Primer Tomo Cap 1-13

CAPÍTULO 1: ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL.
UN ENFOQUE INTEGRAL
A. CONEXIÓN CON LAS FINANZAS PÚBLICAS

El Estado para el cumplimiento de sus fines, desde una óptica jurídica, se organiza institucionalmente; desde un punto
económico aparece como un gigantesco productor de bienes y servicios. Este segundo punto debe ser recordado para
comprender el ámbito de la administración financiera gubernamental; se distingue el suministro de bienes en el
momento de su directa prestación, según sea:
Gratuito: razones políticas inducen a producir bienes o servicios generando una corriente de gastos denominada
“gasto público” y otra de ingresos derivada de la potestad que tiene el Estado de hacerse de medios monetarios,
llamada “recursos públicos”. Esto conforma el sector gobierno, la cual presta servicios, a través de decisiones
políticas, como defensa, justicia, seguridad, desarrollo de la economía.
Oneroso: es decir contra el pago de un precio. Para esto organiza empresas a semejanza de las de propiedad
privada. A través del precio de venta las empresas públicas, actuando en una economía de mercado, deben
procurar obtener ingresos.
Gobierno y empresas públicas conforman el “sector público”
Bienes públicos y privados: Las actividades gubernamentales y empresarias del Estado en la producción de bienes y
servicios se deben diferenciar bienes privados y bienes públicos:
-Bienes privados: En la actividad empresaria los costos por unidad – producto son técnicamente determinables por
tratarse de bienes y servicios divisibles de uso excluyente y objetos de demanda individual para satisfacer
necesidades. Dentro de estos hay bienes meritorios (educación, vivienda, salud).
-Bienes públicos: Los servicios organizados por el gobierno son de carácter indivisible, satisfacen necesidades
colectivas y, por lo tanto, no son motivo de demanda individual. Son los bienes sociales.
Hay dos tipos de economías:
-Economía colectivista, la actividad productora de bienes y servicios divisibles excluyentes y sujetos a demanda
individual se realiza a través de empresas de propiedad estatal o colectiva, a quienes se asigna los recursos
correspondientes a través de un sistema centralizado de planificación dirigida.
-Economía de mercado, instrumentada sobre la base del reconocimiento de la propiedad privada de los medios de
producción y el funcionamiento de un sistema de precios, la actividad empresaria es propia del sector privado.
B. EL ESTADO. SU IMPORTANCIA Y FORMAS DE MEDICIÓN.

Hay distintas maneras de medir la intervención estatal:
1- G/PBI: debería netearse al gasto de las transferencias (subsidios)
2- Empleados públicos/PEA
3- T/PBI (presión fiscal
Resumen 2018-actualizado con 4ta ed., SILVANA OLIVEIRA, cicucapacitaciones@gmail.com, cel: 0351 158118628 2
C. OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
La política económica es la responsable de la aplicación de los instrumentos, desarrollados por la teoría económica,
para el cumplimiento de determinados propósitos.
Establecidos ciertos objetivos, se utilizan ciertas herramientas que constituyen el cuadro decisional cuya
responsabilidad es del sector público.
Desde el punto de vista económico, se plantea el qué y cuánto producir mediante determinadas metas de
producción.
Desde el punto de vista tecnológico, la cuestión es cómo producir
Desde el punto de vista social, interesa para quién producir
Desde el punto de vista de la administración financiera gubernamental, se busca su resolución con el menor costo
económico y social a través de la programación de las operaciones.
En todo sistema económico conviven tres objetivos esenciales:
Estabilidad:
Crecimiento:
Distribución del Ingreso Nacional:
Es difícil armonizar todos los objetivos a la vez por eso debe diseñarse una propuesta que contemple sus inter
influencias recíprocas, evitando la adopción de políticas sesgadas hacia uno de los objetivos.
Los instrumentos de política económica pueden ser de naturaleza fiscal, monetaria, cambiaria y diversos instrumentos
suministrados por la teoría económica. En el ámbito de nuestra materia interesa analizar fundamentalmente los
instrumentos de naturaleza fiscal.
D. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

El Estado como productor de bienes y servicios realiza variadas acciones, denominadas operaciones.
La programación de operaciones es el marco referencial que orienta la formulación del presupuesto del sector
público, el cual a su vez está vinculado con la planificación, la integración de los insumos y el uso de las tecnologías
productivas más apropiadas.
Las operaciones del sector público son las siguientes:
a. Operaciones de producción de bienes y servicios: utiliza recursos reales y financieros para producir
productos finales y servicios.
b. Operaciones de inversión: implica un aumento del acervo patrimonial del Estado. Aumenta la capacidad
instalada. Los distintos tipos de inversión son:
I. Bienes de uso
II. Bienes de capital
III. Trabajo público en infraestructura económica
IV. Trabajo público en infraestructura social
c. Operaciones de regulación: normas para regular el comportamiento de personas e instituciones. No requiere
recursos reales y financieros en forma significativa. Los ejemplos son variados según el grado de
intervencionismo que asuma el Estado, fijación de tasas de interés, normas de protección ambiental, salario
mínimo, etc.
d. Operaciones financieras: transferencia de recursos financieros a instituciones públicas y privadas. Pueden ser
sin contraprestación (subsidio) o con contraprestación (préstamo).
DISTINTAS VISIONES DEL ESTADO DESDE UN ENFOQUE IDEOLÓGICO

Visión Natural: cada organismo es parte “natural” del todo social y el Estado es su columna vertebral. Esta
visión ha sido sostenida por regímenes autoritarios fundamentalistas en los que el conjunto o el grupo está por
encima del individuo. Es el Estado mito.
Visión Mecanicista: concibe al Estado como una creación del espíritu gregario 1 del hombre para alcanzar mejor
sus fines y deseos. Esta visión ha sido sostenida por concepciones liberales.
Visión Social Participativa: considera al Estado como un instrumento en función del bien común de la sociedad
en su conjunto pero respetuosa de las libertades personales. La sociedad (y sus partes constitutivas, los
individuos) es considerada como inherente a la naturaleza humana.
E. LA HISTORIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA.

Visión Clásica2: señala como conceptos financieros esenciales los siguientes:
 El Estado debe restringir su intervención: debe ser un Estado mínimo, que se encargue de los bienes públicos
como defensa, seguridad, orden interno y sólo excepcionalmente servicios de construcción (obras de
infraestructura).
 Los tributos deben afectar de la menor manera posible los precios de mercado y la distribución del ingreso.
 La existencia de un equilibrio presupuestario anual, son fenómenos anormales el déficit o el superávit
 La existencia de dos tipos de erogaciones públicas: erogaciones ordinarias que se financian con impuestos y
recursos propios y erogaciones extraordinarias que justifican el uso de deuda.
Visión Moderna o Keynesiana: la visión clásica se enfrentó a principios del siglo XX a fuertes cuestionamientos
derivados de dos hechos históricos: 1-primera guerra mundial 2-crisis del 30
Ante esta situación John M. Keynes planteó:
 Jerarquizar los enfoques macroeconómicos por sobre los microeconómicos.
 Refutar la doctrina clásica que sostenía que cada oferta crea su demanda, con la cual no podía haber
desocupación involuntaria más que de forma transitoria.
 Sostener que la mera baja de la tasa de interés no promueve automáticamente las inversiones y el pleno
empleo. El verdadero motivo para invertir está dado por la “eficiencia marginal del capital” que comprende la
“expectativa” de los futuros beneficios a obtener por los empresarios.
 Destacar la importancia de las inversiones estatales, con su efecto multiplicador al provocar un impacto
favorable para la plena ocupación y el aumento del ingreso total del país.
En este esquema las finanzas públicas adquieren un papel relevante. El Estado es el factor catalizador de la economía.
La actividad financiera pública fue integrada fuertemente a la política económica.
Visión Neoliberal3: En sus ideas están inspiradas las políticas de privatización y desregulación. Su
pensamiento valoriza el rol del mercado como descompresor social. Cuanto más amplio es el campo de las
actividades abarcadas por el mercado, menor es el número de las cuestiones que requieren tomar decisiones
políticas explícitas y, por tanto, lograr acuerdos o consensos.
Define como ámbito de las funciones estatales:
 Mantener la ley y el orden, defendiendo los derechos de propiedad.
 Garantizar las reglas de juego económico, propendiendo al cumplimiento de los contratos.
 Actuar como juez en las disputas sobre la interpretación de las normas.
1
De vida en sociedad.
2
Sus mayores exponentes son Adam Smith y David Ricardo.
3
Su mayor representante es Milton Friedman.
 Promover la competencia, contrarrestando el poder de los monopolios.
 El Estado, desde el punto de vista social, no puede ser neutral pero tampoco puede asumir actitudes
paternalistas.
Visión Neokeynesiana: con el fracaso de las políticas neoliberales retornan como respuesta alternativa las ideas
keynesianas, se recupera el papel del Estado como promotor del empleo y el crecimiento.
La diferencia con el Keynesianismo es que esta visión resalta la importancia de evitar las malas conductas
emisionistas y revertir la poca preocupación en la eficiencia de la gestión pública.
F. UNA CONSTANTE HISTÓRICA: LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN ESTATAL. SUS CAUSAS

La Ley de Wagner sostiene la hipótesis que el incremento relativo de las actividades gubernamentales en una
economía es consecuencia del aumento del ingreso real per cápita, en las naciones que están pasando por un proceso
de industrialización. Por esto, el sector público crece en importancia relativa asociándose a los cambios tecnológicos e
institucionales y una más amplia participación política.
La Ley de Parkinson explica el aumento de los funcionarios independientemente del aumento del trabajo. Enuncia
dos axiomas: en primer lugar, un funcionario necesita multiplicar subordinados y en segundo lugar, los funcionarios se
crean trabajo uno a otros.
Algunas de las causas que justificaron el incremento del rol del Estado son:4
a. Ausencia de Competencia Perfecta5: interviene el Estado para mantener la eficiencia mediante regulaciones de
precios o la producción de bienes y servicios (participación directa mediante empresas públicas).
b. Incremento de los Gastos en Defensa: por la sofisticación de armamentos. En el presupuesto anual se consideran
gastos corrientes por su improductividad, criterio del Banco Mundial.
c. Demandas de Mayor Bienestar Social: frente a estas demandas las respuestas del Estado han sido:
o Intervención en el mercado del trabajo
o Transferencia a un gran número de desposeídos
o Mejor organización del gasto social en educación y salud
d. Producción de Bienes Colectivos6: el desarrollo demográfico genera un nuevo tipo de necesidades comunitarias,
bienes que por su naturaleza no pueden ser prestado por el mercado (construcción de caminos, infraestructura
urbana). El Estado asume el suministro de estos bienes.
e. Estabilización: la “teoría del ciclo” postula que hay etapas de auge y de depresión. EL estado debe crear
mecanismos que eviten la expansión de los efectos negativos.
f. Redistribución del Ingreso: en los países subdesarrollados por las significativas desigualdades distributivas se
hace énfasis en la acción estatal.
g. Crecimiento económico: en algunos países se intenta superart deficiencias económicas con una agrsiva política
pública para acelerar el proceso de crecimiento y superar los cuellos de botella. Sobre todo en los países
subdesarrollados.
G. LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE SUSTITUDIARIEDAD

El término subsidiariedad se aplica a toda acción que suple o robustece a otra principal. Es también Como principio
social la subsidiariedad puede resumirse diciendo que
*El Estado debe hacer todo lo que la sociedad civil por sí sola no puede hacer
4
Estas causas se han convertido en los argumentos para reclamar un menor rol del Estado.
5
En Competencia Perfecta ni los compradores ni los vendedores tienen influencia sobre el precio del bien o servicio que se ofrece.
6
Construcción de caminos, infraestructura urbana, diques, represas, control de epidemias, saneamiento básico.
*El Estado debe ayudar a hacer lo que la sociedad civil solo puede hacer con su auxilio
*Dejar de hacer lo que la sociedad civil puede hacer sola
No se debe confundir con subsidio; el subsidio puede ser por parte de la demanda o de la oferta.
Sustitudiariedad: En ciertos casos, y transitoriamente, el Estado deberá ejercer funciones sustitutivas propias de la
responsabilidad de la sociedad civil o del mercado, cuando éste esté ausente o debilitado.
H. RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS DEL SUBDESARROLLO. TEORÍAS

A partir de los años 50 surgieron las políticas desarrollistas, la cuales por diversas razones fracasaron.
El proceso del subdesarrollo pretendió, a fines de la década del 60, ser interpretado bajo la llamada teoría de la
dependencia que planteaba la ruptura de las relaciones de subordinación de los países periféricos con los países
centrales.
A partir de la década del 80 se intentó recrear la teoría de las necesidades básicas insatisfechas, fomentando
prestaciones de salud y educación a cargo del Estado, extendidas a la totalidad de los sectores sociales.
El pragmatismo tal vez sea la metodología para solucionar los problemas para afrontar el atraso en los países
latinoamericanos. Se trata de garantizar los medios técnicos y materiales suficientes para su concreción. Entre ellos,
una adecuada administración financiera gubernamental como instrumento necesario para racionalizar esa compleja
trama de decisiones públicas, tendientes a resolver los problemas de la sociedad.
I. ESTADO ARGENTINO. HISTORIA DE SU ORGANIZACIÓN CONTEMPORÁNEA
1. Período de la División Internacional del Trabajo (hasta 1928 – 1931)

El financiamiento del Estado: por recursos de la eplotación agrícola-ganadera. El
Estado estaba limitado al cumplimiento de determinadas funciones básicas, financiadas con impuestos al comercio
exterior e impuestos internos.
El rol del Estado: era un Estado mínimo, se encargaba de funciones básicas.
La administración financiera se limitaba a buenos registros, centralizados en una unidad contable a cargo de una
Contaduría General, y en cumplimentar con el objetivo de liquidez del Tesoro.
Argentina fue pionera en la implementación de herramientas administrativo – contables.
Se caracterizó por una democracia limitada e interrumpida unida a un acelerado crecimiento económico aunque
con desigual distribución del ingreso.
2. Período de Intervencionismo Estatal (1930 – 1989)

Dio nacimiento al régimen de economía mixta, en virtud de una mayor participación del Estado en la economía.
Sus características fueron: democracia limitada, profunda recesión y distribución regresiva del ingreso con una
administración financiera tradicional.
 Subperíodo del Intervencionismo Reducido (1930 – 1945)
Rol del Estado: debido a la crisis y la caída de las exportaciones el Estado comienza a intervenir para
reactivar la economía. Se crean las primeras juntas reguladoras de la producción y el Estado comienza a
desarrollar actividades productivas (hidrocarburos).
Financiamiento: se crean nuevos impuestos como el impuesto al rédito.
 Subperíodo del Intervencionismo Ampliado (1945 – 1975)
Se generaron políticas activas de alto grado de intervencionismo estatal con el propósito de promover una
acelerada industrialización y una mayor participación en la cuestión social, como consecuencia de un
pronunciado proceso de urbanización y nacionalización de servicios públicos.
El financiamiento: por emisión monetaria y deuda interna, una vez agotadas las reservas generadas después
de la segunda guerra.
 Subperíodo del Financiamiento Vía Deuda Externa (1976 – 1989)
El acceso al mercado financiero internacional fue facilitado por la amplia oferta de capitales que produjo la
crisis del petróleo en Medio Oriente, generando grandes excedentes que se prestaron sin mayores recaudos
respecto a la capacidad de repago de los deudores.
Se continuó con la política de capitalismo de Estado con desarrollo de importantes obras públicas aunque
improductivas.
La incapacidad de garantizar recursos fiscales genuinos y la generación de la crisis del endeudamiento externo
provocó a fines de la década del 80 una severa crisis recesiva y un pronunciado proceso hiperinflacionario.
3. Período de la Reforma Económica Estructural

 Subperíodo de las Políticas Neoliberales (1989 – 2001)
La crisis hiperinflacionaria de 1989, consecuencia de la emisión monetaria descontrolada como forma de
financiar el gasto público, dio nacimiento a procesos de reformas mediante privatizaciones y desregulaciones
de la actividad estatal y económica en general.
La sanción de las Leyes de Reforma del Estado, Emergencia Económica y de Convertibilidad, implicó severos
ajustes priorizando el mantenimiento del equilibrio fiscal, como salvaguarda para lograr un sólido crecimiento
económico futuro y una mejor distribución del ingreso.
En 1992 se sancionó la Ley 24.156 de Administración Financiera y Control Gubernamental pretendiendo dar
consistencia y racionalidad al proceso de gestión financiera pública y al control gubernamental. Además de la
presentación del Presupuesto y Cuentas de Inversión en plazos legales. También se inició un proceso de reforma
administrativa impulsando la formulación de instrumentos de administración financiera y la eliminación del control
previo externo.
 Subperíodo de las Políticas Neokeynesianas (2002 -2015)

La aplicación de políticas neoliberales basadas en un severo ajuste fiscal y un modelo estabilizador ligado a la
Convertibilidad generó un elevado endeudamiento externo y una desindustrialización pronunciada.
A partir del 2002 se recuperó el manejo de las variables financieras básicas con una mayor intervención del
Estado.
 Subperíodo del retorno implícito del neoliberalismo (2016….)
Una fuerza política no formada por los partidos tradicionales reformula el fortalecimiento del mercado y el
Estado se aleja de la intervención.
J. CRISIS DE LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA Y ARGENTINA

La crisis económica es de extensión mundial, ésta se manifiesta a través de indicadores negativos de crecimiento,
empleo y distribución.
En Argentina a fines de los ´80 entre las causas de la crisis podemos encontrar una alta indisciplina fiscal, una caída
de los recursos, la politización de los instrumentos financieros, la incertidumbre para la inversión privada y una
degeneración de la actividad política. A ello se agregaba la tendencia a favorecer a sectores privados a costa del
Estado, mediante políticas de subsidios y promociones.
Las soluciones adoptadas fundamentadas en la Reforma Estatal y Económica, son efecto de:
a. Pérdida de Credibilidad y Legitimidad de las Instituciones Económicas y Sociales: esto se expresaba en
la pérdida de confianza en las decisiones del poder público y una corrupción generalizada en todos los estamentos
de la sociedad que se institucionalizaron a partir del proceso hiperinflacionario.
b. Hiperinflación Crónica: esta afecta a los sectores sociales más bajos. La emisión monetaria sin respaldo fue el
mecanismo para el financiamiento del déficit fiscal.
c. Crisis del Estado: el desequilibrio gubernamental se exteriorizó en un déficit fiscal permanente con un sistema
impositivo regresivo y un gasto público ineficiente, con problemas no sólo de cuantía sino de asignación
ineficiente.
d. Crisis del Crecimiento y de Inversión: frente a la alta presión fiscal, la burocratización administrativa y la
ineficiencia de los organismos recaudadores la sociedad respondió con un fuerte crecimiento de la economía
informal (“en negro”). Esta caída de la inversión produjo una caída del producto y el empleo.
e. Crisis de la Distribución del Ingreso: el aumento de la regresividad en la distribución del ingreso se manifestó
en crecientes índices de desempleo y cuentapropismo.
f. Crisis Externa: la crisis se exteriorizó en una baja de los niveles de exportaciones ante la ausencia de precios y
calidades competitivas de los productos no tradicionales exportables. A ello se sumó el deterioro de los términos
del intercambio por la baja de los precios de exportación. El aumento de la deuda externa generó una fuga de
capitales al aumentar el “riesgo país”.
K. NUEVO ORDEN INTERNACIONAL. ROL DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO

Se denomina Nuevo Orden Internacional a un macro escenario caracterizado por:
* Democracia participativa: permitiendo una creciente y ampliada actuación de los ciudadanos además de las
formas tradicionales de democracia representativa.7
* Rol de Estado, en el campo económico, se ve disminuido a las funciones típicas de la concepción liberal. El nuevo
Estado tendrá más responsabilidades intermedias, sólo debería tener a su cargo aquellas funciones que no puedan
asumir los restantes agentes económicos y sociales de una nación. Esto apunta a una revalorización del mercado y la
libre iniciativa económica como paradigma de la racionalidad y eficiencia económica. En este sentido, se habla del
Estado Inductor.
El rol del Estado se amplía a funciones de regulación de los servicios públicos privatizados; en otorgar la debida
seguridad jurídica al ejercicio de los derechos de propiedad y los contratos; y la protección del medio ambiente.
* Integración regional e internacional. Adquiere importancia el proceso de regionalización económica, a través de
Mercados Económicos Comunes.
L. EL MODELO DE REFORMAS APLICADO EN AMÉRICA LATINA. EL CASO DE ARGENTINA

1º Reforma del Estado (1989 – 1995). Reformas Estructurales o de Primera Generación.
Como un Estado no puede “quebrar”, se ordenaron una serie de medidas singulares adaptadas a la gestión de sus
recursos en función de los fines públicos involucrados.
1. Ley de Reforma del Estado (23.696): dispuso la emergencia administrativa en
-prestación de los servicios públicos
-ejecución de los contratos
-de la situación económico-financiera del Estado
Por un año, prorrogable por única vez.
Aspectos principales:
 Privatizaciones: establece normas para las privatizaciones.
 Programa de propiedad participada y régimen de protección al trabajador: permitir la participación en el capital de
los activos privatizados al personal de esas instituciones.
 Contrataciones: por 180 días se establece un régimen de contrataciones de emergencia.
 Obligaciones: se suspende la exigibilidad de las obligaciones en contra del Estado por dos años
7
Se consolida la democracia como régimen de gobierno que permite un alto grado de participación.
 Empleo: plan de empleo de emergencia, plan de obras públicas mano de obra intensiva por parte de los
municipios.
 Concesiones: que la eventual rentabilidad no exceda una relación razonable entre la inversión realizada y la
utilidad obtenida.
 Contratos: se faculta al PEN a su extinción y recomposición
2. Ley de emergencia económica (23.697):

 Subsidios y subvenciones: suspende subsidios de la actividad minera e industrial
 Materia fiscal: presupuesto de emergencia
 Inversiones extranjeras: igualdad de trato
 Régimen de compre nacional: se suspende
 BCRA: se reforma la carta orgánica
 En materia de reintegros y reembolsos: se suspende la devolución de tributos
 Régimen de compensación: de deudas y créditos entre el estado y particulares.
2º Reforma del Estado (1996 – 1999). Reformas de Segunda Generación.

El decreto 558 de 1996 fundmentado en las dos leyes anteriores dio origen a la segunda etapa de reformas. Entre
los aspectos más importantes cabe destacar:
a. Creación de la Unidad de Reforma y Modernización del Estado responsable de la coordinación, seguimiento y
control del proceso de Reforma.8
b. Disposición de que el sector público formule propuestas en materia de cumplimiento de las políticas de
privatizaciones y de estructura organizativa y distribución de plantas de personal.
c. Disposición que las respectivas jurisdicciones efectúen propuestas en temas críticos.

d. Revisión del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, estatutos y escalafones especiales que afectan la
productividad del trabajo.
e. Instrumentación del procedimiento de compras de bienes de características homogéneas.
f. Elaboración de un proyecto de ley para la regulación del Sistema de Contrataciones del Estado.
g. Creación de un fondo con ahorros y ventas de activos, con destino al financiamiento de programas de
fortalecimiento institucional y operacional.
El retorno implícito a políticas neoliberales con una reducción de funciones estatales llevó en el año 2017-18 a
promover instrumentos de racionalización del gasto público y desregulación en el ámbito privado. En enero 2018
se dictó un DNU de desburocratización y desregulación en el ámbito privado.
Resultados de las Reformas:

Las reformas generacionales y el uso de herramientas de administración. Los objetivos de ambas reformas
tuvieron escasos resultados a largo plazo debido a la sujeción estricta al esquema de convertibilidad. Por más
buenos que seasn los instrumentos su aplicación es dificultosa si el contexto global no es favorable.
Las reformas generacionales y la necesidad de un superávit estructural. Si bien las reformas de 1º generación
permitieron lograr resultados financieros superavitarios notorios por las privatizaciones. Se require una
reingeniería del Estado implementando nuevos procesos que permitieron bajar costos, ser eficientes y lograr
mejores resultados públicos. Se debía trabajar en dos frentes: uno respecto al gasto, mejorando su calidad y
8
Dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
ofreciendo mejores servicios. Otro respecto a la recaudación, no apostando sólo al voluntarismo del contribuyente.
M. VARIABLES DEL AJUSTE ESTATAL. LAS 5 “D”

A partir de 1989 las nuevas consignas del Estado surgieron a partir del Consenso de Washington, un conjunto de 10
medidas de corte liberal que se recomendó aplicar en los países latinoamericanos. Se identificaron como grandes
tendencias al cambio los siguientes paradigmas:
Desestatización: el Estado delega a la actividad privada funciones que esta podía hacer con más eficiencia.
Descentralización: transferencia de servicios de arriba hacia abajo, de nación a provincias, de provincia a
municipios.
Desregulación: eliminación de la confusa y extensa legislación. Simplicidad y claridad de las normas para evitar
la confusa maraña burocrática.
Descorporativización: fomentar la competencia activa, dar mayor participación a las Pymes.
Desmonopolización.
Desautarquización: proceso de apertura para terminar con el proteccionismo. Promover la integración por
escalas con otros países y mercados.
El proceso de globalización produjo resultados negativos: privatizaciones sin control gubernamental, desregulaciones
sin fortalecimiento de la sociedad y una desmonopolización inviable debido a la falta de desarrollo de PyMES, no
fueron entornos adecuados para lograr los objetivos del Consenso. Es por ello, que 10 años después el mismo es
considerado incompleto y, a veces, equivocado.
N. ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO (SPN)
 Administración Central
 Instituciones
Descentralizadas sin
Gobierno Nacional
fines empresariales.
Administraciones Públicas  Instituciones de

(Gobierno General) Seguridad Social.
Sector Público  Regiones.

Gobiernos
no Financiero  Provincias.
Regionales o
locales  Municipios.
SECTOR PÚBLICO
 Empresas Públicas no
Financieras Nacionales.
Empresas Públicas no Financieras
 Empresas Públicas no
Financieras Regionales.
 Instituciones
Financieras no
Bancarias (no
monetarias).
Sector Público  Instituciones

Instituciones Públicas Financieras Financieras Bancarias
Financiero
(monetarias).
Según la Constitución, la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal,
poseyendo los poderes expresamente delegados por las provincias.
1. Los Poderes de la República.
 Poder Legislativo: integrado por el Congreso, compuesto por las dos cámaras, una de Diputados de la
Nación y otra de Senadores de las Provincias y de la ciudad de Bs. As.
 Poder Ejecutivo: desempeñado por el Presidente de la Nación Argentina. El Jefe de Gabinete de Ministros
tendrá a su cargo el despacho de los negocios de la Nación y refrendará y legalizará los actos del Presidente
por medio de una firma.
 Poder Judicial: será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores que el
Congreso estableciere en el territorio de la Nación.
2. Desarrollo de la Estructura Organizacional del SPN.

Su “trama” organizativa puede verse a través de un esquema piramidal tradicional, aunque la realidad muestra la
relatividad del mismo. A ello se suma el nacimiento de organismos transversales desprendidos de sus
dependencias tradicionales según las competencias de las funciones como secretarías del Estado o agencias
gubernamentales.
El ordenamiento de las distintas ramas del Poder Ejecutivo Nacional es legislado por la Ley de Ministerios Nº
22.520 del año 1981, y ha sufrido diversas adecuaciones. Actualmente consta de 21 ministerios según lo
dispuesto por el DR 2/2017.9
A inicios del 2018 el PEN aprobó un plan de ajuste en 3 puntos:-reducir uno de cada 4 cargos políticos, -los
funcionarios no tendrán aumento de sueldos en el año; -los familiares de los ministros no van a poder ser parte
del gobierno.
Los distintos Ministros asisten al Presidente con carácter individual en función de sus distintas responsabilidades,
constituyendo en conjunto el Gabinete Nacional. El Jefe de Gabinete de Ministros y cada Ministro poseen
funciones generales y en materia de competencia es responsable de los actos que legaliza y solidariamente de los
que acuerda con sus colegas.
Cada Ministro puede disponer la creación de las Secretarías y Subsecretarías que estime conveniente. También la
Ley de Ministerios dispone la creación de las secretarias que dependen directamente de la Presidencia de la
Nación.10
3. Ley de Ministerios vigente. Competencias del Ministerio de Hacienda y Ministerio de Finanzas.
Dentro de las competencias particulares del Ministerio de Hacienda se destacan entender en:
 Elaboración y control del presupuesto.
 Recaudación y distribución de las rentas nacionales, conforme con la asignación del presupuesto.
 Conducción de la Tesorería.
 Régimen de pagos y deuda pública.
 Contabilidad y fiscalización de todo gasto e inversión que se ordene sobre el Tesoro de la Nación.
 Registro de los bienes del Estado.
 Elaboración, aplicación y fiscalización del régimen de suministros.
Ministerio de Finanzas:
 Autorización de operaciones de crédito interno y externo, de empréstitos públicos y obligaciones con
garantías especiales.
 Elaboración financiera del plan de inversión pública.
Estructura orgánica SPN en el año 2018: el DR 174/2018 aprobó un nuevo organigrama. Se continuó con la
filosofía iniciada en 2015 de desguazar el área económica en varios ministerios, una cierta ruptura del principio de
“unidad financiera”.
9
Antes de la reforma de la CN del 94, el número de Ministerios estaba limitado a 8
10
Como son la Secretaría General, Legal y Técnica, de Planificación, de Inteligencia del Estado, de Medios de Comunicación, de
Función Pública.
O. ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL (AFG)
AFG TRADICIONAL MODERNA
Fecha Antes de la reforma Después de la Reforma
contenido Restringido Amplio
1-Tratamiento parcial de la fenomenología 1-Enfoque integral de todos los elementos

financiera. Además de no considerar la financieros y su interrelación
totalidad del universo financiero del Estado
no se interrelacionan sus diferentes
componentes.
2-No permitía el análisis de la eficiencia 2-Nexo integral entre orígenes de fondos a
un costo mínimo y sus usos colocados a una
máxima tasa de rentabilidad económica y/o
social”.
3-Meramente financiera 3-Financiera + Producción Física (real)
La AFG integral trasgrede la clásica visión limitada a lo puramente financiero a la gestón de los aspectos reales de la
organización a través de la valoración de la productividad de activos y gastos. Es una administración financiera y una
administración de recursos reales.
Considerando el estado patrimonial (A = P + C) y el estado de resultados (R – G) la concepción tradicional enfocaba

sólo partes de ambos, mientras que en una concepción moderna se considera la totalidad interrelacionada de
múltiples elementos.
Administración financiera gubernamental no es similar a contabilidad pública. La contabilidad pública es parte de la

administración financiera.
Definición:
 De SIMAFAL: Sistema que mediante la planificación, obtención, asignación, utilización, registro, información y
control, persigue la eficiente gestión de los recursos financieros del Estado para la satisfacción de necesidades
colectivas.
 De LAFCO: conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la
obtención de recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.
Objetivos de la AF integral:
I. Rentabilidad
II. Liquidez
Analogías con la AF privada:

1. Análisis y planificación financiera: ambas programan los fondos a emplear en ritmo y cuantía.
2. Decisiones sobre inversión (I): ambas eligen la distribución más eficiente de fondos.
3. Decisiones sobre financiamiento y estructura del capital(K): ambas intentan conseguir fondos en los
términos más favorables posibles.
4. Administración de recursos financieros: ambas se encargan de la gestión de fondos liquidos y de activos y
pasivos de cortísimo plazo.
Diferencias con las AF privada:

1. Tipo de bienes (bs) producidos: la producción de bienes colectivos hace imposible técnicamente o
inconveniente socialmente aplicar estrictamente los criterios de mercado en que se basa el instrumental
financiero privado.
2. Tasa de rentabilidad: en el sector público tiene en cuenta costos y beneficios sociales.
3. Asignación financiera periódica de recursos: en el sector público está ligada al presupuesto de
periodicidad anual.
4. Impacto económico-social: la AFG impacta en toda la economía.
5. Precios (P) finales de las empresas públicas: están revestidos de criterios sociales, por lo que los precios
pueden ser mayores o menores al costo de producción, se denominan Precios políticos.
6. Plazos: la AFG tiene mayor valoración por el largo plazo; mientras que el sector privado tiene mayor
consideración por el corto plazo.
7. Complejidad: AFG debe armonizar multiples intereses políticos y sociales generalmente contrapuestos. La
administración privada solo se limita al campo económico.
P. ORGANIZACIÓN TRADICIONAL Y MODERNA (GIMENO BALAGUER)
Organización Tradicional Paternalista Organización Moderna o Participativa
Gestión improvisada. Gestión programada y simplificada.
Objetivos, programas y controles separados. Objetivos, programas y controles integrales.
Centros de decisión lógicos, próximos a las fuentes de

Decisiones centralizadas.
información y lugares de ejecución.
Intuición. Racionalidad.
Sistema de información cerrado. Sistema de información abierto.
División del trabajo por especialización. Reagrupamiento y enriquecimiento de tareas.
Estructura piramidal y rígida. Estructura flexible.
Descentralización mínima. Descentralización en función del usuario y del pleno
aprovechamiento del potencial.
Control significativo por resultados y con autonomía de

Control centralizado, minucioso y legalista.
gestión.
Medidas de control positivas, estimuladoras del

Medidas de control punitivas.
autocontrol.
Q. SIMPLIFICANDO EL ESTADO CON UNA NAVAJA11

La navajaes más que quitar funciones ociosas a un instrumento. Es una aptitud mental para comprender la esencia de
cualquier temática debiéndose en cualquier análisis seleccionar la explicación más simple como la causa raíz de un
problema.
Implica que las entiedades no deben multiplicarse innecesariamente. Significa mantener las cosas simples.
En administración existe una estrecha relación entre simplicidad y uso.
Esto se conecta con subsidiariedad y sustitudiaridad.
R. ORDEN JURÍDICO Y SISTEMAS GUBERNAMENTALES

Principio de juridicidad: La actividad pública se encuentra condicionada por una normatividad jurídica, cuya fuente
más importante es la Constitución Nacional.
La normatividad jurídica en el Estado crea un conjunto de restricciones que lo diferencia del Sector Privado. Así, el
“principio de juridicidad” implica el exhaustivo conocimiento de la ley, siendo condición necesaria pero no suficiente el
accionar del administrador gubernamental.
1. La legalidad y el principio de juridicidad.

