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SECCIN 1
CAPTULO 1
ADMINISTRACIN FINANCIERA GUBERNAMENTAL. UN ENFOQUE INTEGRAL

1. SU CONEXIN CON LAS FINANZAS PBLICAS

El sector pblico, en su condicin de principal agente econmico, interviene activamente en la vida poltica, econmica y social. El equilibrio y crecimiento de la economa y el desarrollo social son objetivos concurrentes. La organizacin poltica contempornea reconoce la existencia del Estado que, concentrando el poder pblico como expresin de mxima autoridad, legisla sobre variados aspectos de la vida del hombre, ejerciendo un amplio poder de polica que en lo econmico se traduce en la posibilidad de reprimir monopolios, ordenar el sistema bancario, fijar precios mximos o mnimos, control de cambios, etc.; y adems procura satisfacer el bienestar general en su accionar tendiente al crecimiento, pleno empleo y mejor distribucin del ingreso. El Estado, desde una ptica jurdica, se organiza institucionalmente; pero desde un punto econmico, aparece como un gigantesco productor de bienes y servicios. Se distingue el suministro de bienes en el momento de su directa prestacin segn sea: - Gratuito: se producen bienes o servicios generando una corriente de gastos denominada gasto pblico, y otra de ingresos derivada de la potestad que tiene el Estado de hacerse de medios monetarios, llamada recursos pblicos. Conformando lo que se denomina el sector gobierno, siendo su prestacin ponderada a travs de decisiones polticas, tiene el inconveniente de la inexistencia de mecanismos econmicos que sancionen sus deficiencias. - Oneroso: contra el pago de un precio, organizando empresas a semejanza de las de propiedad privada. Conforman el sector de empresas pblicas, actuando en una economa de mercado, debiendo procurar obtener ingresos, para lo cual deben brindar al consumidor una satisfaccin superior al costo de produccin. Si ello no ocurre, deberan ser sancionadas por el mercado a travs de las prdidas. Lgicamente, esto no es posible en la empresa pblica dotada de un monopolio natural. Gobierno y empresas pblicas conforman el sector pblico. Las actividades gubernamentales y empresarias del Estado en la produccin de bienes y servicios, configuran para cada caso un conjunto de elementos diferenciadores de naturaleza econmica. Las limitaciones econmicas a la actividad empresaria del Estado de naturaleza institucional, vinculadas a una concepcin ideolgica relacionada con la mayor o menor participacin del sector pblico, ingresan en un profundo debate desde fines de la dcada del 80, en el mundo entero. En una economa colectivista, la actividad productora de bienes y servicios divisibles excluyentes y sujetos a demanda individual se realiza a travs de empresas de propiedad estatal o colectiva. En una economa de mercado, la actividad empresaria es ms bien propia del sector privado. En una u otra forma se puede distinguir un sector gobierno del sector empresas del Estado, pero en tanto en los sistemas colectivistas totalizan la actividad productora, en las economas de mercado se consideran una excepcin. En todos los casos la actividad estatal, ya sea por la necesidad de brindar servicios de inters colectivo, o divisibles excluyentes y sujetos a demanda individual, pero con un beneficio pblico derivado de su consumo, o porque desea modificar la distribucin del ingreso mejorando la situacin de ciertas personas, el Estado debe organizarse y actuar con reglas distintas a las de una economa de mercado.

2. EL ESTADO. SU IMPORTANCIA Y FORMAS DE MEDICIN

En la medicin estatal, no es fcil determinar el valor de su produccin, dado que no existen ni cantidades ni precios representativos. El mtodo ms aproximado es el de medir el grado de participacin del gasto pblico en relacin con el ingreso nacional. Pero aun as el propio denominador de la relacin, el ingreso nacional, est contaminado por diversos contenidos heterogneos, como que incluye la actividad del propio Estado, es decir el propio objetivo a medir. Un indicador objetivo es relacionar el total de personas dependientes del sector gobierno con el total de la poblacin econmicamente activa. Finalmente, mediante la tributacin, esta percepcin es utilizada habitualmente como indicador llamada presin fiscal cuando se relaciona con el ingreso nacional.

3. OBJETIVOS DE LA POLTICA ECONMICA

En todo sistema econmico conviven tres esenciales objetivos: - Estabilidad: destinada a garantizar el desenvolvimiento regular y confiable de las variables econmicas en general, y en especial un nivel general de precios sin grandes variaciones. - Crecimiento: que permita un aumento sostenido en el tiempo del producto nacional. - Distribucin: del ingreso nacional, vinculado con niveles de consumo que satisfagan necesidades individuales y comunitarias. Es difcil armonizar todos los objetivos a la vez, por lo cual el espectro de decisiones pblicas debe disear una propuesta que contemple sus inter-influencias recprocas, evitando la adopcin de polticas sesgadas hacia uno de los objetivos. Los instrumentos de poltica econmica pueden ser de naturaleza fiscal, monetaria, cambiaria y diversos instrumentos suministrados por la teora econmica.

4. OPERACIONES DEL SECTOR PBLICO

La programacin de operaciones es el marco referencial que orienta la formulacin del presupuesto del sector pblico, vinculado a su vez con la planificacin, la integracin de los insumos y el uso de las tecnologas productivas ms apropiadas. Tipos de operaciones: - Operaciones de produccin de bienes y servicios: mediante la utilizacin de recursos reales y financieros posibles de medir objetivamente sus productos finales en el caso de bienes fsicos, y de realizar una apreciacin cualitativa en el caso de servicios, que se consumen con el primer uso o pueden ser insumos en procesos de inversin, tanto para el sector privado como para el propio sector pblico. - Operaciones de inversin: a travs del aumento del acervo patrimonial del Estado. Implican un incremento en la capacidad instalada, sea tanto por una nueva inversin como por aumento de la existente. En el mbito pblico la rentabilidad no slo interesa desde el punto de vista econmico sino tambin social. Estn compuestas por un conjunto de bienes de uso, bienes de capital y trabajos pblicos. Se excluyen de estos tipos de inversiones, dada su nula productividad econmica y social, las erogaciones en armamentos o infraestructura militar. - Operaciones de regulacin: destinadas a garantizar mediante reglas de juego preestablecidas, la convivencia social a travs de la observacin de los principios de igualdad de oportunidades y de iniciativa econmica. Establece normas dirigidas a afectar el comportamiento de personas e instituciones, no requiriendo en forma significativa de la existencia de recursos reales y financieros para su implementacin. - Operaciones financieras: implican transferencias de recursos financieros destinados a aumentar la capacidad de demanda de diversas instituciones pblicas o privadas. Dichas cesiones financieras pueden serlo sin contraprestacin por parte del receptor, o mediante su devolucin parcial o total en el caso de prstamos. Su destino puede ser para financiar erogaciones corrientes o de capital. Incluye los pagos de servicios de la deuda pblica.

5. DISTINTAS VISIONES DEL ESTADO DESDE UN ENFOQUE IDEOLGICO

Visin natural: cada organismo es parte natural del todo social y el Estado su columna vertebral. Visin mecanicista: concibe al Estado como una creacin del espritu gregario del hombre para alcanzar mejor sus fines y deseos. Visin social participativa: considera al Estado como un instrumento en funcin del bien comn de la sociedad en su conjunto, pero respetuosa de las libertades personales. La sociedad es considerada como inherente a la naturaleza humana.

Se define al Estado como la comunidad institucionalmente organizada para satisfacer necesidades colectivas demandadas por los ciudadanos mediante la produccin de bienes y servicios, en forma directa, con insumos de distinta naturaleza financiados con recursos aportados por la sociedad mediante la tributacin.

6. LA HISTORIA DE LAS FINANZAS PBLICAS Y SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACIN FINANCIERA

Visin clsica

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Adam Smith, en 1776, en su Investigacin sobre la Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones, aborda las finanzas pblicas desde dos puntos de vista. En cuanto al rol del Estado, pregona que no debe interferir en la economa, siendo el sector privado a travs de la libre iniciativa individual quien debe dirigirla, admitiendo slo la intervencin estatal en la defensa, el orden externo y la justicia. En cuanto al mbito tributario, y a partir de su concepcin de que los ingresos individuales provienen de tres fuentes: rentas, beneficios y salarios, concluye que la captacin tributaria debera ser a partir de alguna de esas fuentes o de las tres en forma indistinta. Por el principio de igualdad, todos los ciudadanos deben contribuir, con relacin a sus respectivas capacidades. Por el principio de certeza, todo impuesto debe ser cierto y no arbitrario. El principio de comodidad advierte que al contribuyente debe facilitrsele el pago. Por el principio de economicidad los impuestos deben detraerse de manera que el impacto sobre el ingreso y el patrimonio de los contribuyentes sea el menor posible, propendiendo a la neutralidad del sistema. David Ricardo, en su anlisis sobre renta territorial, distingue la renta diferencial teorizando respecto de los diferentes efectos que surgen de seleccionar distintas bases imponibles. En cuanto al financiamiento a travs de emprstitos, en comparacin con la tributacin, plantea por primera vez los efectos de la incidencia de la carga de la deuda entre generaciones presentes y futuras. En sntesis, la doctrina clsica o liberal, seala como conceptos financieros esenciales: - El Estado debe restringir su intervencin, limitndola a defensa externa, orden interno, administracin de justicia y promocin del bien comn. - Los tributos deben afectar de la menor manera posible los precios de mercado y la distribucin del ingreso, tendiendo a la mayor neutralidad impositiva. - La existencia de un equilibrio presupuestario anual, por lo cual tanto dficit como supervit son considerados fenmenos anormales. - La existencia de dos tipos de erogaciones pblicas, ordinarias, financiadas nicamente con impuestos y recursos patrimoniales, y extraordinarias, en las cuales se justifica en endeudamiento pblico. Visin moderna o keynesiana El inspirador de este movimiento fue John Maynard Keynes. Su visin plantea: - Jerarquizar los enfoques macroeconmicos por sobre los microeconmicos. - Enfatizar el impacto sobre los fenmenos econmicos de corto y mediano plazo. - Refutar la doctrina clsica que sostena que la oferta crea su propia demanda. - Resaltar la posibilidad de un equilibrio con pleno empleo en el corto plazo. - Sostener que la mera baja de la tasa de inters no promueve automticamente las inversiones y el pleno empleo. El verdadero motivo para invertir estar dado tanto por la eficiencia marginal del capital, como por el costo de la tasa de inters. - Destacar la importancia de las inversiones estatales, con su efecto multiplicador. Las finanzas pblicas adquieren en el sistema keynesiano un relevante papel compensador. El Estado ser el factor catalizador de la economa, mediante la generacin del denominado efecto multiplicador en que las inversiones pblicas sustituyen la inversin privada cuando sta es insuficiente. La actividad estatal eleva el nivel de empleo y del ingreso nacional. Bajo este modelo de intervencionismo estatal, la actividad financiera pblica fue integrada fuertemente a la poltica econmica. Visin neoliberal Su pensamiento valoriza el rol del mercado como descompresor social. Cuanto ms amplio es el campo de actividades abarcadas por el mercado, menor es el nmero de las cuestiones que requieren tomar decisiones polticas explcitas, y por lo tanto, lograr acuerdos o consensos. Friedman define como mbito de las funciones estatales: - Mantener la ley y el orden, defendiendo los derechos de propiedad. - Garantizar las reglas de juego econmico, propendiendo al cumplimiento de los contratos (principio de seguridad jurdica). - Actuar como juez en las disputas sobre la interpretacin de las normas. - Promover la competencia, contrarrestando el poder de los monopolios. - Desde el punto de vista social, el Estado no puede ser neutral, pero tampoco asumir actitudes paternalistas. Debe existir el Estado como rbitro que obligue a cumplir las normas, apartndose con esta nueva actitud de sus tradicionales responsabilidades en el desarrollo de funciones de produccin que puedan ser asumidas por la actividad privada.

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Visin neokeynesiana Qu diferencia hay entre ste y el primitivo keynesianismo? No otra que resaltar la importancia en evitar inconductas emisionistas y revertir una dbil preocupacin en la eficiencia en la gestin pblica. El pensamiento neokeynesiano termina por revalorizar el rol del Estado. Ser de mayor importancia pero sin dficits insostenibles aun en el corto plazo y aplicado dentro de un nuevo modelo social que introdujo el paradigma de la participacin de la sociedad civil. Ser el principio de subsidiariedad la regla rectora permanente y el principio de sustitudiariedad la norma transitoria. El Estado seguir teniendo su rol arbitral y promotor, pero garantizando el equilibrio fiscal.

7. UNA CONSTANTE HISTRICA: LA CRECIENTE PARTICIPACIN ESTATAL. SUS CAUSAS

La Ley de Wagner (ley de la expansin creciente de la actividad estatal) sostiene la hiptesis que el incremento relativo de las actividades gubernamentales en una economa nacional es consecuencia del aumento del ingreso real per cpita, en las naciones que estn pasando por un proceso de industrializacin. As, el sector pblico crece en importancia relativa asocindose a los cambios tecnolgicos e institucionales y a una ms amplia participacin poltica. La Ley de Parkinson explica el aumento de los funcionarios, independientemente del aumento del trabajo. En primer lugar, un funcionario necesita multiplicar subordinados, no rivales. En segundo lugar, los funcionarios se crean trabajo unos a otros. a. Ausencia de competencia perfecta El sector privado est constituido por diversos mercados, en que compradores y vendedores deben actuar de tal manera que ninguno de ellos en forma individual, tenga influencia o control sobre el precio del bien o servicio que se ofrece. La realidad muestra que ste tipo de competencia es sumamente dificultosa de alcanzar en ciertos mercados. Es en estos casos cuando se ha justificado la intervencin del Estado para mantener la eficiencia, mediante polticas de regulacin de precios, o con su directa participacin como productor de bienes y servicios. b. Incremento de los gastos de defensa Ha sido posible constatar el perfeccionamiento y sofisticacin que han tenido los armamentos, contribuyendo al desarrollo de una potente industria militar dedicada a producir gran variedad de armas. Esta vocacin militarista se manifiesta en crecientes gastos en defensa en el presupuesto anual. c. Demandas de mayor bienestar social Una activa intervencin en el mercado de trabajo, un mayor destino de fondos presupuestarios para pagos de transferencias a un gran nmero de desposedos (pobres, nios, ancianos, discapacitados, etc.), una mejor organizacin al gasto social en educacin y salud, representaron respuestas ante las necesidades derivadas de las mayores demandas sociales de la comunidad. d. Produccin de bienes colectivos Por su naturaleza no suelen ser atractivos para ser suministrados por el sector privado. Por sus altos costos, son ejemplos de actividades que no suelen brindar beneficios inmediatos en caso de ser emprendidos por empresarios privados. Al no funcionar los mecanismos de mercado, se justifica la participacin estatal en el circuito de produccin, asumiendo los costos y la obligacin del suministro de los bienes colectivos, y financindolos a travs del incremento de la carga tributaria. e. Estabilizacin Se justifica la intervencin estatal para dirigir la recuperacin econmica, mediante polticas compensatorias por parte del sector pblico, a efectos de lograr la estabilizacin econmica. f. Redistribucin del ingreso

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El sistema tradicional de mercado supone una correlacin entre el ingreso de una persona con el valor de su contribucin al producto social. En los pases subdesarrollados, por las significativas desigualdades distributivas, se hace nfasis en la accin estatal para ajustar, a travs de la redistribucin, los efectos del criterio asignador habitual, por medio de actividades como: - Sistema de Seguros de Jubilaciones y Pensiones. - Regmenes de seguros de desempleo. - Estructuras impositivas progresivas. - Sistema de obras sociales en salud, basado en el principio de solidaridad. g. Crecimiento econmico Las insuficiencias del ordenamiento existente en muchos pases, fueron tratadas de superar con una agresiva poltica pblica, procurando acelerar el proceso de crecimiento y atacando los puntos de estrangulamiento que imposibilitaban el desarrollo.

8. LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE SUSTITUDIARIEDAD

El trmino subsidiariedad se aplica a toda accin que suple o robustece a otra principal, es tambin el auxilio o ayuda que presta un organismo oficial a ciertas situaciones sociales, como vejez, desempleo, pobreza. El Estado debe hacer lo que la sociedad civil por s sola no puede hacer, ayudar a hacer lo que la sociedad civil slo puede hacer con su auxilio, y dejar de hacer lo que la sociedad civil s puede hacer sola. Desde el enfoque sistmico, ningn sistema es completo en s mismo. Todo sistema es un subsidiario, en su delimitacin y en sus aportes de otros sistemas en virtud de los cuales acta, y que forman su entorno. La subsidiariedad permite una mayor eficacia y eficiencia de los sistemas. En ciertos casos y con actitud de transitoriedad deber ejercer funciones sustitutivas propias de la responsabilidad raigal de la sociedad civil o del mercado, cuando ste est ausente o debilitado. En esta ltima situacin hablaremos del principio de sustitudiariedad, que debera como regla general ser siempre provisorio, aunque en ciertas funciones llegue a serlo en forma permanente si las restricciones no se han modificado en el largo plazo o cuando existe un consenso colectivo para que as sea.

9. RESOLUCIN DE LOS CONFLICTOS DEL SUBDESARROLLO. TEORAS

Producto de esa necesidad de mayor crecimiento y distribucin, surgieron a partir de los aos 50 las llamadas polticas desarrollistas, basadas en una concepcin estructuralista de los problemas econmicos como imitacin al modelo de desarrollo de los pases avanzados. Estas polticas desarrollistas, por diversas razones culturales, econmicas y polticas fracasaron rotundamente. El proceso del subdesarrollo pretendi, a fines de la dcada del 60, ser interpretado bajo la llamada teora de la dependencia a partir de plantear la ruptura de las relaciones de subordinacin de los pases perifricos con los llamados pases centrales. A partir de la dcada del 80 se intent, mediante propuestas de foros socialdemcratas, recrear la denominada teora de las necesidades bsicas insatisfechas, fomentando prestaciones de salud y educacin a cargo del Estado, extendidas a la totalidad de los sectores sociales.

10. ESTADO ARGENTINO: HISTORIA DE SU ORGANIZACIN CONTEMPORNEA

a. Perodo de la divisin internacional del trabajo (hasta 1928-1931) El financiamiento estadual dependa de los recursos de la explotacin agrcola-ganadera, prcticamente el nico producto exportable del pas. El perodo se caracteriz por una democracia tan limitada como interrumpida, unida a un acelerado crecimiento econmico aunque desigual distribucin del ingreso. El rol del Estado estaba limitado al cumplimiento de determinadas funciones: defensa, seguridad y administracin general, financiada con imposiciones al comercio exterior, impuestos internos y algunas gabelas menores. La administracin financiera se limitaba a buenos registros centralizados en una sola unidad contable, a cargo de una Contadura General, y en cumplimentar con el objetivo de liquidez del Tesoro. b. Perodo del intervencionismo estatal (1930-1989) Dio nacimiento al rgimen de economa mixta, en virtud de una mayor participacin del Estado en la economa. Democracia limitada, profunda recesin y distribucin regresiva del ingreso con una administracin financiera tradicional fueron sus caractersticas distintivas.

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Subperodo del intervencionismo reducido (1930-1945): la fuerte cada en las exportaciones gener la necesidad de un intervencionismo del Estado con la creacin de las primeras juntas reguladoras de la produccin, y el desarrollo de la actividad productiva del Estado. Creacin de nuevos impuestos, dando nacimiento al impuesto a los rditos. Subperodo del intervencionismo ampliado (1945-1975): se generan activas polticas de alto grado de intervencionismo estatal con el propsito de promover una acelerada industrializacin, una mayor participacin en la cuestin social, y de nacionalizacin de numerosos servicios pblicos. Financiamiento va emisin monetaria y deuda interna, una vez afectadas las reservas monetarias de los altos excedentes exportables generados como consecuencia de la 2 Guerra Mundial. Se desarroll as el Ente Productivo Estatal. Subperodo del financiamiento va deuda externa (1976-1989): el acceso al mercado financiero internacional fue facilitado por la amplia oferta de capitales que, producto de la crisis del petrleo en medio oriente a principio de la dcada del 70, gener excedentes financieros que se prestaron sin mayores recaudos respecto a la capacidad de repago de los deudores. Pero la incapacidad en garantizar recursos fiscales genuinos y la generacin de la crisis del endeudamiento externo provoc a fines de la dcada de los 80 una severa crisis recesiva y un pronunciado proceso hiperinflacionario.

c. Perodo de la reforma econmica estructural Subperodo de las polticas neoliberales (1989-2001): se dio nacimiento a procesos de reformas mediante privatizaciones y desregulaciones de la actividad estatal y econmica en general. La sancin de las Leyes de Reforma del Estado, Emergencia Econmica y de Convertibilidad, implic severos ajustes priorizando as el mantenimiento del equilibrio fiscal, como salvaguarda para lograr un slido crecimiento econmico futuro y una mejor distribucin del ingreso. En 1992 se sancion la Ley 24156 de Administracin Financiera y Control Gubernamental, pretendiendo dar consistencia y racionalidad al proceso de gestin financiera pblica y al control gubernamental. Presentacin de los presupuestos y cuentas de inversin en los plazos legales. Subperodo de las polticas neokeynesianas (2002-): la aplicacin de las polticas neoliberales gener un elevado endeudamiento externo y un proceso de desindustrializacin pronunciado. El proceso que estall a fines del ao 2001 gener el default de la deuda externa, hiperinflacin, recesin econmica y una alta desocupacin. La poltica econmica a partir del ao 2002 se direccion hacia la recuperacin del manejo de las variables financieras bsicas con una mayor intervencin del Estado.

11. CRISIS DE LA ECONOMA LATINOAMERICANA Y ARGENTINA

a. Prdida de credibilidad y legitimidad de las instituciones econmicas y sociales Expresada en la prdida de confianza en las decisiones del poder pblico y una corrupcin generalizada en todos los estamentos de la sociedad. b. Hiperinflacin crnica La inflacin es un tributo que afecta injustamente a los sectores sociales ms bajos. La emisin monetaria sin respaldo fue el mecanismo para el financiamiento de un cuantioso dficit fiscal que disimul la incapacidad dirigencial en resolver cuestiones de fondo. c. Crisis del Estado El desequilibrio gubernamental se exterioriz en un dficit fiscal permanente, con un sistema impositivo regresivo y un gasto pblico ineficiente. d. Crisis de crecimiento y de inversin La sociedad respondi con un fuerte crecimiento de la economa informal, desarrollo de estructuras de economa en negro. La pronunciada cada de la inversin pblica y privada produjo no slo la cada del producto sino tambin del empleo. e. Crisis de la distribucin del ingreso

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El aumento de la regresividad en la distribucin del ingreso se manifest en crecientes ndices de desempleo y cuentapropismo. f. Crisis externa

La crisis del crecimiento, como la ausencia de inversiones, se exterioriz en una baja de los niveles de exportaciones ante la ausencia de precios y calidades competitivas de los productos no tradicionales exportables. Se sum el deterioro de los trminos de intercambio por la baja de los precios de exportacin de los productos tradicionales argentinos. El aumento de la deuda externa para el financiamiento del gasto pblico, gener a su vez la fuga de capitales al aumentar el llamado riesgo pas.

12. NUEVO ORDEN INTERNACIONAL. ROL DEL ESTADO CONTEMPORNEO

Se sealan como elementos configurativos del llamado Nuevo Orden Internacional a un macro escenario caracterizado por una marcada tendencia a una democracia participativa, permitiendo una creciente y ampliada actuacin de los ciudadanos adems de las formas tradicionales de democracia representativa. Se consolida la democracia como rgimen de gobierno que permite ese deseado alto grado de participacin. Estas limitaciones al accionar del Estado se extienden al campo econmico. El Estado de ahora en ms tendr responsabilidades intermedias entre las mnimas de un Estado liberal y las mximas de un Estado absolutamente intervencionista. Bajo el principio de subsidiariedad slo debera tener a su cargo aquellas responsabilidades que no puedan asumir los restantes agentes econmicos y sociales de una nacin. Se habla del Estado inductor, como promotor del desarrollo econmico y social, con un grado mnimo de regulacin y prcticamente nulo como ejecutor de actividades que subsidiariamente puede realizar el sector privado. Siete recomendaciones: - Invertir generosamente en educacin bsica, aptitudes pertinentes y adiestramiento de los trabajadores. - Liberar a la empresa privada y hacer que los mercados sean ms accesibles. - Apoyar a las pequeas empresas y al empleo informal. - Crear una economa eficiente de servicios para el futuro. - Fomentar tecnologas con gran densidad de mano de obra. - Ampliar las redes de seguridad promotoras de empleo. - Replantear el concepto de trabajo y la duracin de la semana laboral. El rol del Estado se ampla a funciones de regulacin de los servicios pblicos esenciales ahora privatizados; en otorgar la debida seguridad jurdica al ejercicio de los derechos de propiedad y los contratos celebrados; y a la proteccin del medio ambiente. La exigencia de una administracin adecuada es una condicin necesaria para acompaar, desde el sector pblico, este nuevo proceso de cambio internacional y las demandas de la sociedad.

