Resumen “Lecciones de Derecho Administrativo” Actualizado 3ª edición 2016

LECCIÓN 1
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

1. INTRODUCCIÓN.
La Administración y el Derecho Administrativo son dos fenómenos contemporáneos, posteriores a la Revolución
Francesa.

2. SOCIEDAD, DERECHO, ADMINISTRACIÓN Y ESTADO.

La vida en sociedad es connatural al hombre. En la búsqueda de mecanismos de resolución de conflictos
distintos del uso de la violencia surge el Derecho como conjunto de principios y normas, expresivos de una idea
de justicia y de orden, que regulan las relaciones humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser
impuesta de manera coactiva.
Las notas que interesa destacar de la definición de Derecho son:
1. El Derecho es un orden, un conjunto de normas que dicen lo que se puede y no se puede hacer a fin de evitar
los conflictos, y cuando estos se dan proporcionar una solución.
2. El Derecho establece los mecanismos que permiten imponer esa solución a sus destinatarios, aún en contra
de sus voluntades. De esta manera el Derecho está asociado a la organización y al ejercicio del poder.
Por poco compleja que sea una sociedad, el ejercicio directo del poder no es posible. Se necesita de un aparato
burocrático capaz de llevar a efecto las decisiones adoptadas por el titular del poder. Ese aparato burocrático
es el equivalente de la Administración.
El Estado es hoy en día la forma de organización política predominante. Se puede definir como la forma de
organización social que se sustenta en una estructura institucional estable y sometida a unas normas, que
ejerce el poder político sobre un territorio determinado.

3. EL ESTADO CONTEMPORÁNEO: DEL ESTADO LIBERAL AL ESTADO SOCIAL Y

DEMOCRÁTICO DE DERECHO.

3.1. LA REVOLUCIÓN FRANCESA Y EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES.

La formulación moderna del principio de separación de poderes se debe a Montesquieu, que plasmó en su
obra “El espíritu de la leyes” que cada una de las funciones del Estado (ejecutiva, legislativa y judicial) debe ser
ejercida por un titular distinto. Partiendo de esta separación propone un sistema de contrapesos en el que
cada uno de los poderes, además de ejercer la función propia, vigila a los demás evitando abusos de poder.
La Declaración de los Derechos de Virginia (1776) estableció “que los poderes legislativos, ejecutivo y judicial
deben ser separados y distintos La Constitución de los EE.UU. de 1787 fue la primera que expresamente llevó a
efecto la separación de poderes al atribuir cada uno de los poderes a una institución distinta (Congreso,
Presidente y Tribunal Supremo y Tribunales).
El principio de separación de poderes se ha convertido en uno de los pilares de la Democracia y se ha plasmado
en todas las constituciones democráticas.

3.2. EL ESTADO LIBERAL.

Con la desaparición del Antiguo Régimen, aparece el Estado Liberal que se caracteriza por:
1. Principio de soberanía nacional. Todos los poderes emanan de la Nación, y en consecuencia los gobernantes
solo ejercen por delegación.
2. El principio de separación de poderes.
3. El reconocimiento y garantía de unos derechos inviolables a los ciudadanos. En especial la libertad, la
igualdad y la propiedad.
4. El principio de legalidad. La Ley es el único instrumento que puede limitar los derechos y libertades de los
ciudadanos.
La burguesía de la época necesitaba una Administración fuerte para acabar con los remanentes del feudalismo
y para establecer las infraestructuras necesarias para el desarrollo económico. Es en ese momento cuando

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surge la Administración moderna, que se identifica con la burocracia de que se sirve el Poder Ejecutivo para
cumplir sus fines.
Esta Administración se caracteriza por dos notas que perduran:
1. Desde una perspectiva social, su tamaño, complejidad y la intensidad con que influye en la sociedad son
muy superiores a los de cualquier otra manifestación anterior del fenómeno jurídico-administrativo.
2. Como contrapartida, desde una perspectiva jurídica, aunque se dota de poderosos instrumentos, está
sometida al Derecho.

3.3. EL ESTADO DEL BIENESTAR.

A lo largo del siglo XX y especialmente a partir de la II Guerra Mundial, el Estado irá asumiendo con una
intensidad creciente la prestación de servicios sociales e intervendrá en la sociedad con la intención de hacerla
más justa. Es lo que conocemos como Estado del Bienestar.
La Constitución Española de 1978 acoge este modelo de Estado bajo la denominación de “Estado Social y
Democrático de Derecho”. Fórmula que pretende integrar tres notas características: es un Estado de Derecho,
lo que significa que el ejercicio del poder está limitado jurídicamente y que los derechos individuales están
garantizados. Es un Estado Democrático, es decir, basado en la soberanía popular y el pluralismo político, y en
el que los ciudadanos participan en los asuntos públicos. Es un Estado Social, es decir, legitimado para
intervenir en la sociedad a fin de garantizar determinadas prestaciones como la enseñanza básica o la asistencia
sanitaria.
El principio de separación de poderes también está reflejado en la Constitución Española de 1978, aunque no
de forma expresa, afirma que los poderes del Estado emanan del pueblo español y regula en títulos diferentes
los poderes legislativo (Cortes Generales Título III), ejecutivo (Gobierno y Administración Título IV) y judicial
(Poder Judicial Título VI).
Es posible que en España actualmente esta separación de poderes no sea del todo practicada. Es claro que el
poder ejecutivo ejerce una primacía sobre los otros dos poderes mediante la influencia que los dos grandes
partidos políticos han ejercido en su alternancia en los gobiernos de las últimas décadas.

4. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

El Derecho Administrativo es una rama del Derecho que se caracteriza por un adjetivo referente a la
Administración, que es al mismo tiempo un objeto (función de administrar) y un sujeto. En función de qué
enfoque queramos tomar, el Derecho Administrativo puede ser objetivo (Derecho de la Función Administrativa)
o subjetivo (el Derecho de la Administración).
Tomando una definición descriptiva y sincrética, como la de Zanobi, que define el Derecho Administrativo
como la parte de Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad
de las administraciones públicas y las relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos.

5. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO.

El Derecho Administrativo es un Derecho Público y sus normas tienen como destinatario la Administración.
El Derecho Público comprende las normas que regulan los Poderes Públicos y sus relaciones entre sí y con
terceros. Las Administraciones Públicas son las organizaciones burocráticas de las que se sirve el poder
ejecutivo para el cumplimiento de sus fines. Como consecuencia del carácter público del Derecho
Administrativo, en él predomina la heteronomía de la voluntad (vs. La autonomía de la voluntad del derecho
privado) y el carácter imperativo de las normas, que deben ser aplicadas obligatoriamente por sus
destinatarios.
En las relaciones reguladas por el Derecho Administrativo no existe igualdad de partes, sino que la
Administración se encuentra en superioridad con relación a los particulares. Las normas del Derecho
Administrativo tienen como finalidad la consecución del interés general.
Las normas del Derecho Administrativo tienen como destinatario necesariamente una Administración
pública. La aplicación de una norma administrativa implica siempre la intervención de una Administración
pública. Esto no significa que sus destinatarios sean exclusivamente las Administraciones públicas, puede que
lo sean también los particulares, pero siempre junto con una Administración pública.
Aunque hay normas destinadas exclusivamente a la Administración (normas de organización y reguladoras de
las relaciones inter-administrativas), la mayor parte de las normas administrativas regulan la relación de las
Administración con los particulares.
El Derecho Administrativo es el Derecho común de las Administraciones públicas. Según García de Enterría “es
un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto que se dirige a la regulación de las singulares especies que se
agrupan bajo el nombre de administraciones públicas, sustrayendo estos sujetos singulares del Derecho

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común”. Así, por ejemplo, la contratación o la responsabilidad tienen un régimen jurídico diferente en el
Derecho Administrativo y en el Derecho privado.

6. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

La Administración es la organización burocrática de la que se sirve el Poder Ejecutivo del Estado para el
cumplimiento de sus fines. Pero esta definición se queda corta para definir la complejidad de la Administración
Española.
Además de la Administración del Estado, existen otras administraciones (CC.AA. Provincias y Municipios) que
participan de las características de la Administración y están igualmente sometidas al Derecho Administrativo. A
estas Administraciones se las denomina Administraciones Territoriales, porque ejercen competencias sobre un
territorio basadas en el principio de generalidad.
Por otra parte, las Administraciones Territoriales suelen servirse de organizaciones a las que dotan de
personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines, encomendándoles el ejercicio de una función
pública o la prestación de un servicio público. Estas organizaciones también están sometidas al Derecho
Administrativo y a su conjunto lo denominamos Administración Institucional. A diferencia de las
Administraciones Territoriales, el ámbito competencial de las Administraciones Institucionales está basado en el
principio de especialidad.
La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), recoge el concepto ampliado de
Administración Pública, entendiéndolo como:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las CC.AA.
c) Las entidades que integran la Administración local.
d) Las entidades de Derecho Público vinculadas a las anteriores.
e) Algunos aspectos de los actos de Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor
del Pueblo, así como las Asambleas Legislativas de las CC.AA. y la entidades análogas al Defensor del Pueblo y el
Tribunal de Cuentas.
f) Actos y disposiciones del Consejo General de Poder Judicial y la actividad administrativa de Juzgados y
Tribunales.
g) La actuación de la Administración Electoral.
También están sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa los actos de las Corporaciones de
Derecho Público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas. Lo mismo ocurre con los concesionarios de
servicios públicos.

7. LA ADMINISTRACIÓN COMO PERSONA JURÍDICA. [Feb 2012]

Las Administraciones tienen en nuestro ordenamiento ´jurídico la consideración de personas jurídicas. La
LRJPAC dice “cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única”.
La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas significa:
a) Que las Administraciones son titulares de derechos y deberes.
b) Que tienen capacidad jurídica y capacidad de obrar.
c) Solo esas Administraciones son sujetos de Derecho, integrándose sus órganos administrativos en la
personalidad de las Administraciones a que pertenecen.

8. LA UTILIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO POR LA ADMINISTRACIÓN.

La Administración utiliza y se somete al Derecho privado. Pero esta sumisión puede tener un alcance y un
significado muy diferentes en función del caso de que se trate.
La regulación estatutaria que el Derecho Administrativo establece comprende numerosas instituciones, pero
existen otras muchas que no han sido objeto de regulación administrativa porque el legislador no ha
considerado necesario introducir alguna modificación en el régimen general de Derecho privado. Lo que
supone que cuando las Administraciones usen estas instituciones están sujetas al mismo régimen jurídico que
el resto de los sujetos.
Es cada vez más frecuente la utilización por parte de la Administración de formas privadas para evitar la
aplicación del Derecho Administrativo. Los gestores de las Administraciones Públicas acuden a estas formas
privadas para escapar al sistema de controles y garantías propio del Derecho Administrativo. Estos abusos son
contrarios al fin del interés general que es la verdadera finalidad que debe perseguir su actuación.

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9. UN DERECHO DE PRIVILEGIOS Y DE LIMITACIONES Y GARANTÍAS.
Al margen de su destinatario, la principal característica del Derecho Administrativo es que es un Derecho
basado en la desigualdad. Se caracteriza porque las posiciones de la Administración y de los particulares son
completamente desiguales, de manera que la Administración se relaciona con los particulares desde una
posición privilegiada.
La Administración es titular de la potestad reglamentaria, lo que significa que no solo está sometida a Derecho,
sino que es creadora de Derecho, participando de la potestad legislativa pudiendo dictar normas con rango
inferior a Ley. Aunque la potestad reglamentaria está sometida a importantes limitaciones, la mayor parte del
Ordenamiento Jurídico está formada por reglamentos.
La Administración puede crear, modificar y extinguir derechos unilateralmente, como en el caso de la potestad
expropiatoria, por la que puede adquirir la propiedad de un bien en contra de la voluntad de su propietario.
La Administración tiene poder de autotutela, que es la capacidad que tiene para resolver por sí misma, sin
acudir a un juez, sus conflictos con los particulares. La Administración ostenta el poder de autotutela en sus tres
manifestaciones: declarativa, ejecutiva y en segunda potencia.
 La autotutela declarativa es la capacidad de la Administración de modificar unilateralmente las
situaciones jurídicas sobre las que actúa. Los actos administrativos son ejecutorios, obligan a su
cumplimiento. Este privilegio está basado en la presunción de legalidad. Según la LRJPAC: “los actos de
las Administraciones Públicas sujetos a Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten…”
 La autotutela ejecutiva es la capacidad e la Administración de ejecutar sus actos contra la voluntad de
sus destinatarios por sus propios medios y sin necesidad de acudir a un juez.
 La autotutela en segunda potencia se concreta en dos privilegios: 1º El de retrasar el acceso a la vía
jurisdiccional obligando a agotar la vía administrativa. 2º La potestad sancionadora, reconocida por la
Constitución a la Administración, con el límite de no poder imponer la privación de libertad.

El privilegio de autotutela significa que el control es posterior a la ejecución de los actos, y no suele implicar la
suspensión de los mismos, surtiendo efecto durante la tramitación del litigio.
Los bienes de la Administración tienen un régimen privilegiado que comprende potestades como la de
deslinde, recuperación directa, desahucio administrativo, etc. Además los bienes de dominio público son
inembargables e imprescriptibles.
La regulación de los plazos para el ejercicio de los derechos es muy favorable a la Administración.
Todos estos privilegios se compensan en parte por las limitaciones y garantías individuales a que está
sometida la Administración.
 Está sujeta a importantes limitaciones en la formación de su voluntad. Debe servir con objetividad a
los intereses generales. Por ejemplo, no puede contratar libremente, debe seleccionar sus contratistas
objetivamente mediante procedimientos competitivos.
 La Administración está sometida al principio de legalidad, operando en su versión de vinculación
positiva, lo que significa que la Administración puede hacer solo aquello que la Ley permite.
 La Administración no puede actuar libremente, estando obligada a seguir un procedimiento
formalizado, el procedimiento administrativo.
 En virtud del principio de plenitud de control jurisdiccional, toda la actuación de la Administración está
sometida al control de los Tribunales.
En virtud del principio de garantía patrimonial los particulares tienen derecho a no sufrir daños en su
patrimonio como consecuencia de la actividad administrativa.

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LECCIÓN 2
EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.

1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
Si definimos el Derecho como un “orden”, ese orden, aplicado a una sociedad en concreto, recibe la
denominación de Ordenamiento Jurídico, término que se refiere al conjunto de normas por las que se rige una
sociedad en un momento dado.
El Ordenamiento Jurídico se caracteriza por su carácter sistemático, no es un simple cúmulo de normas, es un
sistema, lo que significa que las normas no operan independientemente sino que están interconectadas y
agrupadas en subsistemas.
El comienzo del estudio del Ordenamiento Jurídico puede empezar por el art. 1. del Código Civil que establece:
1. Que las fuentes del Ordenamiento Jurídico español son la Ley, la Costumbre, los Principio Generales de
Derecho, la Jurisprudencia y los Tratados Internacionales.
2. Que las fuentes del Derecho se relacionan entre sí por el principio de jerarquía normativa.
La entrada en vigor de la Constitución y la incorporación de España a la UE han complicado el sistema de
fuentes, dejando incompleta la definición del Código Civil por incorporar más fuentes y otros principios por los
que se relacionan las fuentes.

2. LA CONSTITUCIÓN.
A la cabeza de nuestro Ordenamiento Jurídico se sitúa la Constitución, norma suprema que prevalece sobre
todas las demás y de las que las demás derivan su fuerza normativa.
En su art. 9.1. deja muy claro su carácter de norma suprema al expresar “los ciudadanos y los Poderes Públicos
están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico”.
Los mandatos de la Constitución no están dirigidos a todos los sujetos públicos y privados, ni para todos tienen
la misma fuerza vinculante:
1. Hay normas que poseen una eficacia directa de manera que pueden ser invocadas directamente sin que
requieran desarrollo legislativo. Son los derechos y libertades regulados en el Título II, que vinculan a los
Poderes Públicos y gran parte de las normas relativas a la organización.
2. Otras normas no pueden ser alegadas directamente, sino que requieren un desarrollo legislativo. Son
mandatos dirigidos al legislador o a los Poderes Públicos para que desarrollen determinadas políticas.
La Constitución es la norma suprema de nuestro Ordenamiento Jurídico y prevalece sobre todas las demás, de
manera que cualquier otra norma que contradiga lo que establece la Constitución es inválida.
La supremacía de la Constitución está asegurada por el Tribunal Constitucional, que vela por la
Constitucionalidad de las Leyes. El control de constitucionalidad de los reglamentos y actos jurídicos
corresponde a los Jueces y Tribunales ordinarios, que tienen la facultad de no aplicar un reglamento o declarar
nulo un acto si estiman que infringe la Constitución.

3. LA LEY.
3.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.
La doctrina define tradicionalmente la Ley como una norma general y abstracta, dictada por el Poder
Legislativo, superior a todas las demás normas, y que puede regular cualquier materia o asunto que el
legislador decida.
La Constitución Española obliga a matizar esta definición tradicional:
 En primer lugar la Ley no es superior a todas las normas, ya que se subordina a la Constitución.
 Aunque la regla sigue siendo el carácter general, la Constitución admite Leyes singulares e incluso
Leyes-acto.
 La Constitución ha acabado con la uniformidad de la Ley al establecer diversas clases de leyes en
función del procedimiento de aprobación y acota las materias que pueden ser reguladas por unas y por
otras.
El Poder Legislativo se haya disperso en el ordenamiento español al tenerlo reconocido, además de la Cortes
Generales, también las CC.AA., de manera que a las Leyes Estatales hay que sumar las Leyes Autonómicas, sin
que unas tengan mayor rango que otras, ya que no se relacionan por el principio de jerarquía sino por el
principio de competencia.

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3.2. CLASES DE LEYES.
En función del procedimiento seguido en su aprobación y de la materia afectada por la Ley, las leyes pueden
ser:
 Leyes ordinarias. Tramitadas por el procedimiento ordinario y aprobadas por mayoría simple.
 Leyes orgánicas. Son aquellas para cuya aprobación la Constitución exige un quorum especial (mayoría
absoluta en el Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto). La Constitución exige una
Ley orgánica para regular las materias más importantes.

Las Leyes Autonómicas son leyes de igual rango que las aprobadas por las Cortes Generales. Están
subordinadas a los Estatutos de Autonomía.
La existencia de los ordenamientos autonómicos ha llevado a regular Leyes Estatales de conexión con los
subsistemas autonómicos, son:
 Estatutos de Autonomía. Se trata de Leyes orgánicas, aprobadas por un procedimiento especial, que
regulan las instituciones y competencias de las CC.AA.
 Leyes Marco. Son Leyes a través de las cuales las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a las CC.AA. la facultad de dictar normas en el marco de los principios, normas y
directrices fijados por la Ley Marco estatal.
 Leyes de Transferencia o Delegación. Son Leyes orgánicas que transfieren o delegan en las CC.AA.
facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su naturaleza son susceptibles de
transferencia.
 Leyes de Armonización. Su objeto es el establecimiento por el Estado de los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA. cuando lo exija el interés general. Su aprobación
requiere mayoría absoluta en cada Cámara.

4. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON RANGO DE LEY.

La Constitución reconoce al Gobierno la capacidad para dictar dos clases de normas con rango de Ley, el
Decreto-Ley y el Decreto Legislativo. Su finalidad y significado son diferentes.

4.1. EL DECRETO-LEY.
Cabe la posibilidad de que el Estado se enfrente a circunstancias cuya resolución exija la aprobación de una
norma de forma muy rápida. Para hacer frente a esta necesidad imperiosa la Constitución ha regulado el
Decreto-Ley en su art. 86, que sujeta el ejercicio de esta facultad a un supuesto habilitante, a unos límites
materiales y a la posterior aprobación por el Congreso.
 El presupuesto habilitante. Es la concurrencia de un caso de extraordinaria y urgente necesidad. La
consecuencia es que el Gobierno podrá adoptar medidas legislativas provisionales que tomarán la
forma de Decreto-Ley. La Constitución configura el Decreto-Ley como una medida excepcional que
requiere una necesidad urgente y extraordinaria y habilita para adoptar medidas legislativas de carácter
provisional. Sin embargo, los gobiernos vienen haciendo un uso abusivo de esta figura.
 La Constitución establece unos límites materiales, según su art.86.1. los Decretos-Leyes no podrán
afectar al ordenamiento de las Instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades
de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CC.AA. ni al Derecho electoral.

Desde el mismo día que entra en vigor el Decreto-Ley produce efectos de norma con rango de Ley. Pero esta
vigencia es provisional, pues su vigencia definitiva requiere que en el plazo de treinta días el Congreso
convalide o derogue el Decreto-Ley. La convalidación debe ser expresa, si no se pronuncia o lo hace fuera de
plazo, se entiende derogado.

4.2. EL DECRETO LEGISLATIVO.

Los Decretos Legislativos son normas con rango de Ley, dictadas por el Gobierno, previa delegación de las
Cortes Generales.
La legislación delegada no puede tener por objeto materias que deben ser reguladas mediante Ley Orgánica.
La delegación legislativa al Gobierno admite dos posibilidades:
A) Elaboración de un texto articulado. Se lleva a efecto mediante la elaboración de una Ley de Bases, que
establece los objetivos legislativos que se persiguen y los principios y criterios que han de seguirse en la
elaboración del texto articulado. La Constitución establece dos límites a la Ley de Bases:
- No podrá facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
-La Ley de Bases no puede autorizar su propia modificación.

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B) Elaboración de un Texto Refundido, mediante una Ley de Autorización, las Cortes Generales pueden
encomendar al Gobierno la tarea de refundir en uno solo varios textos legales relativos a la misma materia.
Elaborada y aplicada la nueva norma, quedan derogadas aquellas que integran el Decreto Legislativo.
La autorización para refundir textos legales debe establecer el ámbito normativo a que se refiere el contenido
de la delegación y especificar si se circunscribe a una mera formulación de un texto único o si se incluye la
facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
Si en la elaboración de los textos refundidos o los textos articulados, no se ha ceñido a los límites establecidos
por la Constitución, y por las Leyes de Bases o de Delegación los textos resultantes serán nulos.
La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para controlar que no se excedan los límites de la
Delegación.

5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES.

Los Tratados internacionales también pueden formar parte de nuestro Ordenamiento Jurídico. La Constitución
establece que “los Tratados Internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en
España, formarán parte del ordenamiento interno”.
Las características de los Tratados Internacionales:
1) La Constitución como norma suprema prevalece sobre los Tratados, y establece que “la celebración de un
Tratado Internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión
constitucional”.
2) La Ley no puede derogar o modificar un Tratado.
3) la Constitución permite que una organización internacional ejerza competencias derivadas de la
Constitución, siempre que así se apruebe mediante Ley Orgánica.

6. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA.

6.1 CARACTERIZACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UE.
Sobre el Ordenamiento Jurídico español se superpone el Ordenamiento Jurídico comunitario. Este
Ordenamiento Jurídico es autónomo e independiente del de los Estados Miembros, insertándose en éstos
verticalmente.
La relación entre el Derecho Comunitario y el Derecho interno de los Estados se rige por los siguientes
principios:
 Principio de efecto directo. Significa que los destinatarios de las normas europeas son tanto los Estados
como los ciudadanos, quedando todos obligados por ellas y pudiendo ser invocadas ante los Tribunales
internos.
 Principio de primacía. Significa que las normas comunitarias que gocen de efecto directo prevalecen
sobre la legislación de los estados miembros.

6.2. CLASES DE NORMAS DE LA UNIÓN EUROPEA.

6.2.1. Derecho Originario.
Está formado por los Tratados Constitutivos, los Tratados de Adhesión y los Tratados de Reforma. Los de
mayor influencia son el TUE y el TFUE.
6.2.2 Derecho Derivado.
Es el producido por las instituciones de la UE. Está integrado por las siguientes categorías:
 Reglamentos. Son normas de alcance general, obligatorias en todo su contenido y directamente
aplicables una vez publicadas. Equivale a la Leyes de los ordenamientos internos.
 Directivas. Son mandatos dirigidos a los Estados miembros que les obligan en cuanto al resultado que
deba conseguirse, dejando a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. La
directiva establece un plazo para la ejecución por parte del Estado, y en caso de incumplimiento
adquiere efecto directo. El Estado aplica la directiva mediante las denominadas normas de
transposición.
 Decisiones. Son actos de la Comunidad que tienen uno o varios destinatarios. Son obligatorios en todos
sus elementos, pero al faltar el carácter de generalidad, su naturaleza normativa es más que dudosa.
Las instituciones europeas también aprueban Recomendaciones y Dictámenes que no tienen fuerza
vinculante, y en consecuencia, no pueden considerarse normas.

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7. EL REGLAMENTO.
7.1. CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO.
El reglamento es toda norma escrita, dictada por una Administración pública, de rango inferior a la Ley.
La Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria, y la reconoce implícitamente a las CC.AA. y
Municipios en virtud del principio de autonomía. Pero lo cierto es que todas las Administraciones ejercen esta
potestad pues son numerosas las Leyes que las habilitan.
Los reglamentos se distinguen de los actos administrativos porque son normas generales y abstractas. Un acto
administrativo se agota con su aplicación, un reglamento no pierde vigencia con su aplicación. Los reglamentos
requieren un acto de aplicación.
La subordinación del reglamento a la Ley se concreta en el principio de reserva de Ley, que tiene dos
modalidades:
1. Reserva material de Ley. Existen materias que no pueden ser reguladas por un reglamento porque la
Constitución exige que las regule una norma con rango de Ley.
2. Reserva formal de Ley. Una vez que el legislador haya dictado una Ley que regule una materia, ya no puede
ser regulada por un reglamento.

7.2. CLASES DE REGLAMENTOS.

Por su relación con la Ley suelen distinguirse:
 Reglamentos independientes. Son aquellos que regulan materias no reguladas por Ley por no estar
afectadas por la reserva de Ley.
 Reglamentos ejecutivos. Son los que desarrollan y complementan lo dispuesto por una Ley.
 Reglamentos de necesidad. Son normas dictadas para hacer frente a circunstancias extraordinarias.

