Apuntes Derecho Administrativo

La historia del derecho administrativo es reciente y se remonta a las

revoluciones liberales del siglo XIX. Max Weber es el padre del Derecho
administrativo.

PRIMER PARCIAL

Orígenes del Derecho Administrativo

1. La legitimación del poder

Tres formas de legitimar el poder: respuesta a ¿Que hace que los ciudadanos
obedezcan las órdenes de un gobernante?

a. Carismática: Es el reconocimiento por parte de la comunidad hacia un

individuo, y este es seguido u obedecido por los demás. Liderazgos
naturales, se complejiza cuando los grupos se vuelven más grandes. Es
un poder inestable, que se conserva por la fuerza.
b. Tradicional: Cuando hay un vacío de poder, se busca una persona que
se parezca al anterior líder. El más parecido es el que lleva sus genes, su
descendencia.
c. Legal-racional:(Roma). El líder en vida identifica cual es el más idóneo
para sucederlo, el emperador legaba el imperio al que consideraba más
idóneo para regentarlo. Se hacía una ceremonia de adopción, donde se
continuaba la legitimación consanguínea.

2. La evolución del Estado

Antiguo: Unión del poder político y económico. La retroalimentación del

poder político (que se asienta en el poder de las armas) y el poder económico
permite la continuidad de este sistema.

A medida que los que regentan el poder abusan de este en exceso, surgen las
sublevaciones y las cartas, como la Carta Magna de 1215, que buscan limitar
el poder. Al principio, estas limitaciones favorecían solo a los súbditos más
pudientes.
Edad Media: Cuando la riqueza deja de ser el extractivismo de la tierra, el
poder político pierde el poder económico y el poder económico pierde el
poder político. El comercio es ahora la fuente de riqueza.

Cuando surge el imperio español con la unión de Fernando VII de Aragón e

Isabel de Castilla. La Corona estaba quebrada después de 800 años de guerra.
El poder político busca quedarse con la riqueza de los judíos, por lo que
surgen los judíos sefardíes, judíos que se convierten al catolicismo para
mantener su riqueza y no ser expulsado del imperio.

Los pensadores empiezan a desacralizar el poder y empieza a imperar la idea

del poder popular.

Nacimiento del Estado-Nación: Con la caída del feudalismo, se empieza a

ampliar el mercado y el comercio. Esto solo era posible en un Estado moderno
y dónde se desprenda de la autoridad civil del papado. Surge el Estado-
Nación, que aún sigue siendo absolutista. A medida que el Estado se vuelve
muy grande, es necesario la creación de la administración: personas que
ayudan al funcionamiento del Estado.

Solo puede aparecer el Derecho Administrativo donde la legitimación del

poder sea legal-tradicional y la organización imperante sea el Estado de
Derecho.

Nacimiento del Estado de Derecho: Cuando los gobernantes ven que el ser
obedecidos y mantener el poder depende de la voluntad de los ciudadanos,
empieza la transición del Estado-Nación absolutista al Estado de Derecho,
donde los ciudadanos tienen ciertas libertades y el poder se fundamenta en la
ley.

¿Cómo permitir que el gobernante no regrese a una sociedad autoritaria?

Los teóricos dicen que se debe fragmentar el poder, que se distribuya entre
varios titulares para que sea más difícil ejercerlo de manera individual
autoritaria. Surgen los sistemas de pesos y contrapesos.

¿Cómo fragmentar o repartir el poder racionalmente?

El Estado tiene tres funciones esenciales:

 1. Construir el orden jurídico que regule las relaciones gobernantes-
ciudadanos. (Rama legislativa)
2. El órgano imparcial que resuelva los conflictos o violaciones de la ley.
(Rama judicial)
3. Garantizar la convivencia pacífica de los ciudadanos a través del
aseguramiento de unas condiciones mínimas, a través de la salubridad,
moralidad y seguridad = Orden público. (Rama ejecutiva)

Estos tres órganos o funciones esenciales es la consagración de la separación

de poderes.

Para que el Estado de Derecho se mantenga es necesario no solamente la

separación de poderes, además, es necesario que la persona que ejerce de
manera parcial el poder lo haga con arreglo a la ley (Principio de Legalidad),
especialmente quien dispone de medios para afectar las garantía individuales
(la administración). La administración debe contar con un régimen jurídico
que la regule = Derecho Administrativo. El actuar de conformidad con el
Principio de legalidad les da legitimidad a las autoridades.

A medida que la Administración evoluciona ya que, se busca que tenga más o

diferentes funciones.

1. Evolución de las funciones del Estado

Estado Gendarme: La administración es un gendarme, vela por que se

mantengan las condiciones mínimas de seguridad, salubridad y moralidad. El
papel del Estado es mínimo, impone un límite de los derechos y libertades de
los individuos para que todos puedan disfrutar de esto.

Este Estado policial no permitía que los individuos más pobres tuvieran los
medios para garantizar sus necesidades, esto se ve aumentado cuando surgen
las grandes migraciones de campesinos a las ciudades.

Estado Prestador: Ahora la Administración debe garantizar materialmente

las libertades de los ciudadanos. La Administración ahora es intervencionistas
que se va a concentrar en satisfacer las necesidades de la población.

Estado Regulador: Con el aumento de la población debido al aumento del

bienestar de los ciudadanos, el mantenimiento de estas necesidades básicas de
la población se vuelve insostenible para la Administración y se empieza a
replantear el modelo. El Estado, en persona no debe suplir estas necesidades,
debe garantizarlas, pero no necesariamente debe prestarlas este. El Estado
regula y permite que terceros suplan estas necesidades.

Evolución del contenido del Principio de Legalidad

En el Estado gendarme, prestador y regulador, la administración necesita saber

cuáles son los contenidos del Principio de Legalidad, por lo tanto, cual es el
régimen jurídico, cuáles son las libertades de la administración.

En el Estado Gendarme: Se regia por el Derecho Civil, que regulaba las

relaciones entre los particulares. Como la actuación del Estado era mínima las
normas del Derecho Civil podían regularlo.

En el Estado Prestador e Intervencionista: Como la actuación del Estado

debe ser mayor, desborda el Derecho Civil, se necesita una nueva regulación.
Surge el servicio público como parte de esta nueva regulación. El fallo Blanco
es el que caracteriza el nuevo régimen de la Administración.

Sin la economía y la política difícilmente se explica la relación de los

ciudadanos con el Estado. La mayoría de los intereses a los que responde el
Derecho, y en especial el Derecho administrativo, condiciona lo que la
administración es y lo que hace.

Garantías para que el Principio de Legalidad sea efectivo

● Tutela judicial efectiva, que se impongan sanciones a quien infringe la

ley, así sea el mismo Estado
● Independencia judicial
● Celeridad en las decisiones y en su cumplimiento

Durante mucho tiempo se entendió que el objeto del derecho administrativo es

ocuparse de quien ejerce la acción administrativa del Estado, es decir, de la
administración.

Funciones clásicas de la administración

Estas funciones congregan la mayor parte de las funciones administrativas y la

ley explica cómo se llevan a cabo cada una de estas.

1. Poder de policía: no se incluyen las fuerzas militares

2. Servicio público
 3. Intervención en la economía

Esa concepción de las funciones clásicas no atiende sobre quien recae esas
funciones, que es sobre los ciudadanos. La acción administrativa del Estado
está dirigida hacia la ciudadanía, y esas relaciones son materia de regulación
con el derecho administrativo.

¿Cómo definir el Derecho Administrativo?

La definición de Derechos Administrativo debe ser ajustado a la organización

del Estado, por lo que, la definición aplicable a este Estado puede que no sea
aplicable al vecino. Los doctrinantes dan cada uno su definición, pero definir
significa excluir. Muchas veces excluyen elementos propios de la
administración o dan un concepto muy vago.

El Derecho Administrativo nace por diferenciación al Derecho privado, regula

el servicio público, categoría que no existe en el Derecho privado. Al ir
permitiendo que los particulares presten funciones administrativas le va dando
espacio al Derecho privado para que aplique sus normas en la Administración.
No todo el Derecho aplicable a la administración el diferente del Derecho
privado.

Lo importante es comprender el objeto, no definirlo

Privilegios o prerrogativas del Estado

1. Potestad reglamentaria: Es una potestad y no una carga, es discrecional.

2. Autotutela declarativa y ejecutiva: Si no se cumple lo ella dijo, sin
necesidad de ir ante el juez puede hacer cumplir sus normas
3. Potestad sancionadora
4. Potestad expropiatoria
5. Potestad demanial: Los bienes públicos son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.

Limitaciones

1. Sujetos al principio de legalidad

2. Sometimiento a procedimientos formales: Salvo ciertas decisiones que
se pueden tomar de plano, estas deben ser tomadas con ritualidades.
3. Reclutamiento de personal: Cada cargo tiene unos requisitos de acceso
y su forma de demostrarlo. Se incorporan a través de un concurso.
 4. Selección del contratistas: El Estado debe justificar la contratación,
unos estudios de mercado y aseguración de los recursos para lanzar la
convocatoria.
5. Restricción a la enajenación de bienes: El haber declarado bien de uso
público, no puede ser enajenado, además, los bienes fiscales tienen unas
reglas para realizar la venta.

Características:

1. Autonomía: Se deben usar las categorías propias para conocer el objeto.

El Derecho Administrativo se vuelve autónomo cuando surge el
servicio público.
2. Subordinación: Siendo autónomo su validez se subordinan a la
adecuación con los ordenamientos constitucionales e internacionales.
3. Mutabilidad: Cómo la realidad es cambiante obliga a la administración
debe adecuarse, por tanto, debe modificar la normatividad.
4. Complejidad: Cada Estado tiene una administración diferente, esto
permite los estudios comparados. Pero se busca homogeneizar los
efectos a nivel regional. Ej. Se ha empezado a hablar de derecho
administrativo europeo.
5. Derecho de frontera: Es un régimen que tiene contacto permanente con
los otros regímenes y ramas del derecho del cual se nutre.
6. Reflejo de la concepción de Estado: En la medida que la concepción del
estado cambia, la administración debe adaptarse a este. No es lo mismo
la administración en un Estado unitario, federal o autonómico.

Notas distintivas del derecho administrativos

1. Desde el estado de derecho hasta el Estado Gendarme:

Fases durante el Estado Gendarme:

1. Indemandabilidad del Estado como soberano: El Estado no se

equivoca, los ciudadanos no pueden demandar al Estado.
2. Irresponsabilidad del Estado como soberano: El ciudadano no puede
demandar al Estado, pero si, al funcionario del Estado que le causo un
daño.
3. La doble personalidad del Estado: Tiene una función de poder y una
función de gestión, en la que se asemeja al comportamiento de un
particular.
 4. La distinción entre los actos de poder y los actos de gestión: Cuando
hace actos de gestión se puede demandar al Estado cuando se le causa
un daño a un particular, de lo contrario no. Esto hace que se categorice
las actuaciones del Estado en demandables o no demandables.
5. La justicia retenida: La administración retiene para si la administración
de la justicia, la administración es su propio juez. El problema era que
los jueces eran al mismo tiempo funcionarios administrativos, no
podían ser imparciales.
6. La justicia delegada: Con el fallo Caudet se jurisdiccionaliza el
Consejo de Estado. Se vuelve en juez del gobierno y conserva la
función consultiva, aunque haga parte de la rama judicial
7. El poder de policía como manifestación de la actividad administrativa
del Estado: El Estado para permitir que todos puedan ejercer sus
derechos y libertades, limita estas para que se garanticen los derechos
de todos y castiga a quien lo incumple. Ej. la ordenación urbanística de
las ciudades y las normas de construcción.

Al principio, la Administración es la que establece los límites en en cada caso,

esto genera inseguridad jurídica. después, se empieza a decir que como las
personas son las titulares de las libertades, ellos mismos debe decidir que
cuales son las limitaciones que van a aceptar por lo que, es el legislador el que
debe establecer estos límites. La administrativa solo debe aplicar los límites y
castigar a quien no los acate.

2. Del estado de derecho al Estado Intervencionista:

Con la revolución industrial y el advenimiento de muchos campesinos a las

ciudades, se vuelve una población pauperizada. El sistema debía garantizar el
mantenimiento general sostenido de la calidad de vida de los ciudadanos. El
Estado ahora interviene en todo.

EN ESE MOMENTO SE PASA DE UN DERECHO APLICABLE A LA

ADMINISTRACIÓN, A CONSIOLIDAD UN RÉGIMEN PROPIO, CON EL
SURGIMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO

1. Principio de legalidad: Toda expresión de las actuaciones de, Estado

debe estar previamente establecida en una ley. La ley se vuelve la
fuente del Derecho más importante. El principio de legalidad se ve
materializado en el control jurisdiccional pleno en toda actuación del
Estado. (los jueces pueden juzgar los actor de poder y de gestión)
 2. Especificidad: Tiene un contenido propio distinto del derecho privado.
Cada servicio público tiene su régimen. Siempre garantizando la
prevalencia del interés general.
3. Jurisdicción especializada: ¿A qué juez se acude cuando un particular
tiene un conflicto con un ente administrativo? Se crea un juez que
resuelve los conflictos en los que la administración sea parte. Ej. En
Francia se llama juez judicial (juez que juzga a los particulares) y juez
administrativo (juez donde la administración sea parte).
4. Prerrogativas: El legislador ejerce las prerrogativas a quien
específicamente se le atribuye y en los límites específicos.
5. Organización centralizada: Tiene un órgano de mando, lo que
prevalece y gestiona es el nivel nacional que hace presencia en los
distintos niveles del Estado. Ej. El Prefecto es el representante del
Estado en el territorio. Esto ayuda a definir claramente la cadena de
mando.
6. Actuación unilateral: La administración impone y los ciudadanos eran
los administrados.
7. El servicio público como manifestación de la actividad administrativa
del Estado: El vehículo que concreta en la práctica los derechos de los
ciudadanos.

3. Del estado intervencionista al El Estado regulador:

El Estado se vuelve insostenible debido a las deudas adquiridas para el tamaño

y prestaciones de la administración. Peor no se pueden eliminar los servicios
públicos ya que, a través de estos se garantizan los derechos fundamentales.
Muchos derechos son prestacionales y cuesta mantenerlos.

Al ciudadano espera tener agua potable sin importar quien la lleva, si el

Estado o un particular. Lo importante no es quien presta el servicio, sino que
el servicio se preste.

El mercado ya estaba y los privados tenían el poder económico y querían

entrar a este negocio. El Estado endeudado coordina y regula los servicios,
desplaza su prestación al mercado. El Estado empieza subsidiar a las personas
que no pueden pagar por los servicios públicos.

1. Supremacía constitucional y principio de legalidad: La constitución

deja de ser norma política a ser norma jurídica. El Estado está sometido
 a la constitución y la ley. Las autoridades administrativas empiezan a
tener un control por el juez constitucional.
2. Especificidad matizada: El régimen específico que se creó con el
servicio público se atenúa y para ciertas regulaciones se permite aplicar
normas de derecho privado.
3. Jurisdicción especializada atenuada: Dependiendo del tema, se pueden
tramitar estos por la jurisdicción ordinaria
4. Control de la discrecionalidad: Se busca limitar el abuso de las
prerrogativas. La ley puede dar una facultad reglada o discrecional.
5. Organización descentralizada: Se crean nuevas formas del reparto del
poder. Descentralización territorial, funcional y por colaboración
6. Participación ciudadana: No todo acto puede ser unilateralmente
impuesto por el Estado. El criterio del ciudadano debe ser tenido en
cuenta para tomar la decisión. Ej. la consulta previa
7. La regulación como manifestación de la actividad administrativa del
Estado: Salvo cierto temas que el Estado se reserva, este regula las
actividades que realizan los particulares para garantizar la libre
competencia y los derechos del consumidor, para luego vigilar el cómo
se están prestando esos servicios. Son organizaciones técnicas y
apolíticas

Tendencias contemporáneas del derecho administrativo

Cómo está el derecho administrativo hoy en día y que se viene para este. No
hay jerarquías de tendencias, se dan de forma concurrente.

1. Constitucionalización

● Caracterización: La teoría kelseniana le da un valor jurídico superior a

la constitución, prevalece sobre las demás normas y esta condiciona la
validez de aquellas. Las cartas consagran un antropocentrismo
constitucional. Para hacer efectiva materialmente lo que decía la ley se
constitucionalizaron estas normas.
● Efectos: i) reducción de la libertad de configuración del legislador, ii) la
actuación de la administración busca satisfacer o realizar los derechos
prestacionales de las personas, iii) se aumenta el control judicial sobre
la autoridad administrativa del estado, la administración se puede
demandar vía administrativa y constitucional, iv) desplazamiento de la
 construcción doctrinaria de sus planteamientos, lo importante es como
interpreta la Corte Constitucional las normas administrativas. En ningún
caso un precedente del Consejo de Estado será aplicado si contravía un
precedente de la Corte Constitucional

2. Internacionalización

● Factores: i) Los Estados en función de su interdependencia los lleva a

crear sistemas de integración, de derechos humanos o temas
económicos. Ahora los sistemas de integración tienen potestad
legislativa y judicial. ii) La globalización económica lleva a la
modificación de normas de derecho interno.
● Manifestaciones: i) Desestatización de funciones públicas a los actores
del mercado, a través de la desmonopolización, privatización, la
contractualización (se reducen los servidores y ahora se tienen
contratistas) y remplazo de las forma de intervención directa en la
economía por actividades de fomento (beneficios tributarios o líneas de
crédito más baratas) Importante, hacer pregunta. Vías para
desestatalizar el estado
● ii) relajación de la reglamentación, creación de autoridades regulatorias
con potestad reguladora, reconocimiento de efectos jurídicos a la
autorregulación, como el libro de buenas prácticas
● iii) Mayor influencia del soft-law: no tienen carácter vinculante, pero
son sugerencias para que se adopten normas que contengas esos
elementos. Ej. circulares e instructivos

3. Regionalización

● Caracterización: i) las normas y políticas nacionales son aplicadas de

maneras diferentes ca da región. Hay departamentos muy ricos y al lado
uno muy pobre ii) la dificultad de que el aparato estatal llegue a cada
región surge la descentralización territorial
● Efectos: i) crecimiento del aparato administrativo del estado en las
regiones, ii) competencias propias que la ley de la al municipio y la
nación no puede intervenir. iii) las regiones buscan fiscalmente como
ejercer esas funciones que antes eran de la nación

4. Participación
● Conceptualización: Transformación de la relación del Estado con los
particulares, el individuo se vuelve un sujeto activo
● Expresiones Los individuos deben tener representación en las empresas
públicas del Estado y la intervención del estado en las decisiones del
Estado. Ej. veeduría ciudadana o la consulta previa

5. Iusprivatización

● Justificación: Tiene un propósito declarado: Aplicar las reglas del

derecho privado, ya que, el derecho administrativo clásico es muy
rígido y poco adaptado a las condiciones sociales así hace la
administración más eficiente; y otro propósito no declarado: sustituir
el régimen de prerrogativas para igualar a la administración con su
contraparte.
● Manifestaciones: A las entidades de la administración se le aplica el
régimen del derecho privado por su potestad de usarlo o por obligación.

Fuentes del Derecho Administrativo

1. Fuentes reales: Conjunto de condiciones políticas, económicas,

sociales y culturales que determinan el contenido de las fuentes
formales. Esto da el carácter mutable del derecho administrativo
2. Fuentes formales: Ordenación jerarquizada del sistema de fuentes para
facilitar su aplicación.
3. La Constitución y el bloque de constitucionalidad: La constitución es
norma jurídica prevalente. además, la constitución permite la aplicación
al mismo nivel de esta de los tratado ratificados. Los tratados deben
interpretarse de manera armónica con la constitución.
4. Los Actos del Congreso: Por medio de las leyes el congreso desarrolla
lo principios y normas de la constitución siempre y cuando no sea
inconstitucional o haga una sustitución a la constitución. A través de la
ley se establecen las normas de funcionamiento y relacionamiento de la
administración.
5. Los Actos del Ejecutivo: Los situados en el gobierno con fuerza de ley,
como los decretos-ley y decretos legislativos; normas que dicten en
otorgamiento de facultades extraordinarias; decretos reglamentarios,
 que operativizan la ley y; los actos administrativos de las entidades
territoriales
6. Los precedentes judiciales y la jurisprudencia: Ciertas decisiones que
toman los órganos de cierre de la jurisdicción que tienen un carácter
vinculante igual al de la propia ley. La jurisprudencia que no sea
precedente es criterio auxiliar
7. El papel de otras fuentes: Tienen un criterio auxiliar

Relaciones del Derecho Administrativo

1. Con otras disciplinas jurídicas:

No es un sistema cerrado, sino que tiene relación y es afectada por otras ramas

a. Con el derecho constitucional: La constitución irradia todo el

ordenamiento
b. Con el derecho internacional: Los tratado son vinculantes para el país y
la administración debe respetarlos
c. Con el derecho privado: Nace el dx administrativo oponiéndose al dx
privado, el servicio público no es dx privado y todas las reglas que dé él
se derivan son distintas del derecho privado. Hasta que se llega en la
crisis del modelo clásico del servicio público en que se dice si queremos
ser eficientes, si queremos garantizar que el estado cumpla sus fines,
tenemos que gestionarlo como lo hacen los particulares con sus
empresas, lo cual implica en parte no solo adoptar técnicas de
administración privadas sino el régimen de las empresas privadas, y se
empieza a incorporar como contenido propio del dx administrativo el dx
privado
d. Con el derecho penal: La administración pública es un bien jurídico
amparado, ciertos principios del derecho penal son adoptados por el
derecho administrativo
e. Con el derecho procesal: El dx administrativo en sus trámites, en los
tramites propios que adelanta la administración para el ejercicio de su
función, recurre a las categorías propias del dx procesal, apropia para si
contenidos del dx procesal: régimen probatorio, demanda, contestación
de la demanda, recurso, incidente, nulidad, impedimento ♣ I) Todas
esas categorías propias del dx procesal se utilizan para articular la
 regulación de los dx administrativos y del proceso contencioso
admirativo y en esa medida por ejemplo a nivel de fuente formal

2. Con otras ciencias no jurídicas:

Factores no jurídicos que influyen en la administración

a. Con las ciencias de la administración: Para administrar se

recurren a las ciencias de la administración
b. Con la economía: Hay fundamentos económicos con incidencia
económica al momento de dar actos administrativos
c. Con la estadística: Para poder tomar decisiones correctas es
necesario tener datos correctos
d. Con la geografía: Ayuda a definir la competencia y extensión de
los territorios
e. Con la informática: Nueva forma de relacionamiento con los
ciudadanos

Lo que regula el derecho administrativo es la función administrativa. Tiene

dos proyecciones, una estática y otra dinámica. La primera dice que es la
administración, y la segunda que hace la administración

Función administrativa – Nociones generales

1. Ubicación político-jurídica: Importancia de la división de poderes y la

sujeción de las entidades a un orden jurídico
2. Fundamento constitucional: El art. 209 de la C.P. dice para que exista
la función administrativa: para servir a los intereses generales, se deben
conciliar dos o más intereses generales; los principio de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad se
positivizaron y son de obligatorio cumplimiento y; la función
administrativa se verifica mediante la descentralización, la delegación y
la desconcentración de funciones

Cada parte de la estructura administrativa debe armonizarse con el resto, eso

se llama coordinación de actuaciones y; se empodera a la administración para
que sea independiente, por lo que se le permite autocontrolarse.
El art. 210 se refiere a alguno elementos de la descentralización, la ley
establecerá el régimen jurídico de las entidades administrativas y el artículo
211 se refiere a la delegación: al delegar se libera de la responsabilidad

3. Hacia una definición: No hay una definición establecida, cada una de

ellas responde al contexto histórico y con la evolución del derecho
administrativo estas pueden quedar obsoletas
a. Criterio orgánico o subjetivo: Separación absoluta de poderes
que tiene a cargo una función especializada. Se puede identificar
al órgano con la función
b. Criterio residual o negativo: Cuando se relativiza el principio de
separación de poderes. Sera función administrativa toda función
que no consista en legislar o juzgar. Define la función
administrativa por lo que no es administrar.
c. Criterio material u objetivo: Es la actividad que se realiza el
alcance de la función. Ecuación: Función administrativa=servicio
público=Derecho administrativo. El deber de policía es
abandonado en este periodo. No toda actuación del Estado es la
prestación material del servicio público.
d. Criterio ecléctico: Integración de los criterios subsistentes de los
criterios anteriores. Es un criterio muy indefinido

Es importante definir la función administrativa para conocer los medio de

control y controvertir las actuaciones y ante que autoridad deben ser
planteados

1. Distinción de la función legislativa: El decreto reglamentario goza de

los mismo atributos (abstracta, general, impersonal) que la ley y; los
decretos legislativos o decretos-ley hacen parte de la función legislativa
2. Distinción de la función jurisdiccional: La administración se puede
comportar como juez, tiene funciones cuasijudiciales. Se rompe la
independencia ya que el superior jerárquico ya ha dado una parámetros
de como fallar y; todas las decisiones de autoridades administrativas se
pueden impugnar, pero no en sede administrativa sino judicial.

Principios constitucionales y legales de la función administrativa

1. Principios constitucionales
a. Igualdad: El deber de dar el mismo trato a las personas que se
relacionan con la administración. Admite excepciones dependiendo de
la condición de vulnerabilidad de las personas. Si no hay una condición
que justifique un trato distinto, todos deben recibir el mismo trato. Para
la administración esto es un deber y para los ciudadanos es un derecho.
Ej. La ley de cuotas.
b. Moralidad: Puede haber un reproche social cuando hay un
aprovechamiento que no está condenada en la ley. Para probar el
principio de moralidad se debe probar que se infringió el principio de
legalidad.
c. Eficacia: Logro de metas que mejoren la calidad de vida de los
ciudadanos. Estas metas deben ser realista y no sobre ni
infradimencionadas
d. Economía: La administración racional de los recursos de los que se
dispone para el logro de las metas. Busca descartar el gasto inútil y
suntuario.
e. Celeridad: La administración debe impulsar y decidir dentro de los
plazos dados, evitando prescripciones. s el impulso oficioso por parte de
las autoridades de los procedimientos administrativos y la incentivación
del uso de las tecnologías de la información. Hay varios instrumentos
para hacerlo: i) perdida de competencia de la entidad, ii) el silencio
administrativo presume, dependiendo del caso una respuesta positiva o
negativa
f. Imparcialidad: El deber de actuar de manera objetiva, que lo que entre
en consideración sean únicamente las pruebas, los hechos y las normas
de derecho. La ley dicta cuales son las circunstancias en las que el
funcionario debe declararse impedido.
g. Publicidad: El deber que tiene la administración de informar
determinadas decisiones con el fin de permitir que los interesados las
conozcan para que estos hagan uso de su derecho de contradicción o
impugnación.
h. Responsabilidad: Consecuencia jurídica por la realización voluntaria de
una actuación. Aquí se mira la responsabilidad de la administración o
de la persona. La administración puede ejercer una acción de repetición
en contra del funcionario que no cumplió con sus funciones.
i. Coordinación: La armonía que debe haber entre las distintas autoridades
para el cumplimiento reciproco de sus funciones. Que lo que una
entidad necesita de otra para el cumplimiento de otras funciones de
haga de manera rápida.
 j. Buena fe: La no imposición de cargas muy graves a los ciudadanos, que
no están previstas en la ley, dado que está presumiendo la mala fe.
además, de la confianza que se le debe dar al ciudadano respecto de sus
decisiones, cuando esta tome decisiones diferentes va en contra de la
confianza legitima administrativa, por lo que debe una carga probatoria
para apartarse de las decisiones anteriores
k. Debido proceso: Derecho o garantía de la persona que actúa ante la
administración. Elementos: i) Juez natural, ii) principio de legalidad,
aplicación i-retroactiva de la ley, y iii) la observancia de las formas
propias de cada juicio
l. Eficiencia: Maximización de los recursos en la búsqueda del logro de
las metas. Suma de los presupuestos de eficacia y la economía. Ej. Que
se hagan bien y en el tiempo presupuestado las obras.
m. Equidad: El reflejo de un estado social de derecho. Asignación y
distribución de los recursos para que la actuación de la administración
produzca impactos en quienes se encuentran en una condición más
desfavorecida. La responsabilidad es política, quien establece el gasto
es el legislativo.
n. Valoración de costos: La administración debe medir el costo y el daño
posible realizado al medio ambiente. Debe tener precaución y
mitigación de este daño.
o. Transparencia: El deber de hacer conocida todas sus actuaciones.
Amplifica el principio de publicidad, todo debe ser de conocimiento
público. Ej. Secop II

2. Principios legales

Estas leyes dan primacía a ciertos principios, adoptan algunos de la

constitución o la propia ley adopta otros.

a. En la ley de estructura administrativa: Ley 489/1998

b. En el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso
administrativo: El código (ley 1437) dice cómo se aplican los principios
constitucionales a las actuaciones administrativas.
c. En la ley de contratación estatal: Cómo escoger de manera objetiva la
mejor opción posible. La ley privilegia tres principios: i) transparencia
(selección objetiva para garantizar la mejor oferta.), ii) economía
(manejo austero y correcto de los recursos) y iii) responsabilidad
d. En la ley de empleo público: Privilegio de la igualdad y el merito
 e. En la ley de control fiscal y financiero: Eficacia, eficiencia, equidad y
valoración de costos ambientales

Principio de legalidad

1. Noción: Sometimiento de las autoridades administrativas a las fuentes

del derecho. Este principio se amplía cuando la constitución se vuelve
fuente jurídica fundamental. La constitución subordina a la ley.
2. Presunción de legalidad: Todas las leyes se presumen legales a menos
que el juez constitucional diga que no lo es.
Cuestión de inconstitucionalidad: Cuando en un caso el funcionario
puede aplicar una norma pero cree que es inconstitucional, puede
suspender el proceso y esperar que el juez competente resuelve la
constitucionalidad de la norma. Ej. España. En Colombia el mecanismo
no existe.
3. Supremacía constitucional vs. presunción de legalidad: La normas
constitucionales priman sobre las legales, pero es muy difícil encontrar
un juez que aplique la excepción de inconstitucionalidad, ya que corre
el peligro que la norma sea declarada constitucional y este sea imputado
de prevaricato. La mayoría prefiere aplicar la ley a sabiendas de que
puede ser inconstitucional, su aplicación no trae consecuencias debido a
la presunción de legalidad.
La supremacía constitucional aplica al articulado constitucional y a los
tratados. Cuando un tratado se encuentre en pugna con la constitución
este prevalecerá. Ej. CIDH. Caso Petro vs. Colombia

En otros sistemas el proceso se para y se envía al órgano competente para que

dicte si es o no constitucional esa norma. Ej. España.

