Capítulo 2

CAPITULO 2

Fase de Programación
Multianual de Inversiones
del Ciclo de Inversión

21

Es importante aplicar criterios
de priorización en relación a los
proyectos que integran la cartera de
inversiones del PMI, los cuales se
elaboran sobre la base del diagnóstico
de brechas y los objetivos a alcanzar
respecto al cierre de brechas.
A manera de introducción, podemos mencionar que la Programación
Multianual de Inversiones constituye un proceso de coordinación
y articulación interinstitucional e intergubernamental, cuya
proyección debe ser a tres años, como mínimo, que toma en
cuenta los fondos públicos destinados a la inversión que han
sido proyectados en el Marco Macroeconómico Multianual, que se
encuentra a cargo de los Sectores de la Administración Pública,
así como los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.
La primera Fase de Programación Multianual de Inversiones
(PMI), tiene entre sus objetivos lograr la vinculación entre el
planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, por medio
de la elaboración y selección de una cartera de inversiones que
se dirige al cierre de brechas prioritarias, ajustada a los objetivos
y metas de desarrollo nacional, sectorial y/o territorial.
Es importante aplicar criterios de priorización en relación a los
proyectos que integran la cartera de inversiones del PMI, los
cuales se elaboran sobre la base del diagnóstico de brechas y los
objetivos a alcanzar respecto al cierre de brechas. Al elaborarse
la cartera de inversiones del PMI, se busca seleccionar las
inversiones a ser financiadas total o parcialmente con fondos
públicos, para alcanzar las metas de producto establecidas para
el logro de los objetivos priorizados y los indicadores de resultado
respecto al cierre de brechas.
2.1Objetivos
En el antiguo sistema, la fase inicial aprobaba un excesivo número
de proyectos, siendo que muchos de ellos como mencionamos en
el primer capítulo terminaban sin poder ejecutarse. Esto generó
un embotellamiento que desanimaba nuevas inversiones.
Con la Programación Multianual de Inversiones, INVIERTE pretende
que se aprueben y ejecuten solo aquellos proyectos de Inversión
que posean los siguientes objetivos:
• Construir infraestructura destinada al desarrollo y prestación
de servicios públicos. Este es el deber de “Cerrar Brechas
Sociales”. Así, se busca mejorar la vida de los habitantes
brindando escuelas, hospitales, alcantarillados, etc.
• Poseer alto impacto social. Es decir, el proyecto aprobado debe
garantizar una transformación significativa en las condiciones
de vida de la población.
22
• Unificar en el Marco Macroeconómico Multianual los planes nacionales, regionales y locales.

• Cuenten con recursos y puedan ser financiados, para garantizar su ejecución.

¿Qué órganos participan en la Programación Multianual de Inversiones?

Son dos los órganos principales a cargo de la PMI:

• Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI): Esta existe en cada Gobierno

Regional y Local. La OPMI realiza los diagnósticos sobre necesidades territoriales junto a las
Unidades Formuladoras (UF). Estos son aprobados por los Órganos Resolutivos (OR) y se
crea una PMI preliminar que es remitida al DGPMI.

• Dirección General de Presupuesto Multianual de Inversiones (DGPMI): Antes del 30 de marzo

de todos los años la DGPMI recibe la PMI de todas las OPMI. La DGPMI las consolida y crea
el Programa Multianual de Inversiones del Estado (PMIE). Este es el producto final de la 1era
etapa.

Figura 4. Articulación entre Planeamiento Estratégico y Programación Multianual de

Inversiones

Fuente: Propuesta País

23
2.2 Etapas de la Fase de Programación Multianual de Inversiones
La fase de Programación Multianual de Inversiones comprende las siguientes etapas:

1. Elaboración y aprobación de los indicadores de brechas de infraestructura o de acceso a

servicios.

2. Elaboración y publicación del diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura o

de acceso a servicios.

3. Elaboración y aprobación de los criterios de priorización.

4. Elaboración de la cartera de inversiones del Programa Multianual de Inversiones.

5. Aprobación del Programa Multianual de Inversiones y presentación a la Dirección General de

Programación Multianual de Inversiones.

6. Elaboración y publicación del PMIE.

2.3 Elaboración y aprobación de los indicadores de brechas de infraestructura

o de acceso a servicios
Disminuir las brechas en acceso y permanencia entre población
rural-urbana, poblaciones diversas, vulnerables y por regiones, es
cerrar brechas de inequidad garantizando oportunidades de acceso
y permanencia en los diversos sectores del país con un enfoque
regional y local.

Es oportuno mencionar que los indicadores de brechas son necesarios

para determinar el estado situacional de los bienes y/o servicios que
demanda la población en una zona geográfica y tiempo determinado,
los cuales son elaborados por la Oficina de Programación Multianual
de Inversiones del Sector, validados por la Dirección General de Programación Multianual, y
aprobados por el Órgano Resolutivo del Sector.

Al respecto la norma indica lo siguiente:

Los indicadores de brechas son las expresiones cuantitativas de las brechas de

infraestructura o de acceso a servicios, los cuales se elaboran a partir de una variable
o conjunto de variables interrelacionadas entre sí que permiten su medición para un
determinado momento o periodo de tiempo.

La Oficina de Programación Multianual de Inversiones del Sector es responsable de

conceptualizar, definir y actualizar los indicadores de brechas de infraestructura o de
24
 acceso a servicios que se enmarquen en el ámbito de la responsabilidad funcional del
Sector, de acuerdo a los instrumentos metodológicos establecidos por la Dirección General
de Programación Multianual. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

Identificación de los Indicadores de Brecha (IB) en la circunscripción territorial del

Gobierno Regional o Gobierno Local

Un indicador viene a ser una comparación entre dos o más tipos de datos que sirve para elaborar
una medida cuantitativa o una observación cualitativa. Dicha comparación nos arrojará un valor,
una magnitud o un criterio, que tendrá un significado para quien lo analice.