El principio de juridicidad de la administración pública ha tenido distintas interpretaciones doctrinarias:
 Vinculación negativa de la administración a la ley (legalismo relativo), la administración disponía de un
gran marco de libertad par obrar sujeto sólo a la valoración de los funcionarios y no se sometía a orden
jurídico alguno.
 Vinculación positiva de la administración a la ley (visión legalista estricta) establece que la totalidad de la
administración debe estar sometida a una norma legal previa.
 Visión integral, es la superación del criterio anterior, da importancia a los principios generales del derecho,
los cuales pasan a constituir el marco de juridicidad que sirve como fuente de la actividad administrativa.
Tienen como efecto la aplicabilidad de un nuevo principio de discrecionalidad, el cual confiere a la función
administrativa la capacidad para que complete el ordenamiento seleccionando una alternativa entre varias
iguales.
2. Responsabilidad en la función pública

 De la Administración Pública:
 Por acto legislativo: no existe, sólo compete al Poder Judicial dictaminar la inconstitucionalidad de una
ley. No deroga la ley.
 Por acto judicial: no existe. Se pretende salvaguardar la libertad de decisión del juez de acuerdo a su
conciencia.
 Por acto administrativo: existe la responsabilidad del Estado por la conducta de sus agentes mediante
resarcimiento patrimonial al ciudadano perjudicado.
11
Hace referencia a la navaja de Ockham, un fraile franciscano del siglo XIV que planteó una simplificación de la simbología y del rito
de la iglesia católica.
 De los Servidores Públicos:
Clase Responsabilidad Sanción
Por trasgresión de norma

Administrativa Disciplinarias: multa, suspensión, destitución
administrativa.
Por daños materiales

Civil Resarcimiento pecunario.
ocasionados.
Por conducta personal

Penal Pena personal: reclusión, prisión, inhabilitación.
culposa, dolosa o fraudulenta.
Por defraudación a la fe
Política pública, por dignatarios Destitución, declaración de inhabilitación.
(Presidente, legisladores, etc.)
Por incumplimiento del código Llamado de atención, suspensión, cancelación de

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de ética profesional matricula
3. Metodología de formulación de instrumentos legales

Las normativas jurídicas en Argentina se encuentran ordenadas jerárquicamente en función del órgano que las
emite y la materia tratada. Por tanto, una norma determinada sólo puede ser modificada por una igual o mayor.
Tipos de normas:
1. Ley: expresa la voluntad del Poder Legislativo quien la sanciona de acuerdo a las facultades y procedimientos
que la Constitución prevé. Su cumplimiento es de carácter obligatorio una vez publicada, y desde el día que
determine. Si no especificara plazo será obligatoria a partir de los 8 días de su publicación en el Boletín
Oficial.
2. Decreto – Ley: no es sancionado por el Congreso sino por un poder de facto. Reviste igual jerarquía
legislativa.
3. Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU): El presidente por el art. 99 de la CN puede dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, en acuerdo general con los ministros y el jefe de gabinete que deberán
refrendarlos. No puede tratar de 1-normas penales, 2-tributarias, 3-electorales, 4-regimen de partidos
4. Decreto Delegado: es una figura de emergencia por el cual el Congreso delega, según el art. 76 de la CN,
por un tiempo ciertas facultades para que las ejerza el Poder Ejecutivo. Tienen jerarquía de ley.
5. Decreto: expresa la voluntad del Poder Ejecutivo y puede tener por contenido un acto administrativo
individual o un reglamento de cualquier especie.
6. Decisión Administrativa: acto que dicta el Jefe de Gabinete de Ministros que asume bajo su cargo
diferentes responsabilidades en materia de administración.
7. Resolución: medida que dictan los Ministros, secretarios de los Ministerios o de la Presidencia de la Nación,
titulares de organismos descentralizados u otras autoridades facultadas para elegir, ya sea en uso de
atribuciones propias o que les hubieran sido delegadas.
8. Resolución Conjunta: acto que suscriben como mínimo dos de las autoridades citadas en el punto anterior
y que tiende a resolver cuestiones, expresamente delegadas por el Poder Ejecutivo, inherentes a distintas
jurisdicciones de la administración pública.
9. Disposición: decisión emanada de una autoridad administrativa no superior sobre cuestiones o asuntos de
competencia.
4. Procedimiento para la Elaboración de Normas
Se pueden diferencias dos etapas en todo proceso de dictado de una norma:
a. De elaboración:
Los contenidos de la norma, junto con los motivos, antecedentes y fundamentos que llevan a la necesidad de
su creación, deben ser elaborados con la participación de aquellas unidades competentes en la materia. Un
mecanismo que acorta su tiempo de gestación es la participación de responsables de cada una de estas áreas
en comisiones de elaboración ad hoc para la redacción de los distintos proyectos.
b. De tramitación:
Una vez elaborada la norma, de acuerdo a la materia puede ser necesaria la intervención de otros
organismos competentes en función de los siguientes pasos sucesivos:
1. Iniciación del proyecto de norma por parte de un funcionario menor del área de origen.
2. Dictamen del servicio jurídico del organismo de origen. Es obligatorio en todos los casos, pero no
vinculante.12
3. Elevación a la máxima autoridad del organismo.
4. Pase a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación quien interviene efectuando el control
legal, técnico y formal de los contenidos del proyecto. Si se efectuaran observaciones, las actuaciones
volverán al organismo de origen sino el proyecto se eleva par la firma del Presidente.
5. Firma y protocolización.
6. Publicación en el Boletín Oficial.
12
Es decir, no obliga a la autoridad a seguir la opinión del servicio jurídico.
CAPÍTULO 2: LAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIÓN Y SU INFLUENCIA EN EL PENSAMIENTO
GUBERNAMENTAL
A. APORTES DE LAS DISTINTAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIÓN
1. Escuela Clásica.
Permitió valorar la importancia de la especialización de cada puesto de trabajo, el estudio de tiempos y movimientos,
la selección y capacitación del personal en función de lograr el aumento de productividad.
Las actividades de una organización se pueden clasificar en:
a. Técnicas  producir o fabricar productos.
b. Comerciales  comprar materia prima y vender product.
c. Financieras  adquirir y usar capital.
d. Seguridad  proteger a los empleados y la propiedad.

e. Contables  registrar y analizar costos, utilidades, mediante estados contables y estadísticos.
f. Gerenciales:
 Planeación  trazar un plan de acción.
 Organización  movilizar recursos humanos y materiales.
 Mando  conducir jerárquicamente los recursos humanos.
 Coordinación  manejar recursos y actividades armónicamente.
 Control  seguir la ejecución de planes.
Buena parte de sus principios de organización como los de división de trabajo, unidad de mando, unidad de dirección
y jerarquía incidieron en la teoría administrativa aplicable a la organización gubernamental.
Fue la base de la escuela estructuralista. Max Weber, su creador, señala que las organizaciones establecen normas,
reglas y reglamentos que deben ser cumplidos para garantizar el funcionamiento adecuado de una estructura
burocrática.
Para actuar racionalmente toda organización deberá contar con la existencia de una autoridad legal con competencias
para la definición de normas que determinen las respectivas responsabilidades. Los puestos de trabajo deben estar
dispuestos en un orden jerárquico relacionados entre sí.
Los actos administrativos, reglas y procedimientos deben ser escritos y registrables. Este pensamiento dejó una fuerte
burocratización en la organización.
2. Escuela del Comportamiento Humano.

Para aumentar la productividad, esta escuela recomienda seleccionar el personal mediante aplicación de pruebas
psicológicas derivadas del análisis de la conducta humana.
Mayo ensayó una respuesta para las inquietudes gerenciales respecto a conocer las causas por las que algunos
empleados asumían determinadas conductas.
Identificó la actuación de grupos dentro de la organización, que dictan las normas de comportamiento. Los estímulos
económicos perdían efectividad debiendo reemplazarse por satisfacciones de índole psicológica como la participación y
la mayor consideración personal.
3. Escuela Teoría de las Decisiones.
Realiza la integración de aspectos formales e informales con aportes como la justificación de la necesidad del
equilibrio entre los aportes, generadores de conflicto, que deben resolverse mediante la negociación, sirviendo de
base a una toma de decisiones racional que considere todos los múltiples intereses contrapuestos. Ello origina un
mayor interés por el trabajo en equipo.
4. Enfoque Sistémico (Wiener, Cyert, Simon)
Se basa en que no existe una regla única, fija y universal sino que el conjunto de teorías debe aplicarse en función de
cada situación o contingencia. Así, la tarea de los administradores es identificar qué técnicas contribuirán mejor para
el logro de las metas planteadas.
5. Trasdiciplinariedad (Nicolescu): nuevo paradigma que implica el “estudio de un objeto de una sola y misma
disciplina por varias disciplinas a la vez”
B. EL ENFOQUE SISTÉMICO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Todo tipo de organización pueden planificar e implementar cambios que pueden ser proactivos cuando tienen una
fuerte incidencia sobre su entorno o su medio ambiente; o pueden ser reactivos cuando el entorno afecta las
decisiones estatales.
La visión sistémica es una herramienta significativa para el control de los resultados públicos. Pero el parámetro de
significatividad en una organización mega compleja como el Estado nos induce a definir un segundo criterio. La
utilización de la teoría del óptimo paretiano aplicada a los eventos gubernamentales señala que éstos tienden a
agruparse de una cierta manera mostrando que una gran proporción de los resultados es efecto de un número
reducido de eventos.
Wilfredo Pareto elaboró una ley de distribución de la renta, conocida como la ley de Pareto, que intentaba explicar la
relación de ésta con la riqueza. Cualquiera sea el país, la época o el régimen político, los ingresos tienen tendencia a
agruparse de una cierta manera y su representación gráfica da lugar a una cierta curva que muestra que el 80% de
los ingresos de una sociedad se distribuye entre el 20% de su población.
De esta ley se ha derivado la generalización peligrosa de que conviene concentrar los esfuerzos en el 20%.
De la caja negra al efecto mariposa: el determinismo, la exactitud en las relaciones causa-efecto entro en crisis en
el pensamiento científico; se rechaza el criterio sistémico asimilado a la figura de caja negra y se destaca, en cambio,
la teoría del caos (la realidad es un continuo proceso de orden, desorden, orden), cambios ínfimos en un sistema
producen resultados muy diversos.
C. VISIÓN SISTÉMICA
En cualquier análisis se necesita integrar que no es lo mismo que sumar, unir la totalidad de los aspectos de un
problema a considerar. La visión sistémica parte del principio de consistencia científica por la cual en principio todo
tipo de dato tiene igual valor.
Sinergia: Un sistema es un conjunto de eventos o sucesos que no puede ser dividido en partes independientes: cada
parte del sistema tiene propiedades que se pierden cuando se separan del sistema y cada sistema tiene propiedades
esenciales que no posee ninguna de sus partes integrantes.
La síntesis, conjunto integrado de las partes es clave en el enfoque sistémico. No es contradictorio con el análisis;
síntesis y análisis son procesos que se autoalimentan uno al otro.
La retroalimentación es una característica insita del enfoque.
La estrategia pública basada en el enfoque sistémico (Osborne y Grable) es “un conjunto integrado de acciones
destinadas a alcanzar una ventajas sostenible para el ciudadano con la mejor utilización de los recursos al menor
costo”. En la definición de Porter se entiende la cadena de valor del sector público como el conjunto relacionado de
actividades que crean valor desde las fuentes de insumos.
Es un error entender la concepción sistémica en forma estática, como una caja negra.
D. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN SISTÉMICA

Los tres principios de organización, anamorfosis (o innovación) y conservación son tres grandes pilares sobre los
cuales está construido todo el universo. Gracias al principio de conservación, los núcleos atómicos no se dividen. Por
el principio de innovación el universo se expande. El principio de organización está presente en todo el universo desde
una colonia de hormigas hasta el propio ejército.
E. LOS ATRIBUTOS SISTÉMICOS

Los comportamientos de cada elemento tienen efecto sobre las propiedades y comportamientos del conjunto
total.
Las propiedades y comportamientos de cada elemento y la forma en que ellos afectan al todo, dependen de las
propiedades y comportamientos de, por lo menos, algún otro elemento del conjunto. Cada parte sistémica es
afectada por lo menos por otra parte.
Cada subsistema de elementos del conjunto tiene un efecto interdependiente sobre ese conjunto.
Un sistema no puede subdividirse en subsistemas independientes.
La interrelación entre los sistemas de administración y de control, es decir auditando los resultados públicos se
sinergizan mutuamente en la medida que los sistemas tengan determinados atributos o propiedades teóricas
convalidados por una determinada realidad en un tiempo y en un espacio.
La sinergia entre ambos potenciará la obtención de mejores resultados y reducirá al mínimo las dificultades e
inconvenientes en su evaluación.
El Estado en cualquiera de sus niveles puede considerarse como un sistema compuesto de un grupo integrado de
sistemas.
Puede hablarse de procesos sinérgicos negativos, definidos como una acumulación indivisible de problemas parciales
que demuestran, en su efecto global, ser mucho más relevantes que la mera sumatoria de los problemas individuales.
F. REGÍMENES Y SISTEMAS
Aunque en la realidad se utilizan indistintamente. Diferenciarlos significa comprender la estrategia a seguir ante la
gestión financiera concreta.
Un régimen se limita a un conjunto de normas o disposiciones destinadas a la concreción de ciertos instrumentos
financieros, a los fines de cumplimentar con determinadas exigencias legales o formales.
Un sistema lleva a establecer múltiples relaciones sustanciales y formales con un alto grado de coherencia y
consistencia.
G. EL UNIVERSO DE LOS COMPONENTES SISTÉMICOS
1. Elementos.
En el desarrollo de la administración financiera gubernamental, se debe considerar cada elemento componente de
manera relacionada e integrada.
Estos elementos son:
Insumos: entradas o elementos que ingresan para su transformación. Son materias primas, mano de obra,
recursos financieros, información.
Productos: resultado material del procesamiento de insumos en función de fines y métodos. Son bienes y
servicios finales.
Procesador: transformación de insumos a productos. Son la tecnología, normas y procedimientos.
Regulador: es el cerebro del sistema. Es el nivel directivo – gerencial.
Retroalimentación: control para acciones correctivas. Es la organización del control.
2. Fronteras
Si bien todo sistema tiene un límite que lo identifica con relación a otros sistemas, existe un conjunto de relaciones o
espacios comunes.
Es importante visualizar al Estado como un macrosistema, dada su jerarquía en integrar sistemas y subsistemas
menores. Por lo tanto, el analista administrativo gubernamental debe abstraerse de ver unilateralmente los problemas
de la organización.13
Entendemos a la administración financiera por la amplitud de su frontera como un “macrosistema”, a la tesorería
como uno de sus “sistemas” (al igual que el resto de los sistemas de la Ley 24.156), el cual incluye a su vez varios
13
En el análisis del sistema de gobierno republicano, democrático y federal, el principio constitucional de división de poderes
independientes no es absoluto sino que deberían sistemáticamente valorarse las influencias recíprocas entre cada uno de los poderes
del Estado.
“subsistemas”, como los de pagos, cobranzas, etc.
3. Clases
Los sistemas pueden distinguirse en:
a. Según su origen: sistemas naturales (preexistentes) y sistemas artificiales (creados por la inventiva y el
esfuerzo del hombre).
b. Según la predicción del comportamiento: determinísticos (alto grado de certeza en la ocurrencia de los eventos
o fenómenos que los integran) y probabilísticos (su comportamiento futuro no es posible de predecir sino en
función de un cierto grado de posibilidad en su ocurrencia).
c. Según su complejidad: por las relaciones de sus elementos componentes pueden ser simples, complejos y muy
complejos. Su frontera no es fácil de distinguir, es subjetiva y dependiente de la visión del observador.
d. Según su influencia externa: un sistema es abierto cuando existe un alto cambio de energía entre sus elementos
componentes y el medio ambiente.14 Un sistema es cerrado cuando no hay producción de un determinado
producto final derivado de un proceso de transformación de sus elementos y, por lo tanto, inexistencia en el
intercambio de energía.
e. Según su vitalidad: sistemas mecánicos y sistemas vivientes, en este último se integra el hombre como
principal componente y sus actuaciones tanto individuales como colectivas.
f. Según su capacidad de cambio: sistemas adaptables (reaccionan a cambios en el contexto, generando una
nueva situación ante determinadas respuestas del ambiente) y no adaptables.
La administración pública es un macrosistema altamente complejo, probabilístico, abierto, viviente 15 y adaptable.
En una organización estatal, los sistemas pueden clasificarse en:

1. Según el nivel de gobierno:
 Nacional
 Regional
 Provincial o estadual
 Municipal o comunal
 Supranacional
2. Según el grado de descentralización:
 Centralizados
 Descentralizados
3. Según el grado de despliegue territorial
 Concentrados
 Desconcentrados
4. Según los campos de actividad:
 Políticos
 Económicos
 Sociales
14
En estos sistemas con un conjunto de datos iniciales y finales (entradas y salidas) del sistema, se registrará un constante proceso
de generación de energía necesaria para la transformación de los insumos en un producto final distinto.
15
La burocratización suele ser el arma letal en su funcionamiento.
H. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PENSAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y EL CONTROL
PÚBLICO
Se puede hablar de dos grandes corrientes en la evolución del pensamiento gubernamental:
Una corriente latina de naturaleza formal y procedimental imbuida con el respeto estricto de la norma, vigía de
las conductas éticas por parte de sus funcionarios.
Una corriente anglosajona, aún en el marco de un estado liberal, requiere en el control del cumplimiento de
sus funciones medir resultados aunque fueran ellos globales. El paradigma de la eficacia se encuentra en la
génesis de esta corriente.
Hoy ambas corrientes tienden a integrarse. Se requiere eficiencia, eficacia, economicidad pero se necesitan normas
para dar legalidad a las decisiones y permitir el control. Se puede hablar de una escuela integradora, también llamada
productivista.
I. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN
El sector público como “macrosistema” integrador de un conjunto de acciones, orientado a la producción de bienes y
servicios finales para la satisfacción de las necesidades comunitarias, es responsable de la transformación de insumos
mediante un complejo proceso productivo, bajo la denominación de “visión de la producción”. Como toda organización
recibe insumos, los transforma y suministra los productos a su medio ambiente.
La estructura del macrosistema decisional del sector público resulta de la interrelación de tres sistemas:
1. Sistemas de Recursos o Insumos: responsables de la incorporación de insumos al sistema de producción. La
valoración financiera de esos insumos, en relación con los recursos reales es materia de organización financiera.
2. Sistemas Operativos o de Procesos: comprende la selección y disposición de la tecnología, recursos humanos
y materiales que permita el desarrollo del proceso de transformación de los insumos en bienes finales.
3. Sistemas Corporativos o Institucionales: son los responsables de coordinar los dos sistemas anteriores a
través de una red decisional comprensiva de las distintas interacciones entre factores endógenos y exógenos. Se
pueden plantear dos enfoques:
a. Desde el punto de vista de proceso decisional se integran tres sistemas:

 Sistema de Información: responsable en el diagnóstico de todo fenómeno o problema de recolectar los
datos e informaciones que se exteriorizan, como consecuencia de las acciones internas o externas del
macrosistema.
 Sistema de Planificación: responsable de la definición de objetivos a alcanzar sobre la base de la
opción elegida entre diversas alternativas y del diseño de planes y políticas.
 Sistema de Control: efectuando el seguimiento y evaluación de la ejecución de las acciones realizadas
para conseguir los objetivos propuestos en cada operación, determinando los logros obtenidos.
b. Desde el punto de vista de los niveles de organización es dable definir tres sistemas escalares:
 Sistema directivo: responsable decisional de aspectos globales:
 Visión estratégica de alcance temporal a largo plazo, y dimensión total de la organización, evaluando
las influencias recíprocas del medio ambiente.
 Comprende decisiones fundamentales.
 Se enmarca en aspectos de gobierno y fines.
 Se corresponde hasta el nivel ministerial del PEN.
 Sistema Gerencial: responsable de coordinar las grandes decisiones derivadas del sistema directivo con
la ejecución de detalle del sistema operativo.
 Alcance temporal de corto plazo.
 Dimensión parcial en función de la responsabilidad atribuida a un área de la organización.
 Sus decisiones se vinculan con la definición de procedimientos y reglas de uso habitual.
 Responsable de la gestión de las operaciones.
 Se corresponde con el director de administración o un gerente de un organismo descentralizado
responsable de un SAF.16
 Sistema Operativo: responsable de acciones concretas sujetas en general a la aplicación rutinaria de
procedimientos y reglas explícitas, a través de su ejecución directo y/o a cargo de su mando inmediato.
 Su alcance temporal es la ejecución cotidiana.
 Espacio de actuación limitado a una reducida frontera pertinente a una parte de un área institucional
de la propia organización.
 De naturaleza estrictamente técnica es responsable de la ejecución de las operaciones.
 Se corresponde con un jefe de departamento de contabilidad en un SAF.
J. SIMAFAL (SISTEMA INTEGRADO MODELO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, CONTROL Y

AUDITORIA)
Define los siguientes sistemas:
Sistemas Sustantivos o de Fines: comprende los fines esenciales que hacen a la naturaleza propia del Estado.
Se corresponde con el clasificador por finalidades y funciones y el de categorías programáticas.
Sistemas Adjetivos o de Medios: comprende los insumos, medios e instrumentos que posibilitan el
cumplimiento de los fines incluidos en los sistemas anteriores. En materia de administración financiera, nos
interesan los recursos financieros, pero en su vinculación con el resto de los recursos reales y tecnológicos. Se
corresponde con el clasificador por objeto.
Sistemas Institucionales o de Responsables: relacionados con las responsabilidades de diversos entes que
componen el sector público. Se corresponde con el clasificador institucional.
K. SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA COMO SISTEMA DE INFORMACIÓN, PLANIFICACIÓN Y

CONTROL
Un sistema de administración financiera como sistema de información para el proceso de toma de decisiones (SIDIF)
está conformado desde la óptica del enfoque sistémico y de la visión de la producción, por los siguientes
componentes:
Desde el punto de vista de sus entradas de datos, conjunto de fenómenos o eventos en su exteriorización original
expresados en cifras, magnitudes o relaciones posibles después de analizar, ordenar, clasificar y consolidar.
Desde el punto de vista de sus salidas por información relevante y significativa, como producto final del
procesamiento, análisis y síntesis de los datos que permitirán decidir respecto a la resolución y control de cierto
suceso, fenómeno o evento.
Desde el punto de vista del proceso de transformación, por un conjunto de tecnologías adecuadas con el principio
de economía de esfuerzos.17
1. Componentes de un sistema de información.
Las necesidades de información varían en sentido vertical con relación a la ubicación de cada usuario en su respectiva
organización. A mayor nivel jerárquico la información requerida es más sintética y global.
Nivel de organización Tipo de información
Directivos General: agregados, tendencias
Gerencial Sintética: evaluación de indicadores
Operativo Específico: para cada tarea
16
SAF: Servicio de Administración Financiero.
17
Cada sistema utiliza variados instrumentos. El “sistema contable”, emplea el método de la partida doble; el “sistema de
presupuesto”, la técnica del presupuesto por programas; el “sistema de tesorería”, la herramienta de la cuenta bancaria única.
La información debe ser de calidad, precisa. Debe suministrarse a tiempo, si es posible a “tiempo real”. También debe
ser pertinente, es decir vinculada a las exigencias y demandas de cada uno de los niveles de la organización.
2. En cuanto a los componentes de un sistema de planificación.

Los instrumentos indispensables de previsión para la “toma de decisiones” en el futuro son: planificación,
programación y presupuesto.
Nivel de organización Entradas Salidas
Directivo Resultados anteriores Políticas, planes
Gerencial Políticas , planes Programas, metas, presupuesto
Operativo Programa, metas, presupuesto Actividades, resultados
3. En cuanto a los componentes de un sistema de control.

Los sistemas de control deben integrarse con los sistemas de administración financiera. Ambos se retroalimentan. En
tanto los sistemas de administración plantean objetivos, demandan insumos y tecnologías, los sistemas de control
miden sus logros.
CAPÍTULO 3: PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
A. LAS “3 P” DEL PROCESO DECISIONAL

En cualquier organización se necesita prever un contexto integral con diferentes escenarios posibles que permitan
decidir sobre el complejo espectro de distintas alternativas futuras.
En el proceso de previsión es habitual confundir los conceptos de planificación, programación y presupuesto. Para
evitar estas confusiones, se realizará una escala jerárquica denominada 3P. La planificación es un macrosistema que
abarca a la programación, y éste a su vez abarca el subsistema presupuesto. Estos niveles se interrelacionan desde
un punto de vista sistémico. Sus vinculaciones son de naturaleza dinámica componiendo un sistema interactivo.
El contenido de las 3P sirve de marco referencial en todo proceso de toma de decisiones públicas, y en particular por
sus implicancias sobre la gestión de la gerencia estatal.
1. Fase Planificación.
Comprende el conjunto de propósitos, políticas y estrategias de carácter genérico con asignación global de
los medios, para su cumplimiento en el mediano y largo plazo.
Se entiende como:
Propósito o misión: “finalidad” general de una organización en la satisfacción de necesidades colectivas.
Objetivo (general): logro a obtener en un tiempo y en un espacio dado.
Estrategia: conjunto de alternativas, con exposición general de recursos de diversa índole para el cumplimiento
del objetivo propuesto.
Políticas: elegida una estrategia, las decisiones institucionales para organizar los recursos en función del objetivo
señalado.
2. Fase Programación.
Definida una alternativa de planificación se requieren insumos y recursos financieros necesarios para su concreción. La
selección de la alternativa tecnológica dirá si se hará uso de la mano de obra intensiva o de capital intensivo,
requiriendo ambas opciones de un análisis detallado.
Programar significa precisar e identificar los insumos materiales, humanos y técnicos necesarios para el
cumplimiento de objetivos concretos con expresión de metas a suministrar en un mediano o corto plazo, para
la satisfacción de necesidades colectivas.
Toda programación requiere un conjunto de procesos (conjunto de pasos o fases a seguir para el desarrollo de la
programación) y reglas (conjunto de dispositivos específicos con asignación de derechos y obligaciones de los
diferentes responsables en cada fase de un proceso).
3. Fase Presupuesto.
Comprende las asignaciones financieras, o recursos monetarios, asignados para dotar de capacidad de compra
y de pago para la obtención en el corto plazo de los medios no financieros, destinados al cumplimiento de los
“objetivos concretos”.
La simbiosis “programación-presupuesto” con sus múltiples interacciones, fundamenta el desarrollo de las modernas
técnicas presupuestarias “por programas”, “por resultados”, “por objetivos” o algunas de sus variantes.
B. PLANIFICACIÓN: CONCEPTOS
En el ámbito del sector público la planificación implica un cierto grado de intervención en la sociedad formulando
objetivos de naturaleza política, social y económica con la determinación de medidas idóneas para lograr su obtención
ya sea exclusivamente por parte del propio Estado o con el sector privado o la sociedad civil en forma concurrente.
En el ámbito de la administración financiera, la planificación se identifica y relaciona con el principio fundamental de la
economía en resolver el conflicto entre “recursos escasos y necesidades ilimitadas”.
C. VALOR DE LA PLANIFICACIÓN EN RELACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN

Dentro de un marco sistémico, la planificación debe estar inseparablemente ligada a la administración (Muñoz Amato),
siendo ésta una constante de la totalidad de las fases del proceso decisional. La planificación no puede aislarse de la
gestión administrativa en organismos y procesos separados, ni es posible limitarla a los más altos escalones de
jerarquía.
D. ETAPAS DE LA PLANIFICACIÓN
El principio de la universalidad lleva a la conclusión que un gobierno, aún cuando no formule un plan general de todas
sus actividades, deberá contar, por lo menos, con una visión global de conjunto y sus efectos interactivos sobre el
resto.
Planificar demanda una serie de pasos o etapas relacionados con distintos momentos abarcadores desde la idea inicial
hasta su evaluación final. Estos pasos no son solamente lineales, en muchos casos los procesos son recursivos o en
paralelo.
1. Diagnóstico.
Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen sistema de información. Por ello un
SIDIF es el fundamento en todo proceso de toma de decisiones en materia financiera. Es la valuación de los datos la
que permite presentar un cuadro realista de situación, realizada mediante la crítica permanente y fluida de los niveles
políticos y técnicos con el objeto de ordenar convenientemente la información y determinar la factibilidad de los
objetivos.
2. Formulación.
La formulación de la planificación (“el plan”) no debe ser interpretada como una receta rígida sino como una guía de
los principales mecanismos a utilizar para cumplimentar determinados objetivos.
Un plan mínimamente debe satisfacer los siguientes requisitos:
Objetividad: implica la definición de objetivos ciertos que eviten la exageración de los resultados a conseguir
Simplicidad: debe ser entendible por todos los estamentos del Estado.
Estabilidad: los objetivos deben ser precisos para cada uno de sus períodos, sin que sufran modificación
producto de decisiones circunstanciales
Flexibilidad: es conveniente efectuar revisiones periódicas del plan, de los objetivos.
Presentación y exposición: de los objetivos, acciones y recursos del plan. Los objetivos previstos suelen
presentarse por áreas de acción homogéneas. Cada área se divide en sectores y a cada uno se le asignan estructuras
institucionales, llamadas “unidades coordinadoras”, “rectoras” o “ejecutoras” según el grado de responsabilidades en
el desarrollo del plan.
Objetivos de un plan:
Estratégicos: pensamiento fundamental del gobierno en cada una de sus areas. Ejemplo: modernización del
estado, objetivos estratégicos: las 5 D.
Específicos o tácticos: asignación anual (por lo menos) de recursos humanos, técnicos y materiales para la
consecución de metas.
Objetivos especiales: se definen con carácter prioritario. Adaptable a demandas sociales especificas.
3. Ejecución.
Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada. En esta etapa se valora la importancia de la
organización, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos.
4. Control.
Institucionalmente se realiza a través de organismos técnicos especializados (como una Dirección de Control de
Gestión), por organismos externos e internos de control de legalidad y gestión (auditorias internas y externas), por
medio del control político del Poder Legislativo, de las organizaciones intermedias de los medios de comunicación y, en
definitiva, de los propios ciudadanos.
E. CLASIFICACIONES DE LA PLANIFICACIÓN
Todo proceso de planificación está revestido de distintos planos de análisis que requieren ser contemplados
integralmente. Como clasificaciones más importantes suelen tenerse en cuenta las siguientes:
Desde el punto de vista de los plazos:
 Planificación a Corto Plazo: programas operativos anuales.
 Planificación a mediano plazo: de 1 a 5 años.
 Planificación a largo plazo: mas de 5 años.