4. Contenido:
a. Facultades mayormente regladas: Aquella donde la ley le dice a
la autoridad su única forma de actuar acorde a sus funciones.
Puede ser:
I. Directa: Cuando la ley regula el destinatario de la
función administrativa.
Tiene unos factores:

1. Competencia: La capacidad para obrar en

determinado asunto. Pueden surgir conflictos
 positivos o negativos de competencia que son
resueltos por un juez administrativo
2. La forma: La manera en que se tiene que
llevar a cabo la función.
3. El procedimiento: El trámite que la autoridad
de tomar para realizar una actuación.
4. El objeto: Materia o asunto sobre la cual
autoridad se pronuncia. El legislador le puede
limitar al decir que puede o no exigir en
materia de requisitos. Ej. la administración
solo podrá … la administración no podrá.

II. Indirecta: Cuando el regulado es el ciudadano, de

manera indirecta se le está diciendo cuales son
las funciones a la autoridad administrativa
Formas indirectas de regulación:
1. Por rebote: al nombrar la obligaciones del
ciudadano se regula la entidad ante quien se
deben cumplir. Ej. El ciudadano debe
presentar una declaración de renta ante la
DIAN. Es obligación de la DIAN recibir las
declaraciones
2. Regla técnica: Normas propias de un saber o
ciencia que regulan la labor administrativa. Ej.
Cual es el precio del metro cubico de agua y
como se debe facturarlo
3. Regulación residual: Conceptos
indeterminados presentes en la normativa que
condicionan el margen de maniobra de la
administración y deben ser valorados por el
juez.
Consecuencia de la enunciación de los
principios, a falta de una regla directa o
indirecta el operardo no puede pretextar
ausencia de regla para no pretextar, debe
acudir a los principios para decidir. Teoría de
los conceptos jurídicos indeterminados
b. Facultades mayormente discrecionales: Cuando la administración
puede realizar diferentes actuaciones dependiendo del supuesto
 factico. Esta tiene la carga de fundamentar su decisión y debe
actuar adecuada y proporcionalmente a la ley.
5. Efectividad y control
a. Control interorgánico: Las dos ramas del poder controlan al
ejecutivo
● Político: El legislador valora la conveniencia y la acción
del ejecutivo para determinar el marco jurídico de esta
● Jurisdiccional: A los jueces les corresponde valorar la
validez jurídica de la actuación de la administración.
Criterios para valorar:
1. Si se vulnero o violo un derecho humano
2. Si hubo violación de una norma
administrativa
b. Control externo: Se crearon entidades para controlar al ejecutivo
● Ministerio público: La procuraduría, la defensoría del
pueblo y las personerías municipales deben verificar:
1. La sujeción de las autoridades al principio de
legalidad
2. La guarda y protección de los derechos
humanos

En caso de incumplimiento pueden imponer

sanciones disciplinarias

● Control fiscal: Control sobre como el Estado obtiene,

administra y gasta sus recursos. Para esto debe regirse por
el principio de legalidad y su gestión debe estar adecuada a
los demás principios.

c. Control administrativo: El control que la administración hace

sobre si mima para prevenir o corregir las violaciones a la ley.
● Jurídico: La administración puede revisar la validez de sus
actos impugnados
● De gestión: No basta con observar la ley, es necesario
producir impactos sobre la ciudadanía. Este control es
 durante la actuación. Se deben maximizar los recursos para
el cumplimiento de las metas. Esto se hace a través del
control interno de gestión.

d. Control social: El control que la ciudadanía hace a la

administración
● Institucional: Un control regulado por la ley donde se
definen los espacios y tiempos antes y después de las
actuaciones de la administración para controlarla.
● Informal: Un control no regulado en la ley que permite a la
ciudadanía la manifestación de su inconformidad, lo que
permite que la administración revise su actuación o que la
ciudadanía escoja otra alternativa política.

Ejercicio de la función administrativa por particulares

La participación ciudadana no es solo la capacidad de escoger sus gobernantes

sino el involucrarse en las funciones públicas, debido a la
constitucionalización, la carta incita al legislador para que se permita que los
particulares tengan funciones administrativas. Esto no es algo nuevo, la
función notarial la practican los particulares o la función que tienen las
cámaras de comercio, al llevar el registro público mercantil.

Con el nuevo marco constitucional el ejercicio de funciones públicas por

particulares deja de ser una excepción a ser algo común.

1. Marco constitucional: Los artículo dogmáticos de la constitución, en

las caracteristicas del estado dice que es participativa y uno de los
fines es facilitar la participación administrativa.
La carta contempla escenarios donde los particulares puedan tener
funciones a cargo del estado, no solo en lo administrativo, sino
también en lo judicial, cuando participan como conciliadores,
árbitros o jurados de conciencia. En el legislativo, los ciudadanos
tienen la iniciativa popular, además, es posible la realización se
audiencias donde los ciudadanos expresan su posición sobre el
 proyecto de ley. En el control constitucional, gracias a la demanda
ciudadana se hace un control y se dice que es constitucional o no.
2. Modalidades de habilitación
c. Por constitución y desarrollo legal: Es algo excepcional. La
constitución dice que la ley desarrollara como los particulares
podrán ejercer funciones administrativas. Ej. la ley dirá en que
caso los particulares pueden prestar servicios públicos, como el
de salud, telecomunicaciones, etc. Esto surge debido a la
desmonopolización.
El legislador le da contenido a lo que permite la constitución,
tiene una libertad de configuración.
d. Por ley y desarrollo legal: La ley directamente le atribuye la
función pública al particular y establece su régimen. Ej. los
concejos municipales de cierta cantidad de habitantes pueden
crear curadurías, los particulares por concurso de méritos podrán
autorizar las obras de construcción. Otro ejemplo es el Registro
Único de Proponentes que lo tienen las cámaras de comercio de
manera indefinida.
e. Por ley y decisiones administrativas: La ley da una habilitación
legal general para que, bajo ciertos criterios, las autoridades
administrativas podrán trasladar ciertas funciones a los
particulares. La Corte Constitucional crea unas condiciones para
que las enditades puedan trasladar sus funciones a particulares.
● Condiciones:
I. Temporalidad: Debería haber un tiempo máximo
para que los particulares puedan ejercer la
función cuando es a la entidad a la que le
corresponde esas funciones. El termino máximo
para el traslado de funciones en de 5 años sin
posibilidad de prórroga, aunque la entidad
cumplido el tiempo decida mantener el traslado
por otros 5 años.
II. Contenido administrativos: Solo se pueden
trasladar funciones administrativas y no las
excepcionales jurisdiccionales o legislativas que
tenga la administración
III. No exclusividad: Que ni la carta ni las leyes
hayan dado una orden de exclusividad a favor del
 Estado. Ej. El poder de policía no puede ser
materia de traslado a particulares.
IV. Titularidad: Quien hace el traslado de la función
sea el titular de esa función. La competencia es
excluyente y no a prevención. Nadie da de lo que
no tiene.
V. No vaciamiento: Que no se despoje la entidad de
todas sus funciones, las competencias que se
entreguen deben ser precisas y no se pueden
entregar todas las funciones.
VI. Control, regulación, vigilancia, orientación: La
entidad responde por las actuaciones que entregó
a los particulares. No hay un desprendimiento de
la función, la entidad en cualquier momento
puede reasumir la función.
A. Control: mecanismo de verificación:
solicita informes, realiza visitas
B. Regulación: dentro de sus competencias
delimita la función prestada por el
particular
C. Vigilancia: Recepción de quejas,
verificación de inconformidades de los
usuarios, constatación del uso efectivo
de los recursos.
D. Orientación: Aclaración de dudas,
indicaciones de como proceder de
mejor manera para que el particular
preste el servicio. Esto para evaluar si
hay necesidad de intervenir.
VII. Terminación anticipada: Desde la suscripción del
convenio hasta su culminación la entidad puede
darlo por terminado así no haya incumplimientos
graves, si lo hace, el particular puede reclamar
los perjuicios. Tiene derecho a una
indemnización, pero no a que la entidad retome
esa función.

● Requisitos:
 I. Declaración por acto administrativo: Resolución
por medio de la cual entrega la función precisa y
detallada a particulares. Cuando es una función
nacional necesita la firma del ministro o director
de departamento administrativo del ramo. Si es
de carácter territorial necesita la autorización del
alcalde o el gobernador.
II. Elaboración de pliego de condiciones:
Documentos técnico que especifica que debe
acreditar quien esta interesado en prestar la
función, como debe desarrollarse la función y si
hay lugar a la remuneración.
III. Convocatoria y proceso de selección: En el
pliego de cargos debe especificarse como se
elegirá la a los proponentes de la convocatoria.
IV. Elaboración y convenio: Para concretar el
traslado de la función el particular debe
manifestar su voluntad de obligarse por medio de
un convenio. El particular será regido por el
mismo régimen de inhabilidades,
incompatibilidades y conflictos de interés y por el
régimen de contratación estatal (ley 80).

Convenio: los participantes persiguen una misma finalidad. La administración

puede celebrar convenio interadministrativos o interadministrativo de
transferencia de funciones.

Las técnicas de intervención son la forma en que se expresan las tendencias

SEGUNDO PARCIAL

Estructura de la administración pública – nociones generales

Responder a ¿Qué es la administración?

La administración como conjunto busca la efectividad del principio de

coordinación. Colombia ha hecho una apropiación de instituciones traídas de
fuera, como el modelo napoleónico, a pesar de eso el derecho administrativo
colombiano no es completamente afrancesado. Muchas de sus instituciones
vienen del derecho indiano o americano.

1. Concepto de organización o estructura administrativa:

La administración como conjunto busca la efectividad del principio de

coordinación.
La función administrativa ha existido siempre, aunque no siempre ha
existido una estructura administración. El que las entidades cumplan
con el principio de legalidad y del separación de poderes, el
cumplimiento de estos principios no crea un organización o estructura
administrativa. El Estado emerge como una realidad política y, luego se
empieza a organizar. Se busca que cada autoridad haga parte de la
estructura y no cumpla sus funciones de manera independiente, no es
una rueda suelta.

2. Reseña de la evolución histórica de la estructura de la administración

pública colombiana:

Colombia fue un Estado que no se creo de cero, el Estado empieza a

actuar a partir de la estructura colonial. Aunque se llevan 200 años de
vida republicana, el territorio tuvo muchos más de vida colonial, cerca
de 350 años. El peso de estas instituciones es muy grande.

Después de la independencia se busca alejarse de las instituciones y

relaciones con el antiguo imperio español, por lo que hay un
acercamiento a las instituciones francesas, a una administración
legataria y tributario de la figura del emperador, nos acercamos al
modelo napoleónico. En el siglo XIX era un territorio muy grande, poco
poblado y sus regiones estaban desconectadas. No había integración
nacional

Desde lo económico se buscaba poca intervención del estado, imponer

el modelo liberal; y a nivel político se estaba buscando un modelo
federal, por lo que la principal responsabilidad administrativa recae en
la regiones y no en el nivel central. Hay muy poco desarrollo de la
administración nacional.
Con la regeneración se busca crear empresas, estas pueden prestar
servicios públicos, pero estos nacen privatizados con el permiso de los
estados. Los privados son los que construyen los acueductos y redes
eléctricas y prestan el servicio.

Con la indemnización al país por la escisión de Panamá se envía la

comisión Kemmerer, se buscaba que la indemnización no trajera un
torrente inflacionario, esta comisión hace recomendaciones económicas
a la administración. Se establece la necesidad de contar con una
autoridad monetaria y controle la inflación. Nace el Banco de la
República, se asemeja a la reserva federal de los Estados Unidos, se
crea en 1923. Su creación fue legal, la constitución de 1991 le da rango
constitucional. Solo puede existir una autoridad monetaria.

Se hace necesario la vigilancia de los bancos, tiene que ser entidades

técnica para la captación e irrigación de recursos, con esta preocupación
surge la superintendencia bancaria, ni es órgano central de la
administración, como los ministerios, ni es una institución que preste
directamente una función o a ejercer un servicio. Es una autoridad que
ejerce una expresión de la intervención del estado en la economía, a
través de la inspección, vigilancia y control. Con el tiempo se crean más
superintendencias cuando se cree que un sector entraña un riesgo para la
sociedad y que es necesario que sus operadores deban estar sometidos
de manera directa al control y vigilancia del estado.

Para vigilar los recursos públicos, Colombia hereda la figura del

tribunal de cuentas como ente de control a la gestión de los recursos
públicos. Cerca de 100 años atrás se piensa que ese tribunal es
inconveniente, se acoge el modelo norteamericano, de Government
Accountability Office, se adoptó en Colombia como la contraloría. Esta
puede fijar la responsabilidad fiscal, propia de los tribunales de cuentas.
Colombia adopto un modelo mixto que ha tenido mucho éxito.

La reforma constitucional de 1936 hace el cambio del estado gendarme

al intervencionista, se busca incluir un elemento social al estado. El
antecedente del estado social de derecho. Los años siguiente es el boom
de las entidades públicas, que prestan servicios públicos o son empresas
industriales y comerciales.
Hasta el momento, hay muchas instituciones, pero no un sistema. La
reforma de 1945 toma aspectos de la constitución de Querétaro de 1917
donde se crean unos ministerios políticos y otros técnicos, bajo el
nombre de departamento administrativo. La inestabilidad de los
ministerios, debido a la falta de gobernabilidad, no ayudaba a la
continuidad de las políticas públicas, se buscaba sustraer ciertos temas y
dárselos a los directos de departamento que no tenían responsabilidad
política. En 2007, hubo una reforma donde los directores de
departamentos se vuelven políticamente responsables, al igual que los
ministros.

En los 1950’s surge una preocupación por los temas ambientales, en

especial por la contaminación de los ríos, se empiezan a buscar modelos
de gestión de las cuencas hidrográficas, se dan cuenta que en USA hay
una autoridad que gestiona los problemas de las cuencas de los ríos, en
Colombia eso se trae y se llama CAR- Corporaciones autónomas
regionales, se les da el carácter de establecimiento público, pero con
una cobertura geográfica limitada a la cuenca hidrográfica sobre la que
opera

USA durante la guerra fría crea la “alianza para el progreso” para la

financiación de proyectos que mejoren de manera masiva la calidad de
vida de los ciudadanos, para evitar brotes subversivos, y que se atenúe
el riesgo de una revolución cubana en el cono sur.

Se pidió que los recursos que se enviaban no se confundan con los

recursos público, entre los ministerios se crean las unidades
administrativas especiales para gestionar esos recursos. Mas adelante se
separan esas entidades de los ministerios.

A fines de los 1960’s, el presidente Carlos Lleras Restrepo decide que

es necesario crear un modelo administrativo del estado, le confía la
tarea a Carlos restrepo Piedrahita y a Jaime Vidal Perdomo. En 1968 se
concreta esta reforma, a través de decretos-ley. Los decretos más
importantes son: Dec. 1050 y 3130 de 1958. Este modelo fue utilizado
por la constitución de 1991. Es un modelo piramidal y sectorial.

Modelo piramidal:
En la cúspide de la pirámide se encuentra el presidente como jefe de
estado, jede de gobierno y suprema autoridad administrativa. El
presidente era quien escogía a los gobernadores y estos a los alcaldes.
Además, era legislador con la declaratoria de los Estados de excepción.
Tenía un poder muy grande.

Como el presidente no lo puede gestionar todo, surgen los ministros y

directores de departamento administrativo, que es el nivel central de la
administración. En cargados de la planeación administrativa del Estado.
Este es el primer nivel.

Como segundo nivel están las entidades ejecutoras, las que aplican el
ordenamiento jurídico en la función administrativa concreta, a través de
las tipologías de los establecimientos público, las Empresas industriales
y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Cada entidad descentralizada tiene su propia personería, lo que las

diferencia es su objeto. Las superintendencias y las unidades
administrativas especiales fueron organizadas dependiendo de si tenían
o no personería harían parte del sector descentralizado o central.

Modelo sectorial:
Solo los ministerios y departamentos administrativos son órganos
principales de la administración, los demás sin importar si tienen o no
personería, será adscritos o vinculados a un ministerio o departamento
administrativo. Toda entidad, o será órgano principal por ser ministerio
o departamento administrativo, o en el acto de creación debe
establecerse la relación de subordinación con los ministerios o
departamentos administrativos. Esto crea sectores administrativos,
ninguna entidad es una rueda suelta.

Se busco que todas las entidades tuvieran la misma estructura, sobre

todo los órganos principales, los estatutos daban flexibilidad a las
entidades adscritas o vinculadas. Se elimina la estructura rígida de cada
tipología, ya que con las reformas cada entidad creada tenia una
organización particular.

En 1980’s hay una efervescencia de los grupos guerrilleros, el

narcotráfico y un estado débil que no llega a los territorios y satisfacer
las necesidades de la población. Se debe empoderar al territorio y no
solo enviar oficinas del sector central a los territorios. Llegan las
reformas que buscan municipalizar los servicios públicos, de salud,
 agua potable y saneamiento básico. Se distribuyen las tareas
administrativas entre la nación y los municipios.
El acto legislativo 1 de 1886 da la descentralización política y fiscal de
los territorios.

3. Fundamentos constitucionales:

La constitución de 1991 en su artículo 1 da una definición del estado,

esto da unos parámetros a la función administrativa. La gestión y
operación que da el sector central la materializan los territorios.

El artículo 113 da el principio de separación de poderes y establece

unos órganos autónomos e independientes que ejercen función
administrativa que no hagan parte de la rama ejecutiva. La
administración pública es la rama ejecutiva más los órganos autónomos
e independientes, como el Banco de la república y la contraloría general
de la república.

El artículo 115 precisa la conformación de la rama ejecutiva. A pesar de

la autonomía de las entidades territoriales estas con la nación
conforman la rama ejecutiva; además, las superintendencias, empresas
industriales y comerciales del estado y los establecimientos públicos
hacen parte de la rama ejecutiva, pero se el legislador puede crear otras
tipologías que pertenezcan también a la rama ejecutiva.

El artículo 150#7 de la constitución dice que corresponde al congreso

determinar la estructura pública nacional, que es el de la competencia
privativa de congreso, que solo se puede hacer por ley.

La constitución le cambia el régimen a las CAR, los convierte en

entidades autónomas del mismo nivel del banco de la república.
El congreso tiene la potestad de permitir que se creen empresas
industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

4. Régimen legal:
El marco general de las entidades que conforman la rama ejecutivas son
la ley 489 de 1998 con la adicción de la ley 790 de 2002 y el marco
particular son los decretos y leyes donde se han creado, suprimido o
modificado las entidades.
5. Presupuestos de la organización administrativa:

La administración es el conjunto de esas entidades que deben colaborar

armónicamente para actuar como un todo

a. Competencia: Cada entidad se crea con un propósito especifico y

el acto de creación le atribuye unas funciones específicas a las
que debe ceñirse. A partir de la determinación de sus funciones se
evaluará su desempeño y la validez de sus actos.

b. Coordinación: Se establecen niveles de coordinación para que las

distintas interacciones que se tengan que hacer fluyan de manera
oportuna y adecuada, cada entidad debe cooperar con las demás.
La ley establece instancias mínimas de coordinación en el nivel
nacional (sectores administrativos, sistemas administrativos y el
consejo de ministros), las entidades territoriales definirán cuáles
son sus mecanismos de coordinación

c. Control: La verificación del ejercicio idóneo de la competencia, a

través de cada uno de los controles. La administración tiene una
control propio de sus actuaciones que puede ser de carácter
jurídico o de gestión, por medio del control interno.

6. Modalidades de la acción de la organización administrativa:

Para generar una mayor grado de cumplimiento de la función se

establece desde la constitución tres modalidades de acción:
Descentralización, Delegación y Desconcentración, que son formas de
distribución del trabajo administrativo para lograr un mejor logro de la
función administrativa. Son mecanismos que ayudan a trasladar
funciones a otros que antes estaban centralizadas.

Las tres modalidades de acción tienen en común que son mecanismos

para trasladar a otro funciones que antes estaban centralizadas y
concentradas. Son respuestas a la crisis del modelo administrativo
napoleónico clásico.

Lo que diferencia cada una de estas modalidades:

 I. Quien hace el reparto o distribución del trabajo
II. A quien se puede repartir el trabajo
III. El mayor o menor grado de posibilidad que se revierta el traslado
de la función

a. Descentralización:

Sacar del centro, traslado de la función que hace el ordenamiento

jurídico a una entidad distinta de aquella que es la titular
originaria de la función.

Elementos distintivos:

I. Una norma es quien traslada

II. A quien se traslada es a una entidad u órgano diferente de aquel
que es el titular originario de la función.

Tres formas de expresión:

i. Descentralización funcional o por servicios:

El traslado de la función se hace a otra entidad pública del

mismo nivel de aquella que era el titular de la función. Ej.
Establecimiento público.

ii. Descentralización territorial:

Traslado de la función que hace el ordenamiento a una

entidad u organismo de un nivel territorial diferente al
originario. Es un principio fundante del estado.

iii. Descentralización por colaboración:

Trasladar una función para que su función la ejerza un

particular. Los particulares pueden ser habilitados para
ejercer la función administrativa por la constitución, por la
ley o por la entidad que es titular de función, cumpliendo
los requisitos y condiciones que la ley establece.
Este es un principio fundante del Estado, es una república
unitaria con descentralización en sus entidades territoriales
 b. Desconcentración:

Sólo aparece mencionada una vez en la constitución. En la parte

final del artículo 209. Es un concepto variable ya que el
legislador tiene libertad de configuración.

Es el traslado de la función que hace el ordenamiento dentro de la

misma entidad a una dependencia situada fuera de la sede principal del
organismo. Ej. Sena o ICBF.
Esta función esta pensada para entidades del orden nacional que tienen
oficinas en distintos lugares a su domicilio.

Para garantizar que el trabajo no retorne al nivel central vía recursos,

tratándose de una decisión desconcentrada solamente procede el recurso
de reposición.

Para cierto tipo de funciones propias del presidente, pero que este no
tiene la capacidad de ejercer, la ley les asigna a entidades, como las
superintendencias, la Corte Constitucional se ha plateado a que título
están ejerciendo esa función, ya que el traslado lo hace la ley y no el
titular.

La corte dice esta es una desconcentración y no una descentralización.

Si la entidad, como las superintendencias, que no tiene personería
jurídica actúan con la personería de la nación, al igual que el presidente,
si ambos son nación, la ley no le asigna la función a una entidad distinta
que la nación, descarta la descentralización; y la delegación, ya que, es
la ley la que impone estas funciones y no es el titular.

Tipos:

I. Desconcentración general: Establecida en la ley 489

II. Desconcentración para el ejercicio de funciones presidenciales:
De creación jurisprudencial

c. Delegación:
 El traslado de la función la hace el titular de la función, un
servidor público titular de la función le traslada la función a otro
servidor público o a otra entidad.

Tipos:

I. La delegación que se hace a otro servidor público:

El acto de delegación debe constar por escrito, para que sea

válido, debe indicar en quien se delega, cuál será la función
delegada y que la función a delegar no este dentro de las que la
ley dice que no se puede delegar.

Convenio administrativo de traslado de función administrativa a

particular

Lo que no se puede delegar:

⮚ El ejercicio de la potestad reglamentaria. El decreto requiere la firma

del presidente y del ministro
⮚ No se puede delegar la función que se ha recibido por delegación, no
hay subdelegación.
⮚ No se puede delegar aquella función que expresamente tiene prohibida
la función.
⮚ Aquellas funciones que por su naturaleza no son delegables. Aún no se
sabe cuales son las funciones que por su naturaleza no son delegables.
Estará sujeto a la valoración del juez

Reglas de la delegación:

1. El titular puede reasumir la función para todos o unos casos y puede

revocar los casos del delegatario
2. Contra los actos que produce el delegatario caben los mismos
recursos contra el delegante, aunque la ley puede incluir que quepan
funciones distintas
 3. La constitución exime de responsabilidad al delegante (art. 211 c.p.)
a menos que se pruebe que en el ejercicio de la función el delegante
obro con dolo o culpa grave.

II. La delegación que se hace a otra entidad:

Se requiere la suscripción a un convenio donde la entidad se

compromete a desempeñar esa función. No se le puede imponer
el cumplimiento de la función a la entidad. Si a la entidad
delegataria el cumplimiento de esa función le genera un gasto
adicional, la entidad delegante deberá compensar ese gasto.
Además, la entidad que delega en cualquier momento puede dar
por terminado el convenio.

Convenio interadministrativo de delegación de función

Conformación de la estructura de la administración pública

colombiana

Organización:

El artículo 113 de la c.p. da la clásica separación de poderes, pero también

incluye la existencia de órganos autónomos que no sean parte de ninguna rama
del poder público. La administración pública comprende la rama ejecutiva
más los órganos autónomos que ejercen función administrativa.

El artículo 115 habla de entidades de orden nacional y territorial. La

organización de las entidades que conforman el nivel nacional la define la ley
489, la organización de las entidades territoriales las define cada una de estas,
pero todas deben seguir los mimos lineamientos que las leyes que establecen
el régimen de los departamentos, distritos y municipios. La autoorganización
del orden territorial es limitada.

La ley 489 acoge el modelo de los decretos extraordinarios expedidos en

1968, es estructura piramidal-sectorial.

1. Rama ejecutiva:
a. Nivel nacional
i. Sector central:
- Presidente
 - Vicepresidente
- Ministerios
- Departamentos Administrativos
- Las superintendencias sin personería jurídica
- Las Unidades Administrativas especiales sin
personería jurídica.

ii. Sector descentralizado: Las tipologías que conforman este

sector tienen personería jurídica siempre y una función
especializada. Se incluyen:
- Las superintendencias con personería
- Las unidades administrativos especiales con
personería
- Los establecimiento públicos
- Las empresas industriales y comerciales del estados
- Las sociedades de economía mixta
- Los institutos científicos y tecnológicos
- Las empresas sociales del estado
- Las empresas oficiales prestadoras de servicios
públicos domiciliarios

El 150#7 de la c.p. permite que se creen entidades

descentralizadas de régimen especial, no corresponden
a una tipología predefinida en el acto de creación, se le
asigna cuando se crea, son llamadas atípicas o
innominadas.

