Programación Multianual

Recomendaciones y prácticas claves para mejorar las

posibilidades de éxito en concretar las inversiones

Ing° Anthony Moreno Reaño

Asesor/Consultor de Inversiones
amoreno@pucp.pe
 Anthony Moreno Reaño
Ingeniero titulado con honores por la PUCP.
Maestría en Gestión Pública. Especializaciones
en Inversión Pública, en Gestión de Proyectos y
Calidad. Master Certifique en Contrataciones
Públicas por L'Université Laval du Québec
(Canadá). Becario del Gobierno Japonés
(estudios en Tokio); entrenamiento en el BID, en
Chile y en el International Training Centre of
Turin (Italia).
Parte del equipo creador del SNIP. Dieciséis años
funcionario en el MEF y como tal fue Director de
Seguimiento y Evaluación de la Inversión Pública
del SNIP e Invierte.pe
Docente y conferencista nacional (PUCP, ESAN,
ENAP, etc.) e internacional en temas de Gestión
Pública.
Ha sido asesor de inversiones de los Gobiernos
Regionales de San Martín, Tacna, Junín,
Moquegua, Amazonas y Huánuco. Consultor del
MTC, MINAM, entre otros.
 I. Lecciones Aprendidas

«Aquellos que no recuerdan el pasado están condenados a repetirlo»

George Santayana
La Programación Presupuestal y el Presupuesto Participativo

Ciclo
Presupuestal

1. 2.
Programación Formulación

5. 3.
Evaluación Aprobación
Ciclo del Presupuesto
Participativo

4.
Ejecución 1. 2.
Preparación Concertación

4.
3.
Formalización de
Coordinación
lo programado
La Programación en el SNIP

El derogado SNIP también nació con el gran deseo de

priorizar, planificar y programar la ejecución de proyectos:

 Art. 4 de la Ley SNIP (Principios): “… priorizar de acuerdo a lo

establecido en los planes estratégicos nacionales, regionales y locales”
 Art. 5 de la Ley SNIP (Objetivos): “… crear las condiciones para elaborar
los planes multianuales de inversión para periodos no menores a 3 años”
 Art. 10.2 de la Ley del SNIP (Atribuciones): “Cada Sector y nivel de
gobierno elabora Programas Multianuales de Proyectos de Inversión
Pública, los mismos que se desarrollan en el marco de sus
correspondientes Planes Estratégicos de Desarrollo…”
 Es más, para administrar el SNIP, organizacionalmente se creó en el MEF
la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
 Y sus brazos operativos por excelencia eran las Oficinas de Programación
e Inversiones

Pero…
¿En qué parte del Ciclo SNIP se reflejaba la programación?

Ciclo del Proyecto

Idea

Preinversión Inversión Postinversión

Perfil Estudios
Operación
Definitivos/
y
Expediente Mantenimiento
Pre Fin
Técnico
factibilidad

Evaluación
Factibilidad Ejecución Ex post

Retroalimentación
La Programación en el SNIP: el PMIP

• Mediante el DS N° 176-2006-EF se aprobó la Directiva para la Programación

Multianual de Inversión Pública.
• El PMIP era “… el conjunto de proyectos de inversión pública incluyendo los gastos
de operación y mantenimiento que requieran, cuya ejecución esté prevista para
los siguientes 3 años, de acuerdo a las políticas y prioridades del sector”.
• Además, debía estar alineado con los Planes correspondientes.
• Definía cinco criterios de priorización:
• Que cuenten con recursos de operación y mantenimiento
• Que culminen el próximo año (y así sucesivamente)
• Viables con mayor rentabilidad social
• Viables cuya fuente de financiamiento sea donación o cooperación técnica
no reembolsable
• Los proyectos de inversión en preparación
La Programación de Inversiones de la DGPP: la PPMIP

• El 2012, la Dirección General de Programación Público crea la Programación del

Presupuesto Multianual de la Inversión Pública (PPMIP) pero… ¡nunca se derogó el
PMIP!
• El PPMIP mencionaba taxativamente el cierre de brechas.
• Al nacer de la misma Dirección General, el PPMIP articulaba naturalmente con el
proceso de Programación Presupuestal del ciclo presupuestario (por esos años, ya
con el enfoque de Resultados) pero…
¿Y dónde ubica el Invierte.pe a la programación multianual?

