la influencia del cambio tecnológico. Todos estos factores inciden en la
cantidad de personal, su cualificación, su grado implicación y satisfacción laboral, etc.
4.1. Funciones. Las Administraciones Públicas han crecido desmesuradamente en paralelo al desarrollo
de las economías nacionales respectivas durante el s. XX. El cometido del Estado en la redistribución de
la renta, el gasto en la prestación de servicios sociales o sanitarios han aumentado con rapidez en la
generalidad de los países, recaudando fondos de los contribuyentes y redistribuyéndolos mediante
programas públicos que los transfieren a los organismos que atienden a los necesitados.
Se distingue fundamentalmente entre:
 Funciones Administrativas clásicas: generales (de previsión, organización, orientación, de
mando, de control) y de carácter técnico (de interés nacional y de ejecución y gestión)
14
 la necesaria corrección de las disfuncionalidades del mercado (suministro de bienes públicos
puros, rectificación de externalidades, monopolios y asimetrías de información y coordinación de la
actividad privada) y
 el imprescindible aumento de la equidad (protección a los pobres, seguros sociales y
redistribución) junto con la intensidad de la intervención (mínima, moderada y dinámica).
4.2. Herramientas. Las herramientas básicas de que disponen los gobiernos y las Administraciones
Públicas varían considerablemente y una sola puede tener diferentes manifestaciones, pero en lo
1º S 2002
fundamental la administración de las políticas gubernamentales depende de alguna combinación de

autoridad (emplean su autoridad legítima para promulgar leyes y emitir interpretaciones formales sobre
ellas), intercambio (intercambian ciertos beneficios por ciertos comportamientos), y persuasión (utilizan
los medios de comunicación para persuadir a los ciudadanos de la idoneidad de los medios que emplean
y de los fines que persiguen). Las herramientas básicas son:
1) La administración directa (provisión directa de bienes y servicios).
2) Las transferencias para pagos a los particulares.
3) Las transferencias entre distintos niveles de gobierno. Entre ellas suele distinguirse entre
Reserva 2001
subvenciones categóricas cuando tienen propósitos específicos y producen una prioridad en las
inversiones y permiten que el nivel superior controle al inferior así financiado, subvenciones en
bloque para fines generales limitados de menor grado de especificación, y subvenciones sin
restricciones que constituyen una forma de compartir los ingresos.
4) El sistema impositivo que crea incentivos para algunas actividades y disuade de realizar
otras.
5) El derecho y la regulación. La promulgación de una ley puede ejercer mucha influencia en la
población.
6) Los préstamos recibidos o entregados.
7) Los seguros para garantizar una actividad.
8) La contratación externa es otra herramienta para las políticas públicas. La contratación
clásica se asocia con la adquisición de bienes de todo tipo. El problema radica en asegurar la
competencia y la transparencia en estos procedimientos. La nueva contratación atañe a las
presiones prácticas e ideológicas para la privatización de las funciones estatales, se requiere a los
gestores públicos para que consideren cuáles de las actividades que desempeñan podrían ser
realizadas por empresas privadas.
Los criterios de valoración de las herramientas que permiten enjuiciar su virtualidad son:
1) Certidumbre. Según si son predecibles en los procesos y sus resultados.
2) Temporalidad. El momento en el que se implanta para ser efectivo.
3) Coste. Tanto directos como indirectos.
4) Eficiencia. Relación optima entre costes y resultados (los servicios públicos son difíciles de
medir).
5) Efectividad. Si logran los objetivos (aunque no logren los resultados esperados).
6) Flexibilidad. Adaptación a los cambios, capacidad de rectificar. Puede entrar en conflicto con
otros principios (ej. Responsabilidad).
7) Visibilidad. Puede ser atractivo políticamente utilizar una herramienta poco visible para eludir
el control externo y lograr efectividad.
8) Responsabilidad. De los agentes que implantan las políticas públicas. Problema clásico de la
admón. Pública.
9) Elección del ciudadano. En algunos casos, el ciudadano debe tener capacidad de elección
sobre el servicio.
4.3. Las tradiciones administrativas. Una conceptuación muy útil es la de las tradiciones administrativas,
entendiendo por tradiciones los conjuntos de instituciones y prácticas culturales que configuran una
constelación de expectativas sobre el comportamiento.
15
ESCANDINAVA
ANGLOSAJONA GERMÁNICA FRANCESA
(mezcla anglosajona-
(Sin Estado) (organicista) (napoleónica)
germánica)
¿Hay un
fundamento
NO SI SI SI
legal para el
Estado?
Relaciones
Estado- Pluralistas Organicistas Antagónicas Organicista
Sociedad
Forma de
Integral/ federalista Jacobina “una e Descentralizada
organización Limitada federalista
orgánica indivisible” Unitaria
Política
Fundamento del
estilo de Incrementalista Legal Legal
Consensual
las políticas “salir del paso” corporativista tecnocrático
públicas
“Poder del
Forma de la estadofederado”
Federalismo Estado unitario Autonomía
descentralizació (EE.UU.)
cooperativo regionalizado local fuerte
n gobierno local
(Reino Unido)
Enfoque
Derecho público
predominante en
(Suecia)
la Ciencia política
Derecho público Derecho público Teoría de la
disciplina de la / Sociología
Organización
Administración
(Noruega)
Pública
Francia; Italia;
Alemania; Austria;
España (hasta
Reino Unido; Países Bajos;
1978);
EE.UU.; España Suecia; Noruega;
Países Portugal;
Canadá (Excepto (después de 1978); Dinamarca
Québec; Grecia;
Québec) Bélgica
Bélgica (hasta
(después de 1988)
1988)
TEMA 3 (IV del Libro) RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES E INTERADMINISTRATIVAS
1. CONFLICTO Y COORDINACIÓN
1.1. Las relaciones interorganizativas. Una política pública es un acuerdo entre todas las unidades
político-administrativas que puedan estar implicadas en un área funcional particular (desarrollo urbano,
vivienda, transporte). Las relaciones interorganizativas entre unidades político-administrativas
independientes pueden sintetizarse en:
 Cooperación. Se refiere a la acción conjunta para el mutuo beneficio. No hace referencia a terceros ni
+ ni -.
 Colusión. Es una modalidad de cooperación que perjudica a un tercero. Trata de eliminar la
competencia.
 Competición. Se basa en la rivalidad por obtener un recurso o el favor de un tercero. Cuando se
convierte en cooperación es porque las alternativas de cooperación son superiores a las alternativas
en competencia.
16
 Coerción. La parte coercida no tiene otra opción que la de realizar la exigencias de la parte que ejerce
la coerción.
Modelo de dependencia de recursos. Es enfoque más fructífero para explicar las relaciones
interorganizativas. Parte de la base de que las interacciones entre las organizaciones están motivadas
por la necesidad de obtener recursos escasos en un entorno compuesto por otras organizaciones. Las
relaciones estables de intercambio transfieren recursos o servicios con valor. Las características de esta
relación se pueden definir por la importancia relativa del recurso intercambiado y de la condición
sustituible / no-sustituible de su procedencia. La combinación de las 2 variables da lugar a 3 niveles de
dependencia:
 Dependencia elevada: recurso importante y no sustituible.
 Dependencia baja: recurso poco importante y no sustituible, o recurso importante pero sí sustituible.
 Independencia: recurso poco importante y además, sustituible.
Por el tipo de dependencia entre 2 organizaciones pueden clasificarse en las 3 clases siguientes:
 Relación de dependencia unilateral. Uno de los dos factores es dominante y el otro dependiente.
Esta asimetría puede facilitar la coordinación unidireccional de las políticas públicas.
 Relación de independencia mutua. La coordinación es más improbable. Si la relación no es muy
importante para cada parte, es probable que ninguna de las partes acepte ningún tipo de desventaja.
 Relación de dependencia mutua. Ambas partes tienen mucho interés por mantener un intercambio
valioso de recursos, están dispuestas a aceptar desventajas: se dan excelentes condiciones para la
coordinación interorganizativa de las políticas públicas.
La viabilidad de las estrategias de influencia y la probabilidad de su éxito están constreñidas por la

simetría de la relación de dependencia.. De las relaciones estables es probable que emanen reglas
del juego que limiten el rango de objetivos y medios que pueden emplearse en las estrategias de
influencia. Se define así una zona de legitimidad o aceptación, más allá de la cual los intentos de
influencia no se acometerán o sise emprenden habrá resistencia.
1.2. Las relaciones intergubernamentales e interadministrativas. Las pautas y el contenido de las

relaciones entre actores, públicos y privados, se han analizado con diferentes enfoques, todos
presentan perspectivas de interés aunque los principales son 4:
1) Las relaciones intergubernamentales. Estos modelos de centraban en las relaciones entre las
instituciones político-administrativas centrales, exagerando un tanto la jerarquía formal entre los
distintos niveles de gobierno. En la actualidad se reconoce la importancia de los gobiernos
regionales y locales. Su inconveniente: no incorpora el contexto.
2) Las relaciones centro-periferia. Estos modelos, imprecisos y deterministas, proceden de las
investigaciones sobre los nacionalismos étnicos y culturales.
3) Las teorías grupales de la política. Se basan en las teorías de los grupos de interés y de la
representación de intereses, en especial, el pluralismo y el corporativismo.
4) Los enfoques estatocéntricos. Fallan explícitamente al tratar la cuestión del territorio. Deben
tratarse como complementarios.
1.3. La dependencia de poder como síntesis. El marco de referencia conceptual de RHODES para la
interpretación de las relaciones interorganizativas entre el centro y los restantes niveles de gobierno y
administración puede ordenarse en 5 proposiciones:
1) Cualquier organización depende de otras para la obtención de sus recursos.
2) Las organizaciones tienen que intercambiar recursos para alcanzar sus fines.
3) Pese a que la adopción de decisiones dentro de la organización se ve constreñida por otras, la
2ª S 2002
coalición dominante retiene alguna discrecionalidad.

4) La coalición emplea estrategias dentro de las reglas del juego conocidas para regular el proceso
de intercambio.
5) Las variaciones en el grado de discrecionalidad son producto de los fines y del potencial de poder
relativo de las organizaciones que interaccionan.
En las relaciones de dependencia de poder se intercambian, fundamentalmente, distintos tipos de

recursos:
 Recursos constitucionales y legales. Las competencias son obligatorias y están distribuidas
legalmente (constitución o estatuto).
 Recursos jerárquicos. Se refiere a la capacidad para dar órdenes gracias a la posición dentro de
una jerarquía organizativa.
17
 Recursos financieros. Dinero conseguido mediante la prestación de servicios, impuestos y
endeudamiento.
 Recursos políticos. La capacidad para tomar decisiones conferida por la elección de los cargos en
los diversos niveles de gobierno.
 Recursos informativos. La información y el conocimiento técnico poseído por los actores
(profesionales y funcionarios).

ANDERSON critica este enfoque por su escasa atención al contexto político y económico más amplio en
el que tienen lugar las relaciones interorganizativas y también por la insuficiente consideración sobre los
orígenes y naturaleza de los objetivos organizativos. Su propuesta alternativa incorpora como novedad
el continuum pluralismo-corporativismo.
 La pauta de interacción pluralista se caracteriza por la existencia de una multitud de
organizaciones y de tipos organizativos que poseen bajos niveles de jerarquía interna y de
monopolio de la representación de intereses, que se involucran en relaciones informales, fluidas y
competitivas con otros grupos y con los organismos político-administrativos y cuyo papel se define
en términos de presión.
 La pauta del corporativismo se caracteriza por un número limitado de organizaciones y tipos
organizativos, con control extensivo de sus miembros, centralización de la representación de
intereses, relaciones formales y rutinizadas. Su actuación política implica participación en la
implantación de las políticas públicas. Las combinaciones resultantes producen diferentes pautas de
interacción.
2. ESTADO UNITARIO Y ESTADO COMPUESTO

La distinción analítica entre los tipos ideales de Estado unitario y Estado compuesto (Estados regionalizados,
federales, confederales) no está exenta de problemas pues todos los Estados compuestos son unitarios
a los efectos de su proyección externa, aun cuando en su seno se haya producido un proceso más o
menos intenso de distribución territorial del poder. Además cualquier Estado unitario admite algún tipo de
descentralización o autogobierno local (municipios como entidades naturales).
Es necesario establecer el grado de centralización de los sistemas políticos administrativos. Para ello
parece aconsejable mantener la distinción pues posibilita el establecimiento de un continuum típico ideal
con los estados unitarios y compuestos como polos opuestos:
 (-) Alianzas de Estados,
 (-) Confederación (sólo las unidades regionales actúan sobre los ciudadanos y el Estado central lo
hace sobre los gobiernos regionales), forma extrema de Estado compuesto.
 (+ -)Estados federales y regionales o autonómicos, según el grado de división territorial del poder
político.
 (+) Estado unitario centralizado
3. REGIONALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
El regionalismo es un vocablo político que denotaba un gran amor por la propia región en sus orígenes en
el siglo pasado, mientras que en el actual significa, más bien, una tendencia política favorable a la
autonomía regional, al autogobierno de un territorio delimitado mediante la descentralización política y
administrativa que intenta justificarse sobre bases funcionales y operativas. En ambos casos se busca la
preservación cultural de una población. Puede calificarse de nacionalismo débil o embrionario.
No están claras las causas de la evolución desde el regionalismo hasta el nacionalismo. Se han apuntado el
que sea consecuencia de los procesos de industrialización, urbanización, y aparición de tendencias
globalizadoras y centralizadoras.(Nisbet: la nación es hija del estado y no al revés)
3.1. Tipos de regiones. Los tipos fundamentales de regiones son: (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
1) Región natural. Definida por las características físicas, climatológicas y paisajísticas. La tierra da
identidad al grupo.
2) Región histórica. Los datos objetivos o los mitos comunes y sus interpretaciones conforman el nexo
de la comunidad. Normalmente se construye ex novo o se rememora un pasado mítico más o menos
glorioso que se ha perdido y que es preciso recuperar.
1ª S 2001
3) Región económica. Lo que determina la región es el ámbito de intercambio de bienes y servicios.

(áreas de reindustrialización)
4) Región urbana. La localización de la población en concentraciones urbanas hace necesaria una
administración coordinada para el suministro de servicios. (áreas metropolitanas)
5) Región étnico-cultural. El tipo más recurrente. Se refleja en el arte, la medicina, los usos legales, los
estilos de vida, etc. La etnicidad se refiere a los comportamientos que definen esa comunidad (lengua,
18
historia, estirpe,...). La naturaleza ambigua de los conceptos que la definen hacen que sea muy
manipulable.
6) Región político-administrativa. Se refiere a la demarcación jurídica del conjunto del territorio del
Estado. Ésta configura áreas de acción propias que se configuran como unidades territoriales, que
oscilan entre la simple descentralización, hasta la creación de regiones con autogobierno. Este nivel de
gobierno intermedio es lo que se ha denominado mesogobiernos en Europa.
La distinción entre descentralización administrativa y descentralización política se basa en la noción
de autonomía:
 descentralización administrativa: se trata sólo de una derivación a órganos periféricos de los
poderes centrales.
 descentralización política: se transfiere tanto el poder como la titularidad de ese poder.
3.2. Regionalismo y autonomía. Los regionalismos animan muchos objetivos políticos. EL más
caracterizado es el de la autonomía. La idea de autonomía, tal y como se aplica en el ámbito regional,
implica algo más que la posición jurídica territorial de un organismo de base territorial, a esta nota
distintiva se añade la capacidad organizativa y creativa para darse normas de distinto rango, de
autogobernarse.
Esta cualidad proporciona el criterio para distinguir la distribución territorial del poder de la mera
descentralización administrativa:
 La distribución territorial asociada a la autonomía implica tanto la facultad de organización
jurídica como la de promulgar leyes que se integran en el resto del ordenamiento jurídico estatal.
 La descentralización administrativa sólo proporciona cierta potestad reglamentaria.
La movilización regionalista: Los objetivos genéricos para se resumen en:

vivir en la propia tierra, hablar su lengua y ser autónomos.
Proceso reivindicativo: Las aspiraciones regionalistas no aparecen de repente, siguen un largo proceso,
(como el ascenso en una escalera):
1. El proceso arrancaría en una entidad territorial plenamente integrada en un Estado, sin identidad
cultural separada.
2. Ahí nacen asociaciones de defensa cultural que arguyen el carácter único de la zona y sus gentes
sobre bases históricas o, incluso, inventadas. Hay grupos realmente regionalistas y otros que se
escudan en ese regionalismo para defender otros intereses.
3. El siguiente paso suele ser la protesta ya de partidos políticos con elevado apoyo electoral en la
periferia que tratan de incorporar a la agenda política nacional, los asuntos regionales. Ahí
aparece el regionalismo propiamente dicho, la defensa cultural de una población periférica por
parte de una fuerza política que, en principio, sólo pretende presentarse en elecciones regionales
o locales.
4. Si ese partido llega a tener peso en las elecciones nacionales, puede lograrse un estatuto
autónomo. Todo ello se reivindica bajo la forma de un cierto federalismo ideológico.
5. Posteriormente, envuelto en retórica federal, se pide la autonomía regional absoluta y una
autoridad central encargada de regular sólo los problemas interregionales.
6. Por último, la autodeterminación, el separatismo o el irredentismo son el ropaje que esconde el
deseo de independencia plena para lo que se apoya, incluso, en la violencia terrorista.
MESOGOBIERNOS: (regionalización en la terminología más reciente), Han aparecido, en las 2 últimas

décadas, en buena parte de los Estados Europeo occidentales y constituyen uno de los cambios
institucionales más importantes. Las razones endógenas que ayudan a comprender el surgimiento de
los mesogobiernos se agrupan, según SHARPE, en 5 conjuntos de factores:
1. Los nacionalismos étnicos regionales. Es el primer factor causal de la regionalización del Estado-
Nación. La intensidad de este regionalismo varía según la interpretación que se le dé. Podemos
destacar 3 hipótesis:
1. Económica: En términos económicos se distingue: nacionalismo regionales de inversión, que
busca la separación del estado central creando una nueva economía. Y nacionalismo regionales
de consumo que solo busca un reconocimiento simbólico o institucional. Es el más utilizado y se
emplea para extraer recursos del centro.
2. Cultural: Sugerida por LINZ, basada en la identidad cultural(lengua, cultura, religión o
parentesco) Esto es lo que inicia la acción política, pero los promotores necesitan una definición
territorial para crear un autogobierno político.
19
3. por el logro: Sugerida por BELL. El resurgimiento de los movimientos étnicos proviene de 2
hechos históricos: La pérdida del predominio social por parte de las antiguas elites como
consecuencia del colapso del capitalismo familiar y la quiebra del imperialismo. En las sociedades
modernas industriales el status se consigue por la vía del logro profesional, que requiere esfuerzo
y capacidad, y la única vía abierta para el conseguir poder y privilegios es la política.
2. Los motivos racional-funcionales. Dos cambios socioeconómicos de gran magnitud:
 la segunda revolución urbana ( movimiento centrífugo de población hacia las zonas rurales)
y
 la concentración de recursos en el nivel subnacional a un ritmo superior al del nivel central.
3. Las razones ideológicas. Por 2 tipos de razones:
 Inevitable asociación entre descentralización y democracia, en especial en aquellos países que
han soportado regímenes totalitarios y autoritarios (Alemania, España) y
 la creación de mesogobiernos crea una nueva arena para la negociación y la elaboración de
políticas públicas, articulada sobre el territorio más que en cada sector económico.
4. Los intereses sectoriales. Intereses de partidos políticos y burócratas, ya que un nuevo nivel de
gobierno significa una redistribución del poder.
5. El beneficio del centro. Reducción de la carga fiscal, transferencias en bloque a los
mesogobiernos. Importancia también de la UE en el refuerzo de los mesogobiernos con sus
políticas de desarrollo regional. Un proceso que se ha reforzado en distintas reformas. En la
ampliación de la UE en 1995 se crearon 4 niveles de agregación territorial:
1) Doce estados miembros
2) 71 NUTS de Nivel 1(Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas). Regiones de la UE
como los Länder alemanes.
3) 176 NUTS de Nivel 2. Unidades administrativas básicas, como las CC.AA. en España.
4) 829 NUTS de Nivel 3. Subdivisiones de las Unidades administrativas básicas, por ejemplo, los
Departamentos en Francia.
NUTS= NOMENCLATURA DE UNIDADES TERRITORIALES ESTADÍSTICAS
4.- FEDERALISMO Y FEDERACIÓN

El federalismo se presenta como una idea o una ideología política ciertamente difusa, de perfiles muy
Reserva 2002
amplios pues comprendería desde una fórmula organizativa para la distribución territorial del poder
político hasta una filosofía global de la vida política, una visión del mundo, una ideología acerca del
mantenimiento de la unidad en la diversidad en términos políticos y culturales.
Así, dada la ambigüedad del término entenderemos por federación todo aquello que hace referencia a los
aspectos organizativos y políticos-administrativos, y por federalismo las cuestiones más filosóficas e
ideológicas. Podemos definir
 Federación: como cualquier arreglo institucional que adopta la forma de un estado soberano y que
se distingue de otras formas políticas porque el gobierno central incorpora unidades regionales en
sus procedimientos decisorios sobre una base garantizada constitucionalmente.
 Federalismo: podemos catalogar las distintas visiones federalistas en 3: centralizador,
descentralizador y de equilibrio.
4.1. Tipos de federalismo. Dentro de las ideologías federalistas se puede encontrar 3 grandes corrientes
según sus objetivos finales:
1) Federalismo centralizador. (EEUU) Busca unir lo separado. El modelo corresponde a
ALEXANDER HAMILTON y sus colaboradores, que propugnaban una unión más estrecha entre los
13 Estados fundacionales de los Estados Unidos frente a agresiones exteriores o conflictos internos.
Se declaran a favor de un gobierno central enérgico cuyos atributos esenciales de soberanía
serían: defensa común, política exterior y marco económico de comercio interior y exterior (en esta
época los términos federación y confederación se confunden), pero para prevenir los peligros de una
Sept. 2001
excesiva concentración de poder se establece una doble división de poder: dos gobiernos distintos
que se controlan uno al otro, y después una subdivisión en departamentos distintos y separados. La
constitución americana, arquetipo del estado compuesto, no es totalmente federal, contiene
elementos de estado unitario (nacionales) como los poderes ordinarios del gobierno, y elementos de
estado compuesto (federales y confederales)
2) Federalismo descentralizador. Intenta separar lo ya unido. La ambigüedad del concepto de
federalismo sirvió de comodín a intereses descentralizadores como los de PI Y MARGALL o los
anarquistas. Otros autores como PROUDHON, BAKUNIN o KROPOTKIN. Este modelo defiende una
estructura política que descentralice el poder y que sea válida universalmente, .
20
3) Federalismo de equilibrio. Trata de combinar ambas finalidades a la vez. Atiende al principio de
“diversidad en la unidad” Acentuaba las nociones de equilibrio y compromiso. Se trata de un arreglo
libre mutuamente consentido, mediante el cual cada parte obtiene beneficios a cambio de ceder parte
de su autonomía. Autor como ALEXANDRE MARC.
4.2. Tipos de federación. La primera federación en sentido contemporáneo es la de EEUU en 1787. En la

práctica las federaciones existentes responden al modelo de federalismo centralizador (Suiza, Canadá,
Australia, Alemania,...), y el modelo descentralizador se utilizado muy poco (Bélgica, 1988). Se suele
distinguir entre la federación dual y la cooperativa.
1) Federación dual (USA hasta el New Deal). Se entiende por tal una asignación de competencias
mutuamente excluyentes que puede mostrase de dos formas:
a. El gobierno federal se reserva las competencias A y los gobiernos estatales las no-A.
b. El gobierno federal se reserva las competencias A y los gobiernos estatales las B.
El Gobierno federal es quien tiene siempre sus competencias definidas. Ambos gobiernos son
soberanos e iguales. La relación entre ellos es de tensión más que de cooperación, aunque no llegan
a ejercer poder coercitivo uno sobre otro.
2) Federación cooperativa. (USA desde el New Deal y Alemania). Tuvo su origen en la política federal
estadounidense de subvenciones para inducir económicamente a los estados a seguir las políticas
nacionales. La necesidad de abandonar el liberalismo económico no interventor condujo a superar el
modelo dual de federación. Este modelo implica relaciones directas entre los distintos niveles de
gobierno. Su aspecto esencial radica en que se precisa la cooperación para implantación de los
programas públicos. Distintos niveles de gobierno trabajan conjuntamente en las mismas áreas,
compartiendo funciones y poderes..
4.3. Técnicas Intergubernamentales. Dependiendo de la situación concreta, según AGRANOFF,se

utilizan diversas técnicas en las relaciones entre los distintos niveles de gobierno:
1) Financiación. Supone 3 restricciones básicas: la dependencia mutua del donante y del receptor, la
1ª S 2000
distancia física que les separa y la fragmentación institucional de ambos. El financiador ha de obtener
información antes de financiar y después para controlar la ejecución. El financiado precisa mostrar las
bondades de sus proyectos y realizar sus propias decisiones presupuestarias para tener un horizonte
previsible.
2) Regulación. Los gobiernos centrales tienen capacidad de influir sobre las acciones de los periféricos a
través de diversas regulaciones.
3) Administración de programas. Se requiere continuidad en la administración de los programas que
2ª S 2001
se implantan para su consecución.