Entidades descentralizadas indirectas o de segundo

grados: Entidades que se crean con la participación de
entidades que ya existen. La ley 489 establece cuatro
tipología de entidades descentralizadas indirectas:

- Asociaciones de empresas industriales y comerciales

del Estado
- Asociaciones entre entidades públicas
- Asociaciones o fundaciones con participación de
particulares
- Sociedades públicas
b. Nivel territorial: Cada entidad territorial define la estructura
administrativa para ejercer sus funciones.
 i. Departamentos
ii. Distritos
iii. Municipios

2. Órganos autónomos:
El presidente no tiene autoridad sobre estos órganos.
a. De control
i. Ministerio público
- Procuraduría: Elegido por el senado de una terna con
candidatos presentados por el Consejo de Estado,
Corte Suprema de Justicia y el presidente de la
República
- Defensor del pueblo: Terna que presenta el
presidente de la república, elegido por la cámara de
representantes
- Personarías municipales: elección por los consejos
previo adelantamiento de un concurso de méritos

ii. Control fiscal

- Contralor general: Elección por el congreso en pleno
previa convocatoria pública, un examen de
conocimientos y ponderación de la hoja de vida
- Contralores municipales y departamentales: Elegidos
por el consejo y la asamblea de una terna de un
proceso meritocrático
- Auditoria General de la República: Elegido por el
Consejo de Estado de una terna de la Corte Suprema
de Justicia

b. Organización electoral
i. Consejo Nacional Electoral: Nueve miembros, elegidos de
postulación que hacen los propios partidos, por el congreso
en pleno.

ii. Registraduría Nacional del Estado Civil: El registrador es

escogido por un concurso de méritos escogidos por los
presidentes de las tres cortes
c. Órganos administrativos de régimen legal especial
i. Banco de la República
ii. Comisión Nacional del Servicio Civil
 iii. Universidades públicas
iv. Corporaciones autónomas regionales

Instancias de coordinación:

La ley en el nivel nacional ha previsto cuatro niveles de articulación para

tartar de garantizar la coordinación. Debido a la autonomía, cada entidad
territorial define cuales son los mecanismos de coordinación que establece. No
puede haber ninguna entidad que no haga parte de ningún sector.

1. Sectores administrativos:
Conformado por un órgano principal, ministerio o departamento, y las
demás entidades que se le adscriban o vinculen en el acto de creación o
en un acto posterior. No puede haber ninguna entidad que no haga parte
de ningún sector. En la ley no hay un criterio distintivo para saber
cuándo las entidades se adscriben o vinculan, los único que señala son
las entidades que se adscriben y vinculan y cuales no tienen una
indicación de como debe ser esa relación con el órgano principal al cual
pertenecen.

Órganos que se adscriben:

● Superintendencias con o sin personería

● Unidades administrativas especiales con o sin personería

● Los establecimientos públicos

Órganos que se vinculan

● Empresas industriales y comerciales del estado

● Sociedades de economía mixta

Las demás entidades, como los institutos científicos y tecnológicos, las

empresas sociales del estado, las empresas oficiales prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, las entidades indirectas o las entidades atípicas, que da
criterio del legislador en el acto de creación definir el tipo de relación que le
establece con el órgano principal al cual vayan a pertenecer.

La doctrina señala que:

Adscripción: Relación que se establece con aquellas entidades que cumplen

una función administrativa precisa o prestan un servicio público

Vinculación: Se establece para entidades que desarrollan una actividad

industrial o comercial.

La entidades siguen las directrices del órgano principal, este a su vez

ejerce un control de tutela sobre aquellas, el ministro tiene una potestad
de trazar lineamientos o impartir orientaciones a todas las entidades que
hacen parte del sector; a la vez realiza un seguimiento y evaluación de
su gestión a tono con las políticas sectoriales.
La manera de estructurar una idea de sector es a través del plan nacional
de desarrollo, ese plan se estructura por programas sectoriales.
Corresponde a cada ministerio o departamento la elaboración del
proyecto de plan sectorial con la participación de las entidades que
conforman el sector.

2. Sistemas administrativos:
Cuando se requiere la participación de particulares, en relación con una
función o un servicio se advierte la necesidad de establecer una
formalización de las relaciones entre la administración y esos
particulares, la ley o directamente el presidente, facultado por la ley,
pueden crear sistemas administrativos.

3. Comisiones intersectoriales:
Cuando hay asuntos de los que deba ocuparse la administración que
interesan a varios sectores la ley, o donde por razón de las competencias
de las entidades para su atención o solución deben participar entidades
que pertenecen a distintos sectores. Ej. Programa de sustitución de
cultivos de uso ilícito.
Pueden ser creadas por la ley o por el gobierno.

4. Consejo de ministros:
 Máximo nivel de coordinación en el nivel nacional, ley le da facultad
amplia al presidente para decidir que asuntos va a poner a discusión del
consejo. Pueden ser escenarios de rendición de cuentas o de
priorización de políticas y proyectos de ley

La ley solo le atribuye una función explicita al consejo de ministros: la

aprobación de los procesos de privatización de las entidades del estado.
Que el estado enajene sus activos o participación en empresas y
sociedades.

Regulación jurídica de la organización administrativa

La administración no es estática, ya que la realidad y el programa de gobierno

cambian, por eso esta debe acomodarse a la realidad.

La ley es la que puede crear, suprimir, fusionar y reorganizar las entidades.

1. Creación:

a. Forma:
El acto de creación siempre requiere la participación del congreso. Estas
normas son de iniciativa reservada al gobierno nacional. Es el gobierno
quien sabe lo que se necesita. Aunque el gobierno con facultades
extraordinarias, mediante decreto ley, podrá crear la entidad.

La ley 489 indica que, tratándose de las empresas industriales y

comerciales del estado, el legislador las puede crear directamente o
puede autorizar al gobierno para que las cree en un momento posterior.
Siempre será obligatorio que la creación de una sociedad de economía
mixta sea legal, aunque no de manera directa, se autoriza al gobierno
para que lo haga.

b. Contenido del acto de creación:

i. Objetivos: Responde a para que se crea esa entidad. Esto
permitirá establecer en la evaluación de gestión su grado
de cumplimiento de la entidad y de las personas que están
a cargo de esta.
ii. Soporte presupuestal: La acreditación de la existencia de
los recursos para el funcionamiento de la entidad lo da el
 ministerio de hacienda y es requisito indispensable para su
creación.
iii. Estructura orgánica: Son los elementos mínimos que en el
acto de creación se deben establecer para toda entidad.
Son:

● Denominación: Cual es el nombre de la entidad, esta

atribución es de reserva de ley
● Su naturaleza: Que tipo de entidad es

● Régimen jurídico: Establecer si se le aplica por

completo el derecho público, el privado o se le
aplica el uno y el otro en diferentes supuestos.
● Patrimonio: Que recursos tendrá para operar. Ej.
Transferencias del presupuesto general de la nación
o asignación de un recurso parafiscal.
● Domicilio: Se puede establecer la desconcentración
al decir que el domicilio principal se encontrará en
…, pero tendrá sedes en …
● Establecimiento de los órganos principales de
dirección y administración: Lo mínimo que obliga la
ley en el acto de creación es que se indique cuáles
son los órganos principales de dirección y
administración de la entidad.
● Pertenencia sectorial: Se debe indicar si encabeza un
sector o si se adscribe o vincula a algún ministerio o
departamento administrativo.

Lo anterior es de reserva de ley, esto se puede

complementar con decretos.

En el nivel territorial la creación es del consejo o la

asamblea con una iniciativa exclusiva del ejecutivo. Es
posible que se otorguen facultades extraordinarias al
ejecutivo para que cree la entidad
 2. Fusión:

a. Concepto: Dos o más entidades que ya existen se integran en una

sola, siempre que desarrollen objetos afines o complementarios.
b. Modalidades:
● Por absorción: Subsiste una entidad y desaparecen las
demás, que se incorporan en la que subsiste.
● Por creación: Las entidades que se fusionan desaparecen y
producto de esta fusión emerge una nueva entidad.

El gobierno no puede ser facultado para fusionar entidades por creación, esto
es de carácter privativo de la ley. Solo puede trasformar entidades, es decir,
hacer una fusión por absorción.

c. Causales: Art. 2 ley 790 de 2002

● Cuando la institución absorbente cuente con la capacidad

jurídica, técnica y operativa para desarrollar los objetivos
y las funciones de la fusionada, de acuerdo con las
evaluaciones técnicas. Debe haber al menos dos
evaluaciones técnicas, pero no se sabe quien las hace ni
cuanto tiempo hay que esperar para hacer cada una.

● Cuando por razones de austeridad fiscal o de eficiencia

administrativa sea necesario concentrar funciones
complementarias en una sola entidad. No hay dinero para
sostener dos entidades que hacen mas o menos lo mismo,
por eso se fusionan.

● Cuando los costos para el cumplimiento de los objetivos y

las funciones de la entidad absorbida, de acuerdo con las
evaluaciones técnicas, no justifiquen su existencia. No es
que no haya dinero para sostener ambas entidades, solo que
una resulta demasiado costosa para lo que hace.
 ● Cuando exista duplicidad de funciones con otras entidades
del orden nacional. Esto no debería pasar ya que cuando se
va a crear una entidad se deben decir cuales son sus
objetivos.

● Cuando por evaluaciones técnicas se establezca que los

objetivos y las funciones de las respectivas entidades u
organismos deben ser cumplidas por la entidad
absorbente. Hay una razón de conveniencia para que las
funciones que realizan dos entidades lo pase a hacer una
sola.

● Cuando la fusión sea aconsejable como medida preventiva

para evitar la liquidación de la entidad absorbida. Cuando
se trate de entidades financieras públicas, se atenderán los
principios establecidos en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero. Causal única para las entidades que
desarrollan actividades industriales, comerciales o
financieras.

d. Características:
En el nivel territorial no existe esa habilitación para que, de
manera permanente, los consejos y las asambleas les den a los
alcalde y gobernadores la potestad de realizar fusiones. Siempre
que se quiera realizar una fusión el ejecutivo lo hará previa
autorización del legislativo.

3. Escisión:

a. Concepto:
A partir de una entidad ya existente se generan nuevas entidades,
se tomó del derecho societario
b. Régimen:
● La entidad escindida desaparece y se crean dos o más:
las entidades creadas asumirán parte del objeto de la entidad
escindida. Ej. Instituto del Seguro Social, se crea Colpensiones, la
Nueva EPS y Positiva S.A. compañía de seguros
 ● La entidad escindida permanece, pero parte de su objeto ahora es
función de otra u otras entidades:
Ej. Ecopetrol se escinde y da lugar a la agencia nacional de
hidrocarburos y la sociedad de energía pública.

● La que permite el establecimiento de una estructura empresarial,

generar un grupo empresarial o un diseño de matriz y
subsidiarias. Ej. Empresa energía de Bogotá, se escinde y
permanece como matriz y da origen a dos filiares que eran al
empresa de generación y comercialización.

¿El presidente puede escindir entidades?

En la constitución no hay ninguna norma que hable de la

escisión, si escindir es fraccionar para crear algo nuevo de algo
que ya existía, entonces, esta es una forma particular de creación
que es una facultad privativa del congreso. No se puede habilitar
al presidente de manera permanente para que escinda entidades,
aunque lo puede hacer mediante facultades extraordinarias.

El acalde siempre debe presenta un proyecto de facultades

extraordinarias para que escinda para que sea la asamblea sea la
que escinda. El consejo no puede permitir de manera permanente
que el ejecutivo escinda entidades.

4. Supresión y disolución o liquidación:

Eliminación de la entidad. Tiene dos momentos, la extinción la entidad
y la disolución y liquidación.
Cuando la ley habilita al presidente de manera permanente puede
suprimir y liquidar la entidad:
a. Causales: art. 52 de la ley 489

● Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto

de creación hayan perdido su razón de ser. Ej. Cuando la
unidad nacional de restitución de tierras haya restituido por
 completo la tierra despojada, la entidad habrá perdido su
razón de ser

● Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean

transferidos a otros organismos nacionales o a las
entidades del orden territorial. Cuando se de una
descentralización territorial o por servicios

● Las evaluaciones de la gestión administrativa, efectuadas

por el Gobierno Nacional, aconsejen su supresión o la
transferencia de funciones a otra entidad. La evaluaciones
de desempeño concluyen la innecesaridad de la entidad por
lo tanto el presidente supreme

● Así se concluya por la utilización de los indicadores de

gestión y de eficiencia que emplean los organismos de
control y los resultados por ellos obtenidos cada año,
luego de realizar el examen de eficiencia y eficacia de las
entidades en la administración de los recursos públicos,
determinada la evaluación de sus procesos
administrativos, la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la
distribución del excedente que éstas producen, así como de
los beneficiarios de su actividad o el examen de los
resultados para establecer en qué medida se logran sus
objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos
adoptados por la administración en un período
determinado. Cuando la contraloría al evaluar la entidad
emite un dictamen negativo de eficacia y eficiencia de la
entidad

● Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales

con otra u otras entidades.
 ● Siempre que como consecuencia de la descentralización o
desconcentración** inexequible** de un servicio la
entidad pierda la respectiva competencia.

b. Características:
Cuando se suprimen cargos de carrera administrativa, el servidor
público tendrá derecho a una indemnización. Para los que tengan
otra forma de nombramiento no habrá lugar a indemnización,
salvo trabajadores oficiales que se rigen por el código sustantivo
del trabajo
c. Tramite liquidatario:
Inventario de bienes y formas de pago de las deudas, además, de
la creación de una cuenta especial que se incluya dentro del
presupuesto para que cuando lleguen demandas o finalicen
procesos judiciales contra la entidad se tengan recursos para el
respectivo pago.
Este proceso liquidatario se verifica de conformidad con un
decreto extraordinario 250 de 2000, que establece las fase que
debe surtir quien ha sido nombrado como liquidador.

5. Reestructuración: art. 54
a. Noción y límites: Modificar la estructura de la entidad, aunque no
se puede modificar la estructura orgánica que establece la ley.
Esto se debe basar en unas reglas y principios generales que
establece la ley, esto permite mayor libertad de configuración.

b. Reglas y principios generales:

● Deberán responder a la necesidad de hacer valer los
principios de eficiencia y racionalidad de la gestión
pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones

● Se deberá garantizar que exista la debida armonía,

coherencia y articulación entre las actividades que
realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las
competencias atribuidas por la ley, para efectos de la
formulación, ejecución y evaluación de sus políticas,
 planes y programas, que les permitan su ejercicio sin
duplicidades ni conflictos

● Cada una de las dependencias tendrá funciones

específicas pero todas ellas deberán colaborar en el
cumplimiento de las funciones generales y en la
realización de los fines de la entidad u organismo

● Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias

internas en cada entidad u organismo administrativo, y
podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera
sin personería jurídica

● No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones

estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier
orden

● Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el

objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades

● Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean

necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones
específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se
procederá conforme a las normas laborales
administrativas

Para que el alcalde o el gobernador puedan restructurar se requiere la

expedición de facultades extraordinarias; mientras que el presidente ya las
tiene siempre que cumpla con las reglas y principios generales.

Sector central de la administración pública

Es la cabeza ordenadora y orientadora de la administración. El descentralizado
está diseñado para ejecutar esas políticas.

1. Presidente de la República:
Hace parte del sector central. Es jefe de estado, jefe de gobierno,
suprema autoridad administrativa y comandante de la fuerzas armadas.
El art. 189 c.p. establece sus funciones, aunque no dice debido a sus
calidades que tipo es determinada función. Es importante saber esto
para saber si puede trasladar la función, solo puede trasladar funciones
como jefe de gobierno.

Usualmente, el presidente delega ciertas funciones a los ministros,

entidades territoriales o entidades descentralizadas del sector central.

Cuando el jefe de Estado debe ir en misión fuera del país se deja

encargado a un ministro delegatario.

Caracteristicas del ministro delegatario:

● Debe ser el primero en un orden de elegibilidad

● Debe ser del mismo partido o movimiento del presidente

● Cuando el ministro llamado a ser delegatario acompaña al

presidente, o debido a otra misión oficial no puede asumir ese
cargo, asumirá el que sigue en lista y así sucesivamente hasta
encontrar al idóneo
● Los directores de departamento no pueden ser ministro
delegatarios
Es un remplazo del presidente, aunque este no ha dejado el cargo. Ese
ministro debe ser el primero en el orden de elegibilidad, la ley fuja el
orden de precedencia.

Duración de las funciones presidenciales del ministro delegatario:

● Tendrá la calidad de ministro delegatario durante el lapso que el

presidente se encuentre fuera del país
 Los único que no puede ejercer el ministro delegatario son las funciones
del artículo 189#1 y 2.

2. Vicepresidente de la República:
El constitucionalismo debe prever las faltas de poder. En la misma
elección presidencial se escoge al remplazo del presidente. Solo en los
casos de falta temporal o permanente remplazara al presidente.

El vicepresidente es una persona natural y no tiene una oficina o entidad

asignada. Su única función es remplazar al presidente en caso de falta
absoluta o temporal, aunque el presidente puede nombrar al
vicepresidente en un cargo o conferirle encargos o misiones especiales.
En estos encargos juegan los intereses del vicepresidente y con cada
cambio de gobierno puede darse un cambio abrupto en las funciones.
Muchas veces los encargo que el presidente le dan chocan con el
funcionamiento normal de la administración, le encarga temas que ya
están a cargo de algún ministerio o son propios de la comisión
intersectorial.

3. Consejos superiores de la administración:

No son entidades, no son organismos, no tienen personal permanente,
no tienen representantes legales.
Son un espacio creado por la ley al que concurren los servidores
públicos, que determine la ley, para generar conceptos, que pueden ser
vinculantes o no, y en ciertos casos para tomar decisiones de las que
dependen otras.

La secretaria técnica es la que convoca a las demás y es quien levanta

las actas. Una vez finalizada la reunión el consejo superior deja de
existir hasta que vuelva a llamarse. El más importante es el COMPES-
Consejo nacional de política económica y social, solo hace
recomendaciones.
Para autorizar la realización de proyectos de inversión pública se
necesita la aprobación del COMPES.
El consejo superior de política criminal ha devenido en inane, este
interviene cada vez que haya una reforma de política criminal, muchas
veces su consejo es desatendido.
 Dependiendo de la ley que los crea, le atribuye sus funciones y
determina si sus consejos son vinculantes o no.
Estudio de Jorge Enrique Ibáñez sobre los consejos superiores de la
administración, identifico cerca de 68.

4. Órganos principales:
La ley 489 indica cuales son las funciones de los ministerios y
departamentos administrativos, las equiparo, se pueden dividir en:

o Funciones estratégicas: La formulación de la política pública del

sector, la estructuración del plan sectorial y los programas que
van a incorporar al plan nacional, y la manera en la que esa visión
de estrategia se va a articular entre las entidades del sector y entre
las entidades territoriales.
o Funciones de carácter normativo: Hay que darle soporte en una
fuente de derecho a todo lo que se desea realizar
estratégicamente, esto se basa en el principio de legalidad. Los
departamentos administrativo a pesar de no tener iniciativa
legislativa pueden elaborar los proyectos de ley, aunque será un
ministerio el que lo presente.
La potestad reglamentaria la pueden ejercer las dos tipologías
o Funciones operativas de la entidad: Nombrar personal, ejercer
representación judicial, celebrar convenios

A pesar de eso la ley de creación le dará funciones especificas de

cada entidad.

● Ministerios
o Funciones únicas de los ministerios:
▪ Iniciativa legislativa. Ej. Plan Nacional de
Desarrollo
▪ Ejercicio de funciones presidenciales como
delegatario
▪ Declaratoria de los estados de excepción y los
decretos que se dictan para conjurar la crisis.
 ● Departamentos administrativos

En 2007 se hace una reforma constitucional donde los directores

de departamento tienen responsabilidad política. Son susceptibles
de moción de censura. Ya no hay causa para justificar que haya
dos tipos de órganos principales de la administración.

Tanto los ministros como los directores de departamentos son

funcionarios de libre nombramiento y remoción, deben cumplir
los mismos requisitos que para ser representante a la cámara.

La constitución señala que corresponde a la ley establecer el

número, la denominación y el orden de precedencia de los
ministerios y departamentos administrativos.

Como no hay orden de precedencia de los departamentos

administrativos, no hay ley que diga cuantos y cuáles son los
departamentos administrativos.

El presupuesto se estructura a partir de los recursos, esto le da

derecho a aparecer en el plan nacional de desarrollo.

5. Órganos adscritos
● Superintendencias sin personería jurídica:
Son organismos de creación legal con autonomía
administrativa y financiera, cuya función es la realización de
actividades de inspección, vigilancia y control = Policía
administrativa.
Cuando la entidad ejerce inspección, vigilancia y control por
mandato legal se buscar darles personería para que tengan
mayor autonomía. Ya no quedan superintendencias sin
personería.
Hay niveles técnicos de intervención:
Inspección
Vigilancia
Control
 El superintendente es un funcionario de libre nombramiento y
remoción
De manera excepcional, algunas superintendencias tienen
funciones jurisdiccionales, hacen de jueces de primera
instancia, aunque formalmente son actos administrativos.

● Unidades administrativas especiales sin personería jurídica:

Entidades que se encargan de ejecutar un programa propio de
un ministerio o departamento administrativo pero que por su
naturaleza o el origen de sus recursos requiere una
administración independiente. No hay un criterio para
determinar cuando hay que dar o no personería.

Sector Descentralizado de la Administración Pública

1. Características comunes:
● Creación legal:
Art. 210 c.p. la intervención del legislador es obligatoria, este
directamente crea o autoriza su creación.
● Otorgamiento de personería jurídica:
Tiene un cierto grado de autonomía administrativa para
autogestionarse, sobre el personal, recursos, la capacidad de
contratación y la capacidad de representación. Ej. Otorgar
vacaciones, desvincular, ejercer la potestad disciplinaria,
administrar recursos, realizar contrataciones y su capacidad de
representación.
● Modo en que opera el control:
Todas las entidades que ejercen función administrativa están
sujetas a unos mecanismos de control para garantizar el
principio de legalidad.
 La manera en la que se ejerce el control político es diferente a
la que se ejerce en los órganos principales. Los representantes
legales de las entidades descentralizadas no son sujetos de
responsabilidad política, estos solo pueden ser citados a
debates por la comisiones, no por la plenaria.

2. Diferencias:
● Régimen jurídico aplicable: La ley 489 indica que todas la
entidades están sometidas a la constitución y esa misma ley.
Esa misma ley al referirse a la tipología de cada entidad va
introduciendo elementos diferenciadores, hay reglas
especiales dependiendo del tipo de entidad. En el acto de
creación se indicará el régimen jurídico aplicable.
● Estatutos internos: La dirección de las entidades
descentralizadas es dual, hay un representante legal, servidor
público de libre nombramiento y remoción; y un órgano
colegiado, una junta o consejo directivo. El órgano colegiado
dará los estatutos internos de la entidad
● Objeto: La ley da tres campos de acción para decidir a que se
dedicara una entidad
o Cumplir una función administrativa especifica
o Prestar un servicio público
o Desarrollar actividades de carácter industrial y
comercial o de gestión y fomento económico.
3. Tipologías:
Al crearse las tipologías obliga que siempre que se vaya a desarrollar el
objeto de alguna de esas entidades deberá crear una entidad con esa
tipología

Entidades cuya naturaleza les permite ser del sector central o

descentralizado:
a. Superintendencias con personería jurídica
b. Unidades administrativas especiales con personería jurídica
c. Establecimientos públicos: Inventado por los franceses, con su
creación nace la descentralización funcional. Se emplea para cumplir
una función administrativa o prestar un servicio público. Se le
somete al régimen de derecho público. Debe tener un representante
 legal (gerente, director o presidente), que es de libre nombramiento y
remoción del presidente de la república; y hay un consejo directivo,
el acto de creación definirá la conformación de este consejo.

Funciones mínimas del consejo:

● Definición del plan estratégico de la entidad: A partir de este
plan se búcara que este sea incluido en el plan sectorial para
que el plan nacional de desarrollo le de recursos
● Gestión interna: Formular planes de mejoramiento continuo y
el plan de desarrollo administrativo
● Conocer y evaluar los informes de gestión que presente el
representante legal.
● Adoptar y modificar los estatutos internos del establecimiento
público: completar el régimen dado en el acto de creación
● Proponer al gobierno las modificaciones de la entidad, debe
estar soportada en varias actas del consejo directivo
● Aprobación del presupuesto: Señalar en que se va a gastar y
hasta cuánto. La mayoría de los establecimientos públicos no
genera recursos propios

La ley además señala que el establecimiento podrá tener

seccionales, sedes fuera del domicilio principal de la entidad, solo
se podrán crear si esas funciones no las hayan asumido las
autoridades territoriales.

d. Empresas sociales del Estado: El nombre es antinómico y hasta un

oxímoron
Toda entidad pública que preste el servicio de salud es una empresa
social del estado. La E.PS. es la intermediaria, quien administra los
recursos y tiene convenios con la I.P.S., que son las que prestan el
servicio de salud. El régimen de todas las I.PS. será la 100 de 1993,
en las leyes que la modifiquen y los decretos que la desarrollen, sin
importar si son públicas o privadas. Estas entidades aplican el
derecho privado con algunas excepciones.
 Por cada afiliado el estado para lo mismo a través de la Unidad de
Pago por Capitación (UPC).
El servicio de salud esta descentralizado territorialmente, y es
posible que los hospitales se puedan agrupar en una sola empresa
social del estado.
No se puede haber una entidad de este tipo que no prese un servicio
de salud

e. Empresas oficiales prestadoras de servicios públicos domiciliarios:

Ley 142 de 1994 desmonopolizo los servicios públicos. Se regirán
por el derecho privado. Para el tema de energía eléctrica hay una ley
complementaria, la ley 143 de 1994
Su régimen es el derecho privado, con algunas excepciones

f. Institutos científicos y tecnológicos: La ley 29 de 1990 le otorga

facultades extraordinarias al gobierno para diseñar el modelo de
ciencia y tecnología. Van a tener un régimen presupuestal de
derecho privado. Los Dec. 383 y 595 de 1991 crean esta tipología.

g. Empresas industriales y comerciales del Estado: Instrumentos de

intervención directa del Estado en la economía. El Estado desarrolla
actividades que normalmente desarrollan los particulares, compite
con estos. Su régimen es el derecho privado.

h. Sociedades de economía mixta: El Estado es parcialmente el

propietario y desarrolla actividades que cumplirían los particulares.
Si la participación estatal es superior al 90% se le aplica el régimen
de las empresas industriales y comerciales del estado, si el
porcentaje es menor se aplicará el régimen pactado en la escritura
pública de constitución y lo que el código de comercio prevea para
ese tipo societario
En la escritura se debe indicar la norma que le permite al estado
crear esta sociedad, a que sector se vincula y el nivel (si es territorial,
nacional, etc.)
El Estado no siempre debe aportar dinero para constituir la sociedad,
puede otorgar bienes, títulos mineros, aportar el vuelo forestar, el
respaldo para obtener créditos, etc.
Si el privado se sale del negocio la entidad podrá seguir funcionando
al modificar los estatutos y convertirla en una empresa industrial y
comercial del estado.
i. Entidades de naturaleza especial: Cuando el gobierno quiere
proponer al congreso la creación de una nueva entidad, pero ve que
no su objeto no se acomoda a ninguna tipología se pueden crear
entidades de naturaleza especial. Se define un régimen específico
para esa entidad. Ej. Agencia nacional de hidrocarburos o agencia
nacional de defensa jurídica del estado. Muchas veces comparte
elementos de diferentes tipologías.

j. Entidades descentralizadas indirectas: (de segundo grado)

Entidades que nacen por la asociación de las que ya existen, la
participación del legislador es indirecta. El legislador autoriza a las
entidades para que creen una entidad. Puede ser una autorización en
el mismo acto de creación o en una ley posterior; y puede ser una
autorización general, la ley le permite a la junta directiva crearlas
cuando esta desee, o puede ser una autorización particular, solo para
concurrir a una especifica y determinada entidad descentralizada.

Son entidades que nacen de la voluntad de asociarse y convergen en

la constitución de una nueva.

a. Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado:

El objeto es el desarrollo de actividades industriales y
comerciales. El nombre que se le da es equivoco, no
necesariamente la asociación debe ser únicamente con empresas
industriales y comerciales del estado. La asociación debe estar
compuesta por, al menos, una empresa industrial y comercial, los
demás asociados pueden ser cualquier entidad descentralizada,
inclusive de carácter territorial.

Es una asociación entre al menos una empresa industrial y

comercial del estado y otra entidad, como un establecimiento
público o un departamento. Se rigen íntegramente por el derecho
privado, por lo pactado en el acto de creación y por el código de
comercio.