13. EL MODELO DE REFORMAS APLICADO EN AMRICA LATINA. EL CASO DE ARGENTINA

a. Primer reforma del Estado (perodo 1989-1995). Reformas estructurales o de primera generacin La Ley 23696 de Reforma del Estado dispuso la emergencia administrativa en materia de prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de los contratos y la situacin econmico-financiera para la totalidad del sector pblico nacional, por el lapso de un ao, y prorrogable por una sola vez y por igual trmino. Se establecieron normas en materia de privatizacin y participacin del capital privado de las denominadas haciendas productivas, bajo el control de una comisin bicameral. Se cre la figura del programa de propiedad participada y un rgimen de proteccin del trabajador. Por un trmino de 180 das se estableci un sistema de contrataciones de emergencia, suspendiendo provisoriamente los requisitos de contratacin, aunque fijando una serie de condiciones mnimas en procura de garantizar un adecuado marco de transparencia en la presentacin de ofertas. Con relacin a los contratos vigentes, se facultaba al PEN a su extincin por razones de fuerza mayor y la recomposicin de aquellos vigentes. Se suspendan por el plazo de dos aos las ejecuciones de las obligaciones exigibles en contra del Estado Nacional. En materia de concesiones, se deba asegurar que la eventual rentabilidad no exceda una relacin razonable entre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y la utilidad obtenida

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por la concesin. Se estableci un plan de emergencia del empleo afectando fondos para encarar obras pblicas de mano de obra intensiva, para su ejecucin por parte de municipalidades. La Ley 23697 de Emergencia Econmica, dispuso un variado conjunto de normas en materia de suspensin de subsidios y subvenciones en general, vinculadas con los regmenes de promocin industrial y minera. En el caso de inversiones extranjeras se garantiz la igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero, que se invierta con destino a actividades productivas en el pas. Se estableci un rgimen presupuestario de emergencia, se dispuso la desafectacin de fondos con destino especfico como violatorios del principio de universalidad presupuestaria. Se dispusieron medidas de excepcin en materia del impuesto a las transferencias de combustibles lquidos, reintegros, reembolsos y devolucin de tributos. Desde el punto de vista institucional, se dispuso la Reforma de la Carta Orgnica del Banco Central. Se estableci un doble rgimen de compensacin de crditos y deudas de particulares con el Estado nacional y cancelacin de sus saldos netos; y un rgimen de compensacin de crditos y deudas del sector pblico. b. Segunda Reforma del Estado (perodo 1996-1999). Reformas de segunda generacin Creacin de la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Disposicin de que la totalidad del sector pblico formule propuestas en materia de cumplimiento de las polticas de privatizaciones y de estructura organizativa y distribucin de plantas de personal. Disposicin de que las respectivas jurisdicciones efecten propuestas en temas crticos. Revisin del Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica, estatutos y escalafones especiales. Instrumentacin del procedimiento de compras de bienes normalizados o de caractersticas homogneas. Elaboracin del proyecto de ley para la regulacin del Sistema de Contrataciones del Estado. Creacin de un fondo con ahorros y ventas de activos.

Las reformas generacionales y el uso de herramientas de administracin. Los objetivos deseados en ambas reformas tuvieron escasos resultados a largo plazo en virtud de una sujecin estricta al denominado esquema de convertibilidad. Por ms buenos que sean los instrumentos, su aplicacin es dificultosa si el contexto global de las polticas econmicas no es favorable. Las reformas generacionales y la necesidad de un supervit estructural. Las llamadas reformas de primera generacin permiten en una primera etapa lograr resultados financieros superavitarios notorios. En realidad, se est efectuando una permutacin del patrimonio estatal. Una reingeniera completa debe trabajar sobre dos frentes. Uno, respecto al gasto que aun cuando no sea factible bajarlo sustancialmente se mejore en calidad, permitiendo legitimizar la accin del gobierno con ms y mejores servicios. Esto impactar sobre una mejor predisposicin en el pago de los tributos. Tambin debe procurarse una reingeniera en el proceso recaudatorio.

14. VARIABLES DEL AJUSTE ESTATAL. LAS 5 D

Desestatizacin: basada en el paradigma del mercado, el Estado deleg a la actividad privada las funciones esta poda desarrollar con mayor eficiencia. Se reserv a la organizacin estatal las funciones tradicionales bsicas, de control y de regulacin de los servicios privatizados. Descentralizacin: se pretenda aprovechar el valor medido en ndices de eficiencia de las organizaciones de menor dimensin, buscando la escala de organizacin adecuada con los problemas a resolver. Comprenda la transferencia de servicios de arriba hacia abajo: de la nacin a provincias, y de stas a los municipios. Se pretenda encarar el fortalecimiento de un nuevo tipo de instituciones ciudadanas, como las ONG. Pero los niveles de descentralizacin tienen un lmite. El traspaso indebido de funciones a niveles menores puede terminar en una excesiva atomizacin de las responsabilidades por una inadecuada economa de escalas. Un modelo decisional racional aconseja descentralizar hasta el nivel de poder gestionar sin dficits inmanejables y con un equilibrio a largo plazo. Desregulacin: la simplicidad y claridad de las normas pblicas deban evitar la maraa burocrtica que beneficia a los sectores privados inescrupulosos o a los amigos del poder. Se establecieron diversas normas de carcter desregulatorio en materia de profesiones liberales, de distribucin mayorista y minorista, de transporte de pasajeros y de cargas, en la actividad minera. Tambin se estableci la adopcin de criterios uniformes en nacin y provincias para el funcionamiento de registro de medicamentos, alimentos, transportistas de cargas y pasajeros, contratistas de obras pblicas, y de competencias en materia de accidentes de trabajo.

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Descorporativizacin: un modelo de alta eficiencia econmica debe basarse en una competencia activa creando condiciones de mejoramiento de la productividad y reduccin de costos. La desmonopolizacin vinculada con la desregulacin se deba convertir as en objetivo vital para un proceso de democratizacin econmica, basado en la iniciativa econmica. Se pretenda realizar con una mayor participacin de las pequeas y medianas empresas. Desautarquizacin: un proceso de apertura econmica prev la integracin de la economa nacional al resto de la regin y del mundo, terminando con un proteccionismo irrestricto, promoviendo una integracin armnica y por escalas con otros pases y/o mercados, fomentando la competitividad.

El desarrollo de polticas en funcin de dichos objetivos, requiere de un Estado dotado de una organizacin adecuada, basada en estructuras administrativas modernas. Una administracin financiera gubernamental debe brindar los instrumentos necesarios para su efectiva implementacin. Privatizaciones sin control, desregulaciones sin fortalecimiento de la sociedad y una desmonopolizacin inviable, en virtud del efecto sinrgico negativo de falta de desarrollo de PYMES y el podero de las grandes corporaciones, no han sido entornos adecuados para lograr los objetivos del Consenso. A ello se sum la ineficacia de los organismos internacionales al acentuar los efectos no deseados.

15. ESTRUCTURA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO

Administracin Central

Sector pblico No financiero

Administraciones pblicas

Gobierno central o nacional Gobiernos regionales o municipios

Instituciones descentralizadas sin fines empresariales Instituciones de seguridad social Regiones Provincias Municipios

SECTOR PBLICO

Empresas pblicas No financieras

Empresas pblicas no financieras nacionales Empresas pblicas no financieras regionales

Sector pblico financiero

Instituciones pblicas financieras

Instituciones financieras no bancarias (no monetarias). Instituciones financieras bancarias (monetarias)

Segn la Constitucin, la Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, poseyendo los poderes expresamente delegados por las provincias. stas a su vez conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Los Poderes de la Repblica Poder Legislativo: integrado por un Congreso compuesto por dos Cmaras, una de Diputados de la Nacin y otra de Senadores de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. Poder Ejecutivo: ser desempeado por un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Nacin Argentina. El Jefe de Gabinete de Ministros, tendr a su cargo el despacho de los negocios de la Nacin y refrendar y legalizar los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. El sistema poltico presidencialista unipersonal no est limitado por la figura del Jefe de Gabinete en la Reforma Constitucional. Poder Judicial: ser ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los dems tribunales inferiores que el Congreso estableciere en el territorio de la Nacin. Desarrollo de la estructura organizacional del SPN La trama organizativa del Sector Pblico puede visualizarse a travs de un esquema piramidal tradicional, pero la realidad muestra la relatividad de este esquema.

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El despacho de los negocios de la Nacin estar a cargo de los siguientes Ministerios: - Del Interior - De Justicia y Seguridad - De Relaciones Exteriores y Culto - De Educacin - De Defensa - De Trabajo y Seguridad Social - De Economa - De Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios - De Salud - De Desarrollo Social La Constitucin permite organizar el PEN por ramas o departamentos mediante el agrupamiento de funciones similares u homogneas, en funcin del principio de divisin del trabajo. La Convencin Constituyente de 1994 no fija lmite alguno al nmero de ministerios. Los distintos ministros asisten al Presidente de la Nacin con carcter individual en funcin de sus distintas responsabilidades, constituyendo en su conjunto el Gabinete Nacional. Cada ministro puede proponer al PEN la creacin de Secretaras o Subsecretaras que estime necesario. Ley de Ministerios vigente. Competencias del Ministerio de Economa La ley define para cada uno de los ministerios su competencia general y diferentes competencias particulares. Y si bien la administracin financiera se extiende al mbito de todo el sector pblico, la responsabilidad en el ejercicio de dichas funciones es de incumbencia ltima del Ministerio de Economa. Dentro de las competencias particulares del MECON vinculadas con la administracin financiera, se destacan entender en la elaboracin y control del presupuesto, en la recaudacin y en la distribucin de las rentas nacionales, conforme con la asignacin del presupuesto, en la conduccin de la Tesorera, en el rgimen de pagos y en la deuda pblica, en lo referente a la contabilidad y en la fiscalizacin de todo gasto e inversin que se ordene sobre el Tesoro de la Nacin. Adems, es de su competencia entender en la autorizacin de operaciones de crdito interno y externo, de los emprstitos pblicos y obligaciones con garantas especiales y en la elaboracin financiera del plan de inversin pblica. Sus responsabilidades se extienden al registro de los bienes del Estado y a la elaboracin, aplicacin y fiscalizacin del rgimen de suministros.

16. ADMINISTRACIN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

Compete a la administracin financiera gubernamental, el desarrollo e implementacin del conjunto de tcnicas destinadas a la ejecucin del objeto de las finanzas pblicas. Podemos considerar a la administracin financiera desde un doble origen histrico. Primitivamente en su contenido tradicional, exista un tratamiento parcial de la fenomenologa financiera. Adems de no considerar la totalidad del universo financiero del Estado, no se interrelacionaban sus diferentes componentes. El enfoque no era integral ni integrado. Con posterioridad, la administracin financiera moderna (o integral) se basa en un nuevo contenido como nexo integral entre fuentes (orgenes) de fondos a un costo mnimo y sus usos (aplicaciones), colocados a una mxima tasa de rentabilidad econmica y/o social. Contenido tradicional o restringido Obtencin y administracin de recursos para el Estado en sus distintos tipos, aunque sin considerar la totalidad de sus efectos macroeconmicos. Manejo del pasivo, anlisis de estructura del capital propio y ajeno, deudas a largo plazo, aunque sin considerar en muchos casos la capacidad de repago del endeudamiento contrado. Contenido moderno o amplio Adems de los elementos anteriores considerados en su totalidad (efectos macroeconmicos y capacidad de repago), analiza los siguientes aspectos: - Evaluacin del activo. - Medicin de la productividad del gasto.

17. ADMINISTRACIN FINANCIERA Y ADMINISTRACIN DE RECURSOS

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El SIMAFAL define a la administracin financiera como un sistema que, mediante la planificacin, obtencin, asignacin, utilizacin, registro, informacin y control, persigue la eficiente gestin de los recursos financieros del Estad para la satisfaccin de las necesidades colectivas. Administracin financiera no es lo mismo que contabilidad pblica. Esta ltima es parte de aquella. Es inherente a una administracin financiera integral, su vinculacin con la planificacin, lo cual implica la necesidad de definir un proceso de programacin.

18. OBJETIVOS DE LA AFG

La disciplina comprende un conjunto de objetivos generales propios de toda administracin financiera y particular al vincularse con una singular organizacin: el Estado. En general, una administracin financiera integral procura resolver dos cuestiones fundamentales, en muchos casos contradictorias entre s: rentabilidad y liquidez. En principio, se pretende maximizar la rentabilidad a travs de la obtencin de la mayor suma de ingresos netos a travs del tiempo medido en relacin a una tasa de costo del capital. Por otra parte, se procura obtener la mejor liquidez posible, garantizando la existencia de fondos lquidos suficientes, al ritmo de las necesidades financieras.

19. ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA Y PRIVADA. ANALOGAS Y DIFERENCIAS

De sus analogas Anlisis y planificacin financiera: al requerirse programar los fondos a emplear en la organizacin. Decisiones sobre inversiones: ante las necesidades de una distribucin eficiente de fondos para destinos especficos. Decisiones sobre financiamiento y estructura de capital: ante requerimientos de conseguir fondos en los trminos ms favorables posibles y sus efectos sobre la composicin del pasivo. Administracin de recursos financieros: la formulacin de la programacin, ejecucin y control del capital de trabajo requiere de todo administrador una adecuada gestin de fondos lquidos en genral, como de los de activos y pasivos de cortsimo plazo. De sus diferencias Tipo de bienes producidos Tasa de rentabilidad: la formacin de capital en el sector pblico se rige por costos y beneficios sociales. La asignacin financiera peridica de los recursos: al estar ligada al presupuesto de periodicidad anua, debe prever el impacto de ciertas erogaciones plurianuales para poder contar legalmente con los fondos requeridos en tiempo oportuno. Su impacto econmico-social: las transacciones del sector pblico repercuten sobre el resto de la economa. Los precios finales de las empresas pblicas: pueden estar revestidos de criterios de tipo sociales. Sus plazos: el sector pblico efecta una mayor valoracin del largo plazo. Su complejidad: la actividad y organizacin del sector pblico es ms compleja, debiendo armonizar mltiples intereses polticos y sociales generalmente contrapuestos.

20. ORGANIZACIN TRADICIONAL Y MODERNA

ORGANIZACIN TRADICIONAL O PATERNALISTA 1. Gestin improvisada. 2. Objetivos, programas y controles separados. 3. Decisiones centralizadas. 4. Intuicin. 5. Sistema de informacin cerrado. 6. Divisin del trabajo por especializacin. 7. Estructura piramidal rgida. 8. Descentralizacin mnima. 9. Control centralizado, minucioso y legalista. ORGANIZACIN MODERNA O PARTICIPATIVA 1. Gestin programada y simplificada. 2. Objetivos, programas y controles integrales. 3. Centros de decisin lgicos, prximos a las fuentes de informacin y lugares de ejecucin. 4. Racionalidad. 5. Sistema de informacin abierto. 6. Reagrupamiento y enriquecimiento de tareas. 7. Estructura flexible. 8. Descentralizacin en funcin del usuario y del pleno aprovechamiento del potencial. 9. Control significativo por resultados y con autonoma de gestin.

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10. Medidas de control punitivas. 10. Medidas de control positivas, estimuladoras del autocontrol.

21. SIMPLIFICANDO EL ESTADO CON UNA NAVAJA

La navaja de Ockham, es una aptitud mental para comprender la esencia de cualquier temtica, debindose en cualquier anlisis seleccionar la explicacin ms simple como la causa raz de un problema. Navaja de Ockham significa mantener las cosas simples. Las entidades no deben multiplicarse innecesariamente. Si existen dos o ms explicaciones para un mismo fenmeno, se debe elegir aquella con menores suposiciones. El principio de Ockham nos indicar que al no revelar suposiciones previas la mejor aplicacin ser aquella que involucre menos descubrimientos por parte del usuario.

22. ORDEN JURDICO Y SISTEMAS GUBERNAMENTALES

La actividad pblica se encuentra condicionada por una determinada concepcin ideolgica del sistema poltico expresado a travs de la normativa jurdica, cuya fuente ms importante es la Constitucin Nacional. Existe as una directa interdependencia entre derecho y administracin financiera, al determinar la legislacin la frontera de competencias y responsabilidades en las distintas reas gubernamentales. El principio de juridicidad implica el exhaustivo conocimiento de la ley, siendo condicin necesaria pero no suficiente en el accionar del administrador gubernamental. La legalidad y el principio de juridicidad. La historia de la libertad es la historia de las limitaciones al poder gubernamental (Woodrow Wilson) El principio de juridicidad ha tenido distintas interpretaciones doctrinarias. Una primera se refiere a una vinculacin negativa de la administracin a la ley (legalismo relativo), por la cual la administracin dispona de un gran marco de libertad para obrar, sujeto slo a la valoracin de los funcionarios, y no se someta a orden jurdico alguno, salvo que implcita o expresamente contrariara la primaca de la ley. Antagnicamente, una vinculacin positiva de la administracin a la ley (visin legalista estricta), sostenida por Winkler propicia que la totalidad de la actividad administrativa debe estar sometida a una norma legal previa. La superacin del criterio legalista estricto es llevada a cabo por una nueva tendencia doctrinal que otorga significativa importancia a los principios generales del derecho, los cuales pasan a constituir el marco de juridicidad que sirve como fuente de la actividad administrativa. El principio de discrecionalidad es una modalidad de ejercicio que el orden jurdico expresa o implcitamente confiere a quien desempea la funcin administrativa para que, mediante apreciacin subjetiva del inters pblico comprometido, complete creativamente el ordenamiento en su concrecin prctica, seleccionando una alternativa entre varias igualmente vlidas para el derecho. La discrecionalidad supone libertad de actuacin cuando el ordenamiento jurdico autoriza dicha libertad. Metodologa de formulacin de instrumentos legales Las normativas jurdicas se encuentran ordenadas jerrquicamente en funcin del rgano que las emite y la materia tratada. Una norma determinada slo puede ser modificada por otra igual o de mayor nivel. Tipos de normas: - Ley: expresa la voluntad del Poder Legislativo de acuerdo a la divisin republicana de poderes, quien la sanciona de acuerdo a las facultades y procedimientos que la Constitucin prev. Es de carcter obligatorio una vez publicada, y desde el da que determine. Si no se especificara plazo, a partir de los 8 das de su publicacin. - Decreto-Ley: no es sancionada por el Congreso, sino por un poder de facto producto de las recurrentes interrupciones institucionales en Argentina. Reviste igual jerarqua legislativa que la ley, siempre que no haya sido derogado por el Poder Legislativo una vez reimplantado un sistema democrtico. - Decreto Delegado: figura de emergencia por el cual el Congreso delega por un tiempo ciertas facultades para que las ejerza el Poder Ejecutivo. Tienen jerarqua de ley. - Decreto: expresa la voluntad del Poder Ejecutivo, y puede tener por contenido un acto administrativo individual o un reglamento de cualquier especie. Puede tener vigor y curso dentro de la administracin pblica nacional, fuera de ella o en ambas esferas al mismo tiempo.

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Decisin administrativa: acto que dicta el Jefe de Gabinete de Ministros, que asume bajo su cargo diferentes responsabilidades en materia de administracin, anteriormente bajo la tutela del Presidente de la Nacin mediante el dictado de decretos. Resolucin: medida que dictan los ministros, secretarios de los ministerios o de la Presidencia de la Nacin, titulares de organismos descentralizados u otras autoridades facultadas para elegir, ya sea en uso de atribuciones propias o de aquellas que les hubieran sido delegadas y que, segn el tema, puede tener vigor y curso dentro o fuera de la jurisdiccin respectiva. Resolucin conjunta: acto que suscriben como mnimo dos de las autoridades citadas en el punto anterior, y que tiende a resolver cuestiones, expresamente delegadas en ellas por el Poder Ejecutivo, inherentes a distintas jurisdicciones de la administracin pblica. Disposicin: decisin emanada de una autoridad administrativa no superior sobre cuestiones o asuntos de su competencia. Procedimiento para la elaboracin de normas. Etapas De elaboracin: los contenidos de las normas, juntamente con los motivos, los antecedentes y los fundamentos que llevan a la necesidad de su creacin, deben ser elaborados con la participacin de aquellas unidades competentes en la materia. De tramitacin: Iniciacin del proyecto de norma por parte de un funcionario menor del rea de origen. Dictamen del servicio jurdico del organismo de origen. Este dictamen es obligatorio en todos los casos, pero no vinculante. Elevacin a la mxima autoridad del organismo. Pase a la Secretara Legal y Tcnica de la Presidencia de la Nacin, que interviene efectuando el control lega, tcnico y formal de los contenidos del proyecto. Firma y protocolizacin. Publicacin en el Boletn Oficial.

Se recomienda, en los casos de mltiples intervenciones de diferentes organismos, incorporar en la comisin de elaboracin a las distintas unidades tcnicas con el fin de acelerar las tramitaciones. Tambin es aconsejable el uso de mecanismos informales de comunicacin para prever las posibles observaciones, tanto de otros organismos como de los institutos de control.

CAPTULO 2
LAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIN Y SU INFLUENCIA EN EL PENSAMIENTO GUBERNAMENTAL

1. ESTADO COMO INSTRUMENTO

Para el cumplimiento de este complejo universo de funciones, se requiere de una organizacin responsable de coordinar la suma de recursos y acciones, en funcin del cumplimiento de los objetivos previsto compatible con el contexto socioeconmico del que forma parte. Esa visin productiva de la organizacin puede ser

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extendida al propio Estado, dado que la combinacin tecnolgica de los recursos es indistinta con relacin al tipo de organizacin, aunque en el caso del sector pblico su objeto final sea satisfacer necesidades bsicas de la comunidad. Es por ello que en el marco de la moderna concepcin de la administracin financiera, se comprende la importancia de la aplicacin de la visin sistmica como mtodo de anlisis. Y desde un punto de vista dinmico de la produccin estatal, la llamada visin de la produccin.

2. APORTES DE LAS DISTINTAS ESCUELAS DE ADMINISTRACIN

a. Escuela clsica Dada su visin individualista y mecanicista del hombre considerado como un engranaje ms del sistema productivo, su preocupacin en mejorar ciertas condiciones de trabajo y el diseo de procedimientos especficos para un incremento de la produccin, signific un relevante aporte a la organizacin al permitir valorar la importancia de la especializacin de cada puesto de trabajo, el estudio de tiempos y movimientos, la seleccin y capacitacin del personal en funcin de lograr el aumento de productividad. Sostiene Fayol que las actividades de una organizacin pueden clasificarse en: - Tcnicas - Comerciales - Financieras - Seguridad - Contables - Gerenciales Planeacin Organizacin Mando Coordinacin Control El modelo clsico fue la base de la escuela estructuralista. Su creador, Max Weber, seala desde un enfoque formalista que las organizaciones establecen normas, reglas y reglamentos que deben ser cumplidos para garantizar el funcionamiento adecuado de una estructura burocrtica. Exige que para actuar racionalmente, toda organizacin deber contar con la existencia de una autoridad legal con competencias para la definicin de normas que determinen las respectivas responsabilidades. Los puestos deben asignarse a las personas de acuerdo a su capacidad y remunerados en funcin de ella. No deben existir compromisos patrimoniales ni relaciones de nepotismo con el resto de la estructura. Los cargos no pueden ser de por vida y designados de acuerdo a las necesidades de la organizacin, previendo su promocin con el ascenso de los niveles inferiores. Los actos administrativos, reglas y procedimientos deben ser escritos y registrables. b. Escuela del comportamiento humano Recomienda seleccionar el personal mediante aplicacin de pruebas psicolgicas derivadas del anlisis de la conducta humana. Mayo fue uno de sus precursores, y sus conclusiones ms importantes se refieren a la identificacin de la actuacin de grupos dentro de la organizacin que dictan las normas de comportamiento, las necesidades primarias. Los estmulos econmicos perdan efectividad, debiendo reemplazarse por satisfacciones de ndole psicolgica, como la participacin, la mayor consideracin personal y similares. Por otra parte, Maslow interpreta que el hombre participa de una jerarqua de necesidades fisiolgicas, seguridad, afecto social, estimacin, autorrealizacin, que deben satisfacerse ordenadamente desde un nivel inferior como necesidad previa a su satisfaccin en niveles superiores. c. Escuela teora de las decisiones Su principal exponente, Herbert Simon, realiza con xito la primera integracin de aspectos formales e informales con aportes como la fundamentacin de la necesidad del equilibrio entre los aportes y las contribuciones, generadores de conflicto que deben resolverse mediante la negociacin, sirviendo de base a una toma de decisiones racional que considere todos los mltiples intereses contrapuestos. d. Enfoque sistmico Se propone suministrar a los administradores una visin global, permitiendo observar a la organizacin como un todo, tanto con relacin a las influencias del medio ambiente externo como a las interdependencias de sus

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distintos componentes. A partir de 1950, Wiener, Cyert y Simos centran la bsqueda de tcnicas que permitan integrar el ente en su totalidad como un proceso decisional, como parte de un sistema con un flujo permanente de informacin derivada de los procesos productivos, optimizando el uso de los recursos. La visin sistmica se basa en que no existe una regla nica, fija y universal, sino que el conjunto de teoras debe aplicarse en funcin de cada situacin o contingencia. Es as tarea de los administradores identificar qu tcnicas contribuirn mejor para el logro de las metas planteadas. La teora general de sistemas rescata principios del mundo biolgico y ecolgico trasladados a la administracin.

3. EL ENFOQUE SISTMICO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

Todo tipo de organizacin, aun aquellas que son muy complejas y significativas como el Estado, pueden planificar e implementar cambios en su carcter y estructura fundamental. Estos cambios pueden ser de naturaleza proactiva, cuando la organizacin tiene una fuerte incidencia sobre su entorno o su medio ambiente. Y por el contrario son de naturaleza reactiva cuando el entorno afecta las decisiones, la estructura interna y las operaciones de los entes estatales. Como primer criterio, la visin sistmica s una herramienta significativa para el control de los resultados pblicos. Pero el parmetro de significatividad en una organizacin mega compleja como el Estado nos induce a definir un segundo criterio. La utilizacin de la teora del ptimo paretiano aplicada a los elementos gubernamentales seala que stos tienden a agruparse de una cierta manera, mostrando que una gran proporcin de los resultados habitualmente un 80% - es efecto de un nmero reducido de eventos, habitualmente un 20%.

