CASO 22

LA GESTIÓN DE LA CARRERA Y LA SELECCIÓN

A TRAVÉS DE COMPETENCIAS
Manuel Villoria Mendieta

La Agencia de Tributos y Finanzas (ATyF) había sido presentada como

uno de los proyectos estrella de los planes de modernización de la Administra-
ción. No obstante, su posterior funcionamiento no había logrado alcanzar los
objetivos previstos. En efecto, los análisis realizados sobre las áreas de recau-
dación tributaria evidenciaban graves problemas que se manifestaban, princi-
palmente, en elevados niveles de fraude fiscal. Esos mismos estudios señala-
ban que, si bien el ciudadano tiene el deber de cumplir con sus obligaciones
fiscales, ­también posee el derecho de exigir que la administración sea eficaz y
que preste buenos servicios.
En este escenario, ante la pretensión de una mejor y mayor recaudación, la
mejora y modernización de la Administración Tributaria se tornaron objetivos
ineludibles. Ello exigía un cambio importante en el ámbito interno de la Admi-
nistración Tributaria que suponía, entre otras cosas, que los empleados asumie-
ran como propios los objetivos de la organización. Por tanto, revisar la política
de personal se volvió esencial.
Para ello se contrató, en enero de 2002, a Ricardo Humanes como Director
del recientemente creado Departamento de Recursos Humanos. Humanes asu-
me la tarea como un gran desafío personal dado que, con una reconocida carre-
ra profesional desarrollada primero como inspector de Hacienda y luego en el
ámbito privado, era la primera vez que desempeñaba un puesto dedicado a la
gestión de recursos humanos en el sector público. En opinión del nuevo Direc-
tor de RR.HH., el cambio organizacional promovido por la Agencia de Tribu-
tos y Finanzas (ATyF) requería un cambio en la cultura de la organización;
hacia tal objetivo dirigió sus acciones.
La misión de la ATyF es la aplicación eficiente y eficaz del sistema tributa-
rio y aduanero a través de procedimientos que minimicen la presión y molestia
sobre los contribuyentes. Para ello, tiene capacidad para:
– Gestionar autónomamente sus recursos humanos y materiales.

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 la gestión de la carrera y la selección a través de competencias

– Disponer de personal propio y medios adecuados para su captación y se-

lección.
– Agilizar la toma de decisiones, en tanto constituye un modelo descentra-
lizado.
Sin embargo, la organización evidencia problemas de gestión vinculados a
una gestión de RR.HH. ineficaz que obstaculizan la realización exitosa de la
misión de la ATyF. Los estudios que advierten a Humanes sobre tal situación
(y fundamentan sus opiniones) muestran los siguientes datos:

Evolución de la dotación de personal en la AT (periodo 1991-2010)

1991 2010 %∆

Total personal 25.669 29.519 15

Evolución de la dotación de personal por puesto de trabajo (periodo 1991-2010)

1991 2010 %∆

Inspectores de Hacienda 5.018 5.369 7

Subinspectores 6.110 6.197 1,5
Administrativos 10.170 12.775 26
Ordenanzas y otros 4.371 5.178 18,5

Evolución de gastos de personal

(con ajuste por índice de inflación) (periodo 1991-2010)

1991 2010 %∆

Total de gastos 100,5 millones 126,6 millones 20

Recursos y quejas por atención deficiente

1991 2010 %∆

Recursos y quejas 10.000 19.000 90

Recaudación (con ajuste por índice de inflación)

1991 2010 %∆

Recaudación bruta 1,23 billones 1,24 billones 0,8

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 manuel villoria mendieta

Fraude fiscal (con ajuste por índice de inflación)