La pertenencia sectorial se la da el sector al que pertenezca la

empresa industrial y comercial que haga parte de la asociación, o
aquella la entidad que tenga la mayor participación accionaria.
Esta entidad será la que ejercerá el control de tutela.
 Modalidad especifica de asociaciones industriales y comerciales
de estado establecidas por la ley:

o Filial: Cuando la empresa industrial y comercial socia tiene

el 51% o más de participación. Sus decisiones se
encuentran sometidas al dueño de la matriz.
Puede haber una filial con participación e particulares, en
ese caso se le aplicará el régimen de la sociedades de
economía mixta.
b. Asociaciones entre entidades públicas:
A diferencia de las asociaciones de empresas industriales y
comerciales del Estado donde no puede haber participación de
entidades del sector central del nivel nacional, aquí si se puede.

Es una asociación entre dos o más entidades públicas, no importa

si es del sector central o descentralizado; de nivel nacional o
territorial. Se asocian para cumplir de manera conjunta una
función administrativa o prestar un servicio público, para esto
deben cumplir objetos afines o complementarios.

Cómo se constituye:
o Como persona jurídica
o Por un convenio interadministrativo: Nacen obligaciones y
compromisos recíprocos entre quienes lo firmar para
desarrollar el objeto del convenio. Ej. Control de transito
prestado por la policía nacional. El distrito celebra un
convenio con la policía.

Régimen jurídico:
o La corte constitucional dijo que cuando se trate del ejercicio de
potestades públicas con responsabilidad se debe aplicar el
derecho público, y solo para temas propios de su organización
interna de sus relaciones podrán aplicar el derecho civil.

c. Asociaciones y fundaciones con participación de particulares:

El objeto es contribuir al desarrollo de los cometidos
institucionales de la entidad que hace parte de la asociación o
fundación. Requiere la asociación de particulares que en razón de
 su objeto puedan hacer parte de la sociedad, personas que
contribuyan con el desarrollo de la entidad pública

Cómo se constituye:
o Como persona jurídica: Tendrá el carácter de entidad sin
ánimo de lucro. Ej. Maloka hay participación de entidades
públicas del nivel central y territorial y particulares.
o Convenio administrativos entre las entidades públicas y los
particulares. Ej. La cámara de comercio de Bogotá y el
distrito hacen un convenio para que la primera haga un
seguimiento al desarrollo del plan territorial del distrito.

Régimen jurídico:
o Derecho privado, el régimen de las instituciones de utilidad
común.

d. Sociedades públicas:
No hay limitación sobre la naturaleza de los socios, no es
indispensable que tenga personería jurídica o que uno de sus
asociados sea una empresa industrial y comercial.

Debe constituirse bajo una de las formas societarias previstas en

el código de comercio. Su régimen será el de las empresas
industriales y comerciales del estado. Ej. Transmilenio S.A –
Sociedad pública del orden distrital.

Órganos Autónomos de Régimen Legal Especial

Pueden existir órganos que pudiendo ejercer función administrativa no hagan

parte de la rama ejecutiva. Debe haber una colaboración con la rama ejecutiva.

1. Banco de la República:
a. Marco constitucional y legal:
Los artículos 371-373 constitucionales explica que es una entidad
independiente. La ley 31 de 1992 le da un régimen legal especial.

b. Misión:
 Preservar la capacidad adquisitiva de la moneda. Manejo de la
cantidad de dinero en circulación para mitigar la inflación.

c. Funciones: Las siguientes son las que mínimo debe tener

o Ser la principal autoridad monetaria, crediticia y cambiaria:

El banco dispone medidas para ampliar o restringir el
dinero en circulación. Tienen unas herramientas para
cumplir con esto, como el encaje bancario, las operaciones
de mercado abierto (el mercado sale a captar dinero, títulos
de deuda pública) o con la tasa de redescuento (tasa de
interés que tiene las operaciones bancarias que ser realizan
con el banco central)
o Es el administrador de las reservas internacionales de
Colombia. Es una garantía del endeudamiento externo del
país. Se deben demostrar los recursos para obtener un
crédito más barato
o Emisión legal de la moneda de curso forzoso
o Es el banquero de los bancos cuando la banca tiene falta de
liquidez
o Ser agente fiscal del gobierno: Cuando el gobierno va a
hacer una operación del crédito internacional el dinero se
recibe a través del banco y los pagos se realizan por el
mismo medio.
d. Estructura:
Dirigida por una junta directiva conformada por siete miembros:
cinco son nombrados por el presidente, por periodos de cuatro años
con la posibilidad de reelección por otros cuatro años, el ministro de
hacienda y el gerente del banco que es escogido por la junta, con
posibilidad de reelección de hasta por tres periodos. La ley 31 de
1992 exige unas calidades específicas de estos miembros.

2. Comisión Nacional del Servicio Civil

Colombia desde 1938 estableció la carrera administrativa como sistema
de ingreso y permanencia como regla general para los servidores
públicos.

a. Marco constitucional y legal: El artículo 130 constitucional dice que

esta entidad se encargara de la inspección y vigilancia del régimen
de carrera, salvo las entidades que tengan un régimen especial. La
 ley 443 de 1998, por la cual se crea esta entidad como un órgano
asesor del departamento administrativo de la función pública. La
corte dice que eso es inconstitucional.
La ley 909 de 2004, conocida como la ley de empleo público.
Establece el régimen del empleo público.

b. Objeto: Administrar y vigilar los regímenes de carreras, distintos de

los que tienen un régimen especial. Su competencia es de nivel
nacional y territorial.

c. Funciones:
o Reclutamiento, selección y escogencia de quienes vayan a
ocupar los cargos en las entidades públicas que no tengan un
régimen especial de carrera.
o Permanencia en la carrera y las oportunidades de promoción
devienen de una evaluación de desempeño. Se evalúa a todos
los funcionarios. Esta entidad es la que dicta los criterios de
evaluación, basado en los objetivos de desempeño creados en
cada entidad

d. Estructura: Conformada por tres comisionados por un periodo fijo de

cuatro años. Elegidos por un concurso de méritos que de manera
alterna realizaran la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela
Superior de Administración. El legislador de dio la competencia para
que la entidad estableciera su estructura orgánica.

3. Universidades públicas
La universidades son anteriores a todos los estados y a la república. La
Universidad de Bolonia tiene 1000 años y la de Salamanca 800 años.
Muchos estados nacionalizaron las universidades para poder tener un
control sobre estas.

a. Marco constitucional y legal: Según la constitución toda universidad

tiene autonomía, aunque las universidades públicas deben someterse
a la vigilancia de la contraloría debido a la administración de
recursos públicos.
La ley 30 de 1992 establece el régimen de la educación superior.

b. Creación: Depende de un estudio de prefactibilidad y de la

aprobación de un consejo superior de la administración de educación
 superior. La ley, la ordenanza o el acuerdo autorizara la creación de
universidades públicas. Debe obtener un registro por cada programa
ofrecido

c. Estructura: La ley da libertad de autoorganización a las

universidades privadas, frente a las universidades públicas deberá
haber un órgano colegiado de la administración, el consejo superior
universitario que aprueba el presupuesto, escoge al rector, entre
otras.

4. Corporaciones autónomas regionales:

a. Marco constitucional y legal: El 150#7 constitucional le da la
autonomía a las CAR. La ley 99 de 1993 les da su régimen, las creo
y regulo el sector ambiente del territorio. Además, creo el sistema
nacional ambiental y hace la definición del régimen jurídico de las
CAR, divide el territorio nacional en la competencia de 33 CAR.

b. Naturaleza jurídica: Entidad corporativa de naturaleza especial para

ejercer competencia como autoridad ambiental en aquellas zonas del
territorito conformadas por municipios y departamentos que integren
un ecosistema, una unidad geográfica o biogeográfica.

c. Funciones: Actúan como autoridad regulatoria del territorio de su

competencia, promoción y sensibilización del cuidado ambiental,
puede autorizar licencias ambientales y tiene competencia
sancionatoria.

d. Estructura: La ley señala tres niveles. En el primer nivel se encuentra

la asamblea corporativa, donde se encuentran todos los alcaldes y
gobernadores de los territorios que integren la CAR. En el segundo
lugar se encuentra el Consejo directivo, donde se encuentra un
representante del ministerio, del presidente, de las sociedades no
gubernamentales de la sociedad civil, representante de la sociedad
civil, etc. Este Consejo aprueba el presupuesto y nombra al director.
En tercer nivel esta el director.

¿Cuál es la diferencia entre una entidad atípica o innominada del artículo

150#7 constitucional y las entidades de naturaleza especial? Son las mismas
 Modelos de administración pública

Dependiendo del tipo de estado se usará un tipo un paradigma de la

administración

1. Burocracia:
Inspirado en Max Weber. La acción administrativa del estado no
dependa de los cambio de gobierno y que cada vez que este cambia se
empiece de cero. La ejecución de la acción gubernamental debe estar en
manos de un cuerpo apolítico, salvo la de los órganos directores de la
administración.
Se basa en la carrera administrativa, la persona se escoge después de un
concurso y se sabe que es el mejor. La actuación de esta persona se basa
en el principio de legalidad, su actuación esta prevista en una norma. La
burocracia siendo experta por el principio de legalidad no abusa de su
experticia. Una vez escogida la persona esta permanecerá en su cargo
independientemente de los cambio político. La administración se vuelve
un cuerpo que debe andar sin importar los cambios políticos.
Se empieza a desarrollar y consolidar en la segunda mitad del siglo
XIX. La burocracia era experta y formada, los burócratas tenían un alto
reconocimiento social. La administración era la que era capaz y la
ciudadanía era analfabeta. La administración era un ilustrado que sabia
como hacer las cosas.

a. Relación entre el Estado y la ciudadanía: Es una relación de

subordinación, la relación es entre la administración y el
administrado.

b. Rendición de cuentas: La administración responde ante el congreso,

el órgano de representación política. La legitimidad que tienen son
los llamados a hacer rendir cuentas al cuerpo de expertos.

c. Principios rectores: Se busca crear un cumplimiento de normas y

reglamentos donde se sabe que esperar de la administración ya que
la administración tiene sus actuaciones en las normas. La
administración se paraliza cuando la norma no prevé que hacer en
determinado caso. Era necesario que se revisara la norma y se
adecuara la situación y luego la administración ya podía actuar.
Este modelo hace mucho pero no satisface las necesidades de las
personas.

d. Criterio de éxito: La importancia del modelo no es la satisfacción de

las necesidades de las persona sino como la administración cumple
los procedimientos para generar un producto. Ej. El procedimiento
para responder un derecho de petición sin importar si la respuesta
satisface o no un derecho ciudadano.

e. Atributos clave: Supera el modelo clientelista de la administración,

que no busca el bienestar general, sino el bienestar de las personas
simpatizantes del régimen. Ya no depende de la simpatía o
militancia con el gobierno de turno, no importa la afiliación política
de los peticionarios, ya que el funcionario obtuvo su puesto mediante
 concurso. La igualdad es para todas las personas, además, es el
mejor el que es escogido.

2. Gerencialismo:
La administración se puede administrar como se administra una
empresa privada. El Estado presta los servicios desde una perspectiva
diferente.
En esa época (fines de los años 70’s, comienzos de los 80’s) casi toda la
población ya había salido del analfabetismo y había aumentado las
fuentes de comunicación para conocer a la administración. Además,
jurídicamente se había pasado del estado de derecho al estado social, el
estado debe usar sus prerrogativas para garantizar los derechos de los
ciudadanos, mediante la adecuada prestación de los servicios públicos.
La administración quien presta el servicio y es un garante de los
derechos, al prestar de la mejor manera el servicio.

a. Relación entre el Estado y la ciudadanía: La ciudadanía se

moviliza y reclama sus derechos. El estado debe usar sus
prerrogativas para garantizar los derechos de los ciudadanos

b. Rendición de cuentas: Es a los ciudadanos a quien se les debe

rendir cuentas. A las personas se les trata como clientes, son
ellos, con sus recursos con los que sostienen el modelo y
permiten que este crezca.

c. Principios rectores: La búsqueda de la eficiencia, la

maximización de los recursos disponibles para la obtención de los
resultados deseados.

d. Criterio de éxito: No basta con entregar un producto, se requiere

que la respuesta, a tiempo, satisfaga la necesidad del ciudadano.

e. Atributos clave: La administración debe actuar con

profesionalismo, debe haber una procura del mejoramiento
continuo de los procesos y el autoaprendizaje para que la
administración mejore. Debe identificar donde hay cuellos de
botella, procedimientos innecesarios, duplicidad de funciones,
para corregir y hacer que la calidad del servicio y los tiempos de
respuesta sean mejores.
 El modelo no funciona ya que el estado no tiene el mismo objetivo
que una empresa. El estado no busca una utilidad económica, busca
una rentabilidad social. Su éxito no se puede medir en la rentabilidad
económica. Si la lógica con la que actúan las empresas es diferente a
la lógica con la que actúa el Estado, entonces, no se le puede aplicar
esta al Estado.

Se repiensa el modelo, se dice que no importa quien preste el

servicio, lo importante es que se preste y que se mantenga la garantía
de acceso al servicio. El Estado empieza a hacer un progresivo
abandono de la prestación de los servicios.

3. Gobernanza:
El Estado se vuelve un regulador y no un prestador. La gobernanza es
funcional o está pensada para el modelo regulador, no funciona en un
estado intervencionista. Aquí surge la tecnocracia, funcionarios técnicos
que regulan el mercado y las relaciones que se dan en este.

a. Relación entre el Estado y la ciudadanía: El Estado ya no tiene

una relación bilateral con el ciudadano, sino que es el garante de
las relaciones entre los ciudadanos prestadores del servicio y los
ciudadanos consumidores.

b. Rendición de cuentas: El ciudadano se empodera para tratar de

incidir en la regulación que hace el estado. El prestador es un
medio, pero el garante es el Estado. El Estado atiende diferentes
grupos de interés, a los prestadores del servicio y los
beneficiarios de este. La administración le rinde cuentas a la
ciudadanía, que se facilitan con el uso de las Tics. El Estado debe
mostrar todo lo que hace.
Debe haber espacios de intervención de la ciudadanía, lo que diga
la ciudadanía es vinculante y se debe tener en cuenta.

c. Principios rectores: El Estado debe mostrar las regulaciones que

hace al mostrar todo lo que hace, es decir, rendir cuentas a la
ciudadanía. Debe poder comunicar decisiones técnicas a un
ciudadano del común. En los procesos de creación de la
regulación se debe incluir a los ciudadanos.
 d. Criterio de éxito: Los que importa es como la administración
gestiona para lograr las necesidades de los ciudadanos y al mismo
tiempo fomentar la competencia. Es la capacidad de respuesta de
los ciudadanos, se busca la mejor solución posible.

e. Atributos clave: A partir del proceso poder garantizar la mejor

solución posible. Busca la mejor solución posible. Lo mejor es
enemigo de lo bueno.

4. Regulación jurídica del modelo de administración pública colombiana

La constitución hace una mezcla de elementos de los tres modelos

a. Modelo integrado de planeación y gestión:

Es un marco de referencia para dirigir, planear, ejecutar, hacer
seguimiento y evaluar la gestión de las entidades y organismos
públicos, con el fin de generar resultados que atiendan los planes
de desarrollo y resuelvan las necesidades y problemas de los
ciudadanos, con integridad y calidad en el servicio.
Parámetro de deseabilidad al cual deben sumarse todas la
entidades públicas. Es un modelo centrado en la gestión, todo lo
que hace es para resolver los problemas de la gente.

b. Sistema de control interno articulado al MIPG- Modelo Integrado

de Planeación y Gestión.

● Objetivo general:
Es dinamizar la gestión de las entidades y organismos
públicos para generar bienes y servicios que resuelvan
efectivamente las necesidades de la ciudadanía en el marco
de la integridad y la legalidad.

Es un parámetro de deseabilidad al cual deben llegar las

entidades públicas. Que avance en una gestión que cumpla la ley
y al mismo tiempo satisfaga las necesidades de los ciudadanos.
Se basa en el talento humano de cada entidad para lograr los
objetivos de esta.

● Objetivos específicos:
 i. Fortalecer el liderazgo y el talento humano bajo los
principios de integridad y legalidad, como motores de la
generación de resultados de las actividades públicas.
[Influencia del modelo de gobernanza]

ii. Agilizar, simplificar y flexibilizar la operación de las

entidades para la generación de bienes y servicios que
resuelvan efectivamente las necesidades de los ciudadanos.
[Influencia del modelo gerencial]

iii. Desarrollar una cultura organizacional fundamentada en

la información, el control y la evaluación, para la toma de
decisiones y la mejora continua. [la cultura organizacional
e el sentido de pertenencia]

iv. Facilitar y promover la efectiva participación ciudadana

en la planeación, gestión y evaluación de las entidades
públicas. [Influencia del modelo de gobernanza]

v. Promover la coordinación entre entidades públicas para

mejorar su gestión y desempeño.

El modelo se guía por una serie de principios:

1. Orientación a resultados: Productos que satisfagan efectivamente las

necesidades del ciudadano.

2. Articulación institucional: Concretar la coordinación para que las cosas

se hagan de manera más rápida y mejor. Que ninguna actuación
administrativa se encuentre paralizada por la falta de actuación de la
otra. La administración debe innovar sin romper el principio de
legalidad

3. Integridad y confianza: Recuperación de la credibilidad en la ciudadanía

y el aumento de la legitimidad, que se crea que la administración es
proba. Que la administración crea y confié.

4. Aprendizaje e innovación: Entidades que son capaces de aprender e

innovar sin salirse del principio de legalidad.
 5. Toma de decisiones basada en evidencia: Es necesario actuar con datos
ciertos y que estos fluyan para que los demás no tomen decisiones
equivocadas.

6. Excelencia y calidad: Siempre las cosas se pueden hacer de una mejor

manera.

Estructura del modelo:

El MIPG tiene una función micro y una macro. La micro es la operación del
modelo dentro de la entidad, el modelo funciona del mismo modo en cada
entidad. El modelo no trabaja con la entidad sino con sus grupos de valor. Se
busca satisfacer las necesidades de los grupos de interés.

Para lograr ese propósito existe un comité institucional de desarrollo

administrativo, que se encarga de fijar los parámetros concretos de las
dimensiones del modelo aplicados a la entidad y de hacer el seguimiento; y el
comité de control interno, que hace la evolución y verificación propias de que
el modelo esté funcionando apropiadamente.

A nivel macro, en la agrupación de entidades, se crean los comités sectoriales

de desarrollo administrativo, habrá 24 comités sectoriales porque hay 24
sectores de la administración. El comité hará seguimiento de como el
funcionamiento del MIPG en todas las entidades que abarca el sector. Dentro
del mismo sector hay que garantizar la coordinación.

En cada municipio y departamento debe crearse un comité de desarrollo

administrativo territorial, donde por la autonomía cada entidad definirá como
se conforma.

Para el control interno existen comités de auditoría sectoriales y territoriales

En un nivel superior de orientación se estableció que en el año al menos
deberá dedicarse una sesión del consejo de ministros para ocuparse de como
está la funcionalidad del modelo de gestión de la administración pública. En
apoyo del consejo de ministros hay un comité técnico permanente, que miran
las políticas públicas y que hay que cambiar o ajustar. En materia de control
interno hay un consejo asesor de control interno, que provee información al
consejo de ministros para que este informe al presidente si es necesario
generar una directiva presidencial para toda la administración o la expedición
de decretos reglamentarios, etc. para mejorar la funcionalidad del modelo.

A su turno el modelo es observado desde a fuera por las instancias de control.

La ciudadanía, el congreso y los organismos de control. Para que estos
organismos cuenten con información sobre la manera en la que se gestiona el
modelo de gestión, todas las entidades están obligadas a reportar información
en un aplicativo llamado FURAG II, que ayuda a evaluar el desempeño.

Operación del modelo dentro de una entidad:

El grupo de valor tienen unas necesidades y problemas, que a través del
procesamiento por las dimensiones del modelo genera unos resultados para
satisfacer esas necesidades

Hay tres dimensiones principales: Direccionamiento estratégico y planeación,

gestión para resultados con valores y evaluación de resultados

Hay cuatro dimensiones de apoyo: Talento humano, manejo de la información

y la comunicación, la gestión del conocimiento y el seguimiento del control
interno.

Estos lineamientos buscan orientar hacia un horizonte la administración,

dónde se quiere estar al final del periodo de gobierno. Para eso se crea una
estrategia y se mica con que recursos se cuenta para eso. Observar que con lo
que se tiene como lograr lo que se espera de la entidad sin comprometerse con
objetivos no realistas.

El plan estratégico de cada institucional es arropado por el plan sectorial,

además, cada año se debe medir los resultado y no que al final de los cuatro
años se diga que no se pudo cumplir las metas cuando se pudo replantear la
estrategia el primer año.
Con base en las metas y estrategias surge el quehacer diario para satisfacer las
necesidades de la entidad. Para saber cómo va el sector o nivel se realizan
evaluaciones para ver que mecanismos de corrección se deben observar sobre
la marcha.
Cómo se almacena la información, quien tiene acceso a ella y como se usa. Se
ha buscado integrar las Tic para el manejo de la información para el manejo
dentro de la entidad, entre entidades, entre la entidad y los ciudadano, etc.
La información se debe gestionar para aprender, experimentar e innovar
El modelo de planeación y gestión debe articularse con el control interno. En
Colombia se establece el sistema único de control interno que abarca cinco
elementos:

1. Existencia de un ambiente de control

2. Evaluación del riesgo
3. Actividades de control
4. Control de la información, la comunicación y las actividades de
monitoreo
Lo importante del control interno es que sirva para identificar los riesgos,
variables internas y externas que de ocurrir atentan con el logro de los
resultados. Se debe prevenir el riego, aunque esas medidas no pueden
eliminarlo.
Criterios diferenciales en el territorio:
 TERCER PARCIAL

Ordenamiento Territorial

1. Concepto:
A. Como instrumento de gestión:
Esta era la concepción del régimen constitucional anterior. Las
reglas que definían la forma de gobernarse, el ejercicio de las
funciones y atribuciones a cargo de las entidades territoriales le
correspondía algún grado de coordinación con el nivel nacional,
debido a la dificultad de un estado unitario de llegar a todos los
territorios y atender a toda la población.
Era un simple instrumento de facilitación para poder llegar con el
ejercicio de la función administrativa a todo el país, por eso el
ordenamiento en el marco de la constitución anterior es visto como
una técnica de la organización administrativa, como la
descentralización territorial que se usaba para mejorar la eficiencia.

B. Como mecanismo de participación democrática:

 A pesar de ser un estado unitario establece como principio de su
existencia la autonomía de las entidades territoriales para la gestión
de sus asuntos. La visión sobre el territorio no es solo administrativa
sino también política.
Se busca definir unas nuevas reglas de reparto del poder dentro del
estado, ahora, parte del poder descansa en las autoridades nacionales
y otro tanto en las autoridades de las entidades territoriales, estas son
escogidas por sus propios conciudadanos. No es solo un mecanismo
de gestión sino de legitimación democrática, por el cual se legitima
la acción administrativa del estado en el territorio.

2. Reseña histórica de la evolución del ordenamiento territorial en

Colombia
A. Provincias Unidas de la Nueva Granada:
El proceso independentista refleja el heredado modelo español. La
corona no se dedicó a crear una unidad nacional en la colonia.

Aunque la parte colonizada por el imperio español se dividía en

virreinatos, la base de estos territorios eran las provincias que
estaban desarticuladas, no había una integración interna. Cada
provincia era casi un territorio autárquico que, más que relacionarse
con las otras provincias se relacionaba directamente con la
metrópoli, por lo que no se creó la idea de la unidad nacional.

En el proceso independentista las sucesivas declaraciones de

independencias no las hacen los virreinatos sino cada provincia que
luego ella misma se dicta su constitución. Era muy difícil concretar
una unidad nacional para establecer un Estado en forma de gobierno
republicano desde el principio; prevalecieron más lo intereses de
cada provincia en cabeza de la elite criolla.

Solo con la llegada de la reconquista se crea un atisbo de unidad con

la creación de las Provincias Unidad de la Nueva Granada,
provincias que se unían para conformar un Estado. Aunque eso
fracasa por la divergencia de ideas de Estado, por un lado, los
partidarios de una organización federal del estilo americano, por otro
lado, los partidarios del estado centralizado francés de corte
napoleónico.
 Al final España logra la reconquista. Tras un proceso de
independencia se da la separación definitiva de España y se
constituye un Estado que atendía al pensamiento bolivariano,
Bolívar, máximo dirigente, tenía el temor que las pretensiones
particulares de las provincias fueran un caldo de cultivo para
permitir otra reconquista por parte del imperio español, por lo que
promueve un modelo a la francesa, centralizado.

A ese nuevo estado no solo se conformará por el virreinato de la

nueva granada, sino que se le sumaran las capitanías de Venezuela y
quito, que originalmente se llamó Colombia.

B. Gran Colombia: Con la unión de las capitanías de Quito y Venezuela

al territorio este se va a duplicar, y si durante la Nueva Granada ya
era difícil un proceso de integración por ausencia de vías de
comunicación entre las principales ciudades, ahora estos nuevos
territorios la integración era más difícil.

En esta capitanías había una gran rivalidad entre toda la oficialidad

del ejercito libertador, lo único que aglutinaba esas subdivisiones
coloniales era la figura de Bolívar. Muerto este se disuelve la Nueva
Granada y a lo largo del siglo XIX la cantidad de guerras civiles
derivaran en diversas constituciones que redefinían el modelo de
estado.

C. El Estado Provincial: 1830-1850: La estructura básica de

organización del Estado son la provincias. A medida que llega la
ideología políticas y económica liberal, que promueve el
capitalismo, es decir, se basa en el comercio y no en la agricultura,
se busca el fortalecimiento de la estructura político-administrativa.
Surgen los estado federales donde cada vez adquieren mas
importancia los componentes subnacionales hasta llegar a una
especie de confederación de estados.

D. El Estado Regional: 1850-1885: Con la constitución de 1863 se

maximiza la estructura federal y ya no es un federalismo sino una
confederación de Estados. Estos podían emitir moneda, tenían
competencia en la defensa nacional, etc. El poder del nivel nacional
estaba atenuado, el poder presidencial se redujo a dos años. Esto da
 lugar a que la acción administrativa de estado, los primeros servicios
fueron asumidos por los estados federales y no por la nación.
Había una consolidación de grandes bloques regionales que
empezaron a desarrollar un primer proceso de desarrollo económico
con la explotación de recursos naturales, gracias a la disponibilidad
de recursos que había en la zona.

E. El Estado Centralizado: 1885-1991: (Núñez y Caro) Establece una

rígida centralización del poder. Los antiguos estados nacionales se
subdividen para quitarles poder, eso da lugar a una organización
político-administrativa por departamentos.
Se crea la ley 4 de 1913 que es la ley del régimen político y
municipal de los territorios. La acción administrativa del estado
descansa en el orden nacional.
Cuando este estado centralizado hace crisis debido a que el orden
nacional no podía hacer presencia en los territorios lo que se da es
una descentralización funcional pero no política. No se le atribuyen
competencias a municipios y departamentos para que estos cumplan
la función administrativa.
A lo largo del siglo 20 se consolida la división territorial a la
francesa: Unidades básicas, municipios y unas entidades
intermedias, Departamentos.
En 1936 surge el reconocimiento de todo el territorio, se empieza a
mirar que pasa en partes donde el estado no hacia presencia, esto
permite que el territorio se divida y surjan dos nuevas tipologías: las
intendencias y comisarias. Las intendencias y comisarias tenías muy
poca autonomía, había un departamento administrativo (DAINCO –
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarias) que les
hacía control de tutela. Estos territorios no cumplían los requisitos
para erigirse departamento, aunque muchas veces se hicieron actos
legislativos para hacer excepciones a la norma y erigir algunas
intendencias como departamento.
En 1945 hay una reforma constitucional le da a Bogotá el carácter de
distrito especial, aunque ya era distrito y capital de la república y de
Cundinamarca. A Bogotá se le da su propio régimen jurídico, esto
causo mucha confusión ya que no se sabía si ha Bogotá se le
aplicaba principalmente los decretos leyes donde le da un régimen
especial y de manera subsidiaria el régimen político y municipal o
viceversa.
 En la reforma de 1968 se flexibiliza el modelo de Nación-
Departamentos-Municipios y se permite que para ciertas funciones o
servicios se puedan crear divisiones del territorio diferentes de los
departamentos y municipios. Para facilitar la gestión administrativa
del estado no necesariamente se tenga que acudir a esa división
territorial. Ej. Los círculos notariales, la super puede crear un circulo
que comprenda varios municipios que pueden estar o no en un
mismo departamento; la CAR pueden hacer lo mismo.