4. LA VISIN SISTMICA. UN INSTRUMENTO PARA LA COMPRENSIN DINMICA DE LOS PROBLEMAS

Integrar significa analizar los problemas desde el punto de vista de la totalidad de las relaciones de causalidad/efecto. Ello puede llevar a interpretaciones eclcticas o posturas ineficazmente conciliadoras. El eclecticismo es una manera de interpretar utilizando lo mejor o ms positivo de todas las teoras. La visin sistmica parte del principio de consistencia por el cual a priori todo tipo de dato o evento tiene similar valor. La realidad demostrar que es verdadero o que es falso en el anlisis. Un sistema es un conjunto de eventos o sucesos que no puede ser dividido en partes independientes. De hacerlo se arriesgan dos importantes propiedades: cada parte del sistema tiene propiedades que se pierden cuando se separan del sistema y cada sistema tiene propiedades esenciales que no poseen ninguna de sus partes integrantes. As, las propiedades esenciales de un sistema son consecuencias de las interacciones de sus partes y no de las acciones consideradas por separado. Un sistema es un conjunto dinmico en continuo cambio que no puede ser entendido estticamente mediante el anlisis fragmentado de sus partes. El pensamiento analtico es abarcativo de las siguientes etapas: - Anlisis como subdivisin de la problemtica a explicar. - Explicacin del comportamiento o propiedades de las partes. - Sntesis como combinacin de las explicaciones halladas. La retroalimentacin es una caracterstica insita del enfoque sistmico en cuento permite la multidireccionalidad de los flujos y efectos en sentido vertical, horizontal y circular. Se genera as un clima sinrgico que evita las atrofias internas de una organizacin. La visin holstica una expresin equivalente a la sistmica explica la necesidad de comprender los problemas mediante dos reglas interconectadas que fundamentan el diseo de las estructuras de organizacin, sus funciones y sus procesos: la regla de coordinacin y la regla de integracin. En el contexto del logro de los objetivos de toda organizacin es imprescindible la fijacin de una estrategia sistmica. La estrategia pblica basada en el enfoque sistmico es un conjunto integrado de acciones destinadas a alcanzar una ventaja sostenible para el ciudadano con la mejor utilizacin de los recursos de la sociedad al menor costo por unidad de producto final del servicio u obra. En la definicin de Porter, se entiende la cadena de valor del sector pblico como el conjunto relacionado de actividades que crean valor desde las fuentes de insumos bsicos para los suministradores de componentes hasta la entrega del producto acabado a los ciudadanos.

5. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIN SISTMICA

Los tres principios de organizacin, anamorfosis (o de innovacin) y de conservacin (o de homeostasis) son en efecto tres grandes pilares sobre los cuales est construido el enfoque sistmico.

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6. IMPORTANCIA DE LA VISIN SISTMICA

Sin una visin sistmica, no puede lograrse el desarrollo de sistemas de administracin financiera que satisfagan los parmetros de las 5E. Desde un punto de vista dinmico, un sistema es un conjunto jerrquico de variables interdependientes que existen en integracin dinmica y que cambia todo el tiempo. La mayor utilidad de la aplicacin de la visin sistmica en el Estado es que introduce la importancia de la centralizacin de definiciones polticas a cargo de los niveles superiores y la descentralizacin en la ejecucin de las operaciones a niveles inferiores, bajo el principio de normativizacin centralizada y ejecucin descentralizada en los diferentes sistemas de administracin financiera.

7. LOS ATRIBUTOS SISTMICOS

Los comportamientos de cada elemento tienen efectos sobre las propiedades y comportamientos del conjunto total. Las propiedades y comportamientos de cada elemento y la forma en que ellos afectan al todo, dependen de las propiedades y comportamientos de por lo menos algn otro elemento del conjunto. Cada parte sistmica es afectada por lo menos por otra parte. Cada subsistema de elementos del conjunto tiene un efecto interdependiente sobre ese conjunto. Un sistema no puede subdividirse en subsistemas independientes.

El concepto de sinergia implica que un sistema es ms que la suma de sus partes. Puede hablarse de procesos sinrgicos negativos (o entropa), definidos como una acumulacin indivisible de problemas parciales que demuestran, en su efecto global, ser mucho ms relevantes que la mera sumatoria de los problemas individuales.

8. REGMENES Y SISTEMAS
Un rgimen se limita a un conjunto de normas o disposiciones generalmente fragmentarias destinadas a la concrecin de ciertos instrumentos financieros, a los fines de cumplimentar con determinadas exigencias legales o formales. En cambio, referirnos a un sistema lleva a establecer mltiples relaciones sustanciales y formales con un alto grado de coherencia y consistencia.

9. EL UNIVERSO DE LOS COMPONENTES SISTMICOS

a. Fronteras Si bien en todo sistema, por razones metodolgicas, se debe definir un lmite o frontera que lo identifica con relacin a otros sistemas, existe un conjunto de relaciones o espacios comunes o superpuestos. En una recorrida direccional de la periferia al centro se visualiza el sistema de administracin financiera comprensible de un subsistema menor: el de presupuesto y dentro de ste, el subsistema de ingresos. Si nos extendemos en el anlisis de la trayectoria del centro a la periferia, el sistema financiero es a la vez subsistema del sistema de administracin pblica, y ste a su vez subsistema del sistema poltico. Con el enfoque sistmico surge la importancia en visualizar al Estado como un macrosistema, dada su jerarqua en integrar sistemas y subsistemas menores. El analista administrativo gubernamental debe abstraerse de ver unilateralmente los problemas de la organizacin. Incluso en el anlisis de sistema de gobierno republicano, democrtico y federal, el principio constitucional de divisin de poderes independientes no es absoluto sino que deberan sistmicamente valorarse las influencias recprocas entre cada uno de los poderes del Estado. b. Clases Segn su origen: sistemas naturales y sistemas artificiales, segn sean respectivamente preexistentes, o creados por la inventiva y el esfuerzo del hombre. Segn la prediccin del comportamiento: determinsticos, caracterizados por un alto grado de certeza en la ocurrencia de los eventos o fenmenos que los integran. Y probabilsticos, cuando su comportamiento futuro no es posible de predecir sino en funcin de un cierto grado de posibilidad en su ocurrencia. Segn su complejidad: simples, complejos y muy complejos.

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Segn su influencia externa: abierto, cuando existe un alto cambio de energa entre sus elementos componentes y el medio ambiente. Y cerrado, cuando no hay produccin de un determinado producto final derivado de un proceso de transformacin de sus elementos y, por lo tanto, inexistencia en el intercambio de energa. Segn su vitalidad: sistemas mecnicos (o no vivientes) y sistemas vivientes. Segn su capacidad de cambio: sistemas adaptables y no adaptables. Los sistemas adaptables tienen la virtud de reaccionar a cambios del contexto, generando una nueva situacin ante determinadas respuestas del medio ambiente.

La administracin pblica es un macrosistema altamente complejo, probabilstico, abierto, viviente y adaptable.

10. EVOLUCIN HISTRICA DEL PENSAMIENTO DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA Y EL CONTROL PBLICO

Se puede hablar de dos grandes corrientes en la evolucin del pensamiento administrativo gubernamental. Una corriente latina, de naturaleza ms formal y procedimental imbuida con el respeto estricto de la norma. En cambio la corriente anglosajona, aun en el marco de un Estado liberal, requera en el control del cumplimiento de sus funciones medir resultados aunque ellos fueran globales. El paradigma de la eficacia se encuentra en la gnesis de esta corriente. Hoy ambas corrientes tienden a integrarse. Se requiere eficiencia, eficacia, economicidad, pero se necesitan normas para dar legalidad a las decisiones y permitir el control. Podemos hablar de una escuela integradora, tambin llamada productivista.

11. SISTEMAS DE ADMINISTRACIN

El sector pblico como macrosistema integrador de un conjunto de acciones, orientadas a la produccin de bienes y servicios finales para la satisfaccin de las necesidades comunitarias, es responsable de la transformacin de insumos mediante un complejo proceso productivo, bajo la denominacin de visin de la produccin. A travs de un modelo de administracin operativa o productiva, las diversas entradas se modifican o transforman como producto del desarrollo de las funciones administrativas de planificacin, organizacin de los recursos, direccin y control, mediante un interactivo proceso condicionado por el contexto o ambiente externo. La estructura del macrosistema decisional del sector pblico resulta de la interrelacin de tres sistemas. a. Sistema de recursos Responsables de la incorporacin de insumos y recursos al sistema de produccin. La valoracin financiera de esos insumos, en relacin con los recursos reales, es materia de la administracin financiera. b. Sistemas operativos Comprende la seleccin y disposicin de la tecnologa, recursos humanos y materiales que permita el desarrollo del proceso de transformacin de los insumos en produccin final de bienes y servicios.

c. Sistemas corporativos Son los responsables de coordinar los dos sistemas anteriores a travs de una red decisional comprensiva de las distintas interacciones entre factores endgenos y exgenos. Se pueden plantear dos enfoques: - Desde el punto de vista del proceso decisional, se integran tres sistemas: Sistema de informacin: responsable en el diagnstico de todo fenmeno o problema de recolectar los datos e informaciones que se exteriorizan, como consecuencia de las acciones internas y externas. Sistema de planificacin: responsable de la definicin de objetivos a alcanzar, sobre la base de la opcin elegida entre diversas alternativas y del diseo de planes y polticas. Sistema de control: efectuando el seguimiento y evaluacin de la ejecucin de las acciones realizadas para conseguir los objetivos.

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Desde el punto de vista de los niveles de organizacin es dable definir tres sistemas escalares: Sistema directivo (poltico o estratgico): responsable decisional de aspectos globales, en el marco de una visin estratgica de alcance temporal a largo plazo, y dimensin total de la organizacin, evaluando las recprocas influencias del medio ambiente. Se enmarca en aspectos de gobierno y fines. Se corresponde hasta el nivel ministerial del PEN. Sistema gerencial: responsable de coordinar las grandes decisiones derivadas del sistema directivo con la ejecucin de detalle del sistema operativo. De carcter ms limitado (tctico) y dimensin parcial, instrumenta los propsitos directivos dentro de un alcance temporal de corto plazo. Sus decisiones se vinculan con la definicin de procedimientos y reglas de uso habitual. Responsable de la gestin de las operaciones. Se corresponde con el director de administracin o un gerente de un organismo descentralizado responsable de un SAF. Sistema operativo: responsable de acciones concretas sujetas en general a la aplicacin rutinaria de procedimientos y reglas explcitas, a travs de su ejecucin directa y/o a cargo de su mando inmediato, como sera la tarea de un jefe departamental. Su alcance temporal se refiere a la ejecucin cotidiana. De naturaleza estrictamente tcnica, es responsable de la ejecucin de las operaciones.

12. SIMAFAL (Sistema Integrado Modelo de Administracin Financiera, Control y Auditora)

Sistemas sustantivos o de fines Comprendiendo los fines esenciales que hacen a la naturaleza propia del Estado. Se corresponden con el denominado clasificador por finalidades y funciones y con el clasificador de categoras programticas. Sistemas adjetivos o de medios Comprensibles de los insumos, medios e instrumentos que posibilitan el cumplimiento de los fines incluidos en los anteriores sistemas. Se corresponde con el clasificador por objeto. Sistemas institucionales o de responsables Relacionados con las responsabilidades de diversos entes que componen el sector pblico. Se corresponde con el clasificador institucional.

13. SISTEMAS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA COMO SISTEMA DE INFORMACIN, PLANIFICACIN Y CONTROL

Un sistema de administracin financiera como sistema de informacin para el proceso de toma de decisiones est conformado desde la ptica del enfoque sistmico y de la visin de la produccin, por los siguientes componentes: - Desde el punto de vista de sus entradas, por datos, conjunto de fenmenos o eventos en su exteriorizacin original expresados en cifras, magnitudes o relaciones posibles. - Desde el punto de vista de sus salidas, por informacin relevante y significativa, como producto final del procesamiento, anlisis y sntesis de los datos. - Desde el punto de vista del proceso de transformacin, por un conjunto de tecnologas adecuadas con el principio de economa de esfuerzos. En cuanto a los componentes de un sistema de informacin Las necesidades de informacin varan en sentido vertical con relacin a la ubicacin de cada usuario en su respectiva organizacin. A mayor nivel jerrquico la informacin requerida es ms sinttica y global. Pero en todos los casos la informacin debe reunir mnimamente un conjunto de requisitos (ser lo ms precisa posible, ser suficiente, suministrarse a tiempo, y ser pertinente). Con relacin a la importancia de la informacin gubernamental, se seala la necesidad de definir en todo el mbito de la administracin pblica, sistemas de informacin con una perspectiva amplia, estratgica, que permita la captura, procesamiento, consolidacin y agregacin de la informacin a fin de obtener estados de gestin presupuestaria financiera, contable y estadstica, coherentes y aptos para la toma de decisiones y formulacin adecuada de polticas.

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CAPTULO 3
PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

1. IMPORTANCIA DEL PROCESO DECISIONAL EN EL ESTADO

Partiendo de la definicin de los objetivos a desarrollar, se debern determinar los cursos de accin y procedimientos para alcanzarlos, adems de una eficiente combinacin de los recursos reales (humanos, tcnicos y materiales) necesarios para la produccin de bienes y servicios. La evaluacin de resultados en la gestin pblica no posee las caractersticas objetivas con que suele medirse en la actividad privada mediante el logro de resultados en el balance y en el control de gestin.

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En el sector gobierno es habitual que se manifieste la imposibilidad (cuando no la inconveniencia) en establecer una relacin directa entre el costo del servicio y el recurso mediante el cobro de un precio o tasa. En estos casos, es conveniente su financiacin a travs del impuesto. As, el presupuesto se convierte en el elemento ms idneo para la asignacin de los recursos econmicos. El presupuesto como proceso interactivo de planes, programas, proyecto y recursos utilizados, refleja las relaciones insumo-producto de las metas previstas con el mayor grado de eficiencia, eficacia y economicidad. Es responsable de prever en cifras y para un perodo de tiempo la futura actividad del Estado para el cumplimiento de sus contenidos. La actividad financiera del Estado medida a travs del presupuesto es uno de los insumos ms importantes en la coordinacin del programa econmico del sector pblico con la planificacin econmica global. Y es adems un instrumento que facilita la fiscalizacin por parte de la opinin pblica y de los rganos de control respecto de la actividad financiera del gobierno.

2. LAS 3P DEL PROCESO DECISIONAL

a. Fase Planificacin Comprende el conjunto de propsitos, polticas y estrategias de carcter genrico con asginacion global de medios, para su cumplimiento en el mediano y largo plazo. - Propsito o misin: finalidad general de una organizacin en la satisfaccin de necesidades colectivas. - Objetivo (general): logro a obtener en un tiempo y en un espacio dado. - Estrategia: conjunto de alternativas, con exposicin general de recursos de diversa ndole para el cumplimiento del objetivo propuesto. - Polticas: elegida una estrategia, decisiones institucionales para organizar los recursos en funcin del objetivo sealado. b. Fase Programacin La seleccin de la alternativa tecnolgica dir si se har uso de mano de obra intensiva o de capital intensivo. Programar significa precisar e identificar los insumos materiales, humanos y tcnicos necesarios para el cumplimiento de objetivos concretos con expresin de metas a suministrar en un mediano o corto plazo, para la satisfaccin de necesidades colectivas. Requiere un conjunto de procesos y reglas. - Proceso: conjunto de pasos o fases a seguir para el desarrollo de la programacin. - Regla: abarca el conjunto de dispositivos especficos con asignacin de derechos y obligaciones de los diferentes responsables en cada fase de un proceso. c. Fase Presupuesto Comprende las asignaciones financieras, o recursos monetarios, asignados para dotar de capacidad de compra y de pago para la obtencin en el corto plazo de los medios no financieros, incluidos en la programacin y destinados al cumplimiento de los objetivos concretos definidos. La simbiosis programacin-presupuesto (y la de la primera con la planificacin) con sus mltiples interacciones, fundamenta el desarrollo de las modernas tcnicas presupuestarias por programas, por resultados, por objetivos o alguna de sus variantes.

3. PLANIFICACIN: CONCEPTOS
En el mbito del sector pblico, la planificacin implica un cierto grado de intervencin en la sociedad, formulando objetivos de naturaleza poltica, social y econmica, con la determinacin de medidas idneas para lograr su obtencin, ya sea exclusivamente por parte del Estado o con el sector privado o la sociedad civil en forma concurrente. En el mbito especfico de la administracin financiera, la planificacin se identifica y relaciona con el principio fundamental de la economa en resolver el conflicto entre recursos escasos y necesidades ilimitadas. La utilidad de la planificacin se deriva de una actitud racional y metdica en asignar recursos escasos para la obtencin de resultados con el mayor grado de optimizacin posible.

4. VALOR DE LA PLANIFICACIN EN RELACIN A LA ADMINISTRACIN

La planificacin debe estar inseparablemente ligada a la administracin, siendo sta una constante de la totalidad de las fases del proceso decisional. La planificacin est ntimamente relacionada con todos los aspectos de la administracin.

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5. ETAPAS DE LA PLANIFICACIN
El principio de universalidad inherente al carcter integral e integrado de todo sistema lleva a la conclusin de que aun cuando un gobierno no formule un plan general de todas sus actividades, deber contar por lo menos con una visin global de conjunto y sus efectos interactivos sobre el resto. a. Diagnstico Toda decisin significa un conocimiento previo y general del fenmeno que se pretende encarar. Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen sistema de informacin. Por ello, un SIDIF es el fundamento en todo proceso de toma de decisiones en materia financiera. Informarse permite presentar un cuadro realista de la situacin, mediante la crtica permanente y fluida de los niveles polticos y tcnicos con el objeto de ordenar convenientemente la informacin y determinar la factibilidad de los objetivos. b. Formulacin La formulacin de la planificacin no debe ser interpretada como una receta rgida sino como una gua de los principales mecanismos a utilizar para cumplimentar determinados objetivos. Debe mnimamente satisfacer los siguientes requisitos: - Objetividad: mediante la definicin de objetivos ciertos. - Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado, permitiendo el consenso y colaboracin en su ejecucin. Tambin debe ser fcilmente comprensible para la sociedad. - Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisin para cada uno de sus perodos, sin que sufran modificaciones sustanciales, producto de decisiones circunstanciales por inconsistencia en sus definiciones o por presiones de intereses sectoriales. - Flexibilidad: surge la conveniencia de efectuar revisiones peridicas del plan, a efectos de analizar los avances producidos, sus desvos y retrasos, replanteando si es necesario los objetivos a cumplir. Presentacin y exposicin. Los objetivos previstos, suelen presentarse por reas de accin homogneas que facilitan la comprensin de la actividad gubernamental. Cada rea se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se le asignan estructuras institucionales, llamadas unidades coordinadoras, unidades rectoras o unidades ejecutoras segn el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan. Objetivos de un plan. Un sistema poltico refleja en objetivos estratgicos el pensamiento fundamental y permanente del gobierno en cada una de las reas, sobre la base de sus postulados filosficos y las acciones propias de los organismos del Estado. Pero en forma peridica deben formularse objetivos especficos con una asignacin de recursos humanos, tcnicos y materiales, para la consecucin de las metas establecidas. Propia de la flexibilidad de la planificacin, adaptable a las demandas sociales especficas tanto previsibles como no previsibles, surge la necesidad de determinar objetivos especiales que por su importancia se definen con carcter prioritario. c. Ejecucin Es la puesta en prctica y materializacin de la planificacin diseada. Es cuando se valora la importancia de la organizacin, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos. d. Control Medir los objetivos planificados con los resultados obtenidos. Institucionalmente el control se realiza a travs de organismos tcnicos especializados, por organismos externos e internos de control de legalidad y gestin, por medio del control poltico del Poder Legislativo, de las organizaciones intermedias, de los medios de comunicacin, y en definitiva, de los propios ciudadanos.

6. CLASIFICACIONES DE LA PLANIFICACIN
a. Desde el punto de vista de sus plazos Planificacin a corto plazo: programas operativos anuales y el propio presupuesto. Planificacin a mediano plazo: de uno a cinco aos.

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Planificacin a largo plazo: escenarios temporales mayores a cinco aos.

b. Desde el punto de vista de su amplitud Cuando abarca un sector de la economa o de la sociedad, la planificacin es parcial. Cuando comprende el conjunto de actividades, la planificacin es integral. c. Desde el punto de vista de su finalidad Planificacin poltico-institucional, cuando nos referimos al desarrollo de las organizaciones. Planificacin econmica, ligada habitualmente al proceso de desarrollo econmico. Planificacin social, cuando se refiere a todo proceso de desarrollo social. d. Desde el punto de vista territorial Planificacin nacional: nos referimos al conjunto de las actividades del pas. Planificacin provincial o estadual: nos ubicamos en el contexto de cada uno de los estados que componen una repblica. Planificacin municipal o comunal: si la frontera son los conglomerados urbanos. Planificacin regional: abarcadora de las interdependencias entre uno o ms espacios territoriales.

7. PLANIFICACIN Y SISTEMAS POLTICOS

a. Planificacin en naciones sin existencia de una economa de mercado Es el caso de los sistemas marxistas caracterizados por la existencia de una planificacin central autoritaria o imperativa. A partir de una autoridad mxima planificadora se coordina la asignacin y disponibilidad de insumos que se han de procesar para satisfacer las diferentes necesidades preestablecidas de la economa por parte de una autoridad central. La distribucin estatal de los resultados de la produccin se considera dentro del mismo esquema bsico: satisfacer las necesidades de consumo de la poblacin de acuerdo con el patrn de referencia del plan. b. Planificacin en sistemas capitalistas Pueden observarse dos perfiles en materia de planificacin: - La planificacin concertada, basada en el acuerdo (o consenso) del sector privado y el sector pblico, con la participacin de las organizaciones de trabajadores y de consumidores. Es propia de los pases con gobiernos socialdemcratas. - La planificacin indicativa, define un lmite mayor en la intervencin del Estado en los pases con gobiernos liberales ortodoxos. Consiste en fijar una frontera en la produccin estatal y el modo de distribucin de los bienes y de los servicios pblicos. Basada en el principio de premios y castigos promueve la creacin de mecanismos de motivacin para la empresa privada, orientados al crecimiento del proceso productivo, de la generacin del empleo, de la diversificacin de la produccin. Es un dinmico instrumento de naturaleza coercitiva para el propio Estado y orientador para el sector privado. La centralizacin de las polticas requiere que el proceso de planificacin sea conducido por el mayor nivel de gobierno. Cuando los Estados son dbiles, la planificacin ser externa a cargo de los grupos econmicos privados, quienes impondrn sus intereses. El poder ejecutivo, como el ms alto responsable de la conduccin de la cosa pblica, debe comandar en el mayo nivel del proceso planificador.

8. TENDENCIAS EN LA PLANIFICACIN CONTEMPORNEA

Los niveles de vida de las economas socialistas son pronunciadamente inferiores a sociedades caracterizadas por un mayor grado de libertad en el ejercicio del derecho de propiedad y en la gestin econmica. No slo ha fracasado la planificacin central en los pases de la ex rbita sovitica, sino que, aun en pases de economa mixta, los planes de desarrollo han sido intiles para revertir el subdesarrollo con su cuadro de falta de crecimiento, distribucin inequitativa de la riqueza e inestabilidad concurrente del nivel de precios.

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Declogo de tendencias u orientaciones en materia de planificacin que garanticen la sustentabilidad de los objetivos deseados: - Otorgar preferencia a modelos de planificacin global e integral de naturaleza indicativa y concertada. - Apuntalar propuestas basadas en el desarrollo de nuevos paradigmas sociales y criterios organizacionales de normativizacin centralizada, con implementacin operativa basada en una descentralizacin ejecutiva. - Desarrollar modelos con evaluacin de restricciones que eviten una determinacin irreal de objetivos (modelos de consistencia). - Garantizar la consistencia entre la planificacin del desarrollo y la planificacin financiera que garantice la provisin de los recursos necesarios. - Fortalecer polticas de estabilidad. - Aprovechar la accesibilidad y economicidad de las tecnologas informticas en red. - Resaltar la importancia de los procesos de corto y mediano plazo por los efectos de las inversiones en el presupuesto anual y la utilizacin del crdito pblico. - Garantizar la racionalidad tcnica en la definicin de la planificacin con la participacin interdisciplinaria de tcnicos y expertos. - Garantizar el carcter poltico de los procesos de planificacin. - Contar con un Estado con otra aptitud y actitud ante los problemas que deba afrontar. - Generar un sistema de auditora y control social con activa participacin ciudadana.