Desde el punto de vista de su amplitud:
 Planificación parcial: se construye por etapas, abarcando un sector de la economía o de la sociedad.
 Planificación integral: comprende el conjunto de las actividades.

Desde el punto de vista de su finalidad:
 Planificación Política institucional: referida al desarrollo de las organizaciones.
 Planificación económica: refiere a funciones financieras, industriales, comerciales, etc. ligadas al desarrollo
económico.
 Planificación social: referida al desarrollo social; salud, educación, acción social, etc.
Desde el punto de vista territorial:
 Planificación nacional
 Planificación provincial
 Planificación municipal
 Planificación regional (geoadministración)
 Planificación supranacional
F. PLANIFICACIÓN Y SISTEMAS POLÍTICOS

Se pueden mencionar dos grandes modelos de planificación, desde el punto de vista de los sistemas políticos
imperantes a partir del siglo XX.
1. Planificación en Naciones sin Existencia de una Economía de Mercado.
Planificación central autoritaria o imperativa: una autoridad máxima planificadora coordina la asignación de
insumos. Modelo central y autoritario con niveles de producción prefijados.
2. Planificación en Sistemas Capitalistas.
Puede hablarse de países capitalistas liberales de muy escasa intervención gubernamental y países de economía mixta
cuando el grado de influencia estatal es mayor. Pueden observarse dos perfiles en materia de planificación:
La planificación concertada: acuerdo entre el sector privado y sector público con la participación de
trabajadores y de consumidores. Es una forma de armonizar intereses contrapuestos.
Se pueden instrumentar a través de pactos sociales. En Argentina, por ejemplo, se creó el “Consejo de la
Producción” con la participación de representantes de distintos sectores. Otro ejemplo es el contrato-plan.
La planificación indicativa: implica menor intervención del estado. Basada en “premios y castigos” promueve
mecanismos de motivación para la empresa privada orientados al incremento del proceso productivo, empleo y
diversificación de la producción.
La centralización de las políticas requiere que el proceso de planificación sea conducido por el mayor nivel de
gobierno. El Poder Ejecutivo como el más alto responsable de la conducción de la cosa pública debe comandar en el
mayor nivel del proceso planificador. Este es el que debe garantizar que la integración de la totalidad de los factores
de las 3P se concrete.
G. HISTORIA DE LA PLANIFICACIÓN EN EL SIGLO XX

En Argentina, los primeros antecedentes de planificación nacen con el Plan de Posguerra de 1944, el Primer Plan
Quinquenal (1947 – 1952) y el Segundo Plan Quinquenal (1953 – 1958). En 1958 se formula el Plan Nacional de
Desarrollo y se crea la CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo). Las consecuencias de las continuas interrupciones
institucionales vulneraron el requisito fundamental de toda planificación, contar con un mínimo grado de estabilidad
política. Con el proceso democrático reiniciado en 1973, se formuló el “Plan Trienal de Reconstrucción y Liberación
Nacional (1974 – 1977). Durante el período de reformas económicas en la década del noventa el Gobierno Nacional
formula el Programa “Argentina en crecimiento 1994 – 1996” de naturaleza económica con proyecciones
macroeconómicas, un programa de inversiones, programación regional y políticas sectoriales. En 1995 el PEN difundió
el “Plan Quinquenal” período 1995 – 1999, con una asignación en inversiones públicas y privadas.
H. TENDENCIAS EN LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

Este es un decálogo de tendencias u orientaciones en materia de planificación que garantizan la sustentabilidad de los
objetivos deseados:
1. Planificación global o integral de naturaleza indicativa o concertada vinculados con la idiosincrasia de los agentes
económico – sociales involucrados.
2. Apuntalar propuestas basadas en el desarrollo de nuevos paradigmas sociales y criterios organizacionales de

normatización centralizada, con implementación basada en una descentralización ejecutiva.
3. Desarrollar modelos con evaluación de restricciones que eviten una determinación irreal de objetivos.
4. Garantizar la consistencia entre la planificación del desarrollo y la planificación financiera, que garantice la
provisión de los recursos necesarios.
5. Fortalecer políticas de estabilidad como una condición para lograr el desarrollo integral sostenido.
6. Aprovechar la accesibilidad y economicidad de las tecnologías informáticas en red, que permitan el desarrollo de
sistemas de información y control a tiempo real de los distintos emprendimientos.
7. Resaltar la importancia de los procesos de corto y mediano plazo por los efectos de las inversiones en el
presupuesto anual y la utilización del crédito público, valorizándose la relación planificación, programación y
presupuesto.
8. Garantizar la racionalidad técnica en la definición de la planificación con la participación interdisciplinaria de
técnicos y expertos.
9. Garantizar el carácter político de los procesos de planificación, no sólo a niveles públicos y privados, sino también
de la ciudadanía en función de la aceptación de la realización de sacrificios.
10. Contar con un Estado con otra aptitud y actitud ante los problemas que deba afrontar. El estado deberá decirle la
verdad a los ciudadanos (Hobsbawn). Se debe generar un sistema de auditoría y control social con activa
participación ciudadana.
Si bien estos criterios son necesarios no son suficientes. El Estado necesita profundizar una fuerte cultura política en
generar formas de concertación con el sector privado.
I. ESTRUCTURA Y PROCESO DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIÓN EN GENERAL

Un sistema nacional de planificación (SNP) está integrado por distintos planos o subsistemas. Su inserción en
estructuras jurídicas institucionales conforma diferentes subsistemas de organización. Así, en su diseño se deberá
mostrar la desagregación de sus funciones dentro del proceso global18, siendo habitual la creación de un organismo
central de planificación habitualmente con nivel ministerial. Para evitar conflictos intra e interinstitucionales el
organismo planificador debe fijar su límite o frontera como responsable del diseño formal del plan.
Es habitual el desarrollo de un subsistema de participación. La coordinación de acciones con organizaciones de
carácter empresarial, académico, científico, cívico y laboral. Además, debe condicionarse a los requerimientos de los
organismos internacionales que confluyen con sus recursos al financiamiento de los objetivos planificados.
El sistema de planificación requiere de un subsistema espacial que permita interpretar diferentes demandas regionales
y provinciales.
Los objetivos y propósitos en toda planificación deben establecerse en relación con el desarrollo de determinadas
funciones básicas que componen la planificación como un proceso dinámico.
En definitiva, un sistema de planificación deberá cubrir el universo del proceso en forma sistémica, comprensiva e
integral de la totalidad de los objetivos deseados.
J. PROGRAMACIÓN: CONCRECIÓN A CORTO PLAZO DE LA PLANIFICACIÓN

La programación sirve como instrumento de acción para concretar en el mediano y corto plazo, los propósitos y
estrategias globales de largo plazo definidas en la planificación.
La flexibilidad en la programación debe permitir responder oportunamente a los requerimientos en el cumplimiento de
las metas del plan, adecuándose a la evolución de los indicadores económicos. Una programación consistente debe
contar con un “sistema de alerta” advirtiendo probables desvíos, con escenarios de recomendaciones de medidas
alternativas y evaluación de “cursos de acciones” posibles. Se deben efectuar pronósticos teniendo en cuenta
escenarios normales, intermedios, pesimistas.
La programación anual está integrada por variados instrumentos, entre los más conocidos se puede citar:
Programación económica nacional: conjunto de transacciones de una economía nacional en el período de un
año. Su soporte informativo es la matriz insumo - producto y el sistema de cuentas nacionales.
Programación del comercio exterior: conjunto de transacciones internacionales y el consiguiente movimiento
de las reservas de divisas internacionales.
Programas operativos sectoriales: programas y proyectos estratégicos dentro de cada sector de actividad
económica.
Balance de recursos humanos: la disponibilidad y calidad de recursos humanos.
Balance de insumos de materiales: relaciones insumo – producto de una economía; requiere contar con
información de la oferta y demanda global de cada bien o servicio principal, sus orígenes y destinos.
Programa o presupuesto monetario: permite analizar la correspondencia entre la evolución real de la
economía y las corrientes monetarias, compatibles con el escenario de estabilidad en que ha de desenvolverse la
economía.
18
Con el “clasificador institucional” es posible detectar las diferentes responsabilidades de cada jurisdicción.
K. PRESUPUESTO: INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y ASIGNADOR DE RECURSOS DE LA
PROGRAMACIÓN
Todo esquema de planificación y programación está íntimamente ligado con el presupuesto del sector público dado su
carácter de asignador de los recursos financieros. Así la “programación presupuestaria” se convierte en uno de los
más importantes instrumentos en la toma de decisiones públicas. Es el instrumento que prevé la capacidad de compra
y pagos del Estado, materializando las orientaciones y objetivos incluidos en los restantes instrumentos de
planificación y programación.
L. LA FUNCIÓN GERENCIAL EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES.

En las últimas décadas se ha comenzado a hablar de la figura del gerente público; después del fracaso de las políticas
neoliberales de los 90´, el nombre no cuenta con buena fama. También, y coincidente con el ascenso de nuevas
autoridades a fines del 2015 se ha instalado (de manera no formal) la figura del CEO. Muchos de los funcionarios del
gobierno provienen del sector privado y en forma peyorativa se los encuadra como una CEOCRACIA. De fondo se
sustenta en una nueva filosofía de direccionamiento del Estado.19
El gerente ya no trata sólo de rendir cuenta de sus actos sino de mostrar eficiencia, eficicacia y economicidad en su
desempeño. Así se resalta la imagen gerencial en toda organización con la cual consideramos a la gama de los
funcionarios intermedios incluidos en el sistema gerencial de decisiones. El gerente público comienza a ser una figura
familiar en toda administración estadual, debiendo garantizar el suministro de la producción y un aceptable nivel de
gobernabilidad.
El proceso de “planificación – programación – presupuesto” permite inferir en el gerente estadual la importancia en el
uso de los instrumentos necesarios tanto para la definición de estrategias, integrando objetivos, acciones y
disponibilidad de recursos, y como patrón de respuestas ante el acelerado cambio tecnológico y complejidad del
mundo actual.
La tarea gerencial debe armonizar intereses contrapuestos entre los objetivos de políticos de máximo nivel de Estado
(el gobierno) con las capacidades, posibilidades de las estructuras permanentes.
Las decisiones del administrador pueden ser de dos tipos:
-Programadas: regla predefinida por normas formales, informales, escritas y no escritas
-No programadas: solución de problemas atípicos
19
Ejemplos de esta tendencia: 1983 se crea el INAP para la capacitación de administradores públicos. Actualmente el Ministerio de
Modernización.
CAPÍTULO 4: VISIÓN SISTÉMICA APLICABLE EN LA DOCTRINA DE LA AFG
A. IMPORTANCIA EN EL ESTADO MODERNO

En la democracia se requiere contar con un sistema informativo transparente. En toda reforma estatal estructural se
plantea la necesidad de contar con información oportuna, facilitado por el avance tecnológico (TIC).
La reforma de la administración financiera del sector público tiene como uno de sus principales objetivos elaborar un
sistema integrado de información, que refleje fehacientemente la actividad económica – financiera del Estado. Dicha
información deberá facilitar una toma de decisiones eficiente, eficaz y económica.
Es imprescindible la capacitación, conocimiento y uso de los instrumentos de la AFG, entendida como “conjunto de
principios, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en la programación, gestión
y control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos en la concreción de objetivos y metas del
Estado.
B. COMPONENTES
Un sistema de administración financiera está integrado por un conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos. Las características de dichos componentes definen con identidad propia cada sistema.
Son principios, el conjunto de ideas sustantivas que otorgan coherencia a la interrelación de las distintas partes
o elementos sistémicos. Representan conceptos básicos que hacen al desarrollo del sistema.
Son órganos, las distintas unidades institucionales responsables de una o varias partes del proceso decisional de
planificación, de gestión y de control. Los órganos pueden ser de coordinación, rectores y ejecutores.
Son normas, las disposiciones con distinta jerarquía jurídica de aplicación en la frontera de cada uno de los
sistemas o subsistemas conformes con los principios establecidos.
Son procedimientos, el conjunto de herramientas o instrumentos técnicos desagregados en acciones, tareas,
tiempos, etc., destinados a ejecutar por parte de los órganos responsables los principios y normas establecidas
para el cumplimiento del objetivo de cada sistema.
C. ANTECEDENTES
En Argentina con la vigencia de la Ley 24.156 de Sistemas de Administración Financiera y Control Gubernamental se
resaltan dos aspectos relevantes.
Es una ley marco: señala criterios generales, evita incluir técnicas específicas que tornen rígida su aplicación.
Es una norma de orden superior: la restante legislación financiera debería supeditarse a ella. Esto es desde el
punto de vista operativo porque legalmente todas las leyes tienen igual jerarquía.
Toda reforma a emprender debería procurar el logro de los siguientes objetivos:
De racionalidad, en procura que la gestión se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y
oportunidad (las 5E).
De transparencia operativa y legal con generación de información oportuna y confiable para la toma de
decisiones.
De integralidad, interrelacionando los sistemas de administración financiera con los de control interno y
externo, con la finalidad de facilitar su eficacia.
D. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA CONCEPCIÓN SISTÉMICA

El programa de reforma argentino define los siguientes sistemas:
a. Sistema de presupuesto
b. Sistema de contabilidad
c. Sistema de tesorería
d. Sistema de crédito público
e. Sistema de contrataciones
f. Sistema de administración de bienes
Fue objeto de la primera parte de la reforma el desarrollo de los primeros cuatro sistemas normados en la Ley 24.156.
Respecto de los dos restantes, se dejaron librados a una segunda etapa, dado que su operatividad está
estrechamente vinculada al desarrollo de los primeros.
1. Definición
No existe un criterio universal en materia de cantidad de frontera de cada sistema.20 Pero en todos los casos los
sistemas de presupuesto, de contabilidad y de tesorería tienen identidad propia. Los sistemas de administración de
recursos humanos e impositivos no son parte del SAF por sus características tecnológicas propias, pero sus efectos
sobre el conjunto de la administración financiera no pueden ser obviados.
Todos los sistemas tienen similar importancia pero no puede ignorarse la relevancia de los sistemas de presupuesto y
contabilidad como reflejo de previsiones y de ejecución de gastos y recursos de la totalidad del espectro financiero. Se
podría afirmar que el resto de los sistemas han sido desprendimientos de ambos sistemas. 21
2. Frontera
2.1 Sistemas Vertebrales:
Sistema presupuestario: comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que regirán
el proceso de recursos y gastos previstos para el ejercicio, mostrando el resultado económico y financiero de las
transacciones programadas en sus componentes de erogaciones corrientes y de capital, con determinación de la
producción de bienes y servicios a realizar por el sector público.
Sistema contable: comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos destinados a
recopilar, valuar, procesar, registrar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan afectar el patrimonio
de las entidades públicas. Es el sistema integrador del resto de los sistemas.
2.2 Sistemas Complementarios:
Sistema de crédito público: comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos vinculados
a la capacidad de endeudamiento del sector público en la captación de medios de financiamiento, con el fin
exclusivo de realizar inversiones reproductivas, atender casos de evidente necesidad nacional y refinanciamiento
de pasivos.
Sistema de tesorería: comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos vinculados con la
efectiva recaudación de los ingresos y de los pagos cancelatorios de los devengamiento contraídos por el sector
público.
Sistema de contrataciones: comprende el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que
permiten la obtención de insumos materiales y no materiales, excepto los recursos humanos necesarios para la
gestión del sector público.
Sistema de administración de bienes: comprende el conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos aplicables a las altas, bajas y demás movimientos necesarios para ingresar, registrar, conservar,
mantener, proteger y reasignar el patrimonio del sector público.
3. Requisitos
Desde el punto de vista funcional
Interrelacionar su vinculación con el sistema contable, en su carácter de integrador de la información provista por
el resto de los sistemas, sin desmedro de las informaciones propias y específicas que se originen en cada uno de
los restantes.
Desde el punto de vista institucional
20
En la legislación comparada se puede encontrar que el sistema de tesorería y de crédito público están reunidos en un solo sistema
(se evita el crédito de cortísimo plazo que vence en el período sea competencia del primero). El sistema de inversión puede ser parte
del sistema de presupuesto o de crédito público.
21
El sistema de tesorería se desprende del sistema de presupuesto en cuanto a las previsiones de fondos líquidos y se desgaja del
sistema contable en cuanto a los fondos líquidos obtenidos.
Definir los respectivos órganos:
 Coordinador: responsable de articular la totalidad de los sistemas que integran la administración financiera
dirigiendo y supervisando su desarrollo e implementación.
 Rector: responsables en cada uno de los sistemas del diseño, la elaboración y evaluación del cumplimiento
de políticas, dictado de normas, metodologías, sistemas y procedimientos generales a ser aplicados por las
instituciones públicas, y de centralización de las informaciones producidas por los organismos periféricos.
 Ejecutor: integrados por diferentes instituciones del sector público a las cuales se le han asignado precisas
responsabilidades operativas en la gestión financiera de los recursos y su aplicación en el ámbito a su cargo.
El decreto 1344/07 en el art. 6 innova respecto al órgano coordinador. Para evitar conflictos entre ambas áreas crea
un nuevo instituto funcional: el de dirección y supervisión de los sistemas.
Este decreto continua con el criterio de un SAF por jurisdicción aunque permite la creación de otro SAF cuando sus
características funcionales lo hagan aconsejable.
Macro Órgano Base Legal

Sistema Órgano Rector Órgano Ejecutor
sistema coordinador (2017)
Servicio LAFCO
Oficina Nacional de
Presupuesto Administrativo
Presupuesto
Financiero
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Contaduría Servicio LAFCO

Ministerio de
Contabilidad General de la Administrativo
Hacienda
Nación Financiero
Servicio LAFCO
Tesorería General
Tesorería Administrativo
de la Nación
Financiero
Ministerio de Oficina Nacional de Oficina Nacional de LAFCO

Crédito Público
Finanzas Crédito Público Crédito Público
Servicio DD 1032/01
Jefatura de Oficina Nacional de
Contrataciones Administrativo
Gabinete Contrataciones
Financiero
Administración Servicio DNU 1382/2012

Jefe de
Gestión de Bienes Nacional de Bienes Administrativo Decisión A.
Gabinetes
(ANBE) Financiero 16/2017
SIGEN22 Control Interno SIGEN UAI23 LAFCO

CONTROL
AGN24 Control Externo AGN LAFCO y CN
E. PRINCIPIOS DE LA REFORMA DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y CONTROL DEL

SPN
La administración financiera no es una ciencia formal. Es un instrumento, una técnica inherente a las finanzas públicas
como parte a su vez del ámbito de la economía, ciencia social y, por lo tanto, ciencia fáctica.
Sus procedimientos son de naturaleza inductiva, utilizándose el método experimental. Es decir, se basa en hechos
reales a partir del cual se formulan un conjunto de principios que procuran interpretar, con el mayor grado de
generalidad, el universo de casos que se presentan permanentemente.
22
Sindicatura General de la Nación
23
Unidad de Auditoria Interna
24
Auditoria General de la Nación
F. VALOR DEL ENFOQUE SISTÉMICO EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
El pensamiento sistémico de la Ley 24.156 receptó diversos contenidos de la derogada ley de contabilidad,
evidenciado en la correlación de innumerables artículos entre ambas leyes. Los sistemas de contrataciones y de
gestión de bienes han podido profundizarse durante la reforma con los propios capítulos no derogados de la ley
anterior.
Los profesionales reconocieron que las disposiciones de la Ley de Contabilidad requerían ser actualizadas y
modificadas en algunas materias que podrían trabar el desempeño eficiente de los funcionarios públicos encargados
de administrar el buen empleo de los recursos públicos.
G. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA REFORMA FINANCIERA

En el marco de la concepción sistémica pueden distinguirse ciertos principios implícitos en el Programa de Reforma y
en la Ley de Administración Financiera que justifican el proceso. La guía de acción es la siguiente:
1. Enfoque sistémico de la Administración Financiera.

La concepción sistémica considera la problemática financiera como un todo. Desplaza tradicionales criterios basados
en una concepción atomizada que desconsideraban no sólo la totalidad sino también las interrelaciones. Se incluyen
no sólo los sistemas institucionales sino también a la generalidad de los sistemas adjetivos al legislarse el sistema de
crédito público. La visión sistémica incluye la visión productivista.
Otros ejemplos muestran la conveniencia en la aplicación de la concepción sistémica: el presupuesto como
instrumento de programación física y financiera con sus pertinentes demandas de control; la tesorería no como mera
unidad de caja pagadora sino en su interrelación con la política monetaria y cambiaria; la contabilidad como
instrumento de información confiable y oportuna.
Dos reglas del enfoque sistémico:
1-Regla de productividad: vinculada con la escasez (recursos escasos y necesidades ilimitadas)
2-Regla de normas centralizadas y ejecución descentralizada
2. Aplicación adecuada de las Técnicas de Administración e Información.

La administración financiera es una disciplina de aplicación a todo tipo de organización, ya sea privada o estatal,
siendo irrelevantes las razones que pretenden rechazar su aplicación en la administración pública.
Como consecuencia la reforma sustenta el gerenciamiento como estrategia destinada a garantizar la calidad y cuantía
en la producción de los servicios estatales. Se pretende armonizar el uso racional de los recursos con los objetivos
políticos del gobierno. Por lo tanto, debería aplicarse irrestrictamente el principio de partida doble al sector público, la
formulación de técnicas de costeo, la utilización de ecuaciones beneficio-costo, etc.
3. Valoración del Principio de la Realidad Económica.

En el ámbito de la administración financiera demanda la aplicación de un conjunto de técnicas de naturaleza
económica, la real manifestación de la incidencia económica y financiera sobre la hacienda estadual debe ser medida
con criterio económico y no meramente juridicista.
Por ello, la responsabilidad de la gestión estatal es integral, no sólo en función del cumplimiento de un precepto legal
sino también en el marco de la eficiencia, eficacia y economicidad de los actos de gobierno.
A raíz de este principio se comprende uno de los aspectos más controvertidos de la reformas, esto es la aplicación del
principio del devengado para gastos y recursos en línea con los principios profesionales internacionales generalmente
aceptados.25 El art. 31 de la LAFCO señala que “… se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el
presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto…”.
El criterio de imputación contable del devengado es similar al aplicable en cualquier hacienda privada por ser el
momento ineludible en que se afecta su patrimonio y resultados. De alguna manera se diluyen las responsabilidades
previas o posteriores a la etapa de registro de naturaleza estrictamente económica como lo es el devengado.
25
Sin perjuicio de las dificultades en su tratamiento contable para el caso de los ingresos públicos (Ver capítulo 19).
Con las reformas se ha sustituido el momento del compromiso por el del devengamiento, al sólo efecto de definir el
resultado económico – financiero. Consecuentemente, pierden identidad a partir de la reforma residuos pasivos, por el
cual se registraban en el año que se realizaban los compromisos bienes que no se recibían al cierre sino en el ejercicio
posterior. El resgistro en el compromiso no se podía medir la real incidencia económica-financiera. Criterio
exclusivamente juridicista.
El criterio del devengado obliga al registro del gasto en función de la integración de la contabilidad presupuestaria con
la patrimonial.
2.1 El principio de la “realidad económica” y su aplicación a la AFG
Se sostiene que una AFG integral comprende la totalidad de los recursos financieros reales de la organización. Por eso
es importante la utilización del denominado principio de la realidad económica como método de interpretación de las
leyes tributarias al campo de la administración financiera en general.
4. Sujeción irrestricta al objetivo de equilibrio de las cuentas públicas.

La Ley de Administración Financiera 24.156 pretendía consolidar los objetivos de la reforma económica con su
aplicación a la totalidad del SP con algunas reglas como:
a. Flexibilidad en el traspaso de las partidas
b. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los
recursos recaudados durante el año (Art. 34). El sistema de tesorería se convierte en administrador del flujo de
recursos y gastos, justificando la necesidad de una programación de la tesorería, como eje de la aplicación del
principio de caja.
c. Requerimientos estrictos de programación presupuestaria, física y financiera (Art. 34)
d. Exigencia que, producido el devengamiento, la orden de pago se emita en el plazo perentorio de tres días.
Ocurrido este se exigía que para toda orden de pago, si pretendía abonarse con posterioridad al cierre del
ejercicio, debería efectuarse con cargo a disponibilidades al cierre, por lo cual el principio de liquidez en materia
financiera era exigido como norma legal. (Art. 42)
e. La prohibición de realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos. (Art. 56)
La regla b permite construir una arquitectura financiera siendo condición principal para el cumplimiento de las
restantes.
El andamiaje financiero pos equilibrio fiscal se ha debilitado: tres artículos de la LAFCO garantizaban el
equilibrio fiscal “sustentable”: 34, 37 Y 42. El 37 fue modificado en el año 2005 (“súper poderes”) y el
articulo 42 en el año 2009 (requisitos cierre ejercicio).
5. Control integral de los actos de gobierno.