Ciclo de lnversión
(reemplaza al Ciclo del Proyecto)

Se crea la Programación
Multianual como una
fase del Ciclo de
Inversión. En esta
fase se genera
el PMI

1. Programación
4. Funcionamiento
Multianual
2. Formulación
3. Ejecución
y Evaluación
Lecciones aprendidas
Un elemento característico de todo esfuerzo de programación es el listado de inversiones
(Cartera de Proyectos, Cartera de Inversiones o similar). Típicamente, la utilidad (y éxito) de
la programación depende de la calidad de los montos en su vinculación con la programación
presupuestal:

Presupuesto Presupuesto Presupuesto

Inversión
para el año x para el año x+1 para el año x+2

¿Cómo se mejora
la calidad de este
… … dato? … …
Inversión ABC S/. m S/. n S/. p
… … … …

Ʃ ¿Cuál es el
techo de esta
sumatoria?
II. Conceptos claves
Políticas públicas y el Planeamiento Estratégico

Gráfico: CEPLAN
Planeamiento Estratégico y las brechas
Ciclo del Planeamiento Estratégico
para la Mejora Continua

En la primera fase del ciclo

se busca comprender cómo
viven las personas en sus
territorios y su nivel de
bienestar. Ello implica,
entre otras, la
identificación las brechas
de infraestructura y de
acceso a servicios públicos

Gráfico: CEPLAN
Proceso para definir brechas

Definir el
Identificar indicador de
Estimar la
el servicio brecha (de
cobertura y/o brecha
público
calidad)

Notas:
 Se suele englobar como “servicio público” a “infraestructura y/o acceso a
servicios públicos”
 La brecha es brecha de servicio público
 El catálogo de servicios públicos a ser usados en el Invierte.pe son definidos por
el Sector (al momento de conceptualizar la brecha). No son definidos libremente
por la OPMI o el formulador
Ejemplos de servicios públicos con brechas

Por ejemplo, mediante acto formal (RM N° 508-2017-MINEDU del 15.09.2017)

el Ministerio de Educación identificó 22 servicios:

• S1: Servicio de educación básica regular nivel inicial

• S2: Servicio de educación básica regular nivel primaria
• S3: Servicio de educación básica regular nivel secundaria
• S4: Servicio de educación básica alternativa
• …
• S17: Servicio deportivo de competencia
• S18: Servicio deportivo de desarrollo de alto rendimiento
• …

Estos servicios son ejemplos de los llamados misionales, aquellos que en

Estado brinda a través de Unidades de Producción de B/S; sin embargo,
también existen servicios de regulación o servicios de soporte que no
demandados directamente por la población.
Brecha (según el Reglamento)

Es la diferencia entre la oferta disponible

optimizada de infraestructura (la cual incluye la
infraestructura natural) y/o acceso a servicios
públicos y la demanda, a una fecha determinada
y ámbito geográfico determinado.
Puede ser expresada en términos de cantidad
y/o calidad.
El Indicador (asociado a una brecha)

• “Es la medida cualitativa o cuantitativa observable, que permite

describir características, comportamientos o fenómenos, a través
de su comparación con períodos anteriores o con metas o
compromisos”
• El valor numérico proyectado del indicador a una fecha
determinada será la meta
• En el Invierte.pe, el indicador asociado a una brecha es un
indicador de desempeño en negativo (mide lo que falta)
• Los indicadores de desempeño son definidos por el GN
• La participación de los GR y GL se realiza en las etapas de medición
y de uso de los indicadores de desempeño
Indicador de desempeño vs indicador de producción física

Un indicador de
desempeño es la medida
del logro de los resultados.
Se ubican a nivel de
productos y resultados y es, Un indicador de
mayormente, una medida producción física es la
relativa (expresada en unidad de medida de las
porcentaje, ratio, etc.). cantidades de bienes y
Ejemplo: Porcentaje de servicios provistos por
niños vacunados una intervención pública.
Se ubican a nivel de
producto y actividades.
Ejemplo: niño vacunado
Formato del Indicador de Brecha