Por razón de la materia, los reglamentos pueden ser:

 Administrativos. Son los que regulan la organización administrativa.
 Jurídicos. Son los que regulan derechos y deberes en el ámbito de la relación de supremacía que existe
entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

Los reglamentos jurídicos solo pueden dictarse en desarrollo de una Ley habilitante previa. Por el contrario, los
administrativos solo deben respetar el principio de reserva de Ley.
Por su origen, los reglamentos pueden ser:
 Estatales.
 Autonómicos.
 De los Entes Locales.
 De los Entes Institucionales.
 De los Entes Corporativos (Colegios Profesionales).

7.3. LÍMITES AL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

El ejercicio de la potestad reglamentaria está sujeto a los siguientes límites:
1. Competencia. Del órgano que lo dicta. La LRJPAC dice “las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución ni la Leyes, ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconoce
como competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las CC.AA.
2. El principio de jerarquía normativa. Los reglamentos no solo están subordinados a las Leyes, sino también a
los reglamentos de rengo superior.
3. Interdicción de la arbitrariedad y respeto a los principios generales del Derecho. La potestad reglamentaria
es una facultad administrativa y está sujeta a las condiciones que limitan en general las potestades
administrativas.
4. Irretroactividad. De las disposiciones sancionadores o limitativas de derechos individuales.
5. Procedimiento. La Constitución exige que los reglamentos se elaboren de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.

7.4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS.

La eficacia de los reglamentos está condicionada a su publicación en el Diario Oficial correspondiente.
Los reglamentos obligan a los ciudadanos y a todos los Poderes Públicos. La autoridad que dicta un
reglamento, puede derogarlo o modificarlo, pero mientras el reglamento esté en vigor también está obligado

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por éste. Este principio se denomina inderogabilidad singular de los reglamentos e impide que un reglamento
sea derogado para un caso concreto.

7.5. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN.

La LRJPAC sanciona con la nulidad de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulan materias
reservadas a la Ley, y los que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras, no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
Existen tres mecanismos de control de los reglamentos:
 Recurso directo. Es un recurso contra el reglamento instando su anulación y basado en cualquier
infracción del Ordenamiento Jurídico. El plazo es de dos meses desde la publicación para interponer
recurso. La estimación del recurso produce la anulación.
 Recurso indirecto. Es la impugnación de un acto administrativo de aplicación de un reglamento basada
en que éste no es conforme a Derecho. Tiene la ventaja de que el plazo de interposición del recurso no
está referido a la publicación de la norma, sino al acto administrativo.
 La Cuestión de Legalidad. Debe ser planteada ante el Tribunal competente para conocer el recurso
directo, por el Juez que haya dictado sentencia estimatoria de un recurso indirecto.

8. LA COSTUMBRE.
Según dispone el art.1.1. del Código Civil, la Costumbre también es una fuente de Derecho Administrativo.
La Costumbre solo rige en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y el orden público y
resulte probada.
La superabundancia de normas hace que sean raras las instituciones que se rigen por la Costumbre. Cabe
mencionar los Concejos Abiertos.

9. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

El Código Civil reconoce a los principios generales del Derecho la condición de fuentes del Ordenamiento
Jurídico, prescribiendo su aplicación en defecto de Ley y de Costumbre, así como su carácter informador del
Ordenamiento Jurídico.
Los principios generales del Derecho son principios, axiomas, reglas y aforismos, de contenido muy diverso
que informan y dan fundamento al Derecho positivo.
Son una fuente muy importante del Derecho Administrativo. En España gran parte de ellos han sido
positivizados mediante su incorporación a las Leyes, muchos han sido incorporados a la Constitución.

10. LA JURISPRUDENCIA.
Aunque el Código Civil no lo menciona como fuente en el art. 1.1., su aparatado 6 dice que “la Jurisprudencia
completará el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal
Supremo.”
La Constitución ha añadido la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y por la incorporación de España a la
UE se añaden dos fuentes jurisprudenciales más: la del Tribunal Europeo de Derecho Humanos y la del Tribunal
de Justicia de la Comunidad Europea.

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LECCIÓN 3
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

1. INTRODUCCIÓN.
La Administración se rige por una serie de principios generales del derecho de origen diverso (doctrinal,
jurisprudencial y legal). La mayor parte de ellos han sido positivizados, es decir incorporados a la Constitución o
una Ley.

2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El principio de legalidad es una consecuencia se la cláusula de Estado de Derecho proclamada en la
Constitución (Preámbulo y Art.1). Está plasmado en:
- Art. 9.1. “Los poderes Públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento”.
- Art. 9.3. “La Constitución garantiza el Principio de Legalidad”.
- Art. 103 “La Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
La ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público ( LRJSP ) lo recoge en su artículo1.
Además, los arts. 34.2, 37, 47, 48, y 128 son aplicaciones directas de este principio.
El principio de legalidad es una manifestación singular del principio de obligatoriedad general de las normas
jurídicas, aplicada a las administraciones. Las normas jurídicas obligan a todos (Administración y particulares),
pero la forma en que les obliga es diferente. La actuación de los particulares se basa en el principio de libertad
(art. 1.1) (puede hacer todo aquello no prohibido por la Ley), lo que se conoce como vinculación negativa. Por
el contrario, la sujeción de la Administración a la Ley, se produce en forma de vinculación positiva, que es
mucho más intensa, significa que toda su actuación requiere habilitación normativa previa (todo lo que no está
permitido expresamente está prohibido).
El que la Administración, según la Constitución, actúe con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho significa
dos cosas:
1. Que la Administración está sometida a todo el Ordenamiento Jurídico (no solo rango de Ley).
2. Toda actuación está sometida al Ordenamiento Jurídico de manera que no existen zonas exentas que
queden al margen del Derecho.

3. EL PRINCIPIO DE CONTROL JURISDICCIONAL.

Una segunda aplicación de la cláusula de Estado de Derecho, complemento del principio de legalidad, es el
principio de control jurisdiccional.
En virtud del principio de control jurisdiccional toda actuación de la Administración está sujeta a una posible
revisión por parte de Jueces y Tribunales.
La Constitución los formula en su art. 106.1. : “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que lo justifican”.
Por otra parte el derecho fundamental a obtener tutela judicial efectiva, regulado en el art. 24.1 CE "todos
tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses
legítimos, en que, en ningún caso, pueda producirse indefensión".

4. EL PRINCIPIO DE GARANTÍA PATRIMONIAL.

Tercera aplicación de la cláusula de Estado de Derecho, la Administración está sujeta al principio de garantía
patrimonial. Esta garantía se concreta en dos instituciones:
 El principio de responsabilidad patrimonial de la Administración, formulado en el art. 106.2 de la
Constitución y la LRJSP lo desarrolla en su capítulo IV del título preliminar (arts. 32 a 37) “los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos,
salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos”.
Tanto CE como LRJSP: Lo mas destacable de la responsabilidad patrimonial es que está configurada
como responsabilidad objetiva, prescindiendo del dolo en la producción del daño. Se presta únicamente
atención al hecho objetivo del daño y a que es consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos. Los únicos supuestos no cubiertos por esta garantía son: fuerza mayor ( art. 34.1 LRJSP) y
daños que el particular tenga el deber de soportar (art.32.1 LJRSP).

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  La expropiación forzosa, la Constitución establece que “nadie podrá ser privado de sus bienes y
derechos, sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente
indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes”.

5. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA.
El régimen político derivado de la Constitución de 1978 rompe con el modelo centralista y establece un nuevo
modelo fuertemente descentralizado.
El principio básico de organización territorial del Estado está en el art.2 de la Constitución “La Constitución se
fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles,
y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de la Nacionalidades y Regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas”.
De este artículo se deduce la coexistencia de dos principios de sentido contrario, el de unidad de la Nación
española y el de autonomía de las Nacionalidades y Regiones.
El principio de autonomía significa que cada Administración actúa autónomamente en la gestión de sus
intereses propios, dentro del ámbito de sus competencias y sin perjuicio de algunos mecanismos de tutela.
(Art. 137 CE) se aplica a comunidades autónomas, provincias y municipios.
La autonomía se caracteriza por las siguientes notas:
 Contenido político. No es una simple autonomía administrativa, sino que tiene un contenido político ya
que las Administraciones Territoriales pueden establecer sus prioridades, gestionar sus recursos y
decidir lo que estimen conveniente en beneficio de su comunidad.
 Carácter limitado. Las CC.AA. solo pueden ejercer las competencias que han asumido en sus Estatutos,
y las que les hayan transferido o delegado. La Provincias y Municipios solo ejercen las competencias que
le atribuyan la legislación. (Arts 148 a 150 de la CE).
 Responsabilidad. El ejercicio del poder por parte de las Administraciones que disfrutan de autonomía
no está sometido a control por parte de las Administraciones superiores.

6. LOS LÍMITES DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA.

La Constitución establece otros principios que compensan el de autonomía y funcionan como límites a su
aplicación.

6.1. EL PRINCIPIO DE UNIDAD.

El principio de unidad, proclamado en el (art. 2 CE) se concreta en ciertos límites al principio de autonomía: la
coordinación, la igualdad y la unidad de mercado.
6.1.1. La coordinación. (Art 103.1 CE)
La coordinación es un principio organizativo que pretende lograr la unidad de la actuación administrativa
entre administraciones diferentes no relacionadas por el principio de jerarquía. La coordinación presupone una
supremacía del ente coordinante sobre los coordinados.
Podemos distinguir tres tipos de coordinación: Derecho Administrativo
1. Coordinación interorgánica (entre órganos de la misma Administración).
2. Coordinación de los Entes Locales por el Estado y la CC.AA. regulado en la ley de bases del régimen local (
arts.55 a delante)
3. Coordinación del Estado y las CC.AA. (encomendada al Delegado del Gobierno en la CC.AA.)( art.154 CE)
6.1.2. La igualdad.
La Constitución establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier
parte del territorio del Estado (art. 139.1). También atribuye al Estado la competencia de la regulación de unas
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles (art. 149.1.1ª).
6.1.3. La unidad de mercado.
La Constitución establece "que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que obstaculicen la libertad de
circulación de personas y bienes". (Art 139.2).
"Prohíbe a las comunidades autónomas adoptar medida tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o
que supongan obstáculos para la libre circulación de mercancías o servicios". (Art.157.2)

6.2. EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD. [sep 2012]

El (art. 2 )de la Constitución reconoce y garantiza la solidaridad de las Nacionalidades y Regiones, que funciona
como contrapeso del de autonomía.
El objetivo del principio de solidaridad es lograr el equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas
partes del territorio español, correspondiendo al Estado garantizar su realización efectiva. (Art. 138.1)

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La Constitución establece los siguientes mecanismos de aplicación del principio de solidaridad:
1. Fondo de Compensación Interterritorial. Cuya finalidad es corregir desequilibrios económicos.(
Art.158.2).
2. La planificación económica. La Constitución reconoce al Estado la potestad de planificar la actividad
económica con el fin de armonizar el desarrollo regional. (Art. 131.1)

6.3. EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN.

La cooperación es una coordinación voluntaria de los diversos entes públicos desde una posición de igualdad
para colaborar sin imperatividad ni coacción para su cumplimiento.
La LRJSP (art.3.1) impone a las Administraciones públicas la obligación de respetar en su actuación y relación
los principios de colaboración i cooperación.
LRJSP (Art.140.1) define:
colaboración; como el deber de actuar con el resto de Administraciones públicas para lograr fines comunes.
Cooperación; asunción de compromisos específicos por dos o más administraciones públicas, de manera
voluntaria en el ejercicio de sus competencias i en aras del bien común.
Art.141.1 LRJSP obligaciones de administraciones, consecuencia del deber de colaboración:
a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
b) Ponderar en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados.
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen.
d) Prestar cooperación y asistencia activas a otras Administraciones.
e) cumplir con la obligaciones concretas derivadas.

(Art.141.2) Solo podrán negarse a la asistencia o colaboración cuando el organismo público o la entidad:
1. no esté facultada para prestarla
2. no disponga de medios o al hacerlo pudiera causar un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene
encomendada.
3. cuando la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado.

Por último (art.141.3) obligación general de colaboración i auxilio entre administraciones territoriales. Para la
realización de sus actos que se hagan fuera de su territorio.
Técnicas de colaboración previstas (art.142) LRJSP:
a) Subministro de información del organismo público o entidad a la administración solicitante.
b) Creación y mantenimiento de sistemas integrados de información, para datos actualizados referente a
los diferentes ámbitos de actividad administrativa.
c) Asistencia de solicitudes de otras administraciones, para ejercer competentemente mejor .
d) Cualquier otra prevista en una ley.

LRJSP cooperación capítulo III título III (art.143) cumplimiento sujeto a la voluntad de las administraciones
implicadas de acordar la forma de ejercer sus competencias. Los acuerdos y convenios deben prever las
condiciones y compromisos que asumen las partes.
La LRJSP (art.144) establece las siguientes técnicas al servicio del principio de cooperación:
a) La participación en órganos de cooperación para deliberar i acordar medidas en materias sobre las que
tengan diferentes administraciones publicas.
b) Participación en órganos consultivos de otras administraciones.
c) La participación de una administración pública en organismos públicos, o entidades dependientes o
vinculadas a otras administraciones diferentes
d) Prestación de medios materiales, económicos o personales a otras ad.públicas.
e) Cooperación entre ads para aplicar la normativa reguladora de una determinada materia.
f) La emisión de informes no obligatorios para que las ads expresen su criterio sobre propuestas o
actuaciones que afecten a sus competencias.
g) En materia patrimonial incluidos cambios de titularidad y la cesión de bienes de la legislación
patrimonial.
h) Cualquier otra prevista en ley

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LRJSP también regula las técnicas orgánicas de cooperación, es decir las basadas en la creación de un órgano de
composición multilateral o bilateral que se le atribuye la función de cooperación. LRJSP también regula :
1. Conferencias de presidentes (art.146).
2. Conferencias sectoriales (art.147)
3. Comisiones bilaterales de cooperación (art.153)
4. comisiones territoriales de coordinación( art.154)

7. LOS PRINCIPIOS DE EFICACIA Y EFICIENCIA.

Según el art. 103 de la Constitución, la Administración sujeta su actuación al principio de eficacia. El principio
de eficacia procede de la Ciencia Económica y tiene que ver con la consecución de los objetivos previamente
establecidos. Una actuación es eficaz cuando consigue los objetivos perseguidos.
Pero la eficacia no puede ser obtenida a cualquier precio, debe ser buscada en conjunción con el principio de
eficiencia, que también recoge la Constitución al establecer que “el gasto público realizará una asignación
equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a criterios de eficiencia y
economía”.
La eficiencia atiende a la optimización de los recursos y puede expresarse de dos formas: Derecho
Administrativo

1. Es la maximización de los resultados con los recursos disponibles.

2. Es la minimización de los recursos utilizados para obtener un objetivo determinado.
Lamentablemente el incumplimiento de estos principios no tiene consecuencias jurídicas prácticas para la
actividad ineficaz o ineficiente ni para los responsables.
LRJSP (art.85)En el caso de las del sector publico institucional estatal si prevé control de eficacia por el
departamento que estén adscrito. En su disolución.

8. LA POTESTAD ORGANIZATORIA Y LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

Ad.públicas: organizaciones burocráticas integradas por elementos materiales y personales ordenadas en virtud
del principio de división del trabajo.
Potestad organizatoria: facultad que tiene la Ad de organizar su estructura en orden a la creación, supresión y
modificación de órganos administrativos y la atribución de las respectiva competencias a estas. Sometida al
principio de legalidad; ejercer dentro de los límites de la constitución y las leyes.
Ley 40/2015
Distingue entre:
a) Órganos Ad: se les atribuye funciones que tengan efectos jurídicos sobre terceros o que su acto tenga
carácter perceptivo. (Art.5.1)

b) Unidades Ad: elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Puestos de trabajo
comunes vinculadas por un mismo objetivo y orgánicamente con una misma jefatura. Se establecen
mediante las relaciones de puestos de trabajo y se integran en un determinado órgano. (Art.56.1)
LRJSP.

 Órganos consultivos, articulado de dos formas (art.7 LRJSP):

 Órganos dotas de autonomía orgánica y funcional respecto a la ad.activa

 Servicios de la Ad activa que prestan asistencia jurídica. No estarán sujetos a dependencia jerárquica,
orgánica ni funcional, ni recibir órdenes de los órganos que hayan producido los objetos de consulta.

 Órganos colegiados: integrados por tres o mas personas ; funciones administrativas de decisión,
propuesta, asesoramiento o seguimiento y control.

9.LA COMPETENCIA.
La Constitución no formula expresamente el principio de competencia, pero lo aplica reiteradamente a lo
largo de su articulado, sin que quepa la menor duda de su vigencia en nuestro Ordenamiento Jurídico.

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La competencia es un principio de organización que expresa la medida de la capacidad de cada Administración
o de cada órgano, concretando las funciones y potestades que el Ordenamiento Jurídico le atribuye y está
autorizado y obligado a ejecutar.
La competencia es la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables respecto de unas materias,
servicios o fines públicos determinados.
Los criterios clásicos de atribución de competencias son tres:
A. Jerárquico. Reparto vertical de las funciones y potestades entre los diversos grados de la jerarquía,
atribuyendo las competencias más importantes a los órganos superiores y las menos relevantes a los órganos
inferiores.
B. Territorial. Reparto de las competencias en función del territorio y en relación con otros órganos que estén al
mismo nivel jerárquico. Cada órgano que esté al mismo nivel jerárquico tiene las mismas competencias, pero
solo las puede ejercer en un territorio.
C. Material. El reparto de competencias se hace por materias.
La implantación del Estado autonómico ha traído el establecimiento por la Constitución de nuevos criterios de
atribución de competencias:
A. Competencias exclusivas. Todas las potestades sobre una materia están atribuidas a un solo ente con
exclusión de los demás.
B. Competencias compartidas. Las potestades sobre una materia se reparten entre varios entes públicos de
forma desglosada, atendiendo a criterios materiales, funcionales o territoriales.
C. Competencias abiertas. Una materia o potestad puede ser ejercida por diversas Administraciones de manera
simultánea y no excluyente.
D. Competencias conjuntas. Es necesario que dos o más Administraciones intervengan de forma sucesiva.
E. Competencias alternativas. Las potestades están atribuidas a varios entes de manera que cualquiera puede
ejercerlas, pero una vez ejercida por un ente, los demás ya no puede hacerlo.
La competencia es un requisito de validez del acto administrativo. Es irrevocable y será ejercida por los
órganos que la tengan atribuida, salvo delegación o avocación. (Art.8.1 LRJSP)

10. LA JERARQUÍA. [sep 2012]

La Jerarquía, además de un criterio de atribución de competencias, es un principio de organización. La
jerarquía es la relación entre órganos desconcentrados de un mismo ente, conforme a la cual el inferior se
somete al criterio del superior.
El principio de jerarquía comprende las siguientes facultades del superior sobre el inferior:
1. Poder de impulso y dirección, incluyendo la emisión de normas internas.
2. Poder de inspección, vigilancia y control.
3. Posibilidad de anular actos mediante la resolución de recursos.
4. Facultad disciplinaria.
5. Facultad de delegación y avocación de competencias. Derecho Administrativo
6. La resolución de conflictos de competencias entre órganos internos.

11. LA DESCENTRALIZACIÓN.
El (art. 103) de la Constitución también sujeta la actuación de la Administración al principio de
descentralización. La descentralización es la técnica mediante la que una Administración superior cede una
competencia a una Administración territorial inferior.
El hecho de que la Constitución la trate como un principio general del Derecho equivale a un mandato dirigido
a las Administraciones superiores para que actúen descentralizadamente.

12. LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL.

La descentralización funcional es un principio de organización consistente en el reconocimiento de
personalidad jurídica propia y autonomía financiera a un servicio o actividad pública.
El resultado es una institución (Administración institucional) que depende de la Administración territorial que
la ha creado y a la que se encomienda el cumplimiento de algunos fines propios de la Administración de la que
depende.

13. LA DESCONCENTRACIÓN.
El (art. 103) de la CE. También recogida en el (art.8.2 de la LRJSP)
La desconcentración es una técnica en virtud de la cual un órgano administrativo cede a otro, de rango
inferior, la titularidad de una competencia con carácter permanente.

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La desconcentración permite descongestionar el trabajo de los órganos superiores y desplaza las
competencias desde los órganos cuyos titulares son de nombramiento político a los cargos ocupados por
funcionarios profesionales.

14. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ÓRGANOS DE UN

MISMO ENTE PÚBLICO.
La LRJSP regula diversas técnicas que permiten a los órganos de una Administración transferir el ejercicio de
sus competencias a otros órganos de la misma Administración.

14.1. LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS.

El (art. 9 de la LRJSP) autoriza a los órganos de las diferentes Administraciones Públicas a delegar el ejercicio
de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean
jerárquicamente dependientes.
En ningún caso se podrán delegar competencias relativas a:
A. Asuntos referidos a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia, Cortes Generales…
B. La adopción de disposiciones de carácter general (potestad reglamentaria).
C. La resolución de recursos en los órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso.
D. Las materias que así lo estime una Ley.
Salvo autorización expresa por Ley, no podrán delegarse competencias que se ejerzan por delegación. La
delegación será revocable, en cualquier momento, por el órgano que la haya conferido.

14.2. LA AVOCACIÓN. (ART. 10 LRJSP)

La avocación es una técnica de sentido contrario a la delegación, en virtud de la cual los órganos superiores
avocan para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponde ordinariamente o por delegación a
sus órganos administrativos dependientes, cuando las circunstancias lo hagan necesario
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento
de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
La avocación se realizará mediante acuerdo motivado.
Dos novedades introducidas por la (LJRSP):
La posibilidad de avocar varios asuntos y el que la avocación pueda notificarse simultáneamente a la resolución
final.

14.3 LA ENCOMIENDA DE GESTIÓN. (ART 11 LJRSP)

La encomienda de gestión consiste en encomendar la realización de actividades de carácter material, técnico
o de servicios a otros órganos de la misma o distinta Administración, por razones de eficacia o cuando no se
posean lo medios.
La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos
sustantivos de su ejercicio.

14.4. LA DELEGACIÓN DE FIRMA. (ART. 12 LJRSP)

Los titulares de los órganos administrativos pueden, en materias de su propia competencia, delegar la firma
de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de los órganos que de ellos dependen.
Novedad (LJRSP):
Permite la delegación de firma también en las materias atribuidas por delegación de competéncias.
No cabe la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador. En las resoluciones y actos que se
firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia.

14.5. LA SUPLENCIA.
La Ley permite que los titulares de los órganos administrativos sean suplidos temporalmente en los supuestos
de vacante, ausencia y enfermedad.
La designación corresponde al órgano competente para su nombramiento o al inmediato superior. La suplencia
no implica alteración de la competencia.

15
15. LAS TRANSFERENCIAS DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PÚBLICOS.

15.1. DELEGACIÓN INTERSUBJETIVA.

Es un acuerdo entre dos Entes públicos en virtud del cual uno ejerce competencias del otro.
En función de los términos del acuerdo, la actividad realizada se imputará a l Administración delegante o a la
delegada.

15.2. ENCOMIENDA DE GESTIÓN.

La (LJRSP) también contempla la posibilidad de que la encomienda de gestión se produzca entre órganos y
entidades públicas de distintas Administraciones.
Se formaliza mediante la firma del correspondiente convenio que será publicado en el boletín oficial
correspondiente, según la administración a que pertenezca el órgano encomendante. (Art.11.3.b)
Igual que cuando se da entre órganos de la misma Administración, consiste en encomendar la realización de
actividades de carácter material, técnico o de servicio a otros órganos, por razones de eficacia o cuando no se
poseen los medios.

15.3. AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA.

La avocación intersubjetiva es la asunción por una Administración superior de una competencia para la
resolución de un asunto concreto, propia de una Administración inferior.
La avocación intersubjetiva (entre órganos de distintas Administraciones) tiene un significado político
diferente a la avocación interorgánica (entre órganos de una misma Administración), ya que las relaciones
territoriales no se rigen por el principio de jerarquía sino por el de supremacía.
Nuestra legislación regula la avocación intersubjetiva como algo excepcional, que tiene como presupuesto un
grave incumplimiento por parte de la Administración cuya competencia es avocada.
La Constitución regula la avocación por el Estado de competencias de las CC.AA., que prevé la adopción de las
medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones que las CC.AA. no hayan atendido. Es
necesario requerimiento previo al Presidente de la CC.AA. y aprobación de las medidas por mayoría absoluta en
el Senado.
La LBRL regula la avocación por Estado y CC.AA. de las competencias de las Corporaciones Locales. Es
necesario un incumplimiento de las obligaciones impuestas por Ley y que afecte al desarrollo de las
competencias de la Administración del Estado o de las CC.AA. Antes es necesario requerimiento a la Entidad
Local con un mes de plazo.

16. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS.

Los conflictos de competencias se producen cuando los poderes de Estado y sus órganos discrepan sobre la
titularidad de las competencias. Pueden darse conflictos entre poderes, entre Administraciones territoriales y
entre órganos de una misma Administración.

16.1. CONFLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.

En el caso de conflictos entre dos CC.AA. o entre una CC.AA. ya la Administración del Estado, resuelve el
Tribunal Constitucional, tras el planteamiento de conflicto positivo por una Administración o por un particular
si se trata de un conflicto negativo.
Las Entidades Locales pueden plantear ante el Tribunal Constitucional el conflicto en defensa de la autonomía
local frente a las Leyes estatales o autonómicas que lesionen su autonomía, frente a reglamentos que lesionen
su autonomía deben acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Los conflictos entre Entidades Locales se resuelven por la CC.AA. a la que pertenecen, o por la Administración
del Estado si pertenecen a distintas CC.AA.

16.2. CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS DE LA MISMA ADMINISTRACIÓN.

Regulados por el (art.14 de la LJRSP)
Si los órganos están relacionados jerárquicamente, resuelve el superior jerárquico.
En el caso de que los órganos que no estén relacionados jerárquicamente, el órgano administrativo que se
estime incompetente para resolver remitirá las actuaciones al órgano que considere competente. Si persiste el
desacuerdo entre los órganos resolverá el superior jerárquico común.

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LECCIÓN 4
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
1. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
La Administración General del Estado, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, sirve con objetividad a los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carácter
administrativo.