Los indicadores se emplean en diversos ámbitos. Un ejemplo básico de indicador es el porcentaje.

Otros indicadores comunes por mencionar son: Tasa de empleo, tasa de desempleo, tasa de
actividad y la tasa de informalidad, solo por mencionar algunos.

Los indicadores destacan por su objetividad y comparabilidad; representan un lenguaje común

que facilita una medida estandarizada. Además permiten valorar diferentes magnitudes como, por
ejemplo: El grado de cumplimiento de un objetivo o el grado de satisfacción de un participante
en la formación.

Por lo general, los indicadores se construyen con información cuantitativa, no obstante y de modo
creciente, se usan indicadores cualitativos.

Un indicador debe construirse bajo un criterio de utilidad, y con ello asegurar la disponibilidad
de los datos y resultados más relevantes en el menor tiempo posible y con un menor costo.
Asimismo, es necesario elaborar indicadores que den cuenta de todas las dimensiones sobre
las cuales el programa o las acciones de formación se han propuesto intervenir. Los indicadores
podrían describir los resultados, efectos e impactos en las personas, las empresas y la sociedad.

En el caso de los indicadores de brecha, estos muestran la diferencia entre la demanda y oferta
existentes en una realidad determinada. De manera tal que el Estado establezca con exactitud el
tipo de intervención a implementar para solucionar dicha brecha. Estos indicadores, en su mayoría,
se dan a nivel de producto (número, porcentaje, unidad), y para su elaboración requieren de
información valida, real y certera.

Los distintos sectores en cumplimiento al artículo 10 del Reglamento del Decreto Legislativo
N° 1252, que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
conceptualiza, define y actualiza los indicadores de brechas de infraestructura o de acceso
a servicios en el ámbito de su responsabilidad funcional y de acuerdo a los instrumentos
metodológicos establecidos por la Dirección General de Inversión Pública – DGIP, del Ministerio
de Economía y Finanzas.

En el sistema de inversiones, los indicadores de brechas son expresiones cuantitativas de las

brechas de infraestructura o acceso a servicios, los cuales se elaboran a partir de una variable o
conjunto de variables interrelacionados entre sí que permiten su medición para un determinado
momento o periodo de tiempo.
25
Al respecto la norma indica lo siguiente:

Desde la perspectiva de la cadena de valor de un proyecto de inversión, puede distinguirse

una serie etapas (o “eslabones”) asociados a los diferentes momentos del proceso de
desarrollo y resultados que genera un proyecto de inversión que se ordenan de forma
lógica y progresiva, según los conceptos de insumos, acciones, productos, resultados
intermedios y resultados finales o impacto.

Cuadro 2

Cadena de Valor de un Proyecto de Inversión

Conforme a la figura anterior, las brechas que interesan conocer para el presente análisis
son las de producto (Unidades Productoras o infraestructura creada o intervenida con
inversión pública) y sus respectivos resultados asociados (cambios en el bienestar de los
usuarios o población que consume o recibe el servicio generado por la Unidad Productora
o infraestructura disponible).

Generalmente, los indicadores de brecha publicados por los Sectores del Gobierno
Nacional se refieren al nivel de producto, los cuales condicionan o determinan los
resultados sobre la población beneficiaria. Por ejemplo, el Sector Educación tiene como
indicador de brecha a nivel de producto “Porcentaje de locales escolares en condiciones
inadecuadas” o “porcentaje de niños no matriculados en el nivel primaria respecto a la
demanda potencial”, cuya disminución mediante inversión pública pueden contribuir a la
reducción de un indicador de brecha a nivel de resultado o impacto “Logro de aprendizaje
de estudiantes en comprensión lectora y matemática para el nivel primaria”.

En concordancia con el enfoque multisectorial y territorial que caracteriza la elaboración

del PMI para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, y para efectos de desarrollar
la propuesta de cierre de brechas, la OPMI tiene que seleccionar los IB territoriales de
las funciones de su competencia, de acuerdo a su Ley Orgánica. Los IB que selecciona
deben cumplir con las siguientes características:
26
• Tratarse de un IB aprobado por el Sector.

• Que el Gobierno Regional y Gobierno Local tenga competencia para realizar

intervenciones asociadas a dicho IB.

• Que el IB cuente con un grado de desagregación (valores numéricos) compatible con

el ámbito territorial respectivo.

En caso que por limitaciones de información no se encuentre disponible un IB con valor

numérico para un ámbito territorial específico, la OPMI del Gobierno Regional o Gobierno
Local correspondiente tiene tres alternativas para aproximar dicho valor numérico:

a) Primera opción: Estimar el valor del IB aprobado por el sector a partir de fuentes
primarias o fuentes secundarias para su circunscripción territorial, solo en caso no
sea posible, usar la segunda opción.

b) Segunda opción: Tomar los valores numéricos del IB aprobado por el sector del nivel
territorial inmediato superior, que cuente con información disponible. Si el distrito no
cuenta con valor para el IB puede tomar el valor de la provincia a la que pertenece;
si la provincia no tiene el valor, puede utilizar el valor del departamento respectivo.

Solo en caso no se cuente con información, usar la tercera opción.

c) Tercera opción: Tomar los valores numéricos de los IB de Servicios a nivel departamental,
provincial o distrital recopilados por CEPLAN y que se encuentran disponibles en el
siguiente enlace: https://www.ceplan.gob.pe/informacion-de-brechasterritoriales/.

A continuación se muestra un ejemplo de IB aprobados por los sectores que no cuentan

con información de valores numéricos y su vinculación con los IB recopilados por CEPLAN,
los cuales nos pueden servir como una aproximación:

(MEF, 2019, P.3 - 4)

Tabla 2

Ejemplo de Indicadores de Brechas

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

27
2.4 Elaboración y aprobación del diagnóstico de la situación de las brechas
de infraestructura o de acceso a servicios
Se elabora el diagnóstico de la situación de las brechas en cumplimiento con lo establecido en la
normatividad vigente del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
y constituye un trabajo coordinado con los Sectores del Gobierno Regional, Nacional o local,
por brindar un instrumento de gestión que oriente las inversiones de las entidades del gobierno
en un determinado número de años, a fin de que contribuyan a la reducción de la brecha de
infraestructura pública y acceso a servicios públicos por parte de los ciudadanos.

El diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura o de acceso de servicios públicos

tiene como fin el identificar aquellas necesidades donde existen mayor prioridad de atender y
cerrar a esa brecha por medio del análisis de indicadores de brechas con un enfoque territorial,
y definición de objetivos acorde a los planes de desarrollo correspondientes.

La Oficina de Programación Multianual de cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno

Local, según corresponda, elabora el diagnóstico de la situación de las brechas de
infraestructura o de acceso de servicios utilizando los indicadores de brecha aprobados
por los Sectores, considerando el área geográfica y la contextualización de los indicadores
de brecha previamente recopilados.

El diagnóstico de brechas es el análisis que se realiza para determinar la situación de las

brechas de infraestructura o de acceso a servicios en un determinado ámbito geográfico.
Este se elabora utilizando los indicadores de brechas aprobados por los Sectores de
acuerdo a lo establecido la normativa vigente, los planes estratégicos institucionales y la
información disponible del inventario de los activos a cargo del Sector, Gobierno Regional
y Gobierno Local, según corresponda. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

En el caso de los sectores, el diagnóstico comprende el ámbito de su responsabilidad funcional;

en el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, el diagnóstico se efectúa dentro del
ámbito de su competencia y circunscripción territorial.

El diagnóstico de brechas tiene la finalidad de contextualizar el valor del Indicador de

Brecha para la circunscripción territorial en la que opera la entidad, para lograr dicho fin la
OPMI del GR / GL correspondiente deberá tener en cuenta el siguiente contenido mínimo:

a) Ubicación geográfica

Breve descripción general del entorno geográfico, en términos de su extensión y

límites del distrito, provincia o departamento en el que opera la entidad.

b) Recopilación de los IB por cada una de las Funciones en las que tenga competencia
la entidad

28
 Recopilar los IB, por cada función y muestra los valores para el territorio a través del
siguiente cuadro:

Tabla 3

Recopilación de Indicadores de Brecha

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

c) Contextualización de los IB previamente recopilados

Consiste en el análisis descriptivo de los IB recopilados, buscando en dicho análisis

explicar de manera breve el nivel de importancia del IB en la circunscripción territorial,
sus complementariedades con otros IB, los lugares o áreas dentro del territorio donde
se tiene mayores déficit, la población y los grupos poblacionales a los que afecta en
mayor medida, entre otros aspectos que considere la entidad. Tal como se observa
en el siguiente gráfico:
(MEF, 2019, p.5 - 6)

Culminado el diagnóstico de brechas, este será publicado por la Oficina de

Programación Multianual en su portal institucional.

29
 Figura 5. Elaboración del Diagnóstico de Brechas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

30
2.5 Criterios de Priorización y Cartera de Inversiones del Programa Multianual
de Inversiones (PMI)
No todos los proyectos de inversión públicos tienen la misma importancia y además para su
ejecución se necesita de presupuestos que por ser limitados no pueden ser realizadas todas
las intervenciones públicas, razón por la cual las entidades del sector estatal van a tener que
priorizar desde las más urgentes a las de menor importancia dentro de la cartera de inversiones,
tomando como criterio su plan y ruta estratégica correspondiente.

De acuerdo a lo establecido en la directiva que rige la Programación Multianual de Inversiones,

se contempla una serie de etapas para desarrollar la programación, que inicia con la propuesta,
evaluación y aprobación de indicadores de brechas propuestas por los sectores, a fin de desarrollar
el análisis de indicadores para el diagnóstico de las brechas relacionadas a estos. Concluida
esta etapa, se procede con la elaboración y aprobación de los criterios de priorización, esta
secuencia se lleva a cabo a nivel sectorial para dar paso a que los niveles regionales y locales
lo lleven a cabo.

La Oficina de Programación Multianual de Inversiones del Sector, previa coordinación con la oficina
de planeamiento o la que haga sus veces en la entidad, propone los criterios de priorización
sectoriales para las inversiones que se enmarquen en el ámbito de su responsabilidad funcional,
en concordancia con los planes nacionales sectoriales establecidos en el planeamiento estratégico
de acuerdo al SINAPLAN. Dichos criterios de priorización son aplicados por los tres niveles de
gobierno (Resolución Directoral N° 001-2019-EF/63.01, 2019, párr.13.6).

Los criterios de priorización sectoriales validados por la Dirección de Programación Multianual

de Inversiones, en coordinación con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN,
son aprobados anualmente por el Órgano Resolutivo del Sector y publicados por la Oficina
de Programación Multianual de Inversiones en su portal institucional, de acuerdo a los plazos
establecidos en el Anexo N° 06: Plazos para la Fase de Programación Multianual de Inversiones.
(Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019, párr.13.4).

Al respecto la norma indica lo siguiente:

La programación multianual de inversiones que realizan las entidades y empresas públicas

sujetas al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de inversiones se rige
por los siguientes criterios:

• Cierre de brechas prioritarias. Las inversiones seleccionadas deben ser aquellas

que cierren con mayor eficacia y eficiencia las principales brechas de infraestructura
o de acceso a servicios en un territorio en particular y que maximicen su contribución
al bienestar de la sociedad.

• Coordinación intra e intergubernamental. Las entidades del mismo nivel de

gobierno o de diferentes niveles de gobierno deben coordinar y cooperar entre

31
 sí para seleccionar aquellas inversiones que produzcan las mayores sinergias o
complementariedades en un mismo territorio o que se aprovechen economías de
escala en su ejecución y posterior funcionamiento.

• Sostenibilidad. Se debe garantizar que las inversiones cuya ejecución se programe

cuenten con un futuro presupuesto para su operación y mantenimiento, procurando
un adecuado balance entre el gasto de capital programado de la inversión y el gasto
corriente futuro que demandará su funcionamiento.