9. ESTRUCTURA Y PROCESO DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIN EN GENERAL

Un sistema nacional de planificacin (SNP) est integrado por distintos planos o subsistemas. Su insercin en estructuras jurdicas institucionales conforma diferentes subsistemas de organizacin con la definicin de responsabilidades respectivas. En su diseo de deber mostrar la desagregacin de sus funciones dentro del proceso global, y destacar las distintas esferas de la accin planificadora. Con el clasificador institucional es posible detectar las diferentes responsabilidades de cada jurisdiccin. En las estructuras ministeriales es habitual crear un organismo central de planificacin que aunque dependan directamente de la autoridad mxima del Poder Ejecutivo Nacional, sus resultados suelen ser escasos. Es habitual el desarrollo de un subsistema de participacin. La coordinacin de acciones con organizaciones de carcter empresarial, acadmico, cientfico, cvico y laboral a travs de los consejos o entes participativos, es de suma utilidad para conciliar posiciones e intereses econmicos o sectoriales en conflicto. Se recomienda que sus opiniones no sean vinculantes. Un sistema nacional de planificacin, desplegado en un territorio, requiere de la conformacin de un subsistema espacial que permita interpretar diferentes demandas regionales y provinciales. Un sistema federal de gobierno tiene habitualmente alto grado de conflictividad dado por los intereses contrapuestos entre el poder central y las jurisdicciones menores y de stas entre s. Funciones bsicas: - Etapa 1: Toma de decisiones de direccin - Etapa 2: formulacin de planes y estrategias - Etapa 3: gestin de obtencin de financiamiento nacional e internacional - Etapa 4: organizacin e integracin de operaciones - Etapa 5: evaluacin y seguimiento

10. PROGRAMACIN: CONCRECIN A CORTO PLAZO DE LA PLANIFICACIN

La programacin sirve como instrumento de accin para concretar en el mediano y corto plazo los propsitos y estrategias globales de largo plazo definidas en la planificacin. La eficacia de un sistema de programacin anual depende, fundamentalmente, en no aferrarse a una sola alternativa sino, por el contrario desarrollar un abanico de pronsticos sobre las contingencias que sean ms probables a medida que transcurre el tiempo. La flexibilidad en la programacin debe permitir responder oportunamente a los requerimientos en el cumplimiento de las metas del plan, adecundose a la evolucin de los indicadores econmicos. Una buena programacin debe efectuar sus pronsticos bajo alternativas de escenarios normales-pesimistas-optimistas. Debe contar con un sistema de alerta advirtiendo probables desvos, con escenarios de recomendaciones de medidas alternativas y evaluacin de cursos de acciones posibles. Instrumentos

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Programacin econmica nacional: es una visin global y sinttica del conjunto de transacciones de una economa nacional en el perodo de un ao. La matriz de insumo-producto y el sistema de cuentas nacionales son el soporte informativo. Programacin del comercio exterior: conjunto de transacciones internacionales y el consiguiente movimiento de las reservas de divisas internacionales. Programas operativos sectoriales: detalle de programas y proyectos estratgicos dentro de cada sector de actividad econmica. Balance de recursos humanos: disponibilidad y calidad de recursos humanos. Balance de insumos y materiales: informacin de la oferta y demanda global de cada bien o servicio principal, sus orgenes y destinos. Programa o presupuesto monetario: permite analizar la correspondencia entre la evolucin real de la economa y las corrientes monetarias, compatibles con el escenario de estabilidad.

11. PRESUPUESTO: INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN Y ASIGNADOR DE RECURSOS DE LA PROGRAMACIN

Al presupuesto le compete la asignacin de determinados recursos financieros que permitan garantizar la existencia de los insumos personales y reales necesarios para el proceso productivo gubernamental. Es el instrumento que prev la capacidad de compra y pagos del Estado, materializando las orientaciones y objetivos incluidos en los restantes instrumentos de planificacin y programacin. Los planes de largo y mediano plazo se elaboran en trminos de agregados macroeconmicos para el conjunto de la realidad nacional, regional, provincial o municipal, segn sea el orden de gobierno involucrado.

12. LA FUNCIN GERENCIAL EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

El xito del gerenciamiento pblico va ms all del fortalecimiento de sus aptitudes tcnicas. Requiere un radical cambio de comportamiento con capacidad para actuar y decidir creativa y responsablemente dentro de la frontera de la discrecionalidad permitida por el marco jurdico vigente. Como resultado global, debe garantizar el suministro de la produccin y un aceptable nivel de gobernabilidad. El proceso de planificacin-programacin-presupuesto permite inferir en el gerente estadual la importancia en el uso de instrumentos necesarios tanto para la definicin de estrategias, integrando objetivos, acciones y disponibilidad de recursos, y como patrn de respuestas ante el acelerado cambio tecnolgico y complejidad del mundo actual.

13. ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS

Influye el modelo poltico adoptado, las estrategias de desarrollo previstas, el medio ambiente nacional e internacional, el desarrollo tecnolgico, y los recursos obtenibles, fundamentalmente los humanos. Las decisiones gerenciales suelen ser de dos tipos. Programadas, tomadas de acuerdo con algn procedimiento o regla predefinida, cuando no con ciertas costumbres no en todos los casos racionales. No programadas, referidas a la solucin de problemas singulares, atpicos o no usuales.

14. IMPACTO DEL ENTORNO EN LA ORGANIZACIN

El sector pblico, por el propio ejercicio del poder colectivo y su grado de participacin en la economa, influye en grado relevante sobre su entorno. Es el Estado una organizacin de naturaleza activa, en cuanto puede modificarla, al contrario de otras organizaciones que ante sus influencias, no tienen posibilidades de transformarlo.

15. GERENCIA Y SISTEMAS DE INFORMACIN

Los sistemas de informacin gerencial representan un mtodo formal de poner a disposicin de la administracin informacin exacta, oportuna y necesaria para facilitar el proceso de toma de decisiones, permitiendo que se lleven a cabo racionalmente las funciones de programacin, operacin y control. La importancia de los sistemas de informacin es que acotan la incertidumbre y disminuyen el riesgo. El sistema de informacin gerencial es una herramienta apta para evaluar la gestin de la organizacin en su conjunto, de cada una de sus partes componentes y para la toma de decisiones eficaces y oportunas.

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El sistema de informacin gerencial resulta til a la organizacin slo si cumple con los requisitos de: - Adecuado diseo. - Buena informacin de alimentacin. - Generacin de informacin compatible con sus objetivos. - Capacidad para comunicar resultados y propiciar modificaciones en tiempo y forma.

CAPITULO 4
VISION SISTEMICA APLICABLE EN LA DOCTRINA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

1. IMPORTANCIA EN EL ESTADO MODERNO

Las exigencias de un modelo democrtico, con alto grado de participacin social, requiere de los poderes pblicos un sistema informativo transparente, accesible y oportuno. En cualquier reforma de las estructuras estatales, se plantea la necesidad de contar con informacin adecuada para una eficiente y eficaz toma de decisiones. El incesante avance tecnolgico demanda respuestas novedosas. Los clsicos esquemas de informacin de la actividad estatal demuestran ser inadecuados en cuanto a la cantidad, calidad, confiabilidad y oportunidad de su suministro.

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En la faz financiera es decir, las decisiones en materia de flujo de gastos y de ingresos pblicos las polticas de estabilidad requieren estructuras de informacin oportunas e integrales. A modo de ejemplo, uno de los sistemas de administracin financiera, el contable como tcnica de registro de informacin, adquiere relevante importancia. No slo interesa como instrumento para valorar el cumplimiento de la legalidad de las acciones realizadas por los funcionarios, sino como herramienta de gestin de gobierno. Administracin financiera gubernamental: conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias para captar los fondos pblicos y aplicarlos en la concrecin de los objetivos y metas del Estado. La reforma de la administracin financiera del sector pblico tiene como principal objetivo elaborar un sistema integrado de informacin, que refleje fehacientemente la actividad econmico-financiera del Estado. Un sistema de informacin financiera es un conjunto de informes, estados, formularios y reportes diversos que de manera oportuna, confiable, accesible, representativa e interrelacionada se suministra para cubrir las demandas de los diferentes niveles de usuarios internos y externos de la organizacin. La informacin deber ser la necesaria y suficiente para facilitar que todo proceso de toma de decisiones sea eficiente, eficaz y econmico.

2. COMPONENTES
Principios: conjunto de ideas sustantivas que otorgan coherencia a la interrelacin de las distintas partes o elementos sistmicos. Representan conceptos bsicos que hacen al desarrollo de cada sistema. rganos: las distintas unidades institucionales responsables de una o de varias partes del proceso decisional de planificacin, de gestin y de control. Normas: las disposiciones de distinta jerarqua jurdica aplicables a cada uno de los sistemas o subsistemas conformes con los principios establecidos. Procedimientos: conjunto de herramientas o instrumentos tcnicos desagregados en acciones, tareas, tiempos, etc, destinados a ejecutar por parte de los rganos responsables los principios y normas establecidas para el cumplimiento del objetivo de cada sistema.

3. ANTECEDENTES
En Argentina con la vigencia de la Ley 24156 de Sistemas de Administracin Financiera y Control Gubernamental se pueden resaltar dos aspectos relevantes. En primer lugar es una ley marco, al sealar criterios generales que sern aplicados discrecionalmente en cada circunstancia. En segundo lugar es una norma de orden superior dado que el resto de la legislacin financiera deber supeditarse a ella, en funcin de que la administracin financiera responde a principios de unidad y universalidad que no deberan violarse mediante una ley posterior que modifique la estructura sustantiva de la LAFCO. Toda reforma a emprender debera procurar el logro de los siguientes objetivos: - de racionalidad: en procura de que la gestin se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las 5E). - de transparencia: operativa y legal con generacin de informacin oportuna y confiable para la toma de decisiones. - de integralidad: interrelacionando los sistemas de administracin financiera con los de control interno y externo. La Ley 24156 en el artculo 8, extiende su aplicacin a la totalidad del Sector Pblico Nacional y prev su implementacin al resto del sector pblico argentino.

4. MBITO DE APLICACIN DE LA CONCEPCIN SISTMICA

El programa de reforma argentino define los siguientes sistemas: - Sistema de presupuesto - Sistema de contabilidad - Sistema de tesorera - Sistema de crdito pblico - Sistema de contrataciones - Sistema de administracin de bienes

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Fue objeto de la primera etapa de la reforma el desarrollo de los cuatro primeros sistemas normados en la Ley 24156. Los dos restantes, se dejaron librados a una segunda etapa, dado que su operatividad estaba estrechamente vinculada al desarrollo de los primeros. El sistema de contrataciones posee categora de ley por el Decreto Delegado 1023/01. 4.1. Definicin No existe un criterio universal en la definicin de las fronteras de cada sistema. En la legislacin comparada los sistemas de tesorera y de crdito pblico suelen estar reunidos en uno solo. Se evita como ocurre en Argentina que el crdito de cortsimo plazo que vence en el perodo sea competencia del primero. En todos los casos los sistemas de presupuesto, de contabilidad y de tesorera tienen identidad propia. Los sistemas de administracin de recursos humanos e impositivos no son parte de la LAFCO por sus caractersticas tecnolgicas. Tambin se seala que todos los sistemas tienen similar importancia. Esto es relativamente cierto desde el punto de vista del criterio de consistencia cientfico. Pero no puede ignorarse la relevancia de los sistemas de presupuesto y contabilidad como reflejo en tiempos diferentes de previsiones y de ejecucin de gastos y recursos en la totalidad del espectro financiero. Ms aun podramos afirmar que el resto de los sistemas han sido desprendimientos de ambos adquiriendo identidad propia dada su relevancia financiera. Tal vez la excepcin sea el sistema de contrataciones que nace con personalidad propia originaria dado su importancia en las relaciones jurdicas con extraos a la administracin. 4.2. Frontera 4.2.1. Sistemas vertebrales Sistema presupuestario Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos que regirn el proceso de recursos y gastos previstos para el ejercicio, mostrando el resultado financiero y econmico de las transacciones programadas en sus componentes de erogaciones corrientes y de capital, con determinacin de la produccin de bienes y servicios a realizar. Sistema contable Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos destinados a recopilar, valuar, procesar, registrar y exponer los hechos econmicos que afecten o puedan afectar el patrimonio de las entidades pblicas. 4.2.2. Sistemas complementarios Sistema de crdito pblico Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos vinculados a la capacidad de endeudamiento del sector pblico en la captacin de medios de financiamiento, con el fin exclusivo de realizar inversiones reproductivas, atender casos de evidente necesidad nacional y refinanciamiento de pasivos.

Sistema de tesorera Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos vinculados con la efectiva recaudacin de los ingresos y de los pagos cancelatorios de los devengamientos contrados. Sistema de contrataciones Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos que permiten la obtencin de los insumos materiales y no materiales, excepto recursos humanos, necesarios para la gestin. Sistema de administracin de bienes Comprende el conjunto de principios, normas, rganos y procedimientos aplicados a las altas, bajas y dems movimientos necesarios para ingresar, registrar, conservar, mantener, proteger y reasignar el patrimonio.

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4.3. Requisitos A. Desde el punto de vista funcional Interrelacionar, en funcin de la frontera definida para cada sistema, su vinculacin con el sistema contable, en su carcter de integrador de la informacin provista por el resto de los sistemas, sin desmedro de las informaciones propias y especficas que se originen y se requieran en cada uno de los restantes. B. Desde el punto de vista institucional Definir los respectivos rganos: - Coordinador: responsable de articular la totalidad de los sistemas que integran la administracin financiera dirigiendo y supervisando su desarrollo e implementacin. - Rectores: responsables en cada uno de los sistemas del diseo, elaboracin y evaluacin del cumplimiento de polticas, dictado de normas, metodologas, sistemas y procedimientos generales a ser aplicados por las instituciones pblicas; y de centralizacin de las informaciones producidas por los organismos perifricos. - Ejecutores: integrados por diferentes instituciones del sector pblico a las cuales se le han asignado precisas responsabilidades operativas en la gestin financiera de los recursos y su aplicacin en el mbito de su competencia.

5. PRINCIPIOS EN LA REFORMA DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA Y CONTROL DEL SPN

El principio de consistencia propio del mtodo cientfico- adquiere relevancia en todo proceso de conocimiento. La administracin financiera no es una ciencia formal. Ms aun no es una ciencia sino un instrumento, una tcnica inherente a las finanzas pblicas como parte a su vez del mbito de la economa, ciencia social y por lo tanto ciencia fctica. Cotidianamente trabajamos con sus procedimientos de naturaleza inductiva, utilizndose por lo tanto el mtodo experimental. Nos basamos en hechos reales a partir del cual se formulan un conjunto de principios que procuran interpretar el universo de casos que se presentan permanentemente. Su consecuencia ser la elaboracin de una o ms teoras que fundamentarn otras tantas escuelas, adoptndolas como herramientas y como gua de accin en su respectivo campo de actividad. Quedar a cargo de los responsables de los cambios emprendidos demostrar con resultados las bondades del proceso iniciado, que no es otra cuestin que exponer la consistencia entre los principios y los hechos. A una dcada del inicio del proceso de reforma encarada en Argentina, ha demostrado tener resultados altamente positivos, aunque su perfeccionamiento requiere de muchos esfuerzos futuros. 6. VALOR DEL ENFOQUE SISTMICO EN LA ADMINISTRACIN FINANCIERA Ms que una teora de sistemas habra que hablar de una concepcin sistmica como estrategia para enfocar reformas en la administracin pblica sintetizando los aportes de diversas escuelas que han influido en la conformacin de un marco terico. Pretende evitar la tendencia al reduccionismo, un vicio metodolgico consistente en aceptar un nico criterio como paradigma de una disciplina. Evitar esta tentacin representa aceptar la complejidad de los eventos que intervienen en toda realidad.

7. PRINCIPIOS BSICOS DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA

7.1. Aplicacin adecuada de las tcnicas de administracin e informacin La administracin financiera es una disciplina de aplicacin a todo tipo de organizacin, sea privada o estatal, siendo irrelevantes las razones de las que pretenden rechazar de plano su aplicacin a la administracin pblica. Las demandas de resultados requiere la utilizacin de instrumentos aplicables tanto a las organizaciones privadas, cuyo motor es el lucro, como a aquellas cuyo objetivo es la prestacin de servicios, valorados en funcin del inters pblico. La reforma sustenta el gerenciamiento como estrategia destinada a garantizar la calidad y cuanta en la produccin de los servicios estatales. Se pretende armonizar el uso racional de los recursos con los objetivos polticos del gobierno. 7.2. Valoracin del principio de la realidad econmica

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Es el Estado una organizacin representativa de los intereses de la comunidad en funcin del bien comn y requiere de instrumentos con mltiples implicancias jurdicas y materiales. El mbito de la administracin financiera demanda la aplicacin de un conjunto de tcnicas de naturaleza econmica en funcin de los objetivos polticos. La real manifestacin de la incidencia econmica y financiera sobre la hacienda estadual debe ser medida con criterio material (o econmico) y no meramente juridicista. A partir del principio de realidad econmica, se comprende el sentido de uno de los aspectos ms controvertidos de la Reforma, en cuanto a la aplicacin del principio del devengado para gastos y recursos, en lnea con los principios generalmente aceptados. El criterio de imputacin del devengado adoptado por la ley es similar al aplicable en cualquier hacienda privada por ser el momento ineludible en que se afecta su patrimonio y resultados. Con las reformas se ha sustituido el momento del compromiso por el del devengamiento, al solo efecto de definir el resultado econmico financiero anual. Bajo la filosofa anterior, basada en el registro al momento del compromiso, no se poda medir la real incidencia econmico financiera de las operaciones en correspondencia con el perodo fiscal afectado. Se registraban como residuos pasivos, gastos que no implicaban en rigor deuda al cierre del ejercicio, sino la eventualidad de que lo fueran en los doce meses posteriores. O tal vez nunca, porque si los bienes no son recibidos, no se genera la obligacin de pago. Se privilegiaba as un criterio exclusivamente juridicista en funcin de la responsabilidad del funcionario. En la reforma no se obvia esta responsabilidad. El compromiso como momento del gasto contina vigente. Pero el criterio del devengado obliga al registro del gasto en funcin de la integracin de la contabilidad presupuestaria con la patrimonial. Se evita as con la reforma la afectacin de resultados de otros ejercicios que nada tiene que ver con los que estn directamente involucrados. El principio de la realidad econmica y su aplicacin a la AFG Se sostiene que una AFG integral comprende la totalidad de los recursos financieros y reales de una organizacin. Si bien los aspectos vinculados a la administracin tributaria no son comprendidos, dada su especificidad, en el mbito de nuestra disciplina los efectos globales de la recaudacin son considerados por su relevante impacto. Aun as, es importante la utilizacin del denominado principio de la realidad econmica como mtodo de interpretacin de las leyes tributarias al campo de la administracin financiera en general. Con la aplicacin de las reformas, caso Ley 24156, se ha adecuado el criterio de la ejecucin del gasto con el principio del devengado con el cual el principio de la realidad econmica, en cuanto es receptada normativamente la efectiva incidencia del gasto en el ejercicio en que se reciben bienes y servicios. 7.3. Sujecin irrestricta al objetivo de equilibrio de las cuentas pblicas La reforma econmica argentina cort de raz a partir de 1990 con una importante masa de gastos que bajo la denominacin de cuasi fiscales, financiados con el impuesto inflacionario, quedaban marginados del presupuesto y de la auditora de los organismos de control. En cumplimiento de los objetivos de estabilizacin econmico-financiera la Ley 24144 (Carta Orgnica del BCRA) estableci dos importantes restricciones. Por un lado, la prohibicin de financiar a la banca comercial y por otra parte la prohibicin en financiar el dficit estatal. La Ley de Administracin Financiera 24156 pretenda consolidar los objetivos de la reforma econmica con algunas reglas como: a. Su aplicacin a la totalidad del sector pblico. b. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podr ser superior al monto de los recursos recaudados durante el ao. c. Requerimientos estrictos de programacin presupuestaria, fsica y financiera. d. Exigencia de que, producido el devengamiento, la orden de pago se emita en el plazo perentorio de tres das. Para toda orden de pago, si pretende abonarse con posterioridad al cierre de ejercicio, deber efectuarse con cargo a disponibilidades al cierre, por lo cual el principio de liquidez en materia financiera es exigido como norma legal. e. La prohibicin de realizar operaciones de crdito pblico para financiar gastos operativos. De todas ellas hay una regla de oro: la citada como punto b) a partir de la cual es posible construir toda una arquitectura financiera siendo condicionalidad principal en el cumplimiento de las restantes reglas. As la reforma considera al sistema de tesorera con una competencia ms amplia que la de un mero gestor de fondos. Se convierte en administrador del flujo de recursos y gastos, justificando la necesidad de una programacin de la tesorera, como eje de la aplicacin del principio de caja.

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El principio del devengado es requisito apropiado para la integracin de la ejecucin presupuestaria con la contabilidad patrimonial. El principio de caja es el requisito para toma de decisiones financieras, que garantiza objetivamente la estabilidad en el manejo de las cuentas fiscales por sobre conductas voluntaristas de los funcionarios. 7.4. Enfoque sistmico de la administracin financiera Tratar de explicar el funcionamiento del Estado desde una perspectiva meramente legal- financiera, basada en la mera medicin de las responsabilidades formales de los funcionarios, constituye de por s un error de mtodo. Debe tenerse siempre presente que todo problema o evento financiero est afectado por su insercin dentro de un sistema superior como lo es la administracin estadual como un plurifactico conjunto poltico, econmico, social, administrativo y lo ms olvidado: su contexto cultural. La concepcin sistmica considera la problemtica financiera como un todo. 7.5. Control integral de los actos de gobierno Se ha acuado un neologismo: responDabilidad, entendida como un campo especfico de la responsabilidad, la que tiene un funcionario pblico ante sus superiores y ante los ciudadanos, de responder por la honestidad, legalidad y calidad de su gestin. Se control durante la vigencia de la Ley de Contabilidad por lo menos la legalidad de los actos de gobierno? Es cierto que se previno, aunque slo en cierta medida, la sustraccin de fondos y el robo de bienes por parte de funcionarios de mediana o menor jerarqua, pero no se tuvieron en cuenta las atpicas formas en que el delito de corrupcin se manifestaba desde haca varias dcadas en el pas. El solo cumplimiento de los requisitos formales no permite inferir un manejo adecuado de los recursos pblicos y el cumplimiento del mandato que otorga la sociedad. El gasto pblico se gast pero no se gestion. No se gener un sistema de decisiones con plena asuncin de riesgos y responsabilidades inherentes a quienes toman resoluciones. En qu difieren los controles de la nueva legislacin con relacin a la anterior Ley de Contabilidad? a. Con relacin a su alcance: se procura que no slo sean formales o legales sino que se extienda al control de gestin o de desempeo. Ya no se trata de que slo se gaste de acuerdo a la ley, sino que adems sea eficiente, eficaz, econmico y oportuno, enmarcadas bajo una programacin por objetivos y resultados con medicin de costos. b. Con relacin a su momento: el control previo no se considera en la actualidad como una entidad sacrosanta, aunque no se niega su existencia como estamento de los organismos de auditora interna. En lo externo, la auditora posterior no significa menos control sino mejor control, sistematizado con el propio control interno. La participacin del organismo de control externo en el control previo, significara que todas las actuaciones de la administracin deberan ser autorizadas por la propia AGN. Como tampoco el control externo previo no se prohiba, ste podra ejercerse discrecionalmente con mayor incidencia sobre aquellas situaciones que se determinen como de significativa importancia. No debera compartir la responsabilidad de los resultados obtenidos y el Congreso garantizar que no pierda su autonoma para llevar a cabo la labor fiscalizadora. c. Con relacin a su institucionalizacin: debera tenerse en cuenta la incompatibilidad del control si ste est adems a cargo de las registraciones. En el mbito del poder administrador (PEN) con la institucionalizacin del control directo y superior a nivel de la SIGEN se sustrae de esa funcin a la CGN responsable en adelante slo de registrar. La responsabilidad genrica de control corresponde a la totalidad de los niveles de la administracin no slo por necesidad de gestin sino por exigencias legales. La CGN no deja de controlar en un sentido amplio y sigue teniendo como atribucin fiscalizadora analizar la correccin formal de la documentacin y de los registros. Y en el mbito de los poderes republicanos como en una democracia moderna el Poder Legislativo no slo dicta leyes sino que tambin fiscaliza los actos de gobierno. La Auditora General de la Nacin de conformacin colegiada segn la Ley 24156, fue elevada con rango constitucional por la Reforma de 1994. En cuanto al denominado juicio de responsabilidad la ley determina con mayor severidad el marco de responsabilidades del funcionario. Ser el peso de la Justicia como poder independiente quien juzgar en definitiva la conducta dolosa o fraudulenta de los actos de los funcionarios estatales basado en principios liminares de divisin de poderes en todo sistema republicano.

8. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO DE REFORMAS EN ADMINISTRACIN FINANCIERA

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Uno de los debates habituales en todo proceso de reforma que se pretende encarar es si se realiza por partes o se afronta globalmente. La tendencia ms recomendada es el gradualismo en las reformas que muestren resultados exitosos inmediatos proclives a generar un clima de optimismo en la organizacin. Los principios de la reforma deben ser nicos de manera que permita integrar bajo una misma filosofa la totalidad de los sistemas a medida que se avanza en sus resultados evitando que el resto de los sistemas vinculados sean tratados autnomamente. Tambin se ha sealado que la administracin financiera es parte de la administracin general. La pregunta es si se realiza por separado o se espera una reforma integral del sector pblico. El pragmatismo suele aconsejar que hay que realizar la reforma financiera independientemente si se realiza la reforma en general, pero debe saberse la filosofa de esta ltima para no lograr resultados antagnicos. Un requisito bsico es menester para emprender cualquier estrategia de reformas - gradualistas o integrales -: la estabilidad de las polticas pblicas en materia de organizacin del Estado independientemente de los cambios de gobierno.

9. UN BALANCE DE LA REFORMA ARGENTINA

Reflexionando sobre las causas del deterioro de la administracin financiera en Argentina, no debera rechazarse de plano la reforma emprendida como sucede en algunos foros profesionales y acadmicos. La reforma ha demostrado fallas pero no puede caerse en el silogismo de volver a las normas de la Ley de Contabilidad. La Ley 24156 seguramente no es perfecta ni infalible. Su mayor falencia es el dficit en materia de control aunque su elevacin con jerarqua constitucional dificulta las posibilidades en su modificacin. La experiencia prctica y el debate enriquecedor sern la contribucin ms generosa de los especialistas al desarrollo de la administracin financiera gubernamental dentro del proceso de una reforma del Estado, producto de la nueva realidad econmico-social del pas, de la complejidad del Estado y de los avances tecnolgicos en la materia.