Para efectos de la PMI, los sectores definirán los indicadores de

brecha y deberán elaborar sus fichas como mínimo con los
siguientes aspectos: (i) Nombre del indicador (Denominación de
la medida que refleje la brecha entre la oferta y demanda del
servicio público bajo análisis), (ii) Definición o descripción
extensiva del indicador, (iii) Método de cálculo, (iv) Fuente de
datos, (v) Valor del indicador. Asimismo, deben seguir los
procedimientos establecidos en la Guía metodológica para la
definición, seguimiento y uso de indicadores de desempeño de
los Programas Presupuestales.
En resumen: los Elementos de una brecha

Oferta
(para ello es
importante el Demanda
Indicador stock o inventario) (definida usualmente
(UM, línea base, usando un modelo
valores históricos, la econométrico)
meta objetivo)

Brecha

Ámbito Geográfico
Temporalidad
(País, Departamento,
(periodo, plazo, fecha, etc.)
Provincia, Distrito, etc.)

Fuente propia
III. Programa Multianual de Inversiones
Programa Multianual de Inversiones (PMI)

• Es un documento que contiene:

 El diagnóstico en el territorio de la situación de las
brechas de servicios públicos
 La definición de los objetivos a alcanzarse en dichas
brechas, mediante el establecimiento de metas en un
horizonte mínimo de 3 años
 La cartera de inversiones en un horizonte mínimo de
tres años, consistente con las brechas identificadas y
con las proyecciones del MMM vigente.
Programa Multianual de Inversiones (PMI)

La información del PMI registrada en el MPMI está organizada en cuatro secciones:

1. Presentación
2. Objetivos
3. Brechas de Servicios
4. Cartera de Inversiones
Programa Multianual de Inversiones (PMI)

La Sección 3 consolida la información que se

ha venido coordinando con los Sectores. Al
inicio de la sección, el MPMI consultará con
cuántos indicadores de brechas cuenta el
Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local
para la habilitación de las tablas
correspondientes.

Para el registro de los indicadores de brecha

se debe seguir la metodología descrita en el
Anexo 1, Sección B del Reglamento del
Decreto Legislativo N°1252.

En la Sección A del Anexo 1 del Reglamento

del Decreto Legislativo N°1252 se indica que
son los Sectores los que definen los
indicadores de brechas de servicio. Estos
indicadores ya han sido definidos por lo que
para el llenado de los cuatro primeros
campos, se ejecuta un menú desplegable en
el cual el usuario señala la opción requerida.

Los valores numéricos y de años calendario

correspondientes a los siguientes campos
son introducidos por el usuario.
Programa Multianual de Inversiones (PMI)

Para le registro de las inversiones en el formato de Cartera de Inversiones del MPMI se

siguen las siguientes reglas condicionadas al tipo de inversión:
1. Tipo de inversión
2. Estado del Ciclo de Inversión
3. Código Único
4. Estado
5. Tipología de proyectos
6. Naturaleza
7. Nivel de Gobierno
8. Unidad Ejecutora
9. Localización
10.Nombre de inversión
11.Función
12.División Funcional
13.Grupo Funcional
14. Costo de Inversión
15.Devengado acumulado
16. Fuente Financiamiento
17. Rubro
18. Modalidad Ejecución
19. Inicio de Formulación/Evaluación (Fecha de Registro)
20. Fin de Formulación/Evaluación (Fecha de Viabilidad)
21.Inicio de Ejecución (Fecha de 1° Devengado)
22. Fin de ejecución
23. Programación del Monto de Inversión
24. Brecha Asociada
25. Programa Presupuestal Asociado
26. Meta Física de Producción
Orden de prelación de la Cartera de Inversiones del PMI

Inversiones por liquidar o pendientes de

1 liquidación.