• Oportunidad en la entrega del servicio a la población beneficiaria. Una vez

que se inicie la ejecución de una inversión debe culminarse en el plazo previsto en la
ficha técnica, estudio de preinversión, expediente técnico o documento equivalente,
según sea el caso, de tal forma de asegurar que la población beneficiaria reciba el
servicio dentro de los plazos previstos, evitando la postergación de los beneficios
sociales netos de la inversión. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

Para que los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales prioricen sus funciones pueden emplear
el Plan Estratégico Institucional y la Ruta Estratégica.

El Plan Estratégico Institucional y la Ruta Estratégica

El ser humano, vive planeando, anticipando, organizando, para asegurar su futuro, y cuando
el futuro llega, aparecen nuevos planes y nuevas organizaciones por hacer. En ese camino por
alcanzar lo deseado, las personas y las organizaciones podemos actuar de dos maneras distintas:
Espontáneamente o de manera planificada. Actuamos de forma espontánea cuando caminamos
hacia lo deseado sin haber trazado previamente una ruta. Por otro lado, actuaremos de forma
planificada cuando caminemos hacia nuestras aspiraciones con un plan trazado con antelación.
Esto implica haber analizado las oportunidades y los obstáculos que se nos presentarán. En tal
sentido, podemos decir que planeamiento es “pensar antes de actuar”. También se la puede
percibir como la actividad continua de formularse objetivos y definir los medios para alcanzarlos.
Cabe mencionar que existe una peculiaridad en el planeamiento en el sector público: Sus objetivos
planeados se piensan “para todos” los miembros de la sociedad. Por cuanto, el Estado no puede
actuar “reactivamente”.

Téngase presente que un Estado que se conduzca sin planeamiento, corre el peligro de ser
adelantado por los problemas. Como también puede desaprovechar las oportunidades de
desarrollo que se le presenten. En el sector público, la particularidad del planeamiento demanda
que los objetivos, así como los medios para lograrlos, no se fijan a libertad de los funcionarios
públicos, sino en función de las necesidades de la población. El Planeamiento Estratégico en el
sector público es obligatorio. Así lo han refrendado la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las
distintas directivas sobre planeamiento.

La fase estratégica, segunda fase del planeamiento estratégico, puede definirse como la fase de la
capacidad organizacional que busca que las instituciones determinen con claridad la construcción
del escenario apuesta, formulación de la misión, visión, y objetivos estratégicos; identificación
32
de los indicadores y metas; y determinación de las acciones y actividades estratégicas. Esto
quiere decir que es una fase decisional. Asimismo, utiliza las políticas públicas del sector tomando
como sustento la información obtenida por la Fase Prospectiva del Planeamiento Estratégico.

A continuación, se hace mención de las etapas de la fase estratégica:

• Escenarios apuesta. Esto nos permite crear un escenario apuesta que nos hace reflexionar
en el futuro como consecuencia de las decisiones de los actores, considerando las tendencias
y eventos de futuro. Nos ofrece un camino lógico en el tiempo para hacer realidad del
futuro elegido.

• Visión. Es la imagen del futuro deseado, su finalidad es construir una declaración de la

situación futura que aspira alcanzar en el sector o territorio, su construcción es activa y
participativa. Constituye un marco de referencia para lo que la entidad quiere llegar a ser,
convirtiéndose en una guía para el ciudadano e instituciones.

En esta etapa es relevante establecer el enfoque de resultados que vamos a iniciar de

determinada gestión o política pública, así se podrá delimitar mejor la visión. Entre estos
enfoques mencionaremos a 2 que son importantes: El enfoque sectorial/territorial, el cual
se direcciona en los ciudadanos y su entorno; y el enfoque de la institución, que enfatiza
a la entidad y su alcance el cual está determinado por las normas.

• Objetivos estratégicos e indicadores. Constituye la descripción del propósito a ser

alcanzado que es medido a través de indicadores y sus correspondientes metas, las
cuales se establecen de acuerdo al periodo del plan que se esté trabajando. Aquí el fin es
determinar los cambios que se desean alcanzar en el territorio para mejorar las condiciones
y la calidad de vida de la población en el marco del desarrollo nacional.

• Acciones estratégicas. Son actividades lógicas que ayudan a lograr los objetivos
estratégicos y que involucran la utilización de recursos. Cabe mencionar que la relación
que existe entre los objetivos y la acción es de “causa –efecto”. Dicho de otra forma, los
objetivos se deben garantizar por medio de las acciones. Bajo la ejecución de estas acciones
estratégicas hay máximas posibilidades de generar un cambio favorable al ciudadano y a
la institución. Las acciones estratégicas tienen como finalidad el determinar qué es lo que
en el territorio se tiene que hacer para alcanzar los objetivos estratégicos.

Los tipos de acciones estratégicas sectoriales son:

1. De cambio. Son acciones que nos llevan a cambios específicos en las condiciones,
cualidades o características de los ciudadanos o del entorno en que se desenvuelven,
esto es para lograr los objetivos estratégicos sectoriales.

2. Medidas de política. Son acciones que tienden a modificar el comportamiento de terceros,

es decir ciudadanos e instituciones ajenas al sector; con el propósito de orientarlos en
una dirección determinada.

33
 3. Proyectos priorizados. Son proyectos de nivel nacional que al ejecutarse tienen un
impacto en determinado sector, estos proyectos nos ayudan a alcanzar los objetivos
sectoriales planteados.

Puede definirse a la ruta estratégica como el conjunto secuencial lógico y estratificado de la

relación entre la acción y el objetivo estratégico para llevar adelante una gestión ordenada y
efectiva que genere un mayor valor público para el ciudadano y los debidos impactos en su
bienestar.

Al respecto la normativa indica lo siguiente:

Tomar como referencia la Ruta Estratégica establecida en su Plan Estratégico Institucional

(PEI) vigente.