1992 2010 %∆

Liquidaciones adeudadas 46.900 millones 63.300 millones 34,96

La organización presenta claros síntomas de ineficiencia. Se observa que la

dotación de personal de la ATyF apenas ha aumentado un 15% en el transcurso
de 10 años, siendo principalmente los puestos más directamente vinculados a la
recaudación (los subinspectores y los inspectores de hacienda) los que han su-
frido un menor incremento. Paralelamente, la recaudación ha tenido un mínimo
aumento, de modo que el incremento del personal no ha repercutido en la re-
caudación. Reflejo de la ineficiencia de la ATyF son, asimismo, tanto los índi-
ces de fraude y evasión fiscal como los recursos y quejas interpuestos por los
ciudadanos ante la mala atención que reciben, principalmente por parte de los
empleados «de ventanilla» de la ATyF.
El escenario resultante, al que se enfrenta Humanes, no podía ser otro: una
organización agobiada de trabajo y escasez de recursos humanos especializa-
dos, con un bajo nivel de productividad. Los recursos humanos presentan, ade-
más, elevada desmotivación por su trabajo y despreocupación por el mal servi-
cio público que prestan. Para Humanes resulta necesario que los objetivos de
eficiencia y eficacia en la gestión arraiguen en los empleados; la idea de servi-
cio público debe enraizar en cada empleado.
Su objetivo es, para empezar, determinar las competencias que exige cada
puesto de trabajo, de acuerdo a la misión de la organización, para observar su
posesión o no por parte del personal que presta servicios en la organización.
Una vez determinadas esas competencias, el Director de Recursos Humanos
pretende implantar proyectos de formación en torno a las competencias que así
lo requieran, y de corrección y mejora de los procesos tanto interno como ex-
terno de selección de personal.

1. PERSONAL QUE PRESTA SERVICIOS EN LA ATyF

La situación que encontró Humanes lo condujo a encargar una serie de es-

tudios para determinar cuáles eran las competencias que requería cada cargo.
Ello resultaba indispensable para comprender los escasos niveles de producti-
vidad del personal dado que, de acuerdo a sus credenciales académicas (los
puestos eran ocupados por quienes obtenían mejor puntuación en procesos de
selección muy rigurosos y bastante objetivos), el resultado esperable hubiera
sido el contrario.
La consultora encargada del estudio consideró necesario, como primer paso,
especificar qué es lo que el puesto de trabajo debe producir como resultado, su

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 la gestión de la carrera y la selección a través de competencias

nivel de responsabilidad y condiciones de trabajo (análisis y descripción de cada

puesto). Posteriormente, se abocó a identificar aquellas competencias de carácter
«personal» necesarias en cada puesto. En concreto, se trataba de identificar cuá-
les conducen al desempeño exitoso del puesto; es decir, se dedicó a estudiar las
actitudes, que se vinculan con preferencias, motivadores intrínsecos, rasgos de
personalidad, etc., que correlacionan con éxito en cada puesto-tipo. Para ello,
puso en práctica la realización de ejercicios simulados de eventos críticos (BEI)
a dos grupos de empleados (uno configurado por empleados que en la organiza-
ción tengan o demuestren un desempeño superior; otro conformado por emplea-
dos que demuestren desempeño medio/bajo) con la finalidad de conocer sus re-
acciones ante determinada situación. A partir del análisis de sus reacciones y
respuestas se podrían identificar las actitudes propias de los que tienen éxito y
compararlas con las de los que no lo tienen. Asimismo, elaboró un test de pre-
guntas basado en la técnica del «interés en el puesto» con el objetivo de conocer
aquello que los empleados de más éxito valoran, piensan, hacen o les gusta hacer
en su puesto de trabajo. A partir de todo ello obtendría conocimiento sobre ­cuáles
son las competencias «personales» que hacen exitoso el desempeño del cargo.
Humanes cree «personalmente», a partir de esta serie de estudios, que en gene-
ral hay graves deficiencias en competencias «personales» (poca o nula iniciativa,
poca ilusión por el trabajo, carencia de dinamismo y escaso compromiso con el
trabajo) y se encamina a definir políticas de RR.HH. para resolverlo. Por un lado,
pone en práctica cursillos de adiestramiento formal para aquellos grupos de perso-
nas que –al cumplir funciones de información y asistencia para el cumplimiento
de las obligaciones tributarias– deben desarrollar habilidades sociales para mejo-
rar la atención al público. Por otro, designa 20 mentores/consejeros –entre aque-
llos que hayan demostrado ser «competentes» en términos personales– en torno a
quienes se agrupen los empleados de acuerdo a la competencia que necesiten de-
sarrollar para que, por comparación e imitación, sean motivados a modelar o re-
modelar su conducta. Los mentores o consejeros no reciben ningún curso de for-
mación pero sí se les reconoce su esfuerzo con una paga de productividad especial.
Finalmente, se establece y se publicita solamente el perfil de competencias
definido para los dos grupos de puestos de trabajo (subinspección e inspección)
que se hallan más directamente vinculados a la actuación de recaudación tribu-
taria y, en virtud de ese perfil, se elabora un plan de carrera. El Plan implica
definir unos puestos de referencia, con sus competencias, y a partir de ahí quien
adquiera competencias superiores podrá acceder a puestos superiores, dentro de
su grupo de titulación, pero quien no las adquiera no podrá. El itinerario presen-
ta la siguiente estructura y características:
Grupo A1
– Delegado de Hacienda:
• Licenciado universitario o máster especializado.
• Conocimiento técnico.