Las normas más importantes por las que se rige la Administración del Estado son:
*Ley de Régimen Jurídico del Sector Público(LRJSP)(40/2015)
* Ley del Gobierno (50/1997).
*Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)(39/2015)

La Administración General del Estado tiene una estructura piramidal. Está constituida por órganos ordenados
jerárquicamente, actúa con personalidad jurídica y, según el art. 103 de la Constitución, se rige por los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. La LRJPS añade, que las
Administraciones deberán respetar en su actuación y relaciones:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d) Racionalización y agilidad de los procesos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las
políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación de las Administraciones Públicas.

La LRSJP distingue entre:

- Órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado).
- Órganos directivos (Subsecretarios y Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos y Directores
Generales, Subdirectores Generales y los Delegados y Subdelegados del Gobierno en las provincias y los
embajadores y representantes permanentes ante organizaciones internacionales).

En función del ámbito de competencia territorial de sus órganos se distingue entre:

 Administración Central del Estado (Órganos con competencia en todo el territorio nacional)(Ministerios
y Servicios comunes).
 Administración Territorial del Estado (Órganos con competencia sobre una parte del territorio
nacional)
 Administración General del Estado en el Exterior (órganos que ejercen sus competencias en el exterior
del territorio nacional).

2. EL GOBIERNO.
El Gobierno es el titular del poder ejecutivo y es el órgano supremo de la Administración del Estado.
Dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
Según la Ley del Gobierno de 1997, éste se compone del Presidente, del Vicepresidente/s y de los Ministros.
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas de Gobierno
(órganos colegiados).

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El Gobierno es parte de la Administración, pero también es más que eso, es el titular del poder ejecutivo, esto
significa que a veces actúa como Administración y sus actos están sujetos al Derecho Administrativo, y en
otras ocasiones actúa como Gobierno y no está sujeto al Derecho Administrativo.
El funcionamiento del Gobierno se rige por tres principios:
 Principio de dirección presidencial.
 Principio de colegialidad.
 Principio departamental.

2.1. EL PRESIDENTE.
El principio de dirección presidencial es consecuencia de que el Presidente del Gobierno es el único de sus
miembros elegido democráticamente, mientras que el resto son designados por el Presidente. El Presidente
ocupa una posición de absoluta preeminencia pues puede cesar al resto de miembros del Gobierno con la
misma libertad con que los ha nombrado.
El presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros. Le corresponden
las funciones más importantes, entre otras:
- Representar al Gobierno.
- Establecer el programa de gobierno y las directrices de la política interior y exterior.
- Crear, modificar y suprimir Ministerios y Secretarías de Estado.
- Nombrar y separar Vicepresidentes y Ministros.
- Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las Leyes.
- Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
- Crear, modificar y suprimir los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías del Estado.
- Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros.
- Impartir instrucciones a los demás miembros del gobierno.

2.2. EL CONSEJO DE MINISTROS.

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno. Le corresponden las funciones más importantes,
entre otras:
- Aprobar Proyectos de Ley y el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
- Aprobar Reales Decretos-Ley y Decretos Legislativos.
- Negociación y firma de Tratados Internacionales.
- Declarar los Estados de Alarma, Excepción y proponer al Congreso el Estado de Sitio.
- Aprobar los reglamentos de desarrollo y ejecución de las Leyes.

Los miembros del Consejo de Ministros responden solidariamente de sus decisiones. Esta responsabilidad
solidaria se deduce del carácter secreto de las reuniones del Consejo de Ministros y de que sus actas solo
recogen fecha, lugar, asistentes y los acuerdos adoptados y los informes presentados.

2.3. LAS COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO.

Es el otro órgano colegiado en que se reúnen los miembros del Gobierno. Se crean por el Consejo de Ministros
a propuesta del Presidente. Las preside un miembro del Gobierno y están integradas por los demás miembros
del Gobierno que especifique su Real Decreto de creación y, en su caso, los Secretarios de Estado que se
establezca. A sus reuniones pueden ser convocados otros órganos superiores y directivos que se estime
conveniente.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno examinan las cuestiones de carácter general que tengan que ver con
varios departamentos de los que las integran. Estudian los asuntos que requieren una propuesta conjunta
previa a su resolución por el Consejo de Ministros. Resuelven los asuntos que no requieran ser elevados al
Consejo de Ministros.

2.4. LOS MINISTROS Y LOS VICEPRESIDENTES DEL GOBIERNO.

El principio departamental determina un reparto material de las competencias de los miembros del Gobierno
atribuyendo a cada uno de ellos la responsabilidad sobre uno o varios sectores funcionalmente homogéneos
de actividad administrativa.
Los Ministros, como titulares de sus departamentos, tienen responsabilidad en la esfera de su actuación y les
corresponden, entre otras, las siguientes funciones:
- Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento.
- Ejercer la potestad reglamentaria.
- Refrendar los actos del Rey en materia de su competencia.

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La Ley admite la Creación de Ministros sin cartera, a los que se les atribuye la responsabilidad de determinadas
funciones gubernamentales.
El Presidente puede delegar competencias propias a favor del Vicepresidente/es y Ministros. Los Ministros
pueden hacerlo a favor de los Secretarios de Estado, de los Delegados del Gobierno y de los órganos directivos
del Ministerio.
El Consejo de Ministros puede delegar funciones administrativas en las Comisiones Delegadas del Gobierno.
No son delegables las competencias atribuidas directamente por la Constitución, el nombramiento y separación
de altos cargos atribuidos al Consejo de Ministros y las atribuidas por una Ley que prohíba la delegación.
La figura del Vicepresidente es potestativa, puede haber uno, varios o ninguno. Cuando existan tendrán las
funciones que les encomiende el Presidente, y además pueden ser también responsables de un Ministerio.

3. LOS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL GOBIERNO.

La Ley del Gobierno regula los siguientes órganos de colaboración y apoyo al Gobierno:
 Los Secretarios de Estado.
 La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios
 Secretariado del Gobierno.
 Los gabinetes.

Los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno. Son órganos superiores de la AGE, directamente
responsables de la acción del Gobierno en un sector de actividad, en un Ministerio o en la Presidencia del
Gobierno. Actúan bajo dirección del Ministro o del Presidente. Pueden, por delegación expresa del Ministro
correspondiente, actuar en representación de éste en materias de su competencia.
La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios está integrada por los titulares de las
Secretarías de Estado y los Subsecretarios de los distintos departamentos ministeriales. La preside un
Vicepresidente del Gobierno o el Ministro de la Presidencia.
Sus reuniones tienen carácter preparatorio de la sesiones del Consejo de Ministros.
En ningún caso la Comisión podrá adoptar decisiones por delegación del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno es un órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del
Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Ejerce las siguientes funciones:
- Asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros.
- Remisión de las Convocatorias.
- Colaboración con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
- El archivo y custodia de las convocatorias, ordenes del día y actas de las reuniones.
- velar por el cumplimiento de los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas y
contribuir a la mejora de la calidad técnica de las disposiciones aprobadas por el Gobierno.

El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura del Ministerio de la Presidencia.

Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente, de los Vicepresidentes, Ministros y
Secretarios de Estado. Realizan tareas de asesoramiento sin que en ningún caso puedan adoptar actos o
resoluciones que corresponden a los órganos de la AGE.

4. LOS ÓRGANOS CENTRALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

4.1. LOS MINISTERIOS Y LOS MINISTROS.
La AGE se organiza en Ministerios, comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores de actividad
administrativa funcionalmente homogéneos.
La estructura del Ministerio, ordenada jerárquicamente: Ministro (Titular), debajo hay una subsecretaría y,
dependiendo de ella una Secretaría General Técnica; debajo de ésta varias Direcciones Generales organizadas
en Subdirecciones Generales, la Subdirecciones Generales se dividen en servicios, éstos en secciones y éstas en
negociados.
Para la gestión de un sector de actividad administrativa concreta pueden crearse, en los Ministerios,
Secretarías de Estado y excepcionalmente Secretarías Generales.
Las Subsecretarías, la Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones y Subdirecciones
Generales se crean, suprimen y modifican por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro
interesado. (Órgano de nivel superior a Subdirección General).
Los órganos de nivel inferior a la Subdirección General se crean, suprimen y modifican por orden del Ministro,
previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas.

19
Las unidades que no tengan la consideración de órganos, se crean, suprimen y modifican mediante las
relaciones de puestos de trabajo.
El Ministro dirige los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio y asume la
responsabilidad inherente a dicha dirección. Sus funciones, entre otras, son:
- Ejerce la potestad reglamentaria.
- Fija los objetivos del Ministerio.
- Asigna los recursos y aprueba los planes de actuación.
- Nombra y separa a los titulares de los órganos directivos.
- Puede celebrar contratos y convenios.

4.2. SECRETARIOS DE ESTADO.

La Secretaría de Estado es un Ministerio a escala reducida integrado en la estructura orgánica del Ministerio,
lo que le permite concentrar las competencias sobre un sector de actividad concreto.
Al igual que el Ministro, el Secretario de Estado es un órgano superior de la Administración, pero no es
miembro del Gobierno, aunque puede ser convocado a las reuniones del Consejo de Ministros.
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Generales bajo su dependencia y responden ante
el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados.
Entre sus competencias están:
- Desempeñar las relaciones externas que les atribuya la norma de creación de la Secretaría.
- Nombrar y separar a los Subdirectores Generales.
- Celebrar los contratos relativos a asuntos de su Secretaría.

4.3. SUBSECRETARIOS Y SECRETARIOS GENERALES.

El Subsecretario es el primero de los órganos directivos de la Administración. Ostenta la representación
ordinaria del Ministerio, dirige los servicios comunes y ejerce las competencias correspondientes a dichos
servicios comunes.
Entre sus competencias podemos destacar:
- Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio.
- Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio.
- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del departamento.
- Dirección, supervisión e impulso de la Secretaría General Técnica.

Los Subsecretarios son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro
entre funcionarios de carrera.
La figura del Secretario General es excepcional. Sus funciones son parecidas a las del Subsecretario, pero con
competencias reducidas a un sector de actividad determinado. Son nombrados y separados con los mismos
requisitos que los subsecretarios.

4.4. SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS.

Anteriormente, los Secretario Generales Técnicos ejercían funciones de asesoramiento, pero hoy gran parte de
esas funciones han sido asumidas por los Gabinetes de los Ministros y los Secretarios de Estado.
Dependen directamente del Subsecretario, tienen categoría de Director General y ejercen competencias sobre
producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones, además de las que les atribuya el RD de estructura del
departamento.
Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro entre funcionarios de
carrera.

4.5. DIRECTORES Y SUBDIRECTORES GENERALES.

Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias
áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio.
Les corresponde:
- Proponer los proyectos para alcanzar los objetivos fijados por el Ministro.
- Ejercer las competencias que les sean delegadas o desconcentradas.
- Impulsar y supervisar la gestión ordinaria del órgano directivo.

Los Directores Generales son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del
Ministro entre funcionarios de carrera.

20
Las Direcciones Generales se suelen dividir en Subdirecciones Generales a cuyo cargo están los Subdirectores
Generales, que son responsables inmediatos, bajo supervisión del Director General o del titular del órgano del
que dependan, de la ejecución de proyectos y de la gestión ordinaria.
Los Subdirectores Generales se nombran y cesan por el Ministro entre funcionarios de carrera.

5. LOS ÓRGANOS TERRITORIALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

El cumplimiento de los fines del Estado requiere la presencia de órganos de la Administración en todo el
territorio, estos órganos se denominan territoriales, porque al contrario de los centrales, a los que están
subordinados, ejercen su competencia sobre una parte limitada del territorio nacional.

5.1. EL DELEGADO DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

La figura del Delegado del Gobierno en la CC.AA. está prevista por el art. 154 de la Constitución,
encomendándole la misión de dirigir la Administración del Estado en el territorio de la CC.AA. y coordinarla
con la Administración propia de la Comunidad.
Representan al Gobierno en el territorio de las CC.AA. Ejercen la dirección y la supervisión de todos los
servicios de la AGE y sus Organismos públicos situados en su territorio.
Dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de AA.PP. dictar las instrucciones sobre
coordinación de la AGE en el territorio, y al Ministro del Interior, en el ámbito de las competencias del Estado,
las instrucciones necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana.
Entre otras destacan las siguientes funciones:
- Dirección y coordinación de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos.
- Información de la acción del Gobierno e información a los ciudadanos.
- Coordinación y colaboración con otras Administraciones Públicas.
- Control de legalidad.
- Políticas Públicas.
Para el cumplimiento de la función directiva y coordinadora, se crea en cada CC.AA. una comisión Territorial de
asistencia al Delegado del Gobierno presidida por el Delegado del Gobierno en la CC.AA. y por los Subdelegados
del Gobierno en las provincias del territorio.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del
Presidente del Gobierno.

5.2. EL SUBDELEGADO DEL GOBIERNO EN LA PROVINCIA.

En cada provincia y bajo dependencia del Delegado del Gobierno en la CC.AA., hay un Subdelegado del
Gobierno nombrado por aquél por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de carrera.
En las comunidades uniprovinciales, el Delegado del Gobierno en la CC.AA. asumirá las competencias que la Ley
atribuye a los Subdelegados del Gobierno.
A los Subdelegados del Gobierno les corresponde:
- Desempeñar las funciones de comunicación, colaboración y cooperación con la respectiva CA y con las
Entidades Locales.
- Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades.
- Dirigir y coordinar la protección civil en el ámbito de la provincia.
- Dirigir los servicios integrados de la AGE.
- Ejercer la potestad sancionadora y cualquier otra que les confiera las normas o que les sea delegada.

5.3. ESTRUCTURA DE LOS SERVICIOS PERIFÉRICOS.

La asunción por parte de las CC.AA. de gran parte de las antiguas competencias de la AGE, ha vaciado de
competencias a muchas de las Direcciones Provinciales.
La LOFAGE intentó simplificar la estructura de los servicios periféricos y el problema de la doble subordinación
de las Direcciones Provinciales al Delegado del Gobierno y sus respectivos Ministerios, mediante la división en
servicios integrados y servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno.
La organización de los servicios no integrados se establece mediante Real Decreto a propuesta conjunta del
titulas del Ministerio del que dependan y del titular del ministerio que tenga atribuida la competencia para la
racionalización, análisis y evaluación de las estructuras organizativas de la AGE.
Dependen del órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquellos operen.
Los servicios territoriales integrados dependen del Delegado del Gobierno o del Subdelegado, y actúan de
acuerdo con las instrucciones técnicas y criterios operativos establecidos por el Ministerio competente en
materia.

5.4 DIRECTORES INSULARES DE LA AGE.

21
En las islas que reglamentariamente se determine existirá un Director Insular de la AGE nombrado por el
Delegado del Gobierno entre funcionarios de carrera.
Dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la CC.AA. o del Subdelegado del Gobierno en la
provincia si es el caso.
Ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno en las
Provincias.

6. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN EL EXTERIOR.

La Administración General del Estado en el Exterior está compuesta por:
 Misiones Diplomáticas.
 Representaciones o Misiones Permanentes.
 Delegaciones.
 Oficinas Consulares.
La dirección de la AGE en el exterior está encomendada a los Embajadores y Representantes permanentes
ante Organizaciones Internacionales. Unos y otros dependen del Ministro de Asuntos Exteriores.

22
LECCIÓN 5
LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL.
1. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y LAS COMPETENCIAS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.

El Estado Español ha asumido la forma de un Estado Autonómico, que es un modelo de Estado

descentralizado abierto.

El carácter abierto del Estado Autonómico se manifiesta en el sistema de distribución de competencias entre
el Estado y las CC.AA. El sistema está regulado en los arts. 148, 149 y 150 de la Constitución, pero la clave de
la distribución de competencias radica en el Estatuto de Autonomía. Las CC.AA. tienen las competencias que
han asumido a través de sus Estatutos de Autonomía y que les han sido atribuidas, transferidas o delegadas a
través de los mecanismos del art. 150 de la Constitución.

Los art. 148 y 149 de la Constitución establecen los límites dentro de los cuales los Estatutos de
Autonomía pueden asumir competencias.
 El art. 148 CE enumera las competencias que las CC.AA. pueden asumir a través de sus Estatutos. Por su
 naturaleza algunas competencias son exclusivas de las CC.AA., y otras compartidas con el Estado.
 El art.149 CE enumera las materias sobre las que, en principio, el Estado tiene competencia exclusiva. El
 sistema se cierra con las tres reglas que establece el art. 149 CE:
- Las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución podrán corresponder a las
CC.AA.
- Las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos corresponderán
al Estado.
- Las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre las de las CC.AA. en todo lo que no
esté atribuido a la competencia exclusiva de éstas. Además el Derecho Estatal es supletorio del
Derecho de las CC.AA.
La distribución de competencias dentro del marco de los arts. 148 y 149 CE no es definitiva, se
puede modificar a través de los mecanismos previstos en el art. 150 CE.:
 Ampliando las competencias de las CC.AA.:
- Mediante Leyes Marco el Estado pude atribuir a las CC.AA. la facultad de dictar normas legislativas.
- El Estado puede transferir o delegar facultades de titularidad estatal que por su naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación.
 Limitando el ejercicio de la potestad legislativa de las CC.AA. cuando lo exija el interés general mediante
Leyes de armonización.

2. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA.

Todas las CC.AA. han asumido un modelo similar al que refiere el art. 152 CE, que se limita a establecer un
modelo en que debe basarse la organización institucional de aquellas CC.AA. que aprobaron sus Estatutos
de Autonomía por la vía del art. 151 CE., compuesta por:
- Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal.
- Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
- Un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y nombrado por el Rey.

Los Parlamentos Autonómicos están compuestos por una sola Cámara, cuyo número de miembros es
variable. Los Diputados autonómicos se eligen de acuerdo con la Legislación Electoral General.

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Todas las CC.AA. tienen un Gobierno Autonómico integrado por un Presidente, uno o varios Vicepresidentes y
Consejeros, que se reúnen en Consejo de Gobierno. El Presidente es el máximo representante de la CC.AA. y
ostenta también la representación del Estado. Es elegido por la Asamblea entre sus miembros y nombrado
por el Rey.

Le corresponde al Presidente la dirección del Consejo de Gobierno, cuyos miembros nombra y cesa. El
Consejo de Gobierno reproduce el esquema del Consejo de Ministros y tiene las funciones propias de éste a
nivel autonómico.

En cuanto al modelo de Administración Autonómica, todas las CC.AA. han copiado el modelo de la
Administración Estatal, con sus niveles central, periférico y de Administración Institucional. Las Consejerías
equivalen a los Ministerios y en todas las Administraciones Autonómicas existen Direcciones Generales.

3. EL MUNICIPIO. CONCEPTO Y ELEMENTOS.

3.1. EL MUNICIPIO.
La LBRL define al municipio como la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Esta
definición es consecuencia del art. 137 CE según el cual el Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las CC.AA. que se constituyan.
Los municipios tienen personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Sus elementos son el territorio, la población y la organización.

3.2 EL TERRITORIO.
El territorio en el que el municipio ejerce sus competencias se denomina término municipal. Cada
municipio pertenece a una sola provincia.

La creación de nuevos municipios solo puede realizarse sobre la base de núcleos de población
territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes.

3.3. LA POBLACIÓN.
La Ley establece la obligación de toda persona que viva en España de inscribirse en el Padrón del municipio
en el que viva habitualmente.

El padrón, regulado por la LBRL, es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio.

Algunos de los derechos y deberes de los vecinos son:

- Ser actor y elegible.
- Utilizar los servicios municipales.
- Contribuir a la realización de las competencias municipales.
- Ser informado y dirigir solicitudes a la Administración municipal.
- Ejercer la iniciativa popular.

3.4. LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL.

Respecto de la organización municipal, la Constitución (art. 140) establece que su gobierno y su administración
corresponden a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.

Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio y los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o
por los vecinos.

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Existen tres regímenes de organización de los municipios:
  Régimen común de organización.
Son órganos necesarios de la organización municipal el Alcalde, el Pleno y la Comisión Especial de Cuentas,
 que existen en todos los Ayuntamientos.
 Otros órganos son necesarios o potestativos en función del número de habitantes. Son destacables:
- Para > 5.000 hab. Añade la Junta de Gobierno Local y Órganos de Control.
- La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones como órgano facultativo.
 Régimen de organización de los municipios de gran población.
 Está regulado por la LBRL, quedando sujetos a este régimen:
- Municipios de población superior a 250.000 hab.
- Capitales de provincia con población superior a 175.000 hab.
- Otros que decidan las Asambleas Legislativas con circunstancias que lo motiven.
Este régimen se caracteriza por dotar al Ayuntamiento de una organización mucho más compleja. Así a los
órganos necesarios existentes en todos los municipios hay que añadir:
- Las Comisiones del pleno.
- La Junta de Gobierno.
- La Asesoría Jurídica.
- La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
- Se introduce la distinción entre órganos superiores y órganos directivos.
En este régimen se refuerza notablemente la figura del Alcalde, aunque se le aligera de funciones
ejecutivas y de gestión, estas funciones se encomiendan a la Junta de Gobierno, cuyos miembros nombra
libremente el alcalde, pudiendo formar parte de ella hasta 1/3 de miembros que no sean Concejales.
  Régimen de Concejo Abierto y otros regímenes especiales.
Funcionan en Concejo Abierto: Los municipios de menos de 100 hab., los que tradicionalmente cuenten
 con este régimen y aquellos en que las circunstancias así lo aconsejen.
Este régimen se caracteriza porque su gobierno y administración se atribuyen al Alcalde y a la Asamblea
Vecinal, de la que forman parte todos los electores, ajustándose su funcionamiento a usos y costumbres
locales.

La LBRL permite que se establezcan otros regímenes especiales para otros municipios que reúnan características
que lo aconsejen.

4. EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO

El Pleno del Ayuntamiento es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el
Gobierno Municipal. Está integrado por todos los Concejales y es presidido por el Alcalde. Los Concejales se
eligen por los vecinos mediante sufragio universal. Su mandato es de Cuatro años. El número de Concejales
depende del número de habitantes del municipio.

Las funciones de carácter político más importantes que corresponden al Pleno son:
- La elección del Alcalde.
- La votación sobre la moción de censara al Alcalde y sobre la cuestión de confianza.
- Control y fiscalización de los órganos de gobierno.

Las competencias están enumeradas en la LBRL, entre otras destacamos:

- Alteración del término municipal.
- Aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas.
- Aprobación y modificación de los Presupuestos.
- Aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo.

En los municipios de gran población el régimen del Pleno es distinto. El Alcalde puede delegar la convocatoria y
la Presidencia del Pleno en uno de sus concejales. Aunque conserva sus funciones políticas (control de los
órganos de gobierno y votación de la moción de censura/cuestión de confianza) y sus funciones normativas
(Reglamentos y Ordenanzas), pierde competencias ejecutivas o administrativas (disposición de gastos,
contrataciones, concesiones…).
25
A las Comisiones dispuestas por el Pleno les corresponde el estudio, informe o consulta de los asuntos que
han de ser sometidos al Pleno, el seguimiento de la gestión del equipo de Gobierno y aquellas que el Pleno les
delegue.

5. EL ALCALDE Y SUS ÓRGANOS DE APOYO.

5.1. EL ALCALDE.
El Alcalde es el titular del poder ejecutivo a nivel municipal. Es el Presidente de la Corporación Municipal,
cuyo gobierno y administración dirige. Nombra a los Tenientes de Alcalde y nombra y separa a los
miembros de la Junta de Gobierno Local.

Le corresponden, entre otras, las siguientes atribuciones:

- Representar al Ayuntamiento.
- Convocar y presidir las reuniones del Pleno.
- Dictar Bandos.
- Desempeñar la jefatura superior de todo el personal.
- Todas las que la legislación asigne al municipio y no atribuya a otros órganos.

5.2. LOS ÓRGANOS DE APOYO DEL ALCALDE.

Los órganos de apoyo del Alcalde son los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno Local.
  En el régimen común.
La Junta de Gobierno Local está integrada por el Alcalde y un número de Concejales no superior a 1/3 del
número legal de los mismos nombrados y separados libremente por el Alcalde. No es un órgano necesario
 en municipios de <5.000 hab.
La función de la Junta de Gobierno Local es asistir al Alcalde, pudiendo ejercer las competencias que el
 Alcalde le delegue o le atribuyan las Leyes.
Los Tenientes de Alcalde sustituyen al Alcalde en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son
 designados y removidos por el Alcalde de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local
  Régimen de los municipios de gran población.
En los municipios de gran población la Junta de Gobierno es más que un órgano de apoyo del Alcalde,
pues colabora en la dirección política del Ayuntamiento y ejerce funciones ejecutivas y administrativas.
Todos sus miembros son nombrados y separados por el Alcalde, pero a diferencia del régimen común, solo
 es necesario que sean Concejales 2/3 de los miembros.
Las competencias de la Junta de Gobierno Local en estos municipios están enumeradas en la LBRL,
destacando:
- Aprobación de los proyectos de Ordenanzas y de los Reglamentos.
- Aprobación del proyecto de Presupuesto.
- Desarrollo de la gestión económica y de personal.
- Potestad sancionadora.

6. LA PROVINCIA. CONCEPTO Y ELEMENTOS.

La Constitución define la provincia como entidad local con personalidad propia, determinada por la
agrupación de municipios y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Esto
significa que la provincia tiene un doble carácter, por una parte es una Entidad Local equiparable a los
municipios, por otra es una circunscripción estatal.
La Constitución exige que la alteración de los límites provinciales se apruebe por las Cortes Generales, ya que
son elementos básicos del régimen electoral.

La LBRL no menciona los elementos de la provincia, la explicación es la naturaleza de la provincia como

agrupación de otras entidades locales. Su población y su territorio, por tanto, son la suma de los
municipios que la integran.

7. LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL.
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La LBRL establece una organización de la provincia que reproduce el modelo de organización de los municipios.
El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones y sus
funciones son equivalentes a las del Alcalde, Teniente de Alcalde, Junta de Gobierno y Pleno Municipal.

7.1. EL PLENO DE LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL.

El Pleno es el órgano representativo superior de la provincia. Está integrado por el Presidente de la Diputación
y los Diputados Provinciales elegidos democráticamente.