4) Capacidad. Es la capacidad de un organismo político-administrativo para anticiparse al cambio e
influir sobre él.
5) Gestión de políticas públicas. Consiste en la identificación de necesidades, análisis de opciones,
selección de programas y asignación de recursos. Sus herramientas: planificación transversal, áreas
con problemas, ...
6) Regateo. Entre los diferentes niveles de administración es consustancial la existencia de diferencias
que han de ser negociadas y limitadas, cediendo cada cual según sus recursos y necesidad.
7) Resolución de problemas. Se usa cuando las diferencias no son muy visibles ni evidentes y
requieren por ello métodos de resolución menos formales.
Sept 2002
8) Gestión cooperativa. Cuando la ejecución de determinadas tareas no puede ser realizada por el
organismo jurisdiccional correspondiente, se producen procesos de cooperación con otras
administraciones que suponen obligaciones para ambas partes que se plasman formalmente
(Convenios de cooperación o colaboración). También se produce una colaboración informal en temas
menores que afecten a varias administraciones.
9) Cambios en el sistema. Son decisiones que pretenden alterar las rutinas de funcionamiento
intergubernamental para mejorar su gestión.
De lo anterior se desprende el triple carácter distintivo de las relaciones intergubernamentales: su
naturaleza político-administrativa, interorganizativa y de gestión.
21
TEMA 4 (V) DE la GÉNESIS de las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS A LA CRISIS de la
ADMINISTRACIÓN PRESTADORA de SERVICIOS
1. LA GÉNESIS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Respecto a los antecedentes de la diferenciación entre el Estado y su Administración, sólo se puede
hablar con rigor de esa diferenciación a partir del Renacimiento, cuando aparece la forma política que
se desenvuelve con el mercantilismo y la manufactura (Estado moderno). Es conveniente explicar 2
puntualizaciones respecto al estado moderno:
1. En primer lugar, debe indicarse que la existencia de aparatos administrativos diferenciados es
consustancial a los grupos sociales con unas grandes dimensiones. Resulta imprescindible distinguir
estos casos históricos de organizaciones administrativas extensas dedicadas a la agricultura,
recursos hídricos, etc, de las AAPP, que se diferencian en su capacidad de regular los procesos
políticos, económicos y sociales, distribuyendo recursos de todo tipo mediante el ejercicio
imperativo de la función de administrar.
2. En segundo lugar, la condición pública de una organización administrativa sólo puede afirmarse una
vez que se ha configurado históricamente esa significación simbólica y material en términos sociales y
políticos, esto es, cuando se distingue el ciudadano, el individuo en la esfera pública, del burgués,
el sujeto en el ámbito privado, y se consolida el Estado Burgués De Derecho o Estado Liberal a
partir de las revoluciones americana y francesa. Únicamente el estado liberal consagra la
existencia de lo público en el sentido actual. El Estado Absoluto y su precedente inmediato Estado
de los estamentos, no configuran organizaciones administrativas que puedan considerarse públicas,
pues se trata de mecanismos patrimoniales al servicio del monarca no del interés general.
1.1. La diferenciación del sistema político. La cristalización del ámbito político como esfera de poder
arranca teóricamente desde el Estado Moderno. Pero la aparición de las AAPP sólo puede hablarse con
rigor a partir de la existencia material del Estado Liberal y la subsiguiente distinción de poderes, es
entonces cuando se abstrae, racionaliza y nacionaliza el vínculo del personal administrativo con la
maquinaria estatal en los inicios del XIX.
La formación del Estado y sus organizaciones es un proceso paulatino de diferenciación
institucional: los grandes problemas de funcionamiento de una sociedad dan lugar a lo largo del tiempo a
distintos dispositivos estructurales cada vez más elaborados. Se inicia básicamente, en un aparato
administrativo y fiscal rudimentario, un ejército permanente, y requiere el desarrollo de una economía
dineraria.
También debe subrayarse que este proceso de diferenciación dentro del ámbito nacional acompaña a
otro de integración de los distintos Estados como efecto de los conflictos bélicos (en Europa en el
s.XVI había casi 500 estados y en el s. XX sólo 25).
En el proceso de formación del Estado nacional que se inicia en el S.XVI y concluye con la consolidación
del Estado Liberal el actor principal que media son los ejércitos, que lo hacen entre la organización
administrativa (Estado) y la organización simbólica (Nación).
1.2.- Los ejércitos y la consolidación del estado nacional. El ejército es el creador y a la vez la creación
más genuina del Estado-Nación.
La existencia de las fuerzas armadas como organización social compleja y profesional, orientada
constantemente a la preparación de la guerra en contraposición a la movilización esporádica de
fuerzas, sólo es posible con la confluencia de varios factores:
 la economía monetaria, centralización del poder en el Estado, asentamiento de la racionalidad
administrativa
El modelo de Estado unitario y centralista está vinculado al surgimiento del ejército permanente y a la
movilización nacional para el servicio militar obligatorio, porque la preparación para la guerra requiere
una centralización de los recursos, la definición de una unidad territorial que defender y una racionalidad
organizativa.
Sólo después del arraigo definitivo del Estado unitario se ensayan formas de organización administrativa
descentralizada
1.3.- El Estado Nacional y su organización administrativa.

La base externa del Estado Nacional es la existencia de un sistema de estados constitucionales, que se
encuentran en competencia por delimitar sus fronteras.
Las bases internas son:
1) un territorio, un espacio con fronteras geográficas defendibles por un ejército permanente que ostente
el monopolio de la violencia legítima;
22
2) un sistema fiscal y monetario unificado;
3) una lengua nacional dominante, difundida por un aparato de educación pública y una creación
literaria que erosiona los particularismos locales
4) un sistema legal unificado público que permite, en algunos casos, tradiciones jurídicas alternativas
que mantienen su validez en áreas periféricas y para propósitos limitados.
En el proceso de diferenciación funcional interna el Estado Liberal se enfrenta a la tarea de equilibrar
e integrar la organización socioeconómica y la organización administrativa. Los distintos segmentos
organizativos poseen diferentes estilos administrativos, clientelas y tradiciones de elaboración de
políticas, bases sociales de reclutamiento y formación de su personal. Esto origina rivalidades y
divergencias en las políticas públicas llevadas a cabo por cada segmento y obstaculiza la
coordinación, conformando en ocasiones auténticos estados dentro del Estado (policía, diplomacia,
judicatura) dotados de prerrogativas políticas autónomas que se basan en un auténtico poder de
autorregulación.
En consecuencia, quizá pudiera hablarse, por una parte, de la independencia de los poderes y, por otra,
de interconexión entre las Administraciones, y ello es debido a que alguno de los poderes clásicos es
casi totalmente administración (el judicial), y alguna administración es, prácticamente, un poder más (el
militar). El caso militar es un ejemplo típico de esa imbricación general, ya que en él se da esa confusión
de funciones y tareas: judiciales, ejecutivas, gestión, etc.
2.- LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO LIBERAL

El Estado Liberal se asienta sobre la noción de libertad burguesa, entendida como protección de los
ciudadanos contra el posible abuso de los poderes públicos. En este punto se configura el Derecho
administrativo como mediación crucial entre Estado y ciudadano (la libertad del individuo no está
limitada, mientras que la del Estado lo está por el Derecho). Para garantizar esta libertad se establece la
división de poderes y de competencias. Sólo se puede hablar de Administración Pública a partir de
esta distinción material de poderes.
El Estado Burgués de Derecho sufre desde su fundación teórica y práctica, a fines del s. XVIII, diversas
transformaciones durante lo que se suele llamar proceso de modernización generado por la extensión de
la revolución industrial.
2.1. Las modificaciones generales del sistema político. La diferenciación básica entre el ámbito político: la
distinción entre Estado, sociedad política y sociedad civil- sufre cambios trascendentales:
1) Sociedad política:
 Los partidos políticos sufren una aguda transformación desde partidos de clases muy ideologeizados a
partidos de masas con una aguda separación entre bases y cuadros dirigentes. Siguen cumpliendo un
papel fundamental: integración de conflictos y demandas sociales.
 El sistema de representación política se transforma desde su formulación pura descrita por Rouseau:
voluntad general  soberanía nacional mandato imperativo de los representantes  un vínculo
político abstracto con una entidad simbólica, colectiva y superior: la Nación. Los Parlamentos se
convierten de legisladores y controladores del Gobierno en meros sancionadores de normas
elaboradas por el Gobierno y la Administración.
2) La sociedad civil hay mayores transformaciones se producen: Se consolida el movimiento obrero como
fuerza social en el ámbito de lo público. Esto suscita la reorientación del pensamiento sobre el Estado y la
AAPP generando formas alternativas y antagónicas al Estado Liberal
3) Las trasformaciones en el sistema político afectan a las AAPP que recogen el personal político alternativo
debido a su experiencia administrativa. Durante algún tiempo se produce una indiferenciación entre
políticos y funcionarios.
2.2. Cambios en la estructura económica y social. La transformación de la esfera económica se

caracteriza por el desarrollo de sistemas industriales basados sobre el alto nivel de la tecnología, la
especialización creciente tanto en la producción, consumo y distribución, y el aumento subsiguiente de la
extensión y complejidad de los mercados básicos: bienes, trabajo y dinero.
Se profundiza la división del trabajo y se asiste al desarrollo de nuevas categorías y grupos
ocupacionales. A este proceso se asocia la urbanización y crecimiento demográfico lo que, en la
práctica, conduce a una alteración profunda de la estructura económica y social.
2.3. El cambio cultural. Paralelamente, lo que produce la consolidación paulatina de la cultura de masas:
 una diferenciación progresiva de los sistemas culturales (religión, filosofía y ciencia),
 una extensión de la cultura (alfabetización, educación secular,...)
23
 institucionalización del saber y el conocimiento.
Este proceso está asociado con la expansión de los medios de comunicación, y su penetración
creciente dentro de los grandes grupos de la sociedad,.
En este contexto se produce cambio de valores:
 se pasa de la prevalencia de los valores adscriptivo-particularistas (procedentes de las
estructuras del parentesco, étnicas y territoriales),
 a los valores adquisitivos-universalistas (logro por méritos y capacidades)apuntados por
Parsons.
Esta evolución no es lineal, se producen también movimientos sociales de resistencia.
Las repercusiones de estos procesos sobre la Administración Pública son muy notables:
 Aumento del tamaño, su complejidad y grado de difenciación funcional por la generación de
demandas de carácter económico y cultural.
 Su estructura interna se altera convirtiéndose en cauce para el ascenso social vertical
 Desempeña papel impulsor en el cambio económico y cultural a través de la regulación del
comercio interior y exterior
2.4. El diseño político-administrativo. Se refiere al grado de diferenciación funcional de la estructura

gubernamental y a la distribución territorial del poder en el territorio del Estado:
1. Aunque el Estado Liberal nace con cierta la pretensión de árbitro de los procesos sociales, pero de
hecho, sus actividades abarcan funciones de soberanía: relaciones exteriores, justicia, orden
interior, finanzas públicas y defensa. Las fuerzas armadas se convierten en organismos
administrativos del Estado.
2. el modelo de distribución territorial del poder (centralismo o federalismo), cumple una doble
función que favorece la integración:
a. de un lado, es un mecanismo de control por parte de los órganos centrales, y
b. de otro, un canal que facilita el ejercicio de las influencias locales sobre éstos.
Todo este proceso homogeneizador genera al mismo tiempo resistencias de nuevos
corporativismos sociales y territoriales;
2.5. El personal administrativo. En cuanto al Personal:

 En un principio (en la formación del Estado nacional) existe cierta confusión entre los papeles del
funcionarios civiles y militares, pues ambos se dedicaban a la recaudación de impuestos.
 Durante el s. XIX se asiste a la pugna entre la aristocracia y la burguesía por ocupar cargos directivos
en la Admón.
 La Administración se nutre con personal seleccionado con criterios adscriptivos y particularistas (hijos
de funcionarios,. cesantías) El peso de la aristocracia en el personal administrativo del Estado liberal
desciende, paulatinamente, una vez conseguida la objetividad burguesa formal que abre en término
sociales todos los cargos, considerados ya como públicos, con el único límite de la capacidad
personal. El mérito desplaza a la sangre como factor de movilidad social.
En cuanto a los métodos:
 El personal administrativo de los niveles directivos emplea paulatinamente soluciones tipo a
problemas tipo, lo que conlleva la rutinización y normalización de procedimientos.
 Esta normalización es imprescindible para el proceso de profesionalización del personal. Lo cual
sirve como instrumento crucial en la lucha contra los criterios adscriptivos y particularistas en el
reclutamiento del personal administrativo puesto que es necesario la exigencia progresiva de un nivel
educativo superior para el acceso a los puestos directivos de la Adm. pública.
 Otro de los elementos decisorios es la diferenciación de los puestos políticos (cambiantes) y los
administrativos (inamovibles).
Desde una perspectiva organizativa las transformaciones mencionadas obedecen a 2 grupos de motivos,
a dos requisitos operativos:
1) La necesidad de resolver los problemas logísticos que acompañan el crecimiento en escala y
complejidad de las actividades administrativas.
2) El segundo, de proporcionar una administración imparcial y susceptible de contabilidad,
responsable ante los ciudadanos.
Las respuestas organizativas a estos requisitos suponen el impulso de la especialización funcional y la
profesionalización del personal, aumentando su nivel de conocimientos técnicos, entrenamiento y
experiencia.
24
3. EL ESTADO ADMINISTRATIVO Y EL LUGAR DE LA BUROCRACIA
La crisis del Estado liberal se agrava y profundiza durante las 3 primeras décadas del siglo XX
desembocando en la II Guerra Mundial. Este desarrollo histórico, favorece al surgimiento de lo que se ha
denominado ESTADO ADMINISTRATIVO o Estado Social y Democrático De Derecho (Estado de
Bienestar) en los países de occidente.
En este nuevo modelo, junto con la Administración Pública dotada de nuevas funciones (intervención en la
vida económica y prestación de servicios sociales a la población) aparece la burocracia entendida como
grupo social, y no sólo como forma racional de organización.
3.1. La Administración Pública en el Estado social y democrático de Derecho. El Estado y la

organización administrativa que surge tras la II Guerra Mundial se configura con concepciones y
realidades derivadas, tanto de los sistemas políticos totalitarios y como de características residuales del
Estado Liberal. Concretamente:
1. la intensificación de la intervención administrativa en la actividad económica, las prestaciones
sociales a la población,
2. y desde otro punto de vista: la estatificación de los partidos políticos y de las organizaciones
empresariales y sindicales suscitan una forma de corporativismo.
El auge de las Administraciones Públicas se origina:
1) en primer lugar, en un acusado proceso de profesionalización organizativa y de su personal
permanente, civil y militar, lo que supone la introducción de los parámetros de la eficacia y la
eficiencia en la gestión de los diversos recursos de las Adm. Públicas.
2) En segundo lugar, en la quiebra paulatina del parlamentarismo en el sentido liberal clásico,
ejemplificada por la acusada producción normativa de los órganos del Poder Ejecutivo en detrimento
del Poder Legislativo. Ambos aspectos convergen en potenciar el protagonismo de la Administración
Pública y de los administradores.
La distinción clásica entre política y administración se vuelve borrosa debido a la tecnificación de la
primera, bajo el impulso de la profesionalización especializada del personal de la segunda y a una
difuminación de las fronteras entre lo público y lo privado
3.2. Burocracia y burócratas. El vocablo burocracia lo inventó un tal señor DE GOURNAY en 1745 y,
desde el principio, se empleó con sentido despectivo. La burocracia de la que se habla aquí no es ese ir y
venir de ventanilla en ventanilla aunque tampoco se concibe como mejor y más racional forma de
organización administrativa que corresponda al tipo de dominación legal.
Burocracia En el plano teórico, es el grupo social que controla, a grandes rasgos, los procesos de
adopción de decisiones y de elaboración de políticas en las administraciones públicas. Una realidad de
poder que se consolida con EB
La burocracia estatal está subordinada, formalmente, al poder político encarnado en los gobiernos de
los distintos niveles territoriales, a excepción de la judicatura. Sin embargo, la posición que ocupa la
burocracia en la estructura administrativa, le permite:
 ejercer una postura activa en el proceso de adopción decisiones,
 Está en posición de desviar fines
Como grupo social:
 tiene intereses propios (en la previsión de personal, en la configuración de la estructura
administrativa, gestión presupuestaria...).
 puede dar lugar a la burocratización al tener capacidad de desviar fines a sus intereses.
 en el contexto interno crea, consolida y expande un espacio de poder y
 en el contexto externo proyecta una actividad sobre la sociedad.
La burocracia estatal no es una clase social sino un grupo o categoría social, y ello en la medida en que
no mantiene una relación específica como colectividad con los medios de producción y cambio.
En ocasiones se ha identificado burocracia con grupo social parasitario desde un punto de vista
económico anticuado, ya que no produce un aumento de valor, sino de resultados que son absorbidos
por el consumo social. Ciertamente desarrolla un trabajo no-capitalista pero conserva y reproduce el
sistema de producción capitalista.
Pero en general se ha caracterizado a la burocracia como fenómeno social asociado al Estado del
capitalismo posterior a la II Guerra Mundial pero no por ello parece adecuado hablar de una
presunta burocracia privada, integrada por los managers de las grandes empresas ya que estos
controlan los medios de producción y no disponen de poder público frente a la sociedad.
25
Profesionalización es el último rasgo que caracteriza a la burocracia. La condición de burócrata es
individual y no es transmisible, se adquiere mediante la superación de unas determinadas pruebas, en
las que es necesario respetar, al menos formalmente, el principio de igualdad de oportunidades. En
apariencia los criterios imperantes son el mérito y la capacidad individuales, pero puede
comprobarse empíricamente que los hijos de los burócratas están siempre en mejores condiciones ante
la selección, y ello es así, en gran medida, porque han atravesado ya un proceso de socialización
anticipada o anticipadora.
particular estratificación es otro aspecto que puede observarse en el estudio de la burocracia estatal:
por ej. Pueden detectarse contraposiciones típicas entre miembros de distintas profesiones,
burócratas locales y cosmopolitas, institucionales y ocupacionales, y sobre todo entre civiles y
militares.
el corporativismo lo anterior enlaza con otro fenómeno digno de observación: el corporativismo, que se
manifiesta por la concurrencia de 2 dimensiones: la social y la estatal, que definen mejor el ámbito para
la elaboración de políticas públicas y los procesos de adopción de decisiones.
4. LA CRISIS DEL ESTADO SOCIAL Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PRESTADORA DE

SERVICIOS
El Estado social o administrativo se basa en la aportación teórica Keynes que defiende que el
intervensionismo administrativo en la economía fomenta el consumo, y que el aumento del gasto público
redistribuye la renta, y tiene como rasgo distintivo la posibilidad de impulsar el cambio estructural
2ª S 2001
dentro del sistema económico, lo que conlleva una ampliación de la complejidad de las relaciones
interorganizativas, mediatizadas por el corporativismo. (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
El Estado social y democrático de derecho ha ampliado enormemente el sector público, con una amplia
repercusión en la economía por su: participación en el PIB, regulación de los intercambios, formación
de mano de obra, cliente principal en el mercado interior y consumidor importante el mercado exterior.
También ha alterado las claves del conflicto social en sus términos políticos, económicos y organizativos,
al introducir cambios de importancia en la estratificación social y en la acción colectiva de los grupos
sociales. Esto significa que la Administración Pública aparece en el escenario social como empresaria y
organizadora que procura derechos sociales y económicos.
Sin embargo, este cuadro se modifica a raíz del comienzo de la crisis del petróleo de 1973. Sus síntomas
económicos básicos serían:
 el carácter limitado de la oferta de los factores de producción;
 la conciencia de limitación de los recursos naturales;
 el aumento de los costes sociales suscitado por el crecimiento;
 la inflación generada por el déficit público y la crisis fiscal o la teoría de la sobrecarga del
estado.
La confluencia de este conjunto de elementos ha modificado radicalmente las características de las
Administraciones Públicas del Estado asistencial.
4.1. El retraimiento de la actividad económica. La profunda imbricación de las AAPP con la actividad
económica es lo que las hace tan sensibles a las oscilaciones de ésta. En la década de los 80, los rasgos
de esa tendencia se han radicalizado, profundizándose la crisis económica abierta, con la implícita
declaración por distintos estados de su situación de bancarrota.
La economía capitalista moderna descansa, inseparable y paradójicamente, en las AAPP por su
dependencia de una gran variedad de infraestructuras sociales y otras políticas reguladoras (asegurar la
estabilidad de los precios y del empleo, mantenimiento de las rentas, financiación del progreso
Sept 1998
tecnológico, protección del medio ambiente y de la naturaleza, la regulación de los conflictos sociales y
otros factores necesarios para el crecimiento económico). La dependencia es mutua porque la industria
privada y sus organizaciones de interés poseen un considerable poder económico y político que les
permite influir sobre las políticas gubernamentales.
Las reacciones de las AAPP ante este estado de cosas se producen en varios frentes:
 En política de gestión de personal, mediante la regulación del desempleo usando la Función Pública
como recurso que manipule la política de creación de empleo e, internamente, reduciendo plantillas.
 En el papel social, las Administraciones Públicas actúan en economía como un actor cooperante
individual, no subsidiario. Y buscando la racionalización y la autosuficiencia financiera para llegar a
la eficacia y eficiencia de las organizaciones administrativas.
26
 También se acentúa el sentido de responsabilidad ante el “cliente”, ciudadano concebido no como
sujeto pasivo, administrado, recluta o justiciable (según el caso) sino como individuo activo, portador
de derechos civiles, políticos y sociales.
4.2. Globalización y fragmentación. La crisis del Estado desde que DANIEL BELL levantara acta de esa
situación ("El Estado Nacional ha llegado a ser demasiado pequeño para los grandes problemas de la
vida, y demasiado grande para los pequeños").
Este fin de siglo se puede caracterizar por la convivencia de procesos opuestos: globalización y
fragmentación. Según CLARK:
 la globalización denota 2 movimientos de intensidad y extensión de las interacciones
internacionales .
 La fragmentación contiene las 2 mismas tendencias pero opuestas: Se aprecia una mayor
intensidad de la desintegración, autarquía, y una extensión del nacionalismo o regionalismo o
separatismo.
Estos procesos ocurren en múltiples planos que afectan los compromisos con el internacionalismo, las
pautas del regionalismo, e incluso la propia cohesión de los mismos Estados.
Cualquier Estado debe optar por estructurar las Administraciones Públicas en instituciones locales o
regionales, o en ambos tipos a la vez:
 En los Estados de diseño centralista, el proceso descentralizador ha alumbrado nuevas
estructuras estatales, nuevos niveles de gobierno, administración y legislación, como respuesta al
planteamiento de demandas sociales y fundadas a veces en distintos grados de reivindicaciones
autonomistas.
 En los Estados de diseño federalista, (por antonomasia el estadounidense), en su versión clásica
un carácter asociativo dual, la Federación y los Estados miembros eran entidades enfrentadas,
sobre todo, en lo que a financiación se refiere, ya que sus gastos e ingresos estaban perfectamente
separados. Sin embargo, a partir de esa realidad se ha ido configurando un nuevo tipo de
federalismo muy diferente del clásico: el cooperativo. Este nuevo federalismo se diseña sobre la
cooperación, la participación vertical de unas mismas fuentes financieras, determinada por la
existencia de un sistema de competencias compartidas.