En el marco de lo dispuesto por el ente rector del SINAPLAN, el PEI es un instrumento

de gestión que define la estrategia de la entidad para lograr sus objetivos, en un periodo
mínimo de tres (3) años, a través de iniciativas diseñadas para producir una mejora en el
bienestar de la población a la cual sirve. Estos objetivos se deben reflejar en resultados.

Para implementar esa estrategia, la entidad en el desarrollo de su PEI propone la mejor

combinación de Objetivos Estratégicos Institucionales (OEI), y luego determina el mejor
grupo de Acciones Estratégicas Institucionales (AEI) que contribuyen a implementar
la estrategia establecida por cada OEI. Todo ello con el fin de alcanzar resultados
que permitan una mejora la calidad de vida de la población que está dentro de su
circunscripción territorial.

Para determinar la Ruta Estratégica la entidad establece un orden de prioridad único y

ascendente para los OEI y AEI.

La priorización se efectúa en dos niveles: de objetivos estratégicos y de acciones

estratégicas.

De esta manera, la entidad primero prioriza los OEI que son más relevantes y tienen
una mayor brecha; y luego realiza la vinculación causal entre la AEI y el OEI, es decir,
la fuerza de la influencia de la AEI para el logro del OEI.

A continuación, se muestra el formato de la Ruta Estratégica del PEI, de acuerdo a los

lineamientos establecidos por CEPLAN:

34
Tabla 4

Ruta Estratégica del PEI

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

En ese sentido, teniendo como base la Ruta Estratégica desarrollada en el PEI del Gobierno
Regional o Gobierno Local, la OPMI vinculará cada OEI con las Funciones en las cuales el
Gobierno Regional o Gobierno Local tiene competencia, de acuerdo a su Ley Orgánica.

En la siguiente tabla, a manera de ejemplo, se muestra la vinculación entre los OEI y las
Funciones en las cuales el Gobierno Regional o Gobierno Local tiene competencia, con
lo cual se traslada la prioridad del OEI a la Función.

Tabla 5

Ruta Estratégica del PEI de la entidad y su vinculación con las funciones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

35
En caso el OEI esté vinculado a más de una Función, entonces la vinculación se realizará
entre las AEI las Funciones.

En la siguiente tabla se muestra un ejemplo de la vinculación entre las AEI y las Funciones
en las cuales el Gobierno Regional o Gobierno Local tiene competencia, con lo cual se
traslada la prioridad de la AEI a la Función, considerando la prioridad del OEI de manera
secuencial.

Tabla 6

Ruta Estratégica del PEI de la entidad y su vinculación con las funciones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

Se debe verificar que la prioridad de las funciones no se duplique, y que la entidad priorice
solo las funciones en las que tiene competencia.

En caso una función esté asociada a más de un OEI, o en su defecto, a más de una AEI,
deberá considerar la prioridad de mayor nivel que se asigne a dicha función.

Aquellos OEI que tengan mayor prioridad según la ruta estratégica del PEI, deben tener
mayor prioridad en el ordenamiento de funciones.

A continuación, se muestra un ejemplo donde se priorizan funciones de una Gobierno

Regional tomando como insumo la Ruta Estratégica de su PEI:

36
Tabla 7
Ejemplo de Ruta Estratégica del PEI de un Gobierno Regional y su vinculación
con las funciones

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

En caso la entidad no cuente con un PEI vigente o este no tenga la ruta estratégica,
usar la Ruta Estratégica del PEI del nivel de Gobierno inmediatamente superior. (MEF,
2019, p.7-11)

37
 Figura 6. Elaboración de los criterios de priorización de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

38
Aplicación de los Criterios de Priorización

La Programación Multianual de Inversiones 2020-2022 se enmarca en las disposiciones del Decreto

Legislativo Nº 1252, que creó el Sistema de Programación Multianual y Gestión de Inversiones,
y su Reglamento, y dispone que dicha Programación tiene como objetivo lograr la vinculación
entre el planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, por medio de la elaboración y
selección de una cartera de inversiones orientada al cierre de brechas priorizadas, ajustada a
los objetivos y metas de desarrollo nacional, sectorial y/o territorial.

Esta programación, contiene las prioridades que se propone ejecutar durante dicho período,
tomando en cuenta las brechas de inversión identificadas, así como su alineamiento con los
objetivos nacionales, objetivos estratégicos del Plan Estratégico Sectorial Multianual 2017-2021.

En este marco, considerando las disposiciones establecidas en la Directiva General del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, un Sector, Gobierno Regional o
Local elabora el Programa Multianual de Inversiones (PMI) en el cual se incluye los indicadores de
brechas de infraestructura o de acceso a bienes y/o servicios, conceptualizados, los diagnósticos
de las brechas identificadas, los objetivos y criterios para la priorización de las inversiones así
como la cartera de inversiones a financiarse total o parcialmente con recursos públicos que
contribuirán al logro del alcance de las metas de producto específicos e indicadores de resultados
de las brechas de inversiones identificadas. Por lo cual, se considera un número determinado
de inversiones a ser ejecutadas, entre programas y proyectos de inversión, inversiones de
optimización, ampliación marginal, rehabilitación y reposición, para un periodo establecido.

Priorizado los proyectos de inversión en la cartera de inversiones, la entidad ingresará estos

proyectos en el Módulo de Programación Multianual de Inversiones (MPMI), colocando primero
los más relevantes seguidos de los de menor relevancia, considerando que los criterios de
priorización de cada sector están compuestos por dos criterios obligatorios que son: Cierre de
brechas y alineamiento al planeamiento estratégico, así como otros criterios propios del sector
(pobreza, población, etc.).