La LBRL les atribuye la organización de la Diputación, la aprobación de las Ordenanzas, los Presupuestos y los
planes provinciales, el control y la fiscalización de los órganos de gobierno.
También le corresponde al Pleno votar la moción de censura y la cuestión de confianza del Presidente.

7.2. EL PRESIDENTE DE LA DIPUTACIÓN Y LA JUNTA DE GOBIERNO.

El Presidente de la Diputación se elige por el Pleno entre sus miembros, por mayoría absoluta en
primera votación y simple en segunda.

Sus funciones están reguladas en términos análogos a las del Alcalde: dirige el gobierno y la administración de
la provincia; representa a la Diputación, ostenta la jefatura superior del personal, etc.

La Junta de Gobierno está integrada por el Presidente y un número de Diputados no superior a 1/3
del número legal. Sus miembros son nombrados y separados libremente por el Presidente.

Sus funciones son la asistencia al Presidente y aquellas que el Presidente delegue o le atribuyan las Leyes.

Los Vicepresidentes sustituyen al Presidente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son nombrados
libremente por el Presidente de entre los miembros de la Junta de Gobierno.

8. REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES.

La LBRL regula tres regímenes especiales: el de los órganos Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya; el de
los archipiélagos e islas y el de las CC.AA. uniprovinciales.

 Los Órganos Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen particular, siéndoles de
aplicación la LBRL con carácter supletorio. Los órganos forales son las Junta Generales y la Diputación Foral.
Las Juntas Generales funcionan como Parlamento provincial y sus miembros son elegidos por sufragio
directo. Ejercen la potestad normativa, aprueban los Presupuestos y controlan la actividad del ejecutivo.
Las Juntas Generales eligen de entre sus miembros un Diputado General, que nombra a los integrantes de
la Diputación Foral, a las que corresponden las responsabilidades de gobierno y administración.

 En las CC-AA. Uniprovinciales y la Foral de Navarra, las provincias desaparecen al ser asumidas sus
 competencias, medios y recursos por aquellas.
 En las Isla Canarias subsisten las Mancomunidades Provinciales Interinsulares aunque con funciones de
 representación y expresión de los intereses provinciales únicamente, sin competencias materiales
 Son los Cabildo Insulares los Órganos de gobierno, administración y representación de cada isla.
En las Islas Baleares, se produce una equiparación de las islas con las Provincias, existiendo en cada isla un
Consejo Insular como órgano de gobierno, administración y representación de cada isla, al que es de
aplicación la LBRL. Además forman la estructura de la Administración Autonómica, pues los Diputados de
los Consejos Insulares son los miembros únicos del Parlamento Balear.

9. LAS COMPETENCIA MUNICIPALES Y PROVINCIALES.

9.1. EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA LOCAL.

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Las competencias municipales están íntimamente ligadas al principio de autonomía local, que la
Constitución garantiza a los municipios para la gestión de sus intereses (arts. 137 y 140). Es la expresión del
derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de
cuantos asuntos le atañen.

La LBRL concreta esta garantía constitucional de autonomía local desde la perspectiva de las
competencias locales:
 Para la efectividad de la autonomía, garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación
del Estado y la CC.AA. deberá asegurar a los municipios, provincias e islas su derecho a intervenir en los
asuntos que les afecten directamente, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima
 proximidad de la gestión a los ciudadanos.
 Las Leyes básicas del Estado deberán determinar las competencias que deben corresponder a los Entes
Locales en la materia que regulen.

La LBRL no prevé ningún mecanismo para que los entes locales hagan efectiva esta garantía ante las
Leyes estatales o autonómicas que atente contra su autonomía. En cualquier caso, los Entes Locales
pueden impugnar ante el Tribunal Constitucional las Leyes que no respeten su autonomía.

9.2. EL CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE LAS ENTIDADES LOCALES POR LAS

ADMINISTRACIONES TERRITORIALES DE ÁMBITO SUPERIOR.
La LBRL contempla los siguientes mecanismos de control:
 La sustitución de la actividad local por la Administración del Estado o la CC.AA. cuando un Ente Local
 incumpliera las obligaciones directamente impuestas por la Ley.
 La disolución de los órganos de la Corporación Local y convocatoria de elecciones parciales en el
 supuesto de gestión gravemente dañosa. Es un supuesto muy extremo.
 Deber de las Entidades Locales de remitir a las Administraciones del Estado y a la de las CC.AA. copia de
 sus Actas y Acuerdos.
 Legitimación de la Administración del Estado y de las CC.AA. para impugnar ante la jurisdicción
contencioso-administrativa los actos de las entidades locales contrarios al Ordenamiento Jurídico.

9.3. CLASES DE COMPETENCIAS LOCALES

Las Entidades Locales tienen competencias propias, competencias delegadas y competencias

distintas de las propias.
 Las competencias propias solo pueden ser determinadas por Ley y se ejercen en
régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad.
 Las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o
en el acuerdo de delegación.
 Las competencias distintas de las propias y las atribuidas por delegación, solo podrán
ser ejercidas cuando si no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera y cuando no
suponga la ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración Pública.

9.4. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES.

Son cuatro los criterios de atribución de competencia a los municipios que utiliza la LBRL:
 El principio de capacidad del municipio. El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan
a satisfacer sus necesidades y aspiraciones (art. 25.1 LBRL). Esta capacidad encuentra su límite en las
 competencias exclusivas de otras Administraciones Públicas.
 El principio de participación o asignación de competencias por la legislación sectorial. El art. 25.2 de la
LBRL enumera una serie de materias en las que el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los
términos de la legislación del Estado y de las CC.AA. Es decir, se ordena a los legisladores estatal y
autonómico que atribuyan a los municipios las competencias que procedan en atención a las

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 características de la actividad y de la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los
principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión a los ciudadanos. 
Según la modificación de la LBRL llevada a cabo mediante la LRSAL, la Ley deberá evaluar la conveniencia
de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y
sostenibilidad financiera; deberá ir acompañada de una memoria económica. La Ley determinará la
competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce atribución simultánea.

 El art. 26 de la LBRL impone a los municipios, por sí solos o asociados, el deber de prestar en todo caso una
 serie de servicios cuya concreción depende del número de habitantes del municipio.
- En todos: Alumbrado, cementerio, recogida de residuos, limpieza, agua, alcantarillado, accesos,
control de alimentos.
- Municipios de >5.000 hab. Parque, biblioteca, mercado y tratamiento de residuos.
- Municipios de >20.000 hab. Protección Civil, servicios sociales, incendios, matadero.
- Municipios de >50.000 hab. Transporte urbano y protección del medio ambiente.

 La atribución de competencias por delegación, de la Administración del Estado, de las CC.AA. y de otras
Entidades Locales en los municipios está prevista en la LBRL, para materias que afecten a sus intereses
 siempre que con ello se mejore el servicio. Esta delegación está sujeta a las siguientes reglas:
- El acuerdo de delegación debe determinar el alcance.
- La efectividad requiere aceptación por el municipio e informe previo de la CC.AA.
- Las competencias delegadas se ejercen de acuerdo a la Legislación del Estado o de las CC.AA.
correspondientes.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local –

LRSAL- ha modificado profundamente el régimen competencial: reduciendo las competencias de los
municipios; suprimiendo el principio de complementariedad de la acción de otras Administraciones
públicas, que permitía a los municipios ejercer competencias sobre educación, la cultura, promoción
de la mujer, vivienda, sanidad y medio ambiente.

9.5. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES.

Si las provincias tienen como fines propios garantizar los principios de solidaridad y equilibrio
intermunicipales y asegurar la prestación en la totalidad del territorio provincial de los servicios de
competencia municipal es comprensible que su actividad se centre en el apoyo y suplencia de las
competencias de los municipios.

La LBRL les reconoce las competencias que les atribuyan las Leyes del Estado y de las CC.AA. y, en todo caso:
- Coordinación de los servicios municipales para garantizar una prestación adecuada en todo el
territorio provincial.
- Asistencia técnica y cooperación con los municipios.
- Prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal.
- Fomento y desarrollo de los intereses de la provincia.

- Funciones de coordinación en los casos previstos en art.116 bis.

- Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria.

- Prestación de los servicios de administración electrónica y contratación en municipios con población

inferior a 20.000 habitantes.

- El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia.

- Coordinación con la CCAA respectiva de prestación de servicio de mantenimiento y limpieza de

consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5000 habitantes.

29
Por delegación, las provincias pueden ejercer competencias del Estado y de las CC.AA. y la gestión ordinaria
de servicios propios de las CC.AA.

10. OTRAS ENTIDADES LOCALES.

La LBRL prevé la existencia de otras entidades locales de carácter supramunicipal. Son las Comarcas, las Áreas
Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios. Las dos primeras creadas por las CCAA mediante Ley, la
tercera fruto del derecho de los municipios a asociarse.
 Las Comarcas, son Entidades que agrupan varios Municipios cuyas características determinen intereses
comunes precisado de una gestión propia.
 Las Áreas Metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas donde existan vínculos económicos y sociales.
 Las Mancomunidades de Municipio tiene personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus
fines específicos y se rigen por sus propios Estatutos.

11. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ENTES LOCALES.

Los Entes Locales tienen personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, pudiendo
adquirir, poseer, gravar y enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras y
servicios, etc.

Se rigen por:
 Ley de Bases de Régimen Local (LBRL).
  Texto Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local (TRRL).
  Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
 Normativa estatal y autonómica aplicable derivada de la distribución de competencias del bloque de
constitucionalidad.

Los órganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en régimen de sesiones ordinarias de periodicidad
preestablecida y sesiones extraordinarias. Sus acuerdos se fijan por mayoría simple de los miembros presentes,
salvo algún caso que requiere mayoría absoluta del número legal de miembros.

En cuanto a las relaciones interadministrativas, se impone a todas las Administraciones el deber de cooperar,
respetando las competencias ajenas. Se prevé la creación de órganos de colaboración y de una Comisión
Territorial de Administración Local en cada CC.AA.

En cuanto al estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales, la LBRL persigue su profesionalización.
Para ello establece que los cargos que se desempeñen con dedicación exclusiva perciban retribución y los
desempeñados con dedicación a tiempo parcial perciban retribución por la parte efectiva. Para asegurar su
imparcialidad se regulan las causas de posible incompatibilidad. Deben abstenerse de participar en asuntos en
los que puedan incurrir en las causas de abstención o recusación previstas en la LRJPAC.

30
LECCIÓN 6
LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL.

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. Concepto Y Características De Las Administraciones Institucionales.

[feb. 2013]
Existen innumerables organizaciones públicas creadas por las Administraciones
territoriales para el cumplimiento de alguno de los fines que tiene encomendado. Este
fenómeno se conoce como descentralización funcional, se trata de un proceso de
descentralización en virtud del cual una Administración territorial que ejerza una función
pública o presta un servicio público deja de hacerlo directamente, creando una
organización a la que dota de personalidad jurídica propia, pero que sigue dependiendo
de ella, y le encomienda el ejercicio de esa función o la prestación de ese servicio.
Las tres notas definitorias de estas Administraciones instrumentales son:

ámbito competencial.

Administración que los crea.

Territorial que las crea, que nombra y separa a los titulares de sus órganos y ante la cual
son responsables.

1.2. Origen y evolución.

El origen remoto se encuentra en las Fábricas Reales que el Estado crea para fomentar la
industria en el siglo XVIII. En el siglo XIX se importó de Francia la figura del
establecimiento público para la gestión de los servicios asistenciales, a los que se dotó de
personalidad jurídica para atraer donaciones y de cierta independencia de gestión.
A mediados del siglo XX se hace evidente la existencia de un problema de
heterogeneidad, se utilizan las Administraciones instrumentales para fines tan distintos
como la fabricación de coches, administrar una cuenca hidrográfica o gestionar el
transporte ferroviario, y cada una se rige por su propia norma de creación.
En 1958 la Ley de Entidades Estatales Autónomas (LEEA) hace una clasificación de los
Entes instrumentales.
En 1977 la Ley General Presupuestaria eliminó los Servicios Administrativos sin
personalidad jurídica e hizo una nueva clasificación de los Entes instrumentales.
La LOFAGE simplificó la clasificación de los entes instrumentales, a los que denomina
genéricamente “Organismos Públicos”, pero sigue sin resolver el problema de
singularidad de muchos de ellos.
En su articulado, la Ley distingue entre Organismos Autónomos, Entidades Públicas
Empresariales y Agencias Estatales. Peo deja fuera de esta clasificación una serie de
organismos públicos. También establece que las Sociedades Mercantiles Estatales se
regirán por el Ordenamiento Jurídico privado. La Ley General Presupuestaria de 1988
incorpora una nueva figura, la Fundación Pública.

31
Más tarde, la ley 14/2000, de 29 de diciembre, añadió el artículo 6 del texto refundido de
la Ley General Presupuestaria de 1988 un apartado, el 5, en el que se previó una nueva
forma de ente instrumental, la Fundación Pública. Y después la ley 28/2006, de 18 de
julio, de agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, introdujo la
categoría de las agencias estatales con la intención que se convirtiese en el organismo
público por defecto, ordenando la transformación a esta figura de todos aquellos cuyos
objetivos y actividades se ajusten a su naturaleza.
La ley 40/ 2015, de 1 de octubre, Régimen Jurídico del Sector Público LRJSP
Ha vuelto a modificar el régimen jurídico eliminando categorías, como las agencias e
introduciendo otras por recomendaciones del informe CORA.
La nueva clasificación no resuelve el eterno problema de la falta de disciplina de las
Administraciones.
Disposiciones adicionales
Duodécima (Régimen Jurídico De Las Autoridades Portuarias Y Puertos Del Estado)
Decimotercera (Régimen Jurídico de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la
Seguridad Social)
Decimoséptima (Régimen jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria),
Decimoctava (Régimen Jurídico del Centro Nacional de Inteligencia) y decimonovena
(Régimen Jurídico del Banco de España)
Mantiene las peculiaridades de algunos de los entes más importantes de la administración
institucional, que se quedan fuera de la clasificación.
El artículo 84.2 establece “La Administración General del Estado integrante del sector
público institucional estatal no podrá, Por sí mismas y en colaboración con otras
entidades públicas o privadas, crear, ni ejercer el control ejecutivo, directa e
indirectamente, sobre ningún otro tipo de entidad distinta de las enumeradas en este
artículo, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico”
La creación de estos entes se lleva a cabo mediante una Ley artículo 91, deja abierto el
mecanismo por el que las sucesivas administraciones se han escapado de la clasificación,
ya que cualquier ley de creación de un ente público puede establecer una regulación
peculiar, sin sujetarse a las prescripciones de la LRJSP. Con el tiempo veamos aparecer
nuevas clases de entes.

1.3 Clasificación del sector público institucional.

La LRJSP dedica el artículo 84 exponer la composición y clasificación del “ sector
público institucional” estatal, pero esa clasificación está incompleta porque la propia ley
deja fuera de la clasificación a los entes que regulan las disposiciones adicionales que
hemos mencionado antes y porque la misma ley, en su disposición final octava (
modificación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ) al
modificar el artículo 2 de la LGP realiza una clasificación que contiene más categorías
de entes que la contenida en el artículo 84, pues a los enumerados en este artículo añade:
* Entidades gestoras,
* Servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social,
*Centros mancomunados; y cualquier organismo y entidad de derecho público
vinculados o dependientes de la Administración General del Estado.
Subsumibles en la categoría “entes públicos atípicos”, a la que pertenecería también lo
regulado en las disposiciones adicionales antes mencionadas. Por otra parte, la LRSJP
incluye en su clasificación a los “fondos sin personalidad jurídica” que no encajan en el
32
sector público institucional ya que su naturaleza es la de masas patrimoniales afecta a
fines específicos y adscritas a una administración y no se le da a un ente público
institucional, al carecer de personalidad jurídica.
Teniendo en cuenta estas consideraciones, el sector público institucional estatal se
clasifica así:
1. Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General
del Estado, Las cuales se clasifican en:
a. Organismos autónomos. Son los organismos públicos que realizan actividades
fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al derecho administrativo.
b. Entidades públicas empresariales. Son los organismos públicos que desarrollan
actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés
público, susceptibles de contraprestación. Se rigen por el derecho privado excepto en
relación con el ejercicio de potestades públicas y determinados aspectos de su
funcionamiento que se rigen por el derecho público.
2. Autoridades administrativas independientes. Son las entidades de derecho público
que tienen atribuidas funciones de regulación y supervisión de carácter externo sobre
sectores económicos o actividades determinadas,
3. Sociedades mercantiles estatales. Son las sociedades mercantiles sobre las que se
ejerce control estatal. Se rigen por la LRJSP, Ley de Patrimonio de las Administraciones
Públicas y por el ordenamiento jurídico privado.
4. Consorcios. Son entidades de derecho público creadas por varias administraciones
públicas o entidades del sector público institucional, entre sí o con participación de
entidades privadas, Se rigen por la LRSJP , la normativa autonómica de desarrollo y
sus estatutos.
5. Funciones del sector público. Son funciones en cuya dotación participa
mayoritariamente, directa o indirectamente, una administración pública o cuyo
patronato esté controlado por el sector público institucional.
6. Universidades públicas no transferidas. Son la UNED y la Universidad
Internacional Menéndez Pelayo.
7. Entes públicos atípicos Son el resto de los entes públicos que no encajan en ninguna
de las categorías anteriores.
Esta clasificación rige exclusivamente para la Administración del Estado y la
Administración Local, pues en el ámbito de las comunidades Autónomas son sus leyes
las que regulan la Administración Institucional, Si bien lo normal Copiar el modelo
estatal.

2. RÉGIMEN GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL Y DE

LOS ORGANISMOS PÚBLICOS

2.1 Normas aplicables al sector público institucional

La LRSJP dedica los capítulos I y II del Título II a regular el sector público estatal, Su
organización y su funcionamiento.
Es común a todas las entidades del sector público institucional su sometimiento a los
principios de legalidad, eficiencia, Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera en su actuación y la de transparencia en su gestión. En materia de personal se
sujetan a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en las previsiones
anuales de los Presupuestos Generales.
33
Además todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de
supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la
subsistencia de los motivos que justificaron Su creación y su sostenibilidad financiera, y
que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento,
transformación o extinción.
Por otra parte, se establece un Inventario de Entidades del Sector Público, Estatal,
Autonómico y Local en los que deben inscribirse los actos de creación, transformación,
fusión y extinción de todas ellas. Dicho inventario concentra información actualizada
sobre la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio,
en su caso, la condición de medio propio, regímenes de contabilidad presupuestario y
de control así como la clasificación en términos de contabilidad nacional, de cada una de
las entidades integrantes del sector público institucional.
Todas las entidades del sector público institucional estatal están sometidas al control de
eficacia y supervisión continua en los términos previstos en el artículo 85. Contará con
un plan de actuación que se revisará cada 3 años. El control de eficacia lo ejerce el
Departamento al que están adscritos. Y la supervisión la realiza el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General del Estado,
que verificará, al menos:
a) La subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación.
b) Su sostenibilidad financiera.
c) La concurrencia de la causa de disolución referida al incumplimiento de los fines
que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para
lograrlos.
Desde el punto de vista de la legislación de contratos del sector público, todas las
entidades del sector público institucional pueden ser consideradas medios propios y
servicios técnicos de los poderes adjudicadores y del resto de entes y sociedades que no
tengan la consideración de poder adjudicador cuando cumplan las condiciones y
requisitos establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público
y, además de contar con medios suficientes e idóneos para realizar prestaciones en el
sector de actividad que se corresponda con su objeto social, se de alguna de las
siguientes circunstancias:
a) sea una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y
eficaz, aplicando criterios de rentabilidad económica.
b) Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en las
necesidades de disponer de los bienes o servicios suministrados por el medio propio y
servicio técnico.
Por último la LRJSP regula en el artículo 87 transformación de las entidades
integrantes del sector público institucional estatal permitiendo que cualquier organismo
autónomo, entidad pública empresarial, sociedad mercantil estatal o fundación del
sector público institucional estatal pueda transformarse y adoptar la naturaleza jurídica de
cualquiera de las entidades citadas. Esa transformación se hará mediante Real Decreto,
aunque suponga modificación de la Ley de creación.

2.2 Régimen general de los organismos públicos estatales

La LRJSP regula en el capítulo III del Título II la creación, función y extinción de los
Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales. Los organismos públicos
tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios y
34
autonomía de gestión. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las
potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con
sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria artículo 89.
Los organismos públicos estatales se crean mediante ley, que establecerá el tipo de
organismo que crea, sus fines generales, el Departamento de dependencia o vinculación
y, en su caso los recursos económicos y las peculiaridades de su régimen de personal,
de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otra que, por su naturaleza exijan
norma con rango de Ley artículo 91.
Con carácter previo a la entrada en funcionamiento efectivo del organismo público
deberá aprobarse en sus Estatutos mediante el Real Decreto, que regularán los
siguientes extremos:
a) las funciones y competencias del organismo, con indicación de las potestades
administrativas que puedan ostentar.
b) La determinación de su estructura organizativa, con expresión de la composición,
funciones, competencias y rango administrativo que corresponda a cada órgano.
Asimismo se presentarán aquellos de sus actos y resoluciones que agoten la vía
administrativa.
c) El patrimonio que se les asigne y los recursos económicos que hayan de
financiarlos.
d) El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación.
e) La Facultad de participación en sociedades mercantiles cuando ello sea
imprescindible para la consecución de los fines asignados.
Los organismos públicos deben acomodar su actuación a lo previsto en el Plan inicial de
Actuación, que Contendrá, al menos:
a) Las razones que justifican la creación de un nuevo organismo público, por no
poder asumir esas funciones otro ya existente, así como la constatación de que la
creación no supone duplicidad con la actividad que desarrolle cualquier otro órgano o
entidad preexistente.
b) La forma jurídica propuesta y un análisis que justifique que la elegida resulta más
eficiente frente a otras alternativas de organización que se hayan descartado.
c) La fundamentación de la estructura organizativa elegida, determinando los
órganos directivos y la previsión sobre los recursos humanos necesarios para su
funcionamiento.
d) El anteproyecto del presupuesto correspondiente al primer ejercicio junto con un
estudio económico financiero que acredite la suficiencia de la dotación económica
prevista inicialmente para el comienzo de su actividad y sostenibilidad futura del
organismo, Atendiendo a las fuentes futuras de financiación de los gastos y las
inversiones, así como a la incidencia que tendrá sobre los Presupuestos Generales del
Estado.
e) Los objetivos del organismo, justificando su suficiencia o idoneidad, los
indicadores para medirlos y la programación plurianual de el carácter estratégico para
alcanzarlos, especificando los medios económicos y personales que dedicará,
concretando en este último caso la forma de provisión de los puestos de trabajo, su
procedencia, coste, retribuciones e indemnizaciones, así como el ámbito temporal en el
que se prevé desarrollar la actividad del organismo. Asimismo, se incluyen las
consecuencias asociadas al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en
particular, su vinculación con la evaluación de la gestión del personal directivo en el
35
caso de incumplimiento. A tal efecto, el reparto del complemento de productividad o
concepto equivalente se realizará teniendo en cuenta el grado de cumplimiento de los
objetivos establecidos en el plan de creación y en los anuales.
Los organismos públicos estatales de la misma naturaleza jurídica pueden fusionarse,
bien mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público, bien
mediante su extinción para ser absorbido por otro ya existente.
Salvo que se justifique por su norma de creación, los organismos públicos estatales
deberán compartir la gestión de algunos o todos los servicios comunes, que coordinará
el Ministerio de adscripción, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o
un organismo vinculado o dependiente del mismo. Se considerará servicios comunes los
siguientes:
a) Gestión de bienes inmuebles.
b) Sistemas de información y comunicación.
c) Asistencia jurídica.
d) Contabilidad y gestión financiera.
e) Publicaciones.
f) Contratación pública.
Los organismos públicos estatales deberán disolverse:
a) Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la ley de creación.
b) Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la
Administración General del Estado.
c) Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos, de forma que no se justifica la
pervivencia del organismo público, y así se haya puesto de manifiesto en el control de
eficacia.
d) Cuando del seguimiento del Plan de Actuación resulte el incumplimiento de los
fines que justificaron la creación del organismo o que su subsistencia no es el medio más
idóneo para lograrlo y así se concluye en el control de eficacia o de supervisión continua.
e) Por encontrarse en situación de desequilibrio financiero durante dos ejercicios
presupuestarios consecutivos.
f) Por cualquier otra causa establecida en los estatutos.
g) Cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros siguiendo el procedimiento
determinado al efecto en el acto jurídico que acuerde la disolución.
Cuando un organismo público incurra en alguna causa de disolución, deberá
comunicarlo al titular del departamento de adscripción.
En el plazo de dos meses el Consejo de Ministros adoptará el acuerdo de disolución,
dará inicio a la liquidación del organismo. Ésta tendrá lugar por la sesión de integración
global, en unidad de acto, de todo el activo y pasivo del organismo en la Administración
General del Estado, qué le sucederá universalmente en todos sus derechos y
obligaciones.
Formalizada la liquidación, el organismo quedará extinto.

3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS

Los organismos autónomos son entidades de derecho público, con personalidad jurídica
propia, tesorería y patrimonio propios, y autonomía en su gestión, que desarrollan
actividades propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento,
prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público,

36
susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales
diferenciadas y dependientes de está.
Se rigen por el Derecho Administrativo (la LRJSP, Ley de creación, sus estatutos,
LPAC, el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Públicas, y el resto de las normas de derecho
administrativo que le sea de aplicación). Son ejemplos de organismos autonómicos las
Confederaciones hidráulicas, el Instituto de Estudios Fiscales y el Instituto Nacional de
Estadística.
Los titulares de sus organismos directivos se nombran por las mismas reglas que rigen
para la Administración General del Estado. Su personal puede ser funcionario o laboral,
en los mismos términos que los establecidos por la Administración General del Estado.
Su patrimonio se rige por la Ley 33/2003, de 23 de noviembre, de Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
Su contratación se rige por las normas generales de la contratación de las
Administraciones Públicas, hoy reguladas por el Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre (LCSP)
Sus actos y resoluciones son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la
LPAC, poniendo fin a la vía administrativa los actos enumera dos de los máximos
órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con sus estatutos.