El problema político que subyace al desafío descentralizador es el de la distribución de poder, lo que
suscita la aproximación a nuevos factores:
1) la imbricación de los subsistemas de partidos políticos en cada nivel de gobierno, ya que se
establece al tiempo una representación política en el centro y en la periferia.
2) la configuración de un complejo profesional burocrático que agrupa intereses articulados por los
conocimientos técnicos. ¿???
3) la constitución de lo que se ha denominado lobby intergubernamental, esto es, un grupo de presión
de autoridades políticas locales y territoriales que pretenden influir en los procesos de elaboración
de las políticas públicas nacionales.
4.3. Los retos a la planificación y a la adopción de decisiones. En un período de expansión organizativa

motivado por la abundancia de recursos, se suele asignar parte de estos a incrementar la eficacia. En una
situación de decadencia organizativa provocada por la escasez de recursos se dificulta la planificación
política porque se considera productiva sólo de forma indirecta y a largo plazo. Este hecho afecta de
manera desigual a los distintos segmentos organizativos, pero introduce obstáculos de peso en la gestión
de personal: previsión de efectivos, perfeccionamiento del personal, carrera y movilidad. No ocurre así con
la gestión financiera cuyo papel organizativo resulta favorecido en gran medida. Efecto que se refuerza
mediante la introducción de técnicas presupuestarias como el presupuesto cero.
4.4. Las tendencias recientes. El siglo XX ha sido testigo del desarrollo del Estado Administrativo en alcance
y en actividad. Esta expansión ha tendido a adoptar 2 formas: la regulación o la acción directa de las
AAPP:
1. La regulación carece de costes pues sólo prescribe un comportamiento determinado a los agentes
económicos, mientras que el Estado se reserva la responsabilidad sancionadora.
2. La acción directa, por el contrario, sí trae consigo costes pues el Estado debe crear un organismo
público para impulsar esa acción, para realizar los desembolsos necesarios para esa inversión.
Pero las tendencias actuales debido a distintos motivos están cambiando:
27
1) El gerencialismo es un intento de racionalizar la sociedad con herramientas de gestión procedentes
del mundo empresarial. Parece estar asociado con los gobiernos conservadores que han tratado de
encontrar las fórmulas para contención del gasto público.
2) La consideración del sistema político-administrativo como un mercado competitivo trata de
invertir las tendencias a la microgestión impulsadas por las autoridades superiores. El resultado, al
carecer de estrategia, es el caos. Estado y mercado se vuelven casi indistinguibles el uno del otro.
¿???
3) La contratación externa y la privatización. Estos términos pueden parecer sinónimos pero no lo
son. La contratación externa consiste esencialmente en un servicio público o función que ha sido
cedida a la gestión privada bajo un contrato con vencimiento. El argumento para llevarla a cabo se
centra en las eficiencias de costes, incluidos los políticos, en especial en las actividades intensivas en
mano de obra. Sin embargo, la privatización se parece más a la venta que a la forma de arriendo
que asume la contratación externa. Esta concepción está ligada a las perspectivas gerencialistas
sobre la administración, donde un intervencionista ve que el Estado debe compensar los fallos del
mercado para emprender actividades que pierdan dinero que proporcionen bienes sociales, el punto
de vista gerencialista del Estado sostiene que éste debe ser disciplinado por los incentivos y costes del
mercado.
TEMA 5 (X del Libro)

LA ADOPCIÓN DE DECISIONES
La adopción de decisiones constituye sin duda la actividad esencial de las organizaciones públicas y
privadas. Sin decisiones que vinculen los distintos procesos de gestión organizativa, que consigan que se
hagan unas cosas y se dejen de hacer otras, no es concebible la idea de organización. Las decisiones se
basan en preferencias -deseos, necesidades, valores, fines, intereses, utilidades subjetivas -, y
expectativas sobre los rendimientos asociados con diferentes acciones alternativas.
1. DECISIONES Y NO-DECISIONES
En un plano político general suele darse por sentado que el poder y sus correlatos sólo pueden
observarse en los procesos de adopción de decisiones. Pero se pasa por alto un campo por lo menos
de igual importancia, lo que BACHRACH y BARATZ han denominado una de las caras del poder, la
adopción de no-decisiones, esto es "la práctica de limitar el alcance de la adopción de decisiones real
a las cuestiones seguras mediante la manipulación de los valores dominantes en la comunidad, los
mitos y las instituciones y procedimientos políticos. Una NO-DECISIÓN es una decisión que resulta en la
supresión o frustración de un desafío latente o manifiesto a los valores e intereses del decisor".
SCHATTSCHNEIDER ha señalado que "la definición de las alternativas es el instrumento supremo del
poder. Aquel que determina de qué se trata la política maneja a la nación, porque la definición de las
alternativas es la elección de los conflictos y la elección de conflictos localiza el poder". Toda decisión
social implica la interacción entre una o más personas cuya sumisión debe lograrse. Ésta puede buscarse
mediante el ejercicio de uno o cualquier combinación de estos fenómenos: Poder, Influencia, Autoridad,
Fuerza.
De otra parte, cuando los valores dominantes, las reglas del juego aceptadas, las relaciones de poder
existentes entre los grupos, y los instrumentos de fuerza, solos o en combinación, previenen
efectivamente que ciertas quejas se desarrollen como cuestiones divisoras que exigen decisiones
puede afirmarse que existe una situación de no-decisión.
Las no-decisiones, por tanto, son un método empleado por quienes elaboran las políticas públicas para
bloquear los desafíos a la asignación de valores y elecciones prevalecientes, o para suprimir las nuevas
demandas o las cuestiones incipientes.
2. LA RACIONALIDAD LIMITADA
La descripción más frecuente de la adopción de decisiones es la que interpreta esa acción como una elección
racional. A estos efectos, racionalidad se define como un tipo particular de procedimientos para efectuar
elecciones.
2.1. La idea de elección racional.- Las teorías racionales parten de los supuestos de que los procesos
decisorios son consecuentes y se basan en preferencias individuales. Son consecuentes porque la
acción depende de las anticipaciones de efectos futuros de las acciones presentes, las alternativas se
interpretan en términos de sus consecuencias esperadas. La lógica del procedimiento es:
28
1. alternativas: ¿qué acciones son posibles? 2. Expectativas: consecuencias de cada
alternativa.
3. Preferencias: ¿qué consecuencias son más 4. regla de decisión: ¿cómo elegir entre las
valiosas para el decisor? alternativas, teniendo en cuenta la valoración de
sus consecuencias?
Los procesos decisorios siguen los siguientes pasos:

1. conciencia de un problema 4. elección entre soluciones alternativas
2. generación de soluciones 5. implantación de la decisión.
alternativas
3. evaluación de las soluciones
alternativas
Las limitaciones cognoscitivas de los actores impiden que los procesos de adopción de decisiones
puedan considerarse racionales en un sentido estricto. La complejidad de los problemas organizativos,
las capacidades intelectuales de los individuos, la información disponible, la premura de tiempo, etc.
coadyuvan a que sólo pueda hablarse de una racionalidad limitada en la adopción de decisiones.
La decisión bajo riesgo (se conocen las consecuencias de las alternativas en términos de probabilidad):
La elaboración mejor establecida y frecuente de las teorías puras de la elección racional que reconoce
la incertidumbre sobre las consecuencias futuras de la acción presente. Los decisores conocen la
probabilidad y elegirá la alternativa que maximiza el valor esperado.
2.2. Las limitaciones de la racionalidad. Los estudios de la adopción de decisiones en el mundo real
sugieren que ni todas las alternativas son conocidas, ni se toman en cuenta simultáneamente sino de
manera secuencial, ni se consideran todas las consecuencias, ni se evocan todas las preferencias al
mismo tiempo. En vez de calcular la acción mejor posible, se busca una acción que sea buena.
Constricciones de la información. Los decisores afrontan considerables limitaciones en:

la atención (el tiempo y las capacidades de atención la comprensión (los decisores tienen dificultades
son limitadas), l en organizar, resumir y emplear la información
para efectuar inferencias)
la memoria (los recuerdos son defectuosos o los la comunicación (es difícil comunicarse a través
registros no se guardan) de las culturas, las generaciones y las
especialidades profesionales)
Métodos para hacer frente a las constricciones informativas. Los estudios psicológicos sobre las
decisiones individuales han identificado numerosas maneras de reaccionar ante las constricciones
informativas (estereotipos, tipologías, sobreentendidos). Para MARCH (1994), los procesos
fundamentales de simplificación de las constricciones de la información son:
Edición. Los decisores emplean un número Encuadramiento. Los decisores adoptan

relativamente pequeño de ideas, combinándolas de paradigmas para decirse a sí mismo desde qué
una manera simple: descarte de alguna información perspectiva se acercan a un asunto, qué
disponible o con la reducción de la cantidad de preguntas se plantean, y qué tecnologías deberían
procesamiento efectuado sobre ella. emplearse para resolverlas. Esos marcos centran
la atención, la dirigen hacia distintas opciones y
preferencias, y simplifican el an
Heurística. Los decisores reconocen pautas en las álisis. Descomposición. Los decisores intentan
situaciones que afrontan y aplican reglas de descomponer los problemas, reduciéndolos a sus
comportamiento apropiadas a ellas. partes componentes ( división del trabajo, la
especialización, la descentralización y la jerarquía)
Maximización y satisfacción.
La maximización implica el elegir la La satisfacción : escoger una alternativa que supere algún
mejor alternativa. criterio u objetivo
29
Ideologías y valores.
 También las ideologías (conjuntos de creencias relativamente coherentes que vinculan a un cierto
grupo de personas y que explican sus mundos en términos de relaciones causa-efecto) y
 los valores (un sistema normativo racionalizado de preferencias por ciertos cursos de acción o
ciertos rendimientos) desempeñan papeles cruciales en los procesos de adopción de decisiones,
influyen sobre las percepciones de los papeles organizativos y de los factores ambientales y
afectan a qué estrategias se seleccionan. La influencia es recíproca, con resultados provenientes
de la adopción de decisiones que poseen el potencial de modificar las ideologías y los valores
existentes.
2.3.- Teorías de la atención y la búsqueda. En las teorías de la racionalidad limitada, la atención es un

recurso escaso. Hay que buscar alternativas que no se conocen; no se saben: todas las consecuencias
y preferencias.
En las sociedades tradicionales los recursos físicos y humanos son escasos, en contraposición en la
sociedades modernas lo escaso es el tiempo y hay sobrecarga de información. Los decisores
simplifican considerablemente el problema de la atención. Las cuestiones a corto plazo parecen ser
favorecidas con respecto a las de largo plazo.
La satisfacción, como alternativa a la maximización, actualmente se percibe mejor como una norma de
búsqueda que especifica las condiciones bajo las cuales se dispara o se detiene, y dirige la búsqueda
hacia las zonas de omisión. La búsqueda se controla mediante una comparación entre la realización y
los objetivos. Hay 3 características principales de la satisfacción como una teoría de la búsqueda:
la búsqueda es termostática, los objetivos se toman en consideración secuencialmente y la
búsqueda es activa frente a la adversidad.
Las teorías de la satisfacción de racionalidad limitada suponen 2 procesos adaptativos que acercan
las aspiraciones y las realizaciones.:
1. los decisores aprenden lo que deben esperar.
2. Tales teorías predicen que
 mientras la realización exceda las aspiraciones, la búsqueda de nuevas alternativas es modesta,
se acumula el excedente y aumentan las aspiraciones.
 Cuando la realización cae por debajo de las aspiraciones, se estimula la búsqueda, disminuye el
excedente y descienden las aspiraciones.
 La búsqueda se detiene cuando se logran los objetivos, y si los objetivos son los suficientemente
bajos, no se emplearán efectivamente todos los recursos.
2.4.- Riesgo y asunción de riesgo. La asunción del riesgo es un aspecto importante de las teorías de la
elección. Para MARCH los factores que más afectan a la asunción de riesgos son:
 Estimación del riesgo. Los decisores realizan estimaciones del riesgo implicado en una decisión. Las
decisiones reflejaran el riesgo estimado. Riesgo subestimado/ sobreestimado  mayor/menor riesgo
en las decisiones.
 Propensión a la asunción de riesgo. Los decisores se describen como si tuvieran diferentes
preferencias por el riesgo. Hay diversas interpretaciones sobre la propensión a asumir riesgos
(MARCH, 1994):
1) La primera la concibe como un rasgo de la personalidad(decreciente utilidad marginal del dinero,
ventaja de supervivencia competitiva) Los estudios conductistas han observado que los decisores
suelen satisfacer en lugar de maximizar.
2) La segunda la entiende como una reacción a los objetivos, la propensión al riesgo varía con la
relación entre la posición de un individuo y el nivel de aspiración o el objetivo, y en consecuencia
entre los contextos de éxito y fracaso.
3) La tercera la concibe como una elección razonada; puede imaginarse a los individuos como
calculadoras racionales que determinan qué nivel de riesgo les sirve mejor.
4) Por último, la cuarta la entiende como un artefacto de seguridad; rupturas en la competencia, la
comunicación, la coordinación, la confianza, la responsabilidad o la estructura; son fáciles de pasar
por alto porque no son intencionales o deliberados.
 Factores estructurales dentro de los cuales ocurre la asunción del riesgo. Tanto la estimación del
riesgo como la propensión a asumirlo están afectadas por el contexto en el que suceden. Las
características de la organización influirán en estos aspectos. La experiencia del decisor no es
aleatoria, está sesgada por el éxito de organizativo del contexto interno.
30
Para DOUGLAS y WILDAVSKY la percepción del riesgo, basada en un modelo cultural se resume 4
problemas de riesgo:
CONOCIMIENTO
CIERTO INCIERTO
Problema TECNICO Problema de
Solución: CÁLCULO INFORMACIÓN
COMPLETO
Solución:
INVESTIGACIÓN
CONSENSO
Problema Problema
DESACUERDO CONOCIMIENTO Y
DISPUTADO
CONSENTIMIENTO
Solución: DISCUSIÓN Solución: ¿?
3. EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS
La racionalidad pura y la limitada comparten una perspectiva común: ven las decisiones como una
evaluación de alternativas en función de las consecuencias y de las preferencias sobre esas
consecuencias,
pero cuando los individuos desempeñan identidades y cumplen normas preexistentes, ni las preferencias, ni
2ª S 2002
las consecuencias entran en el cálculo de la decisión, sino que el razonamiento sistemático consiste en
establecer identidades y emparejar normas a las situaciones reconocidas.
3.1. La lógica de lo apropiado. Los individuos y las organizaciones se plantean explicita o implícitamente
3 cuestiones:
 Reconocimiento: ¿qué clase de situación es esta?
 Identidad: ¿Qué tipo de persona soy? ¿Qué tipo de organización es ésta?
 Normas: ¿Qué hace una persona como yo, o una organización como esta, en esta situación?
Los sistemas sociales educan y socializan a los individuos en normas asociadas con identidades de
edad, género y posición social. El cumplimiento de normas es una manera de adopción de
decisiones familiar
3.2. Normas, identidades y acción. Desde esta perspectiva cualquier decisión en cualquier contexto
puede verse configurada por las identidades y la lógica de lo apropiado.
Las organizaciones seleccionan individuos con identidades y normas preexistentes, y también socializan
a los individuos en el sentido conveniente para la organización. Las organizaciones también definen
las normas y los papeles organizativos. Las organizaciones también tienen identidades tratan de
confirmar tales identidades en su manera de actuar y adquieren permanencia representando
legítimamente lo que son.
De otra parte, la lógica de lo apropiado está vinculada al concepto de identidad, los individuos se
describen a sí mismos en términos de sus identidades ocupacionales, grupales, familiares, étnicas,
nacionales y religiosas. Hay 2 perspectivas complementarias sobre la identidad:
1) identidad como un proceso de individualización, parte de que los individuos son seres únicos e
independientes.
2) otra alternativa es ver las identidades como los resultados de un proceso de socialización en
relaciones y papeles definidos socialmente. Se imponen en vez de ser descubiertas o creadas.
En la práctica, la mayoría de los estudios empíricos muestran una complicada mezcla de diferenciación
individualista y socialización en la conformidad del grupo.
Las instituciones sociales desempeñan una parte importante en la aplicación de las identidades y de
las normas a las situaciones. Las organizaciones proporcionan soluciones apropiadas para la
redefinición de múltiples identidades simultáneas:
 proporcionan modelos (ejemplares de comportamientos correctos que los nuevos miembros
imitan, emulan y aprenden),
 proporcionan sugerencias (suministradoras de ideas y recordatorios que evocan identidades
concretas en situaciones particulares) y
 proporcionan experiencia (produce aprendizaje y estabilidad).
3.3. Desarrollo y cambio de normas.- Las identidades y las normas cambian, se adaptan a sus
entornos en un proceso de mutua influencia en el que se anticipa el futuro y se refleja el pasado de
forma entrelazada.
31
Las identidades, las normas y las formas cambian como resultado de una acción con consecuencia en
el contexto de la competencia, los individuos y los grupos crean normas conscientemente como
instrumentos de control, construyen identidades y concepciones del comportamiento apropiado
para controlar las acciones de otros y las propias, aceptan sus obligaciones como parte del
proceso de creación de un sistema de relaciones sociales coherente que pueda representar un futuro
atractivo.
2 casos de captación del futuro en la tradición de los estudios de la acción organizada son:
 los contratos (que sirven para evitar las incertidumbres del futuro) y
 los planes (diseñan un futuro y en mayor o menor medida estatuyen. Un buen ejemplo son los
presupuestos).

En contraposición a la perspectiva anterior, las TEORÍAS BASADAS EN EL APRENDIZAJE se
fundamentan en que las normas se modifican sobre la base de la experiencia directa. El pasado se
percibe como impuesto sobre el presente, pero aquel se va cambiando sobre la experiencia de éste :
Ciclo de aprendizaje mediante la experiencia: 4 etapas:
normas  acción  rendimientos  interpretación  nuevas normas
En la interpretación de la experiencia :
1) se mantienen las 2) se utilizan teorías causales 3) las ideas sobre las causas se desarrollan de
creencias simples forma compartida
Este proceso de aprendizaje no se produce de forma perfecta porque:

1) las normas son rígidas y no se traducen en 2) la memoria es imperfecta
cambios inmediatos
3) el conocimiento es supersticioso (o no 4) la historia es frecuentemente oscura
existe o es ambiguo)
Otro dispositivo mediante el que el pasado se codifica en normas, procedimientos y formas distinto del
aprendizaje con la experiencia es la SELECCIÓN AMBIENTAL. La diferencia entre ambas reside en
que la primera se basa en los atributos de los miembros individuales de la sociedad, y la segunda
fundamenta los cambios normativos en una combinación de atributos fijados variación selección y
retención de las formas seleccionadas a lo largo del tiempo.
Por último, hay que indicar que una condición distintiva del desarrollo de normas es su carácter
coevolutivo, ecológico. Las ecologías de normas están asociadas juntas por vínculos en casi cualquier
aspecto importante del aprendizaje y la selección.
4. LAS DECISIONES BAJO AMBIGÜEDAD. (Los modelos anteriores son 2 visiones sobre la adopción de
decisiones)
Los modelos de la elección han reconocido 2 grandes tipos de complicaciones a la hora de la adopción de
Sept--resr 2002
decisiones:
1) Las consecuencias sólo pueden anticiparse como una distribución de probabilidad.
2) algunas de las consecuencias dependen de la acción de otros actores estratégicos
interdependientes.
1ºS 2002
Esto ha conducido al desarrollo de la TEORÍA DE LOS JUEGOS y otras sobre el problema de la

ambigüedad.
MARCH (1988) afirma que la ambigüedad se produce en varios frentes:
A) La ambigüedad sobre las preferencias. Se supone que un decisor tiene preferencias que son
coherentes, estables y exógenas al proceso de elección, pero las observaciones empíricas
demuestran que la realidad dista de ser así.
B) La ambigüedad sobre la relevancia. Se presupone una coherencia lógica entre políticas y
actividades; medios y fines; soluciones y problemas; acciones de una parte de la organización con
acciones de otra parte de la organización. Pero los sucesos reales no son exactamente así. El
modelo del cubo de la basura es un esfuerzo para definir un orden alternativo en cuyos términos
los procesos pueden ser mejor comprendidos.
C) La ambigüedad sobre la historia. Los modelos basados en la experiencia y el aprendizaje la
claridad de la historia es vital.
D) La ambigüedad sobre la interpretación.
32
El MODELO DEL CUBO DE LA BASURA de la elección organizativa elaborado por COHEN, MARCH y
OLSEN (1972) considera que las anarquías organizadas son organizaciones, o situaciones decisorias,
caracterizadas por 3 propiedades generales: (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
1. Sus preferencias son problemáticas. La organización opera sobre la base de una variedad de
preferencias incoherentes y mal definidas, las organizaciones descubren las preferencias mediante la
acción, más que desarrollar una base de preferencias.
2. Su tecnología es confusa. Generalmente la organización opera sobre la base de simples
procedimientos de prueba y error, el residuo de aprendizaje de la experiencia pasada, e invenciones
pragmáticas basadas en la necesidad.
3. Su participación es fluida. Los participantes varían en la cantidad de tiempo y esfuerzo que dedican a
los diferentes dominios organizativos y su grado de implicación oscila de un momento a otro; como
resultado, los límites de la organización son inciertos y cambiantes; las audiencias y los decisores para
un tipo particular de elección varían caprichosamente.
Aunque las organizaciones se ven con frecuencia como vehículos para la resolución de problemas bien
definidos o como estructuras dentro de las que se resuelve el conflicto mediante la negociación pueden
percibirse de una manera alternativa:
 como una colección de elecciones en busca de problemas,
 cuestiones y sentimientos en busca de situaciones decisorias en las que puedan ser aireadas,
 soluciones en busca de preguntas para las que puedan ser una respuesta, y
 soluciones buscando trabajo.
Puede especificarse un modelo de simulación en el que se consideran 4 variables básicas cada una de
las cuales es función del tiempo:
El flujo de las El flujo de los El flujo de las El flujo de la energía de los

elecciones problemas soluciones participantes
Para conectar estas variables se parte de 3 hipótesis de comportamiento,

Hipótesis sobre la aditividad de Hipótesis sobre la distribución Hipótesis s/ la distribución de
la energía de la energía problemas
y así se obtienen un número de situaciones organizativas combinando las 4 dimensiones de la

organización
estructura de acceso estructura de decisión distribución de la carga neta de energía
energía
En esta clase de organización, las decisiones se adoptan de 3 maneras diferentes:

por resolución (para resolver Por omisión ( Por huida
problemas)
Entre otras, los procesos decisorios de cubo de la basura tienen estas 8 propiedades:
1. La adopción de decisiones por resolución no es frecuente, lo general es que se haga por huida y
omisión .
2. El proceso es bastante minucioso
3. La tendencia de los decisores tratan los problemas activos en conexión con elecciones activas.
4. Hay importantes interconexiones entre 3 aspectos clave de la eficiencia de los procesos decisorios:
la actividad del problema, la latencia del problema y el tiempo de decisión.
5. El proceso es con frecuencia intensamente interactivo.
6. Los problemas importantes encuentran solución con mayor probabilidad que los no importantes.
7. Las elecciones importantes tienen menor probabilidad de resolver problemas que las elecciones no
importantes.
8. Aunque se realiza una gran proporción de las elecciones, los fallos que ocurren se concentran en las
elecciones más y menos importantes. Las elecciones intermedias se efectúan virtualmente siempre.
33
34
TEMA 6 (XI del Libro)
LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL
1. CONCEPTOS
Cabe distinguir 2 grandes tipos de actividades planificadoras en una organización:
 Uno es el tipo de planificación asociado al control (se relaciona con la administración cotidiana de la
organización),
 el otro tipo se identifica con planificación de la gestión superior (se denomina planificación
estratégica).
La planificación estratégica Según ANTHONY (1965), la "es el proceso de decisión sobre los objetivos
de la organización, sobre los cambios en estos objetivos, sobre los recursos empleados para
alcanzar estos propósitos, y sobre las políticas que van a gobernar la adquisición, uso y disposición de
estos recursos". Los objetivos se refieren a los fines a lograr por la organización, y el calificativo
estratégico se emplea aquí en el sentido de combinar y utilizar los recursos.
El control de gestión es "el proceso mediante el cual los gestores se aseguran que los recursos se
obtienen y se emplean efectiva y eficientemente para el logro de los objetivos de la organización".
Esta definición comporta 3 ideas clave: afecta a los gestores, tiene lugar en un contexto de políticas y
objetivos, y los criterios para juzgar las acciones en este ámbito son la efectividad y la eficiencia.
El control operativo es "el proceso de aseguramiento de que las tareas específicas se lleven a cabo
efectiva y eficientemente".
El manejo de información es “el proceso de recogida, manipulación y transmisión de información,
cualquiera que sea su empleo”.
La contabilidad financiera es “el proceso de divulgación de información financiera sobre la
organización al mundo exterior”.
2. LA PLANIFICACIÓN DESDE EL ANÁLISIS DE SISTEMAS

Las principales preocupaciones de los gestores con respecto a la planificación son: la anticipación y
evitación problemas futuros, la identificación de oportunidades en el porvenir y el desarrollo de cursos
de acción que ayudarán a alcanzar objetivos deseados. Con todo, los esfuerzos planificadores fallan con
frecuencia (planificación arriesgada e incierta, cambios rápidos o separación profunda entre planificación e
implantación).
Los elementos característicos de la planificación como un área de la adopción de decisiones son los
siguientes:
 Anticipación de decisiones. (decidir qué hacer y cómo)
 Sistema de decisiones (interconexiones entre una decisión o un conjunto de decisiones y otras
decisiones) y
 Creación de estados futuros deseados (el establecimiento de objetivos).
La planificación táctica se refiere a las actividades corrientes o de plazo muy corto(1 año o menos), en
especial mediante el proceso presupuestario. Su finalidad es facilitar el mantenimiento del sistema, en
contraste con la adaptación que es la finalidad de la planificación estratégica.
2. 1. Planificación estratégica. la adaptación que es su finalidad. Existe una distinción entre la

planificación estratégica y el control de gestión:
PLANIFICACIÓN
CARACTERÍSTICAS CONTROL DE GESTIÓN
ESTRATÉGICA
1. Acento de los planes En un aspecto puntual En el conjunto de la
Sept--resr 2000
2. Complejidades Muchas variables organización

3. Grado de estructura Desestructurado e irregular Menos complejo
4. Naturaleza de la información Externa-predictiva-imprecisa Rítmico, procedimientos
5. Comunicación Relativamente sencilla prescritos
6. Propósito de las estimaciones de Muestran resultados Precisa-Interna-Histórica
la información esperados Relativamente difícil
7. Personas implicadas Directivos superiores (pocos) Conducen a los deseados
8. Actividad mental Gestión superior
9. Disciplina originaria Creativa, analítica (muchos)
10. Planificación y control Economía Administrativa, persuasiva
11. Horizonte temporal Planificación dominante, algo Psicología social
12. Resultado final de control Énfasis en planificación y
13. Valoración del trabajo realizado Tiende a ser largo control
Políticas y precedentes Tiende a ser breve
35
Extremadamente difícil Acciónes dentro de las
políticas
Mucho menos difícil
2.2. Un sistema de planificación estratégica. Consiste en el desarrollo de las ideas de la teoría de sistemas
mediante la planificación estratégica. Sus ELEMENTOS básicos son los siguientes (CLELAND, KING,
1983):
1. Un sistema de planes. 3. Un subsistema de decisión

2. Un proceso de 4. Un subsistema de gestión de la información.
planificación. 5. Una cultura organizativa y un subsistema de gestión que
facilite la planificación.
Las FASES del proceso de planificación, según los mismos autores, son:
A. Establecimiento de objetivos D. Establecimiento de objetivos
generales. específicos.
B. Recogida de información y E. Desarrollo de planes.
previsión.
C. Planteamiento de supuestos
Estas previsiones deben efectuarse al menos en 4 grandes áreas: grandes productos, servicios y
mercados (redefinición de la actividad de la organización); contexto externo (consideraciones sobre
las acciones gubernamentales, costumbres sociales, política, situación internacional, etc.); ambiente
interno (análisis de los puntos débiles y fuertes de la organización, contrastándolos con los
competidores) y entorno competitivo (comportamiento de los mercados).
El subsistema de decisión desempeña un importante papel en el proceso de planificación pues los planes
representan elecciones entre alternativas y es el encargado de adoptar esas decisiones de una manera
sistemática pues los problemas complejos están interrelacionados y son interdependientes e implican
medidas de efectividad que pueden emplearse para evaluar su valía.
Un subsistema de gestión de la información que funcione continuamente y esté al día es una necesidad
crucial para el apoyo a la planificación. Para que sea útil esa información debe ser centrada en aquellos
elementos de la organización que puedan afectar más críticamente a su futuro.
Es importante para apoyar la decisión que los subsistemas de decisión y de información estén integrados en
el que desempeñarían un papel destacado los 3 sistemas de exploración ambiental, en orden
creciente de sofisticación y complejidad:
 Los sistemas Irregulares se caracterizan por la naturaleza reactiva de la planificación y de la
exploración ambiental. Se centran en problemas específicos que tienden a ser de corto plazo,
consecuencia de una crisis. Utilizan información del pasado. Fallan en la detección de oportunidades.
 Los sistemas Periódicos se centran también en la resolución de problemas, pero son más activos
aunque las previsiones que producen están limitadas en su alcance y en sus metodologías.
 Los sistemas Continuos constituyen el ideal retratado de la planificación. Se centran en el hallazgo
de oportunidades y evitación de problemas y se constata que los sistemas de planificación contribuyen
al crecimiento y supervivencia de la organización de una manera proactiva. Incrementan la capacidad
de la organizaciones para dirigir la incertidumbre.
Un sistema de planificación estratégica se crea y por tanto es muy importante la motivación de los
gestores y la cultura existente en la organización. Es preciso fomentar un clima organizativo que
favorezca una planificación creativa, alentando una participación en todos los niveles, y acentuando la
idea de que el cambio es normal, inevitable y es lo que cabe esperar cuando una organización afronta
un contexto dinámico.
Conceptos elementales de planificación