Al respecto la normativa indica lo siguiente:

1. Registro de los Criterios de Priorización en el Módulo de Programación Multianual

de Inversiones (MPMI)

Una vez que la entidad haya priorizado las funciones, se registran en el MPMI, en
la sección PMI en Programación (2020-2022), opción Criterios de Priorización. La
priorización de las funciones sigue un orden ascendente, siendo 1 la función de mayor
prioridad para la entidad:

39
 Tabla 8

Funciones priorizadas en un Gobierno Regional

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

2. Aplicación de los Criterios de Priorización Sectoriales

Luego que cada Gobierno Regional y Gobierno Local realizó la priorización de sus
funciones, corresponde aplicar los criterios de priorización que cada sector ha aprobado
para la priorización de las inversiones que se enmarquen dentro de su responsabilidad
funcional.

Los criterios de priorización de cada sector están compuestos por dos criterios
obligatorios que son: cierre de brechas y alineamiento al planeamiento estratégico,
así como otros criterios propios del sector.

a) Criterio de cierre de brechas

Prioriza las inversiones que están orientadas al cierre de brechas de infraestructura

y/o de acceso a servicios públicos, y se determina en función al tamaño de la brecha
y el peso que tiene el indicador por ser de cobertura o calidad.

40
 b) Criterio de alineamiento al Planeamiento Estratégico

Prioriza las inversiones que estén alineadas con los objetivos y acciones estratégicas
contenidos en el PEI del Sector correspondiente, y aquellas inversiones que estén
vinculadas con la Política General de Gobierno (PGG).

Cabe recalcar que de acuerdo a la metodología de CEPLAN las AEI contenidas en

la Ruta Estratégica del PEI del Sector, están asociadas a los servicios públicos que
provee.

c) Otros criterios

A parte de los dos criterios de carácter obligatorio, hay otros criterios como son:
criterio de pobreza, población, etc., y otros que son propios del sector.

La aplicación de los criterios de priorización sectoriales, dará como resultado la

obtención de un puntaje para cada inversión, que va de 0 a 100, el cual indicará su
prioridad dentro del grupo de inversiones que se enmarquen en la responsabilidad
funcional del sector. (MEF, 2019, p.12-13)

Cartera de Inversiones

Una cartera de inversiones está comprendida por las inversiones que una entidad pública cree
conveniente desarrollar para ver cumplidos sus metas y objetivos, encontrándose plasmados
en documentos de gestión, tales como plan estratégico institucional y planes operativos
correspondientes, conjuntamente con los presupuestos anuales autorizados.

La cartera de inversiones de un sector, Gobierno Regional o Local, responde a los objetivos de las
brechas identificadas y priorizadas, en el proceso de selección y priorización de las inversiones
a ser financiadas total o parcialmente con los recursos públicos, a fin de lograr el alcance de las
metas de producto específicas e indicadores de resultado, asociados a la inversión.

De acuerdo a la Resolución Ministerial N° 035-2018-EF/15 que aprueba la “Directiva para la

Programación Multianual que regula y articula la Fase de Programación Multianual del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y la Fase de Programación del
Sistema Nacional de Presupuesto”, la Cartera de Inversiones se elabora con el objeto de regular
y articular los dos sistemas, para lo cual establece procesos y disposiciones aplicables para el
funcionamiento de la fase de Programación Multianual del Ciclo de Inversión en el marco del
Sistema Nacional Programación Multianual y Gestión de Inversiones.

La selección de la cartera de inversiones de un sector, Gobierno Regional o Gobierno Local elabora

en coordinación con las Unidades Formuladores y Unidades Ejecutoras del Sector, priorizando
la culminación de las inversiones en ejecución física, así como aquellas inversiones que se
encuentren a nivel de idea denominadas para el sector como iniciativas de inversión, proyectos
de inversión en elaboración, e inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición
y de rehabilitación (IOARR), según corresponda.

41
Cabe precisar que estas inversiones no necesariamente van a ser financiadas con recursos
públicos, sino también pueden ser a través de fuentes privadas como en el caso de inversiones
realizadas mediante la figura de Asociaciones Público Privadas.

Al respecto la normativa señala lo siguiente:

La elaboración de la cartera de inversiones del PMI tiene como objetivo la selección de

las inversiones a ser financiadas total o parcialmente con fondos públicos necesarias para
alcanzar las metas de producto establecidas para el logro de los objetivos priorizados y
los indicadores de resultado respecto al cierre de brechas.

La Oficina de Programación de Inversiones, en coordinación con sus Unidades Formuladores

y Unidades Ejecutoras de Inversiones, debe priorizar la culminación de inversiones en
ejecución física antes de programar nuevas inversiones, salvo que la entidad demuestre
excepcionalmente que la inversión en ejecución física no cierra una brecha prioritaria y
que además el costo de continuar con la ejecución de la inversión sea mayor o igual al
beneficio que brinda.

La Oficina de Programación de Inversiones debe tener en cuenta el impacto de los

incrementos en el monto de inversión de los proyectos de inversión que se encuentran
en la fase de Ejecución informados por la Unidad Formuladora o la Unidad Ejecutora de
Inversiones, según sea el caso, conforme a lo siguiente:

1. Identifica las inversiones cuya ejecución tendría un retraso para su inicio o en el

cronograma de ejecución previsto.

2. Determina si dichos incrementos retrasan el cumplimiento de las metas de producto

establecidas en la programación multianual de inversiones, de corresponder.

3. Estima los costos adicionales de gestión por el retraso en la ejecución de las inversiones
a que se refiere la normativa vigente, de corresponder.

4. Prevé que dichos incrementos se financien con cargo a su Asignación Presupuestaria

Multianual, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Para la estimación de los montos a programar de los proyectos de inversión a ser

desarrollados bajo la modalidad de Asociación Público Privada cofinanciada y el mecanismo
de Obras por Impuestos se consideran los compromisos y plazos establecidos de acuerdo
a la normativa aplicable.