4 LAS ENTIDADES PUBLICAS EMPRESARIALES

Son organismos públicos a los que se les encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público
susceptibles de contraprestación.
Con la entrada en vigor de la LRJSP, las diferencias entre las entidades públicas
empresariales y los organismos autónomos se han difuminado. Ahora la actividad de los
organismos autónomos también puede generar ingresos y las actividades que pueden
desarrollar son muy similares, pues la única diferencia es que en el caso de los
organismos autónomos se mencionan las “actividades propias de la administración
pública y de fomento” y en las entidades públicas empresariales no. La diferencia más
importante es el régimen jurídico, que en el caso de las entidades públicas empresariales
es mixto.
Se rigen por el derecho privado excepto en la formación de la voluntad de sus órganos ,
en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos
regulados específicamente para las mismas en la LRJSP, su Ley de creación, sus
estatutos, la LPAC, el TR de la ley de contratos del sector público y la ley de patrimonio
de las administraciones públicas y resto de normas administrativas que le sean de
aplicación ( art. 104 LRJSP). EJEMPLOS DE ENTIDADES PUBLICAS
EMPRESARIALES: La entidad Aeropuertos Españoles y Navegación aérea
(AENA) El administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF)
La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre – Real Casa de la Moneda.
Las Entidades Públicas Empresariales deberán financiarse con ingresos que se deriven de
sus operaciones y con su patrimonio. Excepcionalmente, cuando así lo prevea la Ley de
Creación, podrán financiarse con cargo a los Presupuestos Generales del Estado,
transferencias corrientes o de capital procedentes de las administraciones o entidades
37
públicas y donaciones, legados y otras aportaciones de Entidades privadas y de
particulares ( art. 107.2 LRJSP ).
Su personal se rige por el derecho laboral, aunque se admite la cobertura de destinos por
personal funcionario. El personal directivo se nombra por criterios de competencia, el
resto del personal mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad,
mérito y capacidad.
El régimen patrimonial de las entidades públicas empresariales es el establecido por la
Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas.
Su contratación se rige por la Ley de Contratos del Sector Publico, pero solo en cuanto a
la preparación y adjudicación de contratos, en cuanto a los efectos y su extinción, estos
contratos se regirán por el derecho privado.

5 LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES

En los últimos años se ha acelerado el proceso de creación de Entidades a las que se les
encomienda el ejercicio de funciones antes atribuidas a la Administración General del
Estado ( AGE ) y a las que se pretende dotar de independencia respecto del poder
ejecutivo, configurándose esta independencia como el rasgo definitorio fundamental.
Este modelo se justifica en la necesidad de sustraer a las peripecias políticas el ejercicio
de determinadas funciones que requieren una gestión neutra y profesional.
Así se han creado Administraciones Independientes para proteger determinados derechos
fundamentales ( Agencia de Protección de Datos), para regular determinados sectores (
Banco de España, Comisión Nacional de los Mercados, etc.) o determinadas actividades (
Consejo de Seguridad Nuclear).
Son rasgos característicos de las Administraciones Independientes :
-Titularidad de las potestades administrativas típicas (excepto la expropietaria).
– Independencia del poder ejecutivo. Garantizada por diversas técnicas como la
prevalencia en el cargo de los titulares de sus órganos directivos o los controles
extragubernamentales a la potestad de nombramiento de los titulares de sus órganos
directivos.
El régimen jurídico es tratado en la LOFAGE, que dispone que se regiran por su
normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha
independencia. En los demás extremos y , en todo caso, en cuanto al régimen de
personal, bienes, contratación y presupuestación ajustaran en su regulación a las
prescripciones de la LOFAGE.

6 LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES

Son Sociedades Mercantiles Estatales aquellas en cuyo capital social la participación de
entidades del sector público supere el 50% de forma directa o indirecta.
Las Sociedades Mercantiles Estatales se rigen por la LRJSP, por lo previsto en la Ley de
Patrimonio de las Administraciones Publicas y por el ordenamiento jurídico privado,
salvo en las materias que le sean de aplicación normativa presupuestaria, contable, de
personal, de control económico-financiero y de contratación.
A consecuencia de su sometimiento integro al Derecho privado, en ningún caso podrán
disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.
La LBRL regula las Sociedades Públicas de manera análoga a la LOFAGE, con la
particularidad de que las Administraciones locales deben ser propietarias de la totalidad
del capital.
38
7 LAS FUNDACIONES PÚBLICAS
Las Fundaciones públicas son personas jurídicas que tienen la forma de fundaciones
privadas pero en cuya dotación participa mayoritariamente una Administración Publica.
La ley 30/1994, de Fundaciones, permitió a las Administraciones publicas crear
fundaciones y la vigente ley 50/2002, de fundaciones, sigue haciéndolo. Se ha generado
su utilización para gestionar hospitales.
Sus actividades propias se realizan sin ánimo de lucro, aunque el servicio pueda prestarse
mediante contraprestación. Y solo pueden realizar actividades relacionadas con el ámbito
competencial de las entidades del sector público fundadoras. No pueden ejercer
potestades públicas .Las fundaciones del sector público estatal se rigen por lo previsto en
la LRJSP y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que le sea de
aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control económico-financiero y de
contratación del sector público. Son ejemplo de fundaciones públicas la
Fundación Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas Carlos III, la Fundación
Residencia de Estudiantes y la Fundación ICO.

8 MANCOMUNIDADES Y CONSORCIOS
Existen otras formas de entes instrumentales que se diferencian de las anteriores porque
en su creación participan varios Entes públicos territoriales que crean un organismo para
la gestión común de una obra o un servicio. Son las mancomunidades de Municipios y
los Consorcios.

8.1 Las mancomunidades de municipios

Las mancomunidades de municipios están reguladas en la LBRL, que reconoce a los
municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en
común de obras y servicios. Por tanto es una forma de ente instrumental reservada a los
municipios.
Las mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de
sus fines y se rigen por sus estatutos, que deben regular el ámbito territorial de la entidad,
su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazos de duración y cuantos
extremos sean necesarios para su funcionamiento.
Es competencia de cada legislación autonómica determinar el procedimiento de
aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades, de su modificación y de su
supresión, que en todo caso se ajustara a las siguientes reglas:
A) La elaboración corresponde a los Concejales de todos los municipios, constituidos en
asamblea. B) La Diputación/es
interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
C) Los plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.

8.2 Los consorcios

Los consorcios se diferencian de las mancomunidades porque permiten asociarse a Entes
Públicos de distinta naturaleza y a particulares.
Están regulados en la LBRL, que autoriza a las Entidades Locales a constituir Consorcios
con otras Administraciones Publicas para fines de interés común o con entidades
privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público.
39
El TRRL (Texto Refundido de Régimen Local) completa su regulación atribuyéndoles
personalidad jurídica, remitiendo a sus Estatutos la determinación de sus fines y de las
particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero y estableciendo que sus
órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades
consorciadas en la proporción que se fije en los Estatutos.
La LRJPAC (ámbito estatal) se refiere a los consorcios como mecanismos de gestión de
un convenio de colaboración entre la AGE y sus Organismos Públicos con las
Administraciones de las CC.AA. para la creación de una organización común.
Al igual que los consorcios de la LBRL, son los estatutos los que determinaran sus fines,
las particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero y la proporción de
representación de las entidades consorciadas en los órganos de decisión.

9 LOS ENTES PUBLICOS ATIPICOS

Son los entes que no encajan en ninguno de los tipos que hemos examinado (Tipos
típicos: Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales, Agencias estatales,
Fundaciones Públicas o Sociedades Mercantiles Estatales).
En la actualidad, la LRJSP los sigue contemplando para mantener las peculiaridades de
su régimen jurídico en las disposiciones adicionales duodécima, decimotercera,
decimoséptima y decimoctava pero como decíamos al principio de este capítulo, nada
impide que el Estado cree otros entes atípicos distintos de los enumerados en las
disposiciones adicionales citadas.
Se rigen por la norma que los creo, por sus estatutos, por las disposiciones de la Ley
General Presupuestaria que les son aplicables y supletoriamente por la LRJSP.

10 EL REDIMENSIONAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL

La Administración Local, al igual que la Administración del Estado y la Autonómica, ha
utilizado con profusión las diversas formas de Administración institucional para fines
muy diversos, incluyendo el de sacar de su balance el déficit provocado por la prestación
de determinados servicios públicos .Muchos entes locales han abusado de esta figura y
por ello la ley 27/2013, añadió una disposición adicional novena a la Ley de Bases del
Régimen Local en la que se regula el redimensionamiento del sector local imponiéndoles
limites en la utilización administración instrumental y adoptando medidas tendentes a la
eliminación de un gran número de entes.
Se prohíbe a las Entidades Locales sometidas a un plan económico-financiero o de ajuste
adquirir, constituir o participar en la constitución directa o indirecta de nuevos
organismos, entidades, sociedades, unidades y demás entes durante la vigencia del plan.
Las entidades ya existentes adscritas a cualquier Entidad Local que a la entrada en vigor
de la LRSAL se encuentren en desequilibrio financiero disponen de dos meses para
aprobar un plan de corrección que , si no se ha cumplido a 31 de diciembre de 2014,
obligará a la Entidad Local a disolverla en el plazo de seis meses desde la aprobación de
las cuentas anuales o la liquidación del presupuesto de la entidad. De no hacerlo,
quedarán disueltas automáticamente el 1 de diciembre de 2015.
Se prohíbe a todos los organismos, entidades, sociedades, unidades y demás entes
dependientes de las Entidades Locales constituir, participar en la constitución y adquirir
nuevos entes de cualquier tipología.
Los organismos, entidades, sociedades, unidades y demás entes controlados
exclusivamente por unidades adscritas, vinculadas o dependientes de Entidades locales o
40
de sus organismos autónomos que a la entrada en vigor de la LRSAL no estén en
situación de superávit, equilibrio o resultados positivos de explotación deberán ser
adscritos, vinculados o dependientes directamente a las Entidades Locales o bien ser
disueltos, en ambos casos en el plazo de tres meses.

41
TEMA 7
EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
1. EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO
1.1 Los modelos abierto y cerrado de empleo público
Existen dos modelos básicos de gestión de empleo público y ambos han influido en el sistema español:
 Modelo abierto: origen anglosajón (norteamericano).
 Modelo cerrado: origen francés.

Modelo abierto: Se basa en la idea de que la mejor forma de gestionar el empleo público es contratar al mejor
candidato posible para cada puesto de trabajo lo que requiere conocer todos los puestos de la administración y
sus características.
Características:
 Los empleados públicos son contratados para un puesto concreto acorde a su cualificación.
 No existe “carrera” profesional.
 Precariedad en el empleo. Si el puesto de trabajo desaparece se rompe el vínculo contractual entre
trabajador y Administración. Se habla de despojo o botín cuando esta precariedad es llevada a sus
últimas consecuencias, cuando el partido político ganador de unas elecciones despide a todos los
empleados públicos nombrados por el anterior gobierno y nombra nuevos empleados entre sus
simpatizantes y afiliados.
 Ventajas: sistema flexible ya que permite modificar estructuras administrativas sin preocuparse de
buscarle un puesto a los funcionarios cuyos puestos desaparecen. Los gastos de formación corren a
cargo del empleado ya que se contrata a personas ya cualificadas.

Modelo cerrado: Lo importante no es tener una cualificación técnica para desempeñar un puesto de trabajo
concreto, es el conocimiento general de la administración y una vocación que asegure una vinculación
permanente a ella.
Características:
 Los empleados públicos no son contratados para ocupar un puesto de trabajo concreto. Ingreso en un
cuerpo de funcionarios jerárquicamente ordenados en función de su orden de ingreso.
 La relación entre los funcionarios y la administración no se rige por un contrato, es estatutaria.
 La “carrera”, por el mero transcurso del tiempo, el funcionario asciende a puestos con mayor
responsabilidad.
 Estabilidad. Como no se suscribe a contrato sino que ingresa en el cuerpo, no hay relación entre la
desaparición de puestos de trabajo y la vinculación del funcionario con la Administración.
 Ventajas: Vocación de servicio público y conocimiento general de la Administración gracias a la carrera
administrativa.

1.2 Evolución del sistema español de empleo público

El sistema vigente de empleo público en España es una mezcla del sistema abierto y el cerrado.
Los Cuerpos especiales y las escuelas de funcionarios comenzaron a crearse a finales del siglo XVIII para cubrir
las necesidades creadas por la asunción de servicios públicos especializados.
Desde mediados del siglo XIX se suceden la creación de Cuerpos especiales y la aprobación de normas que
incorporan paulatinamente al régimen jurídico de los funcionarios. Al llegar al siglo XX el modelo español de
empleo público era el cerrado, integrado por cuerpos especiales de funcionarios que lo dirigían y cuerpos
generales subordinados a estos.

42
En 1964 el Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (LFCE) reforma radicalmente el sistema
hasta entonces vigente:
 Unifica el régimen jurídico integrando todos los funcionarios en dos clases de cuerpos, cuerpos
generales y cuerpos especiales.
 Los cuerpos generales dejan de estar subordinados.
 Se desjerarquizan los cuerpos.
 Se importa del modelo abierto la técnica de la clasificación de puestos de trabajo.
 Se crean nuevas formas de vinculación profesional con la Administración distintas de la funcionarial.

En 1984 se aprueban La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que no la deroga pero reforma
profundamente la LFCE, abandonando el modelo cerrado y pasando a uno abierto, basado en la clasificación
de los puestos de trabajo, pero sin llevar el cambio de modelo a sus últimas consecuencias ya que no suprime
los cuerpos de funcionarios, aunque generaliza la contratación de personal no funcionario y acerca el régimen
jurídico del personal funcionario al del personal laboral.
En 2007 y 2015 se efectúan dos reformas y el resultado final es un modelo abierto construido sobre la
estructura de un modelo cerrado. Las normas básicas que rigen la función pública española son el EBEP 2015, y
los artículos no derogados de la LFCE de 1964 Y la LMRFP 1984.

2. CLASES DE PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El EBEP define a los empleados púbicos como aquellos que desempeñan funciones retribuidas en las
Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.
El EBEP clasifica a los empleados públicos en:
 Funcionarios de carrera. Son aquellos que pertenecen a un cuerpo o escala de funcionarios, y en virtud
de nombramiento legal están vinculados a la Administración Publica por una relación estatutaria
regulada por el derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de
carácter permanente.
 Funcionarios interinos. No son funcionarios en el sentido estricto pues no pertenecen a ningún cuerpo.
Son nombrados para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera cuando por razones
justificadas de necesidad y urgencia es necesario. Se debe dar alguna de las siguientes circunstancias: 1.
Existencia de plazas vacante sin cobertura por funcionario de carrera. 2. Sustitución transitoria de los
titulares. 3. Programas temporales. 4. Exceso de acumulación de tareas.

Les son aplicables las normas de los funcionarios de carrera y su selección debe cumplir con los principios de
igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
Cesan cuando desaparece la causa que justificó su nombramiento y por las causas generales previstas para la
pérdida de la condición de funcionario.
 El personal laboral: aquel que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera
de las modalidades de contratación previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos para
las Administraciones Públicas. Pueden ser fijos, por tiempo indefinido o temporal.
 Personal eventual. En virtud de nombramiento y con carácter no permanente, solo realiza funciones de
confianza y asesoramiento especial. Su nombramiento y cese son libres. El cese tendrá lugar, en todo
caso, cuando se produzca el de la autoridad que lo nombra. No es mérito para acceder a la función
pública o para la promoción interna.
 Personal directivo. El EBEP prevé un régimen jurídico específico para el personal que desarrolla
funciones directivas profesionales en las Administraciones autonómicas.
 Además podemos añadir el personal de la Administración Militar y los funcionarios de policía estatal,
autonómica y local que se rigen por su legislación correspondiente.
 Los funcionarios de las CC.AA. y de los Entes Locales se rigen por las mismas reglas que los del Estado,
pues el EBEP, la LFCE y la LMRFP tienen carácter de legislación básica.
 El personal al servicio de los órganos constitucionales (Cortes, CGPJ…) y el personal al servicio del
Poder Judicial se rigen por sus estatutos y por la legislación general de funcionarios.
 Los profesionales oficiales (por ejemplo Notarios) son seleccionados y nombrados por el Estado pero no
perciben retribuciones con cargo a éste sino de los particulares por medio de un arancel.

43
3. SELECCIÓN DEL PERSONAL E INGRESO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
La Constitución reconoce a los ciudadanos el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y
cargos públicos y que la regulación de acceso a la función pública se hará de acuerdo con los principios de
mérito y capacidad.
La selección del personal comienza con la “oferta de empleo público” que aprueba el Gobierno en el primer
trimestre de cada año y que comprende las vacantes presupuestarias existentes. A continuación se convocarán
los procesos selectivos de acceso para las vacantes previstas.
La convocatoria junto con las bases se publica en el BOE. Las bases son importantes porque son la norma por la
que se regirá el procedimiento de selección.
Las condiciones de ingreso son los requisitos que deben cumplir los aspirantes:
 Nacionalidad española o de un Estado miembro de la UE.
 Poseer capacidad para el desempeño de las tareas.
 Tener 16 años y no exceder de la edad de jubilación forzosa.
 No haber sido separado del servicio de las Administraciones Públicas o inhabilitado.
 Poseer la titulación exigida.

Los órganos de selección deben ser colegiados y su composición debe ajustarse a los principios de
imparcialidad y profesionalidad.
El EBEP exige que los procesos selectivos tengan carácter abierto y garanticen la libre concurrencia.
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera y personal laboral serán los de “oposición” y “concurso-
oposición”, que deberán incluir pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de
prelación. Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá
únicamente en la valoración de méritos.
La condición de funcionario de carrera se adquiere por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos:
Superación del proceso selectivo, nombramiento, acatamiento de la CE y el resto de Ordenamiento Jurídico y
toma de posesión dentro del plazo establecido.

4. ORDENACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EN CUERPOS Y ESCALAS, NIVELES Y RELACIONES DE PUESTOS DE

TRABAJO
El EBEP ordena a los funcionarios en cuerpo y escalas y ordena los puestos de trabajo mediante relaciones de
puestos de trabajo. A través de estas técnicas se determinan los puestos de trabajo que pueden cubrir los
funcionarios y la retribución que deben percibir.
Los diversos cuerpos de funcionarios están clasificados en cinco categorías, que la Ley denomina grupos, en
función de la titulación exigida para el acceso (A- Grado Universitario [A1 y A2], B- Técnico Superior, C- [C1] en
Bachiller/Técnico [C2] Graduado en ESO).
El personal laboral se clasifica de conformidad con la legislación laboral.
El EBEP regula el derecho a la promoción profesional y a la promoción interna. La carrera profesional es el
conjunto ordenado de oportunidades de promoción conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Las Leyes que desarrollan el EBEP regularán las siguientes modalidades de carrera profesional:
 Carrera horizontal. Remuneración ascendente sin necesidad de cambio de puesto.
 Carrera vertical. Ascenso en la estructura de puestos de trabajo.
 Promoción interna vertical. Ascenso desde un grupo a otro superior.
 Promoción interna horizontal. Acceso a otros cuerpos o escalas del mismo grupo.

Otra novedad del EBEP es el establecimiento de evaluaciones del desempeño mediante los que se mide y
valora el rendimiento de los empleados.
Las relaciones de puestos de trabajo son catálogos que describen cada uno de los puestos de trabajo existentes
en la Administración.

5. PROVISIÓN Y REMOCIÓN DE LOS PUESTOS DE TRABAJO

La provisión de puestos de trabajo en cada Administración pública se llevará a cabo por los procedimientos de:
 concurso y
 libre designación con convocatoria pública.

44
El sistema normal de provisión de puestos de trabajo es el concurso. El concurso consiste en la valoración de los
méritos y capacidades de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico.
Los puestos de trabajo también pueden cubrirse por el procedimiento de libre designación, es la apreciación
discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos
para el desempeño del puesto de acuerdo con los criterios que establezcan las leyes que desarrollen el EBEP.
Otras formas de provisión son el traslado, la reasignación de efectivos, el reingreso, la adscripción provisional
y las comisiones de servicio.
Cuando las necesidades del servicio lo requieran, pueden cubrirse los puestos de trabajo mediante traslado,
respetando las retribuciones y condiciones esenciales del trabajo. El traslado puede obedecer a una
redistribución de efectivos sin que suponga cambio de municipio o a un cambio en la adscripción de puestos
de trabajo, requiriendo consentimiento del funcionario en caso de que suponga un cambio de municipio.
La ley 22/1993 introdujo los Planes de empleo, que permiten la supresión de puestos de trabajo, pudiendo ser
destinado el funcionario, en caso de supresión, a otro puesto de trabajo por el procedimiento de reasignación
de efectivos.
En caso de reingreso al servicio activo, si no existía reserva de puesto de trabajo, se efectúa mediante su
participación en las convocatorias de concurso, por adscripción provisional o por reasignación.
La comisión de servicio es un mecanismo de cobertura de puestos de trabajo, en casos de urgente necesidad,
por un funcionario que reúna los requisitos. Puede ser voluntaria o forzosa. Las comisiones de servicio tienen
una duración máxima de un año prorrogable por otro. A los funcionarios en comisión de servicio se les reserva
el puesto del que proceden.
Remoción del puesto de trabajo.
 Los funcionarios nombrados por libre designación pueden ser destituidos discrecionalmente por la
autoridad que los nombró.
 Los funcionarios que hayan obtenido su plaza por concurso pueden ser removidos por causas
sobrevenidas:
 Por alteración del contenido del puesto de trabajo.
 Por falta de capacidad para el desempeño del puesto

6. SITUACIONES DE LOS FUNCIONARIOS

El EBEP regula las siguientes situaciones de los funcionarios:
 Servicio activo. Situación normal en la que el funcionario ocupa la plaza para la que ha sido nombrado.
 Servicios especiales. Permite a los funcionarios ejercer cargos de carácter político, electivos o al servicio
de organizaciones internacionales. Su principal efecto es el derecho de volver al trabajo en las mismas
condiciones y en la misma localidad.
 Servicio en otras Administraciones. Se aplica a los funcionarios que, en virtud de los procesos de
transferencia o por provisión de puestos, obtengan destino en una Administración Pública distinta. (…)
 Excedencia. Situación en la que el funcionario deja de prestar servicios en la Administración. El EBEP
regula distintas situaciones de excedencia con diferentes plazos y regulaciones:
1. Excedencia voluntaria por interés particular.
2. Excedencia voluntaria por agrupación familiar.
3. Excedencia voluntaria para el cuidado de familiares.
4. Excedencia por razón de violencia de género.
5. Situación de expectativa de destino.
6. Excedencia forzosa. Aunque por diversos motivos no pueden desempeñar puestos de trabajo en
el sector público, tienen derecho a las retribuciones básicas.
7. Excedencia voluntaria incentivada. Para funcionarios afectados por un Plan de Empleo.
8. Suspensión de funciones. El funcionario pierde temporalmente sus funciones y sus derechos
como funcionario.
9. Suspensión provisional. Puede acordarse previamente durante la tramitación del procedimiento
judicial o disciplinario.
10. Suspensión firme. En virtud de condena criminal o sanción disciplinaria.

45
7. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS
Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas asignadas y velar por los intereses
generales con sujeción y observancia de la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
Deberán actuar con arreglo a los principios de: Objetividad. Integridad. Neutralidad. Responsabilidad.
Transparencia. Respeto a la igualdad entre hombres y mujeres Etc.
Como derechos destacables de los funcionarios:
Inamovilidad de la condición de funcionario de carrera: Tienen derecho a conservar la condición de funcionario
y a obtener un puesto de trabajo, pero no a permanecer en un puesto de trabajo concreto
 Retribución de los funcionarios
a) Retribuciones básicas: sueldos y trienios.
b) Retribuciones complementarias: 1. por la progresión en la carrera, 2. especial dificultad técnica,
responsabilidad, dedicación… 3. El grado de interés, iniciativa… 4. Servicios extraordinarios fuera de
la jornada.
c) Pagas extraordinarias: son dos al año.
d) Indemnizaciones por razón de servicio: compensan a los trabajadores por los gastos incurridos en su
servicio (por traslados, desplazamientos por razón de servicio…)
 Vacaciones, descansos, permisos y licencias. (vacaciones de 22 días hábiles/año- los sábados y domingos no
se consideran hábiles, o la parte proporcional).
 Los funcionarios tienen derecho a los permisos regulados en el art. 48 y 49 del EBEP.
 Tienen derecho a la protección social que se garantiza por dos sistemas:
 Sistema de clases pasivas (pensiones y jubilación).
 Mutualismo administrativo (protección a los mutualistas frente a contingencias de asistencia
sanitaria, incapacidad temporal o permanente, etc.)
 Los funcionarios tienen reconocidos los mismos derechos colectivos que los trabajadores, con
limitaciones en algunos casos. Son la libertad sindical, la negociación colectiva y la representación en la
determinación de las condiciones de trabajo, el derecho a huelga, el planteamiento de conflictos
colectivos de trabajo y el derecho a reunión (art. 15 EBEP).

8. INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS

Las incompatibilidades de los funcionarios son prohibiciones de ejercicio de otras actividades distintas de las
que realizan para las Administraciones Públicas que el Ordenamiento Jurídico impone a los funcionarios para
garantizar su imparcialidad.
Están reguladas por la Ley de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. La Ley
distingue entre el ejercicio de las actividades públicas y las actividades privadas.
Se prohíbe el ejercicio simultáneo de dos o más actividades en el sector público, con la excepción de las
funciones docente y sanitaria.
En cuanto al ejercicio de funciones privadas, se prohíben las relacionadas con las que se realice como
funcionario. Se permiten las que no incurren en esta prohibición, pero se sujetan a autorización e impide la
ocupación de cargos que tengan asignado un complemento específico.
9. RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS
Aunque los actos de los funcionarios se imputan a la Administración a la que pertenecen, cabe la posibilidad de
que los funcionarios tengan una actuación irregular y que la Administración les exija responsabilidad por ello.
Esta responsabilidad puede ser de tres clases: 1.penal, 2.civil y 3.disciplinaria.
 La responsabilidad civil de los funcionarios está regulada EN LA Ley 40/2015, que contempla dos
supuestos:
 Responsabilidad del funcionario frente a la Administración en vía de regreso (Daños a terceros).
 Responsabilidad directa del funcionario frente a la Administración (daños al Estado).
 La responsabilidad disciplinaria, es la que se produce por infracción de las obligaciones del funcionario.
Las faltas disciplinarias pueden ser leves, graves y muy graves y, dependiendo de cómo sea, pueden
tener diferentes sanciones. El EBEP exige la tramitación de un procedimiento para la imposición de
sanción por la comisión de faltas graves y muy graves.