Existen variedad de procesos empleados por distintas organizaciones. Puede resultar útil introducir
algunos ejemplos básicos:
1) VARIEDAD DE PLANES. Algunos ejemplos de distintos tipos de planes son:
Objetivos. Son los resultados finales a los que se dirige la actividad organizativa. Es una
responsabilidad fundamental de la dirección. Los objetivos son jerárquicos van de más generales a
más específicos.
36
Políticas. Son afirmaciones generales del comportamiento intencional de la organización,
proporcionan una orientación para el pensamiento y la adopción de decisiones dentro del marco
de referencia de los recursos existentes o previstos.
Presupuestos. La presupuestación es el proceso de definir las circunstancias anticipadas que
afectan a los fondos de una organización. Un presupuesto es un plan que cubre las implicaciones
de financiación para todas las fases de las operaciones para un período definitivo del futuro.
Planes de Programa / proyecto. Son una combinación de objetivos, políticas, procedimientos,
presupuestos y otros elementos necesarios para llevar a cabo una finalidad predeterminada.
2) DIMENSIÓN TEMPORAL. Uno de los aspectos importantes de la planificación estratégica es que
tiende a centrar la atención de los decisores en el futuro a largo plazo mientras que otros enfoques
como la gestión por objetivos (management by objectives) lo hacen en el corto plazo, un año
generalmente. Los horizontes temporales de las organizaciones varían en función de su actividad.
3) VALORES ESPERABLES. Los valores de la planificación a largo plazo tienen que ver con la
mejora de las decisiones corrientes y con la eficacia de las futuras y pueden resumirse en las
siguientes 4 expectativas: mejor comprensión del efecto futuro de las decisiones presentes,
anticipación de las áreas que requieran decisiones futuras, aumento de la velocidad del flujo de la
información relevante y la implantación más rápida y menos brusca de las decisiones futuras.
4) UN PLAN DE PROGRAMAS. Los programas están relacionados estrechamente con los objetivos
organizativos resulta conveniente emplear las categorías siguientes:
A) Categorías de programa. Son las agrupaciones de programas, o actividades u operaciones de
una organización que sirven al mismo objetivo amplio, la misión, o que tienen generalmente
similares finalidades. Ejemplo: la mejora de la educación superior, categoría que incluiría
programas de becas, biblioteca, instalaciones, informática...
B) Subcategorías de programa. Son subdivisiones que deben establecerse dentro de cada
categoría de programa que combinan programas, o actividades u operaciones sobre la base de
metas más reducidas que contribuyen directamente a los objetivos más amplios de la categoría
de programa como conjunto. Ejemplo: dentro de la educación superior podría haber dos
subprogramas como la mejora de la enseñanza de las ciencias exactas y de las humanidades.
C) Elementos de programa. Son subdivisiones de las subcategorías de programas que
comprenden los productos específicos, los bienes y los servicios, que contribuyen a los objetivos
de la organización. Cada elemento de programa es una actividad integrada que combina
personal, otros servicios, equipamiento e instalaciones. Ejemplo: número de profesores
universitarios formados para emplear los ordenadores como didáctica.
NO hay reglas fijas para la determinación de una estructura de programa. Es una empresa
pragmática que implica estructuras alternativas y el reconocimiento de que la escogida puede
tener un efecto importante sobre las decisiones a adoptar. Un criterio trascendental es que la
estructura debe permitir la comparación de métodos alternativos.
2.3. La perspectiva contingente. La planificación de contingencia significa sencillamente la

consideración de posibilidades alternativas futuras y el desarrollo de un plan para cada una de
ellas. (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
El marco de referencia del proceso de planificación estratégica bajo diferentes situaciones: el grado de
estabilidad se refiere a si el entorno de tareas cambia con el tiempo o es relativamente estable; el grado
de homogeneidad alude a segmentación de la organización en las tareas.
A) ENTORNO HOMOGÉNO Y ESTABLE B) ENTORNO HOMOGÉNEO Y CAMBIANTE

Dirección: debe mantener el status quo Dirección: debe buscar información en el entorno
C) ENTORNO HETEROGÉNEO Y ESTABLE D) ENTORNO HETEROGÉNEO Y CAMBIANTE
Dirección: debe recoger datos del entorno e integrar
todos los productos
Y con respecto a la planificación cabe apuntar los siguientes puntos destacados:

 La alta dirección debería considerar su proceso de planificación estratégica desde una perspectiva
contingente, lo que implica que no hay una única mejor forma de afrontarlo, sino que depende del
entorno de tareas actual y futuro de la organización.
 La complejidad, la incertidumbre y la turbulencia pueden variar con amplitud entre las distintas
organizaciones (A: mínimas; D: máximas)
 La alta dirección necesita reconocer que el entorno de tareas de los grandes departamentos de las
organizaciones complejas y diversificadas puede variar sustancialmente por lo que el proceso de
planificación estratégica puede tener que variar entre los departamentos o grandes divisiones.
37
 El marco de referencia contingente para la planificación estratégica sugiere que la gestión puede
quedar atrapada con facilidad por sus propios procesos de planificación, porque impiden percibir los
cambios en el entorno de tareas.
2.4. Planificación política. Las decisiones políticas pueden inmovilizar mucho más capital que las
empresariales y la Administración Pública es bastante menos flexible comparada con la empresarial,
debido a los efectos vinculantes de las leyes y las normas administrativas. Por tanto es mucho más
importante la planificación en las actividades públicas que las privadas.
Las dificultades de la planificación en el sector público serían las siguientes (REESE, 1986):
1) Los objetivos y los criterios de valoración de la acción gubernamental son, con frecuencia, vagos y
controvertidos.
2) los efectos imprevistos exigen programas adicionales, ya que los programas estatales suelen
perturbar funciones sociales latentes
3) requieren una difícil coordinación, que consume mucho tiempo, entre diferentes actores
autónomos que comparten poder político.
4) La competición entre distintos partidos políticos a las elecciones, fomenta la preferencia por la
prontitud de los resultados.
El Gobierno tiene 3 funciones planificadoras importantes, además de la elemental de búsqueda e
identificación de problemas:
 Predecibilidad (conocimiento de los desarrollos futuros y las relaciones causales). Un pronóstico
fidedigno permite a los políticos la reformulación de sus políticas de forma que los efectos negativos se
pueden evitar.
 Evaluación (rango de valoración de medios y objetivos)
 La economía de la información (los costes de la producción de conocimiento en estas materias).
3. CONTROL
El proceso de control descansa sobre las realimentaciones de rendimiento. Si los rendimientos son los
esperados, el sistema de control existente de normas, rutinas y procedimientos continúa funcionando. Si los
rendimientos no son aceptables, las personas deben intervenir. Primero deben centrarse en el control sobre
las subunidades y reexaminar la información, los comportamientos y los flujos de recursos existentes entre
las subunidades y entre la organización y su contexto. Esto requiere la generación de una realimentación
adicional que identifique los cambios necesarios en las normas y para permitir las intervenciones
apropiadas.
Si el rendimiento es todavía inaceptable, puede ser necesario centrarse en el control en las subunidades y en
investigar el funcionamiento del proceso presupuestario. Antes de efectuar cualquier cambio se genera una
realimentación suplementaria que describa los efectos y la eficiencia de las rutinas de producción de
soluciones o bien que indique si los procedimientos normalizados se activan en los momentos apropiados y
que permitan que se realicen los ajustes de esta forma.
TEMA 7. (XIII del Libro) LAS

POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA PRÁCTICA
1. TIPOS DE POLÍTICAS, CICLOS, ESTILOS, AGENDAS Y COMPARACIONES
1. 1 Las arenas del poder. El núcleo de la aportación de LOWI (1964), se resume en que las políticas
públicas determinan la Política y argumenta:
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Lowi las define por su impacto sobre la sociedad. Distingue 3 tipos
funcionales = 3 áreas de las políticas públicas = 3 actividades político-administrativas = 3 escuelas =3
arenas de poder reales (estructura política+proceso político+elites+relaciones de grupo)
1. Políticas públicas distributivas.- Se refieren a aquellas clases de decisiones gubernamentales que
pueden adoptarse sin tener en cuenta que los recursos son limitados. En este caso puede
tomarse el término PATRONAZGO en el pleno sentido de la palabra como sinónimo de distributivo,
pues se trata de decisiones altamente individualizadas que sólo por acumulación pueden
denominarse política pública. Son políticas públicas en las que el satisfecho y el privado, el perdedor y
el receptor, no necesitan nunca llegar a la confrontación directa. A corto plazo no se sabe quien
resultará beneficiado o perjudicado. Ejemplos: política de reparto de tierras, programas de puertos y
grandes ríos; adquisiciones e investigación, etc .La estructura de poder: elite no conflictiva con grupos
de apoyo
38
2. Políticas públicas reguladoras.- Son también específicas e individuales en su impacto pero
afectan a amplias categorías de individuos. El impacto de las decisiones reguladoras consiste
claramente en elevar directamente los costes y/o reducir o aumentar las expectativas de los
individuos privados. Las políticas reguladoras se distinguen de las distributivas en que a corto plazo
implican una elección directa sobre quien será satisfecho y quien desposeído (concesiones de
televisión, de rutas aéreas, etc.). Las decisiones se llevarán a cabo siguiendo una norma general del
ordenamiento jurídico. Las decisiones se acumulan sobre todos los individuos afectados por la ley de
una misma manera aproximadamente. La estructura de poder: pluralista (teoría del equilibrio)
3. Políticas públicas redistributivas.- Se asemejan a las reguladoras en que están implicadas relaciones
entre amplias categorías de individuos privados y de aquí que las decisiones individuales deban
estar interrelacionadas. Sin embargo el impacto es más amplio (clases sociales). La intención
implicada es la misma propiedad, igual posesión, redistribución de la riqueza. Ejemplos: IRPF o
programas sociales. Estrucutura de poder: elite y contraelite.
El modelo de Lowi ha sido perfeccionado con aportaciones posteriores (Schattscheeider, Olson y Wilson)
incorporando otras variables asi:
BENEFICIOS
Públicos Privados
políticas públicas redistributivas asociadas con política reguladora de interés
Públic
la política en la que los partidos políticos público asociada con la política
os
COST desempeñan papeles prominentes ambiental y de consumidores
ES políticas públicas distributivas asociadas con política reguladora de interés
Privad
beneficios para determinadas regiones y sus privado asociada con las clásicas
os
representantes políticos luchas pluralistas
1.2. El ciclo de atención a las cuestiones.-La atención pública rara vez permanece concentrada durante
mucho tiempo sobre alguna cuestión política, incluso si es de importancia crucial para la sociedad. En su
lugar se produce generalmente un ciclo de atención a las cuestiones:
problema político  prominencia repentina  presión política para provocar un cambio efectivo 
permanece corto tiempo en centro de la atención pública  se desvanece gradualmente aunque esté
sin resolver del.
El ciclo tiene 5 etapas de duración variable s/ cuestión particular (DOWNS, 1972):
Etapa previa del problema. Existe alguna Decadencia gradual del interés público intenso.
condición social altamente indeseable pero no ha Al darse cuenta de las dificultades y costes, se dan
captado mucha atención pública. 3 reacciones que inhiben el interés público:
Descubrimiento alarmado y eufórico. El público desánimo, amenaza y aburrimiento.
se conciencia sobre un problema y cree en la Etapa posterior del problema. La cuestión se
capacidad de la sociedad para solucionarlo. desplaza a un limbo prolongado. Tras la fase de
Comprensión del coste del progreso atención, se crearon instituciones, programas y
significativo. El coste de "solucionar" la cuestión es políticas públicas para afrontarlo que persistirán.
muy elevado en dinero y en sacrificios para muchos
grupos sociales.
No todos los problemas sociales atraviesan este "ciclo de atención a las cuestiones". Aquellos que lo
hacen suelen poseer 3 características:
1) los sufre una minoría (por lo que la mayoría no recordará continuamente el problema);
2) los sufrimientos de la minoría benefician a la mayoría o a una minoría poderosa (la solución
implicará cambios en las instituciones o comportamientos sociales que suponen una amenaza para
grupos importantes de la sociedad);
3) la cuestión no resulta estimulante para el público (los medios de comunicación dejarán de insistir
ante la pérdida de audiencias).
1. 3 Los estilos nacionales de elaboración de políticas públicas. El concepto de estilo alude tanto a la
elaboración de políticas públicas como a su implantación, en distintos países. Y tiene que ver con la
nueva forma de negociación y regateo que aparece en las sociedades modernas de hacer política: el
consenso, que sustituye a la coerción.
39
RICHARDSON, GUSTAFSSON y JORDAN (1982) defiene una tipología de 4 estilos de políticas públicas
con 2 características fundamentales:
Aproximación del gobierno a la resolución de los problemas

Actitud Actitud reactiva
anticipante/activa
consenso con los 1) activo-consensual 2) reactivo-consensual (preservación
Relación del grupos organizados (concertación) del status quo)
gobierno con imposición de las 3) activo-impositivo 4) reactivo-impositivo (regulación).
otros actores decisiones pese a la (activismo)
oposición
OLSEN, RONESS y SÄTREN (1982) ofrecen una tipología más desarrollada de los estilos de políticas
públicas, vinculándolos teóricamente con las fracturas sociales, la organización política de los grupos
sociales y los recursos que movilizan, y de las instituciones para la elaboración de las políticas
públicas. La tipología contiene 5 grandes tipos de estilos de políticas públicas:
1) 2) 5) Las diferencias se centran en las estructuras de decisión

empresarial Negociació Confrontaci (participantes), el nivel de conflicto (cambios en los equilibrios
3) n ón del poder), los resultados sustantivos (ganadores o
Autogobier 4) perdedores), políticas públicas (incrementales, o con cambios)
no Movilizació y los rendimientos sociales (legitimidad, efectividad).
n
HEIDENHEIMER, HECLO y ADAMS-1990 ofrecen un desarrollo complementario del estilo nacional de

elaboración de políticas públicas con su análisis comparativo, (el estudio de cómo, por qué y con qué
efectos se siguen particulares cursos de acción o inacción). Los comportamientos diferentes suelen
depender de desarrollos históricos no conscientes, de la cultura política subyacente de una nación y las
subculturas de distintos sectores de su población.
1. 4. Agendas y oportunidades. KINGDON (1984) ha desarrollado, basándose en el modelo de cubo de

basura, un enfoque muy interesante.
AGENDA. Son listas de materias o problemas a los que los cargos políticos, altos funcionarios y las
personas, fuera de las Adm. Públicas pero estrechamente relacionadas, prestan una atención reposada
en un momento determinado.
LOS PARTICIPANTES (8) entre el interior y el exterior del sistema político-administrativo: El Gobierno, los
altos funcionarios, el Parlamento, los grupos de interés, los académicos, investigadores y
consultores, los medios de comunicación, los partidos políticos y la opinión pública.
3 CORRIENTES DE PROCESOS fluyen a través del sistema político-administrativo:
 Corriente de problemas. Varios problemas llegan a captar la atención de las personas en y alrededor
del gobierno por lo que resulta importante comprender cómo y por qué un conjunto de problemas
adquiere visibilidad en vez de otro.
 Corriente de formación de las propuestas de políticas públicas. Especialistas en una política pública
(asesores, burócratas, grupos de interés, etc.) generan propuestas que atraviesan un proceso de
selección, tomándose unas y descartándose otras.
 La Política se compone de cosas como las oscilaciones del "ánimo" nacional, los caprichos de la
opinión pública, los resultados electorales, cambios de gobierno o campañas de grupos de interés.
Estas corrientes son ampliamente independientes entre sí y cada una se desenvuelve de acuerdo con su
propia dinámica y normas, pero en ciertas coyunturas críticas (esta es clave para comprender el cambio
en la agenda y en las políticas públicas) las tres corrientes confluyen y surgen los grandes cambios
de políticas públicas.
Se abre una "ventana" durante un corto lapso de tiempo, Se abre por un cambio de corriente de la Política
(cambio de gobierno, redistribución de la mayoría parlamentaria, ...) u otras razones. Significa una
OPORTUNIDAD para impulsar nuevas propuestas, si las condiciones en la agenda de políticas
públicas son apropiadas. Pero la ventana se abre un instante y luego se cierra. No sigue durante mucho
tiempo porque:
1. los participantes creen que ha abordado el problema con la decisión conveniente no se necesita
más.
40
2. los participantes fracasan al emprender alguna acción y por ello no desean emplear más tiempo y
recursos en ello.
3. Los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana decaen.
4. Si un cambio de personal abre una ventana, el personal puede cambiar otra vez, quedando agotado
el tema.
5. la ventana puede cerrarse porque no hay alternativas disponibles.
2. EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El proceso tiene 4 grandes etapas: definición del problema, implantación de las políticas públicas,
evaluación y terminación.
2. 1. La definición del problema y la formación de las políticas públicas.

La definición de problemas determina lo que se va a resolver y por eso es un estadio crucial para la
formación de las políticas públicas.
Siguiendo a WILDAVSKY, los problemas (que tienen que resolver las políticas públicas) son los que
pueden tener soluciones políticas. Los problemas de las políticas públicas son artificiales en tanto
que elegimos atajar un tipo determinado y no otro. Lo problemas no son resueltos sino reemplazados.
EL PÚBLICO.Según MAY (1991) en la definición de problemas y la construcción de alternativas es
importante el contexto político (público de las políticas públicas) Los públicos son centrales tanto en la
definición del problema como en el diseño de la política pública. Este contexto forma un continuum: en
un extremo se encuentran las políticas públicas con público y en el opuesto sin público. Cada posición
entre de este continuum determina una forma diferente de: solución en el diseño de las políticas públicas
(más o menos condicionada tecnocrática o políticamente), proceso (más o menos difusos), implantación,
etc.
Opinión pública y políticas públicas. Una vez definido el problema se establece la agenda
gubernamental. La influencia de la opinión pública en este proceso es controvertida:
 Burke creía que los representantes democráticos debían servir los intereses del pueblo pero no
necesariamente su voluntad en materia de políticas públicas;
 otros sostienen que el éxito de la democracia depende del grado en que sus instituciones faciliten el
control popular de las políticas públicas.
Puede afirmarse que las políticas públicas configuran a la opinión pública más a menudo que a la
inversa por 3 razones:
 pocas personas tienen opinión. Lo medios de comunicación no expresan la opinión de los ciudadanos
si no la de los periodistas. Las encuestas de opinión crean opinión.
 la opinión es inestable o volátil. Las encuestas no reflejan a opinión real o pueden forzar una
respuesta deseada realizando un enunciado intencional.
 los líderes no suelen tener una clara percepción de la opinión de las masas, la mayoría de las
comunicaciones recibidas por los decisores son de otras elites –periodistas, líderes de grupos de
interés y otros- y no de ciudadanos.
No obstante, hay otras posturas que mantienen lo contrario sosteniendo que cuando los cambios de
opinión son grandes y sostenidos y las cuestiones son destacadas, éstos pueden influir en la modificación
de las políticas públicas.
Medios de comunicación de masas y políticas públicas. La televisión suele ser el principal medio de
comunicación de masas, alcanza a casi todo el mundo. El poder de los medios de comunicación en el
juego político deriva de su doble condición de árbitro y jugador al tiempo, pues no sólo informan sobre
las luchas por el poder sino que ellos mismos participan. Son un grupo de élite y deciden qué
personas, organizaciones y acontecimientos merecen atención. Sin esa cobertura, las personas no
sabrían "nada" de determinados temas, proporcionan sugerencias a las audiencias masivas sobre la
importancia de las cuestiones, sucesos o personalidades. Pero la principal fuente de distorsión de
noticias no es el sesgo político sino la necesidad de mantener la atención de la audiencia.
IYENGAR y KINDER (1987) han demostrado experimentalmente que "como regla general, el poder de los
noticiarios descansa no en la persuasión sino en la dirección de la atención del público (establecimiento
de la agenda) y en la definición de los criterios subyacentes a los juicios del público (impresión)". El papel
de los medios de comunicación de masas resulta, por tanto, crucial para el establecimiento de la
agenda de las políticas públicas y para la movilización de la opinión pública.
3. 2. Implantación. (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)

41
La implantación de las políticas públicas puede concebirse, según LANE (1993), como el eslabón
perdido, entre la ejecución (preocupación tradicional de la AP) y la evaluación (de más reciente
Sept--resr 2002
interés). O si se prefiere, siguiendo a PRESSMAN Y WILDAVSKY (1973) la "implantación y evaluación

son las caras opuestas de la moneda.
PRESSMAN y WILDAVSKY inauguraron en 1973 el campo de los estudios sobre la implantación de las
políticas públicas con la definición siguiente: la conversión de una suposición en acción
gubernamental. Un proceso de interacción entre objetivos y acciones para lograrlos.
Implantación como evolución.-La distinción entre políticas públicas y su implantación es difícil de

mantener. Los elementos básicos de cualquier política pública son: objetivos y recursos. Si los objetivos
no están determinados unívocamente tampoco lo están los modos de implantarlos, las constricciones
relevantes, por lo que sólo se puede descubrirlas e incorporarlas a nuestros planes con el propio
despliegue del proceso de implantación.
Implantación como exploración. La Implantación de políticas requiere un control de los procesos y del
resultado. MAJONE demuestra que el modo de control que prevalece está estrechamente relacionado con
la estructura y el ambiente de tareas de la organización. Cuando el conocimiento es incompleto y las
medidas de los productos son ambiguas (este es el caso de las políticas públicas) sugiere 2 tipos de
control:
control de insumos (presupuestos, contabilidad,..) Control colegial (la revisión por profesionales
según la materia)
Otras contribuciones. Hacemos un repaso cronológico de las diferentes aportaciones a la DIFICULTADES

DE LA IMPLANTACIÓN de políticas públicas:
1. HOOD (1976) Indaga sobre la limitaciones en la búsqueda de una administración perfecta

identifica:
5 condiciones ideales del sistema político- Frente a 3 grandes tipos de limitaciones:
administrativo:
1. Que exista una sola línea de 1. Externas o extra-administrativas (burocráticas,
autoridad. políticas);
2. Las normas del sistema deberían ser 2. Internas (conflicto y coordinación imperfecta entre
uniformes. diferentes unidades administrativas y/o
3. No debe haber resistencia a las territoriales, multiplicidad de objetivos, reticencia a
órdenes en ningún punto del sistema. la autoridad, etc.) y
4. La coordinación entre unidades 3. Cuasi-administrativas (recursos escasos,
administrativas y la información disponible objetivos ambiguos).
sobre la situación deberían ser perfectas.
5. Ausencia de presión temporal.
2. BARDACH (1980) señala 4 tipos de efectos adversos en la implantación de políticas públicas:
Desviación de recursos (dinero) que deberían Resistencia a los esfuerzos explícitos para
emplearse para obtener o crear elementos del controlar administrativamente el comportamiento.
programa.
Desviación de los objetivos de la política Disipación de las energías personales y políticas
pública estipulados en el mandato original. en el juego que de otra manera podrían canalizarse
hacia una acción constructiva y programática.
3. LANE (1993) dice que la responsabilidad y la confianza son importantes para evaluar las políticas
públicas:
Sept - 2000
a. Responsabilidad " Si no es posible evaluar el grado en que los objetivos y resultados son
equivalentes, entonces la responsabilidad pública carece de significado. El hecho de que los
objetivos no tengan resultado o que ciertos resultados no tengan objetivos no implica que la
responsabilidad sea imposible. La implantación (en este aspecto) es sencillamente la comparación
entre objetivos y resultados, siendo perfecta cuando sean equivalentes".
b. Pero la confianza también es fundamental en este proceso ya que la autonomía de los
implantadores es vital porque serán considerados responsables de las políticas.
c.
4. HASENFELD Y BROCK (1991) contribuyeron con un modelo de economía política de la
implantación que tiene 6 elementos: Producto, Elaboración, Instrumentos, Actores, Fuerzas
impulsoras y Sistema de prestación de servicios.
42
2. 3. Evaluación. Significa asignar valor a las cosas, es decir determinar si las políticas públicas son buenas
o malas.
Algunos criterios formales. Cualquier método de evaluación políticas debe cumplir 3 requisitos
generales y 4 específicos (BARRY y RAE-1975):
1. Coherencia interna: evitar alternativas 6. Reconocimiento del riesgo ( probables

contradictorias consecuencias) y de la incertidumbre
2. Los criterios deben ser interpretables. (desconocimiento de las consecuencias)
3. Habilidad para producir una respuesta 7. Relevancia del tiempo (valoración de la
cuando se invoque más de un criterio importancia de valores a corto plazo o a
4. Reconocimiento de la elección largo plazo)
forzada. 8. Relevancia de las consecuencias sobre
5. En las condiciones más adversas se los individuos: Las políticas tienen
debe elegir la opción menos mala consecuencias sobre personas.
Dado que no hay un solo criterio de evaluación que sea satisfactorio por sí mismo, se mencionan 6
criterios puros más o menos influyentes:
1. Utilitarismo (se le elige la situación 4. Mayoría la política que favorezca a mayor
cuya suma de utilidades es superior a las número de personas.
personas implicadas), 5. Minimax (es preferible elegir x a y, si la
2. Igualdad (evitar características persona en peor situación x está mejor que la
particulares), peor en situación y) y
3. Óptimo de Pareto (una situación es tan 6. Asimetría Funcional (cuando x e y incluyen
buena como la otra si todo el mundo tiene el mismo numero de personas, x es tan buena
tantas ventajas en una como en otra) como y cuando pueden emparejarse en igualdad
de condiciones par a par).
Los factores organizativos y culturales. La organizaciones no suelen emplear la autoevaluación debido

a sus intereses organizativos o a la autoprotección. WILDAVSKY (1993) señala que
 "la buena organización evalúa sus propias actividades, corrige errores mientras prosigue,
y reconoce las equivocaciones como una manera de mejorar sus realizaciones.
 Sin embargo, a causa de que la autoevaluación va en contra de la naturaleza organizativa,
debe ser reforzada por estudios externos, independientes (para evitar comportamientos
complacientes) múltiples (porque está implicada más de una perspectiva política y la
multiplicidad genera alternativas), y continuos (de forma que los acuerdos comunes, no las
meras afirmaciones, puedan crecer, porque no hay una sola verdad y corregir los errores debe
ser la norma a seguir).
 La evaluación se concibe, por tanto, como un procedimiento social resultado acumulativo de
muchos esfuerzos. Las condiciones culturales en las que el análisis tiene lugar (valores a
conseguir, estructura social deseable) guían y configuran lo que se hace. Sin acuerdo sobre un
punto de partida, no hay fin para el debate. Las teorías se endurecen como dogmas y las
aserciones sustituyen a las pruebas. Las políticas públicas son juzgadas entonces no por sus
méritos sino por los motivos de sus proponentes".
Propósitos, funciones y enfoques de la evaluación. Las evaluaciones de programas públicos sirven

tanto a las audiencias generales (público, medios de comunicación) como a los decisores
individuales que tienen necesidades de información particulares. Las necesidades informativas
pueden ordenarse en 3 grandes tipos de propósitos:
 Para la formulación de políticas públicas. Para valorar o justificar la necesidad de un nuevo programa
y para diseñarlo óptimamente sobre la base de la experiencia pasada. Información sobre el problema
o amenaza que afronta el programa; información sobre resultados de programas pasados; e
información que permita la selección de un programa frente a otro.
 Para la ejecución de políticas públicas. Para asegurar que un programa se implanta de la manera
más competente en términos técnicos y de coste-efectividad. Información sobre la implantación del
programa; sobre su gestión e información continua sobre el estado actual del problema afrontado por
el programa.
 Para la responsabilidad en la adopción de decisiones públicas. Para determinar la efectividad del
funcionamiento de un programa y la necesidad de su continuación, modificación o terminación.
43
Información sobre los resultados o efectos del programa; sobre el grado en que el programa supone o
está suponiendo una diferencia y sobre los efectos inesperados y esperados.
Las funciones de la evaluación son distintas según sea el que recibe la información: poder ejecutivo
(decisores, autoridades presupuestarias, gestores), o poder legislativo (comisiones parlamentarias,..),
El ejecutivo tiene mayor necesidad ya que es el único que tiene capacidad para la implantación de
programas.
Se han identificado los siguientes enfoques para la evaluación (CHELIMSKY-1989):