SECCIN 2
CAPTULO 5
EL COMPLEJO UNIVERSO PRESUPUESTARIO

1. RELEVANCIA DECISIONAL DEL PRESUPUESTO

Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer necesidades colectivas asumidas como responsabilidad del sector pblico requieren de un instrumento financiero especfico conocido como presupuesto. El presupuesto es bajo cualquier concepcin tradicional o moderna el ms importante instrumento de administracin financiera. Constituye el primer antecedente institucional del principio de divisin de poderes, surgido en la Inglaterra del siglo XIII. Siendo el presupuesto el proceso destinado a elaborar, expresar, aprobar, coordinar, ejecutar y evaluar especficamente las corrientes de gastos e ingresos mbito general por su parte de las finanzas pblicas es considerado doctrinariamente como un instrumento polivalente de:

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Gobierno: al facilitar un adecuado y oportuno proceso de toma de decisiones sobre una base tcnica consistente. Administracin: al determinar responsabilidades en funcin del principio de divisin de trabajo sirve de gua de accin para los diferentes niveles de la organizacin. Planificacin: al vincular en el corto plazo las necesidades de asignaciones financieras presentes en relacin a los programas y planes de gobierno. Control: a partir de la aprobacin de lo que se va a hacer (presupuesto propiamente dicho), es posible el cotejo en funcin de lo hecho (ejecucin), facilitando el control republicano por parte de los organismos, de los medios de comunicacin y de los propios ciudadanos.

Si los responsables polticos del gobierno entienden que con el presupuesto se mejora la calidad de gestin de gobierno en la provisin de bienes a la comunidad se podr convencerlos adems de su utilidad como instrumento inductor para una reforma integral de la administracin.

2. ESCUELAS PRESUPUESTARIAS
Escuela clsica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe el presupuesto como un mero instrumento de previsin de gastos para el cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un rgimen tributario que no debe interferir mayormente sobre el resto de la actividad econmica. Afecta a presupuestos equilibrados, slo tolera el uso del crdito pblico destinado a financiar gastos de capital. Escuela moderna o keynesiana: el Estado interventor, a travs del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesin y desocupacin. Acepta en el corto plazo que el presupuesto pueda ser deficitario actuando como multiplicador de la demanda a travs del mayor gasto estatal. El financiamiento del dficit puede ser financiado transitoriamente mediante emisin monetaria. Escuela contempornea o productivista: ubica al Estado como la organizacin que, responsable de armonizar el bien comn, debe satisfacer las demandas colectivas con el mejor grado de productividad social y econmica. El presupuesto debe expresar no slo las asignaciones financieras de gastos y la previsin de recursos, sino tambin la produccin estatal medida fsicamente. Su enfoque es ms de naturaleza macroeconmica.

3. UN NUEVO PARADIGMA PRESUPUESTARIO: LA VISIN PRODUCTIVISTA

El enfoque productivista se centra en la relacin tecnolgica insumo/producto expresada mediante una funcin polinmica de produccin: Y= f(x) para x= 1..,n Siendo y el producto que podr ser intermedio o final entendido en sentido amplio como resultado de todo proceso de produccin no slo de bienes tangibles sino tambin de servicios esenciales para la comunidad. Los insumos x se entienden en amplio sentido como recursos humanos, materiales y tecnolgicos expresados en trminos monetarios. La visin productivista seala que el presupuesto no slo debe indicar cul es el gasto monetario, sino qu insumos se necesitan, y qu productos se suministran. Rechaza el financiamiento va emisin monetaria, aunque sostiene la posibilidad del uso del crdito pblico. Acepta endeudamientos para financiar reformas estatales entendiendo que ayudan a mejorar la productividad media de la economa pero siempre bajo el principio que servirn para garantizar su destino ltimo en inversiones reproductivas. En relacin a las responsabilidades del Estado, acepta sus mayores funciones en materia de promocin del desarrollo econmico, de regulacin y de control conforme con la visin neokeynesiana. Significa un radical cambio en la concepcin de las acciones estatales a desarrollar, anteponindose al tradicional criterio de hacienda de erogacin propia de un Estado reducido y neutral que financiaba sus gastos mediante la captacin de una reducida parte de la riqueza social. El paradigma de hacienda de produccin significa una visin integral en cuanto al proceso de transformacin de los insumos en la funcin productiva gubernamental. El concepto de hacienda de erogacin se limita en decir en qu se gasta, o sea, est referida a los insumos, primer factor del proceso productivo. En la hacienda de produccin adems de los insumos existe una preocupacin por los restantes factores como el proceso de transformacin y la produccin intermedia y final. La hacienda de erogacin es ortodoxa en materia de control de los medios y heterodoxa en cuanto a resultados. La escuela productivista es flexible en materia de uso de los medios pero con una fuerte ortodoxia en cuanto al logro de resultados. En cuanto al criterio sociolgico de elaboracin del presupuesto hay dos corrientes de pensamiento. Por un lado Musgrave, quien sostiene que el Estado interviene para mejorar el nivel de satisfaccin general descansando en la idea de que es posible trabajar alrededor de una funcin de utilidad agregada, que resulta

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de sumar las funciones de los individuos de la sociedad de que se trata. En cambio, Buchanan sostiene que es poco relevante ello, siendo ms importante entender el presupuesto como el resultado de un conjunto de fuerzas polticas donde a su vez priman las relaciones de intercambio voluntario entre los individuos. El criterio productivista se ha convertido en una herramienta comnmente aceptada por las dos grandes concepciones econmicas en pugna en los tiempos actuales, los dos neos: el neoliberalismo y el neokeynesianismo.

4. VALOR SISTMICO DEL PRESUPUESTO

Segn el SIMAFAL, el sistema presupuestario tiene por objeto prever las fuentes y montos de los recursos monetarios y asignarlos peridicamente para el financiamiento de planes, programas y proyectos con el fin de cumplir los objetivos y metas del sector pblico, en orden a satisfacer las necesidades comunitarias. El presupuesto debe guardar conformidad con el plan financiero, el plan de inversiones y otros instrumentos de poltica econmica. Si est aprobado con la anticipacin suficiente permite programar su futura ejecucin al inicio del ao fiscal. Sus relaciones intersistmicas son mltiples. Con el sistema de contrataciones, al fijar los montos globales institucionales y programticos para la adquisicin y provisin de los insumos de la produccin pblica. Con el sistema de crdito pblico, al determinar las asignaciones financieras para el pago de los servicios de la deuda y para contraer nuevos crditos. Con el sistema de tesorera, que por administrar los fondos lquidos servir de base, bajo el criterio de caja, para la ejecucin presupuestaria. Con el sistema de gestin de bienes, al determinar el presupuesto para gastos de mantenimiento, asignaciones para compras de bienes de uso, y recursos derivados de venta de bienes de capital.

5. LA ECUACIN PRESUPUESTARIA FUNDAMENTAL (EPF)

El presupuesto es un balance preventivo que incidir en el futuro no slo sobre patrimonio y resultados de la organizacin estatal, sino respecto a la calidad de vida de los ciudadanos y las decisiones de los agentes privados de la economa. Dicho balance preventivo, que denominaremos Ecuacin Presupuestaria Fundamental (EPF) est conformado por dos elementos bsicos expresados monetariamente: Recursos. $............................ Gastos. $............................ En su fijacin, tanto gastos como recursos, como toda estimacin futura no es exacta sino caracterizada con un cierto grado de probabilidad. Por sus topes los gastos slo pueden ejecutarse hasta el nivel mximo de las respectivas asignaciones financieras. Los recursos se ejecutarn en su percepcin sin limitaciones ni techos. En cuanto a los plazos, las disposiciones de gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del ao. Los recursos en cambio son de continuidad temporal indefinida hasta su modificacin o derogacin de la norma que le otorga legalidad. Desde su legalidad, las disposiciones de gastos se originan en la propia ley de presupuesto. En materia de recursos, las previsiones se realizan en funcin de la preexistencia de la legislacin ajena al presupuesto o derivada del mbito propiamente tributario.

6. EL ESTADO DE AHORRO/INVERSIN/FINANCIAMIENTO (EAIF)

Un Estado de Ahorro/Inversin/Financiamiento (EAIF) es de suma utilidad al permitir conocer en un primer golpe de vista la situacin financiera. En el caso del presupuesto, sirve para evaluar los efectos macros de la poltica econmica en cuanto a su tratamiento de recursos y gastos. La construccin del EAIF, ya sea con cifras ex ante o ex post, relaciona en parejas afines los rubros de los clasificadores econmicos de gastos y recursos. El concepto de movimientos arriba y debajo de la lnea adquiere particular relevancia porque demostrar de mayor a menor el grado de esfuerzo en lograr un cuadro financiero estable. MOVIMIENTOS ARRIBA DE LA LNEA A. Cuenta corriente Ingresos corrientes Menos Gastos corrientes (excluyendo los intereses de la deuda) Igual I. Resultado Econmico Primario (Supervit o Dficit)

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Menos Intereses de la deuda Igual II. Resultado Econmico (Ahorro o Desahorro)

B. Cuenta de capital Recursos de capital Menos Gastos de capital Igual III. Resultado financiero (supervit o dficit)

MOVIMIENTOS DEBAJO DE LA LNEA C. Cuenta de financiamiento Fuentes financieras Menos Aplicaciones financieras Igual IV. Necesidades de financiamiento

Se muestra as con el EAIF las diferentes relaciones financieras internas al Estado (arriba de la lnea) y externas al Estado (debajo de la lnea). El EAIF expresa la estructura de fuentes u orgenes y usos o aplicaciones de fondos diferenciando, y vinculando, los respectivos recursos y gastos segn la capacidad de obtener recursos como producto de una decisin autnoma por parte del Estado (arriba de la lnea) o producto de una negociacin con terceros (debajo de la lnea). Se est arriba de la lnea cuando nos referimos a Cuenta Corriente ms Cuenta de Capital, en que las decisiones de financiamiento derivan de las facultades de imposicin del Estado o en su decisin de enajenar sus activos reales o financieros. Se trata de decisiones endgenas del propio Estado en funcin de decisiones polticas slo limitadas por la normatividad jurdica que lo regula. Se est debajo de la lnea cuando nos referimos a Cuentas de Financiamiento, derivada fundamentalmente de los movimientos de los pasivos producto de la deuda bruta a contraer menos sus amortizaciones. Se trata de decisiones exgenas en las cuales debe contarse con una aceptacin por parte de prestamistas o acreedores. Estos movimientos son propios de la frontera del sistema de crdito pblico. No incluye la deuda a cortsimo plazo que pueda requerirse siendo de competencia del sistema de tesorera. En el rubro II, Resultado Econmico, se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos corrientes y egresos corrientes. El desahorro representa un desequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo, dado que muestra una incapacidad del gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes. Al compararse el gasto primario (no incluyen los intereses de la deuda) con los ingresos corrientes surge el resultado econmico primario. Cuando ste es superavitario, recibe la denominacin de supervit primario, representando macro financieramente la capacidad de repago del Estado para hacer frente a los intereses de la deuda. El dficit primario sucede cuando el Estado no puede hacer frente con sus recursos corrientes al pago de los gastos corrientes no incluyendo los intereses de la deuda. Cuando sobre los resultados anteriores (ahorro o desahorro) contabilizamos el caudal de egresos de capital e ingresos de capital (excepto el uso del crdito pblico) si la diferencia es positiva nos encontramos ante una situacin de supervit fiscal. Si es negativa, nos encontramos ante una situacin de dficit fiscal. Si arranca con una situacin de supervit en el resultado financiero podr pagar e incluso rescatar anticipadamente parte del capital de la deuda. Esto impactar con menores intereses futuros en el gasto corriente, incidiendo favorablemente en el resultado econmico incluido entre los movimientos de arriba de la lnea. Si se parte con un dficit de resultado financiero, los caminos son dos: - Uno genuino, contrayendo deuda con la prevencin que deber garantizarse su capacidad de repago. El uso del crdito pblico es una salida de largo plazo posible si el Estado deudor tiene un nivel de riesgo aceptable o con muy buenas garantas para endeudarse. - Uno no genuino, cuando no es posible endeudarse. Se puede recurrir a otros instrumentos, como las letras de tesorera, o en el otro extremo, hacer uso de la emisin monetaria. Cuando total o parcialmente no es posible cubrir el dficit con crdito pblico, la diferencia resultante constituye un dficit de tesorera. Pero como este dficit de tesorera tiene necesidad de financiamiento, podr realizarse mediante la utilizacin de variados instrumentos de cortsimo plazo como letras de tesorera.

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Si esto no es posible se cae en dejar impagas las acreencias (libramientos impagos), que podran generar un costo financiero adicional producto de los intereses en mora que debern reconocerse. Como la prolongacin de los dficits de tesorera son insostenibles en el tiempo, ha sido habitual su financiamiento mediante emisin monetaria, si el Gobierno puede imponer esta decisin financiera, no genuina, a los responsables del Banco Central. Se presupuesta como un endeudamiento con la autoridad monetaria central a valores nominales. Nunca se advierten ex ante sus consecuencias adversas dado que la cancelacin del endeudamiento de la tesorera a la banca central ser licuado en un largo plazo con un deterioro de la capacidad adquisitiva producto de montos devueltos a valores nominales.

7. OTROS ESTADOS DE COMPARACIONES CONSOLIDADAS DE GASTOS Y RECURSOS

El dficit cuasi fiscal. En la prctica, cuando los dficits de tesorera se financian con emisin monetaria surgen los denominados dficits ocultos o dficit cuasi fiscal, cuya determinacin requiere de una investigacin especial. El dficit global es equivalente al desequilibrio de tesorera como sumatoria de dos componentes: el dficit de tesorera propiamente fiscal y el gasto extrafiscal neto (o dficit cuasi fiscal). Su importancia se demuestra a travs de la correlacin directa entre ese concepto de dficit fiscal y la tasa anual de inflacin, provocada principalmente va emisin monetaria para el financiamiento del dficit del presupuesto gubernamental. El dficit cuasi fiscal indica la falta de observancia de recaudos financieros bsicos como el principio de universalidad presupuestaria, y la exclusividad de la funcin especfica de la tesorera reemplazada aun cuando parcialmente por la accin de la mxima autoridad monetaria en responsabilidades que le son ajenas.

8. DECLOGO DE PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

a. Principio de universalidad La totalidad de los eventos constitutivos de la materia presupuestaria sus gastos y recursos deben estar incluidos. Se debe evitar excepciones, y en caso de existir, deben estar incorporados al presupuesto. La existencia de fondos especiales tratados extra presupuestariamente representa en muchos casos una maraa incomprensible de asignaciones y recursos cuya complejidad dificulta una gestin financiera coherente. Debe erradicarse la cultura en aceptar que entidades especficas no figuren en el presupuesto general; o no se expliciten determinadas erogaciones como cuando se compensan gastos y recursos, o no se reflejan los subsidios tributarios derivados de regmenes de promocin industrial, reembolsos o reintegros a la exportacin.

b. Unidad Los presupuestos deben ser elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados en funcin de una poltica presupuestaria comn. Estos criterios de uniformidad y coherencia deben observarse tanto en lo sustancial como en lo formal. El principio sistemtico de normatividad centralizada ejecucin descentralizada fija los lmites entre uno y otro extremo, permitiendo el desarrollo de la actividad financiera basada en un esquema de unidad en la diversidad. c. Exclusividad No deben incluirse en l asuntos extraos a la materia presupuestaria. d. Acuciosidad El presupuesto debe ser realista en la determinacin de objetivos y su correspondiente valoracin, en concordancia con los escenarios macroeconmicos futuros y con el conjunto de recursos no slo financieros, sino tambin fsicos, humanos y tcnicos disponibles. La sobreestimacin de recursos y/o subestimacin de gastos lleva a usar instrumentos de un alto grado de perversidad financiera. e. Claridad

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Debe expresar ordenada, ntida y transparentemente las acciones de gobierno, permitiendo su fcil entendimiento. f. Periodicidad

Es necesario convenir su expresin en perodos de tiempo acordes con ciclos naturales de la actividad econmica. Se ha adoptado la periodicidad anual coincidente con el ao calendario. g. Continuidad Aun cuando no se implementen presupuestos plurianuales, las previsiones del ejercicio deben apoyarse en resultados de ejercicios anteriores y expectativas futuras. Complementa al principio de periodicidad. h. Especificacin A travs de los clasificadores presupuestarios la diversidad de aspectos financieros, debe expresarse con el mximo grado de detalle que facilite la valoracin del presupuesto por parte de sus distintos usuarios. i. Flexibilidad

Si bien es aconsejable evitar el descontrol propio cuando se aceptan cambios sin lmites, tambin debe impedirse una absoluta rigidez en el transcurso de su ejecucin peridica. Debern existir normas objetivas que permitan su discrecional modificacin cuando circunstancias especiales se presenten. Si se tratase de cambios radicales deber preverse su autorizacin por ley del Parlamento. En Argentina es factible utilizar el instituto de los decretos de necesidad y urgencia cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Carta Magna. En muchos casos esta flexibilidad se encuentra acotada por otras leyes preexistentes que establecen gastos obligatorios que otorgan rigidez a la elaboracin del nuevo presupuesto. j. Equilibrio

La escuela clsica exige la igualdad absoluta entre ingresos y gastos. La escuela moderna admite dficit cuando se justifique un efecto neto positivo, producto de la combinacin de polticas de financiamiento y de gastos sobre la actividad econmica general, aunque en el ms puro keynesianismo no se acepten dficits crnicos. La escuela productivista slo acepta desequilibrios financiados con crdito pblico, siempre que se demuestre fehacientemente su capacidad de repago en relacin con una inversin reproductiva determinada, no admitiendo su financiacin por medio de emisin monetaria.

9. PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA
a. La vinculacin programacin con presupuesto El presupuesto en su concepcin moderna se entiende como el proceso de asignaciones financieras de gastos y recursos para el cumplimiento de objetivos concretos, expresadas en lo posible mediante unidades de medidas. La simbiosis programacin presupuesto ha dado origen a diversas tcnicas de programacin presupuestaria, siendo la ms conocida la denominada presupuesto por programas. Otras tcnicas son presupuesto por resultados, presupuesto por demanda, presupuesto por objetivos, presupuesto base cero. b. Elementos de la funcin de produccin estatal Si presupuestar consiste en efectuar asignaciones financieras en un proceso de programacin de objetivos, medios y resultados, en un perodo anual es posible considerar al presupuesto como un instrumento de planificacin y programacin de corto plazo. Desde el punto de la funcin de produccin es un trptico referido a: - Definicin de objetivos concretos, que posibiliten la accin directa, inmediata y cotidiana del gobierno y la administracin, en funcin de las orientaciones y metas de la planificacin, o de grandes propsitos explicitados o no considerando los condicionamientos derivados de factores situacionales o

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coyunturales. Un objetivo concreto significa perseguir un logro definido y en lo posible, medido y evaluable. Determinacin de la naturaleza y volumen de acciones, es decir los esfuerzos necesarios para alcanzar dichos objetivos. Asignacin de insumos reales o no monetarios, humanos, materiales y tecnolgicos en calidad, cantidad y oportunidad necesarios.

La totalidad de los insumos reales se deben expresar monetariamente. Esta valorizacin integra lo que se denomina asignaciones financieras necesarias para adquirir los insumos reales necesarios en el ao. Las asignaciones financieras se calculan atenindose a los niveles de salarios y precios que se estiman regirn en el ejercicio. La integralidad del presupuesto requiere explicitar todos los elementos de la programacin para examinar la coherencia de sus objetivos con las polticas establecidas. c. Importancia En cuanto a la produccin: dado que el presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos productivos. En cuanto al destino: se requiere disponer de elementos ciertos que permitan conocer las caractersticas de los resultados obtenidos y su adecuacin a los requerimientos de la demanda de los usuarios o ciudadanos. En cuanto a la informacin: cuando es exclusivamente financiera brinda slo elementos parciales. Debe informarse sobre insumos reales, las metas fsicas de los productos o servicios y la tecnologa de transformacin aplicada.

d. Esquema del significado de la programacin En la prctica, la disociacin entre las variables reales y financieras acenta la falta de relacin entre las unidades de estadstica, responsable de los registros de la produccin de bienes y servicios y las de programacin presupuestaria que utilizan exclusivamente las variables financieras. Es habitual utilizar para una mejor comprensin del universo de las interrelaciones entre programacin y presupuesto, el esquema del significado de la programacin.

10. PRESUPUESTO TRADICIONAL Y MODERNO

a. El principio de la consistencia cientfica. Programacin o repeticin? Habitualmente, se utiliza como mtodo de determinacin de las previsiones presupuestarias el denominado criterio incrementalista consistente en repetir la ejecucin del presupuesto del ao anterior, tomndolo como vlido en las proyecciones de erogaciones para el prximo ejercicio, con retoques o incrementos (positivos o negativos) en funcin de ciertas apreciaciones ms de naturaleza subjetiva que tcnica. Lo ms crtico del mtodo es que se supone ms eficiente no al que gasta mejor sino al que gasta ms. Es habitual un aceleramiento y prximo al cierre de ejercicio en el ritmo de ejecucin del gasto. Mucho de esto se cort a partir de la aplicacin del criterio del devengado. PARMETROS COMPARATIVOS
1. Finalidad 2. Sistemas de clasificacin 3. Forma de presentacin 4. Conexin con la planificacin. 5. Identificacin de objetivos y metas. 6. Por la forma de asignacin de recursos

PRESUPUESTO TRADICIONAL
nfasis en las cosas que el gobierno compra Clasificacin institucional y por objeto. No se prestan para anlisis de poltica fiscal. Muy inorgnica. Carente de elementos de informacin. No facilita. Incluso la planificacin directamente ni se considera. No identifica, al no formar parte de la planificacin. Asigna recursos a los organismos segn el objeto.

PRESUPUESTO MODERNO
nfasis en las cosas que el gobierno produce. Utiliza adems clasificaciones: econmica, por programas, por moneda, por finalidades. Facilita anlisis de poltica fiscal. Debidamente estructurada facilitando amplia informacin. Forma parte del proceso de planificacin. Coordina realizaciones anuales con planes. Identifica las metas con relacin a planes de largo y mediano plazo. Asigna recursos a programas y de acuerdo a metas establecidas con

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clculo de costos. 7. Forma de control 8. Determinacin de la eficacia 9. Asignacin de responsabilidades 10. Comprensin pblica 11. Economa de esfuerzos 12. Naturaleza del proceso presupuestario Control financiero-legal. No puede, por falta de control de avances y evaluacin de resultados. Slo responsabilidad legal-financiera. Escasa para gobernantes y pblico. No permite identificar las duplicaciones de labores. Emprico, mecnico y unitario (incrementalista). De gestin integral, que incluye adems evaluacin de las realizaciones fsicas. Permite determinar el grado de eficacia como resultado de control, de la ejecucin conforme a las metas. Establece adems, responsabilidad por falta de ejecucin conforme a las metas. Ms amplia y comprensible. Identifica duplicaciones mediante clasificaciones combinadas. De base tcnica y caractersticas bien definidas (por objetivos).

b. Un esquema comparativo El presupuesto tradicional, vinculado con un Estado neutral prestador de escasos bienes y servicios a la comunidad, requiere de una administracin simple. El Estado moderno participa activamente en la sociedad, con una gran gama de objetivos, complejidad de acciones, extensa cantidad de insumos demandados y una elevada asignacin de recursos financieros.

11. HACIA UN HORIZONTE PRESUPUESTARIO AMPLIADO EN EL TIEMPO

a. Presupuesto plurianual El presupuesto plurianual surge ante la relevancia de erogaciones significativas como los gastos previsionales, el servicio de la deuda pblica y programas especiales, como los de inversin pblica, cuyos tiempos de maduracin e impacto sobre las variables macroeconmicas son de mediano plazo. Se as seguridad jurdica a los compromisos pblicos independientemente de los cambios de gobierno. El presupuesto plurianual es uno de los reflejos de la existencia de polticas permanentes de Estado ajenas a las fluctuaciones de los funcionarios. Integra desde el punto de vista temporal tres programas: programas cuya finalidad es ejecutable en el corto plazo (anual), programas con objetivos alcanzables en el transcurso de ms de dos ejercicios y programas de carcter permanente con la razn de ser del Estado. Cuando se consideran estas dos ltimas situaciones se deben garantizar las asignaciones presupuestarias en el mediano plazo. En Argentina el concepto de plurianualidad est incluido en dos normas. Por el artculo 15 de la LAFCO se exige la inclusin de informacin adicional en el presupuesto cuando se incluyan crditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios cuyo plazo de ejecucin exceda al ejercicio financiero. Y la Ley 24354 referida al Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, determina la existencia del plan plurianual de inversin pblica cuya informacin ser complementaria de la ley de presupuesto. b. Cuentas generacionales Las cuentas generacionales pretenden realizar un registro integral de los activos y pasivos de las decisiones pblicas en sus efectos con el conjunto de la sociedad en las prximas generaciones. Se trata de un balance social que incluye activos sociales y pasivos econmicos y sociales. En este amplio contenido deberan incluirse los efectos de las polticas gubernamentales sobre el medio ambiente, sobre el mejoramiento de la calidad de vida en salud y educacin, sobre las proyecciones previsionales, entre otras. El criterio de cuentas generacionales, se encuentra limitado por su extrema complejidad en su aplicacin, en virtud de los innumerables supuestos y estimaciones que deben realizarse. El mayor impedimento para su clculo es que razones de conveniencia poltica inhiben en mostrar tal sistema de exposicin, no slo por sus dificultades en la comprensin ciudadana, sino por sus restricciones en la toma de decisiones por parte del mximo nivel gubernamental. c. Fondos anticclicos o anticrisis

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Con la finalidad de evitar las consecuencias de impactos econmicos impredecibles en las cuentas fiscales se ha recomendado la creacin de fondos anticclicos o fondos anticrisis o fondos de estabilizacin que ligados al presupuesto plurianual, sirven de instrumento para nivelar dficits errticos producto de ingresos fiscales que no se mantienen constantes. Un fondo anticclico pretende amortiguar los efectos negativos sobre los dos elementos de la EPF. En materia de ingresos, reteniendo una parte en los aos de mayor recaudacin que se destina a un fondo que no es de libre disponibilidad. En materia de gastos, evita la tendencia de ilusionarse que as ser por siempre cayendo en la conducta de comprometer un nivel de gasto que no podr sostener en el futuro. El desarrollo de infraestructura con adecuada capacidad reproductiva dinamizan la economa, sirviendo de por s de instrumento anticclico. Casi nunca se guardan los circunstanciales mayores fondos, salvo que exista una norma legal precisa que lo obligue. As nace la necesidad de crear fondos anticclicos por una ley. Un fondo anticclico se fondea mediante varios tipos de ingresos. Bsicamente captando un porcentaje prudente de la recaudacin peridica y circunstancialmente con los ingresos por privatizaciones de empresas pblicas o venta de activos reales e intangibles. Deberan existir siempre supervits primarios en el EAIF porque el fondo no puede servir para sustituir conductas que no muestren un esfuerzo financiero bsico. El fondo anticclico puede ser constituido como un fondo fiduciario que puede tener una rentabilidad adicional con imposiciones de cortsimo plazo para financiamientos extra estatales, dado que redestinarlo para financiar gastos pblicos sera un contrasentido. Los fondos anticclicos se utilizan para financiar los dficits estatales, tambin hasta un porcentaje del PBI, en los aos que suceda.