En los 70’s después de la violencia política y el surgimiento de

guerrilla surge el narcotráfico. Esto crea una deslegitimación del
estado, se repiensa el Estado desde el territorio, se plantea la
descentralización territorial y que el actor de esta no sea el
departamento sino el municipio. Muchos de los servicios se
trasladan a los municipios. Comienza una municipalización,
transferencia de ciertos servicios de la nación a los municipios, como
la atención en salud básica y en prevención, servicios públicos como
el acueducto. Esta es la base de las funciones actuales de los
municipios, educación, salud, agua potable y saneamiento básico.
En paralelo se da un fortalecimiento fiscal de los municipios, a
través de dos mecanismo: El fortalecimiento de la tributación local, a
través que una reforma que los empodere de la gestión catastral, el
municipio tiene el deber de censar los predios y de adecuar su
estructura para que sea el quien recaude el impuesto predial y ahora
la nación debe ceder parte de los ingresos que recauda a los
municipios, se estableció la devolución parcial del impuesto a las
ventas, el antiguo IVA.
Hasta este momento se actualiza el código de régimen político y
municipal, la ley 4 de 1913, casi 70 años después de ser expedida. Se
expiden los Dec. Leyes 1222 y 1333 de 1986 que establecen el
régimen departamental y municipal, respectivamente. Aquí se
establece la descentralización territorial como fundamentó de la
acción administrativa del estado en el territorio, como respuesta a la
crisis de legitimidad que tenía el estado.
A la par de la descentralización administrativa y fiscal llega la
descentralización política mediante el acto legislativo 1 de 1986,
desde 1988 toman posesión los primeros alcaldes escogidos por voto
popular.

3. Caracterización constitucional del ordenamiento territorial

A. El modelo de Estado desde la perspectiva territorial:

En la constitución de 1991 universalizo la autonomía política de

todos los territorios, si ya había elección popular de alcaldes ahora
también de gobernadores, y ese voto es programático. Es un modelo
hibrido que no sigue ningún arquetipo de los conocidos, como el
modelo francés, español o americano.
Además, se deja abierta la posibilidad de crear las provincias y a las
regiones como nuevas entidades territoriales.

B. Alcance y protección de la autonomía de las entidades territoriales

La constitución establece 4 elementos para garantizar la autonomía
de los territorios:
● Gobernarse por autoridades propias, elección popular y
su mantenimiento en los departamentos y municipios: Las
reglas de elección de estas autoridades las define la nación.
● Las entidades podrán ejercer las funciones que les
corresponda sin interferencia del orden nacional: A pesar
de eso el legislador ha invadido esta autonomía. Muchas
veces la ley les dice a las entidades como ejercer sus
funciones.
● Establecer sus propios tributos y administrar sus propios
recursos: El consejo o la asamblea imponen los tributos
previa autorización legal, la ley prevé que el municipio o
departamento cree un tributo y hay sí el consejo o la
asamblea lo podrán crear; y la administración de los
recursos se regirá conforme a las normas definidas por la
ley. Todos deben tener un plan de desarrollo.
El presupuesto de las entidades esta condicionado al
estatuto orgánico del presupuesto.
● La entidades territoriales participan en las rentas
nacionales: Parte de los ingresos corrientes de libre
destinación que obtiene la nación se los retorna a las
entidades territoriales para que con ellos cofinancien sus
gastos. Muchos municipios viven mayormente de los
recursos que les da la nación.
 La otra fuente de ingresos son las regalías, que son los
derechos que pagan quienes están autorizados por el
Estado para la exploración y explotación de recursos
naturales, mayormente de índole minero-energética. Estos
recursos están destinados para proyectos específicos, las
entidades no tienen un derecho directo de obtener estos
recursos sin antes estructurar y postular su proyecto.
Para los municipios que son productores, por donde
circulan los recursos o de donde son exportados tienen
unos recursos asegurados, del resto todos debe competir
por medio de los proyectos.

Hay muchos municipios que nunca podrán aplicar ya que

no tienen la capacidad para estructurar un proyecto o los
alcaldes no desean participar ya que la demora de la
aprobación de estos es larga y no van a sembrar para que
administraciones después se beneficien del proyecto.

Reglas constitucionales para la protección de los recursos

de las entidades territoriales

o La prohibición para la nación de apropiarse de los

recursos de las entidades territoriales salvo en caso
de guerra exterior: No puede apropiarse de los
recursos ni siquiera en conmoción interior o
emergencia económica, social o ecológica.
o La propiedad inmueble solo la pueden grabar las
entidades territoriales: Aunque es una mentira si se
fija un impuesto al patrimonio que lo declara y paga
como dentro del impuesto de renta. De manera
directa la nación no puede grabar la propiedad
inmueble, aunque si de manera indirecta
o Se le prohíbe al congreso crear normas de
favorecimiento especifico a favor de una entidad
territorial: Esto desbalancea el normal
funcionamiento de la economía, se enviaría la
inversión a esos lugares con situaciones mas
favorables, ya sea menos impuestos o mas subsidios.

C. Las entidades territoriales:

 Los departamentos como nivel intermedio de gobierno, la
intendencias y comisarias a todos los constituyo departamentos y se
suprime el DAINPRO, aunque entre ellos puede haber categorías. Se
pueden mantener los mismos departamentos.
La célula básica sigue siendo el municipio, en 30 años de vigencia
de la constitución el número de municipios ha aumentado alrededor
del 10%.
Es posible que ciertos municipios que cumplan con determinadas
caracteristicas puedan ser distritos, este no es una tipología nueva,
sino que hay un municipio que reúne ciertas caracteristicas que
permiten por ley acceder a ciertos recursos y ejercer ciertas
funciones en su territorio que en principio cumplirían los
departamentos. Hay alrededor de unos 10 distritos. Estos son
diferentes del distrito capital.

D. Otras divisiones territoriales:

ETES- Entidades Territoriales Indígenas. Surgen de un ambiente

de la reivindicación de lo originario y aborigen por la fecha, cuando
se expide la constitución de 1991 se estaba a un año de la
conmemoración del quinto centenario del descubrimiento de
América por parte de Colon. Esto crea una gran sensibilidad y
permitió que estas comunidades tengan derecho a representación
propia en el congreso: dos senadores y un representante.
Se les da la posibilidad de establecerlos como entidad territorial,
aunque esto no se ha hecho.
La constitución también permitió que se crearan como entidades
territoriales a las provincias y regiones. Las provincias estarían
integradas por dos o mas municipios pertenecientes a un mismo
departamento; la región estaría integrada por dos o más
departamentos circunvecinos.
La provincia como entidad territorial no ha sido creada, solo como
forma asociativa. Las regiones fueron creadas por la ley 1962 de
2019. No se puede crear una entidad territorial regional sin antes
haber sido durante mínimo cinco años región administrativa y de
planificación.

Hay dos regiones administrativas y de planificación que ya cumplen

con los requisitos de ser entidad territorial. No se ha dado ese paso
 ya que crearlas como entidad territorial significa establecerles las
garantías de autonomía que cualquier entidad territorial tiene.

E. Distribución de competencias:
Para los municipios rápidamente se establece la ley 136 de 1994 que
se actualiza con la ley 1551, en cambio para los departamentos solo
hasta febrero de 2022 con la ley 2200 se establece el régimen
departamental. En el modelo constitucional colombiano lo
importante son los municipios y no los departamentos, ya que
tardaron cerca de 28 años en tener un régimen legal.
Hay una ley especial para los distritos y para las formas asociativas
entre entidades territoriales. Para este modelo de distribución de
competencias administrativas entre la nación y las entidades
territoriales, la constitución dijo que habrá una ley orgánica que
defina las competencias de los territorios y de la nación. Nunca se ha
podido expedir esa ley, lo único que hay son leyes sectoriales que
definen las competencias en ese sector. Cada ley ha entendido de
manera diferente los principios de reparto de competencias
(coordinación, competencia y subsidiaridad).
La ley 1454 se denominó ley orgánica de ordenamiento territorial
pero no tiene ese contenido, establece unos principios de como será
la distribución de competencias que haga una futura ley ordinaria y
define los esquemas de asociatividad territorial que hoy existen.

F. Tratamiento de las entidades territoriales fronterizas: La constitución

permite que haya un régimen diferenciado para los municipios y
departamentos fronterizos. La ley 2135 de 2021 viene a regular ese
tratamiento diferencias para los municipios y departamentos de
frontera fundamentalmente en el tema de tributación y la posibilidad
de integración con las autoridades territoriales de otro país.

G. Categorización de las entidades territoriales:

La ley prevé que para los municipios hay siete categorías, especial y
de primera a sexta; para los departamentos hay cinco categorías,
especial y de primera a cuarta.
H. Articulación entre la Nación y las entidades territoriales: planeación
y orden público:
Se establecen dos elementos de articulación entre la nación y las
entidades territoriales, donde se da prelación a la nación sobre las
entidades territoriales.
 ● El manejo del orden público: El alcalde y gobernador son
la primera autoridad de policía en su territorio, pero las
órdenes del presidente prevalecen sobre las de estos
funcionarios.
● Los planes de desarrollo de las entidades deben
armonizarse con el plan nacional de desarrollo. Esto genera
problemas si el programa de gobierno es contrario a lo que
propone el gobierno nacional, pero al mismo tiempo
necesita armonizar su plan con el plan nacional para
obtener recursos para los proyectos.

El Municipio

En la constitución del 1886 había una visión de prevalencias de la

centralización y en el nivel territorial había una clara jerarquía del orden
departamental hacia el nivel municipal. Durante los últimos años de vigencia
de esta constitución mostraron la necesidad de abordar de una manera distinta
la acción administrativa del estado, que pasa de verse desde la
descentralización funcional a la descentralización territorial, se empieza a
trasladar funciones, competencias y algo de recursos a las entidades
territoriales, pero no se hizo pensándolo en el nivel intermedio de gobierno
como articulador sino directamente en la base, el municipio. La
descentralización se construye a partir del municipio. Se municipaliza la salud
y la educación, los servicios de agua potable y saneamiento básico.

Lo anterior lleva a que en el momento constituyente se vaya a privilegiar

completamente al municipio por sobre el departamento, entonces, parece que
el departamento quedo en obra negar, se pensó mucho en el municipio y poco
en el departamentos. Esto permitió que muy pronto se haya expedido un
régimen municipal que se actualiza más o menos cada diez años; y que hasta
febrero de 2022 se creara el régimen departamental. Durante 30 años los
departamentos estuvieron regidos por el Dec. 1222 de 1986 durante la
vigencia de la constitución de 1991.

1. Definición:
Es la unidad básica del ordenamiento territorial y de la división político-
administrativa del estado. El estado nace en el municipio, el
 departamento va a ser un nivel de agregación, pero lo esencial es el
municipio.

Lo que hace la legislación posterior a la constitución de 1991 es definir

cuando un grupo de población asentado en una parte del territorio puede
llegar a erigirse en municipio. El problema son los municipios ya
creados que no cumplen con los requisitos actuales para ser municipio,
la ley dijo que los que ya se habían creado valen. Usualmente estos son
municipios de última categoría.

2. Creación:
Paulatinamente se han incrementado los requisitos para poder crear un
municipio.

a. Requisitos formales:
Quien crea un municipio es la asamblea departamental, a través de una
ordenanza cuya iniciativa puede provenir de los propios diputados, del
gobernador o a través de una iniciativa popular. Esta ordenanza tiene un
control previo de legalidad ante el tribunal administrativo.

b. Requisitos sustanciales:
i. Personas: La ley 1454 de 2011 dice que la base mínima
para crear un municipio son 25.000 habitantes, base que
anualmente se va indexando en función del índice de
crecimiento de población que certifica el Dane.
Actualmente la base es más o menos 28.000 habitantes.
ii. El municipio del cual se segrega el nuevo no puede
quedar con un número menor de habitantes que el de la
base. Un municipio nuevo no se puede crear de otro que
al menos no tenga el doble de la base.

Mas de la mitad de los municipios de Colombia tienen

menos de 28.000 habitantes, si se les aplicara la
legislación actual estos no podrían existir.

Si el legislador toma ese número mínimo de habitantes es

porque eso permite generar unas condiciones de
desarrollo de actividad económica, que produzca
tributación que garantice su propia subsistencia.
 iii. El territorio del municipio afectado no puede quedar con
menos de 2/3 del territorio que ocupaba. Un nuevo
municipio solo se puede crear sustrayendo máximo 1/3
del territorio que ocupa del municipio del cual se sustrae.
iv. Recursos: Las fuentes de financiación de los municipios
son endógenas, las que el municipio genera; y exógenas,
las que le llega de otra parte. El municipio debe
demostrar que es capaz de producir al menos 12.000
SMLMV como ingresos corrientes de libre destinación
cada año por los próximos 4 años.
v. Realización de un estudio técnico de viabilidad por la
oficina de planeación departamental donde se diga que
se cumplan las exigencias anteriores y se expongan las
razones de la creación del nuevo municipio.

3. Funciones:
El artículo 311 de la constitución dice cuáles son sus funciones

Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división

político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyes.
● Prestar los servicios públicos que determine la ley

● Construir las obras que demandan el progreso local

● Ordenar el desarrollo de su territorio.

Es el municipio quien define que se hace en su territorio y eso
puede generar tensiones con la nación, ya que esta es la
propietaria de los recursos de subsuelo.
● Promover la participación comunitaria

● Promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes

● Las demás que determine la ley o la constitución

4. Autoridades:
Las que orientan la función administrativa. En el nivel territorial no hay
un órgano legislativo, ya que Colombia es un Estado unitario. Los
órganos de representación del nivel territorial son de carácter
administrativo
● El alcalde: Primera autoridad de policía del municipio, pero con
el manejo del orden público las ordenes que da el presidente
prevalecen. Es un servidor público de elección popular, para
periodos institucionales de 4 años sin posibilidad de reelección
inmediata, transcurrido al menos un periodo se puede reelegir. El
sistema electoral es el mismo que aplica para el nivel nacional.

● El consejo: Corporación de elección popular que tiene dos

atribuciones principales. Una de orden normativo, adoptar los
acuerdos que le permiten al municipio gestionar sus propios
asuntos. Eso se traduce en tres decisiones: i) una estratégica de
largo plazo, que es la adopción o revisión del plan de
ordenamiento territorial que se formula para tres periodos, al
tercer periodo el consejo puede actualizar ese plan, ii) la adopción
del plan de desarrollo que es el instrumento donde se concreta el
plan gobierno y se le hace la asignación de los recursos, iii)
aprobación anual del presupuesto que se debe ajustar al plan de
desarrollo y al plan de ordenamiento territorial.
Para los municipios de menor tamaño el POT- Plan de
Ordenamiento Territorial tiene una versión simplificada, el EOT-
Esquema de Ordenamiento Territorial.

Lo demás son diseños normativos de la creación de tributos

previa autorización del legislador.

Adicionalmente todo municipio cuenta con un agente del

ministerio público: el personero, elegido por el consejo previo
concurso de méritos por un periodo institucional de 4 años.
Concurrentemente cumple las funciones de la procuraduría y de
la defensoría del pueblo. Solo para los municipios de categoría
especial, primera y segunda, de más de 100.00 habitantes, puede
haber un contralor municipal.
5. Organización administrativa:
Las anteriores autoridades son las que definen la organización
administrativa del municipio. La creación, supresión, reestructuración
de cualquier organismo que haga parte de la estructura municipal
necesita pasar por el consejo previa iniciativa del alcalde, a quien para
esos efectos se le pueden dar facultades extraordinarias.

Para esos efectos en cada municipio puede haber una norma

articuladora de la estructura, como lo es la ley 489 para el orden
nacional, o no haberla. Bogotá cuenta con el acuerdo 257 de 2006,
aunque no es lo que normalmente usualmente no hay un acuerdo donde
se especifique la estructura, sino que hay múltiples acuerdos donde se
crean, suprimen o reestructuran entidades o los decretos del alcalde
previo acuerdo de facultades extraordinarias.

6. Categorización:
La Constitución prevé que el legislador establezca categorías para cada
tipo de entidad territorial y le atribuya unos efectos.

La doctrina dice que son muy pocas las categorías máxime cuando el
80% de los municipios están en categorías quinta y sexta.
Anualmente cada alcalde esta obligado de expedir un decreto de
actualización de la categoría del municipio con base en dos fuentes de
información, por una lado la población estimada reportada por el Dane,
por otro lado, los ingresos corrientes de libre destinación, que se los
reporta la Contraloría General de la República.

Puede suceder que no coincida el rango en que un municipio estaría

ubicado por población y el rango que le correspondería por ingresos. Lo
 que prevalece son los ingresos del municipio para determinar la
categoría.

Todos los municipios den cumplir con las funciones asignadas, pero
muchos no pueden. La categorización debería servir para que
dependiendo de la capacidad económica se le asignen las funciones
obligatoria que debe cumplir y que las demás las cumpla
subsidiariamente el departamento o la nación. En la realidad esto no se
hace.

La ley lo que define son porcentajes máximos que el municipio se

puede gastar en funcionamiento, se les obliga a ahorrar para realizar
inversión.

Anualmente se hace una verificación de que los municipios están

cumpliendo con esos topes. La oficina de apoyo fiscal del Ministerio de
Hacienda hace esta verificación. Si el municipio se excede en el gasto
en función de su categoría se le solicita al alcalde para que el año
siguiente se presente un plan de ajuste voluntario donde se aumenten los
ingresos, se disminuya el gasto o ambas. Pasado el año si el municipio
sigue excedido, mediante la oficina de planeación departamental se le
impone al municipio un plan de ajuste obligatorio. Si pasado un año
después del plan de ajuste obligatorio y el municipio siga excedido en el
tope de gasto la ley permite que ese municipio sea suprimido y que
cualquier ciudadano mediante una acción de cumplimiento se
constituya en renuencia a la asamblea departamental para que suprima
el municipio.

7. Fuentes de financiación
● Fuentes endógenas:
o Tributarias: principalmente del impuesto predial o del
impuesto de industria y comercio
o No tributarias: multas o las utilidades de una empresa
industrial y comercial
● Fuentes exógenas
o Transferencias departamentales: el departamento
directamente le asigna recursos al municipio
o Nación:
 ▪ Sistema General de participaciones: recursos que le
llegan por derecho propio.
▪ Cuando aplique y salga beneficiario de recursos de
regalías: Para muchos municipios sus ingresos
vienen de las regalías.
▪ Transferencias del presupuesto general de la nación

8. Régimen jurídico
El POT, el plan de desarrollo y el presupuesto deben estar conforme a la ley
orgánica de planeación, la ley urbanística, estatuto orgánico del presupuesto,
ley de contratación, etc. El régimen jurídico de los municipios es el miso de la
nación.

El Departamento
1. Definición
Nivel intermedio de la organización territorial del Estado que se
concibe como un escenario de apoyo y complementariedad de la acción
municipal y de intermediación de los municipios ante la nación.
El departamento no tiene un rol propio, hace lo que los municipios no
puedan hacer, dependen de lo que los municipios hagan y debido a su
autonomía no pueden generar un plan general para los todos los
municipios.

2. Creación
La constitución no fijo los requisitos para crear un departamento y la
ley 2200 de 2022 dice que una nueva ley dirá cuales son los requisitos
para crear un nuevo departamento.
No hay un consenso político para la creación de nuevos departamentos.

3. Funciones
● Autonomía para los asuntos seccionales y la planificación del
desarrollo económico y social dentro de su territorio.
● Ejercen funciones administrativas de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación
entre la nación y los municipios
 ● Prestación de los servicios que determine la constitución y la ley

4. Autoridades
● Gobernador: Servidor público de elección popular escogido para
perdidos de 4 años, sin posibilidad de reelección inmediata y
primera autoridad de policía del departamento.

● Asamblea departamental: Tiene atribuciones normativas y de

control político

5. Organización administrativa
Esas autoridades fijan la organización administrativa previa iniciativa
del gobernador, pero con la aprobación de la asamblea.
La constitución establece el monopolio rentístico de los licores y los
juegos de suerte y azar a favor de los departamentos. La inmensa
mayoría de licoreras y loterías se quebraron, se las robaron por dentro.
Todos estos recursos estaban destinados para la salud.

6. Categorización

Es una clasificación similar a la de los municipios. Las dos variables

son el número de habitantes y los ingresos corrientes de libre
destinación. La clasificación de los departamentos depende de estos
ingresos. Aunque, se es más estricto con el ahorro, la base de ahorro es
el 20%.

Si se incumplen los topes: debe haber un plan de ajuste voluntario, si al

año se sigue excedido el Ministerio de Hacienda aplica un plan de
ajuste obligatorio. Mientras que en los municipios cabe la posibilidad de
la supresión, en los departamentos la ley dice que el legislador tomara la
media que estime permitente.
7. Fuentes de financiación
Sus ingresos dependen de variables de los ciclos económicos que
pueden variar drásticamente. Ej. El impuesto de registro y anotación, si
el mercado inmobiliario se deprime se cae el recaudo.
El impuesto de consumo a la gasolina, impuesto de licores y de
estampillas departamentales.

8. Régimen jurídico
El régimen jurídico es la legislación nacional

Funciones y Competencias de los Municipios y los Departamentos

1. Competencias y funciones de los municipios

a. Prestar los servicios públicos que determine la ley

Se relacionan con el gato social en el territorio: básicamente son:
salud, educación, agua potable y saneamiento básico

i. Educación:
Prestar el servicio educativo en los niveles preescolar,
básica y media. No es solo la impartición de las clases,
sino también:
- Gestión de personal: Los municipios vinculan a los
maestros, personal administrativo y directivo
- Infraestructura: Construcción, dotación de los
establecimientos educativos y su mantenimiento
- Cobertura: Seguimiento hacia la escolarización de la
población que se encuentra en edad de asistir a los
establecimientos educativos y de garantizar que, ojalá la
totalidad de, los niñas niños y jóvenes estén escolarizados.
Una gran preocupación es la prevención de la deserción.
- Evaluación: Medición a través de indicadores de la
calidad del servicio.
- Inspección: Vigilancia de la prestación del servicio, que
haya una continuidad en el servicio, que no haya vacantes
 sin ser llenadas y que se dicten los temas mínimos
establecidos para cada nivel
- Información: Consolidación a nivel estadístico que se
reporta a los departamentos, que estos a su vez reportan al
ministerio de educación para que este revise sus políticas
en torno a la prestación del servicio
- Complementación con alimentación escolar: PAE.
Muchas veces por condiciones de marginalidad y pobreza,
esta puede ser la única comida al día que tiene el niño. En
edades tempranas la mala alimentación genera atraso en los
procesos de aprendizaje y de algún modo ya se está
condicionando el futuro de esa persona.

ii. Servicio de salud

- La dirección de la prestación de los servicios de salud a
cargo de las entidades prestadoras en el nivel municipal
- Lograr la vinculación al sistema de protección en salud de
quienes no están afiliados a una EPS. Gestionar el Sisbén
para que a través de este se vincule a la persona a una
administradora del régimen subsidiado que le permita a la
persona tener cobertura de salud.
- Adelantar los programas de salud pública. Ej. Promover
la vacunación infantil
- De vigilancia epidemiológica: (Solo para los municipios
del categoría especial y primera a tercera) Ej. Temas
estadísticos de cuál es la prevalencia de las enfermedades,
el riego de contagio, etc.
- Control sanitario: Hacer visitas a los expendios de
alimentos para garantizar que adecuadamente estén
almacenados. Ej. Verificar que no se rompa la cadena de
frio.
- Atención primaria: La ley fija unos parámetros de
atención que debe prestar el municipio y cuando se puede
remitir a un nivel de mayor complejidad. Ej. Equipamiento
mínimo para atender y un equipamiento para trasladar
pacientes.

b. Construir las obras que demande el progreso local.

i. La infraestructura de servicios públicos:
 La red de acueducto, alcantarillado, hospitales, escuelas,
centros de salud, cementerios, etc.

ii. La infraestructura de transporte:

Construir y mantener las vías urbanas, suburbanas,
veredales; las instalaciones portuarias; aeroportuarias y
terminales de transporte propios o transferidos

iii. Equipamiento municipal:

El edificio donde funciona la sede administrativa: la
alcaldía, la oficina de la registraduría, el juzgado
promiscuo, la cárcel municipal, etc.

iv. Infraestructura deportiva:

Piscinas, polideportivos, teatros, salón cultural, etc.

c. Ordenar el desarrollo de su territorio

i. Formular y adoptar los planes de ordenamiento del
territorio:
Hay una carta de navegación básica del municipio,
dependiendo del número de habitantes se llama plan de
ordenamiento territorial, plan básico de ordenamiento
territorial o esquema de ordenamiento territorial. Es una
hoja de ruta para tres periodos de gobierno.

ii. Reglamentar de manera específica los usos del suelo

iii. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar

los planes sectoriales

Se necesita un equipo disciplinar para crear la carta de

navegación del municipio.

d. Promover la participación comunitaria

i. Convocar, reunir y capacitar a la comunidad en
mecanismos de participación comunitaria

e. Promover el mejoramiento social y cultural de sus habitantes

i. Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la
producción cultural y artística
 ii. Apoyar y fortalecer los procesos de información,
investigación, comunicación y formación y las
expresiones multiculturales
iii. Formular, orientar y ejecutar planes, programas,
proyectos y eventos conf. Plan Decenal de Cultura
iv. Apoyar el desarrollo de redes de información cultural y
bienes, servicios e instituciones culturales

f. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la

ley:
i. Vivienda: Ayudar a la adquisición de vivienda a personas
que no tienen acceso a esta. Muchas veces la nación le
dice al municipio que este aporte el lote y la nación
aporta el subsidio, así las cuotas del adquiriente de
vivienda van a ser menores.
ii. Sector agropecuario: Participar y/o financiar proyectos de
desarrollo rural, prestar servicios de asistencia técnica
agropecuaria, promover mecanismos asociativos de
pequeños y medianos productores
iii. Asuntos ambientales: Colaboración o complementación
de las funciones de las CAR. Funciones de control,
preservación y defensa, promover programas para
mantener un ambiente sano; coordinar y dirigir
actividades de control y vigilancia; ejecutar proyectos u
obras descontaminantes y manejo de residuos y control
de emisiones; desarrollar actividades para prevención de
inundaciones (irrigación, drenaje, regulación de cauces);
manejo y aprovechamiento de cuencas; asistencia técnica
y transferencia de tecnología en defensa y protección

iv. Prevención y atención de desastres

Reubicar a la población que habita zonas vulnerables.
Muchos de los varios de invasión fueron legalizados por
la presión y esto genera un costo ya que no eran aptas

v. Promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables

y migrantes

vi. Fortalecimiento institucional y justicia:

 Capacitación, reorganización de la administración,
aplicar el MIPG en los territorios

2. Competencias y funciones de los departamentos

La ley 2200 de 2022 definió las competencias de los departamentos por
su forma de relacionamiento con el nivel nacional y municipal. Hay
funciones de autonomía y descentralización territorial, donde aplica un
criterio de iniciativa más que suplir lo otros no han podido hacer:

- Construcción, intervención, mantenimiento y recuperación de la

infraestructura vial:
Esas vías que conectan a los municipios, que no están dentro de estas y
que no corresponden a las vías nacionales. Estas vías son la puerta de
entrada y salida para el abastecimiento de los bienes y mercancías que
los municipios necesitan o producen.

- Promoción de la participación ciudadana

- Fomento de los emprendimiento, la competitividad y el empleo:

Definir áreas donde es particularmente provechoso dedicarse a tal
actividad. Ej. Proponer a la ciudadanía la asociación en una cooperativa.

- Promoción de valor agregado en el desarrollo agropecuario. Ej. Darle

una denominación de origen a un determinado valor para posicionarlo y
darle un mayor valor

- Promoción del turismo ecológico y sostenible

- Promover un manejo eficiente de los recursos endógenos: Como hacer

para que los municipios actualicen sus catastros y la base de actividades
industriales y comerciales para que obtengan más ingresos tributarios.
Uno de los grandes problemas de los municipios es la cantidad de
pequeños proyectos a los que les destinan dinero al mismo tiempo, el
departamento puede ayudar a estructurar menos pero mejores proyectos.