1. Análisis de apariencia-fin. Implica un 4. Evaluación de efectividad o de impacto.
trabajo evaluador que suele realizarse Retrospectivo. Trata de averiguar lo bien que ha
antes de la decisión para estimar la estado funcionando un programa.
viabilidad. 5. Supervisión de programa y problema. Se
2. Valoración evaluadora. Se comparan los diferencia de los anteriores en que es continuo,
supuestos con los objetivos para ver si se su función es informar sobre las características
satisfacen las finalidades. Puede hacerse de un problema o seguir el progreso de un
antes o después. programa o de un conflicto, a largo o corto plazo,
3. Evaluación de proceso. Se trata de un en distintas áreas.
enfoque retrospectivo que se emplea en 6. Metaevaluación o evaluación sintética. Vuelve
solitario o en combinación con otro tipo. Su a analizar los hallazgos de una o varias
propósito es mejorar los procesos. evaluaciones previas. Sirve para determinar la
responsabilidad, para formular nuevas políticas y
para ejecutarlas.
Estos seis enfoques constituyen el repertorio cotidiano de la evaluación de programas. Por supuesto, no
son los únicos pero representan un acuerdo amplio en esa área de conocimiento con respecto a la
práctica común y son relevantes a las necesidades de los administradores públicos.
¿Cambio o terminación?. Tras la evaluación, la etapa siguiente en el ciclo de las políticas públicas suele
ser el cambio. Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma exacta a lo largo del tiempo, están
evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el resultado de una evaluación, pero con mayor
frecuencia es producto de las transformaciones del entorno socioeconómico o político, aprendizaje
del personal que administra el programa, o sencillamente una reelaboración de las estructuras e ideas
existentes. La sustitución de las políticas públicas es el destino más probable de un programa o política
existentes. La sucesión puede adoptar varias formas: lineal, fusión, división y no-lineal (creación de
un nuevo ministerio).
TEMA 8. (XIV del libro)

LA PRESUPUESTACIÓN
La presupuestación es la ordenación formal de la gestión de los recursos financieros. Importa destacar

que el presupuesto estatal es la representación monetaria de la actividad política y administrativa de
una determinada estructura de gobierno, que resuelve un conflicto de preferencias más o menos
contradictorias, y constituye, por tanto, un registro cuantitativo de los resultados de esa lucha. En ese
sentido, puede hablarse del presupuesto estatal como corazón del proceso político que responde a sus
condicionamientos económicos y sociales.
GOLDSCHEID: El presupuesto es el esqueleto del Estado despojado de las ideologías engañosas.
SCHUMPETER: Las medidas fiscales han creado y destruido industrias, regiones, ..., incluso cuando no
era esa su intención
WILDAVSKY: La absoluta complejidad de los asuntos presupuestarios significa que algunas personas
necesitan confiar en otras...
1. ¿QUÉ ES LA PRESUPUESTACIÓN?.
Los presupuestos públicos describen lo que realizan los sistemas político-administrativos mediante la lista de
lo que gastan los gobiernos. Un presupuesto vincula las tareas a realizar con la cantidad de recursos
financieros para llevarlas a cabo, asegurando que el dinero estará disponible para ello. Los presupuestos
limitan los gastos a los ingresos disponibles, para asegurar el balance y prevenir el exceso de gastos.
44
La mayor parte del trabajo de elaboración de un presupuesto es técnica, pero no todo:
Los presupuestos reflejan una intención política variada:

1. elecciones sobre lo que el gobierno hará o no. 5. el grado en el que el gobierno redistribuye la
2. prioridades sociales, políticas, económicas y riqueza: las preferencias de imposición
territoriales. (quienes pagarán ∓ impuestos)
3. el grado de importancia que la AP da a las 6. influyen sobre la economía, y al nivel de
distintas demandas de los electores empleo.
4. herramienta para que los ciudadanos sepan 7. el poder relativo de actores presupuestarios
cómo gasta el gobierno su dinero y si ha seguido dentro los poderes del Estado, así como la
sus preferencias importancia de los ciudadanos en general y
grupos de interés específico.
RUBIN señala que "la esencia de la presupuestación es que distribuye recursos escasos e implica, por
tanto, la elección entre objetos de gasto potenciales. También implica el balance y requiere cierto tipo de
proceso de adopción de decisiones ".
Las DIMENSIONES de la presupuestación o son:

1) Elecciones presupuestarias: se eligen categorías de gasto e ingreso semejantes
2) Balance y endeudamiento: Un plan de gasto que no preste atención a asegurar que los ingresos
cubren los gastos no es un presupuesto. El balance significa solamente que el pasivo ≤ al activo
(ingresos). El endeudamiento significa gastar más ahora y pagar más en el futuro.
3) Proceso decisorio, se tiene que establecer un orden para decidir cuánto y cómo gastar
El carácter público imprime unas especificidades típicas que vamos a analizar a continuación.
1.1. La variedad de actores. La variedad de actores y lo conflictivo de sus motivaciones y objetivos es una
peculiaridad de la presupuestación pública. Los directivos de los organismos administrativos, los
funcionarios encargados de los asuntos presupuestarios, el máximo dirigente político de cada nivel de
gobierno y los legisladores, tanto en comités como en conjunto, están implicados en el proceso
presupuestario.
Los grupos de interés pueden participar en intervalos, algunas veces durante un largo lapso de tiempo, en
ocasiones con brevedad. A veces los ciudadanos desempeñan un papel directo o indirecto en el
proceso. Los tribunales pueden tenerlo también en cualquier nivel de gobierno en intervalos
impredecibles.
Todos estos actores tienen diferentes niveles de poder. La combinación de diferentes preferencias y
de distintos niveles de poder para alcanzar un acuerdo ,rigiéndose por unas reglas del juego,
constituye el proceso de presupuestación.
1.2. La separación de pagador y decisor. Pagador = contribuyentes. Decisor = representantes políticos El

Estado decide quién paga y qué y los ciudadanos sólo pueden quejarse, pero no se pueden llevar su
dinero. Esto conduce a 2 características importantes:
1) La responsabilidad pública significa que el gobierno debe asegurarse de que cada céntimo de dinero
público se gasta como estaba acordado y debe informar minuciosamente al público sobre cómo se ha
gastado el dinero.
2) La aceptabilidad política quiere decir que las decisiones presupuestarias están constreñidas por las
necesidades del público (unas veces coinciden y otras no). Se produce una tensión entre la
responsabilidad de informar y la aceptabilidad, que puede implicar a veces la ocultación o distorsión de
la información para evitar la reprobación del público.
1.3. El documento presupuestario y la responsabilidad. Mediante el documento presupuestario los

ciudadanos pueden comprobar si el gobierno ha hecho lo que ha prometido o no. Es por tanto un medio
importante de la responsabilidad pública del sistema político-administrativo. Pero los presupuestos no
siempre presentan un retrato completo y preciso de la realidad de las decisiones políticas: los gastos
están repartidos en distintos capítulos y conceptos que resulta difícil descifrar. Por ello a mayor
complejidad de los presupuestos mayor discrecionalidad de los administradores.
1.4. La apertura al entorno. Implica que el presupuesto está determinado por el ambiente que rodea a las
decisiones presupuestarias:
45
 nivel global de recursos disponibles, el grado de certidumbre sobre los ingresos y una variedad de
emergencias naturales o sociales.
 La opinión pública la percepción de cambio en ésta se reflejará en cambios presupuestarios.
 El sistema de relaciones intergubernamentales e interadministrativas es una parte clave del
ambiente del presupuesto.
 Las fuentes legales de los ingresos, limitaciones al endeudamiento, condiciones de gasto
incorporadas en las transferencias y los costes preceptivos.
1.5. Las constricciones presupuestarias. Esta apertura significa que los presupuestos tienen que ser
capaces de adaptarse rápidamente, reasignando fondos, gastando más ahora y compensando la
diferencia más tarde. Pero esa misma apertura que fomenta la flexibilidad puede sujetar
simultáneamente a la presupuestación a numerosas constricciones, por ejemplo:
 Las transferencias categóricas del gobierno nacional a los gobiernos locales o regionales son una
constricción puesto que establecen que sólo pueden gastarse con fines predeterminados.
 Los tribunales pueden declarar ilegal algún impuesto.
2. EL CICLO PRESUPUESTARIO.
Trámite: El gobierno prepara un borrador de presupuesto para su aprobación por la legislatura,
teniendo en cuenta sus apoyos parlamentarios. Ese borrador lo ha confeccionado un órgano específico
del departamento encargado de la economía. Una vez aprobado, las distintas oficinas administrativas
realizan gastos, recaudan ingresos y dan cuenta de la ejecución del presupuesto.
Período: Una característica determinante es la condición anual del ciclo presupuestario, la cual trae
consigo algunos problemas para los gestores: se tiende a ignorar las implicaciones a largo plazo, las
dificultades para retener créditos significan que a final de año los gestores tratan de gastar todo su
presupuesto. Las formulas de suplementos de créditos o créditos extraordinarios han erosionado el
concepto anual del presupuesto generando un proceso continuo.
conglomerados de decisiones El proceso presupuestario es susceptible de ser segmentado en
conglomerados de decisiones separados pero vinculados: ingresos, proceso, gastos, balance e
implantación. La adopción de decisiones en uno es independiente de los otros conglomerados, pero en
conjunto son interdependientes. Cada conglomerado atrae un conjunto característico diferente de
actores y genera su propia pauta típica de Política: Algunos conglomerados están sujetos a la acción
de los grupos de presión más que otros. Otros se distinguen por divisiones ideológicas profundas,
mientras en otros predomina la perspectiva técnica, y otros están determinados por las prioridades
políticas de las autoridades electas, etc.
2.1. Los ingresos. Las decisiones sobre los ingresos comprenden estimaciones técnicas acerca de
cuántos ingresos estarán disponibles el año siguiente, suponiendo la ausencia de cambios en la
estructura de los impuestos, y cambios en la política fiscal que impliquen modificaciones en el nivel o tipo
de la imposición. Los grupos de interés están muy implicados en este conglomerado. Éste resalta la
escasez de recursos que es un elemento esencial de la presupuestación. Lo ingresos son
extremadamente sensibles al entorno porque los cambios en la economía influyen sobre la recaudación
de ingresos. La percepción de la opinión pública influye sobre la voluntad de los funcionarios para
aumentar los impuestos
2.2. El proceso presupuestario. Se refiere a cómo se adoptan las decisiones, quien puede participar,
quien puede influir, etc.
La legislatura desempeña un papel determinado por el tipo de régimen parlamentario de que se trate,
aunque los presidentes de cada nivel de gobierno tienen también mucha influencia. Los grupos de
interés ejercen un papel menor o ninguno en absoluto. La política del proceso puede girar alrededor de
individuos o grupos que tratan de maximizar su poder mediante la reordenación del presupuesto en
torno a la política fiscal, nivel de gasto, equilibrio presupuestario.
2.3. Los gastos. Comprende algunas estimaciones técnicas sobre los gastos probables, como las
transferencias que se asignan mediante fórmulas y los programas de beneficios cuyos costes dependen
del nivel de desempleo. Muchas decisiones de gastos son relevantes según las políticas públicas (qué
programas se financiarán y a qué nivel etc). Los directivos de los organismos están más implicados y
los grupos de interés también.
46
2.4. El balance. Representa la cuestión presupuestaria básica sobre si el presupuesto tiene que estar
equilibrado cada año con los ingresos de ese año, o si se permite el endeudamiento para equilibrarlo
(y en qué cantidad, cuanto tiempo y para qué finalidades). La Política relativa al balance trata de
cuestiones sobre como debe lograrse mediante el aumento de ingresos, la disminución de los gastos, o
ambos; el grupo en el poder trata de que su déficit parezca más pequeño mediante las definiciones
apropiadas. En el nivel nacional las decisiones sobre el balance afectan muy directamente a la economía:
la opinión pública y los grupos de interés ejercen presiones sobre este tipo de decisiones y los partidos
políticos pueden incorporar en sus programas electorales modelos de estructura impositiva o de
déficit, o sobre la necesidad de satisfacer determinados servicios de forma pública.
2.5. La implantación. Las cuestiones clave giran en torno a la necesidad de implantar las decisiones
exactamente como se adoptaron, y a la de hacer cambios a lo largo del año debido a las modificaciones
del ambiente. El conflicto potencial se resuelve tratando la ejecución del presupuesto como una materia
técnica y no política. El papel estelar corresponde al poder ejecutivo, con escaso protagonismo del
legislativo y ninguno de los grupos de presión.
3. TIPOS DE PROCESOS PRESUPUESTARIOS (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)

3.1. El modelo teórico de WILDAVSKY. En la comparación de los procesos presupuestarios se producen
similitudes y diferencias.
Las semejanzas provienen de las constantes de la presupuestación, con independencia del lugar en que
se produzcan, que conducen a pautas regulares de comportamiento: En todas partes hay gastadores y
ahorradores, hay que relacionar gastos e ingresos, todos lo participantes están abrumados por la
complejidad de la presupuestación, lo que hace que se trate de simplificar la tarea aceptando una base
histórica y concentrándose en las variaciones de un año a otro.
Las diferencias provienen de la riqueza, la capacidad de predicción, las instituciones políticas, los valores
de las elites y el tamaño. Las características más distintivas provienen de 2 variables: la riqueza
(medida en el PNB) y la capacidad de predicción. En consecuencia:
 la pobreza presupuestaria significa la incapacidad para movilizar suficientes recursos, o para
controlar los gastos, o ambos a la vez.
 La incertidumbre presupuestaria quiere decir incapacidad para calcular el flujo de gastos, ingresos,
o ambos en el pasado inmediato y proyectarlos al futuro próximo.

Para WILDAVSKY (1975) la conjunción de estas variables genera distintos procesos de presupuestación:
RIQUEZA
Ricos pobres
Presupuestación incremental: Presupuestación de ingresos:
EEUU, Francia Ciudades de EEUU
Las decisiones pasadas determinan Cuando los recursos son escasos y se
la mayoría de gastos futuros, requieren presupuestos equilibrados, se
Certidumb manteniéndose los compromisos encuentra una orientación casi completa
re Las elecciones presentes se centran hacia el control, escasa capacidad de
en añadir o sustraer un pequeño maniobra estratégica y poco espacio
porcentaje La aceptación de esa para la decisión. Los ingresos
Capacid
base significa la aceptación del determinan los desembolsos.
ad de
pasado.
predicci
Presupuestación suplementaria: Presupuestación repetitiva: países
ón
Consiste en considerar cada petición pobres
de gasto y cada transferencia como los presupuestos se hacen y rehacen a
si fueran un suplemento de crédito lo largo del año.
incertidu
debido a circunstancias inesperadas. La incertidumbre lleva a reprogramar los
mbre
La inestabilidad política o la fondos para ajustarse a una escena
incapacidad administrativa llevan a cambiante. El presupuesto no ayuda a
esta presupuestación saber la situación futura y carece de una
ejecución segura
47
3.2. Cultura y procesos presupuestarios. WILDAVSKY mantiene la siguiente hipótesis en cuanto a la
cultura política:
Todas las naciones occidentales mantienen una mezcla particular de estos tipos de culturas políticas.
En cuanto a los se podría establecer la siguiente clasificación:
TIPO DE CULTURA POLÍTICA

APÁTICA JERÁRQUICA INDIVIDUALISTA IGUALITARIA
Característi Fatalismo Colectivismo Competición/ Igualitarismo/
cas Para mantener el status Mercado Equitativos
Autoridad Elevados para Tratan de reducirla La rechazan
impuestos mantener status Lo más bajos Incapacidad de
posibles recaudar lo suficiente
para el nivel de gasto
que desean mantener
Fines de la presupuestación presupuestación presupuestación de presupuestación
presupuest explotadora procedimental productividad redistributiva
ación los gobernantes aspira a la forma lo que cuenta es la aspira a la
tratan de correcta, quién tiene capacidad del dinero redistribución de
maximizar el derecho a hacer qué, de hacer dinero, o de cualesquiera bienes
exceso de ingresos es tan importante, o gastar menos por un que haya
sobre el coste más, que lo que se objetivo dado
producido por los hace.
gobernados
control se interesan por los valoran la valoran la
presupuest rendimientos productividad redistribución
ario
formas de intervención ex ante y no se interesan ni por intervención ex ante
intervenció ex post para valorar la el pasado ni por el y ex post para
n legalidad futuro sino por la verificar los
productividad resultados igualitarios
presente
formato de ítem por línea (Hay presupuestación presupuestación de
presupuest líneas con sumas por programas base cero
ación asociadas que separan facilita la No parte de una base
ítems especificando el competencia y histórica
gasto implicado) elimina las líneas de
Refleja la división del autoridad
trabajo en la burocracia Se ordenan los
y por extensión el costes y beneficios
status social lo importante es la
efectividad
3.3. La dinámica presupuestaria. RUBIN (1990) presenta, desde otro ángulo, una perspectiva de interés
sobre la variabilidad políticamente significativa entre procesos presupuestarios descrita en 6
características. Éstas representan respuestas particulares a las preguntas de quién propone, quién
plantea elecciones, etc.:
1. Dominio del ejecutivo en oposición al legislativo. Dos posibilidades:
a. modelo de dominio del ejecutivo, el presidente o el gobierno son responsables de la
formulación presupuestaria, no caben enmiendas.
b. modelo de dominio legislativo, los órganos administrativos preparan sus peticiones de gasto
con la asistencia de legisladores.
2. Grado de centralización. Tiene 2 dimensiones. La finalidad de un proceso muy descentralizado y
fragmentado puede ser limitar el gasto:
a. Grado de organización de arriba abajo o viceversa
b. Grado reparto del poder.
3. Apertura, nivel de acceso para los ciudadanos y los grupos de interés. El proceso es abierto si se
lleva a cabo a la vista franca del público, ante los medios de comunicación y los grupos de interés. El
proceso es cerrado si ocurre lo contrario. Rara vez son completamente cerrados o abiertos.
4. Formato de las peticiones presupuestarias. Los grandes formatos son:
48
Un presupuesto tradicional de ítem por línea El presupuesto de ejecución hace una lista para
presenta una lista de los departamentos y su cada unidad administrativa señalando qué, cómo lo
asignación de dinero. está haciendo y con qué medios e informa sobre
Acentúa el control financiero (control del cómo lo hizo con los recursos anteriores.
gasto) Énfasis en la gestión de mejoras
El presupuesto de programas divide los El presupuesto de base cero es un tipo de
gastos por actividades. El énfasis está en presupuesto de programas. Descompone el
planificación (prioridades de gasto corrientes, presupuesto en programas y niveles de servicio,
necesidad de intercambios entre programas) asociando éstos con sus costes y luego establece
Permite a los legisladores revisar las prioridades, sólo los que estén en la lista de
implicaciones para las políticas públicas de las prioridades recibirán fondos. Se crea un mecanismo
decisiones del gasto. para la reasignación, que crea competencia y
conflicto entre departamentos, por lo que rara vez
se usa en solitario este presupuesto. Énfasis en el
coste-efectividad
5. Amplitud de la formulación de políticas públicas. Algunos procesos comienzan con un preámbulo

sobre la consideración global de las políticas públicas que van a guiar el presupuesto este año
(objetivos de gasto, limitaciones, impuestos). La voluntad de afrontar las cuestiones controvertidas de
las políticas públicas abiertamente implica o un elevado consenso o un deseo de conflicto y polémica.
6. Sincronización y naturaleza de las revisiones de las peticiones presupuestarias. Algunas veces
las revisiones que se pueden hacer del presupuesto antes de su aprobación no son todo lo profundas
que sería deseable (falta de tiempo, de personal o de conocimiento técnico). Los legisladores pueden
examinar superficialmente el presupuesto dependiendo de su formato o una revisión más detallada.
Algunos procesos comprenden comparecencias, bien en el ejecutivo bien en el legislativo, para su
examen y revisión.
4. LA ADSCRIPCIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS COMO PROCESO POLÍTICO

Un cambio de gobierno o de régimen suelen poner en evidencia que una parte sustancial del presupuesto
no puede alterarse, porque existen derechos adquiridos y compromisos de gastos que no pueden
vulnerarse.
4.1. La naturaleza política del presupuesto. El presupuesto vincula el comportamiento humano a los
recursos financieros, es una definición de objetivos a alcanzar mediante distintas políticas. Al ser los
recursos limitados, se convierte en un dispositivo para la elección entre gastos alternativos que puede
generar problemas de planificación, ejecución o eficiencia. RUBIN sintetiza 5 grandes maneras de
ver la Política en el presupuesto:
1. Reformismo. Esta orientación dice que el presupuesto debe basarse en la eficiencia y en la técnica
2. Incrementalismo. La presupuestación es una negociación entre actores rutinarios (burócratas,
legisladores, directivos de organismo) que se encuentran cada año y negocian hasta la resolución
en un proceso abierto.
3. Dominio de los grupos de interés. Ellos hacen el presupuesto, conflicto más extenso que con el
incrementalismo. Se plantea la cuestión de hasta qué punto están representados todos los
intereses, y su resultado se aleja de la democracia.
4. Proceso presupuestario. En esta perspectiva, los actores individuales, sus estrategias y objetivos
pueden ser importantes o no, dependiendo del papel que se les asigne en el proceso y de si el
ambiente externo permite alguna flexibilidad.
5. política de presupuestación. Esta perspectiva resalta las discusiones obre el papel que debe
jugar el presupuesto (los niveles que debe haber de gasto, los tipos de impuestos, necesidad del
endeudamiento, intervención económica,...).
4.2. La competencia por recursos. Los recursos son escasos hasta cierto límite puesto que el gobierno
del sistema político-administrativo goza de un cierto grado de autonomía, para aumentar el volumen de
ingresos: incrementando la presión fiscal, emitiendo deuda pública o utilizando la inflación como
elemento de redistribución de ingresos. WILDAVSKY señala que los presupuestos son mecanismos
mediante los cuales los departamentos y organismo administrativos negocian sobre fines conflictivos,
hacen concesiones y tratan de lograr sus objetivos respectivos.
4.3. Los actores y sus estrategias.
49
Actores: WILDAVSKY establecía diferencias en las prácticas presupuestarias en cuanto a: riqueza,
capacidad de predicción, volumen de gasto, valores de las élites político-administrativas y las
instituciones políticas. Estas 2 últimas cuestiones son las que trataremos:
Instituciones: El régimen político incide sobre el número de actores que participan en el proceso,
así como en su capacidad de actuación (distinto grado de legitimidad, información y conocimientos
técnicos). Puede añadirse además que condiciona la transparencia del proceso.
Élites: Se produce la misma situación típica: cada unidad administrativa considera sus propios
cambios de gasto demasiado pequeños como para afectar al presupuesto estatal; así todas tratan
de aumentar su cuota sin preocuparse de la situación financiera global, el prestigio de un directivo
depende de la posibilidad de responder ante las demandas de su personal y de los grupos
clientelares de los que dependen. Quienes consiguen más recursos se creen más poderosos y así
son percibidos por los otros actores. El aumentar su cuota se convierte en un objetivo. Todos
quieren más. En democracia, son la opinión pública y los medios de comunicación quienes
actúan como guardianes de la corrupción y de la mala administración.
Estrategias presupuestarias de las unidades varían con su lugar en la jerarquía administrativa, con su
situación de dependencia frente a una autoridad exterior. Son acciones, no necesariamente conscientes,
de los organismo administrativos destinadas a mantener o aumentar la cantidad de recursos
financieros a su disposición. Tienen lugar en un contexto cambiante en el que ningún actor está seguro
sobre cómo van a discurrir los acontecimientos y en el que surgen continuamente nuevos objetivos y
preferencias. En esta situación de incertidumbre, la elección sobre estrategias se basa tanto en la intuición
y la conjetura como en conocimientos firmes. Debe distinguirse entre:
 Las estrategias ubicuas consisten en cultivar una clientela y en desarrollar un clima de confianza
entre políticos y burócratas de otros organismos.
 Las estrategias contingentes son particulares y circunstanciales, y dependen del conocimiento y la
experiencia en seguir el hilo conductor del proceso presupuestario de manera que se puedan
explotar las propias oportunidades al máximo.
De lo anterior se desprende que el documento presupuestario proporciona una información cualificada
sobre la distribución de poder e influencia en un sistema político-administrativo.
TEMA. 9 (XV del libro)

LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL
1. DE LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL A LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

Los recursos humanos en las sociedades postindustriales se consideran estratégicos. Las personas
son, con su conocimiento, cualificaciones y capacidades una fuente actual y futura de productividad, son
algo más que costes operativos, son una clase especial de capital. El capital humano, que puede
dividirse en 2 categorías:
 el general (conocimiento, cualificaciones y capacidades) y ■ el específico (saberes
preferidos y valorados por el empleador).
El sistema abierto se fundamenta en un inventario de los puestos de trabajo de la organización
administrativa. El reclutamiento se efectúa en función de las necesidades y la selección y la designación
se hacen para un puesto concreto.
El sistema cerrado (estatuto funcionarial) que impone deberes y responsabilidades superiores a los
funcionarios en comparación con los empleados privados a cambio de la inamovilidad en el empleo, los
cuerpos de funcionarios (colectividad jerarquizada) responsables de un organismo público y la carrera
administrativa (sistema de ascensos). El reclutamiento sólo se hace en el nivel de entrada.
Mercado interno de trabajo. Siguiendo la noción de mercados internos de DOERINGER Y PIORE (1971), en
las AAPP y en numerosas empresas privadas opera este tipo de mercado en el sentido de que el precio y
la asignación de trabajo son regidos por una normativa administrativa
Mercado externo Por el contrario, en este mercado las decisiones de precio, asignación y formación son
controladas por variables económicas.
Ambos mercados están conectados
Sistema de mérito. Los dos mercados anteriores responden a este sistema. La idea de mérito implica que la
función pública se recluta, selecciona, promueve, sanciona y se paga basándose en principios no
político-partidistas. Como señala MOSHER, se trata de un conjunto de objetivos, normas y criterios,
claros y compartidos en todos los niveles de gobierno y partidos políticos (oposiciones o exámenes
competitivos, clasificaciones de puestos de trabajo precisas, sometimiento al principio de a igual trabajo
50
igual salario), todo esto contribuye a una función pública neutral y eficiente ante el cambio de
liderazgo político. Sus desventajas son: que se pierde el poder de las autoridades políticas electas sobre
la burocracia, requieren una alta inversión en gastos administrativos generales e impiden el desarrollo de
la productividad pública por la necesidad normas impersonales, regulaciones y maquinaria reguladora
para salvaguardar la relación de “mérito
El patronazgo. supone un reclutamiento político con una íntima conexión con candidatos triunfadores y un
partido político, sin mérito alguno, cargos de confianza y separación al perder las elecciones o por la
voluntad del patrocinador.
La negociación colectiva los sindicatos tienen gran poder negociador, basa la promoción en la antigüedad, y
el ingreso de basa en los puestos vacantes de la unidad de negociación
Sin embargo tanto el patronazgo como la negociación colectiva tienen defectos fatales (corrupción/
ineficiencia y desorden sindical), lo que ha hecho que el sistema de mérito haya prevalecido en el empleo
público. Pero hay segmentos que se siguen rigiendo por los otros sistemas, como la cúspide política
(patronazgo) o el sector público industrial (negociación colectiva).
1.1. Operaciones y funciones. NIGRO (1990) dice que la administración de personal público persigue 3
objetivos interrelacionados:
1) La preparación de especialistas en las distintas áreas de la administración de personal;
2) el diseño y la implantación de sistemas y técnicas de personal que protejan los principios de
mérito y sustenten los procesos administrativos y de gestión
3) y la familiarización de los funcionarios intermedios con el conocimiento y las cualificaciones con que
los especialistas en personal pueden contribuir al esfuerzo de resolver una amplia variedad de
problemas organizativos.
Las operaciones y funciones de la administración de personal en su versión tradicional, según McGregor
Sept – reserv - 2000
serían:
EMPLEO REMUNERACIÓN CARRERA Y RELACIONES LABORALES
1.2. Diferencias entre el sector público y el sector privado. (TEMA SUGERIDO EN EL LIBRO)
Semejanzas en cuanto a la gestión de recursos humanos:
1. La lógica de la gestión de mano de obra y de división del trabajo son semejantes.
2. La cuestión del equilibrio entre la oferta y la demanda, entre requisitos y disponibilidad, va más allá
de la mera gestión de recursos.
3. Tanto la gestión pública como la privada afrontan la cuestión de encontrar sistemas que fomenten la
productividad.
Existen 3 importantes diferencias entre ambos:
1. La "cultura pública" de la política democrática supone que la práctica de la gestión está sometida a
un nivel de escrutinio desconocido en el sector privado (demandas de información de medios de
comunicación, tribunales, grupos de interés, etc.)
2. La "gestión” en el sector público no está sujeta a una definición empresarial que culmine en el
despacho del consejero delegado. La tarea de la gestión pública está constitucionalmente dividida
entre múltiples actores. Se exige a los gestores públicos que gestionen organismos y programas
bajo circunstancias en que los sistemas presupuestarios y de contabilidad, las estructuras
organizativas y las operaciones de la función pública no están bajo su pleno control.
3. Diferentes significados de "política" en ambos contextos. En el sector privado se refiere a la política
empresarial se mueve para buscar los mejores resultados para la empresa en particular. La gestión
pública estratégica implica el bienestar colectivo de la población en su conjunto.
1.3. La gestión estratégica de recursos humanos. La esencia de la gestión estratégica de la mano de

obra consiste en hacer que la persona apropiada esté disponible en el lugar pertinente en el momento
justo.
El problema central de la gestión de mano de obra es igualar los requisitos con la disponibilidad para
alcanzar los objetivos. Esto implica tomar decisiones. Veamos los 3 tipos de elecciones que afrontan
los decisores:
1) Las decisiones estratégicas (qué se quiere hacer) establecen los resultados a alcanzar, y el tamaño y
la mezcla de cualificaciones del conjunto laboral requerido para lograr los objetivos y las finalidades.
2) Las decisiones tácticas (cómo se va a hacer), y comprenden el diseño de un sistema organizativo
dentro del cual el trabajo pueda llevarse a cabo; la asignación y compromiso de fondos y otros medios
que constriñen los requisitos operativos de los recursos humanos; y la evaluación de los despliegues
de los recursos con respecto a los objetivos a alcanzar.
51
3) Las decisiones operativas (cómo se realiza en la práctica) son la traducción de las decisiones
estratégicas y tácticas. Esto se produce cuando se confrontan y emprenden acciones de personal para
producir un equilibrio entre los dos lados de la ecuación de la gestión de la mano de obra. Estas
decisiones están severamente constreñidas por las decisiones anteriores
Las 4 dimensiones estratégicas de gestión son:
1) SISTEMA DE EMPLEO. El diseño de puestos de trabajo se refiere a la estructura del sistema de
trabajo en que la elección principal es la opción entre especialistas (dominio sobre un campo
estrecho o de poca profundidad) o generalistas (variedad de tareas y perspectiva enriquecida). Los
especialistas son recompensados con expansión de responsabilidades de planificación y control de
su trabajo. Otras innovaciones son las reducciones de personal directivo o el desarrollo de sistemas
de trabajo flexibles. Existen dos estrategias de reclutamiento: sistema abierto (en el mercado de
trabajo externo) o cerrado (el reclutamiento solo se hace en el nivel de entrada, después se va
ascendiendo). La selección se basa en un programa (conocimientos de un programa determinado)
y estarán inmediatamente preparados para trabajar, o en una carrera (de por vida en un organismo),
la variable crítica de este sistema es la capacidad de aprendizaje y la adaptabilidad.
2) SISTEMA DE REMUNERACIÓN: De dos tipos. Por puesto de trabajo donde están detalladas las
tareas y responsabilidades o por rango obtenido. Por persona independientemente de las tareas
que se realice.
3) SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CARRERA: Opciones de formación y desarrollo para mejorar la
cualificación. Hay 2 extremos, el elitista (cuando en una etapa temprana de la carrera se le dice al
candidato que sus perspectiva están aseguradas) y los no elitistas (cuando la decisión sobre el
nivel final de logro se difiere hasta un momento avanzado en la carrera de la persona, lo que
fomenta la competencia).
4) ESTRUCTURACIÓN DEL PERSONAL: Muy compleja en el sector público pues los sistemas de
empleo público están intensamente estratificados (separación vertical, separación horizontal,
estratificación multipartidista, superposición horizontal).
2. EL SISTEMA DE EMPLEO, I: RECLUTAMIENTO, SELECCIÓN Y PLANIFICACIÓN DE RECURSOS

HUMANOS
El RECLUTAMIENTO puede percibirse de distintas maneras según los valores sociales dominantes:
 Así, si se aboga por la equidad social el objetivo consistiría en que los empleados fuesen
representativos de la composición social de la población sin reducirse la presencia de los grupos
sociales con más desventajas.
 Si se prefiere la eficiencia administrativa se debe atraer empleados cualificados a los puestos
de trabajo públicos. (mérito)
 Por último, si se resalta la receptividad política se intentará que los nombramientos políticos se
conviertan en el medio por el que los políticos electos pueden conseguir y mantener el control
sobre los altos funcionarios de carrera en los organismos públicos.(patronazgo)
También las influencias ambientales tienen su efecto:
 Las condiciones económicas afectan a la oferta de aspirantes ( en recesión aumenta la oferta)
 El proceso presupuestario condiciona la planificación de recursos humanos
 Los factores políticos influyen en el reclutamiento por los cambios en las prioridades de los
programas.
El PROCESO DE SELECCIÓN. Los mismos valores de equidad, eficiencia y receptividad política influyen
en los métodos de selección. El procedimiento suele ser así: Identificación de necesidades de
recursos humanos, búsqueda de provisiones presupuestarias, desarrollo de criterios válidos de
selección, reclutamiento, examen, preparación de los aspirantes, entrevista y selección de los
aspirantes. Los sistemas de selección pueden ser mediante: pruebas de aptitud, entrevista,
referencias, biografía, mediante centros de valoración o nombramiento a prueba. La validez,
fiabilidad y coste de estos sistemas varía.
PLANIFICACIÓN En un sistema ideal de recursos humanos se espera que se satisfagan las necesidades
organizativas y las individuales, y al cambiar a lo largo de tiempo, se presentan como modelo de
desarrollo. En la organización tiene que haber componentes que aseguren un proceso adecuado
de provisión de personal, componentes que faciliten el desarrollo personal de los individuos y
componentes que aseguren que cuando algunas personas salgan de su puesto haya otras que
ocupen las vacantes.
Desde la perspectiva estratégica hay 3 categorías en el análisis de la mano de obra, que está
mutuamente relacionadas:
 La previsión es la predicción de pautas probables de la disponibilidad y requisitos de la mano de
obra, y es la más sofisticada
52
 La planificación consume previsiones e implica la formulación y evaluación de estrategias
alternativas para equilibrar los requisitos y la oferta, por lo que la planificación cambia las
previsiones.
 La programación se define como el desarrollo de un catálogo de acciones requeridas para la
implantación de planes y exige que los gestores intermedios e inferiores imaginen las
implicaciones prácticas de las decisiones relativas a la mano de obra.
3. EL SISTEMA DE EMPLEO, Y II: DISEÑO, ANÁLISIS Y CLASIFICACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO

Tratar de lograr un equilibrio entre las necesidades organizativas y las individuales es el ideal a alcanzar en
la gestión de personal, pero ello produce controversias en el diseño de los puestos de trabajo. Desde el
punto de vista de la organización se pretende incrementar la productividad, mientras desde el punto de
1ª S- 2003
vista del empleado se desea la clarificación de las labores a realizar y la forma en que se recompensa su
trabajo. Una relación de puestos de trabajo contienen una descripción del puesto: de los deberes y
tareas y también cualificaciones necesarias.
En los nuevos análisis de puestos de trabajo, las descripciones tradicionales no estaban orientadas a los
resultados por lo que estas descripciones mejoradas, contendrían la información siguiente:
Tareas (funciones) Cualificaciones (conocimientos y
Condiciones (fáciles o difíciles, qué pautas están escritas y capacidades);
cuales no); Aptitudes (titulación,
Normas (qué tareas vienen recogidas en normas, su cantidad, experiencia,...)
calidad y oportunidad);
La clasificación de puestos de trabajo es el proceso de ordenación de los puestos de acuerdo con el tipo
de tareas realizado, el tipo de cualificación requerida o cualquier otro factor relacionado. La clasificación
simplifica el análisis porque significa que para un grupo entero de puestos puede escribirse una
descripción normalizada del puesto y de las aptitudes.
Un puesto de trabajo es de hecho un grupo de plazas semejantes en cuanto a sus deberes y aptitudes
como para justificar una sola descripción. Se suelen emplear 2 grandes tipos de clasificaciones:
1) En ocupaciones genéricas. Se basan en las siguientes cuestiones relativas a la tarea que debe
realizar en la organización:
1. Información (¿donde la consigue?) 5. contexto del puesto de trabajo ¿en qué
2. procesos mentales (decisiones, entorno?
planificación, etc) 6. métodos de trabajo ¿Qué técnicas debe
3. producto del trabajo, (¿qué actividades emplear?
físicas? 7. características del trabajador (personalidad,
4. relaciones con otros (¿tiene que aptitudes)
relacionarse ¿)
2. dentro de cada clasificación genérica, se diferencia a los puestos de trabajo según su nivel de
responsabilidad. (Este segundo se tratará en relación a las remuneraciones).
4. EVALUACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO Y SISTEMA DE REMUNERACIONES

La evaluación de los puestos de trabajo es una comparación de los puestos clasificados para determinar
cuál es su valor económico. Aunque se han empleado diversos métodos, el más frecuente es el de
puntuación de factores, en función de la dificultad de las tareas. La metodología es la siguiente:
1) Análisis de los puestos de trabajo de la organización,
2) selección de factores que midan la valía del trabajo a lo largo de todos los puestos,
3) dar una puntuación a los factores (valor máximo y mínimo)y
4) desarrollar los niveles de calidad para cada factor de valoración asignando los puntos a cada nivel
dentro de cada factor.
Luego se evalúa cada puesto de trabajo según cada factor y se calcula la puntuación total. Después se
determinan los rangos
Estos métodos de evaluación por puntuación son muy estables y fiables, suponiendo que se tenga
cuidado en la elección y ponderación de los factores de valoración y sus niveles de calidad.
Sus inconvenientes son la complejidad y los costes de desarrollo. No obstante, el mayor inconveniente de
la evaluación de los puestos de trabajo es que no garantiza un salario igual a cada persona por igual
trabajo.
53
Un sistema de remuneraciones debe satisfacer las necesidades de los empleados y de la organización, es
decir, debe ser equitativo, flexible y fácil de administrar; por desgracia estas características se
contradicen en la práctica.
5. CARRERA
Este sistema de ascenso mas o menos paulatino a lo largo de la vida laboral supone para el empleado cierta
predicción sobre sus pautas futuras de carrera en la organización, que se preocupa por sus empleados a
largo plazo. La organización tiene así seguridad en que habrá personas disponibles para cubrir las futuras
vacantes.
La actividad está centrada en determinar cuales serán las pautas de promoción para seleccionar las
personas más adecuadas para ascender a puestos de más responsabilidad, y además cómo se va a
realizar la formación del personal. Una tipología de sistema de carrera se puede desarrollar en torno a 2
dimensiones: flujo de oferta y flujo de designación, así surgen 4 tipos de carrera :
EXTERNO
Orientación de los recursos humanos: reducción Orientación de los recursos
humanos: reclutamiento
Modelo estratégico: reactor Modelo estratégico: prospector
Estrategia competitiva típica: coste (1) Estrategia competitiva típica:
cualificaciones (2)
FLUJO DE
OFERTA
Orientación de los recursos humanos: retención Orientación de los recursos
humanos: desarrollo
Modelo estratégico: defensor Modelo estratégico: analista
Estrategia competitiva típica: foco, no competitivo (3) Estrategia competitiva típica:
diferenciación (4)
INTERNO
CONTRIBUCIÓN GRUPAL CONTRIBUCIÓN INDIVIDUAL
FLUJO DE DESIGNACIÓN
El flujo de oferta puede ser fundamentalmente interno, en cuyo caso, en cuyo caso los puestos de trabajo se
cubren por la comunidad interna de mano de obra en sus niveles inferiores; o puede ser externo, en el que
es tan probable que la organización contrate personal del exterior como lo promueva desde dentro en
todos los niveles.
EL flujo de designación mide el fundamento sobre el que las personas se designan y promueven a nuevos
puestos de trabajo. Puede centrarse en la contribución individual a los objetivos de la organización o en la
contribución grupal que no contemplan diferencias individuales
Los 4 tipos de sistemas de carreras tienen características distintivamente diferentes:
1. Son organizaciones preocupadas por la supervivencia (editoriales, textiles).
2. Organizaciones abiertas a los mercados externos (contabilidad, medicina, publicidad).
3. Organizaciones que emplean mercados internos de trabajo (seguros, bancos, Administraciones
Públicas).
4. Organizaciones con remuneraciones basadas en la contribución individual (farmacia, electrónica,
oficinas).
6. ESTRUCTURA
El sector público utiliza mucho sistema de mercado interno de trabajo. Esto implica que tiene que desarrollar
procedimientos y políticas para seleccionar y distribuir los recursos humanos.
En ausencia de normas y regulaciones centralmente establecidas, las distintas organizaciones públicas
confeccionan sus propios sistemas de administración de personal. Esto puede dar lugar a una gran
hetereogeneidad motivada por la complejidad y diversidad del sector público, lo cual hace que la gestión
de recursos humanos en el sector público sea aún más distintiva que en el sector privado que está más
abierto a los mercados externos de trabajo. Esta hetereogeneidad afecta al nivel de igualdad de
oportunidades en la sociedad.
Según WISE (1994) son 3 las tendencias clave de futuro que parecen afectar a los sistemas de mercados
internos de trabajo de las Administraciones Públicas:
1) Tendencia hacia esquemas de remuneración individualizados. Están motivados por la exigencia de
mayor eficiencia y responsabilidad. Esta motivación supone un sistema de valoración riguroso y
equitativo, lo cual es muy difícil en una AP. Tiende a poner el acento en las remuneraciones materiales
y diluir el valor de los incentivos afectivos y normativos.
54
2) Tendencia a cambio de sistemas de rango. Se están produciendo cambios en los sistemas de rango
y status en el puesto de trabajo, hacia los rangos en la persona, en los organismos públicos. Esto
es debido a que aunque se mantengan teóricamente lo sistemas de rango en el puesto de trabajo,
cada vez se está dando más discrecionalidad a los gestores para repartir remuneraciones individuales,
lo cual significa de hecho un sistema de rango a la persona (ej. Las productividades individualizadas)
3) Tendencia hacia trabajadores contingentes. Se está asistiendo a una creciente utilización de los
contratos temporales y no funcionarios. Esto supone una mayor inseguridad en el empleo y el
alejamiento de la tradicional protección legalista de los derechos de los empleados. Esta tendencia
puede estar motivada por una falta de compromiso con los puestos de trabajo permanentes, para de
esta forma aliviar la carga de la AP en los casos de recesión económica.
TEMA 10.
LA GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA
1. LA EFICIENCIA Y LA EFECTIVIDAD EN LAS ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS PÚBLICAS

La gestión pública tradicional (modelo burocrático clásico)con su énfasis en la observancia de los
procedimientos legalmente establecidos, su motivación es el interés público. Esta fundamentación ha sido
cuestionada. A continuación examinaremos las dificultades del interés público como motor de las
actividades administrativas en la versión de DOWNS y luego se exploran las posibilidades del enfoque
principal-agente como base del análisis, siguiendo la aportación de LANE, centrado ya en los
rendimientos, los resultados de las actividades administrativas.
1.1. Del INTERÉS PÚBLICO a las relaciones PRINCIPAL-AGENTE como fundamentos motivadores.
LA PERSPECTIVA DEL EL INTERÉS PÚBLICO, siguiendo a DOWNS, es un término empleado
constantemente pero resulta difícil, en una investigación detallada encontrar un acuerdo general sobre
su significado.
Lo justo o lo bueno es relativo. Si acordamos una definición básica: “el interés público consistiría en
aquellas acciones del sistema político administrativo que más benefician al conjunto de la
sociedad. “ El concepto tiene 3 funciones específicas en una sociedad democrática:
1. Sirve como mecanismo para que los ciudadanos juzguen las acciones político-administrativas y
comunicar sus juicios a otros.
2. Implica la existencia de un bien común que trasciende los intereses particulares.
3. Sirve como guía para los funcionarios ante decisiones donde no hay instrucciones inequívocas
del electorado o de sus superiores.
Precisa, por tanto un consenso mínimo necesario para el funcionamiento de una sociedad
democrática, que consiste en un acuerdo popular implícito, en 3 áreas principales:
 Las normas básicas de conducta. Se derivan del código normativo aceptado por la sociedad.
 Las normas de adopción de decisiones. Éstas se desprenden de la constitución escrita o
tradicional.
 Los principios generales sobre las políticas sociales que el Estado debe implantar. Éstas se
derivan de una vaga imagen sobre lo que debe ser la "buena sociedad".
Se derivan, de todo ello, ciertas características importantes del consenso mínimo:

 gran parte de su contenido consiste en principios constatables de una forma vaga y
generalizada;
 su significado cambia a lo largo del plazo;
 aunque pueda haber un acuerdo sobre los principios generales, habrá una amplia variedad de
puntos de vista sobre cómo aplicarlos en la práctica.
Pueden distinguirse 3 grandes escuelas de pensamiento sobre el contenido sustantivo específico del
interés público:
1) la escuela racionalista que cree que el interés público consiste en la voluntad del pueblo (como
mayoría de ciudadanos), esto es, lo que el gobierno debe hacer es lo que los ciudadanos
desean. La tarea de los funcionarios es estrictamente técnica.
55
2) la escuela idealista que cree que el interés público consiste en realizar lo que es mejor para la
sociedad en su conjunto de acuerdo a algún estándar de valores. Lo funcionarios deben conocer
ese estándar y no tienen que consultar a los ciudadanos.
3) la escuela realista cree que la expresión carece de contenido per se, pero puede aplicarse a
ciertos métodos de adopción de decisiones. Tiene 3 subescuelas:
(i) realistas simbólicos el interés público es una etiqueta aplicable al resultado de la
interacción de los grupos de interés
(ii) realistas psicológicos el interés público es un estímulo para los funcionarios para que
tengan en cuenta el bienestar de los ciudadanos no representados directamente por los
grupos de interés.
(iii) Realistas del proceso legal. Las decisiones se basan en el interés público, si da a todos los
afectados la oportunidad de influir, porque, aunque no tengan éxito en lograrlo, este sistema
genera aceptación.
4) La escuela de la elección publica no admite este concepto al afirmar que todos los intereses
son particulares.
LA PERSPECTIVA DE LAS RELACIONES PRINCIPAL-AGENTE, es otra visión más reciente, y quizá

más fecunda, en la elaboración e implantación de las políticas públicas. Como señala LANE, en una
democracia está la noción implícita de que:
Los políticos, los burócratas y los profesionales son agentes
Los ciudadanos son los principales que han contratado a los agentes
Los principales contratan a los agentes para que actúen sobre sus intereses y tiene derecho a
supervisar esa actuación
Caben 2 conjuntos de relaciones principal-agente:
1) las que se establecen entre la población y sus líderes electos,
2) las que se entablan entre éstos como estructura de gobierno y la administración.
Esta doble relación principal-agente entre el electorado, el gobierno y la administración es más
relevante y fecunda que la añeja contraposición entre política y administración.
La cuestión radica en el diseño de un sistema de contratos que motiven al agente a actuar según los
intereses del principal y en el modo de supervisar el comportamiento del agente en relación con el
acuerdo. La utilización de este marco de referencia para el análisis de la acción estatal implica un claro
rechazo de la noción de interés público puesto que los únicos intereses existentes son los
pertenecientes al principal o a los agentes, sean éstos egoístas, altruistas, personales o sociales.
La distancia entre el principal y el agente comportan incertidumbres y riesgos morales:

 Entre el cuerpo electoral (principal) y el gobierno (agente) pueden existir diferencias acerca de
qué políticas deben emprenderse, o pueden haber políticos irresponsables que antepongan sus
intereses a los que se le han encomendado. La elección de políticos implica un riesgo.
 Entre el gobierno (principal) y la administración (agente) también pueden existir diferencias
acerca de la implantación de políticas públicas (cómo se ejecutan las acciones), o pueden
haber también burócratas irresponsables.
1. 2. Problemas de medición y comparación.