La Ley de Contabilidad y el Tribunal de Cuentas, en su concepción limitada de administración financiera, actuaron por
exclusión dejando diversas actividades sin registrar ni controlar. No consideraban a la administración financiera en su
totalidad; ni las interrelaciones o intervinculaciones financieras entre sus partes componentes.
Bajo el preconcepto de que el control externo posterior sólo serviría para comprobar que se transgredió la ley, y no
para impedirlo, se implantó la intervención previa ejercida por el Tribunal Nacional de Cuentas de la Nación. Se
consideraba que así se impediría la violación de la ley antes de concretarse el proceso del gasto. El control previo
externo fue exclusivamente de legalidad.
La Ley de Contabilidad previno la sustracción de fondos y el robo de bienes por parte de funcionarios de mediana o
menor jerarquía, pero no se tuvieron en cuenta las atípicas formas en que el delito de corrupción se manifestaba.
El organismo de control externo perdió autonomía garantizando la impunidad jurídica de los funcionarios protegidos
bajo el justificativo de la aprobación previa por parte del Tribunal de Cuentas de los gastos realizados. El gasto
público se “gastó” pero no se gestionó, es decir no se generó un sistema de decisiones con plena asunción de
riesgos y responsabilidades inherentes a quienes toman resoluciones.
Las cuentas deben estar previamente bien registradas para permitir el control. Esto no sucedió con la LC, registró mal
y controló peor. Con la reforma por lo menos se registra bien aunque el control sigue siendo deplorable.
Las diferencias más importantes con la nueva ley son:
1. Con relación a su alcance, se procura que no sólo sean formales o legales sino que se extienda el control de
gestión o desempeño. Se trata de que el gasto sea eficiente (más productivo), eficaz (satisfaga una necesidad
pública prioritaria), económico (menor costo posible) y oportuno (de acuerdo a las demandas tempo – espaciales)
enmarcado bajo una programación por objetivos y resultados con medición de costos.
2. Con relación a su momento, el control previo como mecanismo de auditoria interna. En lo externo la auditoría
posterior significa mejor control.
3. Con relación a su institucionalización,
-en el ámbito del PEN se institucionaliza el control directo y superior a nivel de la SIGEN, se sustrae de esa
función a la CGN responsable en adelante sólo de registrar. La CGN no deja de controlar en un sentido amplio y
sigue teniendo como atribución fiscalizadora analizar la corrección formal de la documentación y de los registros.
-En materia de control externo, la LAFCO crea la AGN que fue elevada con rango constitucional por la reforma del
94 (art. 85); presidida por el bloque opositor de mayor fuerza. Es un hibrido entre la escuela latina y el modelo
anglosajón.
Falta oposición de interés, requisito básico de control porque de los 7 miembros, 4 son del oficialismo y 3 de la
oposición (incluido el presidente).
En cuanto al juicio de responsabilidad: será el PJ quien juzgará a los funcionarios. El TNC realizaba control previo,
control posterior, juicio de responsabilidad y sancionaba.
INSTITUCIÓN
FACULTADES
ALCANCE MOMENTO
JURISDICCIONALES
Control interno Control externo
LC
LAFCO
H. MARCO INTERNACIONAL DE VALUACIÓN PEFA

PEFA (public expediture and financial accountability) es una metodología para evaluar el desempeño de la gestión
publica desarrollado por siete socios, entre ellos BM y FMI. Permite observar la evolución de la AFG exponiendo
fortalezas y debilidades. Es utilizada por organismos internacionales con el objeto de analizar para otorgar préstamos.
Se basa en el relevamiento de 7 pilares (94 dimensiones de análisis, con escalas puntuadas entre A –más alto- y D –
más bajo-):
1. Confiabilidad del presupuesto
2. Transparencia en las finanzas
3. Gestión de activos y pasivos
4. Estrategia fiscal
5. Control de la ejecución presupuestaria
6. Contabilidad y presentación de informes
7. Auditoría externa
Con ello se elabora un informe final que evalúa el desempeño de la AFG nacional o subnacional.
I. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO DE REFORMAS EN ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

La tendencia más recomendada en las reformas que muestran resultados exitosos es el gradualismo.
Por otra parte, se ha señalado que la administración financiera es parte de la administración general. El pragmatismo
suele aconsejar que hay que realizar la reforma financiera independientemente si se realiza la reforma en general.
J. UN BALANCE DE LA REFORMA ARGENTINA

La reforma ha demostrado fallas pero no puede volver a la Ley de Contabilidad. Además, contemplaba un conjunto de
nuevas disposiciones en materia de crédito público, tesorería, presupuesto y del propio sistema contable.
La mayor falencia de la Ley 24.156 es el déficit en materia de control aunque su elevación con jerarquía constitucional
dificulta las posibilidades de su modificación.
Del sistema de presupuesto
CAPÍTULO 5: EL COMPLEJO UNIVERSO PRESUPUESTARIO
A. RELEVANCIA DECISIONAL DEL PRESUPUESTO

Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer necesidades colectivas
asumidas como responsabilidad del sector público requieren de un instrumento financiero específico conocido como
presupuesto.26
El presupuesto es el más importante instrumento de administración financiera. Es el proceso destinado a elaborar,
expresar, aprobar, coordinar, ejecutar y evaluar específicamente las corrientes de gastos e ingresos.
Es considerado doctrinalmente como un instrumento polivalente de:
Gobierno, al facilitar un adecuado y oportuno proceso de toma de decisiones sobre una base técnica consistente.
Administración, al determinar responsabilidades en función del principio de división de trabajo sirve de guía de
acción para los diferentes niveles organizacionales.
Planificación, al vincular en el corto plazo las necesidades de asignaciones financieras presentes en relación a los
programas y planes de gobierno.
Control, al aprobar lo que se va a hacer es posible el cotejo en función de lo hecho, facilitando el control.
B. ESCUELAS PRESUPUESTARIAS
Existen las siguientes corrientes presupuestarias:
Escuela Clásica o Liberal: el presupuesto es un mero instrumento de previsión de gastos financiables mediante
un régimen tributario que no debe interferir sobre la actividad económica. Sólo tolera excepcionalmente el uso del
crédito para financiar obras de infraestructura (gasto de capital).
Escuela Moderna o Keynesiana: el Estado interventor debe actuar activamente evitando la recesión. En el
corto plazo el presupuesto puede ser deficitario, el aumento del gasto publico actúa como multiplicador de la
demanda. Aceptan el financiamiento del déficit con emisión monetaria.
Escuela Contemporánea o Productivista: el Estado debe satisfacer las demandas ciudadanas con el mayor
grado de productividad social y económica. Debe asegurar la provisión de bienes y servicios con un mayor grado
de cantidad y mejor calidad que los recursos que obtiene de la tributación.
El presupuesto debe expresar no sólo las asignaciones financieras de gasto y previsión de recursos sino también
la producción estatal física.
Escuela de Gestión por Resultados: elaborar presupuestos valorando las demandas sociales (presupuesto
participativo, presupuesto por demanda). Se registra una tendencia mundial a que los actores sociales puedan
intervenir en la toma de decisiones públicas; en línea con la efectividad (5E) se acentua la valoración de los
resultados y las políticas públicas por parte de la sociedad civil y el mercado.
C. UN NUEVO PARADIGMA PRESUPUESTARIO: LA VISIÓN PRODUCTIVISTA

Se centra en la relación tecnológica insumo/producto expresada mediante una función polinómica de producción:
Y = f(x) para x = 1,………, n
Las asignaciones presupuestarias de gastos no son estrictamente iguales al costo de la función de producción pero se
asimilan en gran parte.27
La visión productivista señala que el presupuesto no sólo debe indicar cuál es el gasto monetario, sino qué insumos se
26
Etimológicamente: “Pre” antes; “supuesto” estimación.
27
En el curso del ejercicio presupuestario se requieren recursos financieros para adquirir insumos que podrán ser utilizados o no en
la producción pública anual. En esta se utilizan insumos que pueden ser de existencias de stock preexistentes. Por ello, el costeo es
una exigencia fundamental en el desarrollo de la función de producción debiéndose evitar confundir gastos con costos.
necesitan, qué productos se suministran.
Financiamiento: rechaza el financiamiento vía emisión monetaria pero sostiene la posibilidad del uso del crédito bajo
el principio de que servirán para inversiones reproductivas (uso más amplio del crédito que los clásicos).
Se considera a las reformas estatales como una inversión.
En relación a las responsabilidades del Estado, acepta sus mayores funciones en materia de promoción del desarrollo
económico, de regulación y de control.
El paradigma de hacienda de producción significa una visión integral en cuanto al proceso de transformación de los
insumos en la función productiva gubernamental. Existe una preocupación por todos los factores (además de los
insumos) como el proceso de transformación y la producción intermedia y final. Es flexible en materia de uso de los
medios pero con una fuerte ortodoxia en cuanto al logro de los resultados.
Este concepto productivista de la función pública significa un cambio radical en la concepción de las actividades
estatales a desarrollar, se antepone al criterio tradicional de hacienda de erogación.28
Es imprescindible comprender el proceso político que define el presupuesto para procurar perfeccionarlo. El
conocimiento del presupuesto como herramienta del proceso de producción pública es de máxima utilidad.
D. VALOR SISTÉMICO DEL PRESUPUESTO

Según la SIMAFAL, el sistema presupuestario tiene por objeto prever las fuentes y montos de los recursos monetarios
y asignarlos periódicamente para el financiamiento de planes, programas y proyectos con el fin cumplir los objetivos y
metas del sector público, en orden a satisfacer las necesidades comunitarias.
El presupuesto debe guardar conformidad con el plan financiero, el plan de inversiones y otros instrumentos de
política económica. Si está aprobado con la anticipación suficiente permite programar su futura ejecución al inicio del
año fiscal.
Sus relaciones intersistémicas son múltiples al establecer las previsiones con que deberán desenvolverse:
Con el sistema de contrataciones, al fijar los montos globales institucionales y programáticos para la adquisición y
provisión de insumos de la producción pública.
Con el sistema de crédito público, al determinar las asignaciones financieras para el pago de servicios de la deuda
y para contraer nuevos créditos.
Con el sistema de tesorería, al administrar los fondos líquidos servirá de base, bajo el criterio de caja, para la
ejecución presupuestaria.
Con el sistema de gestión de bienes, al determinar gastos para el mantenimiento, y recursos derivados de ventas
de bienes de capital que significarán una contribución a la masa de recursos estatales.
Con el sistema de contabilidad, cuya relevancia se ve en el proceso de integración financiera.
E. ECUACIÓN PRESUPUESTARIA FUNDAMENTAL (EPF)

El presupuesto como previsión de los flujos de gastos y recursos para un cierto período, es un balance preventivo que
incidirá en el futuro no sólo sobre patrimonio y resultados de la organización estatal sino respecto a la calidad de vida
de los ciudadanos y las decisiones de los agentes privados de la economía.
El balance preventivo (denominado Ecuación Presupuestaria Fundamental, EPF) está conformado por dos elementos
básicos expresados monetariamente:
Recursos $
Gastos $
28
Este concepto se limita en decir en qué se gasta o sea está referida a los insumos. Es ortodoxa en materia de control de gastos de
los medios y heterodoxa en cuanto a sus resultados.
Los dos grandes términos de la EPF, gastos y recursos, reúnen características comunes y distintivas.
Características Gastos Recursos
Fijación Preventivos Preventivos (1)
Topes Limitativos No limitativos (2)
Plazos Periódicos No periódicos (3)
Legalidad Original Derivada (4)
(1) En su fijación se asemejan ya que su estimación no es exacta sino que está caracterizada por un grado de
probabilidad.
Se diferencian en:
(2) Los gastos sólo pueden ejecutarse hasta el nivel máximo de las respectivas asignaciones financieras. Los recursos
se ejecutarán sin limitaciones ni techos, es decir no se deja de recaudar cuando se llega al nivel previsto.
(3) Los gastos nacen y fenecen en el transcurso del año. Los recursos son de continuidad temporal indefinida hasta
su modificación o derogación de la norma que le da legalidad.
(4) Los gastos se originan en la propia ley de presupuesto. En materia de recursos, las previsiones se realizan en
función de la preexistencia de legislación ajena al presupuesto o derivada del ámbito propiamente tributario.
Ambos elementos se pueden expresar en relaciones algebraicas en función de los siguientes resultados financieros:
Equilibrado si I = II
Superávit si I > II
Déficit si I < II
F. ESTADO AHORRO/INVERSIÓN/FINANCIAMIENTO: UN TABLERO DE CONTROL DE LAS CUENTAS

PÚBLICAS
Es de gran utilidad al permitir conocer en un primer golpe de vista la situación financiera, exponiendo los
macroequilibrio y desequilibrios del conjunto de recursos y gastos estatales.
En relación al presupuesto sirve para evaluar los efectos macro de la política económica en cuanto a su tratamiento de
recursos y gastos. También se puede utilizar para la formulación del presupuesto de caja del sistema de tesorería.
La construcción del EAIF relaciona en parejas afines los de los clasificadores económicos de gastos y recursos.
El EAIF permite determinar las responsabilidades de los niveles políticos y técnicos. Es un sensor para que el mercado
y las instituciones de la sociedad civil adviertan el rumbo de las cuestiones públicas. Sirve para impulsar un sistema
de programación presupuestaria y para tomar decisiones a tiempo real en un marco de planificación estratégica.
Estado en marcha: en el ámbito privado una empresa accede al crédito por su capacidad patrimonial. En general, al
Estado se le presta bajo el concepto de “estado en marcha”, o “estado en servicio”, es decir, su capacidad de pagar en
el futuro por lo menos los intereses. Para analizar eso es importante un EAIF que brinda la visión de Estado Fiscal
conectando los distintos tipos de recursos con los distintos tipos de gastos (3 cuentas).
ESTADO AHORRO/INVERSIÓN/FINANCIAMIENTO
A. Cuenta Corriente
Ingresos corrientes
menos Gastos corrientes, excluyendo intereses de la deuda
.igual I. Resultado Económico Primario (Superávit o Déficit)
menos Intereses de la deuda
.igual II. Resultado Económico (Ahorro o Desahorro)
B. Cuenta de Capital
Recursos de capital
menos Gastos de capital
igual III. Resultado Financiero (Déficit o Superávit)
C. Cuenta de Financiamiento
Fuentes Financieras
menos Aplicaciones Financieras
igual IV. Necesidades de Financiamiento
Los movimientos arriba y debajo de la línea muestran las relaciones financieras del Estado:
Movimientos arriba de la línea de eventos económicos (imperativas): de naturaleza interna o intra
estatales. Corresponden a decisiones políticas dentro de las competencias emanadas del orden jurídico del Estado
en materia de gastos, disposición de activos públicos y potestades tributarias. Se trata de decisiones
endógenas del propio Estado.
Movimientos debajo de la línea, de naturaleza financiera: representa decisiones condicionadas a los
resultados de las negociaciones del Estado con personas o instituciones extrañas a sus facultades imperativas y
en que todas las partes actúan en el libre ejercicio de sus intereses patrimoniales. Son operaciones vinculadas con
el pasivo estatal. Son decisiones exógenas en las cuales se debe contar con la aceptación, a partir de un
proceso de negociación con quienes prestan.
Analizando el rubro A Resultado Económico se habla de Ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos
corrientes y egresos corrientes. La situación inversa plantea la figura del desahorro, éste es un desequilibrio gravoso
que no puede extenderse por mucho tiempo porque puede significar una incapacidad absoluta de autofinanciación
sustentable en el largo plazo.
Efectos de los servicios de la deuda:

En los servicios de la deuda existen dos componentes:
los intereses y por extensión gastos accesorios como comisiones.
las amortizaciones (debajo de la línea).
Se pueden definir distintos escenarios según el tratamiento de los intereses a pagar vinculados con la confianza del
acreedor - deudor29:
Primer escenario, intermedio de naturaleza ortodoxa: Expone la supremacía del interés del acreedor.
Considera los intereses luego del resultado económico primario, es decir, después de los gastos corrientes.
El resultado económico primario muestra la capacidad del Estado de hacer frente a los intereses. Es un criterio
similar al utilizado por el sector privado empresa en marcha. El déficit primario es por demás preocupante, para
evitarlo se justifica el art. 34.
El déficit financiero se justifica si está calzado en inversiones reproductivas. Si hay superávit permite cancelar
parte del capital de la deuda y generar menos intereses futuros.
Los desequilibrios debajo de la línea pueden enfrentarse de 3 maneras: 1-más deuda; 2-letras de tesorería; 3-
emisión monetaria (recurso no genuino).
Los estados subnacionales (pcias, municipios) suelen recibir transferencias no automáticas que no son
habituales y están ligadas a una situación especial (catástrofe), ejemplo Aportes del Tesoro de la Nación, o Fondo
Sojero (condicionado a gastos de capital). Estos recursos afectan el EAIF dado que una provincia puede presentar
ahorro gracias a esta transferencia; lo que genera distorsiones.
Segundo escenario, amplio, heterodoxo, estructuralista, keynesiano o desarrollista. Potencia los
intereses de la deuda. Cuando la deuda se destina efectiva y transparentemente a inversiones reproductivas el
deudor es confiable si puede demostrar su capacidad de pagar los intereses después de las erogaciones de
capital.
Se calcula el superávit primario después de tener en cuenta la totalidad de gastos y de recursos, es decir en el
penúltimo renglón de los movimientos arriba de la línea. Se sustituye el concepto de superávit económico primario
por el de superávit financiero primario.
El fundamento de este escenario es garantizar el desarrollo económico que a su vez genere el pago de servicios de
la deuda. Esto no genera impactos negativos de la deuda sobre las próximas generaciones.
Este escenario muestra una diferencia entre Brasil y Argentina; en el primero la deuda está enterrada en
infraestrucura, en Argentina la deuda se utilizó para financiar gasto corriente, se consumió
Situaciones excepcionales de gravosidad fiscal extrema:

Escenario de post default. Ocurre ante una decisión unilateral de no pago y/o fuertes quitas de la deuda de los
acreedores. Aquí habrá acreedores incluidos y acreedores excluidos.
Es una variante del primer escenario, luego del resultado económico primario sólo se restan los intereses de la
deuda de los acreedores no defaulteados.
Situación extrema de pre default: Es una variante muy estricta del primer escenario y frente a la desconfianza
los acreedores comenzaron a exigir el pago inmediato de los servicios de la deuda (Argentina mediados del
2001). De este contexto surge la Ley de Déficit Cero.
Los intereses se calculan en el renglón siguiente a recursos corrientes y antes de todo otro tipo de gasto corriente.
Se sustituye el concepto de superávit económico primario por el de superávit primario de caja.
Contabilidad creativa: en el 2016 la nueva conducción del Minist. De Finanzas computa para alivianar el déficit
primario el fondo de Anses, Lotería, bonos del Tesoro y del BCRA como ingresos para calcular el déficit primario. Con
esta metodología el déficit fiscal total (desequilibrio financiero) fue del 5,2% del PBI, pero si se expluyen como
ingresos las transferencias del BCRA y de Anses hubiera ascendido a 7% del PBI.
Existe un vicio de incluir como erogaciones de capital el gasto en mantenimiento de las obras públicas.
Exigencia legal de construcción del EAIF

La ley 25.917 de responsabilidad fiscal federal y el Decreto Reglamentario 1731/04 obliga a las jurisdicciones
firmantes a exponer el EAIF ejecutado. Se evalúa la diferencia entre los recursos percibidos (los corrientes y los de
capital) y los gastos devengados (incluyendo gastos corrientes netos y gastos de capital).
La ley valora el escenario 2, sesgado por sus efectos a largo plazo en el desarrollo económico en el cual existe una
29
Con un riesgo país de 6000 puntos (argentinas a fines 2001) el escenario era sin duda, el primero de los excepcionales. Con un
riesgo país de entre 200 a 400 (chile) el escenario sería el segundo. Entre 401 a 800 nos ubicamos en el primero.
evaluación de la capacidad de pago autónoma de los servicios de la deuda.
Un decálogo de reglas de buena salud financiera:

Reglas necesarias:
1. Los recursos corrientes –siempre- deben ser superiores a las erogaciones corrientes sin intereses, obteniendo
ahorro primario (resultado económico primario positivo)
2. Los recursos corrientes –siempre- deben ser superiores a las erogaciones corrientes obteniendo ahorro
(resultado económico positivo).
Reglas suficientes:
3. Las erogaciones de capital deberían ser financiadas (en lo posible): en el siguiente orden: endeudamiento a
largo plazo, ahorro, y recursos de capital.
4. Las erogaciones de capital deberán representar alrededor de un 20% del total de erogaciones.
5. Los recursos de capital deben destinarse a gastos de capital
6. No siempre resultado financiero negativo es malo si se cumple 7, pero no para siempre.
7. Fuentes financieras destinadas exclusivamente a erogaciones de capital y a cancelación de deuda.
8. La deuda pública debe ser tomada a tasa de interés razonable.
9. El total de servicios de la deuda no debería exceder aproximadamente el 15% del total de recursos corrientes
netos.
10. El presupuesto debe mostrar ligazón monetaria con la producción pública.
Vinculación Sistémica:
El EAIF se vincula sistemáticamente con los sistemas de presupuesto, de tesorería y de crédito público. A grandes
rasgos la Cuenta Corriente se asimila a la política fiscal, la Cuenta de Capital con el crecimiento económico y la Cuenta
de Financiamiento con la política monetaria y el crédito público.
Desde el punto de vista del enfoque productivo: los “programas con énfasis en consumo” se vinculan con la Cuenta
Corriente, los “programas con énfasis en inversión” con la Cuenta de Capital y los “programas con énfasis en
financiamiento” con la Cuenta Corriente por los intereses y gastos accesorios, con la Cuenta de Capital al financier
inversiones reproductivas y con la totalidad de los movimientos debajo de la línea.
G. OTROS ESTADOS CONSOLIDADOS DE ANÁLISIS FINANCIERO

Es muy significativo comparar el total general de gastos con el total general de recursos (Resultado Financiero Total),
advirtiendo la limitación cuando sólo se expone la cuenta corriente y de capital en forma excluyente, omitiendo el
detalle de gastos y recursos del financiamiento.
El Déficit Cuasi fiscal. Surgen cuando los déficits de tesorería se financian con emisión monetaria. Según la
Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) el déficit global es equivalente al desequilibrio de
tesorería como sumatoria de dos componentes: el déficit de tesorería propiamente fiscal y el gasto extrafiscal neto (ó
déficit cuasi fiscal). Su importancia se demuestra a través de la correlación directa entre ese concepto de déficit fiscal
y la tasa anual de inflación, provocada principalmente vía emisión monetaria para el financiamiento del déficit del
presupuesto gubernamental.
El déficit cuasi fiscal indica la falta de observancia de:
 El principio de universalidad presupuestaria
 La exclusividad de la función de tesorería es reemplazada por la acción de la máxima autoridad monetaria.
Se elimina a partir de:
 La aplicación de la ley de convertibilidad
 Reforma de la Carta Orgánica del BCRA
H. DECÁLOGO DE PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
El presupuesto público debe satisfacer un conjunto de principios30, que resumiendo las distintas corrientes
presupuestarias se pueden expresar como un decálogo:
1. Principio de Universalidad: la totalidad de los eventos constitutivos de la materia presupuestaria (gastos y
recursos) deben estar incluidos. No se debe excluir a los fondos especializados administrados por responsables ajenos
a la administración central.
2. Unidad: los presupuestos deben ser elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados en función de una política
presupuestaria común.
3. Exclusividad: no deben incluirse aspectos extraños a la materia presupuestaria, como por ejemplo abarcar
aspectos de orden laboral o impositivo.
4. Acuciosidad: presupuesto debe ser realista…
-en la determinación de objetivo y su correspondiente valoración.
-en concordancia con escenarios macroeconómicos futuros
- y con el conjunto de recursos financieros, físicos, humanos y tecnológicos.
5. Claridad: el presupuesto debe expresar de forma ordenada, nítida y transparente las acciones del gobierno,
permitiendo un fácil entendimiento por todos.
6. Periodicidad: se ha aceptado en general la periodificación anual consistente con el año calendario.

7. Continuidad: las previsiones del ejercicio deben apoyarse en resultados de ejercicios anteriores y en las
expectativas futuras.
8. Especificación: se debe exponer gastos y recursos con el máximo grado de detalle a través de los clasificadores
presupuestarios.
9. Flexibilidad: deben existir normas que permitan la modificación discrecional del equilibrio fiscal cuando se
presenten circunstancias especiales.
10. Equilibrio: se relaciona con los resultados de la EPF, tiene diferentes lecturas según la escuela:
-escuela clásica: igualdad absoluta de ingresos y gastos
-moderna o keynesiana: admite el déficit financiado con emisión
-Productivista: sólo acepta desequilibrios financiados con crédito público, siempre que se demuestre capacidad de
repago.
-PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
Técnicas de programación presupuestarias: presupuesto base cero, presupuesto por resultado, presupuesto por
demanda.
1-Elementos de la función de la producción:

Presupuesto es un tríptico referido a:
*Objetivo concreto
*Acciones
*Insumos reales
30
Ideas básicas fundamentales para comprender e interpretar homogéneamente la infinidad de situaciones posibles que pueden
ocurrir en los diferentes eventos de naturaleza económico – financiera.
2.Esquema del significado de la programación
La disociación entre las variables reales y financieras acentúa la falta de relación entre las unidades de estadística,
responsables de los registros de la producción de bienes y servicios y las de programación presupuestaria que utilizan
las variables financieras. Los criterios de asignación de recursos se deben efectuar atendiendo no sólo a la evolución
histórica de las erogaciones sino también considerando criterios de programación, elección de prioridades, etc.
Es habitual utilizar para una mejor comprensión del universo de las interrelaciones entre programación y presupuesto,
el esquema del significado de la programación.
K. PRESUPUESTO TRADICIONAL Y MODERNO
Parámetros Comparativos Presupuesto Tradicional Presupuesto Moderno
1. Finalidad Cosas que el gobierno compra. Cosas que el gobierno produce.31
Además, económica, por programas, por

2. Sistemas de clasificación Institucional y por Objeto.
moneda, por finalidades.
Inorgánica, carente de elementos de

3. Forma de presentación Estructurada facilitando amplia información.
información.
4. Conexión con la No la facilita, la planificación no se Forma parte del proceso de planificación.

planificación considera directamente. Coordina realizaciones anuales con planes.
5. Identificación de No los identifica al no formar parte de Identifica las metas con relación a planes
objetivos y metas la planificación. de largo y mediano plazo.
6. Forma de asignación de Asigna recursos a los organismos Asigna recursos a programas y de acuerdo a
31
La escuela productivista resalta la eficiencia en el uso de los insumos, tecnología de transformación, cantidad y calidad de la
producción final.
recursos según el objeto. metas establecidas con cálculo de costos.
De gestión integral que incluye evaluación

7. Forma de control Control financiero – legal.
de las realizaciones físicas.
Permite determinarlo como resultado del

8. Determinación de No puede, por falta de avances y
control, de la ejecución conforme a las
eficacia evaluación de resultados.
metas.
9. Asignación de Sólo responsabilidad legal – Responsabilidad por falta de ejecución

responsabilidades financiera. conforme a metas.
10. Comprensión pública Escasa para gobernantes y público. Más amplia y comprensible.
No permite identificar las Identifica duplicaciones mediante

11. Economía de esfuerzos
duplicaciones de labores. clasificaciones combinadas.
12. Naturaleza del proceso Empírico, mecánico y unitario De base técnica y características bien
presupuestario (incrementalista). definidas (por objetivos).
2-ppio de consistencia científica: ¿repetición o programación?

Criterio incrementalista: método de determinación de las previsiones presupuestarias que repite la ejecución del
año anterior con retoques o incrementos (positivos o negativos).
Lo más crítico del método es que supone más eficiente al que gasta más, no al que gasta mejor. Además genera la
óptica especulativa de gastar todo para no perder las partidas que han sido asignadas.
K-HACIA UN HORIZONTE PRESUPUESTARIO AMPLIADO EN EL TIEMPO
1. Presupuesto plurianual: presupuesto de por lo menos dos años. Garantiza la posibilidad de continuidad
ininterrumpida de financiamiento de gastos, erogaciones significativas, cuyos tiempos de maduración e impacto
son de mediano plazo. Gastos que exceden el ejercicio.
*Integra desde el punto de vista temporal: 3 tipos de programas
 Programas de CP: cuya finalidad es ejecutable en el corto plazo
 Programas de MP: con objetivos alcanzables en dos ejercicios.
 Programas de LP: con objetivos permanentes vinculados con la razón de ser del Estado.
Concepto de plurianualidad está incluido en 2 normas:
 Lafco: exige la inclusión de información adicional en el presupuesto anual cuando se incluyan créditos para
contratar obras o adquirir bienes y servicios cuyo plazo de ejecución exceda el ejercicio financiero.
 Ley 24.354: ley referida al Sistema nacional de inversión pública (SNIP), determina el Plan Plurianual de
Inversión pública, cuya información será complementaria de la ley de Presupuesto.
2. Cuentas generacionales: pretenden realizar un registro integral de los activos y pasivos de las decisiones
públicas en sus efectos con el conjunto de la sociedad en las próximas generaciones. Refiere al larguísimo plazo
(30 años). Es por ejemplo analizar el reparto intergeneracional de la deuda pública. Se encuentra limitado por su
extrema complejidad, deben ajustarse los valores de gastos y recursos según interés e inflación a 30 años.
3. Fondo anticíclico o anticrisis:
Finalidad: se utiliza para financiar déficit fiscales productos de ingresos que no se mantienen constantes. La finalidad
es evitar la consecuencia de impactos económicos impredecibles en las cuentas fiscales.
Se fondea: mediante varios ingresos, básicamente captando un porcentaje de la recaudación en los años de más
recaudación y circunstancialmente con los ingresos de las privatizaciones.
CAPÍTULO 6: RESTRICCIONES Y CONDICIONANTES DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA
Un presupuesto nacional, no sólo constituye la expresión financiera anual de las operaciones programadas por el
sector público, sino que también refleja los hechos financieros ocurridos e influye sobre las perspectivas futuras de la
economía de un país.
A. RELACIONES PRESUPUESTARIAS Y MACROECONOMÍA

Desde el punto de vista macroeconómico, la función principal del presupuesto es servir de instrumento de la política
económica del gobierno.
Considerando la ecuación macroeconómica fundamental en una economía abierta:
PBI + M = C + I + X
Podemos detectar dos importantes efectos de signo contrario:
El gasto en consumo e inversión contribuye a aumentar la demanda agregada, provocando la expansión del
empleo y la producción. Antagónicamente, todo ingreso público disminuye la renta disponible de los agentes
económicos, afectando negativamente el empleo y la producción.
Mediante las transferencias o las compras de bienes y servicios se incrementa la demanda global, que incluye al
sector público y al privado. Ambas medidas aumentan el déficit. Un aumento impositivo disminuye el déficit pero
afecta la producción y la demanda global, representado una significativa absorción de la oferta monetaria.
B. EFECTOS DE LA POLÍTICA FISCAL EN EL PRESUPUESTO

El conjunto de decisiones gubernamentales en materia de ingresos y gastos públicos constituyen el campo de la
política fiscal.
El espectro de opciones de un administrador público será diferente según las políticas fiscales sean de estabilidad o de
expansión:
En el primer caso, deberá valorar los efectos de la política fiscal cuando se basa en medidas restrictivas. Ésta
pretende controlar el conjunto de variables económicas con el fin de mantener el PBI cerca de su nivel máximo y
tasas de inflación bajas y estables, evitando presiones inflacionarias por aumento de la demanda global. Aquí, la
alternativa es reducir el déficit fiscal mediante medidas de contención del gasto y aumento de los recursos
públicos.
En el segundo caso, una política fiscal destinada a aumentar el producto y el empleo posibilitará un manejo fluido
del gasto público aunque deberá competir con el sector privado por la demanda de insumos escasos. Sin
embargo, se deberá tener una buena cultura financiera para determinar un límite prudente del gasto con el fin de
evitar la expansión del déficit fiscal que, financiado mediante aumento de la presión tributaria o por emisión
monetaria, paliará los efectos expansivos que se procuran.
Si el presupuesto público es deficitario, el Estado tiene que buscar los instrumentos genuinos destinados a
solventar la diferencia entre sus gastos e ingresos. Además del incremento de la presión fiscal y el financiamiento
con emisión monetaria, cuando los déficits presupuestarios tienen una continuidad, genera la necesidad de su
financiamiento mediante deuda pública. Ésta demanda elevados recursos para ser destinados a la cancelación de
sus servicios condicionando severamente el financiamiento de los presupuestos subsiguientes.
C. RIGIDECES EN LAS PROYECCIONES PRESUPUESTARIAS

Las rigideces o limitaciones pueden referirse habitualmente a:
*causas endógenas de naturaleza presupuestaria motivadas:
-utilización de técnicas presupuestarias inadecuadas, como la falta de programación por objetivos
Esto se debe a:
-sobreestimación de recursos -fallas en la información
-subestimación de gastos
-porque se “desea” un equilibrio presupuestario utilizando el “ardid” de
aumentar las previsiones de recursos o disminuir las de gastos.
* Causas exógenas de naturaleza extra presupuestaria:

-Éstas pueden ser de origen interno de la propia organización:
Producto de la ineficiencia organizacional.
Producto de la existencia de normas antipresupuestarias violatorias de los principios de unidad y universalidad,
asignando específicamente fondos a ciertos gastos.
Influencias derivadas de bruscos cambios políticos que inducen a la modificación de decisiones adoptadas con
anterioridad.
-También pueden ser factores extra presupuestarios de origen externo:
Factores de origen nacional vinculados a distintos acontecimientos de tipo político, social o económico
Causas de origen internacional vinculadas con el grado de inserción externa del país que repercuten directamente
sobre el presupuesto.
D. HIPÓTESIS CONDICIONANTES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

Las previsiones presupuestarias en materia de recursos y gastos requieren contar con un conjunto de hipótesis, es
decir supuestos racionales, respecto a la probable evolución de las variables económicas. Servirá para la fase I del
presupuesto.
Un escenario presupuestario integral debe prever la construcción de un modelo operativo incorporando un conjunto de
variables y parámetros destinados a una valoración realista de los efectos que diferentes restricciones pueden
producir en el futuro. Pueden citarse muchos casos en los que la actividad del sector público con un presupuesto
desmedido ha sido el mayor causante en la generación de futuras crisis financieras.
La ley 27428 promulgada a inicios del año 2018, que modifica la ley 25.917 establece que el PEN difundirá las
proyecciones de las variables macroecnómicas de evolución de precios, PBI, y el tipo de cambio; a las cuales deben
adecuarse las jurisdicciones adherida.
1. Performance de la Actividad Económica