2 Inversiones en fase de ejecución que culminen en

el año siguiente

3 Inversiones en fase de ejecución que culminen en

los años posteriores

4 Inversiones de optimización, ampliación marginal,

reposición y de rehabilitación (IOARR)

5 Inversiones sin ejecución física que cuenten con Expediente

Técnico o equivalente

6 Inversiones sin ejecución física que cuenten con aprobación o

viabilidad

7 Inversiones en preparación, las cuales deben ordenarse según su

potencial impacto en el cierre de brechas y los criterios de priorización
Criterios de Priorización 2017 (no vigente)

Nota:
P1: Ponderación de cada criterio general (valor de 1 al
100). Suma total de los ponderadores tiene que ser
igual
a 100.
P2: Ponderación por cada criterio específico (valor de
1 al 100). Suma total de los ponderadores asignados a
cada criterio específico según el criterio general donde
se
ubique, tiene que ser igual a 100.
Luego de identificar los criterios de priorización, se
procederá a ordenar los servicios públicos con brechas
que serán atendidos con mayor preferencia, de acuerdo
a la siguiente tabla:
Criterios de Priorización 2018 (vigente)

Ahora, los criterios de priorización aplican para ordenar las nuevas inversiones. Así, es
necesario seguir criterios que tomen en cuenta: i) la ubicación geográfica y la tipología
de la inversión, ii) la tasa de pobreza y iii) la accesibilidad. Adicionalmente, la OPMI
puede definir un criterio más.

Tabla N°1: Puntajes por Ubicación Geográfica y Tipología de la Inversión1

Ubicación Geográfica
Tipología de la Rural
Urbano
inversión Con potencial agrícola Sin potencial agrícola
Sin NBI Con NBI Sin NBI Con NBI Sin NBI Con NBI
Saneamiento 50 100 50 100 50 100
Educación 0 100 0 100 0 100
Salud 0 100 0 100 0 100
Energía 0 90 0 90 0 90
Transporte 40 80 40 80 40 80
Riego 0 0 30 70 0 0
Transitabilidad 20 60 0 0 0 0
Otros1/ 0 0 0 0 0 0
Nota: Para determinar si un distrito, provincia o región cuenta con al menos una NBI se debe consultar el Sistema de
Consulta de Principales Indicadores de Pobreza del Censo Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda
(http://censos.inei.gob.pe/Censos2007/Pobreza/index.htm)
1/ Corresponde a las OPMI de los Sectores de Gobierno Nacional, Gobierno Regional o Gobierno Local definir los pesos
de las tipologías no incluidas en la Tabla.
Proceso de la Programación Multianual de Inversiones
Inversiones no previstas (Gestión del Cambio del PMI)

• Tipo 1: Se presentan cuando en el año 1 se requiere iniciar la ejecución de

inversiones programadas en los años 2 y 3 de la Cartera de Inversiones del PMI,
debido a la disponibilidad de recursos en el presupuesto anual de la entidad
correspondiente, siempre que no generen demandas adicionales al Tesoro
Público.
 La OPMI sustenta ante la DGPMI conforme el Anexo N° 05
• Tipo 2: Se presentan cuando en el año 1 se requiere incorporar o iniciar la
ejecución de inversiones no previstas en la Cartera de Inversiones del PMI
aprobado, debido a la disponibilidad de mayores recursos en el presupuesto
anual de la entidad correspondiente, siempre que no generen demandas
adicionales al Tesoro Público.
 El OR sustenta ante la DGPMI conforme el Anexo N° 05

Nota.- En ambos casos, de corresponder, la DGPMI habilitará el MPMI

Inversiones no previstas (Gestión del Cambio del PMI)

Sobre los recursos disponibles a los que se hace referencia en los tipos 1 y 2:

Artículo 8.3: “… no pueden corresponder a inversiones en

ejecución, salvo que se demuestre el saldo generado y se asegure
el financiamiento de la inversión de la que se anularían recursos,
sin demandar recursos adicionales al Tesoro público, hasta su

!
culminación, bajo responsabilidad del responsable de la OPMI y
del jefe de la Oficina de Presupuesto de la entidad o la que haga
sus veces.”