- Concertación de esquemas de asociatividad territorial:

Como convencer a los municipios de la conveniencia de asociarse

- Ejecución de políticas en materia cultural

- Adopción de políticas que propendan por el deporte

- Implementación de políticas de infancia/adolescencia

- Ejecución de políticas de ciencia, tecnología e innovación

- Implementación de políticas de derechos del adulto mayor

- Implementación de políticas para personas con discapacidad

- Adopción de políticas de garantía del ejercicio de las libertades

religiosas

El segundo tipo de funciones ya no hace parte de la iniciativa del

departamento sino con unas funciones de articulación con lo que los
municipios tienen que hacer. Esquemas de coordinación, concurrencia y
complementariedad, es una relación uno a uno con cada municipio

- Gestión de relaciones internacionales

El departamento puede ayudar a la consolidación de un proyecto para
presentarse a los proyectos internacionales.

- Promoción del desarrollo rural: Acercar a los municipios a la nación

para proponer la construcción de un distrito de riego.

- Preservación del orden público

- Adopción de directrices sobre ordenamiento territorial:

El departamentos dicta lineamiento, si el territorio se maneja de
determinada forma se podrá obtener mayor cofinanciación

- Concertación de ubicación de infraestructuras de alto impacto:

Ej. La construcción de una hidroeléctrica, van a ver municipios
beneficiados y damnificados.

- Promoción de la sostenibilidad ambiental:

 - Garantía del derecho a gozar de un ambiente sano

- Desarrollo de proyectos de VIS y VIP:

El departamento ayuda a que los municipios tengan acceso a la nación y
que los proyectos se realicen en concurrencia con esta

- Elaboración y ejecución del Plan de Atención de Desastres:

Los desastres usualmente afectan varios municipios

- Apoyo y dotación de cuerpos de bomberos

Bajo esquemas de concurrencia y complementariedad: Cuando el municipio
no puede prestar estas funciones o es insuficiente para su prestación

- Fomento de medios de transporte sostenibles

- Diseño e implementación de políticas y proyectos para población
vulnerable:
El municipio atiende a esta población, pero el departamento le ayuda a
la creación de estos planes
- Implementación de la política de formalización minera
- Diseño e implementación de políticas y proyectos para ecosistema de
innovación empresarial:
Hay funciones que requieren la certificación de los municipios para la
prestación de determinados servicios, cuando los municipios no están
certificados el departamento entra a cumplir esa función. Los recursos
del Sistema general de participación no se les entregan a estos
municipios no certificados sino al departamentos, para que supla esta
función.

Servicios a cargo del departamento:

- Servicio educativo: prestar asistencia técnica, financiera y

administrativa a los municipios; consolidar y reportar a la Nación
información sobre educación en el departamento; apoyar a los
municipios para que se certifiquen; certificar a los municipios; asumir
las funciones en los municipios no certificados

- Servicio de salud: dirección; prestación; salud pública; y

aseguramiento
 - Agua potable y saneamiento básico: esquemas regionales de
prestación; prestación en municipios no certificados; administración de
recursos del SGP de municipios no certificados

a. Prestar los servicios públicos que determinen la Constitución y

las leyes

b. Administrar los asuntos seccionales

c. Planificar y promover el desarrollo económico y social dentro de

su territorio.
d. Coordinar y complementar la acción de los municipios.
e. Intermediar entre la Nación y los municipios.

Organización Administrativa y Política del Distrito Capital

1. Reseña histórica de la evolución del marco institucional del Distrito

Capital

Bogotá se vuelve capital de la república con la fundación del estado como

república independiente. En el siglo XIX no se estableció ninguna norma
especial o diferenciada en relación con los distintos municipios, que aludiera
al carácter particular que se derivaba de su condición de capital de la
república.

Hasta inicios del siglo XX, por primera vez, bajo el gobierno de Rafael Reyes,
entra la preocupación por darle a la ciudad capital un tratamiento jurídico
diferenciado, se establece por primera vez como distrito, además, sustrayendo
su ámbito de ocupación territorial del resto del territorio del departamento de
Cundinamarca, del cual siempre había hecho parte. Esto hace que la capital
del departamento se traslade a la ciudad de Zipaquirá.

Con la caída de Rafael Reyes, se restablece la normalidad democrática, en

1910, y esa reforma es derogada y Bogotá vuelve a ser un municipio mas que
concurrentemente tiene la condición de ser capital del departamento de
Cundinamarca y del país.
Bajo la presidencia de Alberto Lleras Camargo se decide darle a Bogotá el
tratamiento de distrito especial y sujetarlo a un régimen jurídico distinto al de
los demás municipios del país, el régimen de los municipios era la ley 4 de
1913.

El tratamiento especial que se le da a Bogotá no proviene de su condición de

capital de la república sino a su crecimiento urbanístico que genera una
presión en los municipios circunvecinos, lo que lleva a reconfigurar los límites
geográficos de la ciudad, integrándole siete municipios (Usme, Bosa,
Engativá, Fontibón, Suba, Usaquén y el municipio de Nazaret) que antes
tenían su propia identidad, estos pasarían a ser alcaldías menores y dan origen
a las localidades del distrito. Bogotá amplia enormemente su territorio.

A pesar de la intención de darle a Bogotá un régimen jurídico diferenciado

hubo muchas dificultades en darle la normatividad que lo distinguiera de los
demás municipios, hasta las reformas administrativas de 1968 que se vendrían
a expedir algunos decretos para darle esa particularidad a su régimen, pero que
tuvieron dificultades en su aplicación a lo largo de los años 70’s. No había
claridad si esos decretos se aplicaban como normas supletivas para llenar los
varios del código de régimen político y municipal, o si constituirían su
régimen principal y el código de régimen político seria supletivo.

Esto genero muchos problemas jurídicos, que sumieron a la ciudad en un

aletargamiento en su desarrollo por la inestabilidad en la vigencia de las
normas que la regulaban, que podían o no superar el test de validez
constitucional en el Consejo de Estado y en la Corte Suprema de Justicia.

En la constitución de 1991 se retomó la denominación colonial de la ciudad,

Santafé de Bogotá, lo que duraría hasta el año 2002, cuando retoma el nombre
republicano de Bogotá. Lo importante de su caracterización fue el haberle
dado la condición de distrito capital y no de distrito especial.
Los distritos capitales, en el derecho comparado, son figuras propias de las
ciudades capitales y los estados federales, es llamativo que, siendo un estado
unitario, a la ciudad capital se le hubiera dado el carácter de distrito capital,
como si estuviera en el marco de un estado federal.

2. Régimen constitucional
A partir de la constitución de 1991 se va a marcar esa especificidad del
régimen que tiene el distrito capital, y que va a tener, por una parte, una serie
de reglas constitucionales que le fijan diferencias con los demás municipios
del país, y establecen la forma de armonizarlo con el departamento de
Cundinamarca, y por el otro lado, defiere a un régimen legal especial su
régimen político, fiscal y administrativo.

a) Capitalidad y régimen especial

Es la capital de la república y la capital del departamento de Cundinamarca,
esto trae problemas en su relación con el departamento, y a la vez, el
diferimiento a la ley de un régimen jurídico especial, en los administrativo,
político y fiscal, con el fin de asegurarse de que ese régimen se expidiera y no
sucediera lo mismo que en su declaratoria como distrito especial, se definió en
una norma transitoria de la constitución que si dentro de los años siguientes al
entrar en vigor el nuevo texto constitucional el congreso no expedía ese
régimen legal especial para Bogotá lo podía hacer el presidente de la
república, finalmente eso fue lo que ocurrió. Dec. 1421 de 1993. Cualquiera
modificación a este régimen requiere un proyecto de ley.

b) División interna
La división interna se establece por localidades sin interesar si la ocupación
del territorio abarca mayormente un componente mayormente urbano o rural.
Al concejo de la ciudad le corresponde establecer el número y los límites de
esas localidades.

Por razones de distinta indoles, el número de 20 localidades que se estableció

ha permanecido inalterado desde entonces. A pesar de esto, por la cantidad de
recursos y el número de habitante se ha recomendado aumentar este número,
dado que, hay localidades que superan el millón de habitantes. De las 20
localidades existentes 19 son nítidamente urbanas y una tenga una condición
marcadamente rural. Mientras que las 19 localidades urbanas ocupan el 25%
del territorio del distrito, la única localidad rural ocupa el 75% del territorio
del distrito.

La ley se va a encargar de establecer las competencias que han de cumplir las

localidades, como una forma administrativa peculiar que no esta prevista para
los demás municipios.

c) Autoridades
Hay unas autoridades del orden distrital y otras autoridades del orden local. En
el orden distrital la primera autoridad política, administrativa y de policial es
el alcalde mayor. Es un servidor público de elección popular que se elige para
periodos institucionales de cuatro años con las mismas reglas de las elecciones
que aplican al orden nacional. Con una reciente reforma constitucional, y a
partir de la próxima elección, se necesita que quien resulte elegido obtenga
una votación superior al 40% de los votos válidos y siempre y cuando con
respecto del segundo candidato tenga una diferencia del 10%, de no suceder
esto último se realizara una segunda vuelta.
Ya que el voto es programático se permite, para formar coaliciones, que
dentro de los ocho días siguientes a la realización de la primera vuelta el
candidato ajuste su plan de gobierno ofrecido con el que inscribió su
candidatura, para incluir los pactos fruto de la coalición con otros partidos o
movimientos significativos de ciudadanos.

El consejo, es una corporación de elección popular, integrada por servidores

públicos de elección popular por periodos de cuatro años, con la posibilidad
de elección inmediata e indefinida. Para el resto de los municipios la cantidad
de concejales dependerá de su población y el número máximo no podrá
superar los 21 concejales, exceptuando Bogotá, donde por una reforma el
número de concejales se congelo en 45.
Sus funciones son netamente normativas de:
● Aprobación del plan de ordenamiento territorial o de sus
actualizaciones
● Aprobación del plan de desarrollo por el periodo de gobierno del
alcalde elegido
● Aprobación del presupuesto anual

● Ejercicio de control político frente a las autoridades distritales

● Las demás competencias normativas se supeditan a lo que la ley ha

establecido

Las localidades tienen sus propias autoridades:

● Una junta administradora local, integrada entre siete y doce ediles
elegidos para periodos de cuatro años con posibilidad de reelección
indefinida
● Un alcalde local designado por el alcalde mayor de una terna que le
presenta la junta administradora local. El alcalde local no atiende las
funciones que le da la ley a los demás alcaldes, es más una autoridad de
 policía que un gerente de la localidad, y esta puesto en un plano de
mucha subalternidad en relación con la junta administradora local, lo
que resta capacidad propositiva y de orientación y dirección de los
asuntos locales.

La carencia de institucionalidad propia hace que los servidores públicos

del orden local en realidad son funcionarios del orden distrital que se
encuentran en misión en las localidades, lo que no crea ningún sentido
de pertenencia ni estabilidad en su cargo respecto de su permanencia.

d) Alternativas de ordenamiento territorial

El régimen legal de Bogotá no ha desarrollado suficientemente esa
articulación, que debería darse, con el orden nacional, distrital y luego local.
Lo que en hay en la constitución son posibilidades de ordenamiento territorial
para la ciudad que han variado con el trascurso del tiempo.

Una posibilidad, que siempre ha estado, es la posibilidad que un municipio

circunvecino pueda gestionar su incorporación al distrito capital. Solo
necesita la realización de una consulta popular a los habitantes de ese
municipio, donde se apruebe esto y de la aprobación del concejo de Bogotá.
Desaparecería como entidad territorial y se volvería parte del distrito capital.

Segunda posibilidad, que el distrito capital haga parte de una región

administrativa y de planificación, que luego pueda llegar a convertirse en
una región de entidad territorial, esto ya sucedió, Bogotá hace parte de la
región central junto con los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Meta y
Tolima. Es el único municipio que puede hacer parte de una región.

Tercera posibilidad, la creación del área metropolitana distrital. Se reformo la

constitución para crear una figura que combina la región con el área
metropolitana. La constitución crea la región metropolitana Bogotá-
Cundinamarca. Ley 2199 de 2022 desarrolla la reforma constitucional al
artículo 325 constitucional y expide el régimen legal especial para la región
metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Esta ley orgánica le da el régimen a esta
región, pero no marca su nacimiento, para su creación se necesita la
aprobación del consejo y la asamblea del Bogotá y de Cundinamarca. Esto se
parece a un área metropolitana

e) Relaciones con Cundinamarca

Aunque Bogotá sea la capital de Cundinamarca sus habitantes no participan de
la elección de las autoridades del departamento. Los que las autoridades de
Cundinamarca no aplican a Bogotá. Se ha planteado la escisión completa de la
Bogotá como capital del departamento y que se creara una nueva capital para
el departamento. La constitución que prevé el impacto de la disolución de ese
vínculo le garantizo a Cundinamarca que mantuviera la participación en las
rentas departamentales que se causan en Bogotá sin que la ley pudiera
disminuirlas.

3. Régimen legal especial

El régimen especial tiene varias disposiciones que en la práctica se tornan
inaplicables porque materias que estaban allí contenidas se regularon en la ley
generando una derogatoria tacita, sobre elementos que se habían previsto para
aplicar a la administración de la ciudad.

a) Propósitos políticos y administrativos

Se restablece el tipo de relación existente entre el alcalde y el consejo de la
ciudad. Hasta la expedición de la constitución de 1991 el consejo era una
corporación que tenía una altísima incidencia en el desarrollo de la vida
administrativa de la ciudad, en la medida en que todas su entidades
descentralizadas, en especial en las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, en sus juntas directivas había representantes o delegados de los
concejales o directamente los concejales hacían parte de las juntas directivas.

El estatuto, anticipándose al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y

conflictos de interés, que se establecería para los concejales, los despoja de esa
participación en la administración de la ciudad y los sitúa únicamente en el
ámbito de instrumentación normativa y control político sobre la
administración, lo que le da un mayor margen de maniobra al alcalde para
integrar su equipo y gestionar la ciudad conforme a su programa de gobierno.

El segundo propósito político y administrativo de estatuto fue la

reorganización administrativa de la ciudad al conferirle facultades
extraordinarias al alcalde para crear, suprimir, fusionar, escindir o reorganizar
entidades, pero sin que se definiera el modelo administrativo de la ciudad que
solo se vino a dar tiempo después.

En tercer lugar, la búsqueda de un mayor grado de eficiencia en el ejercicio de

la función administrativa lo que llevo a establecer reglas en materia de control
fiscal, contratación, prestación de servicios públicos domiciliarios, empleo
público, aunque más adelante vinieron otras normas a regular esto por lo que
se dejó de aplicar esas reglas.

En cuarto lugar, el sanear y mejorar las finanzas de la ciudad, el propósito

político y administrativo de mayor relevancia implico una trasformación en la
ciudad porque le dio los recursos que requería para actualizar su
infraestructura vial y de servicios esta dado en la manera en cómo se definió la
gestión tributaria.

Los recursos endógenos provienen principalmente de la tributación, que en el

caso de los municipios están dados por el impuesto predial y de industria y
comercio, ya la ley 14 de 1983 había empezado a dar herramientas que
permitiera a los municipios las actualización de los catastros que les permitía
contar con una base del hecho generador del impuesto predial que se podía
actualizar.

El Dec. 1421 de 1993 adopta un instrumento similar a aquel por el cual en el

nivel nacional se declara y paga el impuesto de renta, es responsabilidad del
contribuyente el definir los elementos estructuradores de la base gravable y
calcular el pago del tributo. Se le traslado la carga al contribuyente de hacer su
propio avaluó del inmueble, que no debe ser inferior al avaluó catastral.

Debido a una sanción por dar un avaluó que no corresponda con las
caracteristicas del predio y por un castigo inmobiliario por no tener una
actualización catastral del inmueble al momento de ser enajenado, debido a la
ganancia ocasional, lo que hizo que las personas se sinceraran con sus
inmuebles y aumenta el número de inmuebles que declaraban y pagaban el
impuesto predial.

Como Bogotá es la única que recauda más por impuesto de industria y

comercio que por impuesto predial, a pesar de tener más de dos millones de
predios, se buscó simplificar el régimen del impuesto de industria y comercio,
similar a lo realizado con el impuesto predial. Esta ciudad tenía una número
diverso de regímenes de industria y comercio como actividades comerciales
existieran, se busca simplificar esta cantidad de regímenes.

Bogotá, adopta el modelo de tributación del impuesto del IVA, el pago se

hace, no en función de la actividad sino, del último número del NIT, se
establecen plazos para pago en virtud del último número del NIT y además se
establece una periodización igual para todos los contribuyentes.
Lo anterior ayudo a tener unas finanzas sólidas y en determinado momento a
ser calificada como mejor deudora que la nación en materia de crédito
internacional.

Con el impuesto a la sobretasa a la gasolina al principio se destinó este

impuesto a la reparación de la malla vial, más tarde, se cambió su destinación
para la reparación del sistema troncal de transporte.

b) Dirección política y organización administrativa

El estatuto desarrolla las funciones y atribuciones que competen al alcalde

mayor y el concejo como órganos de dirección política de la misma, pero no
define su organización administrativa porque este un tema propio del concejo
y no del legislador. Solamente hasta el años 2006 se expidió el acuerdo 257
por virtud del cual se estableció la organización administrativa del distrito
capital, actualizando la normativa vigente que databa del año 1973. Para esto
se tomó como modelo la ley 489 de 1998, se establece un sistema de
organización por sectores definiendo que a la cabeza de cada sector se
encuentra a la cabeza una secretaria y señalando los órganos adscritos y
vinculados que hacen parte del respectivo sector.

La iniciativa en materia de creación, supresión o escisión de entidades

corresponde al alcalde, pero la decisión la toma el conceso a través de
acuerdo, ya sea porque en el acuerdo se tome esa función o se faculte de
manera temporal al alcalde para tomar esa decisión.

c) Organismos de control
El distrito cuenta con su propia autoridad de ministerio público, una
personería, cuyo personero es escogido por el consejo de la ciudad, previo
concurso de méritos, para un periodo institucional de cuatro años con
imposibilidad de elección. La organización interna de la personería es
adoptada mediante acuerdo por el consejo.

Ahora, el distrito también tiene una autoridad de control fiscal, la contraloría

cuyo contralor es escogido por el consejo de una lista de tres integrantes tras
convocatoria pública y prueba de conocimientos que es realizada por un
contrato que el consejo hace con una universidad que tenga acreditación de
alta calidad.
Hay un tercer órgano de control, la veeduría distrital, ha generado mucha
polémica y se ha buscado modificarla, fue concebida como un órgano de
alerta al alcalde que le permitiera anticipar cierto tipo de decisiones de
carácter preventivo, en especial, con la continuidad de los directores de las
entidades y de los servidores públicos de libre nombramiento y remoción
frente a sospecha de actos de indelicadeza, poca transparencia, inclusive de
corrupción, sin tener que esperar a los órganos de control.

Bogotá, a pesar de todo lo anterior, no cuenta con un estatuto de capitalidad,

aquel que define la forma de relacionarse con la nación. De qué manera la
nación le compensa a la capital lo que genera el ser sede de los poderes
nacionales.

Esquemas Asociativos Territoriales

La constitución mantuvo el esquema territorial de la constitución anterior
(nación, departamento, municipio) aunque previo que en un futuro se pudieran
crear provincias, como uniones de municipio; o regiones, como uniones de
departamentos, ambas como entidades territoriales. La asociatividad territorial
entre entidades territoriales para crear nuevas entidades territoriales o no
existe o hasta ahora podría llegar existir.

1. Objeto:
Formas asociativas no constitutivas de entidades territoriales pudiera llegar a
suplirse los propósitos de los que pretendía hacerse con las provincias y
regiones. Lo que se busca es la colaboración cooperación entre las entidades
que la conforman para generar economías de escalas, hacer mas eficiente el
cumplimiento de funciones administrativas, la construcción de obras de interés
común, el desarrollo de la planeación del territorio o del desarrollo
institucional, incluso, llevar a cabo actividades de gestión ambiental.

La mayoría son flexibles y para la asociación, con ciertas salvedades, no es

necesario la creación de una persona jurídica, sino que con un convenio o
contrato plan se establece un objeto común a cuya realización contribuyen a
través de sus aportes las entidades territoriales.

2. Tipologías:
a) Conformación como personas jurídicas
● Asociaciones de entidades territoriales:
Ventajas:
 I) Permiten que de ella participen entidades de distinta tipología, dos o
mas departamentos como dos o más municipios y,
II) la ley permite desarrollar una gran diversidad de objetivos, se pueden
establecer para: prestar servicio públicos, cumplir funciones
administrativas, construir obras de interés común, desarrollar obras de
planeación y de desarrollo institucional. El único objetivo que no puede
ser desarrollado por asociaciones de entidades territoriales es la gestión
ambiental.
Desventajas:
I) Requieren ser creadas como personas jurídicas

b) Convenios o contratos plan

Pueden existir esquemas asociativos indirectos o de segundo grado, donde
entidades ya existentes se asocian
● Asociación de departamentos:
Objeto:
I) Prestación de servicios públicos
II) Ejercicio de funciones administrativas
III) Construcción de obras de interés común
IV) Desarrollar actividades de planeación

No están habilitados para desarrollar actividades de desarrollo

institucional o actividades de gestión ambiental

● Asociaciones de distritos especiales: Aparte del distrito capital, se

permite que por las caracteristicas del municipio la ley los categorice
como distritos o inclusive la constitución les haya dado ese carácter.
Objeto:
I) Prestar servicios públicos
II) Construir obras de interés común
III) Desarrollar actividades de planeación
No pueden cumplir una función administrativa, llevar a cabo
actividades de desarrollo institucional o llevar a cabo una función de
gestión ambiental

● Asociaciones de municipios:
Los municipios que se asocien no deben pertenecer a un mismo
departamento
 Objeto:
I) Prestación de servicios públicos
II) Cumplimiento de funciones administrativas
III) Construcción de obras de interés común
IV) Desarrollo de actividades de planeación

● Asociaciones de áreas administrativas:

También llamadas formas de asociatividad territorial de segundo grado

Las áreas metropolitanas que ya existan pueden conformar una

asociación de áreas metropolitanas, a través de la suscripción de un
convenio o contrato plan
Objeto:
I) Prestar servicios públicos
II) Cumplir funciones administrativas
III) Construir obras de interés común

Las asociaciones de departamentos, distritos especiales, municipios o áreas

metropolitanas que al estar constituidas por convenios administrativos o
contratos plan le permiten a cada entidad territorial hacer parte de varias
asociaciones de este tipo.

Además de estas asociaciones, la ley orgánica de ordenamiento territorial

previo otras dos tipologías de asociatividad territorial que matizan el alcance
de las que se concibieron por el constituyente como formas asociativas que
implican la constitución de una entidad territorial.

● Provincias administrativas y de planificación

Constituidas por dos o más municipios pertenecientes a un mismo
departamento que en virtud de una ordenanza vana cumplir funciones
atinentes a:
I) Prestación de los servicios públicos
II) Construcción de obras de interés común
III) De desarrollo institucional
IV) De gestión ambiental

● Regiones de planeación y gestión

 En Colombia hay tres tipos de regiones, las que nacen al amparo del
artículo 306 constitucional, Regiones administrativas y de planificación
que tiene vocación de convertirse mediante ley en regiones como
entidad territorial, pero a partir de una previsión del artículo 285
constitucional el congreso crea una nueva tipología llamada regiones de
planeación y gestión.

Hay una confusión con esta figura entre lo que puede llegar a ser una
región de planeación y gestión, que no tiene el propósito de convertirse
en una provincia administrativa y de planificación y lo que propiamente
puede llegar a ser una región administrativa y de planificación.

Una región administrativa y de planificación puede encargarse de:

planificar, organizar y ejecutar unas determinadas actividades que
promuevan el desarrollo armónico del territorio de los departamentos
que la conforman, de tal manera que en función de las relaciones
geográficas, económicas y culturales o funcionales de los territorios que
ocupan y a través de las relaciones que se cruzan entre sus poblaciones
puedan propiciar de manera conjunta el desarrollo de infraestructura
económicas y productivas que propicien un impulso al desarrollo
regional.

Todos los anteriores esquemas asociativos territoriales son lo que trae la ley
1454.

Otras Formas de Asociación entre Entidades Territoriales

Tienen vocación de permanencia

1. Áreas metropolitanas:
Ya existían desde antes de la constitución de 1991, tienen su desarrollo en la
leu 128 de 1994, la última actualización de esta es la ley 1623 que establece el
régimen de las áreas metropolitanas

Son entidades administrativas de derechos público formadas por un conjunto

de dos o más municipios que se integran alrededor de un municipio
prevalente, pueden ser municipios de diferentes departamentos, alrededor del
cual se va a desarrollar la conurbación, estos municipios están relacionados
entre si por dinamina e interrelaciones sociales, tecnológicas, económicas, etc.
que requieren para programar el desarrollo sustentable, el ordenamiento de su
territorio y las prestación racional de los servicios públicos de una
administración única.

El municipio núcleo será la capital del departamento cuando esto sea parte del
área metropolitana, en su defecto, será el municipio de mayor categoría.

2. Regiones administrativas y de planificación

Esquema asociativo transicional que de constituirse en una región entidad
territorial.
Se conforma por la decisión de dos o mas departamentos manifestada por los
gobernadores previa aprobación de sus correspondientes asambleas y previo
concepto favorable de la comisión de ordenamiento territorial del senado, a
través de la celebración de un convenio en el que se crea una personas
jurídica.
Objetos:
I) Promover el desarrollo económico y social, la inversión y la competitividad
regional

3. Regiones entidad territorial

Para su creación:
I) La región administrativo y de planeación debe llevar operando al menos 5
años
II) Estudio de viabilidad que soporte la solicitud
III) Concepto favorable de las comisiones de ordenamiento territorial de las
dos cámaras
IV) Que apruebe un proyecto de ley donde se cree la región entidad territorial.

Cuando se establecen los recursos se le dan los aportes, las trasferencias del
presupuesto general de la nación, pero no participan del sistema general de
participaciones.
No se previó la elección popular de las autoridades de la región, se previó que
los gobernadores conforman una junta territorial y son ellos los que escogen al
representante legal.

Poder de Policía
Cuando se consolida el Estado de derecho y empieza a aplicarse un régimen
jurídico a la acción administrativa del Estado que todavía no tenía el carácter
del derecho administrativo, ya que era una adecuación de las normas del
derecho privado a la actividad administrativa del estado, hasta que aparece la
teoría del servicio público que va a la par con el cambio del estado gendarme
al intervencionista que da lugar a un conjunto de reglas propias del derecho
administrativo.
1. Evolución histórica
Durante el Estado gendarme la iniciativa del desarrollo de las actividades
sociales y económicas estaba en cabeza de la ciudadanía, no del estado. Las
teorías liberales que imperan en esta época reclaman la capacidad de acción de
individuo y repelen cualquier forma de intervención sobre ella por parte del
estado.
Se pide que el Estado garantice las condiciones para que las personas puedan
ejercer sus derechos y sus libertades, principalmente aquellas de contenido
económico. Ese conjunto de condiciones que garantizan el ejercicio de los
derechos y libertades se llama orden público. Este, en su primera construcción,
va a estar conformado por:
● Seguridad pública: Garantía de protección de la vida, la integridad y el
patrimonio de las personas, es un tema de control efectivo sobre el
territorio y las personas que lo habiten para evitar que ellas atenten
contra la vida, la integridad y el patrimonio de otras personas que
habitan el territorio.
Ej.:
1. El Estado puede colocar limitaciones a la permanencia de extranjeros
en el territorio.
2. Tomar medidas sobre el porte y uso de armas de fuego

● Tranquilidad pública: Armonía en la convivencia ciudadana que se

puede ver afectada cuando surgen conflictos que la alteren, es un
problema típico de la policía. Es donde se daría la mayor intervención
del Estado ya que la alteración de la convivencia se puede dar por el uso
abusivo de un derecho o una libertad.
Ej.:
1. El Estado da unas limitaciones de funcionamiento a discotecas para
no afectar el derecho a la tranquilidad de la comunidad. El Estado dice
en cuales lugares se pueden colocar y el horario en el que pueden
operar, además, de unos elementos de insonorización.

● La salubridad pública: Una forma de afectar derechos y libertades es

cuando se ponen en riesgo, al crear o expandir riesgos para la salud
 pública. Se imponen condiciones mínimas de prevención de factores
que creen condiciones de afectación de la salud pública.
Ej.:
1. Lo relacionado con la manipulación de alimentos o abarrotes que se
venden al público, el pescado y los mariscos deben mantener una
cadena de frio para evitar enfermedades. Hay libertad de comercializar
esos productos bajo la condición de cumplir con unos requisitos.