CAPTULO 6
RESTRICCIONES Y CONDICIONANTES DE LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA

1. RELACIONES PRESUPUESTARIAS Y MACROECONOMA

Del anlisis de la ecuacin macroeconmica fundamental en una economa abierta: PBI + M = C + I + X es posible detectar dos importantes efectos de signo contrario. Por una parte, el gasto en consumo e inversin contribuye a aumentar la demanda agregada, provocando la expansin del empleo y la produccin. Por otro lado, todo ingreso pblico fundamentalmente va impositiva disminuye la renta disponible de los agentes econmicos, afectando negativamente el empleo y la produccin. Mediante transferencias, es decir pagos sin la contrapartida de bienes y servicios por parte del receptor, se incrementa la demanda global. En forma similar, compras de bienes y servicios incrementan la demanda agregada de la economa que incluye el sector pblico y al privado. Ambas medidas aumentan el dficit. Un aumento impositivo disminuye el dficit, pero afecta la produccin y la demanda global, representando una significativa absorcin de la oferta monetaria. Y un desestmulo a los agentes productivos, afectando el ahorro y la inversin. La totalidad de dichos efectos pueden ser cuantificados en el presupuesto pblico.

2. EFECTOS DE LA POLTICA FISCAL EN EL PRESUPUESTO

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El conjunto de decisiones gubernamentales en materia de ingresos y gastos pblicos constituyen el campo de la poltica fiscal. El espectro de opiniones de un administrador pblico ser diferente segn las polticas fiscales sean de estabilidad o de expansin. En el primer caso, deber valorar los efectos de la poltica fiscal cuando sta pretende severamente controlar, basada en medidas restrictivas, el conjunto de variables econmicas con el fin de mantener el PBI cerca de su nivel mximo y tasas de inflacin bajas y estables, evitando presiones inflacionarias por aumento de la demanda global. En esta situacin la alternativa es reducir el dficit fiscal mediante medidas de contencin del gasto y aumento de los recursos pblicos. En el segundo caso, la poltica fiscal destinada a aumentar el producto y el empleo posibilitar un manejo fluido del gasto pblico aunque deber competir, ms aun en perodos de auge, con el sector privado por la demanda de insumos escasos. Se deber tener una buena cultura financiera para determinar un lmite prudente del gasto con el fin de evitar la expansin del dficit fiscal que, financiado mediante aumento de la presin tributaria, paliar los efectos expansivos que se procuran. Adems del incremento de la presin fiscal y el financiamiento con emisin monetaria, cuando los dficits presupuestarios tienen continuidad, genera la necesidad de su financiamiento mediante deuda pblica.

3. RIGIDECES EN LAS PROYECCIONES PRESUPUESTARIAS

Las rigideces o limitaciones pueden referirse habitualmente a causas endgenas de naturaleza presupuestaria motivadas en el uso de tcnicas inadecuadas como la falta de programacin por objetivos, con conductas de sobreestimacin de recursos por falta de informacin y/o porque se desea un equilibrio presupuestario utilizando el ardid de aumentar las previsiones de recursos. Se recurre tambin como contrapartida a la subestimacin de gastos motivada por similares defectos de informacin y/o porque se desea un equilibrio presupuestario utilizando el ardid de disminuir las previsiones de gastos. En determinadas circunstancias, las limitaciones o restricciones se originan en el impacto producido por causas exgenas de naturaleza extra presupuestaria. stas pueden ser de origen interno de la propia organizacin producto de la ineficiencia organizacional. En otros casos es producto de la existencia de normas antipresupuestarias violatorias de los principios de unidad y universalidad, asignando especficamente fondos a ciertos gastos, ajenas a una poltica presupuestaria comn. En otros casos ocurren influencias derivadas de bruscos cambios polticos que inducen a la modificacin radical de decisiones adoptadas con anterioridad. Adems los factores extra presupuestarios pueden ser de origen externo a la organizacin estatal, no slo de origen nacional vinculados a distintos acontecimientos de tipo poltico, social o econmico, sino causas de origen internacional vinculadas con el grado de insercin externa del pas que repercuten directamente sobre el presupuesto.

4. HIPTESIS CONDICIONANTES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

a. Performance de la actividad econmica Conocer la futura performance de crecimiento del PBI es sustancial en la determinacin de la factibilidad de lograr un aumento de la recaudacin sin incrementar la presin fiscal. Si se desea una correcta evaluacin de los recursos que sern captados por la sociedad y asignados a travs del presupuesto debe relacionarse el total presupuestario de egresos con el total de bienes y servicios generados por la economa en su conjunto. b. Nivel general de precios El nivel de precios es fundamental para estimar la asignacin de los crditos financieros por cada partida presupuestaria. En muchos casos es el propio Estado quien contribuye en acelerar aumentos sostenidos de los precios, por lo cual la variable no es exgena sino retroalimentada por el propio sector pblico. c. Tipo de cambio

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La relacin de la moneda nacional con el dlar estadounidense o una canasta de monedas fuertes, es fundamental tanto para la estimacin de los crditos presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como para la adquisicin de insumos importados. d. Salarios La proyeccin de las escalas salariales es de suma importancia, dada su incidencia sobre el total del gasto pblico. El gasto pblico ser ms o menos flexible, cuanto ms se respete la decisin de mantener o no el salario real. e. Recaudacin fiscal Los recursos del sector pblico son fundamentalmente de origen tributario y en menor medida no tributarios. Las previsiones presupuestarias suelen contemplar, cuando se pretende lograr un cierto equilibrio fiscal, un importante incremento en los recursos tributarios previendo un trptico dado por un aumento de la presin fiscal, una mayor recaudacin en funcin del incremento de la actividad econmica o mejorando los mecanismos de recaudacin, aunque generalmente por un espectro combinado de las tres medidas antedichas. En otros casos, los efectos indirectos de dficit de las empresas pblicas no slo no generan excedentes a favor de la administracin central sino que por ser deficitarias, deben recurrir al auxilio financiero del tesoro general. f. Servicios de la deuda externa

Las previsiones en materia de compromisos anuales por amortizaciones e intereses plantean, en economas altamente endeudadas, la necesidad de acceder a fuentes de refinanciamiento total o parcial para no caer en cesacin de pagos.

5. EL PRESUPUESTO EXPLORATORIO
La importancia de relacionar el presupuesto con las variables macroeconmicas puede configurarse mediante la aplicacin de tcnicas de simulacin provenientes de la investigacin operativa. El presupuesto exploratorio permite asegurar que no exista una alternativa maniquea para lograr el equilibrio fiscal por incremento slo de recaudacin o disminucin slo del gasto.

6. BASES DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA

a. Programacin de la ejecucin intra anual Se puede definir la programacin de la ejecucin presupuestaria como una respuesta apropiada para la resolucin adecuada de las variaciones estacionales en la materializacin de ingresos y gastos, permitiendo aminorar los efectos negativos de origen estacional. Se encuentra estrechamente ligado al sistema de tesorera. Es una sana norma incluir en la legislacin financiera la prohibicin de efectuar compromisos si no es en funcin de los recursos efectivamente percibidos. En otros trminos, el principio de caja es la norma rectora en materia de ejecucin presupuestaria. El establecimiento de cuotas de compromiso, de devengado y de pago es el instrumento que el administrador establece para regular la programacin de la ejecucin presupuestaria.

7. LOS REGMENES DE RESPONSABILIDAD FISCAL

La Ley 25252, ms conocida como ley de convertibilidad fiscal o de responsabilidad fiscal, contemplaba como propsitos concretos: - Reduccin del dficit fiscal hasta su total desaparicin en el ao 2003. - Lmite a la tasa de crecimiento del gasto pblico primario que no podr superar el crecimiento real del PBI. - Crecimiento de la presin tributaria efectiva en funcin exclusiva de la disminucin de la evasin fiscal. - Limitacin del crecimiento de la deuda pblica nacional hasta el 2002 nicamente para financiar el decreciente dficit fiscal. - Creacin de un Fondo de Anticrisis Fiscal.

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Elaboracin de presupuestos plurianuales de al menos 3 ejercicios. Introduccin de la figura de convenios programas, incorporando un rgimen de premios y castigos a sus responsables en funcin de la obtencin de resultados. Prohibicin de crear fondos y organismos que impliquen gastos extra presupuestarios. Perfeccionamiento del proceso presupuestario y de los sistemas de control e informacin. Si al final de la ejecucin del presupuesto se detectaran gastos en exceso, la diferencia se recortar del presupuesto siguiente.

El ministerio de Economa deba informar a las comisiones de Presupuesto y Hacienda del Congreso, la evaluacin del cumplimiento del presupuesto nacional del ao anterior, la del ejercicio en curso y explicar los desvos que puedan existir. Finalmente, se invit a las provincias a sancionar leyes con similares objetivos. Poco y nada se cumpli de los propsitos de la ley, aun cuando los responsables que no respetaran las disposiciones legales podran ser sancionados y quienes comprometieran gastos por encima de lo autorizado ser acusados penalmente por incumplimiento de los deberes de funcionario pblico. Se demuestra, una vez ms, que si no existe una arraigada cultura de austeridad y de responsabilidad gubernamental, nada se podr hacer por ms exigentes que sean las normas.

CAPTULO 7
UN ENFOQUE PRESUPUESTARIO PRODUCTIVO

1. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Entendemos al presupuesto por programas como una de las tcnicas modernas de presupuesto de carcter integral, instrumental, polifuncional y procesal que en relacin al Esquema del Significado de la Programacin determina una funcin de produccin con: - Asignaciones financieras en funcin de; - Objetivos concretos, para los cuales se desarrollan; - Acciones y se asignan; - Insumos materiales, humanos y tcnicos. que conformando categoras programticas permite el control de legalidad y de gestin de los resultados finales deseados. Por qu es integral? Porque desde una visin sistmica siguiendo el esquema del significado de la programacin y de la visin de la produccin incluye la totalidad de las previsiones financieras y reales necesarias para concretar la produccin pblica de bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades colectivas.

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Por qu es instrumental? El presupuesto por programas como instrumento de gestin financiero rene mltiples caractersticas ventajosas como: - Facilitar el proceso de modernizacin de las estructuras administrativas y financieras. Es un instrumento proactivo que dinamiza los cambios en el Estado. La programacin facilita que la asignacin de los crditos presupuestarios y la posterior aprobacin de cuotas para comprometer, devengar y pagar los gastos, se realice slo si los requisitos de la presupuestacin programtica son satisfechos por los diferentes responsables. - Permitir la participacin en funcin de que los distintos niveles polticos, directivos, y ejecutivos conforman mltiples y recursivos eslabones institucionales responsables de la definicin de los objetivos concretos de la programacin, armonizacin de los insumos necesarios, previsin de las acciones y expresin de las diferentes unidades de medida. - Provocar un conveniente grado de descentralizacin operativa y desconcentracin espacial en la administracin garantizando el principio de normativizacin centralizada y ejecucin descentralizada. - Facilitar el control de los actos de gobierno. Permite precisar los responsables de las acciones pblicas hasta el menor nivel de la organizacin, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar oportunamente los desvos. Dichos controles sern de mayor calidad si la ejecucin presupuestaria se integra con el sistema contable. - Contribuir al logro de la excelencia en la organizacin estatal en el uso de los recursos pblicos medidos a travs de la productividad eficiencia -, el menor costo de las operaciones economicidad -, el logro de resultados mediante parmetros de eficacia y efectividad satisfechos temporalmente en forma oportuna (ejecutividad). Por qu es polifuncional? Sirve para mltiples visiones necesariamente interrelacionadas para responder a un variado espectro de interrogantes segn diferentes visiones tcnicas respecto a cmo lograr los objetivos concretos propios de toda programacin y cules sern sus efectos. Por qu es procesal? Porque est conformado por etapas o fases condicionadas no slo por razones tcnicas sino tambin legales. - Fase 1 de formulacin: se elabora el presupuesto a partir de la definicin de polticas y lineamientos bsicos, y diversos anteproyectos previos a la formulacin final. - Fase 2 de aprobacin: por parte del Poder Legislativo. - Fase 3 de ejecucin. - Fase 4 de control. - Fase 5 de reprogramacin. Debe existir una adecuada interrelacin entre todas sus fases o secuencias. El presupuesto es un proceso de previsin, ejecucin y evaluacin de resultados donde es imprescindible una informacin completa y detallada en cada una de las respectivas etapas.

2. PRESUPUESTACIN POR PROGRAMAS EN ARGENTINA

Argentina ha tenido errticas experiencias en materia de programacin presupuestaria. En 1966 se intent en el orden nacional la aplicacin de la tcnica del presupuesto por programas. Se aplic en sus inicios parcialmente la tcnica del presupuesto por programas en 1993 siguiendo el mtodo de la visin de la produccin, extendindose a la totalidad del sector pblico con el presupuesto del ejercicio 1994. La visin productivista contribuye a la mentalizacin de los distintos niveles de responsables pblicos en cumplir sus responsabilidades como si se tratara del accionar en una lnea productiva, proveyendo de una oferta de productos pblicos acorde con las demandas de los usuarios finales.

3. LA VISIN DE LA PRODUCCIN EN EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

a. Los elementos de la funcin de produccin Retornando a la visin de la produccin, se puede afirmar que permite el desarrollo, conocimiento y evaluacin de las interfases de los siguientes elementos: - Las relaciones insumo-producto: elementos humanos, materiales, servicios y equipos que se transformarn en un producto terminal como es un bien o servicio. - La produccin, que puede ser de dos tipos:

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Intermedia: exigida previamente como condicionamiento para el posterior desarrollo de la produccin terminal. Puede ser de naturaleza directa o indirecta. Terminal: para satisfacer necesidades ciudadanas y en algunos casos como insumos para otros programas. Tecnologa de transformacin: como la forma y manera tcnica elegida por parte de las instituciones ejecutoras para el desarrollo del proceso productivo. Relaciones de condicionamiento: indica la relacin tcnica por la cual determinados productos condicionan y a la vez son condicionados por otros. Centros De gestin productiva: comprende la institucin o conjunto de instituciones en donde se combinan insumos y tecnologas necesarias para la produccin terminal. Puede ser especializado o diversificado, cuando por razones de economa de escala, es responsable de lograr varios procesos productivos diferentes. Legales de asignacin de recursos financieros: nexo de asignacin de crditos presupuestarios necesarios para la programacin. Responsables de vincular los aspectos fsicos con los financieros, los centros legales estn condicionados por el principio de juridicidad.

b. Las redes presupuestarias 1. Desde el punto de vista de la funcin de produccin Acciones presupuestarias terminales: destinadas a la obtencin de productos terminales que satisfacen necesidades finales de la comunidad. Los productos terminales no sufren ningn otro proceso de transformacin presupuestaria, estando ligados directamente al logro de las polticas pblicas de satisfaccin de necesidades colectivas. Acciones presupuestarias intermedias: que dan lugar al desarrollo de la produccin intermedia, condicionante a su vez de la produccin terminal en base a las relaciones tecnolgicas de insumo-producto. Pueden ser indirectas, cuando previamente sirvan de insumo de las directas.

2. Desde el punto de vista del tipo de produccin Para cada una de las acciones presupuestarias del punto anterior le corresponden respectivamente productos terminales e intermedios. A su vez, sta puede ser directa o indirecta. 3. Desde el punto de vista de la red institucional Las acciones mencionadas son ejecutadas por distintas estructuras orgnicas dependientes de la unidad ejecutora responsable del programa.

4. CATEGORAS PROGRAMTICAS
a. Definicin de categoras programticas Las categoras programticas permiten definir: - Un lenguaje comn comprensivo de las distintas fases de la presupuestacin. - Un mejor desarrollo del proceso presupuestario. - Cursos para modificar la organizacin detectando deficiencias estructurales o situacionales. El presupuesto por programas a travs de sus diversas categoras permite la asignacin de crditos presupuestarios a los diferentes recursos humanos y materiales, necesarios para el cumplimiento de objetivos concretos, vinculados a determinados programas de accin, mejorando el clsico esquema de limitar la definicin de partidas exclusivamente a ciertas unidades institucionales de gobierno. b. Clasificaciones de categoras programticas Red de categoras programticas generales Programas: categora esencial, eje de la programacin presupuestaria. Comprende todo conjunto de acciones orientadas al logro de un objetivo concreto en el marco de la actividad gubernamental para el cual se asignan

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recursos reales y asignaciones financieras necesarias para su desarrollo bajo una unidad gubernamental responsable de su ejecucin. Subprogramas: cuando el objetivo concreto de un programa es complejo y su consecucin se considera como resultado de la suma de objetivos parciales, se aconseja como ms conveniente, en funcin del principio de divisin del trabajo, la definicin de subconjuntos menores denominados subprogramas. Actividades especficas: corresponden a una parte de las acciones necesarias en todo programa agrupable en base a cierto grado de homogeneidad entre ellas. Cada actividad, si bien no materializa por s sola el logro del objetivo perseguido, al vincularse con las restantes acciones, es decir otras actividades del programa, se complementan entre s para alcanzarlo. Cada programa est compuesto por n actividades, y cada actividad por n tareas. Tareas: representan a su vez cada una de las subpartes en que se pueden dividir cada una de las n acciones homogneas que componen cada actividad. Es la unidad menor en que se puede descomponer el proceso de programacin presupuestaria. Red de categoras programticas vinculadas a proyectos de inversin Proyectos: cuando para alcanzar el objetivo de un programa es necesario realizar una inversin fsica o real que incrementa el patrimonio genricamente denominadas obras pblicas. El conjunto de obras programadas agrupadas en unidades econmicas capaces de funcionar individualmente y de producir servicios a la comunidad reciben la denominacin de proyectos. Sus elementos son los mismos del programa. Obras: unidades fsicamente independientes que integran un proyecto. Una obra se materializa mediante el aporte de insumos reales y asignaciones financieras bajo la direccin de una unidad institucional encargada de su ejecucin. Trabajos: actividades necesarias para el desarrollo de una obra. Red de categoras programticas especiales Actividades centrales: el conjunto de las acciones estatales se exterioriza a travs del cumplimiento de programas previstos en el marco de las finalidades propias de los poderes republicanos, siendo de mayor entidad las correspondientes al Poder Ejecutivo. Este ltimo se divide en jurisdicciones, realizando acciones que no persiguen un objetivo en s mismo, sino que conforman servicios comunes de coordinacin y de apoyo al conjunto de programas. Aun con sus dificultades en asignar a cada programa el costo indirecto que esas acciones representan, permiten identificar el esfuerzo productivo de las acciones centralizadas por parte de sector institucional. Igual tratamiento se da en el caso de categoras programticas con nfasis en inversin, en las cuales el proyecto de apoyo a todos los programas de la jurisdiccin recibe la denominacin de proyecto central. Actividades comunes: un organismo pblico de la administracin central de nivel inferior a una jurisdiccin como las diversas reparticiones que no conforman un ente independiente, habitualmente pueden ser responsables en lograr ms de un objetivo concreto. Deben prestar acciones de apoyo a por lo menos dos o ms programas a su cargo. Previsiones financieras: responde a la necesidad de identificar determinados crditos presupuestarios, que no representan un costo directo ni indirecto factible de asignar en la realizacin del conjunto de propsitos previstos en el ejercicio presupuestario considerado. Sirven de soporte financiero general al conjunto de la administracin pblica. Incluye crditos especiales, servicios de la deuda pblica, contribucin a organismos descentralizados y contribucin a cuentas especiales. c. Importancia de las redes para clasificar gastos y en el EAIF La red de categoras programticas generales la denominamos programas con nfasis en consumo; la red de categoras programticas vinculadas a proyectos de inversin la denominamos programas con nfasis en inversin; y dentro de la red de categoras programticas especiales, a la categora previsiones financieras la denominaremos programas con nfasis en financiamiento. Todos estos programas con nfasis en consumo o en inversin o en financiamiento se relacionan directamente con cada una de las grandes cuentas que integran el EAIF, es decir, la Cuenta Corriente, la Cuenta de Capital y la Cuenta de Financiamiento respectivamente.

5. OTRAS TCNICAS DE PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA

a. Presupuesto por Resultados

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Exige la integracin del conjunto de insumos humanos, materiales, organizativos e informativos, la proyeccin de objetivos con exposicin de alternativas y definicin de instrumentos de gestin adecuados. Tambin introduce en el proceso decisorio el concepto de costos de oportunidad de los recursos utilizados. Tuvo como limitacin su falta de integracin con el sistema de informacin contable. Esta limitacin fue de ndole prctica, porque metodolgicamente contempla que la totalidad de los sistemas de informacin financiera estuvieron integrados. b. Presupuesto Participativo Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas pblicas en materia de provisin de bienes y servicios, existen recientes antecedentes tendientes a que en su elaboracin participen los ciudadanos afectados. Jurdicamente no significa condicionar la teora de la representacin, por la cual el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes. Aun cuando los ciudadanos pueden decidir directamente en relacin al nivel del gasto, sus opiniones generalmente no son vinculantes. En ciertos casos las decisiones de los ciudadanos pueden ser vinculantes, es decir, de cumplimiento obligatorio por parte del gobierno, pero ello no pone en mella la responsabilidad final de las autoridades pblicas. No se trata en s de una tcnica presupuestaria, sino de un criterio para permitir la participacin ciudadana. Un presupuesto participativo puede muy bien convivir con el presupuesto por programas. Tendr mayor xito cuanto ms se haya profundizado el proceso de descentralizacin.

6. IMPLEMENTACIN DE LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA. SHOCK O

GRADUALISMO
La experiencia de la aplicacin del presupuesto por programas no deja satisfechos a los tericos del sistema ni a los responsables de su aplicacin, recomendando su aplicacin siguiendo criterios significativos de selectividad. Selectividad institucional, aplicando la programacin a determinados sectores institucionales del sector pblico. Y selectividad sectorial, de acuerdo a las necesidades econmicas o sociales prioritarias y en coordinacin con la planificacin. La estrategia gradualista fue seguida en el SPN en gran medida desde la implementacin de la reforma, con la aplicacin de la programacin presupuestaria a partir de 1992 en determinadas jurisdicciones ministeriales, para extenderse a la totalidad del sector pblico en el ao 1994.

CAPTULO 8
CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS DE GASTOS El anlisis del gasto y los recursos pblicos se facilita mediante la construccin de agrupamientos homogneos denominados clasificadores. Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que, agrupando recursos y gastos de acuerdo a determinadas pautas comunes en funcin de criterios coherentes de igualdad, analoga o similitud entre sus distintos elementos componentes, facilitan el desarrollo integral e integrado del sistema de informacin del sector pblico. Se permite conocer e interpretar la incidencia de gastos y recursos sobre distintos aspectos vinculados al desenvolvimiento del sector pblico, facilitando la contabilidad fiscal y permitiendo el control de la ejecucin presupuestaria.

1. OBJETIVOS Y REQUISITOS
Los clasificadores presupuestarios tienen diversas finalidades. En cuanto a su uniformidad conceptual, proporcionan un conocimiento ms cabal de un conjunto nico de conceptos, definiciones y procedimientos de las cuentas del sector pblico. En cuanto al diseo de un criterio nico de imputacin, recogen en un solo documento las distintas formas de clasificar los ingresos y gastos orientados su estudio y aplicacin al proceso presupuestario. En cuanto al anlisis de la informacin, facilitan el anlisis de los efectos presupuestarios en relacin al conjunto de la informacin econmico-social.

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Dichas clasificaciones deben cumplir un conjunto de requisitos. En cuanto al proceso de consolidacin, debe existir una clara distincin de los clasificadores analticos y los que son resultado de la agregacin y procesamiento de la informacin. En cuanto al proceso de exposicin, deben posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia econmico-financiera que realizan las instituciones pblicas. En cuanto a sus usuarios, que puedan ser utilizados por todas las instituciones pblicas y la ciudadana.