La proyección del indicador global del nivel de actividad económica es fundamental en la determinación de egresos
públicos y el cálculo de ingresos tributarios. Conocer la futura performance de crecimiento del PBI es sustancial en la
determinación de la factibilidad de lograr un aumento de la recaudación sin incrementar la presión fiscal.
Si se desea una correcta evaluación de los recursos que serán captados a la sociedad debe relacionarse el total
presupuestario de egresos con el total de bienes y servicios generados por la economía en su conjunto.
2. Nivel General de Precios
Es fundamental para estimar la asignación de los créditos financieros por cada partida presupuestaria.
En economías mega inflacionarias las erogaciones presupuestarias son difíciles de estimar en forma realista en virtud
del carácter errático en la evaluación de la tasa de inflación esperada. Es habitual que el presupuesto se encuentre
desactualizado.
Una opción sería calcular las estimaciones del presupuesto en base a precios de un mes determinado y facultar al
Poder Ejecutivo a ajustar los créditos en base a la inflación futura, con algunas restricciones. Pero surgen problemas
como las consecuencias distorsivas de los pronunciados cambios de los niveles de precios relativos y el impulso
automultiplicador de los ajustes indexatorios.
Otra alternativa sería presupuestar los recursos en unidades físicas y valorizarlos periódicamente. Esto no es posible
en algunos rubros esencialmente monetarios.
3. Tipo de Cambio
La relación de la moneda nacional con el dólar estadounidense o una “canasta de monedas fuertes”, es fundamental
tanto para la estimación de créditos presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como
para la adquisición de insumos importados.
4. Salarios
La proyección de las escalas salariales es de suma importancia dada su incidencia sobre el total del gasto público. El
gasto público será mayor o menos flexible cuanto más se respete la decisión de mantener o no el salario real. 32 A ello
se suma que el costo de los insumos en personal, según el nivel de gobierno de que se trata, llega a niveles
significativamente elevados, es habitual que la nómina salarial casi nunca sea menor al 50% del gasto total.
5. Recaudación Fiscal
Los recursos del sector público son fundamentalmente de origen tributario y, en menor medida, no tributarios.
El incremento de los ingresos es una parte vital de la política fiscal para reducir el déficit, medido en relación al PBI.
Pero en una economía inflacionaria deberá contemplarse el efecto “Olivera – Tanzi”, que demuestra el deterioro en
términos reales de los recursos fiscales producto de la inflación.33
Si los recursos tributarios habituales no aseguran el financiamiento del gasto se suelen fijar precios políticos
notoriamente superiores al costo de los bienes vendidos en el mercado por parte de las empresas estatales,
apropiándose la administración central del excedente. En otros casos, se aplica directamente un impuesto específico a
las ventas destinadas al tesoro nacional, como por ejemplo los impuestos a los combustibles.
En todos los casos debería considerarse la elasticidad precio de la demanda porque si ésta es alta, seguramente las
expectativas de generar mayores recursos serán menores por una pronunciada caída en las ventas. Si se pretende
actuar con racionalidad económica, en materia de tarifas y precios, se deberían evitar sus efectos directos negativos
sobre los costos de la actividad económica.
En cuanto a los efectos indirectos, los déficits de las empresas públicas no sólo no generan excedentes sino que por
ser deficitarias, deben recurrir al auxilio financiero del tesoro nacional.
6. Servicios de la Deuda Externa.
Las previsiones en materia de compromisos anuales por amortizaciones e intereses plantean, en economía altamente
endeudadas, la necesidad de acceder a fuentes de refinanciamiento total o parcial para no caer en cesación de pagos.
En gran parte de las economías subdesarrolladas la carga de la deuda externa es significativa, en muchos casos la
cancelación de los servicios supera las posibilidades de pago basadas únicamente en los excedentes de los recursos
corrientes por sobre los gastos corrientes expresado en un superávit primario del EAIF.
7. Legislación preexistente
Es habitual que las proyecciones de gastos anuales no puedan hacerse con libertad. Leyes anteriores fijan porcentaes
minimos de presupuesto destinados a políticas que satisfacen necesidades sociales muy sensibles; por ejemplo, ley de
financiamiento educativo
E. EL PRESUPUESTO EXPLORATORIO
Propicia la formulación de un modelo integral que explica el comportamiento de los agregados del presupuesto público
en la economía, haciendo posible la adopción de medidas correctivas.
Este presupuesto permite que el equilibrio fiscal se logre no sólo por recaudación o por disminución del gasto, se logra
por una combinación de ambos. Si se prevé una disminución del déficit fiscal, basada en un incremento sostenido en
el nivel de recaudación, y ésta no es posible durante la ejecución del ejercicio se recurre a recortar gastos de mayor
flexibilidad. Los instrumentos pueden ser variados, desde una reducción general del gasto público hasta “clausurar el
presupuesto” en buena parte de los rubros con anterioridad a la finalización del presupuesto anual. En general, es
habitual reducir las inversiones públicas, la cual es una alternativa que pone en peligro el crecimiento de la economía
necesitada del desarrollo de infraestructura económica.
32
Es habitual en períodos inflacionarios acordar con los sindicatos que nuclear a los agentes públicos cláusulas de actualización
salarial automática con los consabidos impactos negativos.
33
Desde el momento en que se devenga la obligación impositiva o del servicio público y el momento en que se produce el pago
efecto transcurre un periodo de tiempo. Si la tasa de inflación de la economía es muy elevada entonces el ingreso real que percibe
el gobierno se deteriora con respecto al momento en que se devengó el crédito con los agentes económicos.
F. BASES DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
La programación de la ejecución intra anual es una respuesta apropiada para la resolución adecuada de las
variaciones estacionales en la materialización de ingresos y gastos, permitiendo aminorar los efectos negativos de
origen estacional.
También es preciso emprender un conjunto de tareas que identifiquen el volumen y la composición de los gastos a
realizar durante períodos de tiempo subanuales relacionándolos con los recursos previsibles.
El proceso de programación de la ejecución presupuestaria se encuentra estrechamente ligada al sistema de tesorería.
El principio de caja es la norma rectora en materia de ejecución presupuestaria. El establecimiento de cuotas de
compromiso, de devengado y de pagos es el instrumento que el administrador establece para regular la programación
de la ejecución presupuestaria.
G. LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Son mecanismos de ajuste fiscal para limitar el gasto, la deuda, etc.
Antecedente: Programa de Convergencia de la UE
 Déficit: de hasta un 3% del PBI
 Deuda: de hasta un 60% del PBI
 Bandas de fluctuación para: el tipo de cambio, la inflación y tasas de interes
Responsabilidad Fiscal Argentina 1:

La LAFCO contiene requisitos de responsabilidad fiscal, contiene 5 grandes anclas: art. 34; 37, 42 (debilitado por la
reforma del 2010); 56 y art. 12.
Responsabilidad Fiscal Argentina 2:

Ley 25.152 “de solvencia y transparencia fiscal y la calidad de la gestión pública nacional”
Año:
Alcance amplio Referido a:
 Formulación del presupuesto
 Eficiencia y calidad de la gestión publica
 Programación de la evaluación del gasto
 Compromiso del libre acceso a la información pública
Instrumentos:  Déficit fiscal: reducción gradual del déficit fiscal hasta su desaparición en el 2003.
 Gasto público primario: la tasa de crecimiento del gasto público primario no podrá
superar el crecimiento del PBI.
 Presión tributaria efectiva: en función de disminuir la evasión fiscal.
 Deuda pública: limites a la deuda pública nacional.
 Fondo anticrisis fiscal: se crea.
 Presupuesto plurianual: elaborar un presupuesto de al menos 3 ejercicios.
 Convenios programas: se introduce la figura de los convenios programas que
incorpora un régimen de premios y castigos a los responsables de de la obtención
de resultados.
 Gastos extrapresupuestarios: se prohíbe crear fondos u organismos que impliquen
gastos extrapresupuestarios.
 Perfeccionamiento del proceso presupuestario y de los sistemas de control e
información.
Responsabilidad Fiscal Argentina 3

Ley 25.458 “déficit cero”
Año:
Instrumentos  Dispuso un sistema de programación de la ejecución presupuestaria
 Estableció la sujeción de cuotas de compromiso a los recursos recaudados
Lo cual ya estaba legislado en el art. 34 de la LAFCO

Ley 25.917 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
Año: 2005
Alcance: Pretende aplicar en todas las jurisdicciones provinciales y municipales los principios, normas y
sistemas de la LAFCO con implementación de un sistema integrado de información fiscal
compatible con el nacional.
Medidas.
1. Gobierno *Debe presentar anualmente:
nacional
 Resultados previstos en base devengada
 Limites endeudamiento para las jurisdicciones
 Proyecciones sobre PBI, inflación, TC, salarios, recaudación y deuda
*proyecciones de presupuestos trianuales
2. Gbnos *Deben presentar presupuestos trianuales con proyecciones de:

provinci  Recursos por rubros
ales
 Gastos por finalidad y función y por carácter económico
 Plan de inversión
 Proyección de operaciones de deuda
 Perfil de vencimiento de la deuda
 Proyección de la coparticipación de impuestos a municipios
 Descripción de las políticas presupuestarias básicas
*publicar en las páginas webs sus presupuestos
3. gastos  gasto primario(*) no puede crecer más que la tasa de crecimiento del PBI
 art. 34 LAFCO
 venta de activos fijos (*) sólo deberán destinarse a gastos de capital
 gastos extrapresupuestarios se prohiben
4. recursos  el cálculo deberá basarse en la ejecución presupuestaria del ejercicio previo (criterio
incremental) o en la metodología que se considere técnicamente más conveniente
(criterio de evaluacion directa).
5. Equilibrio  Jurisdicciones deberán ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio fiscal
fiscal  Crear el fondo anticrisis
 Nivel de endeudamiento (*) deberá ser tal que los servicios de la deuda no superen el
15% de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a
municipios.
6. Normas  Concejo federal de responsabilidad fiscal: se crea un Consejo integrado por los
generales ministros de economía.
 Ppio de universalidad: se reafirma la importancia del principio de universalidad
 Clasificadores presupuestarios homogeneos aplicados por las provincias y la Nación
 Indicadores homogeneos de gestion pública: que midan la eficiencia y eficacia en
recaudación y gastos para realizar comparaciones interjurisdiccionales.
 Normas punitivas

Frente a la crisis financiera se sancionaron normas excepcionales que duraron una década. A fines del
2009 la ley 26.530 con afán de oxigenar las cuentas fiscales modifica transitoriamente para los años 2009
y 2010 la ley 25.917 (federal), suspende las normas con (*).
Esta reforma debilita las fortalezas de estos régimenes.

Con la asunción de las nuevas autoridades a findes del 2015, por la ley 27.428, promulgada a inicios del
año 2018 se modifica la ley 25.917 (federal). La norma fortalece el cuarto régimen federal. La propuesta
pretende endurecer el manejo de las cuentas públicas.
La iniciativa no es un nueva estructura de responsabilidad fiscal sino que deja vigente la anterior (ley
federal) y es rebautizada con el nombre de Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y Buenas Prácticas
de Gobierno.
Aspectos más destacables:
1. Mejores definiciones en cuanto a las variables macro fiscales a elaborar por el Gobierno Nacional: info
más detallada de la deuda, por ejemplo.
2. Fortalecimiento de la información fiscal en sus respectivas páginas web.
3. Que en más los indicadores de gastos y recaudación sean aprobados por el Consejo Federal de
Responsabilidad Fiscal, órgano rector de su cumplimiento conformado por los ministros de Finanzas de las
jurisdicciones.
4. En cuanto a los sistemas de administración financiera de las provincias, deban ser compatibles con el
nacional. Se acentúa la necesidad de modernizarlos, como también los sistemas de recursos humanos, de
deuda y administración tributaria.
5. Establece un límite duro en cuanto a que el gasto público corriente primario debe congelarse en
términos reales, en cuanto sólo puede crecer hasta el límite de aumento del índice de precios al
consumidor previsto en las reglas macro fiscales.
6. Señala restricciones para las jurisdicciones que en la ejecución de sus presupuestos con resultado
deficitario. Como incentivo pero a partir del año 2020, las jurisdicciones que muestren en su ejecución
resultados superavitarios podrán aumentar el gasto en relación a las proyecciones de crecimiento del PBI
según reglas macro fiscales.
7. El impacto del rubro personal en el gasto corriente es morigerado en cuanto las jurisdicciones no
podrán aumentar su planta de personal permanente y transitorio sino hasta el límite del crecimiento de la
población proyectada.
8. Condiciona exclusivamente la venta de activos físicos al financiamiento de erogaciones de capital.
9. Pone límites al gasto corriente en los dos últimos trimestres del fin del mandato del Presidente,
gobernadores y jefe de gobierno de CABA.
10. Se acuerda no aumentar la presión impositiva legal en gravámenes sobre el trabajo, la producción y el
sector productivo.
11. En cuanto al tope del endeudamiento del 15% su regulación debe ser inmediata y sujeta a severo
control por parte de Consejo de Responsabilidad Fiscal.
CAPÍTULO 7: UN ENFOQUE PRESUPUESTARIO PRODUCTIVO
A. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Es una técnica moderna de presupuesto de carácter integral, instrumental, polifuncional y procesal que en relación al
Esquema de Significado de la Programación determina una función de producción con:
asignaciones financieras en función de;
objetivos concretos, para los cuales se desarrollan;
acciones y se asignan;
insumos materiales, humanos y técnicos
que conformando categorías programáticas permite el control de legalidad y de gestión de los resultados finales
deseados.
¿Por qué es integral?: Porque incluye la totalidad de las previsiones financieras y reales necesarias para concretar la
producción pública de bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades colectivas.
¿Por qué es instrumental?: Porque reúne múltiples características ventajosas:
Facilitar el proceso de modernización de las estructuras administrativas y financieras.34 Es un instrumento
proactivo que dinamiza los cambios en el Estado. La programación facilita que la asignación de los créditos
presupuestarios y la posterior aprobación de cuotas para comprometer, devengar y pagar los gastos se realice
sólo si los requisitos de la presupuestación programática son satisfechos por los diferentes responsables.
Permitir la participación en función que los múltiples niveles políticos, directivos y ejecutivos conforman
múltiples eslabones institucionales responsables de la definición de los objetivos concretos de la programación,
armonización de los insumos necesarios, previsión de las acciones y expresión de las diferentes unidades de
medida.
Provocan un conveniente grado de descentralización operativa y desconcentración espacial en la
administración garantizando el principio de normatización centralizada y ejecución descentralizada.35
Facilitar el control de los actos de gobierno. Permite precisar los responsables de las acciones públicas hasta el
menor nivel de la organización, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar oportunamente
los desvíos.
Contribuir al logro de la excelencia en la organización estatal en el uso de los recursos públicos medidos a
través de la productividad (eficiencia), el menor costo de las operaciones (economicidad) y el logro de los
resultados (eficacia y efectividad) satisfechos en forma oportuna (ejecutividad).
¿Por qué es polifuncional?: Sirve para múltiples visiones necesariamente interrelacionadas para responder a un
variado espectro de interrogantes según diferentes visiones técnicas respecto a cómo lograr los objetivos concretos
propios de cada programación y cuales serán sus efectos.
¿Por qué es procesal?: Porque está conformado por etapas o fases condicionadas no sólo por razones técnicas sino
también legales, incluso algunas con jerarquía constitucional, determinantes de su contenido y sus plazos de
presentación.
Estas fases secuenciales e interdependientes están constituidas por:
Fase 1 de formulación: mediante el uso de técnicas presupuestarias vinculadas con el cumplimiento de políticas
de gobierno. Se elabora el presupuesto a partir de la definición de políticas y lineamientos básicos y diversos
anteproyectos previos a la formulación final.
Fase 2 de aprobación: el Poder Legislativo es el responsable de discutir, analizar y modificar el proyecto
enviado por el Poder Ejecutivo.
34
Se puede contribuir a la modernización del resto de los sistemas de administración financiera, adquiriendo enorme relevancia
cuando se habla de un SIDIF (Sistema Integrado de Información Financiera).
35
Como la programación presupuestaria se extiende hasta niveles menores permite una mejor asignación de insumos y
determinación de responsabilidades en la totalidad de la red productiva de la organización.
Fase 3 de ejecución: comprende la materialización en el transcurso del ejercicio de las previsiones de gastos y
recursos definidas por parte de las distintas áreas del Poder Ejecutivo, en su carácter de poder administrador.
Fase 4 de control: cotejo, comparación y evaluación de la ejecución realizada en relación con las previsiones
aprobadas legalmente.
Fase 5 de reprogramación: a veces es necesario efectuar modificaciones presupuestarias cuando el
cumplimiento de las previsiones originales no sea posible.
El presupuesto es un proceso de previsión, ejecución y evaluación de resultados donde es imprescindible una

información completa y detallada en cada una de las respectivas etapas.
B. PRESUPUESTACIÓN POR PROGRAMAS EN ARGENTINA

Argentina ha tenido erráticas experiencias en materia de programación presupuestaria:
En 1966, se intentó en el orden nacional la aplicación de la técnica del presupuesto por programas.
En la década del ´70 algunas provincias (como Córdoba) aplicaron técnicas de programación presupuestaria a
través del “presupuesto por resultados”.
En 1993 si aplicó parcialmente la técnica del presupuesto por programas, siguiendo el método de la visión de la
producción extendiéndose a la totalidad del sector público con el presupuesto del ejercicio 1994.36
La estrategia procuraba asimilar la actividad del Estado como un productor de servicios más, adoptando herramientas
usada en la organización de la producción industrial. Esta visión productivista contribuye a la mentalización de los
distintos niveles de responsables públicos en cumplir sus responsabilidades como si se tratara del accionar de una
línea productiva proveyendo de una oferta de productos públicos acorde con las demandas de los usuarios finales.
C. LA VISIÓN DE LA PRODUCCIÓN EN EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
1. Elementos de la función de producción

a. Las relaciones insumo – producto: elementos humanos, materiales, servicios y equipos que se transformaran
en un producto final como es un bien o servicio.
b. La producción puede ser de dos tipos:
 Intermedia, exigida previamente como condicionamiento para el posterior desarrollo de la producción
terminal. Esta puede ser:
 Directa: influye unidireccionalmente sobre el producto terminal.
 Indirecta: Influye mediatizadamente sobre el producto terminal.
 Terminal, para satisfacer necesidades ciudadanas y en algunos casos como insumos para otros programas.
c. Tecnología de transformación, la forma y manera técnica elegida por parte de las instituciones ejecutoras para
el desarrollo del proceso productivo.
d. Relaciones de condicionamiento, indica la relación técnica por la cual determinados productos condicionan y, a
la vez, son condicionados por otros.
e. Centros:
 De gestión productiva: comprende la institución o conjunto de instituciones en donde se combinan insumos
y tecnologías necesarias para la producción terminal. Puede ser especializado o diversificado. Habitualmente
se denominan “unidades ejecutoras”.
 Legales de asignación de recursos financieros: nexo de asignación de créditos presupuestarios
necesarios para la programación. Responsables de vincular los aspectos físicos con los financieros, los
36
El presupuesto nacional diseñado con la técnica PxP del 2018 cuenta con 402 programas y subprogramas, 942 actividades y 375
proyectos
“centros legales” están condicionados por el principio de juridicidad.
2. Las redes presupuestarias

La “visión de la producción” se expresa desde varios puntos de vista:
Desde el punto de vista de la función de producción
 Acciones presupuestarias terminales: destinada a la obtención de productos terminales.
 Acciones presupuestarias intermedias: dan lugar al desarrollo de la producción intermedia. Estas

acciones pueden ser
-directas
-indirectas
Desde el punto de vista del tipo de producción: según el producto sea final o intermedio (directo o indirecto).
Desde el punto de vista de la red institucional: estructuras orgánicas dependientes de la unidad ejecutora
responsable.
D. CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS
1. Definición de categorías programáticas
Estas categorías permiten definir:
Un lenguaje común comprensivo de las distintas fases de la presupuestación.
Un mejor desarrollo del proceso presupuestario provocando una adecuada división del trabajo.
Cursos para modificar la organización detectando deficiencias estructurales o situacionales.
El “presupuesto por programas”, a través de sus diversas categorías, permite la asignación de créditos
presupuestarios a los diferentes recursos humanos y materiales, necesarios para el cumplimiento de objetivos
concretos, vinculados a determinados programas de acción. Mejora el clásico esquema de limitar la definición de
partidas exclusivamente a ciertas unidades institucionales del gobierno.
2. Clasificaciones de categorías programáticas
Red de Categorías Programáticas Generales
 Programas: eje de la programación presupuestaria. Es “todo conjunto de acciones orientados al logro de un

objetivo concreto en el marco de la actividad gubernamental, para el cual se asignan insumos reales y
asignaciones financieras para su desarrollo bajo una unidad gubernamental.
 Subprogramas: cuando el objetivo concreto de un programa es complejo y puede desagregarse en objetivos

parciales. Comprende las acciones tendientes al logro de un objetivo parcial concreto.
 Actividades específicas: son una parte de las acciones necesarias en todo programa, agrupables en base a
cierto grado de homogeneidad entre ellas, se complementan entre sí para alcanzar el objetivo perseguido.
 Tareas: subpartes en que se pueden dividir cada uno de las “n” acciones homogéneas que componene cada
actividad.
Red de Categorías Programáticas vinculadas a Proyectos de Inversión: cuando para alcanzar el objetivo
de un programa es necesario realizar una inversión física o real que incremente el patrimonio.
 Proyectos: conjunto de obras programadas agrupables en unidades económicas capaces de funcionar

individualmente y de producir servicios a la comunidad.
 Obras: unidades físicamente independientes que integran un proyecto.

 Trabajos: acciones necesarias para el desarrollo de una obra.
Red de Categorías Programáticas Especiales: son servicios generales de apoyo al conjunto de las categorías
progrmáticas.
 Actividades centrales: son servicios de coordinación y de apoyo al conjunto de programas que integran
una jurisdicción.
 Actividades comunes: son servicios de coordinación y de apoyo al por lo menos dos programas a cargo de
un organismo público de la administración central de nivel inferior.
 Previsiones financieras: son créditos presupuestarios que no representan un costo directo ni indirecto
factible de asignar en la realización del conjunto de propósitos (programas).
Sirven de soporte financiero general al conjunto de la administración pública., como por ejemplo los servicios
de la deuda, contribución a organismos descentralizados.
3. Importancia de las redes para clasificar gastos y en el EAIF

Para obtener el gasto de naturaleza económica necesitaremos como puente conocer a qué tipo de programa responde
cada gasto del clasificador por objeto. Para esto será imprescindible contar con las tres redes desarrolladas.
En el EAIF todos estos programas con énfasis en consumo o en inversión o en financiamiento se relacionan
directamente con cada una de las grandes cuentas que lo integran.
4. Algunos ejemplos de redes programáticas
CASO 1: Programa que se abre en actividades CASO 2: Programa que se abre en proyectos y
estos en obras
PROGRAMA
PROGRAMA
Proyecto 1 Proyecto 2
ACT. B ACT. C ACT. A
Obra a Obra b Obra a Obra b
CASO 3: Programa que se abre en actividades

y proyectos, y estos en obras y actividades
PROGRAMA
Proyecto 1 Proyecto 2
Act.a Act.b Obra a Obra b Obra a Obra b
E. OTRAS TÉCNICAS DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA

Existen diversas técnicas de programación presupuestaria que pueden ser adecuadas para su aplicación al Estado en
la medida que se fundamentan en una visión productivista.
Estas técnicas difieren en su metodología pero no en su esencia.
1. Presupuesto por Resultados
Esta técnica exige:
 Integración del conjunto de insumos humanos, materiales, organizativos e informativos.
 Proyección de objetivos con exposición de alternativas.
 Definición de instrumentos de gestión adecuados.

Además, introduce en el proceso decisorio el concepto de costos de oportunidad de los recursos utilizados.
Fue implementado en Mendoza en 1989, tuvo como limitación su falta de integración con el sistema de información
contable. Esta limitación fue de índole práctica porque metodológicamente contempla que la totalidad de los sistemas
de información financiera estuvieran integrados.
Gestión por resultados en Argentina: en los últimos años en el SPN existe una tendencia a aplicar técnicas por
resultados, ello sin dejar de meritar el PxP; ya no se limita a mostrar la producción pública sino cómo impacta sobre
variables macro sociales y económicas. El PP puede decir cuántos niños se atendieron en escuelas primarias, el PxR
además puede decir el impacto de ello sobre el analfabetismo. Para ello el PxR necesita un buen sistema estadístico.
2. Presupuesto por demanda

Centraliza el enfoque de la producción pública evaluando las demandas ciudadanas y del mercado. Formula
indicadores de desempeño en términos absolutos y relativos de los cuales deberán rendir cuenta los responsables.
Es aplicado en Chile. Resalta una de las 5E: la efectividad.
3. Presupuesto por objetivos

Se vincula con los objetivos concretos del Programa, dicha denominación es utilizada en Puerto Rico.
F. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
No se trata en sí de una técnica presupuestaria, sino de un criterio para permitir la participación ciudadana.
Los ciudadanos sólo pueden discutir un monto determinado de la asignación del gasto público vinculada a necesidades
especiales directas. Con esto no se pone en peligro la coherencia de la estrategia presupuestaria a cargo de las
autoridades responsables. Los ciudadanos analizan un monto financiero para gastar en determinadas áreas. Esto se
hace a través de discusiones en audiencias públicas con la participación de los responsables de la conducción política,
los expertos presupuestarios y técnicos en los temas a tratar.
Puede convivir con el presupuesto por programas. Este presupuesto tendrá mayor éxito cuando más se haya
profundizado el proceso de descentralización, siempre y cuando se garantice una adecuada correspondencia entre
gastos a incurrir y los recursos asignados que deberán respetar estrictamente.
No condiciona la teoría de representación política según la cual “el pueblo gobierna a través de sus representantes”.
G. IMPLEMENTACIÓN DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA. SHOCK O GRADUALISMO

El éxito de la implementación del presupuesto por programas ha sido en muchas circunstancias relativo si lo medimos
desde el punto de vista de un análisis costo / beneficio. Muchas causas han concurrido a ello como la falta de
estabilidad de las políticas públicas, una administración no proclive al cambio y una ingenuidad en los expertos al
pensar que una fórmula técnica asegura de por sí resultados positivos.
La tesitura gradualista afirma que la única forma de mejorarla es implementando técnicas propias de
programación.
* selectividad institucional: aplicando la programación a determinados sectores, institucionales del sector público,
evitándose así los inconvenientes de su implementación global.
* selectividad sectorial: de acuerdo a las necesidades económicas o sociales prioritarias y en coordinación con la
planificación.
La estrategia gradualista fue seguida en el SPN en gran medida desde la implementación de la reforma con la
aplicación de la programación presupuestaria a partir de 1992 en determinadas jurisdicciones ministeriales, para
extenderse a la totalidad del sector público en el año 1994.
H. DESMITIFICACIÓN POLÉMICA. ¿CUÁL ES LA MEJOR TÉCNICA DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA?

Cualquier técnica es buena si contiene todos los elementos de la visión de la producción y si respetan políticas de
Estado de una sana administración. Cualquier técnica si es sistémica, tiene elementos en común, aunque se valoricen
algunos aspectos más que otros.
Lo importante no es el nombre que le demos a la técnica sino que se logren resultados.
CAPÍTULO 8: CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS DE GASTOS
El análisis del gasto y los recursos públicos se facilita mediante la construcción de agrupamientos homogéneos
denominados clasificadores.
Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que, agrupando recursos y gastos de
acuerdo a determinadas pautas comunes en función de criterios coherentes de igualdad entre sus elementos,
facilitan el desarrollo integral e integrado del sistema de información.
Con los clasificadores se permite conocer e interpretar la incidencia de gastos y recursos sobre distintos aspectos
vinculados al desenvolvimiento del sector público, facilitando la contabilidad fiscal y permitiendo el control de la
ejecución presupuestaria.
A. OBJETIVOS Y REQUISITOS
Los clasificadores presupuestarios tienen diversas finalidades:
Uniformidad conceptual, proporcionan un conocimiento más cabal de un conjunto único de conceptos,
definiciones y procedimientos de las cuentas del sector público
Criterio único de imputación, en un solo documento recogen las distintas formas de clasificar los ingresos y
gastos orientados a su estudio y aplicación al proceso presupuestario.
Información, facilitan el análisis de los efectos presupuestarios en relación al conjunto de la información
económico y social.
Estas clasificaciones deben cumplir un conjunto de requisitos:

Proceso de consolidación, debe existir una clara distinción de los clasificadores analíticos y los que son
resultado de la agregación y procesamiento de información.
Proceso de exposición, deben posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia económico –
financiera que realizan las instituciones públicas.
Usuarios, pueden ser utilizados por todas las instituciones públicas y la ciudadanía.
B. TIPOS DE CLASIFICADORES
1. Un enfoque histórico de su desarrollo

Los clasificadores del gasto se pueden catalogar en:
Tradicionales o de legalidad: vinculados con el deseo de expresar el gasto según:
 Quién es el organismo responsable de realizarlo (clasificador institucional);
 En qué se gasta, atendiendo a determinadas características tecnológicas de fabricación o de procedencia de

cada insumo, necesarias para la producción pública (clasificador por objeto).
Modernos o de gestión: surgen en virtud del mayor rol del Estado en la sociedad. Responden a una amplia
gama de preguntas:
 Para qué: clasificador económico.
 Para quién: clasificador por finalidades / funciones.
 Cómo se realiza el gasto: clasificador programático.