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 manuel villoria mendieta

• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-

blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.
• Habilidades de comunicación para intercambiar información dentro y
fuera de la organización.
• Colaboración en la consecución de los objetivos del área de actuación
tributaria, manteniendo a todos los miembros del área debidamente in-
formados de los temas que afectan a su área participando activamente y
valorando las ideas del resto de los miembros del equipo.
• Capacidad para abordar nuevos retos con confianza en sus propias posi-
bilidades, decisiones o puntos de vista dentro de su área de incumbencia.
• Capacidad de planificación y organización de metas y prioridades de su
área estableciendo acciones, plazos y recursos.
• Disposición para aceptar y promover cambios (anticipación al cambio)
de procedimiento, responsabilidades o asignación de actividades.
• Liderazgo para dirigir, estructurar y delegar en otros la ejecución de las
tareas del área sobre las que tiene máxima responsabilidad.
• Maximización de la gestión estableciendo criterios para cada unidad de
gestión intentando maximizar la eficiencia.
• Flexibilidad para entender y valorar posturas diferentes o puntos de vis-
ta encontrados, para adaptar el propio enfoque a la evolución de la si-
tuación, o bien para cambiar o aceptar los cambios en la propia organi-
zación o en las responsabilidades del puesto.
• Capacidad y voluntad de orientar los propios intereses y comporta-
mientos hacia las necesidades, prioridades y objetivos de la ATyF
(identificación).
• Capacidad para conocer, satisfacer y anticiparse a las necesidades de
los ciudadano/clientes ofreciéndoles servicios que faciliten el cumpli-
miento de las obligaciones tributarias.
– Subdelegado:
• Licenciado universitario o máster.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.

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 la gestión de la carrera y la selección a través de competencias

• Habilidades de comunicación para intercambiar información dentro y

fuera de la organización.
• Colaboración en la consecución de los objetivos del área de actuación
tributaria, manteniendo a quienes dependan de su cargo debidamente
informados de los temas que afectan a su área participando activamente
y valorando las ideas del resto de los miembros del equipo.
• Capacidad para abordar nuevos retos con confianza en sus propias posi-
bilidades, decisiones o puntos de vista dentro de su área de incumbencia.
• Capacidad de planificación y organización de metas y prioridades de su
área estableciendo acciones, plazos y recursos.
• Disposición para aceptar y promover cambios (anticipación al cambio)
de procedimiento, responsabilidades o asignación de actividades.
– Jefe de Área:
• Licenciado universitario o máster.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.
• Habilidades de comunicación para intercambiar información dentro y
fuera de la organización.
• Colaboración en la consecución de los objetivos del área de actuación
tributaria, manteniendo a quienes dependan de su cargo debidamente
informados de los temas que afectan a su área participando activamente
y valorando las ideas del resto de los miembros del equipo.
• Capacidad para abordar nuevos retos con confianza en sus propias posi-
bilidades, decisiones o puntos de vista dentro de su área de incumbencia.
• Capacidad de planificación y organización de metas y prioridades de su
área estableciendo acciones, plazos y recursos.
– Jefe de Grupo de Inspección:
• Licenciado universitario o máster.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.