Título II del Anexo N° 05: “… en caso se obtengan de la anulación

de recursos de una inversión en ejecución registrada en el PMI
vigente, sólo procederá cuando esta anulación se efectúe porque
existe un impedimento comprobable que esté retrasando la
ejecución de la inversión y/o que haga inviable su ejecución en el
año fiscal vigente, asegurando el financiamiento de la inversión
de la que se anulan recursos hasta su culminación…”
Desarrollo de casos y diálogo…
Agruparse, analizar, discutir y presentar los siguientes casos:

Caso 1: Mediante la suscripción de un convenio, el Gobierno Regional ABC está

formulando y evaluando un proyecto de inversión de competencia exclusiva de
la Municipalidad XYZ. Si ambas Entidades están sujetas al Invierte.pe, ¿en cuál
PMI debe ser registrado dicho proyecto?
Caso 2: ¿Cómo cree se debe tratar en el PMI la aplicación de las modificaciones
a un contrato de obra?
Caso 3: Al tener que respetar las proyecciones macroeconómicas y financieras,
el concepto del PMI parte del supuesto que la cartera de inversiones
priorizadas tiene un “techo” presupuestal. En tal sentido, ¿cómo gestionarían
las otras inversiones importantes que no alcancen ser programadas en el PMI?
Caso 4: ¿Cómo cree que se deba tratar los indicadores de brechas
“multisectoriales” (anemia, por ejemplo)?
Caso 5: ¿Cómo cree que deba desarrollarse la articulación operativa del PMI
con el POI-PEI, CN, CCN, PAC y PIA?
Caso 6: Analizando el proceso de la Programación Multianual, ¿qué
mecanismos de articulación propondría para coordinar los PMI de los GR/GL
con los del Sector y viceversa?
Resumen de los principales en la Nueva Directiva
Se introduce el concepto presupuestal del
"techo", formalmente llamado Asignación
Presupuestal Multianual (APM). El único
problema es que la APM sigue siendo no
vinculante y en la práctica es anual (pues
se revisa anualmente)
Cambian los plazos: antes el proceso
comenzaba el 7 de enero y culminaba el 30
de marzo con la remisión de los PMI al
MEF; ahora, el proceso inicia el 15 de
febrero como máximo y culmina el 15 de
abril con la remisión.
Los Criterios de Priorización ya no
priorizaran servicios públicos, ahora
priorizaran inversiones nuevas. Además,
antes las OPMI tenían libertad en crear
sus propios criterios de priorización; ahora
el MEF define 3 de los 4 posibles
Se establece el mecanismo de consistencia:
de la consolidación de todos los PMI se
obtendrá el universo de inversiones que
serán considerados en la programación y
formulación presupuestal pero luego la
programación presupuestal sigue su ruta
de siempre y los PMI se van “adecuando"
conforme el proyecto de Ley y con la Ley de
Presupuesto. Así, el PMIE se tendría recién
a inicio del siguiente año.
Retos aún pendientes

• Se insiste con el deseo de “… asegurar la operación y mantenimiento de las

inversiones concluidas antes de programar nuevas inversiones" (Art 7.2.c). Nadie
puede estar en desacuerdo con ello, el reto sigue siendo establecer las pautas para
implementar tan indispensable deseo, o sea, pasar del qué al cómo.
• Siguen sin mapear los proyectos productivos del PROCOMPITE que por Ley todos
los GR y GL pueden disponer hasta de su 10% de la genérica 2.6 para financiar
planes de negocios.
• No hay lineamientos para la articulación con el Presupuesto Participativo. No hay
ninguna mención del mismo. Estos es crucial en provincia.
• Sigue sin normarse los proyectos genéricos (aunque ya se “oficializa” el genérico
"Estudios de Preinversión", faltan "Gestión de Inversiones“ entre otros.
• Si bien se consolida el mecanismo de actualización de los PMI (ahora todo se
gestiona a través del Anexo N° 05), la actualización de montos sigue siendo un reto
qué aclarar (saldos de balance, continuidad de inversiones, adicionales,
reducciones, etc.).
• ¿Otros retos?