La totalidad de los clasificadores permiten evaluar el desarrollo de las 5E.
2. Cuadro comparativo de clasificadores de gastos
Desarrollo general (1º nivel de

Clasificadores Concepto, usos y finalidades
apertura)
Institucional
Entidades (unidades ejecutoras) del Estructura institucional del sector público
¿Quién gasta? gobierno que realizan el gasto. Sirve de (Ley de Ministerio y sus reglamentaciones)
control legal de cada organismo, pero no
(SIMAFAL-
para medir eficiencia.
institucional)
Inc. 1 Gastos en personal

Inc. 2 Bienes de consumo
Inc. 3 Servicios no personales
Bienes que el gobierno compra. Facilita
Inc. 4 Bienes de uso
Por Objeto ¿Qué se el control centralizado al existir
gasta? estructura de cuenta uniforme. No mide Inc. 5 Transferencias
la eficiencia del gasto, ni su
(SIMAFAL-adjetivo) Inc. 6 Activos financieros
comprensión macroglobal por falta de
información agregada. Inc. 7 Serv. Deuda y disminución de otros
pasivos
Inc. 8 Otros gastos
Inc. 9 Gastos figurativos
Efectos de la acción estatal sobre las

Naturaleza Económica
variables económicas: consumo y
Gastos corrientes
¿Hay consumo? ¿Hay capital. Mide la inversión pública, su
capitalización? ¿Hay incidencia sobre la estructura monetaria, Gastos de capital
financiamiento? consecuencias la imposición sobre la
Aplicaciones financieras
capitalización y el consumo. Importante
(SIMAFAL-sustantivo)
para la confección de cuentas nacionales
Muestra grandes propósitos de la acción

de gobierno.
Fin. 1: Administración gubernamental
Por finalidades y
funciones
 Finalidad: propósitos esenciales, Fin. 2: Servicios de defensa y seguridad
para cuyo cumplimiento se realizan.
¿Para que necesidad de Fin. 3: Servicios sociales
la comunidad se gasta?
 Funciones: conjunto de acciones
generales y homogéneas para cada Fin. 4: Servicios económicos
(SIMAFAL-sustantivo) finalidad. Sirve para la toma de
Fin. 5: Deuda pública
decisiones políticas, y su control
ciudadano.
Por programas Conjunto de acciones para cumplimentar

cada objetivo concreto del Estado
¿Cuáles son los
(cuantificable o no) para lo cual se Desarrollo de categorías programáticas del
objetivos concretos
asignan recursos humanos, financieros y respectivo presupuesto anual.
que procura el Estado?
materiales a cargo de una unidad
(SIMAFAL-sustantivo) ejecutora midiéndose un resultado final.
Sectorial
¿En qué macro- Muestra la participación del Estado Sector primario
sectores de la sociedad sobre distintos sectores económico –
Sector secundario
repercute el gasto sociales. Sirve para la determinación de
público?) la matriz de insumo – producto. Sector terciario
Geográfico Muestra el destino por cada división Provincias
¿Sobre qué territorios geográfica. Útil en la implementación de Departamento
se destina el gasto? políticas descentralizadas o
Partidos
regionalización.
Por moneda
Muestra la necesidad de divisas Nacional
¿A qué moneda se
extranjeras. Es necesario para
imputa el gasto?) Extranjera
programar la balanza de pagos.
(SIMAFAL-adjetivo)
Por fuente de
financiamiento
Muestra el origen del financiamiento. Si Fuentes internas
¿Cuál es el origen del
se financia con recursos nacionales o
financiamiento del Fuentes externas
extranjeros.
Estado?
(SIMAFAL-adjetivo)
3. Clasificadores combinados
Cuando dos o más clasificadores se combinan proporcionan información útil para diferentes análisis cruzados.
Representan un invalorable aporte par todo proceso de evaluación y de toma de decisiones en las políticas
gubernamentales.
Estas combinaciones pueden realizarse a través de las distintas inter vinculaciones de los nueve clasificadores
tomados de dos en dos.
Las clasificaciones combinadas más útiles son:
Institucional – Por objeto del gasto: expresan la combinación de los clasificadores tradicionales. Muestra los
créditos presupuestarios en el uso de distintos insumos necesarios para la función de producción que cada
institución emplea.
Económica – Institucional: muestra, en una visión global, el impacto que produce la acción de los diferentes
organismos públicos sobre gastos corrientes, de capital y financiamiento.
Sectorial – Institucional: relacionado con el sistema de cuentas nacionales, determina cómo las instituciones
orientan sectorialmente el destino de sus gastos, ligándolo a las políticas económicas implementadas por el
gobierno a través de sus planes de desarrollo.
Económica – Por objeto: determina cómo los distintos tipos de gastos materiales, humanos, de equipamiento,
etc. fueron insumidos con destino económico en gastos corrientes, de inversión o financieros.
Económica – Por finalidades: determina el destino para cada finalidad y su respectiva función de los gastos
corrientes, de capital y financieros.
Geográficos combinados: determinan el alcance de las acciones que realiza el sector público en el ámbito
territorial, detectando el mayor grado de centralización o descentralización. Por ejemplo, el institucional –
geográfico, vincula el gasto de las diferentes instituciones con ciertas áreas geográficas.
Institucional, por objeto y fuentes de financiamiento: en determinados casos es necesario construir
combinaciones de tres clasificadores para mostrar los gastos de cada institución en función de su objeto y la
fuente que servirá de financiamiento.
C. TIPOS DE CLASIFICADORES
Clasificadores comunes de gastos y recursos:
 Institucional
 Tipo de Moneda
 Geográfico
CAPÍTULO 9: TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DEL GASTO CORRIENTE
A. DIFICULTADES EN LA DETERMINACIÓN DEL GASTO PÚBLICO

La complejidad de los insumos y la conducta de valuar de menos en la economía gubernamental produce un vicio en
la EPF37: subvaluar el gasto.
Existen diversas razones para incurrir en errores y omisiones en sus estimaciones. En algunas situaciones está
motivado en fallas de tipo técnico o por carencias de estadísticas adecuadas. En otros casos, ante la “necesidad” de
sortear los controles, tanto de proveedores como de ciudadanos, es habitual presentar presupuestos aparentemente
equilibrados o con desequilibrios irreales, cuando no se puede lograr el equilibrio.
Es por ello que en materia de administración financiera un buen presupuesto es condición necesaria pero no
suficiente. Además, es indispensable contar con un excelente sistema contable que muestre fehaciente y
oportunamente la calidad de la ejecución.
Para estimar el gasto se puede seguir:

 Criterio incremental
 Criterio situacional: todo gasto debería analizarse en función de
 Objetivos a lograr
 La aplicación de las técnicas más productivas
 Cambios en los precios relativos entre otras variables macroeconómicas.
B. TÉCNICAS POR COSTEO

La programación presupuestaria requiere para la asignación de créditos financieros el costeo de las distintas
categorías programáticas en función de las acciones a realizar.
Programación presupuestaria
Costeo de actividades: valoración monetaria o financiera del conjunto de esfuerzos humanos e insumos que se
destinan a obtener productos intermedios y finales.
Estos costos pueden ser:
 Costos preventivos: previstos
 Costos históricos: ejecutados
Pero no se deben confundir gastos con costos, para conocer los costos en su totalidad se deben considerar otros
tipos de “insumos”, habitualmente no contemplados en el sector público.
1-Importancia del costeo en el SP CMC
El costeo en la administración pública debe considerarse como una tarea integrada con el SIDIF, podrá hablarse de un
subsistema integrado de costos.
Características:
1. Eliminación de los costos superfluos: que no agregan calidad al producto final.
2. Implementación de la contabilidad por actividades: vinculando la racionalidad de los gastos generales de
37
Ecuación Presupuestaria Fundamental.
producción con el nivel de insumos realmente consumidos.
3. Determinación de los costos objetivos: el costo objetivo es el precio de mercado; como en el sector público se trata
en general de bienes de naturaleza no competitiva (no se comercializan), el costo objetivo debe procurar la obtención
del menor costo por unidad de producción que vinculado con el grado de presión fiscal equilibre la ecuación sacrificio
colectivo con la calidad y cantidad de la producción pública.
4. Mejorar el seguimiento a tiempo real de los costos incurridos: que permita registrar y detectar desvíos y causas.
Los CMC y los costos de oportunidad deben ser especialmente valorados; se pretende evitar el argumento de “hacerlo
de cualquier forma” o como se dice en Argentina “atarlo con alambre”.
CMC y ABC: Simbiosis dada por los CMC y la selección de actividades basadas en costos. El modelo se desarrolla a
raves de 3 pasos conciliables con el enfoque productivista: actividades, centros de costos y componentes del costeo.
Convoca al funcionario inteligente para comprenda si cuenta con recursos suficientes para un gasto que debe ser
eficiente.
2-Componentes del costeo

1. Materia prima: insumo susceptible de transformación, es la base material para lograr el producto final. Está
conformado por elementos que integran la partida “bienes de consumo” del clasificador por objeto.
2. Mano de obra: esfuerzo humano destinado a transformar la materia prima en producto. Es la partida “gastos
en personal” del clasificador por objeto.
3. Costos de fabricación: erogaciones diversas para lograr el producto. Incluye la partida “servicios no
personales” y la depreciación de la partida “bienes de uso”.
3-Interrelaciones sistémicas
1. Costo primo:
2. Costo de conversión.
3. Costo de producción:
4-Diferencias entre costos empresarios y gubernamentales
La totalidad de los desembolsos para la terminación de un producto es determinante del precio de venta. Por eso es
factible aplicar técnicas de costeo a las empresas públicas.
Las empresas contemplan estructuras de identificación de costos adicionales:
1. Gs. De comercialización: para que el producto llegue a los clientes (transporte, marketing, etc.)
2. Gs. De administración: contables, etc.
3. Gs. De estructura: gastos no clasificados en otra parte, como por ejemplo los gastos de representación de los
miembros en el directorio, depreciación de activos fijos que no forman parte del proceso industrial.
GASTOS DE LOGÍSTICA: estas estructuras de costos adicionales se agrupan en gastos de logística en la

Administración Central dado que no hay actividad de venta.
GASTOS DE LOGÍSTICA + costos de producción = costo total de la Administración Central.
5-Costos según nivel de actividad: Los costos se pueden relacionar por tramos de producción o según el tipo de
actividad gubernamental. En toda política de ajuste se necesita conocer el grado de flexibilidad de los distintos tipos
de gastos para tomar decisiones en materia de financiamiento adicional, como incrementos impositivos o toma de
crédito, cuando no es suficiente bajar el gasto por sus repercusiones adversas sobre la cantidad y calidad de la
producción pública.
Son de suma utilidad la definición tradicional de costos en fijos, independientes del nivel de producción pública. Es
decir, constantes para una determinada función de producción. O en costos variables, dependientes del nivel de
producción, estos crecen en forma proporcional en relación al nivel de producción pública.
La gráfica del punto de equilibrio. Se entiende como punto de equilibrio la intersección entre el total de costos (o
de gastos si el costo no es posible de aplicar) y el total de ingresos que podrán provenir por una asignación de
recursos financieros del presupuesto y/o por cobro de tasas o aranceles a los usuarios (justificados bajo el principio de
contraprestación).
En materia financiera permite determinar el nivel más adecuado de actividad para distintos niveles de capacidad
utilizada y variaciones de ingresos en función de la determinación de los costos fijos y variables.
C. TÉCNICA DE BASE CERO (TB0)
1. Una herramienta fallida en Argentina

Si bien es una técnica de naturaleza compleja, puede ser comprendida como auxiliar de la programación
presupuestaria en general y del presupuesto por programas en particular. Por ello hablamos de técnica base cero más
que de presupuesto base cero.
2. Cuando los objetivos concretos compiten entre sí

La TB0 parte del principio científico de consistencia por la cual a priori en la resolución de cualquier problema ningún
elemento tiene mayor valor que otro. Por esto, toda acción a incluir en el presupuesto gubernamental debe ser
analizada bajo el criterio de su propio merito y en comparación con diversas alternativas.
El TB0 recepta de la técnica del costeo la importancia en la valoración monetaria de los elementos de la producción; y
de la técnica del análisis de valor un procedimiento crítico para optar entre distintas decisiones.38
Caracteristicas:
*Parte del ppio de consistencia científica
*Recepta la Técnica de costeo
Técnicas del análisis del valor: es un procedimiento crítico para optar entre diferentes decisiones.
Frente a dos alternativas de igual función se elige la de menor costo (ejemplo: industria de la tijera)
*objetivo: desarrollo de un producto a un menor costo unitario o con un mismo techo financiero plantear la
materialización de mayores actividades o funciones.
3.Fases del proceso:
Fase I: Líneas Políticas y pautas de acción: conocer las líneas políticas para definir los objetivos concretos de la
programación.
Fase II: Identificación de unidades de decisión: una unidad de decisión es un centro de costeo de las actividades
involucradas que facilita el análisis comparativo entre las diferentes alternativas.
Fase III: Paquetes de decisión: de entre dos o mas actividades competitivas entre sí, deberá elegirse total o
parcialmente aquella o aquellas que demuestran menores costos para un mismo resultado o mejores resultados para
el mismo costo.
Conceptos:
*Paquete de decisión: incluye una actividad determinada con diferentes grados de desarrollo posible, con la
determinación de los insumos y costos requeridos para cada uno de ellos, que deberá competir con otros paquetes.
38
La TB0 es un complemento del presupuesto por programas.
4.Ordenamiento de los paquetes: el ordenamiento incluye básicamente paquetes completos y adicionalmente
fracciones incrementales de otros paquetes en pugna no seleccionados de manera completa.
5.Componentes: objetivos, metas (cuantificación de los objetivos), costos estimados y beneficios.
6.Diferentes niveles de actividad por cada objetivo: se compara con la ejecución del año anterior si el paquete
existió:
*Normal: igual al periodo anterior si el programa existió
*Mínimo: menos al año anterior pero que garantice la mínima prestación aceptable.
*Superior: mayor prestación que el año anterior, ejemplo 120%.
*Óptimo: se propone sin límites la realización del objetivo.
7.Valor de la elección política y técnica
En todos los casos se garantiza un mínimo de cumplimiento técnicamente posible y socialmente deseable de los
distintos niveles de actividad. La decisión política a partid de dicho mínimo y hasta el techo financiero asignado puede
determinar diferentes niveles de actividad de la función de producción de cada paquete.
También se puede permitir que una determinada alternativa del proceso de planificación general sea considerada
como definición política previa en un “nivel óptimo”. Es decir que no tenga impedimentos en lograr su financiación a
ese nivel aunque nunca podrá evitarse demostrar la razonabilidad de sus costos.
La metodología TB0 permite sin duda mostrar la puja entre sí de diferentes alternativas por participar en la
financiación de un tope o techo financiero preestablecido. En forma piramidal, el ordenamiento de paquetes de
decisión, elaborado por cada centro, es elevado a su vez a un alto nivel de decisión. En cada centro de decisión es
importante que se constituya un comité con la participación de funcionarios políticos y técnicos, enriqueciendo y
armonizando así las demandas políticas, con la experiencia y conocimiento de los niveles permanentes de la
administración.
8.Uso de la TB0 en Argentina
Existen pocos antecedentes de su uso. Es introducida por la ONP para la elaboración del presupuesto preliminar,
dentro del proceso de formulación del presupuesto para el ejercicio 1997. Dicho presupuesto preliminar introduce una
actividad adicional al cronograma del presupuesto, con la finalidad de garantizar la debida anticipación del proceso
presupuestario, permitir una mayor participación y promover la innovación organizacional.
La ONP considera a la TB0 como una herramienta complementaria del presupuesto por programas.
9.Utilidad de la TBO
*facilita el proceso de planificación, programación y presupuesto.
*induce a la participación y descentralización
*evita podas uniformes del gasto sin mayores fundamentos técnicos.
Inconvenientes:
*es una técnica compleja que aumenta tareas y tiempos.
*se requiere una gran cultura presupuestaria.
D-CONTRATO DE RENDIMIENTO (contrato-plan / convenio –programa): un organismo superior conviene

formal y explícitamente con sus propias empresas autogestionarias, la programación de objetivos periódicos y la
asignación de recursos necesarios para su consecución, explicitándose derechos y obligaciones reciprocas.
Pretende la eficientización de ciertas áreas gubernamentales.
Principio de normatización centralizada y ejecución descentralizada: siendo el PE el poder administrador responsable,
mediante estos contratos, de establecer los resultados económicos y financieros y los índices de productividad que
deben lograr las empresas.
Ámbito de aplicación:
*Inversiones específicas
*Empresas Públicas
1. Antecedentes de su aplicación
Esta técnica ha sido utilizada en algunos países europeos y en Latinoamérica (Brasil y Bolivia). En el año 1999 la ley
de responsabilidad fiscal introduce la figura de Convenios Programas, incorporándose un régimen de premios y
castigos a sus responsables en función de la obtención de resultados.
CAPÍTULO 10: TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DE EROGACIONES DE CAPITAL
A. IMPORTANCIA DE LOS GASTOS EN INVERSIÓN

Por la magnitud de las asignaciones financieras de toda inversión, se debe evitar que errores en su apreciación traigan
consecuencias perjudiciales sobre las finanzas. Ello sucede cuando además de los sacrificios presentes innecesarios,
producto de inversiones improductivas, se generan desequilibrios futuros, soportados por el tesoro, con compromisos
de fondos por pago de servicios de la deuda que superan los ingresos netos que se presumían derivarían de los
proyectos.
Toda inversión tiene efectos en el corto plazo sobre el resto de las variables económicas; pero si en el largo plazo no
se resuelve un esquema equilibrado de ingresos – gastos, sus consecuencias suelen ser contrarias al objetivo que se
pretendió lograr. Este es el aporte que realiza la corriente productivista, al requerir un cierto grado de eficiencia en la
decisión del gasto público, no sólo con un sentido económico, sino también social.
Aporte de la escuela productivista:
B. EFECTOS ECONÓMICOS MÚLTIPLES DEL GASTO EN CAPITAL

Gastos en capital: 2 tipos
 Inversiones especificas
 Proyecto integral y complejo
Desde la visión de la producción un proyecto de K tiene dos direcciones:
 Hacia atrás: los insumos que demandará la obra
 Hacia adelante: los productos o servicios que suministrará la obra
Efectos de la ejecución de un proyecto:
 Directos: repercusiones inmediatas de la obra
 Indirectos: repercusiones mediatas de la obra.
C. TIPOS DE PROYECTOS SEGÚN SU ENVERGADURA

1. Casos de proyectos integrales
La relevancia de estos proyectos requiere un estudio de las siguientes etapas:
a. Estudio del mercado: En el caso de la empresa pública, se tendrá en cuenta el tipo de demanda del bien, la
elasticidad de los precios, la oferta de sustitutos, etc. En el caso de los bienes públicos del sector gobierno, se
valorarán los efectos directos e indirectos del proyecto sobre la sociedad.
b. Determinación del tamaño y localización. Deberá definirse el punto de equilibrio entre grandes
emprendimientos alejados de la población con sus consecuentes inconvenientes y costos de transporte; o el
desarrollo de un mayor número de iniciativas de menor importancia.
c. Ingeniería del proyecto. Un estudio de las alternativas tecnológicas indicará la conveniencia de evitar la
instalación de instrumental sofisticado para una baja demanda. También deberá valorarse las expectativas de
avances tecnológicos, la existencia de personal suficientemente capacitado y otros elementos que aconsejen el
uso de una u otra tecnología.
d. Cálculo integral de inversiones. Se deberán considerar los aspectos referidos a la instalación inicial del
proyecto, es decir el capital fijo, como los referidos a la puesta en marcha. También debe presupuestarse cuánto
habrá que invertir en “moneda nacional” y “moneda extranjera” por sus efectos directos sobre el balance de
pagos. El punto de partida para el estudio del financiamiento debe ser un “cronograma de inversiones”.
e. Presupuesto de ingresos y gastos. El cálculo de futuros gastos e ingresos anuales del proyecto facilitará la
determinación de los ingresos y costos, tanto globales como por unidad de producción. El presupuesto anual no
es constante, es común que varíe a través de la vida útil de proyecto, por lo que se deberá tener en cuenta las
posibles fluctuaciones de precios del mercado, y porcentajes de la capacidad de producción realmente utilizada.
f. Financiamiento. Un buen proyecto debe indicar las fuentes de recursos financieros necesarios para su ejecución
y funcionamiento, describir los mecanismos a través de los cuales fluirán esos recursos hacia el proyecto y
demostrar que son accesibles y realistas.
g. Organización y ejecución. Un proyecto bien estudiado y de alta prelación social puede quedar interrumpido por
complicaciones burocráticas. La interrupción o excesivas demoras en la terminación de una obra pública alarga
innecesariamente el período de maduración de la inversión, eleva los costos e inhibe el desarrollo de actividades
vinculadas. Por esto, debe exigirse contar con una excelente capacidad administrativa con selección de personal
superior adecuado para su organización y puesta en marcha.
h. Técnica de evaluación de proyectos.
2. Casos de proyectos específicos

Las alternativas suelen ser la compra, el alquiler o alguna forma mixta de financiamiento como podría ser el leasing.
Entre las distintas opciones de compra deben consignarse dos aspectos diferentes:
 El grado de desgaste39 a que estarán sujetas las distintas alternativas de nuevos equipos con las
probabilidades de disminución de su productividad y/o crecimiento de los costos de mantenimiento y
reparación.
 La obsolescencia40 como consecuencia del incesante avance tecnológico, provocando la constante aparición
de máquinas y equipamiento eficientes.
Las técnicas de evaluación de inversiones son totalmente aplicables a inversiones específicas; a partir de analizar las
diferentes propuestas tecnológicas de equipamientos, de igual o distinto costo, permite decidir la alternativa financiera
más conveniente.
D. ORIGEN DE LOS FONDOS PARA EL FINANCIAMIENTO

Origen de los fondos:
 Origen externo al estado (nacionales o extranjeros) costo explicito de financiamiento (tasa de interés)
 Origen interno al estado
costo implícito de financiamiento (costo de
oportunidad )
Tasa de corte: servirá de referencia para aprobar o rechazar una inversión cuando la tasa de retorno esté por encima
o por debajo de ella. La técnica aconseja utilizar como tasa de corte la mejor alternativa de colocación financiera de
esos fondos en un mercado seguro de capitales.
En el SP: se utiliza una tasa de corte menor dado que se tienen en cuenta criterios sociales.
*Criterios prioritarios para seleccionar las Inv. Públicas:

 Proyectos orientados a la capacitación del capital humano de los sectores de menores ingresos y a atender la
equidad distributiva en materia educativa, salud, etc.
 Proyectos orientados a mejorar la calificación de la mano de obra y competitividad de la producción nacional.
 Proyectos orientados a disminuir los desequilibrios regionales.
39
Depende del tiempo de vida útil asignado a la duración de una máquina y su régimen de uso en el transcurso del tiempo.
40
Depende de la velocidad del progreso en la rama tecnológica considerada.
E. CRITERIOS DE EVALUACIÓN. RIESGO Y RENTABILIDAD
Decisión de Inversión: se basa en:
 Rentabilidad
 Riesgo
Teoría de la previsibilidad:
*Acontecimiento cierto: certeza
*Acontecimiento riesgoso: hay dos situaciones con diferentes grados de probabilidad para cada una de ellas
*Acontecimiento incierto: se desconocen probabilidades.
F. METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS INTEGRALES

Existen variados métodos para evaluar inversiones con menor o mayor grado de certidumbre y sofisticación. Se
suelen denominar a los primeros métodos empíricos o no científicos, y métodos científicos a los segundos.
La utilización de uno u otro dependerá de muchos factores: el conocimiento estadístico, la urgencia en la decisión, la
relevancia de la inversión, las exigencias de los prestamistas en cuanto a plazos y garantías, entre otros aspectos
importantes.
Aquí no se tendrán en cuenta dos aspectos: el riesgo y la inflación.
1. Métodos empíricos
Se trata de métodos vulgares que pretenden determinar una base genérica para el proceso de decisión de una
inversión sin tener en cuenta los efectos periódicos anuales de las corrientes de ingresos y egresos medidos a través
de la tasa de interés.
Deberían utilizarse para una primera aproximación siendo aconsejable recurrir en una segunda instancia al uso de
métodos científicos.
a. Método de comparación por costos
Aplicable únicamente cuando se trata de proyectos con lapsos de tiempo similares y de no muy largo plazo, en los
cuales la incidencia del valor del dinero a través del tiempo se acota significativamente.
Parte de cotejar la magnitud de los costos de dos o más alternativas de inversiones a realizar para el logro de un
mismo objetivo.
Es el método utilizado generalmente en las contrataciones públicas, al aplicar el criterio del “menor precio”,
aunque no siempre suele ser conveniente. Es útil para el caso de bienes de igual o parecida calidad y funciones.
b. Método del período de recupero
Evalúa el tiempo en que un proyecto tarda en recuperar su inversión a través de sus ingresos netos. Este método
sirve para proyectos con un mismo tiempo de duración o escaso tiempo de diferencia. Es útil cuando se pretende
realizar una primera selección entre muchas y se fija como condición previa un tope de años de recupero.
Se puede utilizar como complemento para “desempatar” a favor del proyecto con menor plazo de recupero ante
alternativas iguales resultantes de algunos de los métodos científicos.
2. Métodos científicos
Se basan en un análisis estricto del flujo anual de ingresos y egresos, introduciendo el efecto del valor tiempo del
dinero medido a través de una tasa de interés (r).
Interpretar el concepto del valor actual de los fondos a invertir es importante bajo el simple criterio de que no es lo
mismo un peso hoy que un peso dentro de cinco años. Así en una gráfica línea del tiempo:
$1 (1 + r)n
Si a ese capital C de $1 lo multiplicamos por el factor (1+ r)n, lo estamos “llevando” n períodos en el sentido del
transcurso del tiempo, y obtendremos un monto final de dicho período n, superior al capital original.
En dirección inversa, si conocido este monto futuro lo necesitamos expresar a tiempo presente, para obtener el valor
actual debemos realizar la operación contraria:
$1
 vn $1
1  r 
n
Es decir, dividir por el mismo factor (1+ r)n que se simboliza usualmente como vn (factor de actualización). En otros
términos el capital lo multiplicamos por el factor vn para expresarlo al momento presente. De esta manera
homogeneizamos a un mismo momento, el valor de fondos (ingresos y costos) expresados originalmente en tiempos
diferentes.
Dicha homogeneización permite la comparación sobre una base temporal uniforme del flujo de egresos e ingresos a
un valor monetario similar actualizado.
a. Valor actual neto (VAN)
Este método se define como resultado de sumatoria de los “ingresos menos los costos año por año” actualizados a
una determinada tasa de interés (llamada tasa de corte) menos la inversión original realizada.
Siendo:
Y = ingresos
C = costos
r = tasa de interés en una alternativa de mercado seguro.
I0 = inversión inicial
Un proyecto será factible si: VAN > 0 (positivo)
Un proyecto no será factible si: VAN < 0 (negativo). En este caso conviene colocar la inversión (I 0) en una institución
financiera solvente como mejor alternativa de inversión.
b. Beneficio - Costo
Establece una relación beneficio (B) con costo (C), indicando el grado (porcentaje) del primero en relación al segundo.
Difiere del VAN en que se trabaja con cocientes entre B y C, mientras que aquel lo hace a través de una sustracción
de B menos C.
Así, si el cociente de la corriente actualizada de B/C es de 1.1, significa que el beneficio total del proyecto es superior
en un 10% a sus costos anuales y la inversión inicial I0.
c. Tasa interna de retorno (TIR)
La TIR determina una tasa s tal que iguale el flujo actualizado de ingresos, con el flujo actualizado de costos e
inversiones.
Si s > r el proyecto es factible
Si s < r el proyecto no es factible
G. MÉTODO DE EVALUACIÓN DE INVERSIONES ESPECÍFICAS

Comparar
VIEJO EQUIPO
NUEVO EQUIPO
 Sumatoria de costos actualizados por
 Sumatoria de costos actualizados por años años de operatividad
de operatividad del nuevo equipo
 Más: costo de adquisición  Menos: valor de reventa
 Menos: valor residual
Si la primera es menor a la segunda es conveniente comprar el nuevo equipo.

H. CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD DE LA TASA DE INTERÉS
1. Elección de la tasa de interés
Un problema es la elección de la tasa de interés o “tasa de corte” cuando se aplican metodologías científicas para
evaluar proyectos integrales o específicos. Generalmente se utiliza el mercado financiero internacional para aceptar o
colocar fondos. Si se pretende seleccionar los proyectos con un criterio estrictamente económico, lo aconsejable es
adicionar un “plus” sobre tasas internacionales reconocidas como la LIBOR.
En los proyectos de inversión social pueden elegirse tasas de interés menores en la medida que ponderen
determinados beneficios indirectos o sociales. Estas son situaciones que requieren subsidiar parte o la totalidad de los
intereses del proyecto, cuando no la amortización de parte del capital.
Sin embargo, debe exigirse la continuidad a largo plazo del emprendimiento, una vez puesto en marcha, y que éste
sea aceptado por la ciudadanía porque ésta es quien soportará la carga del financiamiento. En proyectos con impactos
importantes sobre la sociedad se han generado el desarrollo de diversas técnicas para determinar los costos y
beneficios sociales.41
2. Introducción de criterios no económicos
Además de los criterios económicos, es ineludible en la toma de decisiones en materia de inversiones públicas tener
en cuenta los objetivos políticos.
Se parte del principio de que buena parte de los servicios producidos por el sector público no tienen precio de
mercado, dado que no son entregados a cambio de dinero. Por ello no es posible la aplicación del criterio costo –
beneficio, porque mientras los primeros en general son medibles, lo segundos aunque identificables no son fáciles de
cuantificar. Por ello se utiliza el criterio costo – efectividad o costo – eficiencia, porque ambos son comprensibles de
un conjunto de factores objetivos y subjetivos acordes con valoraciones de tipo político y social. En proyectos
alternativos de similar efectividad, deberá elegirse aquellos que garanticen la minimización de costos.
I. PROCESO DECISIONAL DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS
1. Importancia
Argentina ha destinado en inversiones en las últimas décadas un buen porcentaje del producto bruto. A pesar de ello,
el país tuvo una pobre performance de crecimiento debido a que la productividad de la inversión pública fue muy baja
por no respetarse requisitos técnicos básicos y de sentido común propios de todo proceso racional de toma de
decisiones en materia de inversiones públicas. Así, en materia de técnicas de evaluación de proyectos, existió una
ausencia de pautas generales, de metodologías adecuadas y de capacitación profesional. Ello significó una falta de
homogeneidad para realizar análisis comparativos.
Por esto, se plantea la necesidad de contar con un sistema racional para la toma de decisiones de inversiones
públicas, que seleccione los proyectos por sus cualidades y resultados.
2. Marco institucional
La Secretaria de Programación Económica, a través de la Dirección Nacional de Inversión Pública y Financiamiento de
Proyectos, es responsable del diseño de un Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), con diversas
responsabilidades en materia de determinación de prioridades de los proyectos que integran el Presupuesto Nacional y
la definición de pautas generales y de metodologías particulares para la evaluación de proyectos.
Se consideran como objetivos centrales del SNIP la implementación de un inventario permanente o banco de
proyectos de inversión pública nacional y la elaboración del Plan Nacional de Inversiones Públicas. Por otra parte, se
incorporaran metodologías para la evaluación de proyectos como los criterios costo – efectividad o costo - eficiencia.
Con la finalidad de sistematizar la presentación de los proyectos, la Dirección Nacional de Inversión Pública y
Financiamiento de Proyectos ha elaborado una Guía General para la formulación y evaluación de proyectos de
inversión pública nacional,
3. Fondos fiduciarios para erogaciones de capital o PPP

Por Decreto 1299 del año 2000 se aprobó en Argentina el régimen para la promoción de la participación privada en
41
En proyectos como subsidios por desempleo, implementación de programas de economías alternativas, o diversos programas de
micro – emprendimientos promovidos en el orden internacional y nacional, el objetivo de distribución del ingreso se lo considera
altamente prioritario en función de criterios socialmente aceptados.
erogaciones de capitales para infraestructura creándose un Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura (FFDI),
destinado al diseño, construcción, mantenimiento, operación y financiamiento de obras de infraestructura económica o
social.
Con el FFDI se aplicó el criterio de llave en mano en la terminación integral del proyecto ampliado al gerenciamiento
administrativo y operativo de los emprendimientos una vez finalizados. Con este sistema se pretende resolver la
conflictividad en el desarrollo de las obras cuando intervienen varios contratistas. Por otra parte, se pretende
garantizar que las obras terminadas tengan un aceptable grado de funcionalidad y de recupero de las inversiones ya
sea mediante precios, tarifas o subsidios estatales previamente acordados.
La dirección del FFDI está a cargo del Ministerio de Planificación Federal. En la selección de oferentes se aplica el
régimen de licitación pública nacional con un procedimiento para permitir la participación de las MIPyMES.
CAPÍTULO 11: TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DE RECURSOS
A. TIPOS DE RECURSOS ESTATALES