Todo el mundo está de acuerdo en que decir que una organización es efectiva es un juicio de valor
y que no hay criterio universal aplicable a las organizaciones privadas, públicas, o sin ánimo de
lucro. Se han identificado hasta 35 criterios para medir la efectividad.
Efectividad es la razón de los productos conseguidos en comparación con los objetivos
establecidos políticamente. Tal como dice ETZIONI la efectividad real de una organización
específica está determinada por el grado en que alcanza sus objetivos.
Eficiencia, es la razón del producto por unidad de insumo, y su relación con el impacto. La
eficiencia de una organización se mide por la cantidad de recursos empleados para producir
una unidad de producto
Impacto, son los efectos externos intencionados o no sobre terceras partes
El producto está, en general, estrechamente relacionado, pero no es idéntico a los objetivos
organizativos. Por ejemplo: una universidad produce titulados pero sus objetivos pueden incluir
desde la difusión del conocimiento y la cultura, hasta la formación de profesionales cualificados en
distintas especialidades.
56
Como señala HEFFRON, todos los enfoques sobre la efectividad se basan en los objetivos pero difieren
en qué entienden en cada caso por objetivos. Existen varios enfoques para valorar la
efectividad de un organismo:
EL ENFOQUE BASADO EN LOS OBJETIVOS
Parte de la creencia de que las organizaciones tienen objetivos específicos claramente identificados,
que hay acuerdo entre todos sus miembros, que están en manos de decisores comprometidos en logro
de los mismos. Esos objetivos tienen que ser: pocos en número, mensurables, y poseen los recursos
necesarios para ello.
En las AAPP, estos supuestos distan de estar claros. Los objetivos y los productos son vagos y
ambiguos y hasta contradictorios. Pese a ello, en algunas circunstancias bien delimitadas este
enfoque puede ser un método válido para valorar la efectividad organizativa. THOMPSON sugiere una
valoración diferente de la efectividad en las organizaciones según la claridad de los objetivos y la
relación causa-efecto:
1) eficiencia para objetivos claros (Correos). 3) criterios de producto para objetivos claros
y causa-efecto incompletos (insalud) ;
2) criterios de proceso interno 4) criterios sociales para objetivos ambiguos y causa-
efect Incompletos (escuelas) para objetivos ambiguos (investigación)
EL ENFOQUE DE SISTEMAS
El objetivo prevaleciente de la organización en la teoría de sistemas es la supervivencia, lo que tiene

escasa conexión con la capacidad organizativa de lograr sus fines sustantivos.
En el sector público especialmente, hay organizaciones que fallan en alcanzar los objetivos que no
sucumben necesariamente, y otras que los logran no sobreviven obligatoriamente. Esto es
claramente cierto en el sector público. Su efectividad se mide por la capacidad de equilibrar la
organización con el entorno: tratan de maximizar la extracción de recursos, pero un exceso en su
empeño puede hacerlas sucumbir.
UNA COMPARACIÓN DE LOS ENFOQUES.
Evaluar la efectividad de una organización es un juicio de valor que deriva de intereses, creencias,
perspectivas, etc de quien evalúa. Para comparar los distintos enfoques se identifican 3 dimensiones o
modelos de las organizaciones que pueden ser el origen de conflictos de valores: el foco organizativo, la
estructura organizativa y la apertura de los rendimientos, medios o fines organizativos. La dicotomía
eficiencia - efectividad, también en el entorno o externo nos da el marco para la evaluación organizativa.
Además, las variables estructurales que se identifican como principal fuente de conflictos son el control y
la flexibilidad, en el entorno interno o externo, lo que nos da el modelo de los valores en competencia
para evaluar la efectividad organizativa:
1) El modelo de las relaciones humanas se centra en las personas de la organización y en que la
satisfacción de sus necesidades es el fin más importante de la organización (los medios son el
enriquecimiento de tareas, gestión participativa). 2) El modelo del proceso interno subraya la
importancia de las comunicaciones internas y en la provisión de la información adecuada a la persona
pertinente en el momento preciso (sistemas de gestión de la información). 3) El modelo de sistema
abierto pone el acento en el contexto y en el papel crucial que desempeña en la determinación de la
efectividad organizativa (flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de negociación). 4) El modelo del
objetivo racional es el de la gestión burocrática tradicional (énfasis en las normas y métodos de control
como la planificación, supervisión y evaluación).
57
EL ENFOQUE DE LA ELECCIÓN PÚBLICA.
La aportación de ETZIONI sugiere 2 dimensiones: productividad y efectividad.
EFECTIVIDAD
Logro de objetivos Fracaso de los objetivos
I. el logro de objetivos con los
II. fracaso de objetivos con costes
minimizació mínimos costes
mínimos algunos objetivos son más
n de costes aceptación total de la
importantes que otros
PRODUCTIVI organización
DAD III. logro de objetivos con pérdidas
los costes pueden ser más fáciles IV. el fracaso de objetivos con pérdidas
perdidas
de aceptar en algunas rechazo total de la organización
actividades que en otras
Pero las valoraciones II y III pueden plantear ambigüedades, pero como subraya LANE, la eficiencia
en el sector público es función de la provisión de bienes y servicios en relación con los objetivos y
la asignación de los recursos, esto es, la productividad. La eficiencia en el sentido de productividad es
una comparación a lo largo del tiempo. La efectividad es una medida directa que determina si un
programa alcanza sus objetivos. Hay dos ecuaciones para estimar la productividad y la efectividad:
producto efectos del producto valor de los
rendimientos
Productividad = --------------- efectividad = ----------------------------- eficiencia general = ---------------------
-------------------
Insumo insumo costes
La eficiencia en el sector público sigue siendo problemática porque hay que tener en cuanta la calidad del
servicio. Así puede haber una ineficiencia social y una ineficiencia administrativa, ambas se puede
estudiar por separado. MARSHAL ha denominado burocratización a la rápida expansión de la fusión
administrativa en relación a la de servicio
EL ENFOQUE POLÍTICO: LA ORGANIZACIÓN PÚBLICA EFECTIVA.

Las organizaciones públicas son algo más que organizaciones, son entidades políticas cuyas
realizaciones y comportamiento determinan la naturaleza global y la calidad del sistema político-
administrativo. Cualquier valoración general de su realización debe incluir valores políticos, además
de los organizativos, lo que supone mayores dificultades para evaluar su efectividad. La medida de la
eficiencia es extremadamente difícil en las organizaciones que producen bienes colectivos, como la
defensa o la enseñanza, por ejemplo. Los valores políticos aplicables a las organizaciones públicas
son los siguientes:
1) Receptividad. Requiere que las organizaciones estén informadas y sean receptivas a las necesidades
y deseos del público. La determinación de los deseos del público es un asunto difícil (ej. encuestas de
satisfacción). La distribución territorial del poder añade una complicación adicional
2) Responsabilidad. Las organizaciones públicas son responsables, si quieren tener legitimidad, ante el
pueblo, el legislativo, el ejecutivo, su clientela, los tribunales y las leyes.
3) Representatividad. El concepto se superpone al de receptividad porque representar puede significar
bien actuar en los mejores intereses de un electorado o actuando sobre los deseos expresos de ese
electorado. En democracia una medida de efectividad es la siguiente elección. También puede
hablarse de representatividad cuando una institución se asemeja en su composición sociodemográfica
a su electorado.
4) Constitucionalidad. Ninguna organización pública puede considerarse efectiva si viola la constitución
y el ordenamiento jurídico.
5) Democracia. Los valores democráticos básicos chocan entres sí: libertad individual/igualdad,
derechos de propiedad/derechos humanos, etc
1. 2. Estructura y estrategia organizativas.

Existen dos reglas básicas que no deben olvidarse porque gobiernan la gestión y el diseño organizativo:
1)la estrategia debe determinar la estructura. Estrategia significa la pauta de propósitos y políticas que
define la organización y sus misiones y que la sitúa en relación con su entorno, las organizaciones con
una sola misión deben organizarse a lo largo de líneas funcionales; las organizaciones con múltiples
misiones deben organizarse a lo largo de líneas de matriciales.
2) la organización debe ser tan descentralizada como sea posible. La efectividad mejora cuando la
autoridad y la responsabilidad se delegan hacia abajo en la organización. La centralización no debe
58
confundirse con la unidad de mando que siempre debe prevalecer. La centralización se caracteriza por
controles ex ante y la descentralización por controles ex post.
2. LA GESTIÓN PÚBLICA
Existen dos grandes modelos de organización del sector público atendiendo a las características de su
gestión.
 Modelo jerárquico, o burocrático tradicional, dominado por una filosofía basada en la desconfianza
en la administración de los recursos públicos y en el predominio del derecho administrativo. Controles
de legalidad ex ante. Escasa autonomía de los gestores
 Modelo autónomo, centrado en la obtención de resultados para el ciudadano y la prevalencia del
derecho consuetudinario en sus relaciones con las administraciones públicas. Países nórdicos y
anglosajones. Gestión por objetivos, autonomía, flexibilidad. Controles ex post.
2.1. La gestión burocrática clásica. El análisis y descripción de WEBER sobre la burocracia es el

prototipo de la gestión burocrática clásica, puesto que según él es la forma más racional de ejercer
una dominación en:
Precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza. Calculabilidad.
Intensidad y extensión en el servicio.
Aplicabilidad formalmente universal a toda suerte de tareas. Capacidad técnica de
perfección para obtener resultados óptimos.
El gran instrumento para la superioridad de la administración burocrática es el saber profesional

especializado. Su significado social se concreta en 3 tendencias:
 La nivelación en interés de una posibilidad universal de los más calificados profesionalmente.
 La plutocratización en interés en de una formación profesional que haya durado el mayor
tiempo posible.
 La dominación de la impersonalidad formalista, sin rencor ni parcialidad, sin odio ni pasión,
formalmente igual para todos.
Sus características:
Existe una rígida separación entre política y Tendencia a la centralización
administración Ordenación jerárquica de tareas y personas
Las actuaciones se basan en documentos escritos Orientación hacia el Interés público
Regularidad procedimental basada en normas Funcionarios se orientan por el sentido del deber
Trabajo tecnificado Los recursos de la organización son distintos de
Las tareas se dividen funcionalmente y disponen los de sus miembros
de poder coercitivo
2. 2. Gestión por objetivos. La gestión por objetivos es tanto una filosofía de la gestión como un
proceso. Como doctrina propugna una forma de gestionar proactiva en vez de reactiva, trata de que una
organización influya sobre su futuro en vez de que responda sólo a otras fuerzas con gestiones por
crisis, pone el acento sobre una creciente participación de los empleados en asuntos laborales en
todos los niveles de la organización. La gestión por objetivos consiste en una serie de elementos
interrelacionados e interdependientes que son:
1. El establecimiento de objetivos para todos los departamentos de la organización, y para individuos,
a corto y a largo plazo. Los objetivos se convierten en la norma mediante la cual se puede medir la
efectividad. Se recomienda la participación del mayor número de personas.
2. La planificación de la acción que debe efectuarse con respecto a los medios y a cómo lograr los
objetivos
3. Autocontrol y corrección. Una comparación de los objetivos y de los planes de acción puede
conducir a 2 grandes cursos de acción:
 acciones correctivas, en la forma de medios revisados
 o un nuevo análisis completo de los mismos objetivos.
Los dos cursos de acción también quieren decir que los empleados en cada nivel de la organización
recibirán la responsabilidad y la oportunidad para controlar su propio comportamiento para alcanzar
objetivos.
4. Revisiones periódicas. Debe haber revisiones sistemáticas y programadas para medir y examinar el
progreso, la identificación y la resolución de problemas y la revisión, supresión o añadido de objetivos.
59
El proceso implica el compromiso de los gestores individuales para alcanzar objetivos mensurables. Es
necesario que el superior y el subordinado lleguen a un acuerdo sobre la manera de medirlo y cómo
lograrlos.
El éxito del sistema depende de lo bien definidos que estén los objetivos, de que se comuniquen bien y
se acepten. Los objetivos individuales deben ser:
Claros concisos coherentes con las políticas de la unidad ser alcanzables
interesantes motivadores
2.3. Gestión de calidad total. A partir de 1980 la gestión de calidad total ha tenido un gran impacto y se
ha adoptado por grandes empresas multinacionales. Las características fundamentales en su versión
1ª S- 2003
completa y más ortodoxa en el sector privado serían:
1. El consumidor es el determinante fundamental 5. La calidad requiere la mejora continua de los

de la calidad insumos y procesos.
2. La calidad debe incorporarse al producto al 6. La mejora de la calidad requiere una intensa
principio del proceso. participación de los trabajadores.
3. La prevención de la variabilidad es la clave 7. La calidad requiere un compromiso
para producir gran calidad. organizativo total.
4. La calidad es el resultado del trabajo de
equipo, no de individuos.
.
SWISS señala que, en su forma ortodoxa, la gestión de calidad total es inapropiada para el entorno
político-administrativo debido a que
1. Es difícil de aplicar a los servicios públicos porque son intensivos en mano de obra y porque
producto y consumo son simultáneos. Además, las medidas de calidad de los servicios son
extremadamente complejas (acceso, confianza, competencia,...)
2. La definición del consumidor es una cuestión difícil y controvertida políticamente. Los clientes
compradores, los contribuyentes en general, prefieren minimizar los costes. Pero, los consumidores
directos, los receptores de programas, esperan un nivel de calidad que cuesta mucho, porque ellos
no lo pagan de manera íntegra.
3. Un énfasis inapropiado en los insumos y procesos, debido a que si se centran en ellos se amenaza el
cumplimiento de objetivos, presupuestos, etc.
4. Unas demandas hacia el nivel superior que pueden ser afrontadas raramente por la cultura político-
administrativa. En política la permanencia del ejecutivo es diferente del mantenimiento de la
organización.
En consecuencia, la versión más ortodoxa y literal de la gestión de calidad total puede causar más
daño que bien porque puede fomentar el énfasis en demandas particularistas de los clientes
directos más que sobre las necesidades de los consumidores más importantes. Sin embargo, una
versión reformada sí puede ser de gran utilidad.
Existe una norma europea sobre esta materia que recoge los elementos operativos de un sistema de
calidad para una organización de servicios que puede cumplir las políticas y objetivos fijados para el
servicio. Se deben especificar los requisitos de prestaciones de todos los procesos de servicio, incluyendo
los 3 principales (diseño, comercialización y prestación del servicio). Estos procesos influyen directamente
en la calidad de servicio percibida por el cliente, así como las acciones resultantes de las medidas
realimentadoras que contribuyen a su mejora y los elementos interactivos del bucle: evaluación por
el suministrador del servicio prestado; evaluación por el cliente del servicio recibido; auditorías de la
calidad relativas a la implantación y eficacia de todos los elementos del sistema.
1.4. Gestión postburocrática. Entre otras críticas recientes a la gestión burocrática clásica hay que
destacar la condición híbrida de la nueva gestión administrativa, la racionalidad limitada, la gestión
orientada al cumplimiento de objetivos, ordenada por los principios de autonomía y descentralización y
los intereses egoístas como fundamento motivador de los comportamientos en el sector público.
En la nueva gestión burocrática se acentúa el papel de productor en detrimento del administrador
tradicional, y el del innovador como opuesto al del integrador. Sin embargo se considera la
complementariedad de todos.
BARZELAY (1992) ha reformulado sistemáticamente las características de la gestión postburocrática, en
la que las organizaciones públicas deben orientarse hacia sus clientes y a la prestación del
servicio y contrapone para ello la nueva conceptuación a la burocrática:
60
organización burocrática organización al servicio del cliente
Centrada en sus propias necesidades y centrada en las necesidades y perspectivas del
perspectivas cliente
Centrada en los papeles y las responsabilidades de Centrada en que el conjunto de la organización
sus partes funcione como equipo Definida por los resultados
Definida por la cantidad de recursos que controla y que logra para sus clientes
por las tareas que realiza
Controla sus costes Crea valor neto de sus costes
Se estanca en la rutina Modifica sus operaciones en respuesta a las
Combate por su espacio demandas cambiantes Compite por el negocio
Insiste en seguir los procedimientos normalizados Cambia los sistemas operativos cuando sirve a sus
Anuncia políticas públicas y planes propósitos
Se compromete en comunicaciones de doble
Separa el trabajo de pensar del de hacer dirección con sus clientes
Estimula a los empleados de primera línea a
realizar juicios sobre cómo mejorar el servicio para
el cliente.
Diferencias de la cultura organizativa:
Vieja cultura Nueva cultura

Acento en lo que han sido las cosas Acento en cómo deberían y podrían ser las cosas
Énfasis en el funcionamiento y en decir no Énfasis en resolver problemas de los clientes
Preocupación por las normas y el conocimiento Preocupación por los clientes y las políticas
técnico públicas
Acento en el volumen de los costes e insumos Acento en el valor neto del coste
Preocupación por los papeles y las Preocupación por las personas y las relaciones de
responsabilidades trabajo
El problema de buena parte de las sociedades del sur de Europa e Iberoamérica es que las AAPP se
enfrentan a demandas de gestión postburocrática sin haber conseguido implantar por completo la
gestión burocrática en su seno con anterioridad. La solución pasa por la implantación por parte de los
gestores públicos de diagnósticos de situaciones insatisfactorias e inadecuaciones del paradigma
burocrático y aprovechar que muchos funcionarios están deseosos de impulsar una nueva manera de
practicar la gestión pública.
1.5. La nueva gestión pública.

Es necesario resaltar la influencia del espíritu empresarial en el sector público, a raíz de la campaña
presidencial de Clinton en 1992 (estas y otras contribuciones se han sintetizado por OSBORNE Y
GAEBLER bajo la etiqueta de nueva gestión pública). Se trata de la formulación del informe de Gore,
de inventar "un Estado que ponga a las personas en primer lugar" mediante:
 la creación de un sentido de misión, más delegación de autoridad, más incentivos y menos
normas, búsqueda de soluciones de mercado y midiendo el éxito de las acciones gubernativas
en términos de la satisfacción de los consumidores. Más concretamente, se trata de modernizar
los controles haciéndolos más dinámicos, de transformar las estructuras organizativas, de
implantar un presupuesto de ejecución, de simplificar la información financiera, de crear unos
sistemas de contratación más flexibles y receptivos, de reinventar las adquisiciones y de la
reingeniería de los procesos administrativos mediante el empleo de las nuevas tecnologías de la
información.
La dirección del cambio es la siguiente: partiendo de una ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CLÁSICA, que
tiene un alto grado de aislamiento del sector privado en cuanto a gestión de personal, estructura y
métodos, y una alta densidad de normas limitadoras de libertad de acción en numerosas áreas;
pasaríamos a una NUEVA GESTIÓN PÚBLICA que tiene ambas características en una medida mucho
más baja.
Como a todas las filosofías o sistemas de gestión, las bendiciones y las críticas a la Nueva Gestión
Pública son abundantes. Existen 4 críticas a la Nueva Gestión Pública, que siguen la tipología de
culturas políticas de WILDAVSKY:
61
Crítica fatalista. Las personas que sustentan esta Crítica jerárquica. sostiene un grupo de
perspectiva creen que no pueden controlar lo que perspectivas como la gestión central, los sistemas
les sucede. Sostiene que los problemas de planificación, la profesionalización y la
fundamentales de la gestión del sector público (error tecnocracia. Exigen mucho cuidado con los cambios
humano, fallos del sistema, corrupción) son que pueden desestabilizar y crear anarquía. Los
omnipresentes, ningún sistema de gestión puede desplazamientos erosionan la capacidad de
eliminarlos. Los fatalistas no ofrecen alternativa. planificación a largo plazo del gobierno nacional y
un fallo en el equilibrio apropiado entre la guía
política, el asesoramiento administrativo y el
conocimiento técnico externo
Crítica individualista. Su ideal social es la Crítica igualitaria. Es la más negativa acerca de las
autorregulación. Dice que la Nueva Gestión Pública interacciones humanas con la naturaleza pues la
se queda a medio camino de implantar la gestión adopción de decisiones elitista y la concentración de
empresarial y el mercado en el sector público. poder organizativo pueden generar graves errores
Exigen más privatización en lugar de de cálculo. Es la más crítica con la Nueva Gestión
subcontrataciones Pública pues sostiene que la adecuación al
mercado, a gran escala, aumenta los riesgos de
corrupción en los servicios públicos, en ausencia de
contramedidas. La acción gubernativa puede ser
menos responsable y accesible a los ciudadanos.
Piden mayor participación ciudadana, mayor
maquinaria anticorrupción y que no disminuya la
responsabilidad pública. También se preocupan por
el efecto acumulado sobre las políticas públicas por
la fragmentación de las estructuras de gobierno en
el nivel central, regional y local.
1.6. Un cambio de visión imprescindible. Desde la perspectiva de la planificación, el sistema político-

administrativo parece excesivamente político, circunscrito al corto plazo, limitado de elecciones,
vulnerable a las presiones de los grupos de interés y a la necesidad de los políticos de ser reelegidos.
Las decisiones del sector público parecen reactivas, incrementales y oportunistas.
El intento de trasponer mecánicamente las técnicas del sector privado al público y la crítica de la
planificación estratégica ha llevado al crecimiento del concepto de gestión estratégica, adaptando las
nociones fundamentales a las peculiaridades del sector público y a las organizaciones sin ánimo de lucro.
Es preciso un cambio en la visión de la gestión pública, cosa que va sucediendo paulatinamente. Los
administradores públicos están empezando a ser vistos como responsables de que la recaudación de
los recursos públicos y de su empleo en aquellas formas que mejor cubran los objetivos seleccionados
por el sistema político. Deben negociarse los objetivos que han de perseguirse, los recursos de que se
han de disponer y las expectativas de cumplimiento. El administrador público no sólo realiza actos
administrativos coherentes con normas legales superiores o con directrices políticas sino que su papel
consiste en reconciliar entre sí el sistema político, los conocimientos sobre los problemas sociales
relevantes y las técnicas administrativas que permiten a los distintos organismos alcanzar elevados
niveles de ejecución.
TEMA 11. LOS

CIUDADANOS Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. LEGITIMIDAD
Legitimidad legal. Es bien conocida la distinción de Weber sobre las fuentes de legitimidad: la fe en el
carisma personal o institucional; el apego a la tradición; y la aceptación del procedimiento legal. Este
último aspecto es el determinante, según SCHMITT, en un sistema moderno pues significa un método
para el trabajo y el funcionamiento de los organismos públicos (de la burocracia ) .
Legitimidad tecnocrática o funcional Sin embargo, el mundo contemporáneo ha alumbrado un nuevo
tipo, como apunta GARCÍA-PELAYO: "Es legítimo lo que es eficaz.
Las fuentes weberianas se encuentran en otras definiciones implícitas o explícitas de la legitimidad, las
cuales suelen contener 3 grandes aspectos que incorporan distintas explicaciones del concepto.
Examinemos los 3 enfoques:
1. En el enfoque actitudinal, es la legitimidad una orientación afectiva favorable al sistema
político-administrativo. El proceso de producción de legitimidad es normativo en el sentido de que las
62
gentes interiorizan las reglas del juego. La agregación del apoyo individual produce la aprobación
colectiva que constituye la legitimidad del sistema político-administrativo. Lipset estaría dentro de este
enfoque, y estableció una relación entre legitimidad y eficacia
2.
EFICACIA (grado de satisfacción de funciones de
gobierno)
más menos
LEGITIMIDAD mas (A) sistemas estables (B)
(grado de creencia en que
las instituciones políticas men
son apropiadas para la (C) República Weimar (D) sistemas inestables
os
sociedad)
En términos dinámicos los países que pasaron de A a B permanecieron democráticos, los que pasaron
de C a D se derrumbaron.
La eficacia prolongada proporciona legitimidad, fundamentalmente mediante el desarrollo
económico.
3. En el enfoque del consenso de comportamiento, el consenso se indica por la conducta dentro

de las instituciones mediante la participación activa, aquiescencia pasiva o obediencia resentida.
Aunque no es la única motivación para el consenso, la predominante es instrumental en que el
consenso proporciona recursos materiales. Las normas como la igualdad jurídica deben reforzarse
por los rendimientos materiales de las políticas gubernamentales. Se incluyen Offe y Habermas.
HABERMÁS recoge la aportación de Offe y reelabora el enfoque distinguiendo 3 subsistemas: El
económico, depende de la continua intervención del Estado para corregir sus deficiencias y transfiere
partes del valor producido (impuestos) al sistema político-administrativo. El sistema-político
administrativo está ligado al sistema normativo o de legitimación, transfiere servicios de bienestar
y recibe legitimación. El sistema en su conjunto trata de encontrar un equilibrio entre todas las fuerzas
que actúan, pero se pueden producir crisis de racionalidad (el sistema político no proporciona
suficientes condiciones de autogobierno para el sistema económico) o crisis de legitimación (los
medios administrativos no son capaces de producir estructuras normativas para la legitimación).
4. El enfoque de la orientación normativa subraya el concepto de validez, que sólo supone la

existencia de un orden institucional conocido dentro de la colectividad. No implica la aceptación
individual de la norma, la obedecen porque la reconocen como vinculante, aunque no la apoyen
personalmente.
En síntesis, el papel desempeñado por las AAPP resulta determinante para la legitimidad del sistema
político pues éstas son quienes convierten en realidad las medidas elaboradas por los políticos y los
burócratas. Pero para que la implantación de las políticas públicas surta esos efectos legitimadores las
AAPP deben ser responsables ante la sociedad y los políticos y burócratas deben ser receptivos
ante las demandas sociales, de no ser así se puede llegar a incurrir en mala administración o en
corrupción.
2. RESPONSABILIDAD, MALA ADMINISTRACIÓN Y CORRUPCIÓN