● La moralidad pública: Es un tema que va a desaparecer en la medida en

que se profundiza la laicización del Estado, los temas morales son
diferentes de los jurídicos, al Estado ya no le compete decir si la
conducta de la persona es moral o inmoral; será solo legal o ilegal con
la implicaciones penales que tenga.
Ej.:
1. La regulación de la prostitución se esta haciendo por normas morales
sino por la posibilidad de transmisión de enfermedades de transmisión
sexual o porque esas relaciones pueden derivar de una esclavitud
moderna y no de un acuerdo.

El Estado solo debe asegurarse que haya esos cuatro elementos del orden
público.

a) Justificación
Se justifica la intervención para que haya una convivencia armónica entre los
ciudadanos

b) Características clásicas
La autoridad administrativa era la que de manera casuística iba estableciendo
los límites, a partir de ese momento quien quisiera realizar determinada
actividad debía cumplir con unos o requisitos.
En caso de no respetar el límite se establecía un mecanismo correctivo como
una multa, la suspensión de la operación o la clausura del establecimiento.
Como era la autoridad la que lo hacia se creaba una gran inseguridad jurídica,
no había certeza de cual era la regla aplicable a cada actividad ni cual iba a ser
la consecuencia de la no observancia de la norma. Esto permitió que la gente
obedeciera por el miedo a una sanción indeterminada y no por garantizar la
buena convivencia con los demás.

c) Crisis
El modelo hace crisis debido a que se le da un poder omnímodo a la
administración, es ella la que decide que actividad debe ser regulada y cual
debe ser la consecuencia.
2. Configuración moderna
Esto lleva a formular el ejercicio del poder de policía al establecimiento de
límites de las libertades y la derivación de consecuencias por su
incumplimiento y distribuir las competencias entre autoridades distintas dando
lugar a tres nociones:
a) Poder de policía:
Facultad del Estado para limitar el ejercicio de los derechos y libertades a
través de la ley. Ya no es la administración cada vez que desea cambia el
límite, los límites los fija la ley, esta al ser general las limitaciones son para
todos los casos y es conocida de antemano, eso da seguridad jurídica.

b) Función de policía:
Le corresponde a la administración la autorización de una actividad, establecer
a partir de la ley si hubo una infracción e impone una sanción conforme a esta.
Aplicación de la ley.

c) Actividad de policía:
La actividad material de cumplimiento de las decisiones que la autoridad toma
en ejercicio de la función de policía.
Ej.:
1. Se sanciona al dueño de un establecimiento de comercio por estar operando
fuera del horario establecido con un cierre de 30 días. El acto material de
cierre como puede llegar a necesitar del uso de la fuerza, por lo que ese acto
material puede estar a cargo de o con acompañamiento del personal de la
policía.

Hay que tener en cuenta de que elemento se está hablando para poder conocer
y ejercer los mecanismos de control. Si se está en desacuerdo con la limitación
de un derecho por lesionar el núcleo esencial del derecho para eso esto está la
demanda de inconstitucionalidad; otra cosa es cuando en el caso concreto al
cumplir con los requisitos la autoridad lo niega, se podrá pedir una pretensión
de nulidad frente al acto administrativo con un restablecimiento del derecho;
otro supuesto diferente es cuando se ve afectado materialmente por el
cumplimiento de la orden de la autoridad que impuso la sanción, se podrá
pedir una acción de reparación directa por daño.

3. Autoridades de policía
El presidente, los alcaldes y gobernadores. En materia de preservación del
orden público las órdenes del presidente prevalecen sobre las demás
autoridades.

a) Del poder de policía: principal y residual:

Principal:
1. Es el congreso a través de leyes quien limita los derechos y libertades.
2. Por excepción la atribución de ejercer el poder de policia le corresponde al
presidente cuando por una grave alteración del orden público declara el estado
de excepción de conmoción interior, lo que lo inviste de la facultad de dictar
normas de rango legal para conjurar la crisis.
Residual: Las asambleas y los concejos tienen unas competencias normativas
para limitar los derechos y libertades, lo puede hacer de acuerdo con la ley. No
puede actuar para llenar vacíos a la ley o para tomar decisiones contra la ley.

b) De la función de policía: régimen general y regímenes especiales

Régimen general: Ley 1801de 2016 (Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana)
Regímenes especiales: Regulan a actividades específicas, como la ley 769 de
2002 (Código Nacional de Transito).

c) Comandantes de policía
El uso de la fuerza como forma de garantía o cumplimiento efectivo de la
decisión tomada por una autoridad en el ejercicio de una función de policia, en
cada caso habrá un comandante de policia a quien se le asigna la función de
acompañar ese cumplimiento. La ejecución corresponde al personal a su
cargo.

4. Ámbitos regulados por las normas de policía

Se establecen unas reglas de conducta, ya sean deberes o prohibiciones.
Establece como se debe comportar la persona en relación con esas materias o
que conductas le están vedadas. Si no se cumple con el deber la personas será
acreedora de una medida de corrección.
Estos ámbitos regulados responden a los elementos del orden público.

a) Tranquilidad y relaciones de vecindad

Ej. La convivencia en una copropiedad

b) Seguridad
Ej. El manejo de ciertos elementos o dispositivos que pueden afectar la vida o
integridad de todas las personas, como elementos químicos o el uso de armas
de fuego

c) Salud pública
Ej. El manejo de los alimentos, el expendio, conservación y transporte.

d) Poblaciones vulnerables
Ej. Cuales son los deberes especiales con la población vulnerable, como los
niños, personas de la tercera edad, etc.

e) Ambiente
Protección del ambiente, al controlar las emisiones, el ruido, contaminación
visual, etc.

f) Espacio público
Ej. Defensa contra la ocupación irregular del espacio público, en materia de
‘vendedores informales’ si el Estado no garantiza su reubicación y la
realización de sus derechos, no podrá desalojarlos de estos lugares.

g) Movilidad, tránsito y transporte

Ej. Movilidad, tránsito y transporte. El código de policia contiene algunas
reglas ya que hay un código complementario.

h) Patrimonio cultural
Ej. La protección de la riqueza precolombina

i) Industria, comercio y consumo

Desarrollo de la actividad económica, protección de los derechos del
consumidor. Que lo que se venda sea de la calidad y cantidad indicadas, como
en la regulación de las estaciones de gasolina.

5. Medios de policía
Instrumentos para garantizar la efectividad de la aplicación de la norma de
policia. Son de dos tipos:

a) Inmateriales:
Elaboraciones intelectuales que producen un efecto jurídico.
1. Reglamentos: El gobierno tiene la competencia para reglamentar la ley. Es
un instrumento jurídico de operacionalización de la aplicación de la ley que
también existe en materia de policia. Para todas la actividades que tienen un
deber o prohibición es posible que su operacionalización la realice el ejecutivo
mediante un reglamento. Se necesita revisar si la actividad esta intervenida si
hay o no un decreto reglamentario
Ej. Vivienda y construcción. Hay una ley general que establece que el
desarrollo inmobiliario requiere de una autorización administrativa, llamada
licencia de urbanismo.
El decreto reglamentario de esa ley detalla todos los aspectos más específicos
de los requisitos que se deben cumplir para el otorgamiento de la licencia.

2. Órdenes de policia:
Instrucciones de cumplimiento inmediato que la autoridad de policia imparte.
Ej. Cuando un edificio se esta incendiando la autoridad de policia ingresa y da
la orden de evacuación inmediata.

3. Autorizaciones:
Habilitaciones que una autoridad competente da para el ejercicio de una
actividad que la requiere para poder empezar a desarrollarse, por lo general
son licencias o permisos.

Licencia: Acto reglado que permite controlar su otorgamiento por el

cumplimiento o no de los requisitos exigidos. La licencia no se puede revocar.
Permiso: Es discrecional, la autoridad dirá si permite la realización de una
actividad. Hay esta implicada la confianza legitima como desarrollo de la
buena fe. El permiso se puede revocar.

4. Permisos excepcionales:
Aquellos casos contemplados en la ley donde cumpliéndose ciertas
circunstancias una actividad que de ordinario estaría prohibida pasa a estar
permitida.

5. Mediación:
La policia frente a un conflicto puede invitar a las partes a la resolución del
conflicto aun proponiendo fórmulas de arreglo, esto para evitar activar un
medio material o tener que iniciar un proceso de policia para la imposición de
una medida correctiva.

b) Materiales:
Acciones físicas que la autoridad de policia toma para efecto de garantizar el
cumplimiento de la norma de policia, es un medio que no admite una
discusión de validez jurídica.

1. Traslado por protección:

Cuando una persona se encuentre en un particular estado de alteración o
afectación del que pueda ella estar en riego o poner en riesgo a terceros la
policia puede por la fuerza, en contra de su voluntad, trasladar a esa persona a
un lugar donde desaparezcan esas condiciones de exaltación o animosidad.
Se dice que la protesta social se neutraliza mediante traslados por protección.

2. Retiro de sitio:
Cuando alguien incumple una norma de policia puede ser sacado a la fuerza
del sitio
3. Traslado para procedimiento policivo:
Cuando en virtud de un registro a personas de identifica que esa persona tiene
pendiente el cumplimiento de una comparecencia ante una autoridad de
policia donde se adelanta un procedimiento del que puede derivarse el
cumplimiento de una medida correctiva.

4. Registro a personas y sus bienes:

La autoridad de policia puede realizar actividades de verificación de la
identidad de personas solicitando la exhibición del documento de identidad
para establecer que no tengan requerimientos para procedimientos policivos,
cumplimiento judiciales o que no porten armas de fuego.

5. Registro a medios de transporte:

Lo anterior aplica a los medios de transporte donde se moviliza la persona.

6. Suspensión inmediata de actividad:

Cuando se advierte que se está desarrollando una actividad que no esta
autorizada.
7. Ingreso a inmueble con orden escrita:
Declarada inconstitucional, no esta vigente como medio material de policia,
pero si como medida judicial.

8. Ingreso a inmueble sin orden escrita:

Cuando se advierte que el inmueble se esta incendiando y no hay nadie dentro
de esto, o cuando hay una persona pidiendo ayuda, o cuando hay menores de
edad que están en riesgo y no hay nadie que los atienda.
9. Incautación:
Cuando se advierte que una persona porta una sustancia de prohibida o sin
permiso esta se incauta. Incautación de armas de fuego, no convencionales,
municiones y explosivos.

10. Uso de la fuerza; apoyo urgente de los particulares; asistencia militar:

Disolver una manifestación, aunque haya que diligenciar un formato donde se
diga que se hizo, porque se hizo y quien dio la orden.
El ciertos casos los particulares están obligados a dar apoyo a la autoridad de
policia.
Además, el código permite que en casos extremos se pueda solicitar la
asistencia militar. Militarizar las ciudades.

6. Medidas correctivas:

1. Amonestación: Llamado de atención

2. Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia
3. Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de
público no complejas: Ej. Fiesta que se sale de la hora, se da la orden de
disolverla. Las aglomeraciones complejas, usualmente están
concertadas y deben cumplirse unos requisitos
4. Expulsión de domicilio: Ej. Quiero sacar a una persona de mi casa que
se acomodo y no se quiere ir, si la saco por la fuerza puedo terminar
denunciado por lo que acudo a esta medida. Antes se llamaba
expelición de domicilio.
5. Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de
público complejas o no complejas: Ej. Una persona que es problemática
en los estadios se le prohíbe por un tiempo o de por vida su ingreso a
los estadios
6. Decomiso: Sanción por el porte de un bien que no está autorizado, el
medio material es la incautación, para privarlo jurídicamente del
material se usa el decomiso.
7. Multa general o especial: Medida correccional más recurrente
8. Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble:
Cuando la afectación ha caído sobre un inmueble que ha sido dañado
por el comportamiento de la gente
 9. Remoción de bienes: Ej. Se hace una remodelación y se dejan los
escombros en la calles, se ordena que se lleve los escombros y se
dispongan como la ley establece
10. Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles; reparación de
daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles
11.Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños
materiales
12.Restitución y protección de bienes inmuebles
13.Destrucción de bien
14.Demolición de obra
15.Suspensión de construcción o demolición
16.Suspensión de actividad que involucre aglomeración de público
compleja
17.Suspensión temporal de actividad; suspensión definitiva de actividad
18.Inutilización de bienes: La maquinaria con la que se desarrolla la
minería ilegal se inutiliza una vez decidida la ilegalidad

7. Controles
Cuando la autoridad competente vulnera el principio de legalidad sobre esa
vulneración se pueden generar controles.

Si se trata del ejercicio del poder de policia, es decir, la configuración

normativa, se puede hacer una demanda de inconstitucionalidad o intervención
en el control automático de constitucionalidad del decreto de excepción, de
manera residual, demandar la nulidad de la ordenanza.

Si se trata de la función de policia:

Si es un decreto reglamentario se puede pedir la nulidad ante el contencioso.
Si es un acto administrativo de contenido particular y concreto, cabe la acción
de tutela o la acción popular, cuando se habla de derechos fundamentales o
colectivos, respectivamente.

Servicio Público

1. Concepto clásico de servicio público

El Estado logra la satisfacción de las necesidades básicas de la población
mediante el servicio público.
El servicio público es anterior al Estado Social del Derecho, nace como una
categoría identitaria del derecho administrativo y por el camino adquiere este
ribete constitucionalizado de ser vehículo a través del cual se satisface la
finalidad social del Estado y se realizan los derechos de carácter prestacional.
Esto ha sufrido una evolución donde, primero, el servicio público estaba a
cargo del Estado en un Estado intervencionista, para luego, tener un servicio
público desmonopolizado, los particulares son los operadores del servicio y el
Estado es el regulador que garantiza esa prestación.

Hay servicios públicos que siguen caracterizados como servicio público

clásico: una prestación monopólica a cargo del Estado. También hay, servicios
públicos que están incorporados en el nuevo concepto de servicios público,
hay una desmonopolización de la titularidad. El nuevo modelo supone que la
operación se privatiza y el Estado se reserva el papel de regulador, pero en el
caso colombiano, lo que ha sucedido es que esa transformación no impide que
el Estado siga siendo prestador.
Hay un servicio público desmonopolizado donde los prestadores concurren en
su condición de operadores privados, mixtos o públicos y se establece la
función regulatoria a cargo del Estado.

a. Origen
● Satisfacción de intereses generales no cubiertos por el poder de
policía: El poder de policia sirve para garantizar el conjunto de
condiciones que permiten la convivencia armónica de la sociedad, es
decir, proteger los derechos y libertades del abuso de los derechos y
libertades. El Estado controla la actividad de los particulares, pero son
los particulares los que hacen. Eso permite que haya intereses comunes
de la sociedad que solo se puedan asegurar para los que tienen los
suficientes recursos económicos para pagar por ellos, los demás no
tienen como acceder a esos recursos ya que no existe una obligación del
Estado de tener que proveerlos.

● Ausencia de entidades prestacionales intermediarias entre el individuo

y el Estado:
 Ahora la sociedad tampoco se compromete a cumplir esas necesidades
ya que el modelo liberal es de corte individualista, ya desaparecieron las
estructuras cooperativas o gremiales con la aparición del capitalismo.
No hay una instancia solidaria a la cual el individuo pueda acudir
cuando tenga una necesidad, en la Edad Media eso lo proveían:
primero, las órdenes religiosas (ordenes hospitalarias en salud; o las que
prestaban el servicio de educación); segundo, la sociedad estamental
gremial, como el en esta época había una inmovilidad social eso genera
una solidaridad entre las personas que se dedican al mismo oficio, esto
permite generar fondos comunes para socorrer a alguno de los suyos en
algún caso de emergencia.

El Estado moderno elimina cualquier nivel de intermediación entre el

individuo y el Estado, lo que el primero no puede hacer por si mismo no
lo va a hacer nadie por él, el Estado no se va a comprometer debido a
que este solo va a permitir que las personas desarrollen sus
potencialidades.

● Expansión de actividades con la revolución industrial prestadas por

concesión:

La laicización del Estado permite un desarrollo intenso de la ciencia y

la técnica despojando de la talanquera que suponía la sumisión a la
religión. El desarrollo permite, por ejemplo, ya no tenga que
desplazarse a caballo o en carroza, donde van máximo cuatro personas,
a cuando se construyen los ferrocarriles y se crea el tren. El costo
marginal por pasajero transportado se reduce significativamente por el
volumen y el menor tiempo en la distancia recorrida, eso abarata el
transporte. La invención del telégrafo, de alumbrado público, etc., hacen
que mas personas puedan tener acceso a estos a un costo moderado.

Dejan de ser servicios exclusivos, donde solo el gran potentado que

tiene capacidad de hacerlo paga por ellos, a masificarse. Esto permite
concebir prestaciones de acceso universal, es factible que la técnica
permita que todos accedan a ese servicio a cambio del pago de una
módica suma.

b. Declaración de una actividad como servicio público

Como aun prevalece la iniciativa privada para que una actividad encuadre
como servicio público requiere que el Estado expresamente declare que es
servicio público, eso se llama la publicatio o publicatio praevia.
Una declaración forma que hace el Estado, por medio de la ley, para declarar
que una actividad es un servicio público. Empiezan a haber unos problemas de
que tipo de actividad es declarada como servicio público, no todas responden
a la esencia del servicio, sino son otras las razones las que llevan a que una
actividad se declare como servicio público, lo que hace que actividades que no
son estrictamente servicios públicos se cataloguen como tales hasta generar
una expansión en donde se equipara la actividad administrativa del Estado con
el servicio público, aunque no lo sea.

Principales razones por las que una actividad se va a declarar como servicio
público:
● Asignación de gasto público:
Si en esa actividad que se desarrolla está involucrado el presupuesto
público se tratara de un servicio público, y no necesariamente, el Estado
puede desarrollar cierto tipo de actividades que no entrañen el
desarrollo de una actividad material encaminada a satisfacer una
necesidad de vida.

● Prestación social necesaria:

Atendiendo al concepto se servicio público se provee una prestación
social necesaria. El Estado desarrolla actividades encaminadas a
satisfacer necesidades de carácter general.

● Cualquier actividad propia de la administración:

La función administrativa se equipará al servicio público, por eso si el
régimen de la función administrativa es el derecho administrativo este
mismo será el régimen del servicio público.

● Se emplea la figura del servicio público por los efectos que de el se

derivan:
El servicio público se caracteriza, entre otras, por el suministro
permanente y continuo, como es una prestación social y todo el mundo
la demanda no se puede interrumpir. Para que no se interrumpa se
 establecen mecanismos jurídicos de protección, uno de los cuales es la
prohibición de la huelga en los servicios públicos.

c. Implicaciones

● Competencia judicial:
Los conflictos que se deriven por fallas en la adecuada prestación del
servicio no serán de conocimiento del juez ordinario sino del juez
especializado de lo contencioso administrativo

● Régimen de responsabilidad:
Deja de ser el régimen de responsabilidad civil que se basa en la culpa,
para pasar a ser el régimen de falla en el servicio público. Basta que se
demuestre que por una inadecuada prestación se le ocasiono un daño a
una persona para que el Estado tenga que responder, no requiere el
demandante probar que hubo un comportamiento doloso o culposo del
que se derivara el daño.

● Derechos y cargas exorbitantes:

El servicio público tiene la pretensión de proveerlo a todas las personas.
El ordenamiento le tiene que garantizar al prestador que lo pueda hacer,
que prevalezca el interés general, encarnado en el servicio, sobre el
interés particular. Lo anterior permite que a los prestadores se le
atribuyan derechos y cargas exorbitantes.

Derechos exorbitantes:
Atribución de la afectación del dominio: si re requiere la conducción de
la tubería para prestar el servicio de acueducto por un predio, este no se
puede negar a una servidumbre. Se ve forzado a tener que permitir una
cesión del uso de parte un predio para que por ahí discurra la tubería,
mediante la cual se presta un servicio público.

Cargas exorbitantes:
Si el prestador no presta el servicio judicialmente el usuario pueda hacer
que le impongan al prestador el acceso al servicio. Es posible que lo que
el usuario paga sea menor de lo que cuesta la prestación del servicio
● Régimen de contratación:
Aunque el Estado asume la obligación de prestar el servicio, muchas
veces, la construcción de la infraestructura para prestar el servicio al ser
muy costosa se ve obligado a acudir a un particular para que la
construya.

A quien construye la obra, y como al Estado le costaría mucho pagarle

directamente por ella, financia la obra a largo plazo a través del cobro
de una tarifa por el derecho de uso del servicio por parte de todas las
personas. Esto es una concesión. El Estado le traslada al particular la
construcción, gestión y operación de un infraestructura para prestar un
servicio público. Se establecen unos mecanismos de compensación si
no se logra el número mínimo de usuario para lograr la tasa financiera
de retorno.

● Calificación de bienes:
Los bienes de propiedad de los particulares pueden ser afectados de tal
manera que el derecho absoluto de dominio se relativiza. El derecho de
propiedad privada no es absoluto cuando el bien es requerido para
prestar un servicio público.
Ej. Cuando se va a realizar una obra se hace una declaratoria de utilidad
pública o interés social y se define el rango de influencia directa de la
obra donde se dice que predios requiere el proyecto. El Estado puede
forzar a los particulares para que vendan sus predios, si no lo hacen se
pueden expropiar.

● Inhabilidades e incompatibilidades:
La prestación del servicio pone al prestador en una posición
privilegiada, con el fin de evitar un ejercicio abusivo de su posición la
ley le impone a ese prestador una serie de restricciones en materia de
inhabilidades e incompatibilidades.
Define quien no puede convertirse en prestador o que no puede hacer un
prestador
Ej. El prestador no pueda luego aspirar a un cargo de elección popular
porque puede utilizar esa condición para apalancar una campaña
política ya que gestiona servicios públicos.
● Régimen penal:
Se protege desde el derecho penal, es un delito quien atente contra la
continuidad de la prestación del servicio público.

● Potestad domestica:
A partir de la declaración de una actividad como servicio público
emerge para el Estado un deber de garantizar que esa prestación se lleve
a cabo en la forma debida. Toda faceta de prestación del servicio
necesita una norma en la que se soporte, esa norma no esta en la ley
sino en el reglamento.

La potestad domestica es la reglamentación intensa, por parte del

ejecutivo, de la actividad prestacional del servicio público para
garantizar su adecuación al principio de legalidad.
El prestador está saturado de decretos reglamentarios y no de leyes. Eso
por el transcurso del tiempo genera inseguridad jurídica por la cantidad
de modificaciones, enmiendas, derogatorias, subrogaciones, etc., hacen
que en algún momento el operador no sepa que esta vigente y que no.
Por recomendación de la OCDE, eso llevo a que en 2015 todos los
sectores administrativos buscaran toda la normativa vigente y la
colocaran en un decreto único reglamentario del sector, a parir de allí
cualquier nuevo decreto reglamentario se debe incorporar al decreto
único.

d. Aproximación al concepto:

Actividad del Estado destinada a todo el público, socialmente

indispensable, que se puede gestionar sin ejercer potestades sobre nadie

● Actividad a cargo del Esto

● Destinada a todo el público

● Socialmente indispensable

● Actividad gestionada si ejercer potestades soberanas

Diferencias entre el servicio público y el poder de policia
1. En el servicio público hay un hacer, a través de este se provee o presta
algo; el poder de policia es de prohibición, a través de este se limita el
ejercicio de un derecho o una libertad.
2. El poder de policia entraña el ejercicio legítimo de la fuerza, está
íntimamente asociado al ejercicio de soberanía, por eso este poder no se
le puede trasladar a un particular; el servicio público se puede gestionar
necesidad de ejercer potestades soberanas, lo que permite que sea pueda
ser prestado por un particular.

e. Concepto
Actividad propia del Estado, de prestación positiva, por medio de la cual se
asegura la ejecución regular y continua, directamente o por concesión, de un
servicio indispensable para la vida social.

Con el cambio de modelo de Estado se dice que no importa quien preste el

servicio, lo que importa es que el servicio se preste. Esto deja de ser una
actividad propia del Estado, va a ser una actividad regulada y garantizada por
el Estado por medio de la cual se presta un servicio indispensable para la vida
social.

f. Notas definitorias

● Actividad administrativa de prestación:

El poder de policia es solo una actividad de prohibición o limitación. En
el servicio público siempre hay un hacer, la prestación de algo que
satisface una necesidad.

● Exclusividad regalística:
Un monopolio a favor del Estado, este es el único titular del servicio
público, pero no quiere decir que es el único que lo deba operar. El
Estado se puede valer para prestar el servicio, cuando el particular
presta el servicio público, se legitima a través de un título habilitante, la
concesión.

Implicaciones de que la concesión sea un título habilitante precario:

1. Ese título es temporal, no indefinido.
 2. Como el Estado sigue siendo el titular en cualquier momento
puede retomar la prestación del servicio. Sin haber mediado
incumplimiento por parte de particular el Estado decide terminar
la concesión, se deberán indemnizar los perjuicios causados al
particular
Algo distinto es el incumplimiento grave por parte del particular,
eso da lugar a declarar la caducidad de la concesión.

3. Cuando es el particular el que desea salirse de la concesión, no

puede simplemente abandonar la concesión, ni siquiera podría
conseguir a alguien que lo remplace. El Estado es el que
previamente debe evaluar la idoneidad de la concesión y avalar
su ingreso en remplazo de la anterior.

● Sometimiento del servicio público al régimen de derecho público:

Todo lo relacionado con las implicaciones. Juez competente, régimen
de responsabilidad, protección penal, potestad doméstica, la imposición
de derechos y cargas exorbitantes, etc.

● Regularidad y continuidad en la prestación:

Cuando el prestador no s capaz de garantizar la continuidad operan
sobre el sanciones administrativas. A las personas se les debe informar
los cortes de suministro programados. Cuando hay un corte
intempestivo o abrupto puede haber una penalización que se traduce en
una reducción de la tarifa cuando en el marco regulatorio se establece
que después de tantas interrupciones en el periodo o después de tal
duración de las interrupciones acumuladas en el periodo se genera un
beneficio a favor del usuario en la tarifa.

● Obligación de suministro:
Cualquier persona que no este siendo cubierta por ese servicio
judicialmente puede demandarlo. Hay una obligación universal del
servicio.

g. Primeros problemas

● Tarifas vs. Precios:

 Hay una brecha que genera la desfinanciación de la empresas
prestadoras de los servicios públicos. No puede recuperar el costo de
operación debido a las tarifas que cobra. La capacidad contributiva tiene
un limite y el Estado debe cada vez endeudarse más.

● Monopolio vs. Libertad de empresa

Hay una presión por parte del sector privado para no ser únicamente un
concesionario que presta el servicio, sino que en virtud de la libertad de
empresa pueda convertirse en competidor titular del servicio.
Esta tensión se da por los excedentes de liquidez del sector privado que
se empiezan a acumular tras al segunda guerra mundial. Terminada la
guerra inicia nuevamente la acumulación de riqueza y como después de
este conflicto no hubo otro de proporciones similares hay una
acumulación enorme de riqueza. Los particulares querían entrar en el
negocio de los servicio públicos, que es lucrativo ya que tiene el
mercado asegurado y no se necesita publicidad, se empieza a cuestionar
al Estado la razón de la monopolización de estos servicios si se esta en
un Estado que debe proteger la libertad de empresa.

Convergen dos factores: Primero, alguien tiene el capital para

convertirse en inversionista y volverse prestador de un servicio que no
tiene que subsidiar; segundo, un prestador, el Estado, que tiene una
deuda pública acumulada se va tornando en impagable.

2. Nuevo servicio público

a. Razones de cambio:
- Se pasa de un modelo altamente subsidiado por el Estado, financiado
por otra vías a un modelo financiado por la tarifa que paga el usuario.
Se busca la autosostenibilidad financiera del servicio público, el Estado
solo concurriría, en virtud del principio de solidaridad, a pagar la parte
del consumo de servicio que el usuario que no tiene capacidad de pago
no puede pagar. Ya no todo el mundo esta subsidiado.

- Ineficacia del sector público: El modelo de administración de las

empresas públicas de prestación de los servicios públicos en el
burocrático, esto permite la alta ineficiencia.
 - Presión por parte de actores del mercado: Tienen capacidad de
cabildeo para incidir en la transformación del sistema. Además, Los
particulares están respaldados por las recomendaciones de los
organismos de banca multilateral, se condicionan créditos a que se
hagan ciertas reformas tendientes a la privatización de los servicios
públicos.

- Incidencia del marco normativo comunitario: Llega la influencia del

modelo comunitario europeo donde un país no puede monopolizar un
servicio público, se debe permitir que otros miembros de la unión lo
puedan prestar

b. Sentido de la intervención

● Promoción de la competencia:
El Estado primeramente debe promover la competencia, crear las
condiciones jurídicas, técnicas, económicas, etc., para atraer a
múltiples operadores que al concurrir amplíen la disponibilidad
del servicio, aumenten la cobertura y en razón de la competencia
haya una reducción del valor de la tarifa.