Las finanzas públicas en general clasifican a los recursos estatales en tributarios y no tributarios. Se consideran
transitoriamente como recursos: el crédito público que posteriormente deberán devolverse con parte de la tributación
futura; y la emisión monetaria.
1. Recursos Genuinos
Son aquellos recursos públicos que contemplan el paradigma económico de necesidades ilimitadas y recursos escasos;
estos últimos se captan fiscalmente, en forma definitiva o provisoria, para financiar proporcionalmente el gasto
público. Aún cuando existan desequilibrios transitorios en el corto plazo no se generan distorsiones significativas en el
equilibrio de la estructura económica nacional de largo plazo.
a. Recursos Tributarios
Los tributos son la máxima autoridad que el Estado tiene en función de las potestades jurídicas establecidas en la
Constitución para exigir prestaciones de dinero o en especies.
Mediante la transferencia compulsiva de dinero del sector privado el sector público solventa la compra de insumos
estatales necesarios para el desarrollo de funciones de producción estatal.
Los tributos están integrados por una gran variedad de instrumentos. El más importante de ellos es el impuesto, que
se basa en la capacidad contributiva de un cierto sujeto pasivo o contribuyente, independientemente de su
contraprestación.42
Un impuesto puede ser con asignación específica cuando la capacidad de imposición estatal abarca un cierto conjunto
social en función de un criterio singular en la consideración de su capacidad contributiva. 43
La tasa se justifica por la contraprestación de un bien cierto, generalmente un servicio, reclamado por el usuario en
un momento determinado debiendo existir un prudente equilibrio entre el costo del servicio y el valor oblado. El pago
es obligatorio pero sólo en la eventualidad que se reclame una prestación pública.
La contribución por mejoras se establece en función del incremento patrimonial como consecuencia de una obra o
servicio público que mejore fehacientemente un activo, generalmente inmobiliario, del sujeto pasivo beneficiado.
Todos estos tributos son obligatorios desde el punto de vista jurídico rigiendo el principio que no hay tributo sin ley.
b. Recursos no tributarios
Cuando el Estado actúa como empresario participa en la oferta de bienes en el mercado generalmente monopolizando
la actividad. Los bienes puestos a disposición del público se entregan mediante la percepción de un precio o tarifa que
debería financiar el costo y la obtención de una utilidad propia de toda actividad empresaria.
En estos casos se habla se precios o tarifas políticas porque en su fijación no se tiene en cuenta los criterios
económicos habituales de mercado favorecida por su accionar monopólico.
La diferencia más notoria entre precios y tarifas. Es que la tarifa representa el valor de la contraprestación pecuniaria
de un cliente de una empresa pública proveedora exclusiva de bienes reconocidos universalmente como
imprescindibles para lograr un cierto nivel de calidad de vida o insumo esencial en la actividad productiva. Si el bien
tiene otras alternativas de compras en el mercado se trata de un precio.
c. Crédito público
Es la posibilidad de recibir de particulares, del país o del extranjero, medios de pagos genuinos para financiar
desequilibrios en la ecuación de ingresos y egresos estatales. El capital prestado será devuelto mediante
amortizaciones periódicas más pagos de intereses convenidos, constituyendo el servicio de la deuda.
Con éste se traslada al futuro la carga del financiamiento de la actividad estadual. Es decir, los servicios de la deuda
serán cancelados mediante tributos futuros.
42
Los contribuyentes no reciben bienes públicos en relación directa a los impuestos pagados.
43
Por ejemplo, el sistema jubilatorio de reparto. Aquí las contribuciones no son voluntarias y se destinan exclusivamente al grupo
social abarcado.
2. Recursos No Genuinos
Son ciertos recursos públicos que distorsionan sustancial, creciente y aceleradamente el equilibrio macroeconómico
nacional, con cambios en los precios relativos producto del financiamiento de los desequilibrios fiscales mediante la
creación de medios de pagos no relacionados con los movimientos de la economía real.
La emisión monetaria es uno de los recursos que con mayor o menor habitualidad el gobierno puede hacer uso para
financiar el gasto. Sus consecuencias pueden ser muy dañinas ya que la emisión monetaria descontrolada es un
impuesto regresivo que pagan los que menos posibilidades tienen de escapar a procesos inflacionarios pronunciados,
como son los asalariados y los acreedores que no pueden indexar.
Para evitar su descontrol se requieren normas severas que prohíban o restrinjan la capacidad de emitir moneda para
financiar el gasto público.
Otro recurso no genuino, son los bonos obligatorios del tesoro que emite la tesorería.
B. TÉCNICAS DE ESTIMACIÓN DE RECURSOS

Existen diversos criterios para lograr una estimación realista de los recursos:
1. Estimación de recursos tributarios

Abarca una amplia gama de alternativas.
 En ciertos casos, se suele considerar en forma automática como recaudación factible futura, los resultados
de la recaudación obtenida en el último ejercicio. Esta técnica es de muy limitada aplicación, dado que se
parte del supuesto que el Estado es un sistema estático. Se puede utilizar para algunos recursos menores de
naturaleza repetitiva a través del tiempo.
 La técnica del promedio realiza las estimaciones promediando linealmente la recaudación de dos o más
períodos anteriores en procura de morigerar la influencia de factores transitorios que mejoraron o
deterioraron significativamente la recaudación. Posee los mismos defectos que la anterior.
 En una visión más dinámica se utiliza la técnica de los aumentos considerando tendencias incrementales
futuras, basadas en las performances de los aumentos de los años anteriores. Adolece de los mismos
defectos que las anteriores, porque considera al futuro una repetición del pasado.
 Se aconseja en las proyecciones tributarias la utilización de técnicas de estimación específica. Se puede
prever cada uno de los tributos estatales a partir de
*técnias económetricas
*Estadísitica de cuentas nacionales
*estabilidad, crecimiento y distribución del Y
*Decisión de presión fiscal
2.Estimación de precios de empresas públicas

Sus ingresos genuinos están dados por los precios que se cobran por los bienes ofrecidos en el mercado. La
microeconomía y la teoría de los precios sirven como instrumental científico para la determinación de los ingresos. Los
precios que perciben las empresas públicas están revestidos de criterios generalmente políticos que pueden ser:
superiores a sus costos, facilitado por la situación de monopolio de la empresa estatal, o inferiores a sus costos
cuando razones de índole generalmente social para facilitar el desarrollo de ciertas actividades productivas así lo
justifiquen.
En cualquier caso es indispensable la realización de estudios de mercado, para poder estimar la cuantía de los bienes
ofrecidos por la empresa que la comunidad estaría dispuesta a adquirir a determinados precios. Es responsabilidad de
los niveles políticos determinar cuáles son las consecuencias económicas al fijar precios políticos muy por encima o
muy por debajo del precio de equilibrio.
3.Estimación del crédito público

La necesidad de financiar déficit operativos o desarrollar proyectos de inversión lleva a contraer deuda pública,
dependiendo de las distintas fuentes a las cuales se puede acceder y sus respectivos costos.
4.Estimación de la emisión monetaria.
Es un recursos no genuino para financiar gasto publico con lo cual hablar de un criterio para estimar cuánto se debe
emitir para financiar gasto carece de sentido.
Existen dos métodos para determinar la emisión monetaria:
 Actualmente se acepta que la oferta monetaria acompañe el crecimiento de la economía real mediante la
proyección de la emisión monetaria que se define anticipadamente con la finalidad de eliminar la
incertidumbre inflacionaria en función de ciertos criterios prudenciales referidos a la marcha futura del
incremento del PBI.
 Esquemas de metas de inflación: faculta a la autoridad monetaria a un cierto grado de discrecionalidad para
hacer frente a problemas como shocks adversos del nivel de actividad y de empleo (puede aumentar la
emisión). Además, implica la prohibición de emitir moneda para financiar déficit fiscal.
Hay una diferencia básica entre el BCRA y la Reserva Federal de EEUU, el BCRA tiene como objetivo la estabilidad de
precios, la Reserva Federal tiene como objetivo el pleno empleo.
La emisión monetaria con respaldo en la riqueza no produce inflación: M.V=P.Y; Sin embargo hoy ninguna moneda
tiene respaldo dólar como sucedía en la convertibilidad; en cualquier economía las monedas son fiduciarias con un
valor que depende más de la confianza, con una base de reservas de no más del 30%; en el caso de EEUU las
reservas son un 20%.
C. LA PRESIÓN FISCAL COMO PARÁMETRO DE LA GESTIÓN FINANCIERA

El indicador de la presión fiscal, como la relación del total de impuestos percibidos dividido el PBI, es de gran utilidad
para medir el grado de captación de riqueza a la sociedad. Este indicador no muestra el grado de eficacia del Estado,
al no medir el nivel de gasto en relación a las prestaciones de servicios.
En la evaluación de la presión fiscal se debe tener en cuenta la naturaleza de los impuestos que conforman la
estructura fiscal. Se recomienda siempre un grado de progresividad impositiva que facilite la redistribución de la
riqueza como uno de los objetivos deseables de la política económica siempre que no desaliente las inversiones
privadas indispensables para la competitividad y el crecimiento.
D. LA CURVA DE LAFFER – MAQUIAVELO

Reducir gastos y/o aumentar la recaudación es el gran desafío en períodos de crisis.
La denominada curva de Laffer – Maquiavelo, señala que más allá de una tasa efectiva de impuesto si se pretende
aumentar las alícuotas nominales, la recaudación no sólo que no se mantiene sino que disminuye. Laffer aconsejaba la
baja del Impuesto a las Ganancias44 porque esta reducción impositiva liberaría fondos para ser utilizados por el sector
privado y no aparejaría complicaciones de índole presupuestaria ya que se pagaría por sí sola debido a la mayor
recaudación impositiva proveniente de la mayor actividad económica. Así, se evita que los sujetos pasivos de la
obligación tributaria meritúen el costo de oportunidad de bajar el nivel de actividad valorando no afrontar los efectos
de una presión tributaria que atenta contra sus intereses económicos.
E. CLASIFICADORES DE RECURSOS
En el SPN se utilizan los siguientes tipos de clasificadores:
1. Clasificación por rubros-tradicional
Ordena, agrupa y presenta los recursos del Estado en función de sus potestades tributarias, ingresos no tributarios,
en su participación en el mercado como una empresa más de la economía; y la aplicación del criterio ampliado en
materia de ingresos definido como requisito del SIDIF.
Es un clasificador primario que expresa las distintas potestades estatales para obtener ingresos.
44
Debido a que se caracterizan por un alto grado de elasticidad en relación al nivel de tasas progresivas.
2. Clasificación Económica-moderna
Comprende la imputación de ingresos en relación a su repercusión sobre los agregados fundamentales de la ecuación
macroeconómica fundamental: Producto = Consumo + Inversión. Es un clasificador moderno de origen secundario.
Este es un reordenamiento del clasificador por rubros en función de sus efectos económicos.
a. Ingresos Corrientes
b. Recursos de Capital
c. Fuentes Financieras
La interrelación de los clasificadores económicos de gastos y recursos permite construir las respectivas cuentas
corrientes, de capital y de financiamiento del Estado Ahorro – Inversión – Financiamiento (EAIF).
CAPÍTULO 12: EVALUACIÓN DEL GASTO Y MEDICIÓN DE RESULTADOS
A. EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE BIENES PÚBLICOS ADECUADOS

Siguiendo el “Esquema del significado de la programación”, al preverse objetivos concretos, mediante el desarrollo de
diversas acciones, se pretende obtener determinados logros o resultados. Por esto, el presupuesto debe reflejar la
totalidad de los procesos productivos de las instituciones públicas. La técnica presupuestaria utilizada debe permitir
identificar, cuantificar, incorporar e interpretar todos los elementos que componen dichos procesos.
Como el presupuesto es el instrumento utilizado en todo proceso de toma de decisiones, si bien es una condición
necesaria la información de naturaleza financiera, no es suficiente en la mayoría de los casos. Si se pretende conocer
los datos reales desde el triple punto de vista de sus insumos, de la tecnología aplicada y de las metas a lograr en
materia de bienes y servicios, se requiere ampliar la información presupuestaria. Los resultados a obtener deben
reflejarse en el presupuesto mediante parámetros denominados unidades de medidas necesarias para identificar la
producción pública.
B. REFORMA DEL ESTADO Y RESULTADOS

En los procesos de reformas estatales se plantea un criterio gradualista de implementación en dos etapas:
Una primera reforma, de naturaleza estructural comprende esencialmente el desarrollo de los macro procesos de
privatización y desregulación o de las 5D.
Una segunda reforma, más específica y de naturaleza funcional, procura transformar el Estado en un instrumento
eficiente para que la economía crezca sólidamente y con más empleos. En este tipo de reformas le cabe a la
administración financiera un rol sustancial porque debe desarrollar las tecnologías necesarias para producir
resultados en la provisión e bienes públicos que satisfagan los reclamos.
C. IMPORTANCIA DE LA MEDICIÓN DE RESULTADOS

Los responsables de la toma de decisiones ven facilitada su tarea cuando pueden hacerlo a través de una base
informativa integral en una doble naturaleza financiera y física, posibilitando tanto un cálculo realista de los recursos
como la determinación de criterios de excelencia de la gestión pública.
Para que esto suceda, es necesaria la existencia de una auditoria de rendimientos de la gestión, como parte de la
auditoria general comprensible además de la auditoria de cumplimiento legal y de programas.
Los métodos de gestión deben garantizar la eficiencia de la producción pública con logros de eficacia – efectividad
propias de mayores exigencias ciudadanas, demandadas en todo proceso de desarrollo económico y social. El
funcionamiento interno del Estado debe ser, al menos, tan bueno o de igual calidad al de las actividades e
instituciones privadas a las que debe guiar y ordenar. Así, el sector público legitimiza su rol ante la sociedad.
Vinculado al principio de subsidiariedad, el Estado debe ceder al sector privado aquellas actividades que éste puede
realizar con mayor eficiencia sin que ello implique renunciar a su responsabilidad en la determinación de las políticas
públicas.
1. Prioridad al ciudadano, la nueva frontera de la administración
La preocupación para el mejoramiento de los servicios públicos es universal. En Gran Bretaña se elaboró el Estatuto
del Ciudadano, el cual es un código públicamente difundido de derechos de los ciudadanos y obligaciones de la
contraparte estatal.
El sector público tiene fuertes desafíos para lograr un:
Gobierno catalizador: dirigir y controlar mejor que ejecutar.
Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente.
Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestación de servicios.
Gobierno inspirado en objetivos: transformación de las organizaciones regidas meramente por reglas y
procedimientos.
Gobierno dirigido a los resultados: financiar el producto, no los insumos.
Gobierno inspirado en el ciudadano: satisfacer sus necesidades, no las de la burocracia.
Gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de gastar.
Gobierno previsor: más vale prevenir que curar.
Gobierno descentralizado: de la jerarquía a la participación y el trabajo en equipo.
Gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a través del mercado.
Ello no significa negar el rol protagónico del gobierno ni caer en el simplismo que la organización pública es similar a
una empresa privada. Druker sostiene que se necesita más gestión de gobierno.
2. Herramientas operativas
La reingeniería. Se han desarrollado diferentes herramientas. Una de las más difundidas es la aplicación de técnicas
de reingeniería apuntando a la transformación de los procesos para obtener mejores resultados. La reingeniería es de
plena aplicación en la actividad privada, se trata de una metodología de cambios radicales mediante diseños partiendo
de cero.
Es el diseño rápido y drástico de los procesos estratégicos de valor agregado a fin de optimizar el flujo de trabajo y la
productividad dentro de una organización.
Su importancia se encuentra en que sirve para fijar un objetivo de máxima entre el máximo reingenieril y la nada del
statu quo, determinando el punto posible que establecerá el administrador para hacer los cambios necesarios.
El método PES. Se concentra en criterios que permiten la selección de los procesos afrontando como prioritarios los
que tengan mayor dificultad, los que tengan mayor impacto en las deficiencias de la organización y los que puedan
resolverse con menor costo político y económico.
Plantea criterios generales como los siguientes:
Organizar el trabajo en torno a resultados.
Dedicarse a la tecnología de los procesos.
Cuestionar los procesos engorrosos, costosos y lentos.
Minimizar los pasos en cada una de las cadenas de los procesos.
Realizar el mayor número de pasos en paralelo y evitar al máximo las secuencias lineales.
Detectar los responsables de cada cadena básica o de cada proceso.
Definir normas de calidad, tiempo y costo para cada paso de la cadena.
Mejoras continuas: las estrategias de reingenierías –como las dos citadas- son criticadas por quienes plantean
alternativamente mejoras graduales mediante técnicas de mejoras de “calidad”.
Se insiste en la aplicación del enfoque sistémico en el desarrollo de los modelos de las organizaciones públicas. A
partir del principio de integridad se pueden considerar la totalidad de los factores que pueden intervenir en un
problema determinando las relaciones intercausales y la interactividad entre los distintos elementos del modelo en
discusión.
D. EL PRISMA DE LA EXCELENCIA: DE LAS 3E A LAS 5E

La Auditoria General de la Nación ha difundido el trabajo “Las tres E, Economía – Eficiencia – Eficacia”. La medición de
la actividad pública para la AGN se efectúa a través de indicadores de rendimiento que pueden ser expresados en
unidades monetarias o medidas estadísticas, entendiendo las primeras como financieras y las segundas como físicas.
Estas 3E se amplían a otras dos: efectividad y ejecutividad.
1. Productividad y Eficiencia
Se entienden como productividad (pr) la medición de un determinado nivel de producción pública P en relación con el
esfuerzo, o cantidad de insumos I utilizados. El término insumo es utilizado con sentido amplio, tanto como energía
incorporada al producto final o como elemento material, caso de materias primas en la faz industrial.
pr = P / I
En muchas actividades públicas no es sencilla tal medición por tratarse de producción de servicios de naturaleza
intangible. La medición de cantidad no es factible de determinar en forma similar al producto industrial en donde las
unidades productivas, al poseer un elevado grado tangibilidad facilitan la medición homogénea de los resultados.45
Sin embargo, la expresión de la productividad es útil para muchos casos y para otros tantos es un indicador que
debería complementarse con criterios de calificación por rangos de calidad.
Si trabajamos con la inversa de la fórmula anterior:
ip = I / P
El coeficiente de insumo – producto (ip) muestra la cantidad de esfuerzos o insumos necesarios para obtener cierta
cantidad de producto.
Una medida de productividad suele ser útil cuando se compara con otra, dado que nos brinda información sobre la
mejor combinación de los insumos utilizados. Aquí se utiliza el parámetro de eficiencia (ef) cuando comparamos dos
medidas de productividad pr1 con pr2:
ef = pr1 / pr2
Siendo pr1 la productividad realmente obtenida que se compara con algún otro parámetro de productividad de tipo
histórica o de tipo estándar.46
2. Eficacia por Resultados
Es habitual utilizar el término eficacia como parámetro de medida de producción final en el cumplimiento de una
política u objetivo público, indicando el producto con prescindencia del insumo utilizado o del momento entregado.
Según la AGN los indicadores de eficacia “…miden si los programas, proyectos y operaciones están logrando sus
metas y objetivos…” Es decir están orientados hacia los resultados y no hacia los costos.
3. Economicidad y Costos de las Prestaciones
Se habla de economicidad (ó indicador de economía) cuando nos referimos a la valoración económica de la
producción pública y de los insumos utilizados de acuerdo a un determinado grado de calidad y cantidad.
La técnica integral del costeo, nos permitirá tener una unidad de medida para la toma de decisiones respecto a la
valoración anual, o de cotejo con los costos de similares prestaciones en otros ámbitos públicos o privados.
4. Ejecutividad, la Oportunidad para Proveer los Bienes
El valor tiempo también tiene su importancia en el desarrollo de la producción pública, aunque está implícito o
explicito en los indicadores absolutos o relativos enumerados.
Se puede tratar dependiente o independientemente del resto de los indicadores aún cuando la AGN incluye como
característica en el parámetro de economicidad el criterio de “oportunidad adecuada”.
Sin embargo, no es inadecuado acentuar por separado la importancia del criterio de oportunidad en la materialización
de políticas, objetivos o actividades gubernamentales.
El criterio de oportunidad se asimila al de ejecutividad para indicar el grado de satisfacción de una demanda
ciudadana mediante la provisión de un producto público en un tiempo adecuado u oportuno
5. Efectividad, la Razón del Ciudadano
Si consideramos su grado de cumplimiento desde el ángulo de quien recibe la producción pública nos referimos al
parámetro efectividad.
Eficacia y efectividad suelen ser términos que se utilizan indistintamente aunque deben evitarse la confusión entre
ambos. Medir la efectividad no suele ser tarea sencilla debiendo recurrirse a censos, encuestas o sondeos de opinión.
La AGN las utiliza indistintamente. Eficacia expresa lo que el funcionario cree que ha cumplido y efectividad indica
lo que la comunidad considera que se le ha satisfecho.
45
Más complicada de medir es la calidad.
46
Si pr1 es igual a tres niños atendidos por hora – médico del Dr. X y la productividad histórica o estándar fue de 2.5 niños / hora,
diremos que el coeficiente 1.2 indica que el médico X ha sido más eficiente en un 20% que su estándar de productividad
comparativa.
La creación de entes reguladores pretende conformar estructuras autónomas del poder político, necesarias para
garantizar los “derechos de los usuarios”, mediante un determinado control y regulación de servicios públicos
privatizados en muchos casos bajo la figura de monopolios naturales.
6. Conciliando Términos Diversos

Eficiencia, ejecutividad, eficacia, efectividad y economicidad se pueden sintetizar como las 5E o excelencia. Estas son
utilizadas en la administración como factores invisibles denominados SOFT. El prisma de las 5E es la integración de
cada uno de ellos objetivamente definidos en forma individual.
Economicidad versus eficiencia. En la práctica no es factible distinguir entre ambas, por estar interrelacionadas.
Economicidad: La medición de la combinación de los insumos físicos en materia financiera se efectúa a través de
una valoración económica determinando costos. Eficiencia: En cambio en los análisis de organización de la
producción surgidos del ámbito de la ingeniería se establecen medidas físicas tanto en los insumos como en los
productos para determinar su función de producción.
Eficiencia versus eficacia. Si bien no hay unanimidad doctrinaria se considera que son parámetros independientes
entre sí. Se puede ser eficaz (obtener los resultados planteados) sin ser eficiente porque no se ha realizado la mejor
combinación de los insumos.
7. ¿Las mágicas 7 E de la AFG?
A las 3 E, incluídas en la LAFCO, agregamos de nuestra autoría dos más: Efectividad y Ejecutividad.
Actualmente se habla de eticidad y ecología.
ECONOMÍA: GASTAR MENOS

Relación económica para lograr menos costo unitario, de acuerdo a una calidad adecuada, por unidad de producto
intermedio y final.
EFICIENCIA: GASTAR BIEN

Relación tecnológica entre la producción de bienes y servicios y los insumos empleados para producirlos.
EFICACIA: GASTAR SABIAMENTE

Relación entre resultados previstos y los obtenidos en un programa, proyecto, actividad.
EJECUTIVIDAD O OPORTUNIDAD: GASTAR A TIEMPO

Brindar bienes y servicios al usuario en el momento necesario.
EFECTIVIDAD: GASTAR SATISFACTORIAMENTE

Relación entre necesidades demandadas y necesidades satisfechas medidas por los propios usuarios.
E. INCENTIVOS POR DESEMPEÑO DE LOS AGENTES ESTATALES

El desarrollo de la función de producción requiere de premios y castigos a quienes son responsables de su concreción.
1. Incentivos por Desempeño de los Agentes Estatales

Contexto de aplicación. No existen mayores antecedentes en la aplicación de instrumentos que premien a los agentes
públicos cuando éstos logren ciertos resultados. En estos casos se presentan varias inequidades especialmente cuando
sólo se premia a los que más recaudan, sin reconocer a los que gastan menos y mejor.
La EPF tiene dos elementos que deben conjugar armónicamente: recaudar más y gastar menos con lo cual se
concluye que el sistema de premios por desempeño debe abarcar a toda la administración.
La experiencia neocelandesa. Existen pocos antecedentes de incentivos por desempeños. En Nueva Zelanda la
asignación de los recursos presupuestarios se realiza sobre la base de resultados propuestos, pero delegando mayor
autoridad a los gerentes para administrar introduciendo responsabilidades por resultados. Ello ha generado mejoras
en la eficiencia y prestación de los servicios.
Antecedentes en Argentina. Dentro del proceso de reformas del sector público y de modernización económica se
impulsaron las llamadas “cláusulas de productividad” como condición para conceder mejoras salariales a los
trabajadores. Se sancionaron Decretos Nacionales que señalan que deben acordarse las bases de cálculo y el método
que les permitirá medir la productividad. Esto es sólo aplicable a los organismos cuyo personal se rige por convenios
colectivos.
Disponer criterios de eficiencia agente por agente no es tarea fácil en cuanto a las motivaciones personales y las
consideraciones a la estructura de mandos respectivas. En la administración central, dadas las características de los
productos públicos, no es fácil establecer parámetros objetivos de productividad sobre todo cuando se pretende
merituar la mayor eficiencia de un trabajador en relación a otro.
2. Incentivos Organizacionales.
La Ley 24.127 instituyó el “Premio Nacional a la Calidad” destinado al mejoramiento de la calidad en los procesos de
producción de bienes y servicios con el objeto de apoyar la modernización y competitividad en el sector empresario, y
en la esfera de la administración pública.
F. SELECCIÓN DE UNIDADES DE MEDIDAS
1-SELECCIÓN DE UNIDADES DE MEDIDAS (UM): criterios p/ selección de U M.

1. identificables, cuantificables y representativas
2. homogéneas
3. contabilizables
4. simples y claras
UM Aprobadas: ONP
Elaboradas: unidades ejecutoras del presupuesto y por unidades ejecutoras de las categorías programáticas.
2-CRITERIOS PARA LA COSNTRUCCIÓN DE UNIDADES E INDICADORES DEL GASTO

*Normas de buenas prácticas: la construcción de unidades de medida podría asimilarse a las normas con que se
evalúa la cantidad y calidad de prestación de bienes y servicios del sector privado.
 Normas ISO: son normas de buenas prácticas, regulatorias de sistemas de calidad para fabricar un bien o
prestar un servicio. Definen el estándar aceptado.
Pueden aplicarse en el sector publico porque definen estanderes de producción para las organizaciones
prestadoras de servicios.
 IRAM: normas en materia de calificación de materiales.
*Normas de medidas de rendimiento: son las normas de uso más frecuentes. Han sido enumeradas por la
consultora Price Watherhouse
 Normas establecidas en una ley, reglamento o contrato: es el caso de una especificación legal respecto de
cierto índice de contaminación ambiental por ejemplo.
 Normas de la administración que definen metas: la gerencia autodetermina sus propias unidades de medida.
Debería merituarse si los propios objetivos son razonables; se pueden fijar estándares que no implican una
relación productiva entre insumos y resultados.
 Normas desarrolladas en estadísticas: se basan en información obtenida de publicaciones por parte de
organismos públicos o privados, se trata de promedios o registros experiencias.
 Normas basadas en rendimiento de un grupo similar: se obtienen datos de la ejecución de un grupo
relativamente pequeño de organismos similares (grupo comparable o testigo).
 Normas basadas en comparaciones históricas: coteja un rendimiento pasado con un rendimiento actual de la
misma entidad.
3-TIPOS DE UNIDADES DE MEDIDAS
Las unidades de medida deben estar relacionadas con los elementos del Esquema de Significado de la Programación y
las respectivas categorías programáticas.
 De insumos: indica cantidad de insumos, como por ejemplo cantidad de personal y horas de trabajo, unidad
de bienes de consumo y horas de servicios.
 De volumen de trabajo: unidad de medición de la producción intermedia reflejando los volúmenes de
acciones que se concretan para contribuir al logro del producto final. Se utilizan para medir los resultados en
las categorías programáticas Actividades y Tareas.
 De producto final: indica la cuantía de bienes y servicios suministrados a la sociedad reflejando objetivos
concretos de un programa. La unidad puede ser:
*Unidad bruta: total de la producción acabada no entregada a la sociedad.
*Unidad neta: producto final puesto al servicio definitivo de la los usuarios.
 Unidades de Medidas Políticas: también denominada de realizaciones, indican el logro de grandes
propósitos políticos en la satisfacción de necesidades públicas, a diferencia de los anteriores que
expresan objetivos concretos. Son indicadores de eficacia, demostrativos de resultados globales,
testeados con indicadores de efectividad.
G. INDICADORES DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA

En función de las unidades de medidas se establecen relaciones mensurables y cuantitativas entre sí, estas relaciones
se denominan indicadores de gestión presupuestarios.
1.INDICADORES DE EFICIENCIA
Para construirlo se utilizan 2 índices:
 Índice de relación de insumos reales
 Índice de relación de productos intermedios y finales
Hay 2 tipos de indicadores:
 Indicadores de insumos reales-producción: señalan mediante un coeficiente insumo producto las
relaciones entre un estándar previsto con el grado de ejecución presupuestaria.
Indican el grado de ejecución presupuestaria desde el punto de vista real. El coeficiente insumo producto
muestra relaciones de tipo física-física (tanto el producto como el insumo son reales).
 Indicadores de asignaciones financieras-producción: indican en el presupuesto el grado de ejecución

financiera en relación a un insumo o producto medido físicamente. Brinda el costo por unidad.
Estos indicadores pueden ser:
 Financiero-físico: si lo insumos se valoran monetariamente en relación a un producto físico.
Expresa los costos unitarios.
 Físico- financiero: en productos finales no cuantificables se identifica el total de las
asignaciones financieras requeridas en relación con la cantidad física
2.INDICADORES DE EFICACIA: es un indicador absoluto.

3.INDICADORES DE ECONOMICIDAD: costo
4.INDICADORES DE EFECTIVIDAD: de resultados. Analizando el impacto social y económico, como por
ejemplo, disminución de mortalidad por grupos etarios o crecimiento del PBI.
5.INDICADORES DE EJECUTIVIDAD: comparación en una línea de tiempo, del plazo previsto y el plazo
efectivo.
H. PROCESO DE EVALUACIÓN PRESUPUESTARIA

1. Criterios de Elaboración
No es posible dar una fórmula exacta para su definición, ni un listado de indicadores que puedan aplicarse en todos
los casos. La calidad de la información financiera, los propósitos que se quieren cumplimentar y los reclamos de los
usuarios ayudarán al programador financiero a la definición de los indicadores más representativos. La tarea es grupal
y requiere la participación de la totalidad de los niveles políticos y técnicos del sector público.
Los criterios para su desarrollo son: uniformidad, con el propósito de realizar un esfuerzo creativo para determinar
indicadores de los resultados de gestión compatibles en todos los ámbitos del sector público. Difusión, facilitando que
la evaluaciones e informes de control sean publicados a los efectos que el ciudadano pueda verificar la transparencia
de los actos públicos.
2. Modos de Recolección de la Información

Se han aprobado diversos formularios e instructivos para la recolección de la información de la ejecución
presupuestaria, tanto física como financiera permitiéndose así evaluar el cumplimiento de la performance de las
previsiones definidas en su correspondiente ejecución.
Los formularios son requeridos con una periodicidad trimestral. La construcción de determinadas categorías
programáticas se desarrolla mediante “parejas” de formularios. El número “par” corresponde a la información de la
ejecución física, y el “impar” recoge información respecto a las causas de sus desvíos tanto físicos como financieros.47
Los formularios incluyen conclusiones y recomendaciones en cuanto si el atraso puede ser corregido o la meta debe
reprogramada.
3. Los indicadores en los regímenes de responsabilidad fiscal

La ley 25.152 dispuso de un programa especial para la evaluación de calidad del gasto. La ley 25.917 impone para
todas las jurisdicciones federales, incluyendo el Estado nacional, del cálculo de parámetros e indicadores homogéneos
de gestión pública de medición de eficiencia y eficacia.
47
Estos formularios sólo se completan cuando se registran diferencias entre lo programado y ejecutado en cada trimestre.
CAPÍTULO 13: LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO
El proceso de elaboración del presupuesto pretende garantizar la consistencia de las corrientes de gastos y recursos
anuales necesarios para la materialización de los propósitos, políticas, planes y programas del sector público.
El Poder Ejecutivo es responsable de definir las orientaciones y prioridades globales con el propósito de lograr que el
instrumento presupuestario exprese la contribución del sector público en el cumplimiento de las políticas de desarrollo
económico – social.
Para su elaboración deben respetarse un conjunto de requisitos vinculados al análisis de políticas y estrategias,
determinación de asignaciones financieras, estimación de la producción pública a lograr, con sus distintos
requerimientos tecnológicos y de insumos. Estos están desarrollados en la Ley 24.156.
A. LOS RESPONSABLES JURÍDICOS DEL PRESUPUESTO
1. En cuanto a la máxima responsabilidad política.