46
10. EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL
La pérdida de la condición de funcionario está regulada en el EBEP, que prevé las siguientes causas:
 Renuncia. Acto formal mediante el cual el funcionario manifiesta su voluntad de poner fin a la relación
funcionarial. Requiere la aceptación de la Administración y no inhabilita para volver a ingresar en la
función pública.
 Pérdida de la nacionalidad. (ahora por la pérdida de nacionalidad española, de la UE o de los países adscritos a
la libre circulación)Determina también la pérdida de la condición de funcionario.
 Pena de inhabilitación (principal o accesoria)respeto a todos los empleos o cargos que tuviere o
impuesta por sentencia firme.

Jubilación total del funcionario (forzosa, voluntaria, declaración de incapacidad para ejercer las funciones de su
cuerpo o escala).

47
LECCIÓN 8
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. INTRODUCCIÓN.
La actividad administrativa puede estudiarse desde una perspectiva formal o desde una perspectiva material.
Desde una perspectiva formal la administración se manifiesta mediante actos, reglamentos y contratos.
Desde una perspectiva material, el Estado moderno se caracteriza por la diversidad de fines que persigue y por
la multiplicidad de medios empleados para su consecución. Esta heterogeneidad dificulta su estudio.

1.1. CLASES DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

La clasificación que se ha impuesto se debe a Jordana de Pozas, basada en el criterio de incidencia en los
derechos de los particulares.
En función de esta incidencia cabe distinguir entre:
- Actividad administrativa de policía (o de limitación de derechos).
- Actividad administrativa de prestación (de servicios públicos).
- Actividad administrativa de fomento (estímulo a los particulares con un objetivo de interés general).
- Otras actividades que no encajan en las clases anteriores serían la actividad arbitral (mediación entre
particulares) y la actividad sancionadora (de infracciones del Ordenamiento Jurídico).

1.2. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

Aunque los principios que inspiran la actividad administrativa no están enumerados sistemáticamente en
ninguna norma, se deducen del conjunto del Ordenamiento Jurídico.
Esta dispersión explica que no todos los autores coincidan, pero los más relacionados con la actividad
administrativa y con mayor relación con el criterio de incidencia en los derechos de los particulares son:
 Principio de Legalidad. Garantizado por la Constitución, sujeta a los ciudadanos y a los Poderes Públicos
a la Constitución y el resto del Ordenamiento Jurídico. Además el sometimiento de los Poderes Públicos
ha de ser entendido desde una doble perspectiva:
- Sometimiento pleno (nada de lo que hace escapa al Derecho).
- Toda actividad de la Administración necesita habilitación legal previa.
 Principio de igualdad. Recogido en la Constitución, dice “los españoles son iguales ante la Ley, sin que
pueda prevalecer discriminación alguna…” Este principio exige que se apliquen las mismas
consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho.
 Principio de proporcionalidad. Impone la utilización de los medios adecuados a los fines que persigue la
actuación de la Administración. Tienen especial importancia en la actividad de policía y la actividad
sancionadora. Está recogido en la LRJSP.
 Principio de “favor libertatis”. Interpretación favorable a la libertad, significa que se deben elegir las
medidas menos restrictivas de la libertad individual (recogido en la LRJPAC).
 El interés general. Preside toda la actividad administrativa, ya que su persecución es el fin al que está
orientada. “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales” (art. 103 CE). Ç

2. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA.
2.1. CARACTERIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE POLICÍA.
Constituyen actividad administrativa de policía todas las intervenciones administrativas que limitan los derechos
de los particulares.
La esencia de la actividad de policía es su incidencia negativa en los derechos y libertades de los particulares y
por eso el principio de legalidad opera con máximo rigor en esta clase de actividad. Su justificación radica en la
necesidad de establecer límites a los derechos y libertades de los particulares e incluso reconducir su actividad
para evitar perjuicios a terceros o que impidan la realización del interés general.
Las intervenciones de policía pueden ser de muy diversa índole y de intensidad variable. La forma menos
intensa es la imposición de deberes de información a las Administraciones. Otro grado más intenso es la
obligación de soportar actuaciones de inspección por parte de las Administraciones. Más intensa es la sujeción a
48
técnicas de condicionamiento del ejercicio de derechos (homologaciones, acreditaciones, etc.). El grado más
intenso son las técnicas ablatorias, que pueden consistir en la privación total o parcial de derechos
(expropiaciones) o situaciones jurídicas negativas (prestaciones, deberes, etc.).

2.2 LA AUTORIZACIÓN Y LA CONCESIÓN.

Tradicionalmente, la técnica más importante ha sido la autorización. La autorización es un acto administrativo
mediante el cual se permite el ejercicio de un derecho por parte de un particular.
La nota fundamental de la autorización es su carácter declarativo. El derecho condicionado a autorización
preexiste en la esfera jurídica del particular y el objeto de la autorización es declarar que no perjudicará el
interés público y asegurarse de que se cumplen los requisitos a que está condicionado el ejercicio de ese
derecho.
Una técnica parecida en la concesión. Se diferencia de la autorización en que tiene carácter constitutivo, es
decir, no habilita para el ejercicio de un derecho preexistente, sino que mediante la concesión se atribuye a un
particular el ejercicio de ese derecho.
La concesión es una técnica de limitación más intensa que la autorización, pues comienza con la sustracción de
una actividad de la esfera jurídica particular para hacerla pública
La forma más sencilla de distinguir autorización y concesión es el carácter limitado de la cantidad de
autorizaciones que la Administración concede. Si es un número limitado estaremos ante una concesión, en caso
contrario estaremos ante una autorización.
En cuanto al régimen jurídico, el otorgamiento de todas las autorizaciones se realiza siempre mediante un
procedimiento reglado a iniciativa del particular, en el que la Administración comprueba que reúne los
requisitos habilitantes para el ejercicio del derecho cuya autorización solicita.
Las autorizaciones se otorgan siempre sin perjuicio de tercero, es decir, se limitan a la relación Administración
/autorizado.
Las autorizaciones se extinguen por la ejecución de la actividad autorizada, por el transcurso del plazo, por
revocación cuando cambien las circunstancias o por anulación cuando hayan sido otorgadas erróneamente.

2.3. RÉGIMEN DE AUTORIZACIONES DE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO.

La Ley de Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio introduce importantes restricciones a la
sujeción de una actividad de servicios al régimen de autorización.
A los efectos de esta Ley, se considera servicio cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada
normalmente a cambio de una remuneración.
Esta Ley prohíbe que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios imponga a los prestadores
un régimen de autorización, salvo excepcionalmente si concurren las siguientes condiciones que habrán de

ás adecuado y no existan medidas menos

restrictivas.
Los procedimientos para la obtención de autorizaciones deberán tener carácter reglado, ser claros e
inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo del interés general y darse a
conocer con antelación.
Solo podrá limitarse el número de autorizaciones cuando esté justificado por la escasez de recursos o
impedimentos técnicos.
Con carácter general, las autorizaciones tendrán vigencia indefinida, solo se podrá limitar su duración cuando:
- Se renueve automáticamente.
- El número de autorizaciones sea limitado. - Exista una razón imperiosa.
Con carácter general, los requisitos exigidos para obtener una autorización están basados en los principios de
no discriminación, justificación, proporcionalidad, claridad…

2.4. DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN

La Ley de Modificación de Diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre Libre Acceso a las Actividades de
Servicio y su Ejercicio ha introducido dos nuevas modalidades de intervención de policía denominadas
declaración responsable y comunicación . Están reguladas en la LPAC
La declaración responsable es un documento suscrito por el interesado, en el que manifiesta bajo su
responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al
reconocimiento de un derecho, que dispone de la documentación que así lo acredita, y que se compromete a

49
mantener su cumplimiento. Esos requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la
declaración responsable.
La comunicación es un documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la
Administración sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio
de una actividad.
Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, con carácter general, el ejercicio de un
derecho o el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de control
atribuidas a las administraciones.
La inexactitud, falsedad u omisión en un dato de carácter esencial en una declaración responsable o en una
comunicación previa determinan la imposibilidad de continuar con la actividad.
Las Administraciones tendrán publicados modelos de declaración responsable y de comunicación .

3. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O DE SERVICIO PÚBLICO.

3.1. EL PROBLEMA DE LA DEFINICIÓN DE LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O DE SERVICIO PÚBLICO.
La actividad de prestación es aquella mediante la cual la Administración presta un servicio a los ciudadanos. Esta
definición es demasiado amplia porque toda la actividad pude ser considerada servicio público. Es necesario
buscar un concepto más estricto de servicio público.

El primer criterio delimitador del servicio público es el de distinción entre funciones públicas y servicios
públicos. Son funciones públicas las actividades propias del Estado que implican el ejercicio de potestades
administrativas. Serían servicios públicos el resto de actividades asumidas por el Estado pero que también
podrían ser desempeñadas por particulares (ej. Defensa y Justicia son funciones públicas vs. Transporte es
servicio público).
Un segundo criterio es el de distinción entre servicio público y actividad empresarial o gestión económica.
Durante el siglo XX los Estados se han introducido en actividades económicas o industriales. Estas actividades se
prestan en régimen de Derecho privado y en concurrencia con otros particulares, mientras que el servicio
público se presta en monopolio.
Partiendo de estos dos criterios la noción estricta de servicio público se refiere a actividades esenciales para la
comunidad, susceptibles de contraprestación económica, y prestadas por la Administración en Régimen de
Monopolio.
Según dispone la Ley de Contratos del Sector Público, el servicio público se caracteriza por los siguientes rasgos:
 Es una actividad que tiene un contenido económico que lo haga susceptible de explotación por
empresarios particulares.
 No puede implicar el ejercicio de la autoridad de los poderes públicos.
 Requiere la “publicatio” o declaración de que la actividad queda asumida por la Administración como
propia.

3.2. LÍMITES A LA CREACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

La Constitución establece límites a la libertad del Gobierno y del Poder Legislativo que una actividad se preste
en régimen de servicio público. Establece límites formales y límites materiales:
 Formalmente, la “publicatio” o asunción de una actividad como propia de la Administración. Exige la
aprobación de una Ley. La libertad de empresa y la economía de mercado están protegidas y solo se
pueden regular por Ley que deberá respetar su contenido esencial.
 Materialmente, la “publicatio” solo pude referirse a recursos esenciales. Aunque en principio la
Administración pude prestar cualquier clase de servicio en concurrencia con los particulares (se
reconoce la iniciativa pública), si se quiere reservar al sector público un servicio para prestarlo en
régimen de servicio público debe ser un servicio esencial.
 Además hay actividades que están reconocidas como libertades o derechos fundamentales por la
Constitución, lo que impide su reserva al sector público (ej. Educación, sanidad…)
 La pertenencia de España a la UE también supone un límite en la asunción por el Estado de actividades
en régimen de monopolio debido a las normas sobre competencia asumidas en los tratados.

3.3. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

50
Mediante la “publicatio” la Administración asume la titularidad de un servicio público. Pero no significa que el
servicio vaya a ser prestado directamente por la Administración.
Existen dos formas de gestión de los servicios públicos: gestión directa o propia, cuando es la misma
Administración la que presta el servicio, y gestión indirecta o contractual, cuando la Administración encomienda
a un tercero la prestación del servicio.
 Gestión propia. La Administración puede prestar el servicio directamente mediante órganos de su
estructura administrativa o encomendándose
 Gestión mediante contrato. Consiste en encomendar a un tercero la gestión de un servicio público, de
acuerdo con alguna de las modalidades de contrato de gestión de servicios públicos regulados por la
LCSP. La LCSP prevé cuatro modalidades de contratación:
A) Concesión (El empresario gestiona el servicio a su riesgo y ventura).
B) Gestión interesada (Administración y empresario participan en los resultados en la proporción que se
establezca en el contrato).
C) Concierto (Con quien venga realizando prestaciones análogas).
D) Sociedad de economía mixta (Participada por la Administración).

3.4. PRINCIPIOS GENERALES DEL SERVICIO PÚBLICO.

La actividad de prestación o de servicio público se rige por los principios de:
 Principio de legalidad. Referido al establecimiento del servicio público que requiere de la asunción de su
titularidad mediante una norma con rango de Ley en caso de que se vaya a prestar en régimen de
monopolio.
 Principio de responsabilidad. También ligado a la “publicatio”, donde la Administración asume la
responsabilidad sobre el servicio. Esta responsabilidad comprende la obligación de prestar el servicio, la
responsabilidad frente al concesionario y la responsabilidad frente a terceros.
 El principio de continuidad, regularidad en la prestación y obligación de suministro es una de las razones
de ser del servicio público. Es asumido porque se refiere a una actividad esencial y debe ser prestada de
una manera continua y regular.
 Principio de adaptabilidad. Implica que el servicio debe poder adaptarse para satisfacer el interés
general. En virtud de este principio la Administración pude modificar las características del servicio.
 Principio de igualdad. Impuesto por el art. 14 de la Constitución implica la igualdad de acceso al servicio
e igualdad de trato en la prestación.

3.5. LA RELACIÓN DE PRESTACIÓN.

Una de las características de los servicio públicos es que se materializan en una prestación que debe tener un
contenido económico.
Los usuarios tienen derecho a acceder al servicio público en régimen de igualdad y están obligados a observar
las reglas del servicio. Los usuarios están obligados a satisfacer una contraprestación económica para disfrutar
del servicio, salvo servicios gratuitos.
La contraprestación económica puede ser:
 Tasa. Cuando se trate de servicios prestados por la Administración directamente y que sean de solicitud
o recepción obligatoria por los administrados. No puede exceder del coste real del servicio.
 Precio público. Si se trata de un servicio prestado en régimen de Derecho público a solicitud voluntaria
del administrado que se presta también por el sector privado. Debe cubrir como mínimo el coste del
servicio.
 Tarifa. Cuando el servicio público se gestiona mediante contrato, constituyendo la tarifa la
remuneración del contratista que presta el servicio.

3.6. SERVICIOS PÚBLICOS IMPROPIOS Y NUEVOS SERVICIO PÚBLICOS.

Esta modalidad de servicio público se caracteriza porque se presta por agentes particulares sometidos a un
intenso régimen de intervención administrativa.

51
  Los servicios públicos impropios son actividades realizados por particulares pero sujetas a un régimen
de intervención administrativa tan intenso que acerca su régimen al del concesionario de un servicio
público, con la diferencia de que en lugar de un concesionario habrá varios operadores.
 Los nuevos servicios públicos se refieren a servicios respecto de los cuales se ha producido
“despublicación” y que pudiendo ser asumidos por empresas privadas, el Estado conserva la
responsabilidad de hacer llegar un nivel de prestaciones básicas a todos los ciudadanos.

4. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
4.1. CARACTERIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.
Al establecer su clasificación, Jordana de Pozas definió la actividad de fomento como la acción de la
Administración encaminada a proteger aquellas actividades que se estiman de utilidad general, sin usar
coacción, ni crear servicios públicos.
Se trata de la actividad administrativa que consiste en incentivar la actividad de los particulares para dirigirla a
la consecución de fines de interés general. Durante el siglo XX la actividad de fomento se convirtió en uno de los
instrumentos de política económica más importantes, hoy en día su actividad no ha disminuido y se ha
avanzado en su sujeción al Derecho.
La Constitución menciona la actividad de fomento en varios artículos imponiendo a los Poderes Públicos el
fomento de:
- La educación sanitaria, la educación física y el deporte.
- Organizaciones de consumidores y cooperativas.
- Fomento del desarrollo económico. - Coordinación de la investigación científica y técnica.
La pertenencia de España a la UE ha obligado a replantear las ayudas en favor de la libre competencia que es
uno de los principios fundamentales del Derecho Comunitario.

4.2. CLASIFICACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE FOMENTO.

Tradicionalmente se han clasificado en honoríficas, jurídicas y económicas.
 Las medidas honoríficas consisten en el otorgamiento de títulos, condecoraciones y menciones.
 Las medidas jurídicas consisten en el otorgamiento de situaciones de privilegio a los agentes
económicos.
 Las medidas económicas son las más importantes. Pueden tener:
- Carácter real (poniendo a disposición del usuario un bien público)
- Carácter fiscal (se reconoce al beneficiario un beneficio fiscal).
- Carácter crediticio (operan sobre instrumentos de financiación).
- Carácter estrictamente económico (cantidades a fondo perdido / la más importante la subvención.

4.3. LA SUBVENCIÓN.
La Ley General de Subvenciones (LGS) regula la materia de manera exhaustiva.
 Concepto. Se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por una Administración a
favor de personas públicas o privadas realizada sin contraprestación directa de los beneficiarios y sujeta
al cumplimiento de un determinado objetivo, ejecución de un proyecto, adopción de un
comportamiento, etc.
 La LGS establece los siguientes principios generales de la actividad subvencional:
- Planificación. Obligación de elaborar un plan estratégico de subvenciones.
- Corrección de fallo y distorsión mínima del mercado.
- Gestión de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad…
 El otorgamiento pasa por el cumplimiento previo de los siguientes requisitos:
- Comunicación a la UE cuando proceda.
- Aprobación de las normas de la concesión.
- Existencia de crédito suficiente.
- Tramitación del proceso de concesión.
- Finalización previa.
- Aprobación del gasto.
Los órganos competentes para la concesión son los Ministros y los Secretarios de Estado en la AGE.
52
 Toda subvención implica a dos partes: el beneficiario y la Administración concedente. La obligación
fundamental de los beneficiarios es realizar la actividad que fundamenta la concesión y justificarlo.
El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramita en régimen de concurrencia competitiva
comparando las solicitudes con las bases, o de forma directa. La adjudicación directa solo procede en tres
supuestos: subvenciones nominativas, impuestas por una norma de rango legal y con carácter excepcional en
las que se acrediten razones justificadas.
Concedida la subvención, la regla general es que su pago se realice después de que el beneficiario haya
justificado la realización de la actividad, aunque se admiten pagos a cuenta en caso necesario.
Las causas de la nulidad de la concesión son las de nulidad de los actos administrativos contempladas en la
LPAC y la carencia de crédito. Otras infracciones pueden determinar la anulabilidad de la concesión.
Se atribuye a la Intervención General del Estado el control financiero de las subvenciones, que tendrá por
objeto verificar:
- Adecuada obtención de la subvención.
- Cumplimiento de las obligaciones del beneficiario.
- Justificación de la subvención por parte de los beneficiarios.
- Realidad y regularidad de las acciones financiadas con la subvención.
- Correcta financiación de las actividades subvencionadas.
La LGS regula las infracciones y sanciones administrativas relacionadas con las subvenciones.

5. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.
5.1. ORÍGENES EVOLUCIÓN Y CONCEPTO.
Aunque la aplicación estricta del principio de separación de poderes requiere que el enjuiciamiento y la
imposición de las sanciones correspondientes estén atribuidos a los Jueces y Tribunales, la mayor parte de las
sanciones se imponen por la Administración como consecuencia de ilícitos administrativos.
Esta anomalía es fruto de una evolución histórica cuyo punto de partida está en el doble carácter
(administrativo y judicial) que tenían los alcaldes y que se mantuvo al implantarse el sistema constitucional y ha
conseguido mantenerse en nuestro ordenamiento hasta hoy.
La Constitución de 1978 reconoce expresamente la potestad sancionadora de la Administración, de su art. 25
se deduce que la actividad sancionadora es aquella mediante la cual la Administración reprime las conductas
previamente tipificadas como infracción administrativa.
El ejercicio de la potestad sancionadora está regulado en la LRJSP, LPAC y en el Reglamento para el Ejercicio de
la Potestad Sancionadora.

5.2. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.

Desde la entrada en vigor de la Constitución, la actividad sancionadora se rige por los mismos principios que el
Derecho Penal:
 Principio de tipicidad. Es el más importante de los que rigen la actividad sancionadora. En virtud de este
principio, para poder sancionar una conducta es preciso que ésta haya sido tipificada por una Ley. Otra
manifestación es que también tiene que estar establecida la sanción correspondiente. LRSJP.
 Principio de legalidad. Proclamado en la Constitución y regulado en la LRJSP. Significa que las
Administraciones Públicas solo pueden ejercer la potestad sancionadora cuando la tengan atribuida
expresamente por una norma con rango de Ley.
 Principio de irretroactividad. Garantizado por la Constitución, es una exigencia del principio de
seguridad jurídica, que impide que los efectos se retrotraigan a un momento anterior a la publicación,
salvo que beneficie a los destinatarios tanto la infracción como la sanción y sus plazos de prescripción.
 Principio de responsabilidad. Regulado en la LRJPAC es una versión del principio de culpabilidad del
Derecho Penal, que prescinde del dolo o culpa como requisito de sancionabilidad de una infracción.
*Principio de culpabilidad. Es uno de los principios fundamentales del Derecho Penal en virtud del cual
para imponer una sanción no basta con haber cometido un delito o falta, es necesario que el autor sea
responsable, imputable y que haya existido dolo o culpa.
 Principio de proporcionalidad,(enunciado en LRJSP) impone la adecuación entre la gravedad de la
infracción y la sanción aplicada. No puede implicar la privación de libertad en ningún caso. Los criterios
de graduación son:

53
 -Grado de culpabilidad o intencionalidad
-Continuidad o persistencia de la infracción
-Reincidencia.
La comisión de las sanciones tipificadas no puede resultar más beneficioso que el cumplimiento de las
normas. En el caso de derivación de comisión de infracciones se impone la sanción a la infracción más
grave. Es infracción continuada la acción u omisión que infrinjan los mismos o semejantes preceptos
administrativos.
Se podrá imponer la sanción en grado inferior cuando se justifique.
 Principio de prescripción. Regulado en la LRJSP. Aporta seguridad jurídica, y en su virtud la
Administración dispone de un plazo determinado para aplicar la sanción, transcurridos esos plazos, la
infracción y la sanción prescriben. En caso de desestimación del recurso de alzada interpuesto contra la
resolución el plazo comienza al días siguiente en que finalice el plazo previsto para la resolución del
recurso. Se deben fijar los plazos de prescripción.
 Principio “non bis in idem”. Prohíbe imponer más de una sanción por unos mismos hechos.

5.3. GARANTÍAS PROCESALES. ( Cambio)

El ejercicio de la potestad sancionadora requiere seguir un procedimiento establecido legal o
reglamentariamente (art. 25.1LRSJP).
Ese procedimiento también se rige por los mismos principios que el proceso penal:
- Separación entre fase instructora y sancionadora.
- Derecho de audiencia y defensa. Ser notificado, identidad del instructor formulación de alegaciones ,
utilización de medios de defensa permitidos por el Ordenamiento Juridico y aportar documentos.
- Presunción de inocencia o presunción de no existencia de responsabilidad
- Derecho a no declarar contra sí mismos y a no declararse culpable. Está tipificado como infraccion la falta
de colaboración con el esclarecimiento.

Las garantías del procedimiento sancionador según LPAC son:

- No sanción sin procedimiento
- No nuevo procedimiento sancionador de conductas persistentes sin resolución ejecutiva previa.
- Comunicación al instructor del acuerdo de iniciación y notificación al interesado.
- El acuerdo de iniciación debe tener Identificación del responsable, los hechos, identificación del instructor,
Órgano competente para la resolución y norma, Medidas de carácter provisional y el derecho a formular
alegaciones.

5.4 TERMINACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMEITNOS SANCIONADORES. ( cambio)

Los procedimientos sancionadores pueden resolverse:
 Imposición de sanción cuando se reconoce la responsabilidad y reducción del 20% con pago voluntario
 Acuerdo de archivo de las actuaciones cuando no existen los hechos, cuando estos son acreditados,
cuando no constituyan infracción administrativa, cuando no se identifique al responsable o esté exento
de responsabilidad, cuando prescriba.

Una vez finalizado el procedimiento se formula propuesta de resolución que será notificado a los
interesado e indicará la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y
presentación de documentos.
Resolución del procedimiento sancionador debe incluir valoración de las pruebas, hechos, responsables
infracción sanción o declaración de no existencia de infracción. Esta resolución será ejecutiva y pone fin al
procedimiento cuando no cabe recurso ordinario. Si cabe el recurso contencioso administrativo que podría
suspender cautelarmente la resolución.

6. LOS SERVICIOS SOCIALES.

La Constitución proclama el carácter social del Estado (art.1 CE) y dedica parte de su articulado (arts. 39-51 CE) a
la regulación de los principios rectores de la política social y económica.
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Los servicios sociales son aquellos mediante los cuales la Administración lleva a efecto estos mandatos
constitucionales.
La regulación constitucional de los servicios sociales no da derecho a exigir directamente su prestación a las
Administraciones, a no ser que el Poder Legislativo haya aprobado una Ley que reconozca dicho derecho y
regule su prestación.
Los servicios sociales no son servicios públicos en el sentido estricto, pues también pueden ser prestados por
particulares. Su régimen jurídico dependerá de la entidad que presta el servicio, público si lo presta una
Administración, y privado si lo presta un ente privado.
Las prestaciones sociales pueden ser económicas o técnicas (pensión o asistencia sanitaria).

La Constitución prevé la asunción por las CC.AA. de las competencias en materia de asistencia social. Hoy todas
las CC.AA. han aprobado una Ley de Servicios Sociales. Todas suelen seguir un mismo modelo organizativo, que
distingue entre servicios sociales de base, de carácter municipal; servicios sociales comunitarios y servicios
sociales especializados.