Para la programación de los proyectos de inversión cuyo financiamiento requiera de

fondos públicos provenientes de operaciones de endeudamiento público mayores a un
(01) año a cargo del Gobierno Nacional o que cuenten con su aval o garantía financiera
conforme a las disposiciones del Decreto Legislativo N° 1437, Decreto Legislativo del
Sistema Nacional de Endeudamiento Público, debe contarse con la conformidad de la
Dirección General del Tesoro Público.
42
 Para tal efecto, la Oficina de Programación de Inversiones Sector, Gobierno Regional y
Gobierno Local solicita la opinión de la Dirección General del Tesoro Público de acuerdo
a los plazos. La Oficina de Programación Multianual de Inversiones de los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales debe solicitar previamente la opinión de la Oficina de
Programación Multianual del Sector.

La cartera de inversiones del Programa Multianual de Inversiones seleccionada por

los Gobierno Regional y Gobierno Local comprende las inversiones de las entidades
de su nivel de gobierno y de las empresas públicas de su propiedad o que están bajo
su administración, para lo cual se debe tener en cuenta el Anexo N° 01: Clasificador
Institucional del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.
(Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

Priorización de la Cartera de Inversiones del PMI

Las inversiones públicas seleccionadas y debidamente registradas en una cartera de inversiones,

deben ser colocadas en el Módulo de Programación Multianual de Inversiones del Banco de
Inversiones según su estado de avance en el Ciclo de Inversión, empezando por las que están
siendo liquidadas hasta aquellas que se encuentren registradas solo como ideas.

Al respecto la norma señala lo siguiente:

La Oficina de Programación Multianual de Inversiones teniendo en cuenta los criterios

de priorización aprobados, selecciona y prioriza las inversiones a ser financiadas total
o parcialmente con fondos públicos para su inclusión en el Programa Multianual de
Inversiones.

Las inversiones priorizadas son ordenadas en el Módulo de Programación Multianual de

Inversiones del Banco de Inversiones según su estado de avance en el Ciclo de Inversión,
de acuerdo al siguiente orden de prelación:

1. Las inversiones en proceso de liquidación o aquellas por iniciar liquidación cuya

ejecución física ha concluido.

2. Las inversiones en ejecución física que culminen en el año 1 de la programación

multianual de inversiones.

3. Las inversiones en ejecución física que culminen sucesivamente en los años 2 y 3 de

la programación multianual de inversiones.

4. Las inversiones en ejecución física cuya culminación exceda el periodo de la

programación multianual de inversiones.

5. Las inversiones sin ejecución física y que cuenten con expediente técnico o documento
equivalente completo y vigente.

43
 6. Las inversiones sin ejecución física y que cuenten con expediente técnico o documento
equivalente en proceso de elaboración.

7. Las inversiones sin ejecución física ni financiera que cuenten con aprobación o
viabilidad vigente, según corresponda. Las Inversiones de optimización, de ampliación
marginal, de rehabilitación y de reposición - IOARR aprobadas se programan en el
Programa Multianual de Inversiones mediante su registro en el Módulo de Programación
Multianual de Inversiones del Banco de Inversiones con el código único correspondiente.

8. Las inversiones que se encuentren en formulación y evaluación.

9. Las inversiones que se encuentren registradas en el Banco de Inversiones como

ideas. Las ideas de inversiones, previo al registro en la cartera de inversiones del PMI.
(Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

Aprobación del PMI y presentación a la DGPMI

El Programa Multianual de Inversiones es aprobado por el Titular de la entidad, luego la Oficina

de Programación Multianual de Inversiones lo presenta a la Dirección General de Programación
Multianual de Inversiones a través de su registro en el Módulo de Programación Multianual de
Inversiones.

Al respecto la normativa señala lo siguiente:

Concluido el registro de la cartera de inversiones del Programa Multianual de Inversiones

en el Módulo de Programación Multianual de Inversiones, la Oficina de Programación de
Inversiones correspondiente presenta dicho documento al Órgano Resolutivo para su
aprobación.

El Programa Multianual de Inversiones sectorial, regional y local es aprobado mediante la

resolución o acto correspondiente por el Ministro, Titular o la máxima autoridad ejecutiva
del Sector, el Gobernador Regional y por el Alcalde, respectivamente.

Las entidades en las fases de Programación Multianual y Formulación Presupuestaria

en el marco del Sistema Nacional de Presupuesto Público solo pueden asignar fondos
públicos a aquellas inversiones consideradas en sus respectivos Programas Multianuales
de Inversiones, o en el del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local que las agrupa,
con asignación mayor a cero en el año correspondiente. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01,
2019)

Programación Multianual de Inversiones de las empresas públicas bajo el ámbito del FONAFE,
incluido ESSALUD

En el caso de entidades pertenecientes al FONAFE, solo si hay inversiones públicas que se financien
totalmente con fondos distintos a las transferencias del Gobierno Nacional, se realizan otros
procedimientos distintos a los demás casos, como complementar los criterios de priorización
aprobados por el Sector respectivo para la priorización de sus inversiones.

44
Al respecto la normativa indica lo siguiente:

En la fase de Programación Multianual de Inversiones de las empresas públicas bajo el

ámbito del FONAFE, incluido ESSALUD, cuyas inversiones se financien totalmente con
fondos distintos a las transferencias del Gobierno Nacional, se aplican las disposiciones
siguientes:

1. Elaboran el diagnóstico de la situación de brechas y definen sus objetivos.

2. Pueden complementar los criterios de priorización aprobados por el Sector respectivo

para la priorización de sus inversiones.

3. Seleccionan y priorizan las inversiones a ser consideradas en la cartera de inversiones

del Programa Multianual de Inversiones de acuerdo al orden de prelación establecidola
normativa vigente.

4. Registran en el Módulo de Programación Multianual de Inversiones el diagnóstico de

brechas de infraestructura o de acceso a servicios, cuando corresponda, los criterios
de priorización complementarios y la cartera de inversiones, y adjuntan el documento
de aprobación del PMI, de acuerdo a los plazos establecidos en el Anexo N° 06: Plazos
para la Fase de Programación Multianual de Inversiones.

5. Informan el Programa Multianual de Inversiones aprobado al Sector respectivo para la

publicación en su portal institucional. En el caso de ESSALUD, el Programa Multianual
de Inversiones aprobado se comunica al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
y al Ministerio de Salud.