● Protección al usuario:
o Promoción de la competencia:
Se pasa de una relación bilateral entre el Estado y los
usuarios a un triángulo. Las dos bases de este son los
prestadores privados y la sociedad prestataria y en el
vértice superior esta el Estado como arbitro de esa relación.

o Protección al usuario:
Es una relación desbalanceada, el Estado debe crear
medidas para proteger al usuario para que se le garantice el
acceso al núcleo esencial del servicio y para que haya una
tarifa razonable que debe equivaler a los costos de
prestación mas una utilidad razonable que se le reconoce al
prestador.

o Protección del mercado a través de la regulación:

 Regular el mercado, hay fallas del mercado que se derivan
principalmente de la asimetría de la información. Por eso el
Estado debe establecer controles a las tarifas que se cobran,
se busca evitar el abuso del mercado, como la cartelización
para un alza en los precios.

También se busca evitar una manipulación de la estructura

de costos para que el proveedor mas fuerte no termine
haciéndose con el control del mercado y deje de haber una
competencia.

● Orientación al cambio:
o Paso del sistema de la titularidad pública a un sistema
abierto:
No hay un único titular, hay tantos titulares cuantos la
regulación permita y el regulador habilite para prestar el
servicio, todo dependerá del tamaño del mercado y del tipo
del servicio.

o Paso de las concesiones cerradas a la libertad de entrada:

Antes el particular entraba en una posición de privilegio,
era el concesionario que atrapaba todo el mercado, ahora
todo el que cumpla las condiciones para prestar el servicio
puede solicitar ser autorizado para prestar el servicio.

o Paso de la obligación de suministro a las cargas

determinadas del servicio público:
Para que el servicio sea autosostenible financieramente el
Estado como regulador define el núcleo esencial del
servicio, cuales son aquellas prestaciones que todo
prestador esta obligado a prestar y cuales son aquellas otras
que puede o no prestarlas, o si las presta se las ofrece en
condiciones de mercado y no de tarifa regulada a los
usuarios.

Se busca que haya un regulador competente que puedan

encontrar un punto medio entre los intereses de los
prestadores y de los usuarios, debe tener en cuenta que los
 usuarios siempre estarán en desventaja, así haya ligas de
consumidores.
o De los precios administrativos a la libertad de precios:
En muchos servicios se generan monopolios naturales por
lo que duplicar la estructura de redes de alcantarillado o
acueducto es algo muy ineficiente, ahí se forma un
monopolio natural porque no puede haber competencia.

En cambio, en el servicio de la energía eléctrica si se puede

tener una única red y por esa puede viajar la energía
producida por distintas fuentes de múltiples operadores.

Cuando hay competencia el precio surge de la emulación

de las estructuras de costos y de lo que los usuarios pueden
llegar a pagar por ellos. En ese escenario el Estado no tiene
que intervenir.
Ahora, en escenarios de mercado no tan desarrollados, lo
que hace el Estado es fijar unos techos, deja flotar el precio
hasta un máximo posible. Se busca que haya un mercado
que compita y que el precio fluctúe entre un precio
máximo y uno mínimo que debe estar fijado por la
estructura de costos, se prohíbe el domping o competencia
desleal.

o De la regulación total a la libertad de modalidades:

Muchos servicios corresponden a la modalidad de servicios
prestados en red, estos son los que tienen tres fases: i)
producción o generación del servicio, ii) distribución o
transporte y iii) la comercialización del servicio al usuario.
Antes si alguien quería ser prestador de un servicio debía
asumir las tres fases. En el nuevo modelo se permite la
especialización, por la libertad de entrada el particular
solicita al Estado la autorización para prestar la parte de
generación de energía eléctrica, este produce y los que
distribuyen y comercializan le compren la energía y la
vendan al por menor.

Aunque también hay particulares que están dispuestos

realizar las tres fases, el Estado le dice al particular que en
cada tramo deberá haber una separación de actividades. En
 cada tramo se debe mostrar la estructura de costos de cada
un para que no se compensen ineficiencias que se ven
reflejadas en un mayor costo en la tarifa, hay que ser
autosostenible en las tres fases.

o De la temporalidad a la libertad de inversión y

amortización:
La diferencia entre ser un mero concesionario a ser el
titular. Un consencionario se debe ajustar al modelo
financiero que el Estado impone, todo lo que vaya a hacer
debo hacerlo y obtener la utilidad en treinta años, por
ejemplo.
En cambio, si se es el titular el particular proyecta su
crecimiento, inicia su operación y puede ir ampliando su
operación. EL particular define cuando invierte y cuando
recupera su inversión, aunque eso depende de lo que hace
la competencia.

o Síntesis: De la exclusividad a la competencia abierta

Aunque también hay problemas donde hay áreas de interés
donde ningún operador se presenta, dificultad que haya
mas de dos operadores. Ej. Servicios domiciliarios en
pequeños municipios.

● Principios:

o Desintegración vertical del sector y la separación de

actividades:
Busca evitar alteraciones en la estructura de costos del
operador, que se trasladen a un mayor valor de la tarifa que
el usuario no tendría porque pagar.
Consiste en que la cadena de suministros para la obtención
del producto final no puede ser del mismo prestador. Ej.
Hay una empresas productora de bebidas gaseosas que
tiene sus propio ingenio de azúcar, fabrica de botellas,
envasadora; se creo una cadena de insumos que no tuviera
dependencia de terceros. Como el Estado interviene la
tarifa imponiendo un máximo, la personas que tiene una
 integración vertical puede alterar los costos artificialmente
para modificar la tarifa máxima permitida.

La separación de actividades es la gestión eficiente de la

producción, distribución y comercialización.

o Régimen jurídico de actividades competitivas:

▪ Libertad de entrada: Si acredito las condiciones

puedo ser un prestador del servicio
▪ Libertad de acceso al servicio: Todo el que está
autorizado para operar cuente con las mismas
condiciones que todos para la prestación del
servicio. Ej. Que el valor por aterrizaje, despegue y
permanencia de aviones en un aeropuerto sea el
mismo para todas las aerolíneas.
▪ Libertad de contratación: Cuanto mas competido sea
el servicio debe haber mayor flexibilidad para
convenir los precios del contrato entre la empresa
prestadora y el usuario.
▪ Libertad de inversión: A partir del mínimo que el
regulador pide para que se le autorice operar, el
operador puede invertir lo que desee para operar o
tener estrategias de mercadeo y posicionamiento

o Régimen jurídico para las actividades no competitivas:

¿Dónde no hay actividades competitivas?
▪ La construcción y gestión de las infraestructuras,
muchas aerolíneas, un aeropuerto.
Cuando no puede haber competencia porque hay un
monopolio, esto hace que el Estado para construir la
obra lo haga a través de obra pública o por concesión
o por asociación público-privada-APP. La operación
la hará por concesión o APP, ya que no puede haber
competencia.
 ▪ Prestaciones de servicio universal
El núcleo esencial del servicio al que todos deben
poder acceder y que todo prestador debe garantizar.
Eso no es materia de competencia, esta dictado por
el regulador, la competencia ingresa cuando se dice
que se va a da de más a usuario por el mismo precio
o por uno mayor.

o Régimen de precios:
En el modelo clásico la tarifa que se cobra no tiene nada
que ver con la estructura de costos, es un precio político.
En el nuevo modelo la prestación debe ser financieramente
autosostenible. El valor de la tarifa que el usuario paga
depende de lo que le cueste al prestador suministrar el
servicio, que es verificado por el regulador, mas una
utilidad razonable.
El elemento clave del nuevo modelo es la regulación.
● Regulación:

o Concepto:
Es la supervisión continua de una determinada actividad
que se ordena y encausa tanto mediante instrumentos de
valor normativo como decisiones de carácter ejecutivo que
se refieren a verificar y controlar el cumplimiento de los
requisitos previamente establecidos.

Suma de la potestad reglamentaria y de las facultades de

inspección, vigilancia y control.

o Autoridades regulatorias independientes

Instituciones públicas encargadas de reglamentar y supervisar,
con independencia política y autonomía patrimonial y técnica,
el funcionamiento y la operación de sectores o actividades que
ofrecen servicios básicos a los ciudadanos, con el fin de
garantizarles el acceso a los mismos y protegerlos de los
abusos de las empresas prestadoras, promover la libre
competencia y prevenir los monopolios, y proteger las
inversiones de las acciones oportunistas de los gobiernos.
o Objeto:
▪ Definir los requerimientos técnicos, jurídicos y
financieros de habilitación y mantenimiento de su
operación por parte de los actores del mercado.
▪ Autorizar a los particulares –eventualmente públicos
como en Colombia- su ingreso al mercado como
prestadores y proveedores de bienes y servicios.
▪ Inspeccionar y vigilar que la prestación se verifique
según la regulación, especialmente en defensa de los
derechos a la libre competencia y del consumidor.
▪ Sancionar a los prestadores por las violaciones a la
regulación, puede llegar incluso a la expulsión del
prestador, sus usuarios se trasladarán a otros
prestadores.

o Riesgos del modelo:

▪ Dualidad ley-regulación
El regulador tiene una competencia normativa pero
el legislador la sigue teniendo. Cuando hay
contradicción entre lo que la ley dice y el regulador
dice, ¿cómo lo va a reglamentar el gobierno?

▪ Riesgo de la regulación
El regulador solo deber regular cuando el mercado
no opera bien, no se debe confundir el papel de
arbitro con el de jugador.

▪ Relación con el prestador

El riesgo de la captura del regulador por el regulado,
el regulador tiene que tomar decisiones que afecten
al regulado o a los usuarios. El regulado tiene una
posibilidad de incidencia grande que puede hacer
 que el regulador tome de manera injustificada que
favorezcan a los prestadores.

▪ Legalidad y discrecionalidad
Se abre una esfera de discrecionalidad ya que esas
decisiones tienen un contenido más económico o
técnico que jurídico.

▪ Revisión judicial
El ámbito de principio de legalidad se hace menos
estricto, lo que dificulta el control judicial por parte
del juez. Se corre el riesgo de que sea un perito el
que finalmente termine tomando la decisión o solo
hay un control formal de legalidad, a menos que
haya un grosero abuso por parte del prestador.

3. Régimen constitucional colombiano

La constitución constitucionaliza el servicio público y le dedica todo un capito
en el título del régimen económico y de la hacienda pública.

a. Instrumentalidad del servicio público

Medos para lograr la finalidad social del Estado, la finalidad del Estado
es la efectividad de los derechos.
b. Regulación legal
Cuando la inadecuada prestación de los servicio públicos, en el modelo
clásico lo máximo que se permitía era una indemnización por la mala
prestación, ahora, con el nuevo modelo, si la inadecuada prestación del
servicio lesiona o amenaza con vulnerar la garantía de un derecho
fundamental el usuario puede recurrir a la acción de tutela para su
protección.
El control judicial sobre la administración se intensifica, ya no es solo el
control contencioso administrativo sino un mecanismo de control ante
un juez constitucional en procura de una acción mucha mas inmediata
para la satisfacción del derecho que se garantiza con la prestación del
servicio.

c. Titularidad:
 Corresponde a la ley determinar el régimen de los servicios públicos,
cumpliendo unos parámetros, el legislador tendrá una amplia
configuración de los servicios públicos. No hay un único régimen legal
de servicio públicos, cada servicio público tiene una ley propia.

d. Intervención estatal
El legislador define cual es la medida de intervencionismo, y si
mantiene una prestación directa por el Estado, o liberaliza y posibilita la
coexistencia de operadores públicos y privados.
El legislador desmonopoliza la titularidad del servicio público dando
paso a acogerse a un modelo de Estado regulador sin llegar al extremo
de privatizarlos, es un modelo hibrido donde el Estado sigue siendo
titular de la prestación de los servicios públicos, pero por habilitación
legal también lo pueden hacer los particulares. De manera excepcional,
como el suministro de agua, este servicio lo pueden prestar las
comunidades organizadas, que prestan operan y mantienen los
acueductos. La ley trata a todos los prestadores por igual.

El Estado en todo caso se reserva, por un lado, la regulación, es decir, el

establecimiento de las normas que establece quien y como presta el
servicio público; y, por otro lado, las facultades de inspección vigilancia
y control, para autorizar al particular para su prestación, vigilar como lo
presta y si es necesario ordenar la liquidación del prestador.

e. Reserva
El Estado se reserva para si la titularidad exclusiva de una determinada
actividad económica o servicio público. Es un monopolio estatal. Esto
se puede hacer siempre y cuando esa reserva se haga i) mediante ley
que requiere la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de la
cámara y senado, ii) quienes con anterioridad a la vigencia de la ley
legítimamente hubieren venido prestando ese servicio público o
desarrollando esa actividad económica deberán haber sido
indemnizados de manera satisfactoria por la privación que se les hace
del desarrollo legitimo de esa actividad.

f. Servicios públicos domiciliarios

La constitución le defiere a la ley la función de especificar cuales son
los servicios públicos domiciliarios, la ley 142 dice que son servicios
públicos domiciliarios la energía eléctrica, el gas domiciliario, el
acueducto, el alcantarillado, la telefonía básica conmutada, el
alumbrado público, el servicio de aseo de calles y de recolección y
disposición de basuras.

Esos servicios van a tener un régimen legal especial sujeto a unas

previsiones constitucionales complementarias. La propia constitución
establece dice que la ley se encargara de:
● Regulación legal de competencias y responsabilidades, cobertura,
calidad, financiación y tarifas.
● Serán de prestación principal por municipios y subsidiaria por
departamentos.
● Regulación legal de derechos, deberes, protección y participación
en la gestión y fiscalización de los usuarios. Los que
normalmente se hacia era una regulación al prestador, la
constitución le impuso al legislador que regule los derechos y
deberes de los usuarios, los espacios de participación en la
gestión fiscalización de los servicios públicos.
● Otorgamiento de subsidios para pago de tarifas a personas de
menores ingresos. Esto llevo a la estratificación de las viviendas
que se mide, principalmente, en la condiciones de infraestructura
de la vivienda. La ley supone que las personas que habitan
viviendas de ciertos estratos tienen ingresos bajos y son
merecedores de un subsidio.
● Función presidencial conforme a la ley de fijar políticas generales
de administración y control de eficiencia y ejercicio de
inspección, vigilancia y control por medio de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios. Aunque es el municipio el
llamada a prestar el servicio, subsidiariamente el departamento,
pero el que fija la política de prestación de los servicio lo hace el
ejecutivo. La función de policia, el seguimiento de los
indicadores que la ley indica, lo ejecuta la SSPD, un órgano de la
rama ejecutiva del nivel nacional. Es una superintendencia de
creación legal.
 Intervención en la economía

1. Fundamentos constitucionales
Formula hibrida entre la iniciativa privada y el intervencionismo de
Estrado. Al leer un artículo constitucional se puede decir que muestra el
ideario liberal donde hay un Estado ausente y se permite a los
particulares hacer y al leer el artículo siguiente se muestra el ideario de
los iuspublicistas franceses que abogan por un Estado que intervenga en
todas las facetas de la vida humana para garantizar los ideales liberales.
Eso permite tener gobiernos que se afilien a un ideario u otro.

La constitución garantiza:

- El derecho a la propiedad: heredado de los derechos del hombre y del

ciudadano, el reconocimiento del derecho de acumulación
- El derecho a la libertad de actividad económica: Cada persona puede
libremente escoger si desea dedicarse a desarrollar una actividad
económica y cual será.
- Libre iniciativa privada: Cualquier persona puede convertirse en
comerciante y formalizar el ejercicio de su actividad
- Derecho a la libre competencia: La proscripción de cualquier forma de
monopolio. Art. 333 c.p.
- Primacía del bien común y dirección general de la economía: El art.
334 establece parámetros que obligan al Estado, en especial, al
ejecutivo, a intervenir, le confía al Estado la dirección general de la
economía y el funcionamiento de esta debe llevar a la primacía del bien
común. A través de las actividades económicas se incentive la
satisfacción de las necesidades generales.
Hay una preocupación especial por garantizar el pleno empleo, que
pueda subsistir por si misma.

● De iniciativa del Estado:

o Planeación/presupuesto:
Es la forma en la que se cumple el mandato del artículo
334 constitucional. En el Plan Nacional de Desarrollo se
estiman los grandes objetivos de desarrollo que el gobierno
quiere impulsar para el mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes, en concurso con la participación de los
particulares, de tal modo se estima realizar un conjunto de
proyectos y programas que sumen los aportes que el propio
Estado realiza con apropiación de los recursos que capta y
cuya asignación destina en el presupuesto, más la inversión
privada.
▪ Concepto:
Definir la ruta que permite la consecución de un
objetivo que se postergas en el tiempo. ¿Qué
recursos debo lograr y que actividades debo realizar
con esos recursos para llegar al objetivo?

En el Estado la planeación se entiende como un

proceso administrativo, que se realiza por fases y
que permite proyectar en cuatro años un avance en la
superación de esas carencias, mediante la asignación
de unos recursos para el cumplimiento de unos
programas y proyectos, para los cuales se prevé que
cumplan con los objetivos, medibles en metas.

Fases:
● Diagnostico:
¿Cómo estamos hoy?
● Formulación:
¿Qué debemos hacer para mejorar?
● Programación
Detalle del programa: recursos, responsables,
actividades, etc.
● Ejecución
Llevar a cabo esas actividades
● Evaluación:
Medir que tanto se han llevado a cabo esas
actividades y como ha ayudado eso a cumplir
los objetivos. El Departamento Nacional de
Planeación se ocupa de este proceso.
Todo esto se realiza a través de unos instrumentos:
● Plan: es el principal. Contine unos objetivos
que responde a cierta política pública, basada
en unos principios, para cuya construcción
pueden llegar a proponerse distintos
escenarios o alternativas en función de
determinadas variables que ayudan a
establecer la prioridades. Frente a esto se
establece una estrategia para lograr a una meta
de lo que sea que se quiera lograr. A partir de
eso se establecen unos programas sectoriales o
intersectoriales a los cuales se les asigna
presupuesto, un plan operativo, y los
proyectos para lograr un producto que sea
medible mediante indicadores.

▪ Relación entre planeación y desarrollo:

El desarrollo lo mide la ONU a partir de unos
indicadores de desarrollo humano, que permiten el
grado de avance o progreso fundamentalmente en
educación y salud.

Su formulación debe tener en cuenta el contexto,

para lograr una correcta planeación.

El objetivo del desarrollo tiene un enfoque

diferencial a lo que se conoce como enfoque
interseccional, centrarse n la población marginada y
vulnerable, como mujeres, indígenas, madres cabeza
de hogar, etc. Desde distintas perspectivas un
apersona puede ser merecedor de una mayor ayuda
porque en ella coinciden varios elementos que la
hacer aun mas vulnerable.

La planeación es un medio para lograr un desarrollo

que alcance el mejoramiento efectivo de la calidad
de vida, especialmente en las poblaciones mas
 vulnerables. Aunque la planeación tiene sus
limitaciones y requiere que concurran otras
condiciones complementarias para lograr los
objetivos. La planeación es un instrumento, un
medio para.

▪ Regulación jurídica:
Esa planeación se traduce en el Plan Nacional de
Desarrollo. Tiene una parte general donde van a
estar los grandes ejes a los que se oriente la
planeación, que luego se desagrega en planes y
proyectos en los que se diga cuales son los recursos
que se necesitan y en que se van a invertir, eso se
concreta en el plan de inversiones.
Hay un periodo para su elaboración que es de
máximo seis meses a partir de la posesión del nuevo
gobierno. Para esto requiere la aceptación del
Conpes ampliado y luego ser discutido por el
Consejo Nacional de Planeación, que es una
instancia de participación ciudadana, el consejo le
entrega el concepto y el gobierno refinara detalles y
luego se presentara al Congreso.
Para obtener recursos para los proyectos de
inversión hay que tener una asignación presupuesto
por parte de la ley de presupuesto.

o Fomento:

▪ Alcance:
Promover o incentivar para lograr atraer recursos de
la actividad económica privada, para que se destinen
a actividades que para el gobierno son estratégicos.
Tiene dos vertientes:
▪ Incentivos:
Mecanismos a través de los cuales el Estado atraer la
inversión de los que tienen recursos para que lo
destinen a determinadas actividades y no a otras.
 Usualmente son crediticios o tributarios
● Crediticios:
Si el particular se dedica a una actividad se le
pueden subsidiar algunos créditos, con plazos
mayores de amortización, un mayor plazo de
gracia, una menor tasa de interés y hasta la
posibilidad de una condonación parcial del
crédito.
● Tributarios:
A cambio de que un particular se dedique a
una actividad por determinado tiempo se le va
a dar un exención o reducción de determinado
impuesto.
▪ Subvenciones:
Todo tipo de ayudas, por ejemplo, los subsidios,
para la población socioeconómicamente mas
desfavorecida o necesitada. En muchos lugares la
mayor subvención es el subsidio de desempleo.

Principios de las subvenciones:

- Publicidad: Dar a conocer la existencia del tipo de
ayudas en función de la condición en la que se
encuentra la persona
- Transparencia: Una lista de a quienes se les ha
dado las ayudas
- Concurrencia: Todo el que este en la condición de
merecer el subsidio pueda acceder a este.
- Objetividad: Establecimiento de criterios
imparciales que no dependan de circunstancias de
afinidad o simpatía para poder asignar la subvención
- Igualdad: Equivalencia de trato para todas las
personas.
- Control: Verificación de a quien se le entrega la
subvención, por cuanto tiempo y porque cuantía
- Eficacia y eficiencia

Donde se establece la subvención es necesario

especificar cuáles serán los procedimientos para el
 otorgamiento, reintegro, cuando haya lugar, y
sanciones en caso de incumplir con las obligaciones
impuestas a la persona beneficiaria.

o Gestión directa:
Acción del Estado cuando se convierte en empresario y
desarrolla la actividad económica.
● Sobre la iniciativa de los particulares
Puede que haya actividades que quedan libradas al cambio de la
oferta y la demanda, pero muchas veces esas actividades suponen
la creación de un riesgo que puede poner en peligro bienes
esenciales para el funcionamiento de la economía o para el
disfrute efectivo de los derechos de las personas. Si bien el
Estado permite que la actividad se desarrolló no la deja librada a
la iniciativa del particular, sino que la regula y la controla.

Establece las reglas que permiten que un particular se dedique a

determinada actividad económica donde, o el particular al ejercer
esa función deberá cumplir con unos requisitos, o antes de poder
desarrollar la actividad el Estado verifica el cumplimiento de
ciertos requisitos y otorgue una autorización administrativa para
el desarrollo de esta.

Puede que haya actividades que quedan libradas al cambio de la

oferta y la demanda, pero muchas veces esas actividades suponen
la creación de un riesgo que puede poner en peligro bienes
esenciales para el funcionamiento de la economía o para el
disfrute efectivo de los derechos de las personas. Si bien el
Estado permite que la actividad se desarrolló no la deja librada a
la iniciativa del particular, sino que la regula y la controla.

o Regulación:
Puede provenir de:
▪ La función legislativa: A través de una ley el
congreso establece parámetros y el como ha de
ejercerse una actividad económica en cuyo caso su
operacionalización compete al gobierno a través del
desarrollo de la potestad reglamentaria de esa ley.
 ▪ Función administrativa: Compete a la administración
la expedición de actos administrativos particulares y
concretos que particularicen el ejercicio de la
función regulatoria.
Hay un modelo hibrido, eventualmente el ejecutivo a
través de facultades extraordinarias termina
legislando sobre una actividad económica que luego
el mismo puede reglamentar, o a la vez hay
autoridades que regulan desarrollan actividades de
control.

o Control:
▪ Autoridades competentes
Principalmente, en el orden nacional, las comisiones
de regulación y a las superintendencias, aunque los
ministerios tienen ciertas competencias también para
reglamentar y vigilar aspectos relacionados con el
desarrollo de actividades económicas por parte de
particulares.

También hay otras actividades cuya competencia de

control les compete directamente a los municipios,
es directamente en los municipios donde sucede la
actividad económica, es a través de un dependencia
de la alcaldía municipal que se va a hacer la
verificación del cumplimiento de reglas económicas.

▪ Ejercicio del control:

Procedimientos administrativos inquisitivos, es
decir, la mis autoridad que realiza la verificación y si
constata la vulneración del orden jurídico, le
formulara un cargo y a partir de esto la persona
imputada tiene la posibilidad de presentar unos
descargos, como solicitar la practica de pruebas. La
misma que formulo el cargo es la que decide si
impone o no una sanción administrativa y luego
resolverá si procede el recurso de apelación.
 Las decisiones que en materia de control toman las
autoridades administrativas competentes puede ser
sujetas luego de control judicial especializado, el
afectado podrá elevar una acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.

2. Regulación económica del mercado

La incidencia de mecanismos multilaterales internacionales y la
aspiración de Colombia de ingresar a la OCDE llevaron a plantearse en
el Estado colombiano adecuar su estructura a un modelo regulatorio
● Adecuación del Estado colombiano al modelo regulatorio de
Estado:
Se privilegio el progresivo desplazamiento el progresivo
desplazamiento del Estado como prestador de los servicios
públicos y la muy clara incentivación del desarrollo de la
economía por parte del mercado.
La competencia de vigilancia se pasa a las autoridades
regulatorias independientes
o Diagnóstico y decisión política
Se abandona el intervencionismo y se busca hacer el
transito al modelo regulatorio y que la regulación y control,
función que el Estado se reserva, pase a ser ejercido por
autoridades regulatorias.
Esa apertura económica e ingreso de muchos actores al
mercado no se acompañó de una institución regulatoria que
garantice que no haya un desbordamiento del propio
mercado.
Se recomienda que permitan que las instituciones de
regulación, vigilancia, control y defensa de la competencia
funcionen de manera más autónoma y eficiente, mediante
el establecimiento de mecanismos que aseguren la
idoneidad de las autoridades de regulación para que sus
decisiones gocen de legitimidad, esto es, de respeto y
acatamiento por las empresas prestadoras, los usuarios y la
academia.

Otra recomendación es que la potestad reguladora ya no se

encuentre en manos del gobierno sino a cargo de
 autoridades administrativas independientes y que haya una
unificación del régimen de la regulación y control para que
no haya varios reguladores para un mismo prestador con el
pretexto de que sus diferentes actuaciones son controladas
por diferentes entidades.

● ¿Qué se hizo?
Se estableció un marco de política general y se fijó un horizonte
del proceso estructural de regulación y control de la actividad
económica, la meta se planteó para 2019.
Se elaboran unos documentos por parte de planeación nacional y
a partir de eso se redefinen las reglas de regulación y control de la
actividad económica sobre temas como la contabilidad y el
registro de información financiera, de protección de la
competencia, de la regulación de mercados financieros y de
provisión de bienes y servicios públicos.

● ¿Hasta qué punto se avanzó?

o Identificar las entidades que ejercen función regulatoria:
Toda entidad que fije las reglas de operación de un
mercado y verificar su cumplimento será entidad
regulatoria, lo que es importante ver es si esas entidades
corresponden a las caracteristicas de una entidad
regulatoria independiente.

o Elaboración y aplicación de una matriz de adecuación

estructural al modelo regulatorio:
Establece una matriz donde se diga en que medida esos
cambios realizados en las entidades se acercan a un modelo
de autoridad regulatoria independiente, y a partir de allí
establecer unas conclusiones.
Matriz:

Análisis a partir de la matriz:

Conclusiones
Las reformas legales a la estructura de la administración pública que se han
llevado a cabo en el país, entre otros, con el propósito de soportar
institucionalmente el tránsito del modelo de Estado de intervencionista a
regulador, han avanzado muy parcialmente hacia la meta de consolidar una
institucionalidad de la regulación, pues sigue siendo precario lo que se ha
logrado para contar con un sistema conformado por entidades que se
encuentren por fuera del ejecutivo, con autonomía administrativa e
independencia presupuestal, cuya dirección sea colegiada, con participación
minoritaria del gobierno y sin poder de veto oficial, y cuyos directivos
trabajen por períodos de tiempo fijo y traslapado, sujetos a un régimen severo
de inhabilidades e incompatibilidades contrapesado con un adecuado nivel de
remuneración y compensación.
Esta transición no es completa, el ejecutivo y el legislativo perderían mucho
poder sobre temas estructurales si se les dice que quien va a regular ciertos
temas será una junta de expertos y que el legislador no podrá regularlo y que
el ejecutivo no podrá reglamentarlo.