55
9 EL ACTO ADMINISTRATIVO
1 CONCEPTO DEL ACTO ADMINSITRATIVO
Para cumplir sus fines, la Administración realiza multitud de actividades que producen efectos sobre terceros.
Según la Constitución, esta actividad está sujeta a Derecho (art. 103.1 CE) y corresponde a los Tribunales el
control de su legalidad (art. 106.1 CE).
La doctrina ha elaborado un concepto amplio de acto administrativo como “toda manifestación de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizado por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad
administrativa”.
El concepto de acto administrativo tiene un origen procesal ligado a la aparición de la jurisdicción contencioso
administrativa surgida en Francia. Esta jurisdicción especial, integrada por funcionarios, tiene encomendado el
conocimiento de los `conflictos suscitados por la actividad administrativa. El concepto de acto administrativo
delimita el ámbito competencial de esta jurisdicción.
Desde un punto de vista procesal, se puede definir el acto administrativo como “un acto dictado por la
Administración Pública, sujeto a Derecho Administrativo, y que produce efectos jurídicos”.
Esta definición debe ser matizada, ya que además de las Administraciones Públicas, existen actos dictados por
otros Poderes públicos que también están sujetos a Derecho Administrativo. También entrarían en el concepto
procesal de acto administrativo. Y podemos añadir incluso la inactividad de la Administración que también es
recurrible.

2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los actos administrativos pueden clasificarse en virtud de diversos criterios. Los de mayor relevancia jurídica
son:

2.1. ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES.

Son actos reglados los dictados en ejercicio de potestades regladas y discrecionales los dictados en el ejercicio
de potestades discrecionales.
 Una potestad es reglada cuando el Ordenamiento Jurídico determina de forma exhaustiva el contenido
de la resolución a dictar. Si se cumplen los presupuestos de hecho contemplados en la norma, la
Administración debe aplicar las consecuencias jurídicas que ésta prevé.
 Una potestad es discrecional cuando el Ordenamiento Jurídico no agota las posibilidades de
determinación del contenido de la resolución, remitiendo la concreción de alguno de sus aspectos a una
estimación objetiva de la Administración.

Los actos discrecionales no deben confundirse con los “actos de concreción de un concepto jurídico
indeterminado”. Que es un término relacionado con el uso del legislador de conceptos vagos o genéricos. Esta
indeterminación solo se encuentra en la norma, ya que en la aplicación solo existe una solución justa en cada
caso concreto.
Existen tres técnicas fundamentales de control de los actos discrecionales:
 Control de los elementos reglados. El sometimiento pleno al Derecho no permite hablar de actos
completamente discrecionales, a lo sumo elementos discrecionales en actos administrativos.
 Control de los elementos determinantes. Aunque la valoración sea discrecional, la existencia del
supuesto no lo es y puede ser controlada.
 Respeto a los principios generales del Derecho. Deben ser observados por la Administración en el
ejercicio de las potestades discrecionales. Todas estas técnicas se apoyan en la motivación del acto
administrativo, que es uno de sus elementos fundamentales y que consiste en la exposición de razones
que motivan el acto.

2.2. ACTOS DE TRÁMITE Y ACTOS DEFINITIVOS.

La Administración es una organización burocrática en la que la adopción de decisiones está sujeta a
procedimientos formalizados.

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 Los actos definitivos son los que ponen fin al procedimiento, los de trámite son los producidos en el seno del
procedimiento sin poner fin a éste.
La distinción tiene relevancia procesal porque, en principio, solo son recurribles los actos definitivos. Los actos
de trámite solo se pueden recurrir si deciden el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable.
Los actos administrativos pueden clasificarse en virtud de diversos criterios. Los de mayor relevancia jurídica
son:

2.3. ACTOS QUE NO AGOTAN LA VÍA ADMINISTRATIVA, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS
CONFIRMATORIOS.
El interés de esta clasificación radica en que se trata de actos que están excluidos del control de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
 Los actos que agotan la vía administrativa son los que no pueden ser objeto de recurso ordinario, salvo
el recurso potestativo de reposición. Por el contrario, no agotan la vía administrativa los actos contra los
que cabe interponer recurso ordinario distinto del potestativo de reposición. Para poder acudir a los
Tribunales es necesario haber agotado la vía administrativa. En general ponen fin a la vía administrativa:
1. Resoluciones de los recursos de alzada.
2. Resoluciones de los procedimientos de impugnación que sustituyen al recurso de alzada.
3. Resoluciones de órganos administrativos sin superior jerárquico.
4. Los acuerdos, convenios o contratos que sean finalizadores del procedimiento.
5. Resoluciones de procedimientos de responsabilidad patrimonial
6. Resolución de procedimientos complementarios en materia sancionadora (90.4 LPAC)
7. Demás resoluciones de órganos administrativos.
En el ámbito estatal:
1. Actos administrativos de Gobierno
2. Emanados de los Ministros y Secretarios de estado
3. Emanados de Director general o superior.
4. En los Organismos públicos y entidades derecho público de la Administración General del
Estado.

Son actos firmes, los que con independencia de que hayan agotado o no la vía administrativa, se convierten en
inatacables por el transcurso de los plazos legales previstos para su impugnación sin que la persona haya
interpuesto el recurso administrativo que corresponda.
Los actos que sean reproducción de otros anteriores y firmes y los confirmatorios de actos consentidos no
admiten recurso contencioso administrativo.

2.4. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN.

En función de los efectos que producen sobre sus destinatarios los actos administrativos pueden ser favorables

Son actos de gravamen los que producen un efecto jurídico negativo sobre sus destinatarios.
Según la LPAC, los actos favorables solo pueden ser revocados mediante el procedimiento de revisión de oficio
o por los Tribunales. En cambio la revocación de los actos desfavorables no exige ningún procedimiento y puede
acordarse en cualquier momento siempre que no sea ilegal o contraria al principio de igualdad, al interés
público o al Ordenamiento Jurídico.

Según la LRJPAC, los actos favorables pueden tener efectos retroactivos cuando los supuestos de hecho
necesarios existieran en la fecha a que se retrotraiga. Por el contrario, los actos de gravamen no pueden tener
efectos retroactivos.
La LPAC establece que los actos que limiten los derechos subjetivos e intereses legítimos deben motivarse, con
sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho.

2.5. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Son actos expresos los dictados por una Administración mediante una declaración de voluntad expresa.

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 En principio, todos los actos de la Administración deberían ser expresos, ya que según la LPAC “La
Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos”. A estos efectos se
establece, con carácter general, un plazo máximo de seis meses para notificar al interesado la resolución
expresa. Los plazos comienzan a computar a partir de la fecha de acurdo de iniciación o desde la fecha de
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo. El plazo max. de resolución puede
suspenderse.
Para evitar la indefensión que se produce cuando la Administración no resuelve, se acude a una ficción, el
silencio administrativo, que consiste en atribuir a la falta de resolución administrativa en plazo los mismos
efectos que si realmente se hubiese producido. Dado que las resoluciones administrativas suelen tener un
efecto estimatorio o desestimatorio de las pretensiones de su destinatario, basta con saber si su pretensión se
ha estimado, para ejercer el derecho que se pretendía (silencio administrativo positivo), o si se ha desestimado
para poder acudir a los Tribunales (silencio administrativo negativo).
El silencio administrativo se encuentra regulado en la LPAC.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo sin haberse notificado
resolución expresa, legitima al interesado para entender la solicitud estimada o desestimada por silencio
administrativo.
La regla general es el silencio administrativo positivo, excepto en los siguientes casos que tendrá efecto
desestimatorio:
- Que una norma con rango de Ley establezca lo contrario.
- Los procedimientos de ejercicio del Derecho de Petición.
- Si transfieren al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público.
- Los recursos administrativos.
- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las AAPP
- Los recursos administrativos
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto finalizador del
procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir la interposición
de un recurso administrativo o contencioso-administrativo.
Producido el silencio, la Administración no queda exenta de resolver, pero el sentido de la resolución está
condicionado por el sentido del silencio. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución
solo podrá ser confirmatoria. En los casos de desestimación, la resolución se adoptará sin vinculación al sentido
del silencio.
En los casos iniciados de oficio, la LPAC distingue según se trate de procedimientos susceptibles de producir
actos favorables o de gravamen. Para los actos favorables se aplica el silencio administrativo negativo
(desestimación), para los actos de gravamen opera la regla de caducidad del procedimiento (no hay silencio
administrativo).

3. ELEMENTOS O REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La validez del acto administrativo puede estudiarse en positivo (concurrencia de una serie de requisitos que son
los elementos del acto administrativo), y en negativo (falta de vicios determinantes de invalidez).
3.1. EL TITULAR DEL ÓRGANO Y COMPETENCIA.
Todo acto administrativo está dictado por un órgano administrativo. Son órganos administrativos las unidades
administrativas que tienen competencias resolutorias.
Los requisitos de validez referidos al órgano son:
 La regularidad de la investidura. Cuando el órgano está ocupado por un titular debidamente nombrado.
 La competencia. Es la medida de capacidad de cada órgano. Para que un acto sea válido debe haber sido
dictado por un órgano competente.
La adopción de una resolución por un órgano que carezca de competencia determina la invalidez de
ésta, que será absoluta si es incompetencia material o territorial, y convalidable por el por el superior
jerárquico si es incompetencia jerárquica.

3.2. EL CONTENIDO DEL ACTO.

Según la LPAC, el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el Ordenamiento Jurídico y será
determinado y adecuado a sus fines.
También hace referencia a los requisitos de contenido del acto, que se desglosan en:

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  Tipicidad el acto o causa jurídica. Se exige que el contenido de los actos se ajuste a lo dispuesto por el
Ordenamiento Jurídico.
 Adecuación al fin: interdicción de la desviación de poder. Se produce una desviación de poder cuando
se usa una potestad para un fin distinto de aquel para el que prevé el Ordenamiento Jurídico.
Determina su anulabilidad.
 El contenido debe ser lícito, posible y determinado.
 Adecuación a los hechos. Para que un acto sea válido deben concurrir los presupuestos de hecho de
aplicación de la norma.

3.3. ELEMENTOS FORMALES: PROCEDIMIENTO, FORMA EXTERNA DE MANIFESTACIÓN Y MOTIVACIÓN.

 El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias del acto administrativo. Su elaboración de
acuerdo con el procedimiento legal es un requisito de validez.
 La forma externa. Según la LPAC, los actos administrativos se producirán por escrito. Es un requisito
esencial en los casos en que los actos deban ser motivados.
 La motivación. La LRJPAC exige la exteriorización de las razones que fundamentan el acto
administrativo. Se exige la motivación, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho en
los siguientes casos:
- Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
- Los que resuelvan procedimientos de revisión.
- Los que se separen de criterios usados anteriormente.
- Etc.
3.4. PUBLICACIÓN Y NOTIFICACIÓN (cambio)
La eficacia de los actos está condicionada a su comunicación, que puede tener lugar mediante la publicación o la
notificación.

3.4.1 La notificación.
 La notificación es una comunicación individualizada con constancia de la fecha de recepción. Según la
LPAC deben ser notificadas las resoluciones y actos que afecten a derechos e intereses en el plazo de
diez días. La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es
definitivo o no en la vía administrativa. La expresión de los recursos que procedan, órgano y plazo para
su interposición. Se considera defectuosa sin los requisitos anteriores. La práctica de la notificación está
regulada en la LPAC. La forma habitual es correo certificado, pero la Ley permite otros medios que
ofrezcan similares garantías.

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, o no se pueda practicar la notificación, se hará
por medio de anuncios en el tablón del Ayuntamiento correspondiente y en el Boletín Oficial de la
Administración que proceda.

3.4.2 Practica de la notificación

La LPAC establece que las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y en todo caso,
cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. Están obligados a relacionarse con esta via:
a- Personas jurídicas
b- Entidades sin personlaidad jurídica.
c- Colegiados con tramites en las AAPP
d- Representante de obligado con la AAPP
e- Empleados AAPP

Pueden practicar las notificaciones por medios no electrónicos cuando la comparecencia sea espontanea del
interesado o cuando se necesite asegurar la eficacia de la Administración.
No se puede notificar por medios electrónicos el acto que no se pueda convertir en formato electrónico, medios
de pago, los procedimientos de quienes no están obligados a tal relación, y los que desisten de tal relación.

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3.4.3. Practica de las notificaciones a través de medios electrónicos.
Se harán a través de comparecencia en la sede electrónica de la Administración o bien a través de dirección
electrónica habilitada. Estas notificaciones se entenderán practicadas en cuanto se produzca el acceso a su
contenido.

3.4.4. Práctica de la notificación en papel.

Podrá adquirirse en la sede electrónica de la Administración o mediante notificación en el domicilio con dos
posibles intentos de entrega previa publicación en el BOE

3.4.5 Publicación
La publicación sustituye a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos: A) Cuando el
acto tenga por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas. B) En los procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva. Los requisitos de contenido de la publicación son los mismos que los de la
notificación.
La LPAC regula la indicación de notificaciones y publicaciones cuando se aprecie que lesionen derecho o
intereses legítimos

3.5. ELEMENTOS ACCESORIOS.

Los elementos accesorios del contenido del acto administrativo son la condición, el término y el modo.
En principio, y como consecuencia del principio de tipicidad, los actos administrativos solo pueden contener
determinaciones accesorias cuando la norma que autorice el ejercicio de la potestad lo autorice expresamente.

4. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Cuando un acto administrativo infringe el Ordenamiento Jurídico con la suficiente gravedad para que éste
prevea su eliminación y la de sus efectos se dice que es inválido.
No todas las infracciones del Ordenamiento Jurídico determinan la invalidez del acto administrativo. La LPAC
distingue entre los vicios determinantes de nulidad de pleno derecho, los vicios determinantes de anulabilidad,
y las irregularidades no invalidantes.
Los actos administrativos se presumen válidos y conformes al Ordenamiento Jurídico, de lo que resulta que
aunque un acto incurra en un vicio determinante de invalidez, ésta tiene que ser declarada.

4.1. LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.

Los actos nulos de pleno de derecho son los que infringen de manera más grave el Ordenamiento Jurídico. En
consecuencia, su nulidad puede ser declarada en cualquier momento. Además, los actos nulos no pueden ser
convalidados mediante la subsanación de los vicios de que adolezcan.
Los supuestos de nulidad de pleno derecho están enumerados en la LRJPAC:
A) Lesionen derechos y libertades amparadas constitucionalmente.
B) Dictados por órgano incompetente por razón de materia o territorio.
C) Que tengan contenido imposible.
D) Que sean constitutivos de infracción penal.
E) Dictados prescindiendo absolutamente de procedimiento.
F) Actos contrarios al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieran facultades careciendo de los requisitos.
G) Cualquier otro que establezca una disposición legal.

4.2. LA ANULABILIDAD Y LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES.

La regla general de la invalidez de los actos administrativos es la anulabilidad, regulada en la LPAC, que
establece una cláusula general de anulabilidad y dos supuestos concretos:
 Cláusula general de anulabilidad (art. 63.1 LPAC) “son anulables los actos de la Administración que
incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder”. En
consecuencia, si un acto incurre en una infracción del Ordenamiento Jurídico distinta de las
determinantes de nulidad de pleno derecho será anulable.
 Los defectos de forma determinantes de anulabilidad. “El defecto de forma solo determinará la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a
indefensión”. Fuera de estos supuestos, el defecto de forma constituye una irregularidad no invalidante.
(LPAC).
60
  La realización de actividades administrativas fuera del tiempo establecido para ellas determinará la
anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del plazo. En los demás casos el incumplimiento de los
plazos constituye una irregularidad no invalidante.

Al contrario que la nulidad de pleno derecho, los vicios que determinan la anulabilidad de los actos
administrativos se convalidan por la subsanación de los defectos de que adolecen y por el transcurso del tiempo
establecido para la interposición de los recursos administrativos.

4.3. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LOS EFECTOS DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIÓN, INCOMUNICACIÓN,

CONSERVACIÓN Y CONVERSIÓN.
La convalidación de los actos anulables es la subsanación de los defectos de que adolezca. Está regulado por la
LPAC, que contempla dos supuestos:
 La incompetencia no determinante de nulidad, que podrá ser convalidada por el órgano competente
cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
 La falta de alguna autorización, que podrá ser convalidada mediante el otorgamiento de la misma por
el órgano competente.

El acto de convalidación producirá efectos desde su fecha, salvo que se den los supuestos que justifiquen la
retroactividad.
La incomunicación de los vicios de invalidez se manifiesta entre actos y dentro del mismo acto, está regulada
en la LPAC que establece que:
1) La nulidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero.
2) La nulidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes.
El principio de conservación de actos y trámites es consecuencia de la incomunicación de la invalidez. “El
órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá la conservación de aquellos actos cuyo
contenido se hubiera mantenido de no haberse cometido la infracción”.
El principio de conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.

5. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La eficacia del acto administrativo es su capacidad para producir efectos. Debe distinguirse entre la eficacia y la
validez del acto administrativo, pues así lo hace la LPAC, que establece “los actos de las Administraciones
Públicas sujetos a Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
La validez se refiere a la conformidad del acto al Ordenamiento Jurídico. La eficacia se refiere a la producción
de efectos del acto administrativo.
La presunción de validez de los actos administrativos significa que aunque el acto sea inválido por incurrir en un
vicio determinante de nulidad o anulabilidad, mientras esa invalidez no sea declarada el acto debe tenerse por
válido. De lo que se deduce que un acto puede ser eficaz (producir efectos), aunque sea inválido.
La eficacia de un acto pude demorarse cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior (LPAC). También cabe la posibilidad de que la eficacia de un acto
se anticipe a su fecha de producción, otorgándole efectos retroactivos. La regla general es la irretroactividad,
pero se puede dotar de eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y
cuando produzcan efectos favorables al interesado.

6. REVISIÓN DE OFICIO, DECLARACIÓN DE LESIVIDAD, REVOCACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y

RECTIFICACIÓN DE ERRORES.
La depuración de los actos que incurren en vicios determinantes de invalidez se puede realizar a iniciativa de los
interesados, mediante recursos administrativos y contencioso-administrativos o a iniciativa de la
Administración, mediante el procedimiento de revisión de oficio.

61
La LPAC distingue en función de que se trate de actos nulos de pleno derecho o actos anulables. En el primer
caso se sigue el procedimiento de revisión. En el segundo el procedimiento de declaración de lesividad.

6.1. REVISIÓN DE LOS ACTOS NULOS.

La revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho y de los reglamentos está regulada en la LPAC. Este
procedimiento se caracteriza por dos notas fundamentales que son consecuencia de la imprescriptibilidad de la
nulidad de pleno derecho:
1) Puede iniciarse tanto a iniciativa de la Administración como a solicitud del interesado.
2) No está sujeto a plazo, puede iniciarse en cualquier momento, pero debe tratarse de un acto que no haya
sido recurrido en plazo o que haya puesto fin a la vía administrativa.
La revisión de oficio requiere el previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo
equivalente.
En caso de procedimientos iniciados a instancia del interesado, el órgano competente para la revisión puede
acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud.
La declaración de nulidad puede producir una lesión a un particular, en ese caso si concurren las circunstancias
que dan lugar a la responsabilidad de la Administración podrá reconocer las indemnizaciones que procedan en
la misma resolución que declare la nulidad.

6.2. DECLARACIÓN DE LESIVIDAD DE LOS ACTOS ANULABLES.

La revisión de los actos anulables requiere un proceso más complicado (que el de los nulos de pleno derecho)
consistente en la declaración por la Administración de que el acto es lesivo para el interés público y su ulterior
impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa por la propia administración autora del acto para
que un tribunal declare su invalidez. El procedimiento de declaración de lesividad está regulado en la LPAC.
A consecuencia de la menor gravedad de las infracciones determinantes de anulabilidad, la declaración de
lesividad no podrá adoptarse transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho, la LRJPAC no
prevé la iniciación del procedimiento de declaración de lesividad a iniciativa de interesados.
El procedimiento de declaración de lesividad caduca por el transcurso de tres meses desde su iniciación sin que
se hubiese declarado aquella.

6.3. LA REVOCACIÓN.
La revocación es la eliminación de un acto por razones de oportunidad. La Ley permite que las Administraciones
Públicas revoque mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción sus actos de gravamen o desfavorables.
Siempre que no vaya contra la Ley, el principio de igualdad, el interés público o el Ordenamiento Jurídico.
La revocación de los actos favorables no está prevista por la Ley, de lo que hay que deducir que está prohibida
salvo en los casos en que esté permitida expresamente.

6.4. LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES.

Según la LRJPAC las Administraciones Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia
de los interesados, los errores existentes en sus actos.

Es importante destacar que no cabe, al amparo de esta potestad, proceder a una modificación del acto
administrativo.

7. EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La Administración goza del privilegio de autotutela ejecutiva, en virtud del cual puede hacer valer la eficacia de
sus actos sin necesidad de acudir a los Tribunales.

Este privilegio tiene dos manifestaciones: la ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos.

7.1. EL PRIVILEGIO DE EJECUTIVIDAD.

El privilegio de ejecutividad está regulado en la LRJPAC, que establece que los actos de las Administraciones
Públicas sujetos a Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley (LRJPAC).

La ejecutividad significa que la Administración puede llevar adelante sus resoluciones, ejecutarlas, incluso en
caso de que sus destinatarios interpongan recurso.
62
La ejecutividad está basada en la presunción de validez y en el principio de eficacia de la actuación
administrativa. Pero en algunos casos choca con el principio de tutela judicial efectiva, protegido por la
Constitución y que prevalecerá.

En teoría, la prevalencia del derecho a la tutela judicial efectiva sobre la ejecutividad del acto administrativo se
asegura:
 En vía administrativa, mediante la regulación de la suspensión de la ejecución, que se podrá acordar
cuando la ejecución pueda causar perjuicios de difícil reparación.
 En vía contencioso-administrativa, mediante la previsión de que el órgano jurisdiccional acuerde
medidas cautelares.

7.2. LA EJECUTORIEDAD Y LA EJECUCIÓN FORZOSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

La segunda faceta del privilegio de autotutela ejecutiva es la ejecutoriedad o cualidad del acto de producir sus
efectos contra la voluntad de los destinatarios. Este privilegio está regulado en la LPAC.

Si el acto administrativo es aceptado por sus destinatarios no precisa ninguna actividad de ejecución ulterior.
Pero si los destinatarios oponen resistencia a su ejecución, la Administración no necesita acudir a los Tribunales,
sino que la Ley le reconoce una serie de medios de ejecución forzosa, que enumera la LRJPAC:
 La ocupación directa. Toma de posesión de un bien por la Administración.
 El apremio sobre al patrimonio. El procedimiento comienza con una providencia de apremio, a la que
sigue el embargo de los bienes del deudor y su posterior venta.
 Ejecución subsidiaria. Procede para los actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por
un sujeto distinto del obligado.
 La compulsión sobre las personas. Consiste en el empleo de la fuerza física. Solo puede emplearse para
la ejecución de actos que impongan una obligación personalísima de no hacer o de soportar en los casos
que la Ley expresamente lo autorice y dentro del respeto a los derechos.
 La multa coercitiva. Consiste en la imposición de multas reiteradas por los lapsos de tiempo que sean
suficientes para cumplir lo ordenado. La multa coercitiva no es una sanción, es un medio de ejecución
forzosa

63
LECCIÓN 10
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. SIGNIFICADO Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Desde una perspectiva jurídica, la actividad administrativa se concreta en actos administrativos y en
reglamentos. El procedimiento consiste en una sucesión de actuaciones ordenadas a la producción de un acto
o un reglamento. El procedimiento administrativo es la forma de producción de actos y reglamentos.
La razón por la que los actos y los reglamentos deben dictarse después de haber seguido un procedimiento es
la necesidad de asegurar el respeto de los derechos de los afectados, la conformidad al Ordenamiento
Jurídico y el acierto de la resolución. El procedimiento cumple una función garantista.
El procedimiento administrativo está constitucionalizado en el Art. 105 de la CE, que establece que “la ley
regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia del interesado”.
La exigencia de que las resoluciones administrativas se adopten después de haber seguido el procedimiento
legalmente establecido asegura el cumplimiento de los principios de eficacia y sometimiento pleno a la Ley y
al derecho, e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Es la razón por la que el procedimiento
es un requisito esencial cuya infracción determina la nulidad de pleno derecho.
El procedimiento administrativo se distingue del proceso judicial por la posición del Juez, el rigor formal y la
participación de las partes.
La Administración no está en una posición de neutralidad respecto de la partes en el procedimiento. La
Admón. es Juez y parte, defiende el interés general que se opone al interés particular ce los afectados. No tiene
intereses propios, sino que defiende el interés general.
El procedimiento administrativo es más informal que el proceso judicial, aunque está integrado por una serie
de actuaciones, no deben seguir un orden preestablecido, ni traen causa los unos sobre los otros. Son
instrumentos que se usarán según las necesidades del caso.
Mientras que el proceso judicial se rige por el principio contradictorio (las partes dirigen el proceso y tienen
derecho a participar en todos los trámites), el procedimiento administrativo toma elementos del principio
contradictorio (ej. Derecho de audiencia) y del principio inquisitivo, en el que la Administración tiene la
iniciativa y configura el procedimiento.

2. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.

La LPAC contiene dos listados de derechos de los ciudadanos.
El art. 13 enumera los derechos que asisten a las personas en sus relaciones con las Administraciones
Públicas.
El art 53 enumera los derechos del interesado en el procedimiento administrativo:
A. A conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean
interesados. Conocer el sentido del silencio administrativo. Conocer el órgano competente para su
instrucción y resolución. Derecho a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en estos
procedimientos.
Quienes se relacionen con las Administraciones a través de medios electrónicos, tendrán derecho a
consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el PUNTO DE ACCESO GENERAL
ELECTRÓNICO de la Administración, que funcionará como un portal de acceso. Se entiende por cumplida
la obligación de la Admón. de facilitar copias de los documentos mediante la puesta a disposición de
dichas copias en el Punto de Acceso General electrónico o en las sedes electrónicas que correspondan.
B. A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Adm. Públicas bajo cuya responsabilidad se
tramiten los procedimientos.