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 manuel villoria mendieta

• Habilidades de comunicación para intercambiar información dentro y

fuera de la organización.
• Colaboración en la consecución de los objetivos del área de actuación
tributaria, manteniendo a quienes dependan de su cargo debidamente
informados de los temas que afectan a su área participando activamente
y valorando las ideas del resto de los miembros del equipo.
– Inspector Base:
• Licenciado universitario o máster.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.

Grupo A2
– Jefe de Servicios:
• Diplomado universitario o grado universitario.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.
• Capacidad para descubrir cuáles son las necesidades de los ciudadano-
clientes y discutir los problemas con ellos.
• Habilidades para trabajar abierta, sensitiva y cooperativamente con
otros.
• Habilidades de influencia y persuasión sobre otros empleados.
• Organización de su trabajo y el del personal bajo su supervisión para
satisfacer las demandas y necesidades de los ciudadano-clientes.
• Iniciativa e innovación para que mejoren las tareas y los procedimientos.
– Jefe de Sección:
• Diplomado universitario o grado universitario.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.

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 la gestión de la carrera y la selección a través de competencias

• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-

pondientes al cargo.
• Capacidad para descubrir cuáles son las necesidades de los ciudadano-
clientes y discutir los problemas con ellos.
• Habilidades para trabajar abierta, sensitiva y cooperativamente con
otros.
• Habilidades de influencia y persuasión sobre otros empleados.
– Jefe de Grupo de apoyo a la inspección:
• Diplomado universitario o grado universitario.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.
• Capacidad para descubrir cuáles son las necesidades de los ciudadano-
clientes y discutir los problemas con ellos.
• Habilidades para trabajar abierta, sensitiva y cooperativamente con
otros.
– Subinspector Base:
• Diplomado universitario o grado universitario.
• Conocimiento técnico.
• Orientación al logro de mayores y mejores resultados mediante el esta-
blecimiento de metas, la gestión de recursos y la atención a la calidad y
la eficiencia.
• Responsabilidad o compromiso en el cumplimiento de las tareas corres-
pondientes al cargo.
• Capacidad para descubrir cuáles son las necesidades de los ciudadano-
clientes y discutir los problemas con ellos.
Así, cuando un funcionario ingrese en un puesto base de su grupo de titula-
ción, tras la oposición, sabrá qué competencias deberá desarrollar si quiere ha-
cer carrera. Cuando crea que tiene competencias del puesto superior podrá in-
tentar, a través de los concursos internos, alcanzar el puesto superior
demostrando en entrevistas y con datos de su currículum y trabajo que posee las
competencias requeridas.
Los tribunales de los concursos internos serán formados para hacer buenas
entrevistas de selección que permitan conocer actitudes.

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 manuel villoria mendieta

2. PERSONAL DE NUEVO INGRESO

Humanes decide modificar también el actual proceso externo de selección

de personal (en principio, solo para la contratación de nuevos inspectores) que,
como parte de la Administración Pública Central y sometido a su regulación, se
basa en la demostración de conocimientos técnicos, pero es insuficiente para
comprobar las habilidades (saber hacer) y deja de lado actitudes y aspectos
motivacionales. Por ello, propone su modificación para que se comprueben no
solo los conocimientos técnicos, sino también las actitudes y habilidades. Para-
lelamente, él personalmente elabora un listado de los requisitos que deben sa-
tisfacer los aspirantes a los puestos de inspectores de nuevo ingreso, además de
los que ya se han reseñado anteriormente:
– Currículum vitae normalizado y con detallados criterios de puntuación de
méritos.
– Competencia técnica que se medirá como siempre, por la oposición, con
tres ejercicios: uno de capacidad analítica, otro de conocimientos teóricos
y otro de conocimientos prácticos.
– Capacidad de comunicación oral.
– «Buenas maneras» y educación.
– Respeto a los derechos de terceros.
– Dinamismo.
– Imparcialidad y transparencia para generar la confianza ciudadana.
– Confidencialidad.