2. TIPO DE CLASIFICADORES
a. Un enfoque histrico de su desarrollo Desde un punta de vista histrico los clasificadores del gasto se pueden catalogar en tradicionales o de legalidad, vinculados con el deseo de expresar el gasto segn quin es el organismo responsable de realizarlo clasificador institucional - ; o en qu se gasta, atendiendo a determinadas caractersticas tecnolgicas de fabricacin o de procedencia de cada insumo, necesarias para la produccin pblica clasificador por objeto . Los clasificadores modernos o de gestin surgen en virtud del mayo rol del Estado en la sociedad. Responden a una amplia gama de preguntas: para qu clasificador econmico - ; para quin clasificador por finalidades/funciones - ; y cmo se realiza el gasto clasificador programtico - . La totalidad de los clasificadores tradicionales y modernos, de manera autnoma o intervinculada, permiten evaluar el desarrollo de las 5E tanto para la exposicin preventiva como en la posterior ejecucin de gastos y recursos pblicos. b. Clasificadores combinados Institucional por Objeto del gasto: expresan la combinacin exclusiva de los clasificadores tradicionales. Su esencia administrativa muestra los crditos presupuestarios en el uso de distintos insumos necesarios para la funcin de produccin que cada institucin emplea. Econmica Institucional: muestra el impacto que produce la accin de los diferentes organismos pblicos sobre gastos corrientes, de capital y de financiamiento. Sectorial Institucional: relacionado con el sistema de cuentas nacionales, determina cmo las instituciones orientan sectorialmente el destino de sus gastos, ligndolo a las polticas econmicas implementadas por el gobierno a travs de sus planes de desarrollo. Econmica por Objeto: determina cmo los distintos tipos de gastos materiales, humanos, de equipamiento, etc., fueron insumidos con destino econmico en gastos corrientes, de inversin o financieros. Econmica por Finalidades: determina el destino para cada finalidad, y su respectiva funcin, de los gastos corrientes, de capital y financieros. Geogrficos combinados: determinan el alcance de las acciones que realiza el sector pblico en el mbito territorial, detectando el mayor grado de centralizacin o descentralizacin.

3. DISEO DE CLASIFICADORES DE GASTOS EN ARGENTINA

a. Clasificadores tradicionales Clasificador por Objeto

Comprende el conjunto de insumos reales y financieros que demanda el Sector Pblico necesarios para su proceso productivo. - Inc. 1: Gastos en personal. Incluye la totalidad de retribuciones al personal pblico por tareas prestadas, as como adicionales y contribuciones previsionales. - Inc. 2: Bienes de consumo. Materiales y suministros consumibles, incluyendo conservacin y reparacin de bienes de capital. - Inc. 3: Servicios no personales. Provisin de servicios prestados por terceros para el funcionamiento de entes estatales, y la conservacin y mantenimiento de bienes de capital. - Inc. 4: bienes de uso. Provisin de bienes de capital que incrementan el patrimonio del Estado de naturaleza reproductiva de otros bienes y que no se desgastan con el primer uso. - Inc. 5: Transferencias. Gastos que corresponden a transacciones que no suponen la contraprestacin de bienes o servicios, y cuyos importes no son reintegrados por sus beneficiarios.

48 Inc. 6: Activos financieros. Compra de valores pblicos o privados como ttulos de crditos, acciones, ttulos y bonos, concesiones de prstamos, incrementos de disponibilidades, cuentas y documentos a cobrar, activos diferidos y adelantos a proveedores y contratistas. Inc. 7: Servicio de la deuda y disminucin de otros pasivos. Inc. 8: Otros gastos. Inc. 9: Gastos figurativos. Clasificador institucional

Ordena las transacciones de acuerdo a la estructura organizativa del sector pblico, reflejando las instituciones y reas responsables a las que se asignan los crditos y recursos presupuestarios. - Sector Pblico Nacional No Financiero 1) Administracin Nacional 2) Empresas y sociedades del Estado - Sector Pblico Nacional Financiero b. Clasificadores modernos Clasificador econmico

Identifica el gasto pblico desde el punto de vista del impacto sobre los componentes de la ecuacin macroeconmica fundamental. Sirve de base, junto con la clasificacin econmica de recursos, para construir un EAIF. - Gastos corrientes: representan erogaciones destinadas al desarrollo de acciones gubernamentales consumibles en su primer uso. - Gastos de capital: representan a aquellas erogaciones que incrementan el activo estatal sirviendo como instrumentos reproductivos para la prestacin de bienes y servicios. - Aplicaciones financieras: representan modificaciones sobre los activos financieros como incrementos, y pasivos como disminuciones del patrimonio estatal. Clasificador por finalidades y funciones

Representan la naturaleza de las prestaciones finales que el sector pblico brinda para la satisfaccin de necesidades de bienes y servicios de la comunidad, siendo un instrumento fundamental para la toma de decisiones por parte del poder poltico. - Administracin gubernamental - Servicios de defensa y seguridad - Servicios sociales - Servicios econmicos - Deuda pblica Clasificador programtico

Expresa los objetivos concretos de gobierno segn la estructura conceptual de las categoras programticas que se definen en el manual. Dada su naturaleza no hay, ni puede haber una clasificacin permanente en el tiempo, sino que vara en funcin de los objetivos concretos de gobierno ao a ao. Clasificador sectorial

Expresa la repercusin del gasto del ente econmico estatal respecto a los distintos sectores econmicos primario, secundario y terciario con el cual se expresa el PBI. No es un clasificador presupuestario en s, sino que surge del sistema de cuentas nacionales. La repercusin de la actividad estatal incide fundamentalmente sobre el terciario y en particular en el subsector servicios. Los trabajos pblicos incidirn en el sector secundario y en el sector primario. Clasificador geogrfico

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Establece la distribucin de las transacciones econmicas y financieras, segn un criterio de orden territorial del destino del gasto. De suma utilidad en la evaluacin de los procesos de centralizacin y descentralizacin de las acciones del sector pblico nacional. La clasificacin expresa la divisin poltica del pas en cada una de las provincias. A su vez, cada una de sta se desagrega segn su propia divisin poltica: departamentos, partidos o municipios. Esto permite realizar una correlacin de cmo se gasta por subterritorios en base a criterios devolutivos, es decir, realizar el gasto segn cmo aporta cada uno de ellos al PBI, o distributivos, es decir, independientemente de su porcentaje de aporte en la riqueza, el gasto se hace atendiendo a necesidades sociales esenciales de la poblacin. Se utilizan a su vez para determinar los mecanismos de coparticipacin o participacin de impuestos a los estados subnacionales. Clasificador por tipo de moneda

Refleja las transacciones pblicas segn la expresin monetaria nacional o extranjera de las respectivas operaciones.

Clasificador por fuente de financiamiento

Presenta los gastos pblicos segn la procedencia de los recursos pblicos a emplear para su financiamiento, distinguiendo segn sean originarios del pas o del extranjero. Refleja la incidencia del gasto pblico en sus repercusiones sobre el movimiento de divisas y balanza de pagos. - Fuentes de financiamiento internas 1) Tesoro nacional 2) Recursos propios 3) Recursos con afectacin especfica 4) Transferencias internas 5) Crdito interno - Fuentes de financiamiento externas 1) Transferencias externas 2) Crdito externo del gobierno

4. CONSTRUCCIN DE LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS

Dado que los clasificadores presupuestarios deben ser homogneos para todo el sector pblico, en su elaboracin se aplica el principio de normativizacin centralizada. En materia de gastos los servicios administrativos debern atenerse estrictamente a los clasificadores generales para las respectivas imputaciones y en el ejercicio de las facultades asignadas en cuanto a la implementacin de cuotas peridicas para gastar autorizadas por el rgano coordinador y el rgano rector del presupuesto. En cuanto a ingresos, a la regla general de un clasificador nico se permite como excepcin desde el punto de vista de una lgica descentralizacin operativa especificar que cada servicio administrativo responsable defina la arquitectura clasificatoria de los ingresos con afectacin especfica. A su vez hay clasificadores comunes a gastos e ingresos como es el clasificador institucional, y los clasificadores geogrfico y por tipo de moneda. El resto de los clasificadores son especficos para gastos. Institucional Gastos Geogrfico Comunes Recursos Rubros Recursos Econmico CLASIFICADORES Tipo de moneda

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Objeto Especficos Gastos Econmico Finalidades y Funciones Fuente de Financiamiento Programtico

CAPTULO 9
TCNICAS DE ESTIMACIN DEL GASTO CORRIENTE

1. DIFICULTADES EN LA DETERMINACIN DEL GASTO PBLICO

La complejidad de los insumos y conductas muchas veces arraigadas de valuar en menos, produce un vicio raigal en la determinacin de la EPF: subvaluar el gasto. Entre las razones, algunas de ellas estn motivadas en fallas de tipo tcnico o por carencia de estadsticas adecuadas. En otros casos, dada la naturaleza poltica del presupuesto ante la necesidad de sortear controles de los acreedores o de los propios ciudadanos, es habitual presentar presupuestos aparentemente equilibrados o con desequilibrios irreales cuando no se puede llegar a tanto. Es por ello que en materia de administracin financiera un buen presupuesto es condicin necesaria, pero no suficiente. Se utiliza tradicionalmente el comentado criterio incremental (o ms bien repetitivo), bajo el supuesto de que la habitualidad en que se ha ejecutado el gasto en perodos anteriores es suficiente justificativo para su inclusin

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como nueva previsin en el presupuesto que se est confeccionando. Nada ms incorrecto. Todo gasto debera analizarse por s en funcin de un criterio situacional. Las tcnicas de estimacin del gasto pueden diferenciarse en corrientes y de capital, aunque su uso no es estrictamente tajante dado que unas y otras pueden usarse para estimar ambos tipos de erogaciones.

2. TCNICAS DEL COSTEO

La programacin presupuestaria requiere para una acuciosa asignacin de crditos financieros el costeo de las distintas categoras programticas en funcin de las acciones a realizar. El costo de las distintas categoras programticas implica la valoracin monetaria o financiera del conjunto de esfuerzos humanos e insumos que se destinan a obtener determinados productos intermedios o finales (objetivo concreto). Si nos referimos a su aplicacin en la fase de formulacin presupuestaria estaremos hablando de una aproximacin a costos preventivos. Con la ejecucin del presupuesto estamos ante una situacin de costos histricos. Para conocer los costos en su totalidad debemos considerar adems otros tipos de insumos, habitualmente no contemplados en el sector pblico, como la cuota parte del desgaste peridico de bienes de uso (amortizaciones), el costo de oportunidad del capital invertido y el cambio de las existencias de bienes de consumo. a. Importancia del costeo en el sector pblico El costeo en la administracin pblica no debe considerarse como una tarea ad hoc, sino integrada con el propio sistema de informacin financiera. Se podra as hablar de un subsistema integrado de administracin de costos conectado con el SIDIF. El rol de la contabilidad no debe limitarse a brindar informacin histrica, sino que debe ser proactiva en la administracin. Se ha acuado el mtodo conocido bajo la sigla CMC (Costos de Mala Calidad), imbuido de las siguientes caractersticas: - Eliminacin de costos superfluos - Implementacin de la contabilidad por actividades - Determinacin de los costos objetivos - Mejorar el seguimiento a tiempo real de los costos incurridos Referirnos al CMC en el sector pblico significa internalizar el uso del costeo con las metodologas de la visin de la produccin y la tcnica base cero. El principio de economicidad indicar cunto se deber rebajar el costo de un producto pblico para adecuarse al techo financiero asignado. En el sector pblico se puede hablar, desde el punto de vista de la significatividad paretiana, de costo total y costo de conversin. Y en este, a su vez, lo ms importante es el costo directo de mano de obra, el costo de la hora/hombre. Desde el punto de vista del tipo de costeo, son ms aplicables los costos por rdenes de trabajo en obras pblicas y reparaciones. Los costos por procesos lo sern en aquellos servicios estandarizados. Toda previsin presupuestaria sin costeo es relativa. Los CMC comprensibles de costos incurridos en la prevencin de ocurrencias de errores y los costos de oportunidad teniendo presente la importancia de no cobrar en tiempo los tributos deben ser especialmente valorados dado las caractersticas del sector pblico. Es necesario aplicar en el Estado una simbiosis sinrgica dada por la seleccin de Actividades Basadas en Costos, o ABC en consonancia con el ptimo paretiano, que ms el CMC constituyen el denominado MODELO ABC + CMC. El modelo se desarrolla a travs de tres pasos posibles de conciliar con el enfoque productivista: actividades, centros de costos y componentes de costos. b. Componentes o insumos del costeo Materias primas: est conformado por el conjunto de elementos integrantes de la partida bienes de consumo del clasificador por objeto. Mano de obra: comprende el esfuerzo humano destinado a transformar las materias primas en productos intermedios o finales. Est integrado por el conjunto de tems de la partida personal del clasificador por objeto. Costos de fabricacin: erogaciones diversas para lograr, mediante la aplicacin de ciertas tecnologas productivas, la transformacin de los insumos anteriores en el producto final. Est compuesto por una variada gama de elementos integrantes de la partida servicios del clasificador por objeto. Incluye la cuota de depreciacin de la partida bienes de capital o trabajos pblicos.

c. Interrelaciones sistmicas

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Costo primo: conformado por el costo de materia prima ms mano de obra. Costo de conversin: agrupa mano de obra ms costos de fabricacin que intervienen directamente en el proceso de transformacin, incluyendo las depreciaciones de activos fijos. Costo de produccin: representa la sumatoria de la totalidad de los insumos constituyendo el costeo a nivel de la programacin vinculada con servicios prestados por la administracin central.

d. Diferencias entre costos empresarios y gubernamentales En el caso de las empresas, sus clasificadores contemplan diversas estructuras adicionales de identificacin de costos como: - Gastos de comercializacin - Gastos de administracin - Gastos de estructura Estas estructuras podran adoptarse para su aplicacin en la administracin central, pero es ms apropiado hablar en stas de gastos de logstica y de costos de los productos terminales puestos a disposicin del ciudadano, dado que no existe actividad alguna de venta. Los costos de produccin ms los gastos de logstica integran el costo total de la administracin central. El costeo se justifica en ambos casos por su importancia en el proceso de toma de decisiones. e. Costos segn nivel de actividad Los costos se pueden relacionar por tramos de produccin o segn el tipo de actividad gubernamental. En toda poltica de ajuste se necesita conocer el grado de flexibilidad de los distintos tipos de gastos para tomar decisiones en materia de financiamiento adicional, cuando no es suficiente bajar el gasto por sus adversas repercusiones sobre la cantidad y calidad de la produccin pblica. La reduccin del personal es uno de los elementos del costo pblico de mayor inflexibilidad a la baja. Aunque los ahorros del rubro personal sean significativos, stos se manifiestan en el mediano y largo plazo. Se debe insistir sobre la extrema rigidez de los costos gubernamentales producto de la escasa reaccin en su variacin en el corto plazo, motivado por diversas razones culturales proclives al status quo, con restricciones legales difciles de modificar. A ello se agrega que al ser el Estado una organizacin prestadora de servicios, los costos de estructura son por dems elevados. En tal sentido son de suma utilidad la definicin tradicional de costos en fijos, independientes del nivel de produccin pblica, es decir constantes para una determinada funcin de produccin, y costos variables dependientes del nivel de produccin, que crecen en forma proporcional en relacin al nivel de produccin pblica. La grfica del punto de equilibrio. Costos e ingresos pueden representarse en una grfica de coordenadas cartesianas, permitiendo visualizar reas de ganancias y reas de prdidas en un emprendimiento, programa o institucin. Se entiende como punto de equilibrio la interseccin entre el total de costos y el total de ingresos, que podrn provenir por una asignacin de recursos financieros del presupuesto y/o por cobro de tasas o aranceles a los usuarios justificados bajo el principio de contraprestacin. Es un completo grfico aplicable para la tcnica de costeo o la TB0. en materia financiera permite determinar el nivel ms adecuado de actividad para distintos niveles de capacidad utilizada y variaciones de ingresos en funcin de la determinacin de los costos fijos y variables.

3. TCNICA BASE CERO

a. Una experiencia no aplicada Aun siendo una tcnica de naturaleza compleja, puede ser comprendida como auxiliar de la programacin presupuestaria en general y del presupuesto por programas en particular. b. Cuando los objetivos concretos compiten entre s La TB0 parte del principio cientfico de consistencia, por el cual a priori en la resolucin de cualquier problema ningn elemento tiene mayor valor que otro. La tcnica base cero seala que toda accin a incluir en el presupuesto gubernamental debe ser analizada bajo el criterio de su propio mrito y en comparacin con diversas alternativas. Cualquier elemento presupuestario debe fundamentarse y justificarse mediante una discusin previa de prueba-error y demostraciones de bondad desde mltiples puntos de vista tanto tcnicos como polticos, que permitan un mejor proceso decisional. Esto contribuye a una mayor racionalidad presupuestaria al rechazarse el uso del criterio incremental o repetitivo.

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La TB0 recepta de la tcnica del costeo la importancia en la valoracin monetaria de los elementos de produccin; y de la tcnica de anlisis de valor un procedimiento crtico para optar entre distintas decisiones. La TB0 facilita el desarrollo creativo de equipos multidisciplinarios introduciendo la importancia de las decisiones polticas propias de las instituciones pblicas. Con la TB0 se pretende el desarrollo de la funcin de un producto pblico a un menor costo unitario, o con un mismo techo financiero plantear la materializacin de mayores actividades o funciones. c. Fases del proceso Fase I: Lneas polticas y pautas de accin. El conocimiento de las lneas polticas surge como antecedente imprescindible para el uso de cualquier metodologa tcnica. Conocidas las lneas polticas es factible definir los objetivos concretos de la programacin. Fase II: Identificacin de unidades de decisin. Una unidad de decisin equivale a la unidad ejecutora o los centros de gestin productiva, usando la terminologa de la visin de la produccin. La unidad de decisin es a su vez un centro de costeo de las actividades involucradas, que al determinar responsabilidades, facilita anlisis comparativos entre distintas alternativas de combinacin de recursos necesarias para obtener ciertos logros. Fase III: Paquetes de decisin. Consiste en definir expresamente en un documento un paquete de decisiones de dos o ms actividades competitivas entre s, de las cuales, despus de un proceso de anlisis crtico, debe elegirse total o parcialmente aquella o aquellas que demuestren como ventajas menores costos para un mismo resultado o mejores resultados para un mismo costo total. Actividades en la TB0 se refiere a distintas combinaciones de medios a utilizar con sus pertinentes costos vinculados con el cumplimiento de uno o ms objetivos concretos, que compiten entre s para lograr el financiamiento. El trmino n actividades en la TB0 equivale a n ms objetivos concretos del presupuesto por programas. Un paquete de decisin incluye una actividad determinada un objetivo concreto en trminos de programas presupuestarios con diferentes grados de desarrollos posibles, arriba y abajo del 100%, con determinacin de los insumos y costos requeridos para cada uno de ellos, que deber competir con otros paquetes que incluyen cada uno de ellos un objetivo concreto. Al desatarse los paquetes (es decir analizarse), se pasan por un severo anlisis crtico, no slo en funcin de sus ventajas tcnicas sino en relacin a su conveniencia poltica. Cada uno de los paquetes est integrado por: - Objetivo/s concreto/s a lograr. - Metas - Costos - Beneficios Con los paquetes se pretende facilitar el proceso decisional presentando dos o ms alternativas competitivas entre s que demuestren lograr los objetivos concretos perseguidos, acotados a una asignacin financiera determinada con indicacin de distintos niveles o grados de actividad por cada objetivo concreto: - Normal - Mnimo - Superior - ptimo La combinacin de las distintas alternativas para conseguir el mismo objetivo, con sus diferentes rangos o niveles de actividad, ofrece una amplia gama de posibilidades para tomar la decisin ms conveniente polticamente, pero sujeta a una mnima racionalidad econmica. Cada paquete de decisin se elabora en funcin del desarrollo de distintos niveles posibles de actividad. El ordenamiento (o ranking final) incluye bsicamente paquetes completos y adicionalmente fracciones incrementales de los otros paquetes en pugna no seleccionados de manera completa. d. Valor de la eleccin poltica y tcnica Que un paquete tenga un nivel de aceptacin superior al 100% significa una mayor prioridad poltica, pero no necesariamente aspira recursos significativos, dado que el costo total de dicho paquete puede ser de menor incidencia en relacin al total del techo financiero asignado y sobre los que en definitiva compiten los distintos paquetes. Tambin es factible permitir que una determinada alternativa del proceso de planificacin general sea considerada como definicin poltica previa en un nivel ptimo. Es decir, que no tenga impedimentos en lograr su financiacin. Excepcionalmente una actividad predefinida puede ser eliminada en el proceso de

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discusin, sin incluso respetar su nivel mnimo, cuando se demuestre su absoluta inutilidad. Si as se justifica se podrn incorporar o incluso ampliar otras actividades. La metodologa TB0 permite sin duda mostrar la puja entre s de diferentes alternativas por participar en la financiacin de un tope o techo financiero preestablecido. En cada centro de decisin es importante que se constituya un comit con la participacin de funcionarios polticos y tcnicos. e. Utilidad de la TB0 La TB0 puede ser un til instrumento para suministrar informacin detallada en el proceso decisional de responsabilidad de los distintos niveles directivos y gerenciales de la administracin, facilitando el proceso de planificacin-programacin-presupuesto. Induce a la participacin y descentralizacin en los niveles operativos menores, racionalizando el principio de flexibilizacin presupuestaria, evitando podas uniformes del gasto sin mayores fundamentos tcnicos. Pero esta sustancial ventaja no est desprovista de inconvenientes. La complejidad en la elaboracin de los paquetes aumenta las tareas, prolonga los tiempos y complica la administracin. Se requiere una gran cultura presupuestaria y continuidad en los esfuerzos. La TB0 sirve para evaluar ciertos tipos de erogaciones, por lo tanto no es para la totalidad de los gastos. No es aplicable en las funciones de lnea (directiva y gerencial esencialmente) en virtud de que condicionara un indispensable grado de creatividad en tomar decisiones que llevan a un cierto grado de subjetividad e intuicin. Es un instrumento til slo para la evaluacin de los costos indirectos.

4. CONTRATOS DE RENDIMIENTOS
a. mbito de aplicacin La aplicacin de contratos de rendimientos o contratos-plan se justifica tambin en circunstancias especficas, como sera el caso de las condiciones requeridas por la administracin central para una determinada inversin como la compra de una maquinaria o instrumental mdico de un sanatorio, por la cual el organismo beneficiado se comprometera a determinadas obligaciones en materia de calidad de prestaciones o cobro de aranceles. b. Contenido del contrato Permite la aplicacin del principio de descentralizacin, induciendo a la autogestin de cada rea o sector, valorndose peridicamente la productividad de los medios asignados y los logros de los objetivos convenidos. La figura del contrato-plan o contrato de rendimientos o convenios programas es un contrato del derecho pblico, naturaleza jurdica atpica en virtud de la potestad de que est dotado el Estado por la cual un nivel superior conviene formal y explcitamente con sus propias empresas, organismos o instituciones autogestionarias, la programacin de objetivos peridicos y la asignacin de recursos necesarios para su consecucin, explicitndose derechos y obligaciones recprocas. Se pretende de tal manera provocar la eficientizacin de ciertas reas gubernamentales, permitiendo un mejor ejercicio de los mecanismos de control interno y externo. El principio de normativizacin centralizada y ejecucin descentralizada se conjuga con la formalizacin de contratos-plan. Siendo poder administrador responsable, el Poder Ejecutivo, mediante contratos de rendimiento, establecer los resultados econmico-financieros y los ndices de productividad que deben lograr las empresas pblicas u otros firmantes en un perodo determinado. Brindan a las empresas una mayor autonoma operativa, a cambio de compromisos en el cumplimiento de metas medidas objetivamente que necesariamente debern reflejarse en la mejora de su rendimiento. Tiene la ventaja que permite deslindar el ejercicio de responsabilidades tcnico-operativas de los efectos en muchos casos contradictorios de las decisiones polticas. En todos los casos, la empresa u organismo no debe soportar la carga econmica de decisiones polticas extraas. Se debe actuar estrictamente con criterio de rentabilidad econmica en el caso de una empresa pblica, o con criterio de equilibrio de ingresos-gastos para los dems casos en que se aplique la tcnica. Tcnicamente podramos concebir los contratos plan como una expresin de planificacin concertada, en que las partes son estamentos internos del propio Estado. El contrato por resultados cuando se aplica internamente en el mbito de la administracin general puede servir para precisar el compromiso de los funcionarios, tanto polticos como de los niveles superiores de la estructura permanente, en el logro de objetivos y metas segn los recursos asignados. Un avance sera incorporar el concepto de la variabilidad de la remuneracin en funcin de los resultados alcanzados como

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una nueva forma de gestin. El costo de los funcionarios no se mide por cunto es su remuneracin, sino cunto hace y cmo lo hace.

CAPTULO 10
TCNICAS DE ESTIMACIN DE EROGACIONES DE CAPITAL

1. IMPORTANCIA DE LOS GASTOS EN INVERSIN

Por la magnitud de las asignaciones financieras de toda inversin, se debe evitar que errores en su apreciacin traigan consecuencias notoriamente perjudiciales sobre las finanzas. Toda inversin, desde el punto de vista del multiplicador keynesiano, tiene efectos en el corto plazo sobre el resto de las variables econmicas; pero si en el largo plazo no se resuelve un esquema equilibrado de ingresos-gastos, sus consecuencias suelen ser contrarias al objetivo que se pretendi lograr: aumentar el producto, el empleo, las exportaciones, etc. Este es el aporte que realiza la corriente productivista, al requerir un cierto grado de eficiencia en la decisin del gasto pblico. Debera ser regla de oro que todo crdito que se contraiga, salvo necesidades de cortsimo plazo de la tesorera, se destine exclusivamente al financiamiento de inversiones reproductivas. Una inversin es reproductiva cuando demuestra su capacidad de repago en el

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futuro para hacer frente no slo a los costos operativos, sino tambin para cancelar los servicios de la deuda por amortizaciones e intereses originados en las inversiones realizadas. Tratndose de una empresa pblica, debe tener capacidad para retornar el capital prestado no slo por acreedores privados, sino al propio Estado cuando ste es aportante del capital. Estos compromisos podran ser objeto de un contrato-plan. Y si no es factible en todos los casos garantizar una ecuacin ingreso/gasto positiva, se debera por lo menos conocer antes cul ser el cuadro deficitario del emprendimiento para prever su dficit va transferencias financieras.