Según el Art. 99 de la Constitución Nacional es atribución del Presidente de la Nación supervisar “… el ejercicio de
la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión,
con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales…”
Según el Art. 100, el jefe de gabinete es responsable de enviar al Congreso los proyectos de “… presupuesto
nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo…” y “hacer recaudar las rentas
de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional”.
Según el Art. 75, es atribución del Congreso fijar anualmente “… el presupuesto general de gastos y cálculo de
recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas…”
Creación de la OPC: por ley en el año 2016 se crea la OPC (Oficina de Presupuesto del Congreso), siguiendo el
modelo de EE.UU; como organismo desconcentrado del PL para analizar las estimaciones de ingresos, gastos. En la
pcia de Córdoba se crea también en el 2017.
2. En cuanto a la máxima responsabilidad política financiera.
La Ley de Ministerios fija como competencia del Ministerio de Hacienda
* entender en la elaboración y control de la ejecución del Presupuesto Nacional, así como en los niveles de gastos e
ingresos conformes a las pautas que fije el Poder Ejecutivo.
*responsable de la definición de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado,
organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales.
*Además, debe entender en la elaboración del plan de inversión pública según las prioridades y directivas que
determine el Poder Ejecutivo.
Finalmente, debe intensificar las acciones tendientes a mejorar el proceso de asignación y uso de los recursos
públicos.
3. En cuanto a la máxima responsabilidad técnica financiera.

La Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la SHN es responsable primario de planificar, dirigir, coordinar
y controlar el funcionamiento del sistema presupuestario del SPN.
Basado en el principio de centralización normativa y descentralización operativa, esta oficina es el órgano rector del
sistema presupuestario del sector público nacional con un cúmulo de competencias:
Participación en la fijación de la política financiera y lineamientos vinculados con la elaboración del presupuesto.
Elaboración de normas técnicas vinculadas a las distintas fases del proceso presupuestario.
Análisis de anteproyectos y proyectos presupuestarios en función de los techos previstos.
Preparación del proyecto de ley de presupuesto general con asignación de gastos y cálculo de recursos.
Programación de la ejecución presupuestaria juntamente con la Tesorería General, interviniendo en la fijación de
cuotas, ajustes y modificaciones.
Evaluación de la ejecución presupuestaria.
Asesoramiento presupuestario a todo el sector público argentino.
B. FASE I: FIJACIÓN DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA PREVIA

Es necesario definir adecuadamente la política presupuestaria base para obtener óptimos resultados en las restantes
fases del proceso presupuestario.
El artículo 24 indica que el PEN fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley
de presupuesto general. Para ello, debe señalar las prioridades del gasto en general y de las inversiones en
particular.48
El documento que defina previamente los lineamientos de la formulación presupuestaria anual deberá tener en cuenta
los siguientes aspectos:
Interconexión entre planificación y presupuesto. Es necesario que las autoridades definan prioridades, objetivos y
recursos financieros asignables a las distintas finalidades. Por ello, las autoridades de las unidades ejecutoras
podrán elaborar sus respectivos anteproyectos.
Indicar los procedimientos básicos generales. Es recomendable describir un detalle de la ampliación y continuidad
de los programas existentes, de los nuevos programas y proyecciones, política salarial y ocupación de los cargos,
política de compra de bienes y contratación de servicios, proyecciones financieras, etc.
Documentos básicos p/ iniciar la formulación del presupuesto:

 Programa monetario
 Presupuesto de divisas
 Cuenta de inversión del último ejercicio ejecutado
 Presupuesto Consolidado del sector público
C. FASE II: ELABORACIÓN DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO

1. Escenarios Alternativos
Es el periodo donde se manifiestan las distintas pujas para una mayor participación del gasto de parte de las
diferentes jurisdicciones. De no existir una cultura presupuestaria se pueden caer en la decisión de subvaluar gastos y
sobrevalorar recursos para obtener un equilibrio fiscal. Para evitar la liberalidad en la formulación del presupuesto se
fijan “techos” con un límite global del gasto y límites para cada uno de los organismos, los cuales no podrán superar
dichos topes en las presentaciones.
Son anteproyectos porque no se trata de uno solo sino que serán varios según cada escenario considerado. Estos
escenarios serán catalogados en un amplio abanico de propuestas restrictivas, transitando por propuestas
intermedias, y terminando en propuestas optimistas.
2. Obras y Servicios de Ejecución Plurianual.

El principio de anualidad requiere un tratamiento especial en el caso de las obras y/o adquisición de bienes y servicios
a ejecutar en más de un ejercicio financiero.
La reglamentación del art. 15 establece que ”… las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional deberán
remitir a la Oficina de Nacional de Presupuesto, en ocasión de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la
información que contendrá como mínimo, el monto total del gasto, su compromiso y devengamiento y su incidencia
fiscal en términos físicos y financieros.”
48
Para ello debe tener en cuenta las proyecciones de las variables macroeconómicas de corto plazo. Para el presupuesto 2018 se
establece una inflación del 12%, crecimiento del PBI del 3%y un déficit fiscal (rdo financiero) del 3,2% del PBI.
D. FASE III: ELABORACIÓN DEL PROYECTO DEFINITIVO
El artículo 25 señala que en base a los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados,
y con los ajustes que resulten necesarios introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de
ley de presupuesto general.
La elaboración del proyecto definitivo requiere del desarrollo de diferentes circuitos de coordinación presupuestaria,
bajo la dirección del órgano rector del sistema presupuestario y con la participación de la Subsecretaria de
Presupuesto. Es conveniente generar dos tipos de circuitos: uno descendente (de los niveles superiores a niveles
inferiores en el diseño de políticas, formularios, instructivos, etc.) y otro ascendente (de niveles inferiores a niveles
superiores produciendo la información necesaria para el proceso de consolidación presupuestaria).
1. En cuanto a los plazos.

El artículo 26 establece que el PEN presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados
de la Nación antes del 15 de septiembre del año anterior, con lo cual se pretende asegurar un lapso suficiente para
su tratamiento y discusión legislativa.
2. En cuanto a su contenido.
Los art. 25 y 26 en la presentación del proyecto de presupuesto exigen la siguiente estructura:
Mensaje con inclusión de:
 Objetivos a lograr.
 Metodología de estimación de gastos y recursos.
 Documentos descriptos en el art. 24 de la LAFCO.
 Informaciones y elementos de juicio adicionales.
 Análisis de la situación económica general.
 Cuadros consolidados.
El artículo 19 de la LAFCO establece que la estructura básica del presupuesto general deberá constar de los siguientes
títulos, en correspondencia con los principios de unidad y universalidad:
Título I: De Disposiciones Generales: la reglamentación del Art. 20 según el DR 1344/07 señala que
“contendrá el monto de los gastos autorizados de la Administración Nacional, las estimaciones de los recursos, los
gastos y contribuciones figurativas, las fuentes y aplicaciones financieras y los principales resultados”. Se “incluirá
los cuadros desagregadazos de los gastos y recursos combinando las distintas clasificaciones presupuestarias de
acuerdo a los criterios que determine la Secretaría de Hacienda”.
Título II: Presupuesto de recursos y gastos de la administración central.
Título III: Presupuesto de recursos y gastos de organismos descentralizados.
El artículo 20 establece los principios de periodicidad y exclusividad en cuanto a que el presupuesto no puede contener
disposiciones de carácter permanente ni reformar ni derogar leyes.
Los artículos 21 y 22 determinan el principio del devengado en materia de gastos y recursos y el Art. 21 establece que
no deben incluirse en el presupuesto de recursos los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos
nacionales respetando normas constitucionales.49
En el artículo 23 se establece que no se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender
el pago de determinados gastos. Esta exigencia no es aplicable en ciertas circunstancias en que el origen del recurso
tiene una aplicación ineludible fundada jurídicamente.
49
De incluirse los recursos coparticipados en el total de recursos las pertinentes transferencias a las provincias deberían
contabilizarse como tal del lado del gasto.
3. En cuanto a si el presupuesto no estuviera aprobado.
El art. 27 en el caso excepcional de que el presupuesto no estuviera aprobado al inicio, faculta al PEN a realizar una
serie de ajustes al presupuesto vigente el año anterior sólo con el fin de asegurar la continuidad y eficiencia de los
servicios.
Estas facultades limitativas del PEN en reprogramar el presupuesto comprende en materia de:
Recursos: eliminación de aquellos ingresos no factibles de recaudar nuevamente y el crédito público ya utilizado,
debiendo estimarse el rubro de recursos para el nuevo ejercicio.
Gastos: eliminación de créditos no repetibles. Se deben adaptar los objetivos y cuantificaciones en unidades
físicas de la producción pública en función de los recursos reprogramados.
E. FASE IV: TRATAMIENTO LEGISLATIVO

La cámara de origen es la de Diputados ya que representa los intereses del pueblo. El proyecto es discutido y
aprobado en las diversas comisiones (siendo estratégica la Comisión de Presupuesto), ya sea en su totalidad o con
modificaciones.50 Similar tratamiento sucede en la Cámara de Senadores.
La necesidad de respetar el principio de equilibrio presupuestario durante su tratamiento es reglada por el art. 28 que
exige que “… todo incremento del total de gastos previstos en el proyecto presentado por el PEN deberá contar con el
financiamiento respectivo…”
F. FASE V: EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
1. La hora de la verdad de las previsiones.

En la doctrina comparada existen dos importantes corrientes en materia de criterios aconsejables para ejecutar el
presupuesto de gastos.
Criterios liberatorios, de amplia flexibilidad en el proceso de ejecución anual. Su inconveniente es una fuerte
tendencia a gastar sobre el cierre del ejercicio.
Criterios regulatorios, se basan en la determinación subperiódica de “cuotas” trimestrales y mensuales para
comprometer, devengar y pagar los gastos incurridos. Este es el criterio implementado por la legislación
argentina.
2. Distribución administrativa del presupuesto de gastos.
Por el art. 29 los créditos del presupuesto de gastos aprobados por el Congreso Nacional constituyen el límite máximo
de las autorizaciones disponibles para gastar.
El art. 30 señala que una vez promulgada la ley de presupuesto, el PEN decretará la distribución administrativa del
presupuesto de gastos. A partir del 96´dicha distribución administrativa se efectúa por Decisión Administrativa del
Jefe de Gabinetes.
3. Créditos contingentes: Condicionados o incondicionados
En virtud de la naturaleza restrictiva del presupuesto, en la asignación del gasto a cada programa se prevé un límite
máximo. El art. 37 dispone que el gasto no puede incrementarse si no es por medio de una ley modificatoria del
presupuesto.
Sin embargo, es factible que determinadas erogaciones puedan realizarse cuando se sobrepase un mínimo
recaudatorio acordado en el presupuesto e incluido como parte de la recaudación total prevista. Esta figura se
denomina créditos contingentes condicionados.
Este instrumento otorga flexibilidad a la programación de la ejecución presupuestaria.
También se puede hablar de créditos contingentes incondicionados por las facultades que tiene el PEN en las
leyes de presupuesto, a partir del año 2002, de disponer libremente para gastar en cualquier destino si se registra un
excedente en los recursos recaudados por sobre la meta estimada de ingresos.
50
Cabe aclarar que el Congreso puede hacer modificaciones de distinto grado pero no puede elaborar su propio proyecto de
presupuesto.
G. METODOLOGÍA PARA LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN EL SPN
*Fundamento de la programación Programación de la ejecución presupuestaria: es el conjunto de acciones
para garantizar que la ejecución del gasto se realice logrando el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en
los programas y que los medios materiales, humanos y técnicos se suministren en tiempo, cantidad y calidad.
Se condiciona al principio de caja, por el art. 34 fundamento del objetivo de liquidez.
*Organismos responsables:
Ejecución física:
ONP
 Registro de la información relevante
 Analizar su desenvolvimiento
 Preparar informes sobre la ejecución
 Realizar recomendaciones
 Comunicar desvíos
 Preparar al cierre de cada ejercicio un resumen anual sobre el cumplimiento de las metas

H. FASE VI: EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

La comparación del presupuesto con su respectiva ejecución constituye una de las fases más importantes para
verificar el grado de cumplimiento de las previsiones realizadas. Esta evaluación puede ser de contenido físico y
financiero.
* contenido financiero: se efectúa una evaluación de la performance de los gastos efectuados y recursos recaudados,
desde el punto de vista monetario. Globalmente, puede realizarse de manera anual mediante la confección de la
Cuenta de Inversión. En forma subperiódica con distintos Estados de Ejecución de gastos y recursos que proveen los
SIDIF.
*contenido real: en forma periódica o al cierre se expresa la gestión física de la ejecución presupuestaria, que se
incorpora como información de la Cuenta de Inversión.
Según el DR 1344/07 de los art. 44 y 45 esta evaluación se efectúa en dos instancias:
 en la primera, cada jurisdicción confecciona sus respectivos registros e informa los resultados de la ejecución
física.
 en la segunda, el órgano rector presupuestario procede a realizar un análisis crítico de los resultados físicos y
financieros.
I. EL PRINCIPIO DE LA FLEXIBILIDAD EN LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

Las necesidades de modificaciones presupuestarias activan el reinicio del proceso jurídico – presupuestario. Diversas
causas pueden motivarlas:
Errores en la previsiones presupuestarias, caracterizadas por sobreestimar ingresos y/o subestimar gastos.
Causas imprevistas, como acontecimientos sociales imponderables, graves coyunturas económicas, razones
políticas o técnicas y/o catástrofes naturales.
1. Las cuatro RE. Modificaciones y Adecuaciones Presupuestarias.

Cada tipo de modificación presupuestaria da origen a un determinado procedimiento51:
51
Las diferencias estarán dadas por el grado de flexibilidad asignado al poder legislativo o ejecutivo, según el caso.
RECTIFICACIÓN Modificación sustancial de la EPF modificación legal con la misma
PRESUPUESTARIA categoría jurídica con que se aprobó
el presupuesto
REFORMULACIÓN implica cambios en la distribución de Decreto del PE o simple decisión del
PRESUPUESTARIA las partidas sin que signifique administrador de cada programa
alteraciones sustantivas a la EPF
REVISIÓN DE LAS CUOTAS requiere modificaciones a las cuotas acto legal del órgano coordinador del
PRESUPUESTARIA fijadas de compromiso, devengado o sistema de administración financiera
pagado según el caso.52 o del órgano rector.
RECONDUCCIÓN cuando no es aprobado el Decreto del PEN
PRESUPUESTARIA presupuesto al inicio del año fiscal se
aplican los créditos del presupuesto
anterior para garantizar la prestación
de los servicios y la continuación de
las obras
2. Flexibilidad y Restricciones en el Régimen Legal Argentino.

El ejercicio del principio de flexibilidad por parte del Poder Ejecutivo no es absoluto. Si se pretende alterar la filosofía
global que fundamentó el presupuesto originalmente, se requerirá su tratamiento mediante ley del Poder Legislativo.
El art. 37 exigía su tratamiento por parte del Poder Legislativo cuando se pretendía alterar las cuatro reglas de oro de
la estructura presupuestaria:
Regla 1: El monto total del presupuesto, como sería el caso de un aumento del gasto, evitándose así el
aumento del déficit.
Regla 2: El total del endeudamiento previsto, no se permite el mecanismo de financiamiento mediante el
crédito público para financiar déficit operativos.
Regla 3: El total de gastos de capital y de las aplicaciones financieras para incrementar gastos
corrientes, se pretende salvaguardar el ritmo de inversiones públicas y los compromisos financieros asumidos.
Regla 4: La distribución de finalidades del gasto. Preservar la composición pro finalidades se relaciona con
satisfacer las demandas políticas que no pueden ser modificadas por el poder administrativo.
En el año 2006 se modificó el art. 37 por la ley 26.124 que faculta al Jefe de Gabinete a “disponer las
reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto,
quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones
financieras y distribución de las finalidades”.
Esta norma deja sin efecto las reglas 3 y 4.
El Congreso deberá aprobar las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y al monto del endeudamiento
previsto; y a partidas destinadas gastos reservados y de inteligencia.
Reforma intermedia: el nuevo gobierno a partir del 2016 dispuso una nueva reforma del art. 37, sin volver al texto
original. EL JGM puede hacer reestructuraciones de dos tipos:
 General: en cuanto no podrán superar 7,5% para el 2017 y 5% para el 2018 y siguientes del monto total.
 Parciales: no puede superar el 15% de incremento de gastos corrientes y/o modificación en las finalidades.
3. Créditos limitativos e indicativos.

Basado en que la estimación de recursos no es de carácter limitativa la Ley de Presupuesto 1995 en su artículo 9º
autoriza al PEN a introducir ampliaciones de créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida en que
sean financiados con incrementos en los montos estimados para recursos y para endeudamiento.
52
Estas cuotas son desarrolladas en el capítulo 18.
En función de la atribución prevista por el art. 37 el PEN, mediante los decretos distributivos de créditos se
determinan ciertos criterios de flexibilidad en las modificaciones de partidas, asignándoles un carácter de indicativas,
o no limitativas, para los siguientes incisos del clasificador por objeto:
Inciso 2. Bienes de consumo para la totalidad de partidas principales y parciales.
Inciso 3. Servicios no personales para la totalidad de las partidas parciales, con excepción de “Otros servicios”
(ceremonial, servicios de vigilancia, gastos reservados).
Inciso 4. Bienes de uso para la totalidad de sus partidas parciales.
Esto permite un doble movimiento en la frontera a nivel de cada inciso. Por un lado, de intrapartidas (traspaso de
créditos dentro de cada inciso respetando el respectivo tope de cada inciso). Por otro lado, de interpartidas
(traspaso de créditos presupuestarios entre los distintos incisos citados).
Por exclusión, el resto de los incisos son de carácter limitativos.
4. Procedimientos en las modificaciones de créditos indicativos.

El artículo 11º del Decreto 2360/94 determina los siguientes pasos secuenciales en el trámite de modificación de los
créditos indicativos:
Paso 1. Las jurisdicciones y entidades deben notificar a la ONP dentro de los dos días la resolución aprobatoria de
las modificaciones propuestas.
Paso 2. En el plazo de cinco días la ONP debe expedirse sobre la viabilidad y legalidad del pedido.
Paso 3. En el caso de no expedirse, se consideran automáticamente aprobadas las modificaciones.
5. Algunas cartas guardadas para la flexibilización presupuestaria.
Algunas experiencias utilizan mecanismos de flexibilización global; éstos son:
Crédito adicional. Incorpora en el presupuesto una partida global, el crédito adicional. Permite reforzar
necesidades de créditos en el clasificador por objeto de forma que sus asignaciones sean suficientes en el curso
de su ejecución anual. Este crédito debe consistir en un monto no significativo del gasto.
Economías por no inversión, el gasto público no se ejecuta en su totalidad por diversas razones. Por ello, en
base a un promedio de subejecución histórica se resta del total del gasto presupuestario un monto estimado de lo
que se cree que no se va a gastar.
6. Efectos de los recortes durante el proceso de ejecución presupuestaria.
Las consecuencias de las reducciones de presupuesto impactan en el grado de cumplimiento de las metas físicas
previstas.
Se sostiene que si el gasto debe reducirse deben evitarse reducciones globales por ser sumamente irracionales. Sería
conveniente la fijación de techos globales por partidas principales.
En los anteproyectos de presupuesto desde 1996, los distintos organismos debían presentar tres alternativas en sus
previsiones de gastos:
Alternativa A: 100% del techo previamente asignado.
Alternativa B: 95% del techo previamente asignado.
Alternativa C: 90% del techo previamente asignado.
Se presupone que de no cumplimentarse las metas recaudatorias la reducción del gasto será en función de la propia
previsión de auto restricción del gasto realizada por cada ente antes de la iniciación del año fiscal.
J. PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS Y SOCIEDADES DEL ESTADO

1. De sus requisitos.
No ha sido habitual que el Sector Público no Financiero cumpliera con normas técnicas generalmente aceptadas en
materia presupuestaria.
Con la sanción de la Ley 24.156 (art. 46 a 54) se establece que los directores o máxima autoridad ejecutiva serán
responsables de la formulación del presupuesto, respetando los siguientes requisitos:
Expresar las políticas establecidas por el órgano coordinador del sistema de información financiera y la máxima
autoridad de la jurisdicción respectiva.
Contener como elementos básicos los respectivos planes de acción, estimaciones de gastos y su financiamiento,
presupuesto de caja, cuadro de recursos humanos, y determinación de resultados operativos, económicos y
financieros.
Utilización del criterio del devengado.
2. De su procedimiento de aprobación.
El DR 1344/07 reglamenta el art. 49 que dada su trascendencia económico – financiera delegó en el MECON la
aprobación de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado.
Está a cargo del órgano rector del sistema preparar el informe de proyectos recibidos, así como las estimaciones
presupuestarias de oficio. Cada empresa o sociedad deberá presentar su proyecto antes del 30/09 del ejercicio
anterior para análisis y opinión previa de la ONP.
El proyecto de presupuesto debe mostrar la integración de una compleja información de su ejecución que permita su
evaluación por parte de los responsables internos y externos del control.
3. De sus contenidos.
El DR 1344/07 reglamenta el art. 51, en relación a la publicación en el Boletín Oficial de los presupuestos de empresas
públicas, que deberán contener como mínimo:
Plan de acción, programas y principales metas.
Cuenta de Ahorro – Inversión – Financiamiento.
Plan de inversiones.
Presupuesto de caja.
Recursos humanos.
Corresponde a la Secretaría de Hacienda establecer para cada ejercicio financiero el límite de endeudamiento de cada
una de las empresas y sociedades del Estado.
Con la finalidad de integrar la información a un SIDIF el reglamento del art. 53 exige que a la finalización de cada
ejercicio, las empresas y sociedades del Estado informen a la ONP respecto del cierre de sus presupuestos y demás
información que se determine.
K. PRESUPUESTO CONSOLIDADO
1. Consolidar no es sumar.
Diversos requerimientos de orden interno y de orden externo aconsejan la elaboración consolidada del presupuesto en
cada uno de los niveles del sector público.
Su finalidad es presentar homogéneamente los resultados correspondientes a una gran variedad de movimientos
económico – financieros de sus distintas entidades eliminando sus transacciones internas.
El art. 55 expresa que el presupuesto consolidado presentará información sobre las transacciones netas que realizará
el sector público con el resto de la economía.
Un presupuesto consolidado muestra ingresos y gastos públicos, depurando las transacciones que realizan entre sí
los diferentes organismos integrantes del sector público.53
53
El DR 1344/07 establece que la información sobre las transacciones netas del SPN requerirá que se eliminen las transacciones que
realicen entre sí las jurisdicciones, organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado.
2. De su contenido.
En la elaboración del presupuesto consolidado se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
Información básica para el análisis económico.
Referencia de los principales proyectos de inversión en ejecución, teniendo en cuenta sus montos y la
significación en el desarrollo económico y social.
Información de los recursos humanos a utilizar con un resumen de todos los programas aprobados por la
Administración Nacional.
La elaboración del presupuesto consolidado debe contener un síntesis del presupuesto del sector gobierno y de los
presupuestos del sector empresas, una consolidación de la información de gastos y recursos públicos, los principales
proyectos de inversión, los insumos, producción y recursos financieros utilizables y un análisis de los efectos
económicos de los presupuestos consolidados.
3. De sus procedimientos.
Debe ser presentado por la ONP al PEN antes del 31 de marzo del año de su vigencia. Aprobado por el PEN es remitido
al Congreso Nacional.
PRESUPUESTO PRESUPUESTO DE LAS PRESUPUESTO

NACIONAL EMPRESAS PÚBLICAS CONSOLIDADO
Fecha de presentación
Quién lo elabora?
Quien lo aprueba?
L. LA ECUACIÓN PRESUPUESTARIA FUNDAMENTAL (EPF)

Ley de presupuesto 2018, EAIF en miles de millones:
Cuenta Corriente
Ingresos corrientes $2.090
(Gastos corrientes) $2.288
Rdo económico primario -$198
(intereses) $284
Rdo económico -$482
Cuenta Capital
Recursos de capital $14
(Gastos de capital) -$211
Resultado financiero -$679
Cuenta de financiamiento
Fuentes financieras $2199
Aplicaciones Financieras -$1521
Necesidades de financiamiento $0
No se cumplen las condiciones necesarias del decálogo de reglas de salud financiera, el resultado económico es
negativo y se debe financiar con deuda pública.
CAPÍTULO 14: SISTEMA DE CONTRATACIONES
El sistema de contrataciones y el sistema de gestión de bienes conforman el Sistema De Administración de bienes,
encargado de garantizar los insumos que requiere el Estado (E) con eficiencia y economicidad.
El sistema de contrataciones comprende la programación, gestión, suministro y control de los bienes (bs) reales no
personales obtenidos mediante un procedimiento de compra.
A. EL PRINCIPIO DE REALIDAD ECONÓMICA Y VISIÓN DE LA PRODUCCIÓN
Uno de los desafíos de la administración es remarcar los efectos económicos de las decisiones. En toda compra se
dispara el ppio de realidad económica, es decir, el doble efecto jurídico y económico, como querer ser (momento del
compromiso de naturaleza jurídica) y como ser (momento del devengado que afecta el patrimonio y resultados
estatales).
Un principio fundamental es que no interesa siempre el precio más bajo sino el más conveniente. La función de la
compra no implica sólo un acto bilateral con un proveedor sino también las diferentes tareas previas y posteriores; el
proceso de compras es un complejo multivariable tanto de precios y calidades como de evaluación de costos
complementarios (transporte, almacenamiento).
La visión de la producción en este sistema implica que se debe contemplar en las compras las 5 E.
B. REQUISITOS DE UN SISTEMA EFICIENTE DE CONTRATACIONES
1. Potenciar la gran capacidad de compra del SP: el Estado es el mayor adquiriente de bs. en diferentes
ramas, a veces actúa como monopsonio; además su capacidad de pago reduce al mín. el riesgo por
incobrables; aun ante situaciones financieras extremas, puede haber mora pero no insolvencia. Ello debería
ser aprovechado para obtener buenos precios.
Instrumentos para potenciar la cap. de compra:
*contrato consolidado funcional
*selección por negociación
2. Garantizar la transparencia de las operaciones de compra: para ello
*contrataciones deben cumplir con normas de publicidad,
*control interno
*funcionarios públicos no participan54
*se debe contar con medidas anticorrupción
3. Identificar tecnológicamente los diferentes insumos: (S/ PRAFG)
*Bs terminados de Consumo o de capital: interesa calidad y precio (P)
*Contratación de obra pub: interesa capacidad técnica y económica de los contratistas
*Contratación de consultoría: interesa capacidad técnica y antecedentes
*Contratación de informática: evaluación espacial, servicio de posventa, etc.
4. Asegurar la participación de los interesados: es necesario
*tratamiento uniforme criterios de calificación de oferentes
*publicidad
5. Centralización normativa y descentralización operativa: el sistema debe contemplar un esquema de
formulación de políticas generales con normas y procedimientos comunes para todos los organismos (órgano
rector) y la descentralización operativa para la adquisición (órganos ejecutores).
54
Por DR. En el 2017 se establece el sistema de Declaración Jurada de intereses, toda persona que se presente en contratación deberá declarar si tiee
vinculación o no con el Presidente, Vice, JG, autoridades.

Primer Tomo Cap 1-13

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CAPÍTULO 1: ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL.

A. CONEXIÓN CON LAS FINANZAS PÚBLICAS

Gobierno y empresas públicas conforman el “sector público”

B. EL ESTADO. SU IMPORTANCIA Y FORMAS DE MEDICIÓN.

3- T/PBI (presión fiscal

D. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

Las operaciones del sector público son las siguientes:

DISTINTAS VISIONES DEL ESTADO DESDE UN ENFOQUE IDEOLÓGICO

E. LA HISTORIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA.

 La existencia de un equilibrio presupuestario anual, son fenómenos anormales el déficit o el superávit

 Jerarquizar los enfoques macroeconómicos por sobre los microeconómicos.

 Mantener la ley y el orden, defendiendo los derechos de propiedad.

 Garantizar las reglas de juego económico, propendiendo al cumplimiento de los contratos.

 Actuar como juez en las disputas sobre la interpretación de las normas.

F. UNA CONSTANTE HISTÓRICA: LA CRECIENTE PARTICIPACIÓN ESTATAL. SUS CAUSAS

G. LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE SUSTITUDIARIEDAD

H. RESOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS DEL SUBDESARROLLO. TEORÍAS

I. ESTADO ARGENTINO. HISTORIA DE SU ORGANIZACIÓN CONTEMPORÁNEA

1. Período de la División Internacional del Trabajo (hasta 1928 – 1931)

2. Período de Intervencionismo Estatal (1930 – 1989)

3. Período de la Reforma Económica Estructural

 Subperíodo de las Políticas Neokeynesianas (2002 -2015)

J. CRISIS DE LA ECONOMÍA LATINOAMERICANA Y ARGENTINA

K. NUEVO ORDEN INTERNACIONAL. ROL DEL ESTADO CONTEMPORÁNEO

L. EL MODELO DE REFORMAS APLICADO EN AMÉRICA LATINA. EL CASO DE ARGENTINA

2. Ley de emergencia económica (23.697):

2º Reforma del Estado (1996 – 1999). Reformas de Segunda Generación.

c. Disposición que las respectivas jurisdicciones efectúen propuestas en temas críticos.

Resultados de las Reformas:

M. VARIABLES DEL AJUSTE ESTATAL. LAS 5 “D”

N. ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO (SPN)

Administraciones Públicas  Instituciones de

Sector Público  Regiones.

Sector Público  Instituciones

2. Desarrollo de la Estructura Organizacional del SPN.

1-Tratamiento parcial de la fenomenología 1-Enfoque integral de todos los elementos

Considerando el estado patrimonial (A = P + C) y el estado de resultados (R – G) la concepción tradicional enfocaba

Administración financiera gubernamental no es similar a contabilidad pública. La contabilidad pública es parte de la

Analogías con la AF privada:

Diferencias con las AF privada:

P. ORGANIZACIÓN TRADICIONAL Y MODERNA (GIMENO BALAGUER)

Organización Tradicional Paternalista Organización Moderna o Participativa

Gestión improvisada. Gestión programada y simplificada.

Objetivos, programas y controles separados. Objetivos, programas y controles integrales.

Centros de decisión lógicos, próximos a las fuentes de

Sistema de información cerrado. Sistema de información abierto.

División del trabajo por especialización. Reagrupamiento y enriquecimiento de tareas.

Estructura piramidal y rígida. Estructura flexible.

Descentralización mínima. Descentralización en función del usuario y del pleno

Control significativo por resultados y con autonomía de

Medidas de control positivas, estimuladoras del

Q. SIMPLIFICANDO EL ESTADO CON UNA NAVAJA11

R. ORDEN JURÍDICO Y SISTEMAS GUBERNAMENTALES

1. La legalidad y el principio de juridicidad.

2. Responsabilidad en la función pública

Clase Responsabilidad Sanción

Por trasgresión de norma

Por daños materiales

Por conducta personal

Por incumplimiento del código Llamado de atención, suspensión, cancelación de

3. Metodología de formulación de instrumentos legales

A. APORTES DE LAS DISTINTAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIÓN

d. Seguridad  proteger a los empleados y la propiedad.

2. Escuela del Comportamiento Humano.