3. RESULTADOS

A pesar de los esfuerzos de Ricardo Humanes para modificar la situación de

la organización a través de una nueva política de personal, los resultados no son
del todo positivos. Por un lado, los sindicatos y asociaciones que agrupan a los
empleados de la ATyF se oponen tajantemente a sus planes en tanto consideran
que las nuevas competencias requeridas al personal no serán debidamente re-
compensadas; de hecho, una pregunta que le hacen es la de ¿En qué beneficia a
un empleado mejorar sus competencias si no hay garantía de ascenso? Además,
puesto que no son mensurables objetivamente, le preguntan: ¿Cómo evitar el
subjetivismo en la evaluación del tribunal en los concursos internos? Al respec-
to, por ejemplo argumentan: ¿Quién, cuándo y cómo decide si alguien tiene
capacidad para abordar nuevos retos con confianza? En este sentido, subrayan
que el criterio de decisión de la acreditación de las nuevas competencias está
condicionado por la subjetividad de los actores de turno de la Dirección de
Recursos Humanos y ello, probablemente, puede derivar en una política discri-
minatoria y antisindical, además de acabar en politización encubierta.

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 la gestión de la carrera y la selección a través de competencias

Por otro lado, la segunda de las estrategias planteadas (coaching) para desa-
rrollar competencias en el personal que presta servicios de información y asis-
tencia a los ciudadanos/clientes resulta inoperante puesto que los empleados se
muestran reacios a cambiar actitudes y valores e incorporar nuevos. Los men-
tores/consejeros han renunciado en su mayoría, dada la animadversión e inclu-
so «cachondeo» que generaban sin por ello obtener nada sustancial a cambio,
ni las gracias de sus compañeros.
Por lo que respecta a las medidas adoptadas para mejorar el proceso de selec-
ción externa, según los miembros de los tribunales de acceso, los requisitos so-
licitados a los postulantes para ocupar los cargos difícilmente puedan hallarse en
una misma persona, por lo que con mucha exigencia de competencias las plazas
vacantes no se cubrirían. Por ello, en las entrevistas optaron por valorar las acti-
tudes por igual a todos los que pasaban la fase de currículum y de examen.
Finalmente, a pesar de la elaboración de planes de carrera (para los puestos
de inspectores y subinspectores de Hacienda) sobre la base de perfiles de com-
petencia, el proceso de selección interna no ha resultado lo exitoso que se espe-
raba. En efecto, las promociones y las sucesiones efectuadas han generado
­muchas reclamaciones, basadas en la subjetividad del tribunal al valorar com-
petencias. Además, se ha dado el caso de tres personas que han ascendido desde
inspector base a subdelegado directamente; curiosamente, las tres tenían bue-
nas relaciones políticas con el Director de la Agencia o el Ministro. Y los tribu-
nales han comentado que ellos no podían valorar seriamente competencias me-
diante entrevistas y análisis de certificados firmados por todo tipo de jefes,
amigos, academias, escuelas y universidades.
Humanes sabe que hay elementos de política interna que no ha sido capaz de
controlar suficientemente, pero se pregunta en qué ha fallado su modelo de
carrera y de acceso. También, en qué ha fallado su proyecto de cambio de cul-
tura. ¿Qué es lo que no ha entendido de la gestión por competencias? ¿Cómo
implantar el cambio en organizaciones instaladas en la inercia?

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