Para las inversiones de las empresas públicas bajo el ámbito del FONAFE que se
financien total o parcialmente con transferencias del Gobierno Nacional es de aplicación
lo dispuesto por el párrafo 14.11 del artículo 14 de la Directiva vigente.

El FONAFE realiza el seguimiento de las inversiones de las empresas públicas bajo su

ámbito, incluido ESSALUD. Para ello, dichas empresas públicas y ESSALUD realizan
los registros correspondientes en las fases del Ciclo de Inversión en el aplicativo
informático del Banco de Inversiones habilitado para tal efecto. (Directiva N° 001-
2019-EF/63.01, 2019)

Elaboración y publicación del PMIE

La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones es responsable de la elaboración

y publicación del Programa Multianual de Inversiones del Estado, que se basa en todos los
Programas Multianuales de Inversiones sectoriales, regionales y locales, y de las empresas
públicas bajo el ámbito de FONAFE, con el objeto de llevar un control adecuado de las inversiones
realizadas por todas las entidades del sector público nacional, tener datos estadísticos y tomar
decisiones de calidad.

45
Al respecto la norma indica lo siguiente:

El Programa Multianual de Inversiones del Estado - PMIE se elabora sobre la base de los
Programas Multianuales de Inversiones sectoriales, regionales y locales, y de las empresas
públicas bajo el ámbito de FONAFE, incluido ESSALUD, presentados a la Dirección General
de Programación Multianual de Inversiones - DGPMI de acuerdo a lo establecido en la
Directiva vigente.

La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones consolida los Programas

Multianuales de Inversión de los Sectores, Gobierno Regional y Gobierno Local y remite
las carteras de inversiones del Programa Multianual de inversiones a la Dirección General
de Presupuesto Público - DGPP de acuerdo al plazo establecido en el Anexo N° 06: Plazos
para la Fase de Programación Multianual de Inversiones, a fin de que sea tomado en
cuenta en la Programación y Formulación Presupuestaria.

La Dirección General de Presupuesto Público remite a la Dirección General de Programación

Multianual de Inversiones la información correspondiente a la Programación y Formulación
Presupuestaria de las inversiones establecidas en el Proyecto de Ley y en la Ley Anual de
Presupuesto efectuada por los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales a través
de sus Pliegos para evaluar la consistencia con el Programa Multianual de Inversiones.

Las actualizaciones realizadas a la cartera de inversiones del Programa Multianual de

Inversiones por efecto de la consistencia antes señalada son aprobadas mediante un
informe técnico emitido por la Oficina de Programación Multianual de inversiones de los
Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, el cual se adjunta en el Módulo de
Programación Multianual de Inversiones del Banco de Inversiones.

En el caso de las empresas públicas bajo el ámbito del FONAFE, incluido ESSALUD, el
Directorio u órgano que haga sus veces o el Presidente Ejecutivo de ESSALUD, según
corresponda, aprueba dichas actualizaciones previo informe del órgano que elabora el
Programa Multianual de Inversiones. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

46
 Cuadro 3
Flujo de la Fase de Programación Multianual de Inversiones *

(*) Este flujo resume el proceso de la fase de Programación Multianual de Inversiones, en articulación
con el Sistema Nacional de Presupuesto Público y el Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

Modificaciones a la Cartera de Inversiones del PMI

Como una buena política de gestión y solo en casos debidamente sustentados, las instituciones
públicas pueden incorporar nuevas inversiones en su cartera de inversiones, considerando criterios
de cierre de brechas, alineación de objetivos y financiamiento potencial.

47
Al respecto la normativa señala lo siguiente:

Cuando los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales identifiquen inversiones

viables o aprobadas que requieran ser programadas en el Programa Multianual de
Inversiones, estas se incorporan en la cartera de inversiones del Programa Multianual de
Inversiones del año en ejecución y/o en los años posteriores, de corresponder, siempre
que se alineen con los objetivos priorizados y contribuyan a la meta de producto para el
cierre de brechas prioritarias de la entidad.

La Oficina de Programación Multianual de Inversiones del Sector, Gobierno Regional

o Gobierno Local registra en el Módulo de Programación Multianual de Inversiones
las inversiones no previstas en la cartera de inversiones del Programa Multianual de
inversiones, conforme al procedimiento y requisitos establecidos en el Anexo N° 05:
Lineamientos para las modificaciones de la Cartera de Inversiones del Programa Multianual
de Inversiones, cuando corresponda.

Para las inversiones que se incorporan en el año en ejecución de la cartera de inversiones

del Programa Multianual de Inversiones, la Oficina de Programación Multianual de
Inversiones debe especificar el potencial financiamiento de la inversión que se propone
incorporar. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

Coordinación de la Cartera de Inversiones del PMI en los tres niveles de Gobierno

Para evitar la duplicación de inversiones, asegurar la concordancia de las mismas con los
objetivos sectoriales así como para las transferencias del Gobierno Nacional a efectuarse,
las Oficinas de Programación Multianual de Inversiones de los Sectores coordinan la
elaboración o modificación de sus carteras de inversiones con las Oficina de Programación
Multianual de Inversiones de los Gobierno Regional y Gobierno Local.

Para tal efecto, la Oficina de Programación Multianual de Inversiones del Sector verifica
las inversiones registradas en las carteras de inversiones de los Gobierno Regional y
Gobierno Local en el Módulo de Programación Multianual de Inversiones y, de ser el caso,
emite opinión sobre dicha cartera. (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019)

48
 Referencias
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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el decreto legislativo Nº 1252 - Decreto Legislativo que crea
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• Decreto Legislativo Nº 1252. Decreto Legislativo que crea

el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión
de inversiones y deroga la Ley Nº 27293, Ley del Sistema
Nacional de Inversión Pública. Diario Oficial “El Peruano”, Lima,
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• Decreto Legislativo Nº 1435. Aprueban el Decreto Legislativo

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