La aplicación de los principios morales a las políticas públicas y a los funcionarios públicos es
relativamente reciente. Los modos más frecuentes de adscripción de responsabilidad a los funcionarios
son el modelo jerárquico weberiano, o el colectivo, aunque no faltan las opiniones favorables a la
consideración de la responsabilidad personal, adecuadamente interpretada.
2.1. Las acepciones de la responsabilidad. Cualquier actor organizativo que es responsable de la

realización de una tarea, debe estar obligado responder ante algún grupo o individuo que posea una
autoridad legítima sobre su realización. En los dispositivos de responsabilidad cabe distinguir 2
dimensiones del origen del control (interno o externo) y su grado (de menos a más) que combinadas
reflejan el rango de posibilidades mediante las que los funcionarios públicos pueden ser considerados
responsables.
Los 4 mecanismos de responsabilidad en el sector público son:
 la responsabilidad burocrática basada en un elevado grado de supervisión interna. El valor
prevaleciente es la eficiencia. Adecuada a tareas rutinarias o normalizadas. (superior / inferior)
63
 la responsabilidad legal implica alto grado de verificación externo (tribunal, auditor externo); el
valor predominante es el imperio de la ley. Adecuado cuando el centro de atención se sitúa en el
proceso. (principal / agente)
 la responsabilidad profesional se caracteriza por un bajo grado de escrutinio interno; el valor
prevaleciente es la deferencia ante el conocimiento técnico. Adecuado cuando se requieren
conocimientos muy especializados. (lego / experto)
 la responsabilidad política implica un bajo grado de comprobación externo (de grupo clientelar, de
ciudadanos o autoridades electas). Se aplica a actividades bajo la etiqueta de funciones de
patronazgo lo que se evalúa es el producto (elector / representante)
En los mecanismos burocráticos y legales, el actor tiene menos flexibilidad con relación a los
comportamientos, pues las acciones están constreñidas por procedimientos normalizados, normas,
mandatos legislativos y decisiones judiciales.
En la responsabilidad profesional y en la política, el actor o el organismo tiene la flexibilidad para
elegir si responde a las expectativas y la discrecionalidad acerca de cómo hacerlo.
Desde la perspectiva de la receptividad se espera que los altos funcionarios sigan el ideal de lo que
se ha denominado competencia neutral, o como ha denominado GARRIDO FALLA eficacia
indiferente, en el sentido de "que se debe ser eficaz tanto si se perjudica como si se favorece la
política del partido que está en el poder".
2.2. La mala administración. Problemas derivados de los posibles abusos del poder administrativo son
numerosos y se pueden dar en mayor o en menor medida, pero a pesar de la cotidianeidad de las
acciones administrativas se han identificado, por ejemplo, 5 tipos característicos de fallos
administrativos:
1. Antieconómicos (productos con costes innecesarios),
2. contraproducentes (resultados contrarios a los deseados),
3. inercia (no pasa nada en respuesta al estímulo),
4. falta de efectividad ( se readaptan los insumos y los productos pero no se consigue lo
demandado) y
5. círculo vicioso (cuanto más se ofrece, más se demanda).
La mala administración institucionalizada no se atribuye tanto a culturas autoritarias o a individuos
psicóticos como a la confianza creciente en la burocracia. CAIDEN desarrolla este punto, mostrando
como si se extreman las virtudes de la burocracia, se vuelven disfuncionales y
contraproducentes, convirtiéndose en vicios:
 La especialización  rutina  baja productividad
 La jerarquía  irresponsabilidad y liderazgo ignorante
 La normas  rigidez  injusticia
 La dirección  artificios de éxito  mala gestión
 La impersonalidad  inhumanidad
 La carrerismo  autoperpetuación  mediocridad
2.3. Corrupción político-administrativa. Existen numerosas definiciones de corrupción. NYE, la interpreta

como "el comportamiento que se desvía de los deberes formales de un papel público debido a
consideraciones privadas...” KLAVEREN concibe “la corrupción en términos de un funcionario
público que considera su empleo público como un negocio....”
Los contextos culturales y sociales en los que se ejercen los poderes político-administrativos afectan
a las percepciones sobre el comportamiento corrupto y si es condenado moral y legalmente.
Estudios sobre el tema han constatado que al desplazarnos de los sistemas tradicionales a los más
modernos y de las comunidades basadas en jefes-seguidores a la cultura cívica, las acciones
objetivamente similares se codifican con menor severidad en las primeras que en las segundas
Los partidos políticos son otro factor clave para el análisis de la corrupción político-administrativa son.
Un partido acentuará aquellos incentivos apropiados a las pautas de lealtad entre su clientela.
Se identifican 9 tipos potenciales de corrupción político-administrativa:
1. Patronazgo: consiste en la contratación de empleados públicos o la adjudicación de contratos
públicos de acuerdo con la consideración partidista más que en virtud del mérito.
2. Nepotismo: es paralelo al patronazgo en términos de contratación de personal y adjudicación de
contratos, pero su motivación no es la ventaja partidista sino el parentesco o la amistad.
3. Compra de votos. Influencia en el voto con incentivos monetarios o equivalentes
64
4. intento de influir en el electorado, más que un individuo o individuos, con la promesa de
proyectos de obras públicas como una autovía o escuela. Se diferencia del patronazgo en que la
compensación es difusa y en que todos los electores se beneficiarán, al menos teóricamente.
5. Cohecho: consiste en el acto de intentar influir en un funcionario público para que adopte una
decisión que de otra manera no se adoptaría, mediante el ofrecimiento de una compensación
monetaria u otro incentivo.
6. Soborno: representa el mismo fenómeno excepto que quien inicia la acción es el funcionario más
que el ciudadano.
7. Conflicto de intereses
8. Tráfico de influencias. Aumenta el alcance del conflicto de intereses
9. Financiación corrupta de campañas. Aportaciones comprometedores para el partido o
candidato.
3. EL CONTROL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS TEMA PROPUESTO EN LIBRO

Algunas de las paradojas del control en las Administraciones Públicas se recogen en las leyes del control de
Downs:
1. Ley del control imperfecto: nadie puede controlar plenamente el comportamiento en una gran
organización.
2. Ley de disminución de control: cuanto mayor sea una organización, más débil será el control
sobre sus acciones ejercido por quienes estén en la cima.
3. Ley del control decreciente: cuanto mayor sea una organización, más pobre será la coordinación
entre sus acciones.
4. Ley del control opuesto: cuanto mayor sea el empeño del dirigente para controlar el esfuerzo de
los subordinados, mayores serán los esfuerzos de estos para evadirse o contrarrestar dicho
control.
5. Ley de desplazamiento del poder: el conflicto desenfrenado desplaza el poder hacia arriba.
6. Ley de duplicación del control: cualquier intento de controlar una gran organización tiende a
generar otro.
7. Ley del control siempre expansible: la cantidad y el detalle de la información requerida por los
departamentos de supervisión tiende a crecer continuamente en el tiempo, con independencia
de la cantidad o naturaleza de la actividad supervisada.
Las AAPP son la parte central del sector público. En las sociedades democráticas, las AAPP pueden
analizarse como un actor institucional muy agregado responsable de ejecutar las tareas públicas
subordinado a las normas establecidas por la política. El control puede ser considerado como una
forma de asegurar subordinación se cumple.
Las AAPP son en la actualidad entidades relativamente autónomas que no sólo desempeñan tareas
ejecutivas sino que también se implican en las distintas etapas y niveles de la elaboración de las
políticas públicas, además están compuesta de multitud de unidades. Deben responder ante múltiples
fuentes de autoridad interna y externa
En las AAPP modernas hay una pluralidad de formas de control más o menos institucionalizadas que
reflejan la estructura policéntrica del sector público.
Tres son los aspectos del control en las administraciones Públicas:

 Control de decisiones, procedimientos y productos administrativos.
 Intervenciones previsoras para evitar errores intolerables no intencionales con respecto a
estándares relevantes.
 Ajuste de los estándares para adecuarlos a las necesidades prácticas
Es muy importante determinar la combinación específica de mecanismos de control en función de la
actividad concreta de que se trate.
3.1. Controles administrativos. En abstracto pueden ser 4 conjuntos de opciones con respecto al sujeto
controlado y a la temporalidad:
 el sujeto puede ser bien organización o un individuo; y
 los controles pueden ser ejecutados con anterioridad o con posterioridad a la actuación.
Los controles EX ANTE sirven para tratar de prevenir que los sujetos hagan cosas indeseables o
compelerles a hacer cosas deseables y necesariamente adoptan la forma de mandatos (normas o
65
regulaciones autoritativas que especifiquen lo que el sujeto debe hacer, puede hacer o no debe hacer).
Los sujetos de los controles ex ante se consideran responsables de obedecer a estas órdenes y los
esfuerzos de los controladores de supervisar y de conseguir la aquiescencia a ellas. Ocultan la
demanda. Ejemplos: asignaciones de objeto de gasto, presupuesto de gastos y contratos con precio
flexible.
Los controles EX POST FACTO se llevan a cabo después de que el sujeto actúe. Un individuo o una
organización decide seguir un curso de acción y, por consiguiente, después de que algunas de las
consecuencias de las decisiones sean conocidas. Su intención es motivar la adopción de buenas
decisiones porque las malas no pueden deshacerse después de haberlas adoptado. Se hace que los
sujetos sean responsables de las consecuencias de sus decisiones y el controlador trata de
supervisarlas y que los sujetos sean recompensados o sancionados de acuerdo con ello. Revelan
la demanda. Ejemplos: el mercado, los precios prospectivos, el contrato con precio fijo y el presupuesto
de responsabilidad.
La combinación de la elección del sujeto con la temporalidad nos ofrece 4 alternativas institucionales:
responsabilidad individual, previa o posterior; y responsabilidad organizativa, previa o posterior.
3.2. Controles internos y externos. En el caso de la Administraciones Públicas además de la distinción

precedente entre controles previos y posteriores, suele considerarse la diferencia entre controles
internos, y externos
El control interno de las Administraciones Públicas es estrictamente administrativo como la intervención
o auditoría a cargo de un departamento especializado. Esel requisito previo más importante de un
sector público que funcione porque estas son las instituciones que se supone que resuelven los
problemas, planifican nuevos programas, administran la prestación de servicios o ejecutan el
cumplimiento de la ley. Un control interno es más efectivo cuanto más anticipa e incluso interioriza
medidas de control externo, pero esta orientación puede conducir a resultados contraproducentes:
evicción del riesgo, indecisión, rechazo de la responsabilidad, etc..
Los controles externos sirven primordialmente para detectar errores, pero no seleccionan directamente
mejores cursos de acción como el ejercido por el poder judicial, el parlamento y el propio público
especializado..
INTERVENCIÓN (Control interno)

Cabe distinguir por quien lo realiza: autocontrol individual, control mutuo interpersonal, y estructuras de
control
Las grandes formas de control interno en las Administraciones Públicas son:
1. Legalidad: el sometimiento a la ley. Para asegurar la legalidad de las acciones llevadas a cabo en el
sector público son, en general, los dominantes. Esto constituye, tradicionalmente, el intento de
proteger al ciudadano en contra de la autoridad y la intervención del Estado: todas esas acciones
están sujetas a indagación judicial. No se refiere únicamente a la ley sino a los millares de normas y
regulaciones que guían el proceso de adopción de decisiones en el sector público. Los mecanismos
son: la formación del personal (autocontrol), la jerarquía (control mutuo) y alguna unidad de control
que controle los procesos.
2. Economía: el ahorro de dinero. Estos procesos son marginales en el contexto de las
Administraciones Públicas al menos en comparación con el precedente estándar de legalidad. Una
razón importante de este hecho es que la economía y la legalidad, en el sentido amplio, no son
plenamente compatibles. Este tipo de control se realiza con frecuencia como efecto lateral del control
de legalidad. los procesos de control y/o los procedimientos de ejecución de las normas legales se
llevan a cabo incluso si los costes de las acciones pudieran ser superiores a la multa recaudada del
infractor.
3. Efectividad: la razón de productos conseguidos en comparación con los objetivos establecidos
políticamente. Es difícil de realizar, debido a que es necesario una definición precisa de las tareas, y
los objetivos políticos son, a menudo, un vago producto de los compromisos, y, además, deben
cambiarse con bastante rapidez, incluso si los objetivos son claros y definidos, no hay certeza sobre la
manera efectiva, operativa, de alcanzarlos.
4. Receptividad: el grado de consideración o de inclusión de sustanciales necesidades,
problemas, y demandas de una clientela diversa. Se trata de un estándar novedoso (años 70). La
receptividad es un complemento necesario de la efectividad porque considera la sustancia, y no sólo
las circunstancias financieras o formales. Además los intercambios entre las AA.PP y sus públicos son
una fuente importante de legitimidad de la acción política , en un momento en que los partidos
66
políticos y los parlamentos no cumplen adecuadamente esta tarea. El objetivo es tener una visión de
las AAPP desde la calle.
CONTROL JUDICIAL (Control externo)

El aumento de una ya excesiva cantidad de las disputas y la litigación administrativa ha planteado la
cuestión de la proliferación legislativa, de las incapacidades de los tribunales de proporcionar
alivio efectivo y de resolver eficazmente los litigios.
Los distintos países, el control judicial de las AAPP se ha desarrollado de manera diferente originando
disparidades en la organización del control judicial de la administración así como de las concepciones
subyacentes del derecho y del ámbito público:
 Los países europeos continentales con tradición de derecho romano.
 Aquellos con la del derecho consuetudinario (common law)
La función judicial clásica con respecto a las Administraciones Públicas es la protección de los
derechos individuales de los ciudadanos contra las intervenciones administrativas. El aumento de las
funciones del Estado ha generado 2 corrientes antagónicas sobre la expansión judicial:
 Una que quiere limitar los controles judiciales por considerar que los tribunales son las
instituciones menos democráticas.
 Otra opuesta que cree en la legitimidad y credibilidad de los tribunales.
CONTROL PARLAMENTARIO (Control externo)

Suele hablarse de crisis del Parlamento en el sentido de su incapacidad de control del poder ejecutivo.
Las causas de la transformación de las funciones desarrolladas por los legislativos pueden
sintetizarse de la siguiente manera:
1. La transición desde los partidos políticos de cuadros (protagonistas: los parlamentarios), a los
partidos de masas (preeminencia de la dirección sobre el grupo parlamentario, y dentro de éste,
el poder se concentra en los portavoces).
2. El efecto interventor y centralizador derivado de la experiencia de las dos Guerras Mundiales,
muy acentuado con la segunda, mediante la que el ejecutivo ha llegado a absorber una parcela
de la función legislativa mediante la legislación delegada.
3. La creciente intervención político-administrativa redundan en la incapacidad parlamentaria
para afrontar la gran producción normativa y la carencia de medios personales y materiales para
realizar su tarea. Esta incapacidad se manifiesta en:
 La complejidad y tecnificación de los asuntos suele impedir a los parlamentarios analizar con
conocimiento de causa las actividades político-administrativas;
 la vinculación entre el gobierno y la mayoría parlamentaria que lo sostiene inmuniza a éste
frente a todo tipo de controles;
 la disciplina partidaria resta sentido a los debates y votaciones parlamentarias pues los
resultados son conocidos de antemano.
Esta relación inversa entre el incremento del poder del interventor del EB contemporáneo y la
decadencia percibida de los parlamentos de ejercer su control sobre el poder ejecutivo y de implantar
sus objetivos legislativos ha dado lugar a una amplia variedad en esfuerzos de reforma constitucional
y parlamentaria durante las 3 últimas décadas. Este movimiento ha tenido un éxito desigual pero refleja
la necesidad de mantener vivo el complicado tejido de comprobaciones y equilibrios para asegurar que
los gobiernos y sus burocracias pueden mantenerse responsables, receptivos y productivos. La
institucionalización de nuevas técnicas de supervisión o la consecución de recursos y poderes
adicionales no ha conseguido muchos progresos.
EL DEFENSOR DEL PUEBLO(Ombudsman)(Control externo)

Es una creación de la tradición administrativa escandinava con el objetivo de proteger a los
ciudadanos de las actividades administrativas arbitrarias, desconsideradas o incorrectas. Se trata de
una figura dependiente del Parlamento que investiga las quejas de los ciudadanos acerca de un trato
injusto o incorrecto por los departamentos gubernamentales, que si encuentra justificada la demanda
busca su remedio. La experiencia es positiva y aceptada dentro de la burocracia. Persuade a los
funcionarios de que cambien sus decisiones y su comportamiento en una relación que conduce hacia el
objetivo común de un mejor servicio al público.
CONTROL POR LOS PÚBLICOS AFECTADOS (Control externo)

Lo que se plantea es cómo pueden ser las AAPP controladas por los públicos afectados. La cuestión de
la responsabilidad y la receptividad exige necesariamente la inclusión de la perspectiva de los
67
ciudadanos en la evaluación y el control de las realizaciones burocráticas en las sociedades
democráticas, aunque generalmente se presume habitualmente que los ciudadanos carecen de
poder y son sujetos pasivos en la relación. Pero lo cierto es que el alcance de las actividades de las
AAPP abarca a variados intereses, en consecuencia pueden distinguirse 3 niveles de control:
 como miembro de la ciudadanía, con respecto en la provisión de bienes públicos en general, en
el nivel constitucional;
 como miembros de grupos afectados, en el nivel de las políticas públicas;
 como miembros de la clientela de un organismo particular; en el nivel burocrático a pie de calle
de la realidad administrativa.
El principio esencial de la democracia es que las decisiones y las acciones de las AAPP son
responsables ante su soberano, el pueblo. Esto exige que las realizaciones burocráticas se
configuren según el interés público y se basen en principios como la libertad, la justicia y el bienestar
general. Así, el interés público y el bienestar individual son las guías operativas para la prestación
de estos servicios.
Pocos asuntos como la participación directa de los ciudadanos afectados han suscitado más interés
teórico y práctico en la ciencia de la administración en las dos últimos decenios, p.e. para influir
directamente en los procesos de planificación, implantación, regulación y asignación en el plano de las
68
CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN I
PREGUNTAS DE EXAMENES (Años 2001-2003)

1. La rivalidad en el consumo y la exclusividad en el uso caracterizan a los bienes:
a) Públicos
b) Privados.
c) de peaje.
d) comunes
2. ¿Cuáles son las dimensiones de la institucionalización del Estado por KRASNER?:
3. Según DYSON ¿Cuál de las siguientes NO es una característica de las sociedades “sin
Estado”?
4. ¿Cuáles son los problemas inherentes a la democracia directa?;
5. En el modelo de culturas propuesto por WILDAVSKY y DOUGLAS, el “número y variedad de

las prescripciones” y la fortaleza de los límites de los grupos del tipo de cultura jerárquico” son
respectivamente.
6. ¿Cuál de las cuatro variables subjetivas siguientes NO forma parte de las que NORBLINGER
afirma que configuran las variaciones en el comportamiento autónomo de los funcionarios públicos
relevantes considerados en su conjunto?:
a) Aislamiento
b) Elasticidad
c) Vulnerabilidad
c) Ductilidad
7. ¿Cuáles son los problemas inherentes a la descentralización?

a) la democracia directa
b) la oferta burocrática
c) Las externalidades fiscales y la cuestión de la implantación de las políticas públicas.
d) los fallos del Estado.
8. ¿Cuál de los siguientes tipos de procesos NO son objeto del enfoque de Skocpol para
explicar los orígenes de las políticas sociales?
9. ¿Cuáles de los siguientes son tipos de control fundamentados en indicadores de

realizaciones de los descritos por SCOTT y MEYER sobre las organizaciones en los sectores
societales?.
10. ¿Cuál de los siguientes elementos que se enumeran a continuación NO constituye una
herramienta de la que dispone el gobierno para alcanzar los fines (prestación de servicios) que
persigue
11. ¿Qué significa la contratación externa en las Administraciones Públicas en la actualidad.

12. ¿Cuál de las técnicas siguientes NO forma parte del conjunto de técnicas
intergubernamentales enumerado por AGRANOFF?
13. ¿Cuál de los siguientes NO es un tipo de región? Solución: Región espacial. Se distinguen
varios tipos de región, pero la región espacial no es ninguno de ellos. Además de las señaladas en el
enunciado existen: la región étnico-cultural, la región económica y la región político-administrativa.
14. ¿En cual de los siguientes pares de términos existe identidad entre las dos partes
15. La federación dual se caracteriza por….
16. ¿Cuál es uno de los problemas de la burocracia estatal en la organización administrativa?

a) Ejerce una postura activa en la adopción de decisiones
b) Ocupa centros de poder en la estructura administrativa
c) Está en condiciones de desviar los fines de la organización
d) ninguno de los anteriores
17. ¿Cuál de las siguientes NO forma parte de las tendencias recientes de la gobernación en los
sistemas políticos-administrativos?
a) el gerencialismo
b) la consideración del sistema como un mercado competitivo
c) La normalización
d) la contratación externa y la privatización.
18. ¿Cuándo puede hablarse de Admón. Pública?

a) A partir de mediados del siglo XIX
b) A partir de inicios del siglo XIX
c) A partir de finales del siglo XIX
d) Con el surgimiento del Estado moderno.
19. ¿Qué factores posibilitan la existencia de las fuerzas armadas como organización social
compleja y profesional?
a) La economía monetaria
b) La centralización del poder del Estado
c) El asentamiento de la racionalidad administrativa
d) Todos los anteriores
20. ¿Quién es el autor de la frase “el Estado nacional ha llegado a ser demasiado pequeño para
los grandes problemas de la vida, y demasiado grande para los pequeños?
a) CLARK
b) MURILLO FERROL
c) BELL
d) LEVINE
21. Frente a la “lógica de la consecuencia” de la que parten los enfoques racionales de la

adopción de decisiones, otros enfoques de la organización preocupados por las situaciones, las
normas y su cumplimiento , como el de MARC oponen la:
a) Lógica de la identidad
b) Lógica de la acción
c) Lógica de lo apropiado c
d) ninguna de las anteriores
22. Enumere las constricciones informativas a la hora de la adopción de decisiones:
23. ¿Qué es una no-decisión para BARACH y BARATZ?
24. Las teorías racionales de la adopción de decisiones están limitadas porque….
25. ¿Por medio de qué procesos entrelazados se adaptan mutuamente las normas y sus
entornos?
26. El proceso de control descansa sobre:

a) la homogeneidad del entorno de tareas
b) la realimentación suplementaria del servicio
c) las realimentaciones de rendimiento
d) La estabilidad del producto o servicio
27. El proceso mediante el cual los gestores se aseguran de que los recursos se obtienen y se
emplean efectiva y eficientemente para el logro de los objetivos de la organización es ...
28. ¿En qué consiste la metaevaluación?

a) una evaluación sintética
b) una evaluación del impacto
c) una evaluación del proceso
d) una evaluación de la efectividad
29. ¿Cuáles de las siguientes áreas políticas son más semejantes entre sí?
a) políticas públicas redistributivas y reguladoras
b) Políticas distributivas y restitutivas
c) Políticas reguladoras y distributivas
d) todos los pares de conceptos anteriores
30. ¿Cuál de los siguientes elementos NO forma parte del modelo de economía política de la
implantación de Hasenfeld y Brock?
a) coherencia interna
b) instrumentos
c) actores críticos
d) fuerzas impulsoras
31. ¿A qué hacen referencia las políticas reguladoras?
32. ¿A qué hacen referencia las políticas distributivas?
33. ¿Cuál de las siguientes corrientes de procesos que fluyen a través del sistema político-
administrativo NO forma parte como categoría separada de la concepción de Kindong?
a) La Política
b) Las propuestas de políticas públicas
c) El reconocimiento de problemas
d) Los procesos electorales
34. ¿Cuáles son los grandes tipos de estilos nacionales de elaboración de las políticas públicas?
35. ¿Cuáles son los grandes tipos de limitaciones que condicionan la administración perfecta?
a) la línea de autoridad, las normas y las órdenes
b) Externas, internas y cuasi-administrativas
c) La estructura jerárquica, los canales de comunicación y el contexto
d) La estructura jerárquica, los canales de comunicación y los obstáculos a la implantación.
36. El balance anual en el proceso presupuestario implica...

a) se gasta ahora y se paga más en el futuro
b) el pasivo y el activo se igualan en tres ejercicios presupuestarios
c) las dos respuestas anteriores son válidas
d) ninguna de las respuestas anteriores
37. ¿En qué consiste el presupuesto por programas?
38. ¿Cuál de los siguientes NO es un formato de las peticiones presupuestarias, las

presentaciones y la clase de información empleada para justificarlas?
a) presupuesto tradicional de ítem por línea
b) presupuesto en base cero
c) presupuesto de implantación selectiva
d) presupuesto por programas.
39. ¿Cuáles son las características del presupuesto de ítem por línea?
40. Enumere los conglomerados de decisiones separados pero vinculados que constituyen la
presupuestación
a) ingresos, gastos, balance y endeudamiento
b) ingresos, proceso, gastos, balance y implantación
c) ingresos, gastos, endeudamiento e implantación
d) ingresos, gastos, e implantación
41. ¿Cuál de los siguientes grupos no forma parte de los actores implicados en el proceso
presupuestario?
a) los directivos de los organismos administrativos
b) los funcionarios del departamento encargado de los asuntos presupuestarios
c) los periodistas
d) los grupos de interés sindicales
42. ¿Las estrategias de remuneraciones oscilan entre las siguientes opciones?

a) La evaluación y la remuneración por el puesto de trabajo
b) la evaluación y la remuneración por la persona
c) todas las respuestas anteriores son correctas
d) ninguna de las respuestas anteriores es correcta
43. ¿Cuáles son las tendencias de futuro de los mercados internos de trabajo en las
Administraciones públicas según Wise?
44. Efectividad es...
a) La medida de impacto de las políticas públicas
b) La razón del producto por unidad de insumo
c) Los efectos externos, intencionados o no, sobre terceras partes
d) La razón de los productos conseguidos en comparación con los objetivos establecidos
políticamente
45. ¿Qué rasgos debe poseer una organización pública para ser efectiva?
46. ¿Cuáles son los mecanismos de responsabilidad en el sector público?
47. Uno de los siguientes NO es un mecanismo de responsabilidad en el sector público:

a) burocrático
b) legal
c) económico
d) profesional.

CPySoc. 1º - CC. de LA ADMINISTRACIÓN I. - Temas PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

CPySoc. 1º - CC. de LA ADMINISTRACIÓN I. - Temas PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

TEMA 1

2. Las perspectivas sobre las organizaciones

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 1

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 2

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 3

ESTADOS, SOCIEDADES Y CULTURAS

LOS ESTADOS COMO CONSTRUCCIONES SOCIOCULTURALES

El estado como institución

Sociedad y autoridad pública

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 4

Autonomía y apoyo social en los Estados democráticos

El enfoque centrado en la ordenación política

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 5

Las ordenaciones políticas modernas varían en función de 2 dimensiones:

Ordenaciones políticas racionalizadas Grado de autorización colectiva

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 6

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 7

2.2. Una comparación de las formas de organización económica

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 8

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 9

GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

EL SECTOR PÚBLICO DEL ESTADO ORGANIZATIVO

LAS ESTRUCTURAS DE DIRECCIÓN

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 10

La influencia de los partidos y de los ministerios

El papel desempeñado por los ministros individuales

La función que cumplen las reuniones del gabinete

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 11

POLÍTICOS Y BURÓCRATAS: EL NEXO ENTRE LA POLÍTICA Y LA

Los ministros: orígenes y carreras

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 12

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 13

4.3. Las tradiciones administrativas

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 14

Relaciones intergubernamentales e interadministrativas

Las relaciones intergubernamentales e interadministrativas

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 15

Estado unitario y estado compuesto

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 16

Los nacionalismos étnicos regionales.

Los motivos racional-funcionales

Las razones ideológicas

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 17

Los intereses sectoriales

El beneficio del centro

4.1. Tipos de federalismo

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 18

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 19

De la génesis de las administraciones públicas a la crisis de la

La génesis de las administraciones públicas

La diferenciación del sistema político

Los ejércitos y la consolidación del estado nacional

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 20

El Estado Nacional y su organización administrativa

Las transformaciones del estado liberal

Las modificaciones generales del sistema político

Cambios en la estructura económica y social

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 21

2.4. El diseño político-administrativo

2.5. El personal administrativo

El Estado administrativo y el lugar de la burocracia

1PP 2000 - CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN - TEMA 8 - 22

La administración pública en Estado social y democrático de derecho