64
 C. A no presentar documentos originales, salvo que de forma excepcional, la normativa aplicable
establezca lo contrario. Si excepcionalmente deben presentar un documento original, tendrán derecho
a obtener una copia autenticada de éste
D. A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables, que ya se encuentren en
poder de la Adm. Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
E. A formular alegaciones, a usar los medios de defensa admitidos, y a aportar documentos en cualquier
fase del procedimiento administrativo anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resoluc ión.
F. A obtener información y orientación sobre los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones
impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes.
G. A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente
H. A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2
I. Cualesquiera otros que les reconozcan la constitución y las leyes

El listado del art. 53 es útil, pero se deja fuera algunos derechos importantes que asisten a los ciudadanos.
Son los siguientes:

 Derecho a iniciar o promover el procedimiento como titular de derecho o intereses legítimos. Art 4.1.a
y 54
 Derecho a pedir que se practiquen actos de instrucción. Art 75.1
 Derecho a proponer pruebas y a participar en ellas. Art 77.3 y 78
 Derecho al trámite de audiencia. Art 82
 Derecho a que se respeten los principios de igualdad y de contradicción de los interesados en el
procedimiento. Art 75.4

3. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Los sujetos del procedimiento administrativo son la Administración que lo tramita y los interesados en el
mismo.

3.1. IMPARCIALIDAD DEL TITULAR DEL ÓRGANO.

La Administración ejerce sus competencias a través de órganos administrativos a cuyo cargo hay un titular. La
Constitución garantiza la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de su cargo, remitiendo a la Ley la
regulación de esta garantía. Art. 103.3
La garantía de imparcialidad del titular del órgano se concreta en la regulación de la abstención y la
recusación que hace la LRJSP en los art 23 y 24.
Los motivos de abstención son (Art. 23.1):
 Tener interés personal en el asunto o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser
administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún
interesado.
 Tener vÍnculo matrimonial o situación asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del
cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento.
 Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con cualquiera de los interesados o las personas
mencionadas en el párrafo anterior.
 Haber tenido intervención como perito o testigo en el procedimiento.
 Tener relación de servicio con algún interesado, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo.

Cuando concurra alguna de las circunstancias anteriores en las autoridades o en el personal al servicio de las
Administraciones, éstos se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior.
La falta de abstención en los casos que proceda dará lugar a responsabilidad, pero no implicará,
necesariamente, la invalidez de los actos.

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La recusación puede promoverse por los interesados en cualquier momento de la tramitación del
procedimiento por las mismas causas que obligan a la abstención. Se planteará por escrito fundamentando la
causa. El recusado manifestará a su superior si se da o no la causa alegada. Si el superior aprecia la concurrencia
de la causa de recusación, acordará su sustitución. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior
resolverá en tres días, previos los informes y alegaciones que considere oportunos. Contra estas resoluciones no
cabe recurso.

3.2. INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO.

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
A. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
B. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados.
C. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento antes de su resolución definitiva.

La Administración solo está obligada a emplazar para que comparezcan a los titulares de derechos. Los
titulares de intereses pueden comparecer en cualquier momento, pero no existe obligación de emplazarlos.
Es importante esta distinción entre derechos e intereses, recogida en el art. 24 CE.
 Derecho subjetivo es el ámbito de poder reconocido por el Ordenamiento Jurídico a un sujeto de
derecho, frente a otros derechos, públicos o privados, de forma que, en caso de incumplimiento
voluntario, pueda llevarlo a la práctica auxiliado por los mecanismos legalmente establecidos.
 Interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica que el administrado pueda obtener de la
tramitación de un procedimiento administrativo. Puede consistir tanto en la obtención de un beneficio
como en la evitación de un perjuicio.
La condición de interesado y la participación en el procedimiento requiere también la capacidad de
obrar, que la LPAC en su art. 3 reconoce, además de a los que la tengan a efectos civiles, a los menores
para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses cuando lo permita el Ordenamiento Jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela, con la
excepción de menores incapacitados. También la tendrán los grupos de afectaos, las uniones y
entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando la Ley así
lo declare expresamente.
 Representación y dirección técnica (art. 5 LPAC). Se admite la actuación por medio de representante,
pudiendo ejercer la representación cualquier persona física con la capacidad de obrar y las personas
jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus estatutos. La representación para acto y gestiones de
mero trámite se presume. En los demás casos deberá acreditarse la representación.
La falta o insuficiencia de representación no impedirá que se tenga por realizado el acto si se aporta o
subsana el defecto en el plazo de diez días o más cuando las circunstancias lo requieran.
No se requiere la asistencia letrada o dirección técnica para actuar en un procedimiento, pero se admite
y no puede ser rechazada por la Administración.
La LRJSP también prevé que las Adm. Públicas habiten a personas físicas o jurídicas para la realización de
determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados (5.7)

4. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 43).
 Iniciación de oficio (art. 58). Tiene lugar mediante acuerdo del órgano competente, por iniciativa
propia, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
El órgano competente, antes de adoptar el acuerdo de iniciación, puede abrir un periodo de
información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y determinar la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento. El acuerdo de iniciación es un acto de trámite, y por ello
no pude ser objeto de recurso independiente (art. 112 LPAC)
 Iniciación a instancia de parte (Art. 66). El procedimiento se inicia con un escrito en que deberán
constar:
- Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
- Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique
la notificación. También pueden aportar su dirección de correo electrónico para que las Adm.
Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación
66
 - Hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud.
- Lugar y fecha
- Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier
medio
- Órgano al que se dirige y su código de identificación
Las oficinas de asistencia en materia de registros están obligadas a facilitar a los interesados el código
de identificación si éste lo desconoce. Las Adm. Públicas deben mantener y actualizar en la sede
electrónica correspondiente un listado con los códigos vigentes.
Los interesados tienen derecho a exigir un recibo de las solicitudes y escritos que presenten
electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materias de registro de la Admón.
Se admite la posibilidad de formular en una única solicitud las pretensiones iguales de una pluralidad de
personas, para lo cual se establecen modelos y sistemas de presentación masiva. Estos modelos estarán
disponibles en las sedes electrónicas y las oficinas de asistencia en materia de registro de las Adm.
Públicas.
El escrito de iniciación puede presentarse (art. 16.4):
- En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los
restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos del sector público.
- En las oficinas de Correos
- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero
- En las oficinas de asistencia en materia de registros
- En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes
El procedimiento también puede empezar mediante una declaración responsable o una comunicación
previa (ART. 69 LPAC)
Si la solicitud no reúne los requisitos se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días lo
subsane. Si no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución. El plazo es
ampliable hasta cinco días si la aportación de los documentos presenta dificultades especiales (excepto
en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva).
Si alguno d los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con a Admón. presenta sus solicitud
presencialmente, se le requerirá para que la subsane a través de su presentación electrónica,
considerándose como fecha de presentación de la solicitud aquélla en que haya sido realizada la
subsanación.

 Medidas provisionales (art. 56): iniciado el procedimiento, el órgano competente puede adoptar , de
oficio o a instancia de parte, y de forma motivada, las medidas provisionales que considere oportunas
para asegurar la eficacia de la resolución.
Las medidas provisionales que cabe adoptar son:
- Suspensión temporal de actividades
- Prestación de fianzas
- Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones
de sanidad, higiene o seguridad
- Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles
- El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble
- Intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y
cuya prohibición o cesación se pretenda
- Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen
- Retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Adm. Públicas
- Aquellas otras medidas que prevean las leyes o se estimen necesarias para asegurar la
efectividad de la resolución
Se prohíben las medidas provisionales que pueden causar perjuicio de difícil reparación o impliquen
violación de derechos amparados por las leyes.
La Ley también prevé la adopción de medidas provisionalísimas antes de la iniciación del
procedimiento, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de os intereses
implicados. Estas medidas deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su
adopción.

67
5. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
La LPAC no regula un procedimiento tipo al que deban ajustarse todos los procedimientos administrativos. Se
limita a establecer unos principios que rigen la instrucción y a regular los diversos trámites que pueden
integrar el procedimiento.

5.1. PRINCIPIOS DE LA INSTRUCCIÓN.

 Impulsión de oficio (art. 71). El procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de
medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad. Los actos necesarios se
realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento.
 Concentración de trámites (art. 72). Se acordarán en un solo acto todos los trámites que admitan una
impulsión simultánea.
 Acumulación (art. 57). El órgano administrativo que inicie o tramite el procedimiento, podrá disponer
su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el
mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento.
 Preclusión (art. 76). Los trámites a cumplimentar por los interesados deberán realizarse en el plazo de
diez días a partir de la notificación del acto, salvo que la norma fije plazo distinto. Si la Admón.
considera que alguno de los actos no reúne los requisitos, lo pondrá en conocimiento de su autor,
concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo. Transcurrido el plazo del trámite o de
subsanación, se podrá declarar a los interesados decaídos en su derecho al trámite. Sin embargo, se
admite la actuación del interesado y produce sus efectos legales, si se produce antes o dentro del día
que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.
 No suspensión del procedimiento (art. 74). Las cuestiones incidentales que se susciten en el
procedimiento no suspenderán la tramitación, salvo la recusación.
 Plazos. Los plazos establecidos obligan a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados. Los plazos se computan por horas, días,
meses o años.
En los plazos por horas, se entiende que son horas hábiles. Son hábiles todas las horas de un día hábil.
Se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto. No pueden tener una duración mayor a 24 horas, en cuyo caso se
expresarán en días.
Si no se expresa nada, los plazos que se señalen por días se entiende que son hábiles, excluyéndose del
cómputo sábados, domingos y festivos.
Cuando los días se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las notificaciones.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto.
Cuando los plazos se fijan en meses o años, el cómputo se realiza de fecha a fecha. El plazo concluye el
mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo. Si no hubiera día
equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entiende que expira el último día del mes.
Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entiende prorrogado al primer día siguiente.
Si un día es hábil en el municipio o comunidad autónoma del interesado, e inhábil en la sede del órgano
administrativo, o al revés, se considera inhábil en todo caso
La Administración puede conceder una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la
mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudican derecho de terceros. La
decisión de ampliación debe producirse antes del vencimiento del plazo.
La Administración podrá acordar por razones de interés público, la tramitación de urgencia del
procedimiento, por la cual se reducen a la mitad todos los plazos, salvo los relativos a la presentación
de solicitudes y recursos.

5.2. ACTOS DE INSTRUCCIÓN.

Los actos de instrucción son aquellos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los
hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Se realiza de oficio y a través de medios
electrónico por el órgano que tramita el procedimiento
 Alegaciones de los interesados. Los interesados podrán, en cualquier momento anterior al trámite de
audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos.
68
  Prueba. Es la actividad que tiene por objeto acreditar la realidad de los hechos relevantes para la
decisión de procedimiento.

Se rige por el procedimiento inquisitivo, en virtud del cual el órgano competente deberá acordar de
oficio la práctica de las pruebas pertinentes.
De acuerdo a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), se admite cualquier medio de prueba válido en
derecho. A las reglas de la LEC, la LPAC añade las siguientes:
En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones
judiciales penales firmes vincularán a las Adm. Públicas.
Hay dos períodos de prueba:
ORDINARIO: Cuando la Admón. no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del procedimiento acordará la apertura de un
periodo de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10.
EXTRAORDINARIO: Cuando lo considere necesario, el instructor, a petición d los interesados, podrá
decidir la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 10 días.
Los interesados pueden proponer la práctica de pruebas. Solo podrán ser rechazadas cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada. Art. 77.3
Cuando la valoración de as pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión
que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible, deberá incluirse en la propuesta de
resolución. Art 77.7
Se notificará a los interesados, con antelación suficiente, el lugar, fecha y hora donde se practicarán las
pruebas. Las pruebas a petición del interesado cuya realización implique gastos que no deba soportar la
Admón, correrán por cuenta de éste. La Admón. podrá exigir el anticipo de estos gastos. Art. 78
Con independencia de las pruebas que se hayan realizado, debe tenerse en cuenta que se reconoce el
derecho de los interesados a presentar pruebas en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.
 Informes. Son manifestaciones de juicio, jurídico o técnico, que sirven para ilustrar al órgano decisor.
Pueden ser preceptivos, cuando una norma determina su necesidad, o facultativos, cuando en órgano
instructor puede decidir si lo solicita. La omisión de un informe preceptivo es un vicio determinante de
nulidad.
Los informes serán vinculantes o no vinculantes en función de que el órgano que los solicite esté
obligado a resolver de acuerdo con el informe o no.
Salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Se emitirán a través de medios electrónicos en el plazo de diez días, salvo que una disposición el
cumplimiento de los plazos permita o exija otro plazo. De no emitirse en plazo, se podrán proseguir las
actuaciones salvo que se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso
del plazo máximo legal para resolver.
Si el informe debe ser emitido por una Admón. pública distinta de la que tramita el procedimiento, y
transcurriera el plazo sin que se emita, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de
plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la resolución.
 Vista y audiencia (art. 82). El trámite de vista consiste en el derecho de los interesados de consultar
todo el expediente, finalizada la tramitación y antes de la propuesta de resolución. También pueden
obtener copias de los documentos contenidos en el expediente.
A la vista sigue la audiencia, o derecho de los interesados a alegar y presentar los documentos que
estimen pertinentes en el plazo que se les conceda, no inferior a 10 días ni superior a 15.
 Información pública (art. 83). Consiste en la exposición al público del expediente y la apertura de un
plazo de alegaciones. La comparecencia en el trámite de información pública no confiere la condición de
interesado, pero quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho a obtener de la
Admón. una respuesta razonada.

6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

El procedimiento puede finalizar mediante: resolución, desistimiento, renuncia al derecho en que se funde la
solicitud, declaración de caducidad, imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y
terminación convencional.

6.1. OBLIGACIÓN DE RESOLVER.

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La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, salvo
terminación por pacto o convenio y en los procedimientos sometidos únicamente al deber de comunicación
previa a la Administración. Art 21.1
La Administración no podrá en ningún caso abstenerse de resolver. Art 88.5. Además en los supuestos de
reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o carentes de fundamento podrá
resolver la inadmisión.
El PLAZO MÁXIMO para notificar la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora correspondiente.
No podrá exceder de SEIS MESES, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga
previsto en el Derecho de la UE.
Cuando las normas reguladoras NO FIJEN PLAZO MÁXIMO, ÉSTE SERÁ DE TRES MESES.
Estos plazos EMPIEZAN A CONTAR:
A) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
B) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro electrónico de la Admón.
El art. 22 indica que el transcurso del plazo máximo para resolver puede suspenderse de forma optativa u
obligatoria.
SUSPENSIÓN OPTATIVA (ART. 22.1)
A) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para subsanar deficiencias o aportar documentos u
otros elementos.
B) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la UE.
C) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la UE que condicione el contenido de la
resolución
D) Cuando se soliciten informes preceptivo a un órgano de la misma o distinta Administración. Este plazo
no podrá exceder de tres meses. Si no se recibe el informe dentro del plazo, proseguirá el
procedimiento
E) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados
F) Cuando se inicien negociaciones con vistas a un pacto o convenio
G) Cuando para la resolución sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un
órgano jurisdiccional
SUSPENSIÓN OBLIGATORIA (ART. 22.2)
A) Cuando una Administración requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y
constituya la base para que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias (de acuerdo al
art 39 de la LCAP, que la Admón. tenga que dictar un acto que tenga por base otro dictado por una
Admón distinta y entienda que es ilegal)
B) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de la
previstas en el art. 87 (imprescindibles para resolver el procedimiento)
C) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un
procedimiento

6.2. RESOLUCIÓN.
 Contenido material. La resolución que ponga fin al procedimiento resolverá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas derivadas del mismo.
En los procedimientos tramitados a petición del interesado, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la
solicitud, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicación de hechos producidos y normas aplicables.
 Requisitos formales de la resolución. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en
los casos a que se refiere el art. 35. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan,
órgano ante el que presentarlo y plazo para su interposición, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno (art. 88.2). La aceptación de informes o de
dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma.

6.3 DESISTIMIENTO Y RENUNCIA

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La diferencia entre desistimiento y renuncia radica en el objeto. El desistimiento se refiere a la acción
ejercitada. La renuncia se refiere al derecho o interés en el que se basaba la acción. El desistimiento no impide
volver a ejercer esa acción en un momento posterior. La renuncia extingue el derecho o interés, impidiendo
volver a ejercer ninguna acción basada en éste.
Debido a estas diferencias, mientras que el desistimiento siempre es libre, la renuncia solo es posible cuando
no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico (Art. 94.1). Ambos pueden hacerse por cualquier medio que
permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la
normativa aplicable.
Producidos el desistimiento o la renuncia, la Administración los aceptará de plano, y declarará concluso el
procedimiento, salvo que se dé alguno de los siguientes supuestos:
 Que habiéndose personado terceros interesados, insten su continuación en el plazo de diez días desde
que fueron notificados del desistimiento o renuncia.
 Que la cuestión entrañe interés general o fuera conveniente su esclarecimiento. En este caso la Admón.
podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

6.4. CADUCIDAD.
La caducidad de los procedimientos está vinculada al principio de seguridad jurídica y cumple la función de
evitar que los procedimientos se prolonguen indefinidamente.
 En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la caducidad se producirá cuando se
produzca su paralización por causa imputable al mismo, previa advertencia de la Administración de que,
transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el
particular realice las actividades necesarias para reactivar la tramitación, la Admón. acordará el archivo
de las actuaciones, notificándolo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad
procederán los recursos pertinentes.
La simple inactividad del interesado en trámites que no sean indispensables para dictar resolución no
dará lugar a la caducidad.
 En los procedimientos iniciados de oficio, la caducidad solo se producirá si se trata de procedimientos
en que la Administración ejercite potestades sancionadoras, o en general susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen. En estos casos el vencimiento del plazo sin resolución expresa
producirá la caducidad. La resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
 El efecto de la caducidad es la finalización del procedimiento.

6.5. IMPOSIBILIDAD MATERIAL DE CONTINUAR EL PROCEDIMIENTO POR CAUSAS SOBREVENIDAS.

Producirá la terminación del procedimiento. La resolución que se dicte deberá ser motivada. Art. 84.2

6.6. TERMINACIÓN CONVENCIONAL.

La LPAC prevé la posibilidad de la terminación del procedimiento mediante acuerdo con las partes interesadas
en el mismo. Art. 86
Se admite que las Administraciones Públicas celebren acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas
de derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico y que tengan por
objeto satisfacer el interés público.
El acuerdo puede finalizar por sí mismo el procedimiento o insertarse en éste con carácter previo a la
resolución.
Los citados elementos deberán establecer como contenido mínimo la identificación d las partes intervinientes,
el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicare o no según su naturaleza
y las personas a las que estuvieran destinados.

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LECCIÓN 11
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
_____________________________________________________________________

1. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

Son actos de naturaleza impugnatoria mediante los que los interesados o afectados por un
acto administrativo instan de la Administración su anulación por razones de legalidad.
El término recurso se usa también para designar el procedimiento mediante el que se resuelve la
impugnación.

Los recursos administrativos tienen una doble naturaleza:

 Constituyen una garantía del particular, en la medida en que permiten obtener la anulación del acto de
 forma gratuita y sin tener que acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
 Constituyen un privilegio para la Administración, ya que dispone de una segunda oportunidad para
evaluar sus actos y retrasa el conocimiento de éstos por órganos jurisdiccionales.

La consideración de los recursos como garantía o como privilegio depende de su carácter obligatorio o
potestativo, de los plazos de interposición, de la ejecutividad del acto y de la independencia de los órganos
que resuelven. El dato fundamental es el carácter obligatorio o potestativo.

En caso de que el recurso sea potestativo, es clara su consideración como garantía. Por el contrario es difícil
sostener que un recurso obligatorio pueda constituir una garantía, ya que las garantías se plasman en
derechos, no en cargas.

Los privilegios de la Administración también pueden agravarse por:

  Plazos de recurso muy breves (convierten el acto en inatacable).
 Privilegio de ejecutividad (el acto se puede ejecutar mientras se tramita el recurso).
 Dudas sobre la independencia del órgano que resuelve el recurso (suele ser el mismo o un superior).

2. CLASES DE RECURSOS.
La LPAC regula:
 Dos recursos administrativos ordinarios.
- Alzada.
- Reposición.
 Un recurso administrativo extraordinario.
- Revisión.
 Otros procedimientos de impugnación en sustitución del recurso de alzada o de reposición (art. 112.2)

Quedan fuera del ámbito de regulación de la LPAC las reclamaciones económico-administrativas.

2.1. RECURSOS ORDINARIOS.

Los recursos ordinarios se caracterizan porque la impugnación en que consisten puede basarse en
cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos por la Ley (art. 112.1)

 El recurso de alzada.
Es un recurso jerárquico mediante el cual se insta la revisión del acto administrativo por el órgano
 superior del que lo dictó.

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 Puede interponerse contra las resoluciones y contra los actos de trámite recurribles que no pongan fin a
 la vía administrativa (art. 112.1 y 1121)
Los actos que ponen fin a la vía administrativa (contra los que no podrá interponerse recurso de alzada)
son los siguientes (art.114):

- Resoluciones de los recursos de alzada.

- Resoluciones de los procedimientos de impugnación.
- Resoluciones de órganos sin superior jerárquico.
- Pactos con consideración de finalización del procedimiento.
- Resolución administrativa de responsabilidad patrimonial.
- Resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere
art.90.4 (fijar indemnización).
- Cuando lo establezca una Ley o Reglamento.

La característica fundamental del recurso de alzada es que es un recurso obligatorio, pues su

interposición, cuando cabe, es obligatoria para interponer luego el recurso contencioso-administrativo.
Transcurrido el plazo de interposición del recurso de alzada, la resolución será firme (art. 122.1 LRJPAC)

 El recurso de reposición.
Es un recurso potestativo mediante el cual se insta la revisión del acto por el mismo órgano que lo dictó.
Puede interponerse contra los actos que pongan fin a la vía administrativa, excepto contra la resolución
de un recurso (menos el recurso extraordinario de revisión en casos particulares).

 Otros recursos de impugnación sustitutivos de los recursos de alzada y reposición.
Las Leyes pueden sustituir los recursos de alzada y de reposición, en supuestos determinados, por otros
procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje.

2.2. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

Es un recurso extraordinario:
  Porque se interpone contra actos firmes en vía administrativa.
 Porque solo puede interponerse por causas tasadas.

Se interpone ante el mismo órgano administrativo que lo dictó, que también será el competente para su
resolución.

Las causas tasadas que permiten la interposición del recurso extraordinario de revisión son:
- Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho.
- Que se aporten documentos de valor esencial.
- Que en la resolución hayan incurrido documentos falsos.
- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia…

Cuando se trate de “error de hecho”, el plazo de interposición del recurso es de cuatro años, en el resto
de casos el plazo es de tres meses desde la aparición de los documentos o la sentencia firme.

El órgano deberá pronunciarse, además de sobre la procedencia del recurso, sobre el fondo de la
cuestión resuelta por el acto recurrido.

3. ACTOS IMPUGNABLES.
La LPAC en su art.112.1 regula el objeto de los recursos administrativos. Solo son recurribles las resoluciones
y los actos de trámite, contra las disposiciones administrativas de carácter general (reglamentos) no cabe
recurso en vía administrativa.

Las resoluciones son recurribles en general.

Los actos de trámite solo son recurribles cuando concurre alguna de estas circunstancias:

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 Si deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto.
 Si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento.
 Si producen indefensión o perjuicio irreparable.

4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RECURSO.
4.1. INTERPOSICIÓN DEL RECURSO.
El procedimiento administrativo de recurso comienza siempre mediante un acto de un particular, el escrito
de interposición de recurso.

El plazo de interposición de los recursos ordinarios es de un mes si el acto es expreso. Si el acto un fuera
expreso el solicitante podrá interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a
aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo;
y de tres meses en caso contrario.

El escrito de interposición del recurso debe contener:

 Datos del recurrente.
 Acto que se recurre y razón de su impugnación.
  Lugar, fecha y firma del recurrente y forma de notificación.
 Órgano al que se dirige y código de identificación.
 Otras particularidades exigidas por las disposiciones específicas.

Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por aquellos que los hubieran
causado.

4.2. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN.

La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, que seguirá su curso.

No obstante, el órgano competente para resolver el recurso, previa ponderación, podrá decidir, de oficio o
a petición del recurrente, la suspensión del acto cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
 Que la ejecución pueda causar daños de difícil reparación.
 Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

Silencio administrativo. La petición de suspensión se entiende concedida si el órgano competente no ha dictado y

notificado resolución expresa transcurridos treinta días desde que la solicitud haya tenido entrada en el registro.

Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar
la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución.

4.3. AUDIENCIA DE LOS INTERESADOS.

Debe distinguirse entre el trámite de audiencia al recurrente y el de audiencia a terceros interesados.
 La audiencia al recurrente. Solo es necesaria cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o
 documentos no recogidos en el expediente originario.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del
recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.
 Tampoco se podrá solicitar práctica de pruebas
 La audiencia a terceros interesados. Es un trámite esencial. Si los hubiera se les dará traslado del recurso
para que en el plazo señalado aleguen cuanto estimen. La omisión de este trámite equivale a la falta
absoluta de procedimiento.

4.4. RESOLUCIÓN (ART. 113 LRJPAC).

La resolución del recurso lo estimará en todo o en parte; o desestimará las pretensiones formuladas en
el mismo; o declarará su inadmisión.

Las causas de inadmisión son las siguientes:

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  Ser incompetente el órgano administrativo
 Carecer de legitimación el recurrente
 Tratarse de un acto no susceptible de recurso


 Haber transcurrido el plazo para la interposición del mismo
 Carecer de fundamento

Es posible que al resolver se estime la existencia de vicio de forma. En este caso, si no se estima procedente
resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue
cometido.

El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. No obstante, la resolución será congruente con
las peticiones formuladas, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.

5. LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS.

Son recursos administrativos especiales en materia tributaria que no se rigen por la LPAC.
Son recursos administrativos porque se interponen contra actos administrativos, ante órganos
administrativos.

La especialidad de las reclamaciones económico-administrativas radica en:

 La materia sobre la que versan (exclusivamente tributaria).

 Los órganos que conocen de ellas. Son los Tribunales Económico-Administrativos, cuya única misión es
 resolver estas reclamaciones.
 Su régimen jurídico. No se rigen por la LRJPAC, sino por la Ley General Tributaria (LGT).

El modelo de reclamaciones económico-administrativas ha sido postulado como alternativa a de recursos

administrativos por su eficacia. La clave es la independencia de los Tribunales Económico-Administrativos.

A esta mayor eficacia hay que oponer el carácter obligatorio de estas reclamaciones que supone una
vía económico-administrativa que retrasa el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa

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