2. EFECTOS MLTIPLES DEL GASTO EN CAPITAL

En todo proyecto de capital desde una visin de la produccin pueden distinguirse dos direcciones. Una direccin hacia atrs, relacionada con los insumos que demandar el proyecto y que da lugar a los llamados problemas de demanda derivada. Y la restante direccin hacia delante, referida al destino final de bienes y servicios que se espera obtener en relacin con un estudio previo del mercado. La ejecucin de un proyecto provocar efectos directos e indirectos. Los directos se refieren a las repercusiones inmediatas que sobre el primer eslabn de la cadena de relaciones del proyecto representa toda compra de insumos y venta de productos. Los efectos indirectos abarcan un diversificado conjunto de impactos de naturaleza mediata, tanto hacia atrs como hacia adelante.

3. TIPOS DE PROYECTOS SEGN SU ENVERGADURA

a. Casos de proyectos integrales La relevancia de un proyecto complejo y sofisticado requiere de un estudio abarcador de las siguientes etapas: - Estudio del mercado - Determinacin del tamao y localizacin - Ingeniera del proyecto - Clculo integral de inversiones - Presupuesto de ingresos y gastos - Financiamiento - Organizacin y ejecucin - Tcnicas de evaluacin de proyectos b. Casos de proyectos especficos En estos casos, las alternativas suelen ser la compra, el alquiler o alguna forma de financiamiento como podra ser el leasing. Entre las distintas opciones tecnolgicas de compra deben considerarse dos aspectos diferentes. Por un lado, el grado de desgaste a que estarn sujetas las distintas alternativas de nuevos equipos con las probabilidades de disminucin de su productividad y/o crecimiento de los costos de mantenimiento y reparacin. Por otra parte, un factor muchas veces olvidado: la obsolescencia como consecuencia del incesante avance tecnolgico. El desgaste en trminos generales depende del tiempo de vida til asignado a la duracin de una mquina y de su rgimen de uso en el transcurso del tiempo. La obsolescencia depende de la velocidad del progreso en la rama tecnolgica considerada. Si se decide reemplazar una mquina, se debera justificar la obtencin de un mayor beneficio operativo en la produccin pblica por una disminucin de costos, por un aumento en la propia produccin o por ambas circunstancias.

4. ORIGEN DE LOS FONDOS PARA EL FINANCIAMIENTO

El financiamiento de toda inversin de capitales puede ser de origen externo al Estado requirente y clasificadas en de fuente nacional o de fuente extranjera. Al estar facilitados los capitales por terceros prestamistas, perciben un inters por el prstamo. En este caso, el costo del financiamiento es conocido o explcito. En otros casos, los capitales suelen ser de origen interno, es decir, fondos de la propia organizacin. Suele ser comn en estos casos la asignacin de un costo capital propio, que evale el sacrificio realizado ante esta alternativa de inversin y no otra, que representara un costo implcito denominado costo de oportunidad. Es conveniente en estos casos fijar la denominada tasa de corte, que servir de referencia para aprobar o rechazar una inversin cuando su tasa de retorno est por encima o por debajo respectivamente de ella. La tcnica aconseja fijar, como valor de tasa de corte, el equivalente a la mejor alternativa de colocacin financiera de esos fondos en un mercado seguro de capitales.

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Se estn generalizando como criterios prioritarios para seleccionar las inversiones pblicas los siguientes: - Promover proyectos orientados a la capacitacin del capital humano de los sectores de menores ingresos y atender a la equidad distributiva en materia educativa, salud y salubridad. - Desarrollar programas y proyectos que contribuyan a mejorar la calificacin de mano de obra y competitividad de la produccin nacional. - Orientar las inversiones a programas y proyectos tendientes a disminuir desequilibrios regionales.

5. CRITERIOS DE EVALUACIN. RIESGO Y RENTABILIDAD

Las decisiones de inversin en el Estado, tanto en el sector gobierno como en sus empresas, deberan tener en cuenta criterios racionales de seleccin, evitndose as inversiones improductivas. Aun cuando existen beneficios sociales, debera decidirse toda inversin teniendo en cuenta adems parmetros basados en una racionalidad econmica mnima que, mejor an, debiera exigirse en una norma legal. En toda decisin de inversin entran en pugna la rentabilidad (que se pretende maximizar) y el riesgo (que se quiere minimizar). Expresado en la relacin directamente proporcional de que a mayor rentabilidad mayor riego, si queremos maximizar beneficios, puede llegar a seleccionarse una inversin tan rentable como altamente riesgosa. En el sector pblico debera evitarse tomar decisiones en materia de inversiones con un alto grado de subjetividad. La consideracin del riesgo de los eventos beneficios y costos puede y debe medirse mediante tcnicas estadsticas probabilsticas. La teora de la previsibilidad nos seala que los acontecimientos o eventos a ocurrir en el futuro pueden clasificarse de tres maneras. Un acontecimiento es cierto cuando la probabilidad de su ocurrencia es absoluta o igual a uno. Es una situacin terica que nunca se da en la realidad. Un acontecimiento es riesgoso cuando es posible la existencia futura de ms de una situacin, y que para cada una de ellas es posible determinar un cierto grado de probabilidad de ocurrencia. Un acontecimiento es incierto cuando se desconoce en absoluto las probabilidades en sus variadas situaciones futuras factibles.

6. METODOLOGA PARA LA EVALUACIN DE PROYECTOS INTEGRALES

a. Mtodos empricos Se trata de mtodos vulgares que pretenden determinar una base genrica para el proceso de decisin de una inversin sin tener en cuenta los efectos peridicos anuales de las corrientes de ingresos y egresos medidos a travs de la tasa de inters. Deberan utilizarse para una primera aproximacin, siendo aconsejable recurrir en una segunda instancia al uso de los mtodos cientficos. Mtodo de comparacin de costos

Aplicable nicamente cuando se trata de proyectos con lapsos de tiempo similares y de no muy largo plazo, en los cuales la incidencia del valor del dinero a travs del tiempo se acota significativamente. Parten de cotejar la magnitud de los costos de dos o ms alternativas de inversiones a realizar para el logro de un mismo objetivo. Es til para el caso de bienes de igual o parecida calidad y funciones. Mtodo del Perodo de Recupero

Evala el tiempo en que un proyecto tarda en recuperar su inversin a travs de sus ingresos netos. Este mtodo sirve para proyectos con un mismo tiempo de duracin o escaso tiempo de diferencia. Es til cuando se pretende realizar una primera seleccin entre muchas y se fija como condicin previa un tope de aos de recupero. Se puede utilizar como complemento para desempatar a favor del proyecto con menor plazo de recupero ante alternativas iguales resultantes de algunos de los mtodos cientficos. b. Mtodos cientficos Se basan en un anlisis estricto del flujo anual de ingresos y egresos, introduciendo el efecto del valor tiempo del dinero medido a travs de una tasa de inters (r) debidamente seleccionada. Homogeneizamos a un mismo momento, el valor de fondos (ingresos y costos) expresados originalmente en tiempos diferentes. Permite la comparacin sobre una base temporal uniforme del flujo de egresos e ingresos a un similar valor monetario actualizado.

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Valor Actual Neto (VAN)

Se define como resultado de la sumatoria de los ingresos menos los costos ao por ao actualizados a una determinada tasa de inters la tasa de corte menos la inversin original realizada. Un proyecto ser factible si VAN > 0 (positivo). Un proyecto no ser factible si VAN < 0 (negativo). Beneficio Costo

Es un mtodo cientfico similar al VAN, pero estableciendo una relacin Beneficio (B) con Costo (C), indicando el grado (porcentaje) del primero en relacin al segundo. Difiere del VAN en que se trabaja con cocientes entre B y C, mientras que aqul lo hace a travs de una sustraccin de B menos C. Cuando el cociente es superior a 1, significa que el Beneficio total del proyecto es superior a los Costos totales y la inversin inicial. Tasa Interna de Retorno (TIR)

El TIR determina una tasa s, tal que iguale el flujo actualizado de ingresos, con el flujo actualizado de costos e inversiones. Calculado el resultado, se procede a comparar la TIR (s) con la tasa de inters del mercado r: Si s > r, el proyecto es factible Si s < r, el proyecto no es factible En todo proceso de toma de decisiones deben utilizarse y complementarse todos los mtodos, incluso los denominados empricos.

7. MTODO DE EVALUACIN DE INVERSIONES ESPECFICAS

Deber analizarse si se trata de la incorporacin de un equipo nuevo, su reposicin o cuando se ampla su capacidad. En el caso de renovacin de equipos con igual capacidad productiva, deber compararse una primer sumatoria de los costos actualizados por los aos de operatividad del nuevo equipo ms su costo de adquisicin, menos el valor residual actualizado del nuevo equipo, comparado con una segunda sumatoria dada por los costos actualizados por los aos de operatividad en mantener el viejo equipo menos su valor de reventa. Si la primera es menor a la segunda, es conveniente la compra del nuevo equipo. Cuando significa un aumento de la capacidad productiva se requiere incorporar un elemento corrector en funcin de la mayor capacidad por unidad de produccin final.

8. CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD DE LA TASA DE INTERS

a. Eleccin de la tasa de inters Si se pretende seleccionar los proyectos con un criterio estrictamente econmico, lo aconsejable es adicionar un plus sobre tasas internacionales reconocidas como la LIBOR o la Prime Rate de EEUU. Tambin las tasas de los bonos del Tesoro de los EEUU pueden ser un punto de referencia. En los proyectos de inversin social pueden elegirse tasas de inters menores e incluso cero en la medida que se ponderen determinados beneficios indirectos o sociales. Estamos ante situaciones que requieren subsidiar parte o la totalidad de los intereses del proyecto, cuando no en la amortizacin de parte del capital. Pero aun as debe exigirse no slo la continuidad a largo plazo del emprendimiento, una vez puesto en marcha, sino adems que sea aceptado en futuro por la ciudadana, porque deber sta en definitiva, soportar la carga del financiamiento del subsidio a solventar con ingresos tributarios. b. Introduccin de criterios no econmicos

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Ineludibles objetivos polticos son tomados en cuenta a la hora de tomar decisiones en materia de inversiones pblicas, aunque sean muy difciles de incorporar en los mtodos de evaluacin de proyectos. Con la finalidad de ponderar dichas restricciones, se parte del principio de que buena parte de los servicios producidos por el sector pblico no tienen precio de mercado, dado que no son entregados a cambio de dinero. Por ello no es posible la aplicacin del criterio costo-beneficio. En cambio, es utilizable el criterio de costo-efectividad o costo-eficiencia, entendindose que ambas son comprensibles de un conjunto de factores objetivos y subjetivos acordes con valoraciones de tipo poltico y social. As, ante proyectos alternativos de similar efectividad, deber elegirse aquellos que garanticen la minimizacin de costos.

9. PROCESO DECISIONAL DE LAS INVERSIONES PBLICAS

a. Importancia Se plantea la necesidad de contar con un sistema racional para la toma de decisiones de inversiones pblicas, que seleccione los proyectos por sus cualidades y resultados y no como producto de las presiones corporativas ante la ausencia de proyectos alternativos bien estudiados. b. Marco institucional La Secretara de Programacin Econmica, a travs de la Direccin Nacional de Inversin Pblica y Financiamiento de Proyectos, es responsable del diseo de un Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), con diversas responsabilidades en materia de determinacin de prioridades de los proyectos que integran el Presupuesto Nacional y la definicin de pautas generales y de metodologas particulares para la evaluacin de proyectos. Se consideran como objetivos centrales del SNIP la implementacin de un inventario permanente o banco de proyecto de inversin pblica nacional (BAPIN) y la elaboracin del Plan Nacional de Inversiones Pblicas. Se incorporan metodologas no circunscriptas a criterios econmicos en la evaluacin de proyectos, como los mencionados criterios costo-efectividad o costo-eficiencia. Con la finalidad de sistematizar la presentacin de los proyectos, la Direccin Nacional de Inversin Pblica y Financiamiento de Proyectos rgano rector del sistema ha elaborado una Gua General para la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica nacional. Los distintos organismos del gobierno que realicen inversiones significativas debern contar institucionalmente con una unidad operativa responsable de su programacin, definicin de prioridades y la realizacin de estudios de proyectos. c. Fondos Fiduciarios para Erogaciones de Capital o PPP Por Decreto 1299/00 se aprob en Argentina el rgimen para la promocin de la participacin privada en erogaciones de capitales para infraestructura, crendose un Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura destinado al diseo, construccin, mantenimiento, operacin y financiamiento de obras de infraestructura econmica o social. El FFDI fue creado por un perodo de 30 aos, sometido a la Ley 25188 y su direccin est en funcionamiento a cargo del hoy Ministerio de Planificacin Federal e Infraestructura. En la seleccin de oferentes se aplica el rgimen de licitacin pblica nacional con un procedimiento para permitir la participacin de las MIPyMES (micros, pequeas y medianas empresas).

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CAPTULO 11
TCNICAS DE ESTIMACIN DE RECURSOS

1. TIPOS DE RECURSOS ESTATALES

a. Recursos genuinos Se consideran genuinos aquellos recursos pblicos que contemplando el paradigma econmico en cuanto a las necesidades ilimitadas y los recursos escasos, estos ltimos se capten fsicamente, en forma definitiva o provisoria, para financiar proporcionalmente el gasto pblico y aun cuando existan desequilibrios transitorios en el corto plazo, no se generen distorsiones negativas en el equilibrio de la estructura econmica nacional de largo plazo. Recursos tributarios

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Los tributos surgen como la expresin de mxima autoridad que el Estado tiene en funcin de las potestades jurdicas establecidas en su Constitucin para exigir prestaciones de dinero o en especie por expresiones econmicas sucedidas en su territorio destinadas al cumplimiento de determinados fines fiscales y extra fiscales. Los tributos estn integrados por una amplia gama de instrumentos. El ms importante de ellos es el impuesto, se basa en la capacidad contributiva de un cierto sujeto pasivo o contribuyente, independientemente de su contraprestacin. Los contribuyentes no reciben bienes pblicos en relacin directa a los impuestos pagados. Un impuesto puede ser con asignacin especfica cuando la capacidad de imposicin estatal abarca un cierto conjunto social o etario en funcin de un criterio singular en la consideracin de su capacidad contributiva. Se dice que estos impuestos son con destino especfico en cuanto los ingresos llamadas contribuciones que no son nada voluntarias se destinan exclusivamente al grupo social abarcado. La tasa se justifica por la contraprestacin de un bien cierto generalmente un servicio reclamado por un usuario en un momento determinado debiendo existir un prudente equilibrio entre el costo del servicio y el valor oblado. El pago es obligatorio pero slo en la eventualidad que se reclame una prestacin pblica. La contribucin por mejoras se establece en funcin del incremento patrimonial como consecuencia de una obra o servicio pblico que mejore fehacientemente un activo del sujeto pasivo beneficiado. Todos estos tributos son obligatorios desde el punto de vista jurdico. Recursos no tributarios

El Estado cuando acta como empresario, en funcin de ciertas polticas de inters pblico, participa en la oferta de bienes en el mercado generalmente monopolizando la actividad. Los bienes puestos a disposicin del pblico se entregan mediante la percepcin de un precio o tarifa que debera financiar el costo, y eventualmente la obtencin de una utilidad propia de toda actividad financiera. En ciertos casos los bienes pueden venderse prdida o con una sper utilidad. En todos estos casos se habla de precios o tarifas polticas porque en su fijacin no se tienen en cuenta los criterios econmicos habituales del mercado. La voluntariedad del ciudadano en insita a este recurso dado que tiene la opcin o no de adquirirlos. La diferencia ms notoria entre precio y tarifa es que esta ltima representa el valor de la contraprestacin pecuniaria de un cliente de una empresa pblica proveedora exclusiva de bienes reconocidos universalmente como imprescindibles para lograr un cierto nivel de calidad de vida o insumo esencial en la actividad productiva. En esta situacin el usuario no tiene otras opciones de compra. Pero si el bien tiene otras alternativas de compra en el mercado, se trata de un precio. En otros casos, se dice que la tarifa es una escala de fijacin del monto del valor a pagar por un comprador de bienes provistos por empresas pblicas en funcin de determinados parmetros relacionados con su mayor capacidad contributiva como parmetro redistribuidor del costo/precio, aunque no sea un impuesto. Crdito pblico

Es la posibilidad de recibir de particulares, del pas o del extranjero, medios de pago genuinos para financiar desequilibrios en la ecuacin de ingresos y egresos estatales. El capital prestado ser devuelto mediante amortizaciones peridicas ms pagos de intereses de convenidos, constituyendo su suma el servicio de la deuda. Con el crdito pblico se traslada al futuro la carga del financiamiento de la actividad estadual. En definitiva, los servicios de la deuda sern cancelados mediante tributos futuros. La traslacin de recursos va crdito es transitoria y voluntaria, aunque a veces puede ser obligatoria, como los endeudamientos dispuestos obligatoriamente, a diferencia de la tributacin que es definitiva y coactiva. b. Recursos no genuinos Se consideran no genuinos ciertos recursos pblicos que distorsionan sustancial, creciente y aceleradamente el equilibrio macroeconmico nacional, con caprichosos cambios en los precios relativos producto del financiamiento de los desequilibrios fiscales mediante la creacin de medios de pago no relacionados con los movimientos de la economa real. No en todos los casos existe una relacin directa dficit fiscal emisin monetaria inflacin. En muchos casos el dficit, como plantea el keynesianismo es consecuencia de la recesin de la economa en general. La emisin monetaria es uno de los recursos que con mayor o menor habitualidad el gobierno puede hacer uso para financiar el gasto. Se justifica la emisin monetaria como manera de acompaar el ciclo econmico en determinados perodos de recesin. La emisin monetaria descontrolada es un impuesto regresivo que pagan los que menos posibilidades tienen de escapar a procesos inflacionarios pronunciados, como son los asalariados y los acreedores. Otros casos de recursos no genuinos son los bonos obligatorios del Tesoro y las Letras de Tesorera.

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2. TCNICAS DE ESTIMACIN DE RECURSOS
a. Estimacin de recursos tributarios En ciertos casos, se suele considerar en forma automtica como recaudacin factible futura, los resultados de la recaudacin obtenida en el ltimo ejercicio. Esta tcnica es de muy limitada aplicacin, dado que se parte del supuesto de que el Estado es un sistema esttico. Similares efectos posee la tcnica del promedio, al realizar las estimaciones promediando linealmente la recaudacin de dos o ms perodos anteriores en procura de morigerar la influencia de factores transitorios que mejoraron o deterioraron significativamente la recaudacin. En una visin ms dinmica, se utiliza la tcnica de los aumentos considerando tendencias incrementales futuras, basadas en las performances de los aumentos de los aos anteriores. Se aconseja en las proyecciones tributarias la utilizacin de tcnicas de estimacin especfica. Se puede as prever cada uno de los tributos estatales a partir de un anlisis situacional exhaustivo causa-efecto, en lo posible utilizando instrumental economtrico vinculndolo con estadsticas del sistema de cuentas nacionales. La aplicacin de la tcnica de estimacin especfica tendr diferentes grados de complejidad, tanto en funcin del soporte estadstico existente como en relacin a las caractersticas de cada impuesto en su expresin de capacidad contributiva. En los casos de impuestos con asignacin especfica, lgicamente esta tcnica es la ms conveniente. En el resto de los recursos tributarios, se debern estimar sus flujos de ingresos con un enfoque fundado en las respectivas proyecciones situacionales. b. Estimacin de recursos no tributarios Estimacin de precios de empresas pblicas

Sus ingresos genuinos estn dados por los precios que se cobran por los bienes ofrecidos en el mercado. La microeconoma y la teora de los precios sirven como instrumental cientfico para la determinacin de los ingresos. Los precios que perciben las empresas pblicas estn revestidos de criterios generalmente polticos que pueden ser superiores a sus costos, facilitado por la situacin de monopolio de la empresa estatal, o inferiores a sus costos cuando razones de ndole generalmente social para facilitar el desarrollo de ciertas actividades productivas as lo justifiquen. Pero en todos los casos, aun tratndose de decisiones polticas, se debe actuar con racionalidad econmica. Toda demanda vara con los precios, interesando especialmente estimar el nivel de precios adecuado para cubrir por lo menos sus costos ms, aun cuando no siempre es un objetivo buscado, un cierto margen de utilidad. Ser responsabilidad de los niveles polticos determinar cules sern las consecuencias econmicas al fijar precios polticos muy por encima o muy por debajo del precio de equilibrio. Segn el caso, estar en juego la prdida de competitividad internacional o el grado de reposicin de los activos amortizables respectivamente. Estimacin de la emisin monetaria

Habr certidumbre fiscal si se garantiza que se podr lograr un supervit primario previsto en el presupuesto anual. Como la presin fiscal efectiva (total de impuestos cobrados sobre el PBI) capta una parte de la riqueza social, consecuentemente absorber una porcin de esta mayor emisin monetaria parte incremento del PBI y parte incremento de precios financiando el gasto pblico genuinamente sin que ello signifique contraer endeudamiento con el banco central, va emisin monetaria, cuyas restricciones debern ser muy rigurosas. Si bien en todos los casos se aconseja prohibir y si no es posible restringir severamente la capacidad de emitir moneda para financiar el gasto pblico por parte de la autoridad monetaria, se han sugerido algunos mecanismos para que se sujete a ciertas reglas independientes de la voluntariedad del administrador. Es bueno que se limite la emisin monetaria para evitar el financiamiento de dficits pblicos permanentes. Pero no es bueno coartar el crecimiento de la actividad privada que, verdadero motor de la economa, generar mayor riqueza captable tributariamente. Un esquema de metas de inflacin se considera una estrategia ms adecuada con una oferta monetaria estable para optimizar el desempeo macro econmico del pas. El mecanismo faculta a la autoridad monetaria a un cierto grado de discrecionalidad para hacer frente a problemas. Permite la creacin de dinero interno para la produccin privada mediante redescuentos a la banda comercial y no para financiar dficits fiscales.

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3. LA PRESIN FISCAL COMO PARMETRO DE LA GESTIN FINANCIERA
El indicador de la presin fiscal, como la relacin del total de impuestos percibidos dividido por el PBI, es de gran utilidad para medir el grado de captacin de riqueza a la sociedad. No muestra el grado de eficacia del Estado, al no medir el otro platillo de la balanza de la EPF: el nivel de gasto en relacin a las prestaciones de servicios. El nivel de presin fiscal debe relacionarse con la contraprestacin de servicios en cantidad y calidad, de muy difcil medicin. En la evaluacin de la presin fiscal se debe tener en cuenta la naturaleza de los impuestos que conforman la estructura fiscal. Se recomienda siempre un grado de progresividad impositiva que facilite la redistribucin de la riqueza.

4. LA CURVA DE LAFFER MAQUIAVELO

Reducir gastos y/o aumentar la recaudacin es el gran desafo, fundamentalmente en perodos de crisis, para cualquier responsable financiero. Buena parte de los gastos son de naturaleza inflexible a la baja, por lo menos en el corto plazo. El aumento de los recursos impositivos, el ms importante en todo financiamiento pblico, tiene un lmite. La denominada curva de Laffer-Maquiavelo seala que ms all de una tasa efectiva de impuesto, si se pretende aumentar lsa alcuotas nominales, la recaudacin no slo que no se mantiene sino que ms grave an disminuye. Se evita si los impuestos son elevados e insostenibles, que los sujetos pasivos de la obligacin tributaria meriten el costo de oportunidad de bajar el nivel de actividad valorando no afrontar los efectos de una presin tributaria sumamente injusta o atentatoria contra sus intereses econmicos. En ciertos casos puede suceder que el incremento marginal de la presin fiscal pueda ser superior al de la rentabilidad marginal de la empresa.

5. CLASIFICADORES DE RECURSOS
Los clasificadores especficos de recursos permiten medir el impacto econmico de la captacin de recursos valorando los efectos macroeconmicos sobre el consumo, ahorro e inversin. Determinan el impacto de la actividad estatal sobre la economa global. Desde el punto de vista presupuestario, sirven para vincular el flujo de ingresos con el flujo de gastos en la EPF. a. Clasificador por rubros Ordena, agrupa y presenta los recursos del Estado en funcin de su poder de imperio potestades tributarias -, ingresos no tributarios, en su participacin en el mercado como una empresa ms de la economa. El clasificador por rubros es un clasificador primario y tradicional que expresa las distintas potestades estatales para obtener ingresos. b. Clasificador econmico Comprende la imputacin de los ingresos en relacin a su repercusin sobre los agregados fundamentales de la ecuacin macroeconmica fundamental: Producto = Consumo + Inversin. Es por lo tanto un clasificador moderno de origen secundario o agregado. La interrelacin de los clasificadores econmicos de gastos y recursos permite construir las respectivas cuentas corrientes, de capital y de financiamiento del Estado de Ahorro-Inversin-Financiamiento (EAIF).

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CAPTULO 12
EVALUACIN DEL GASTO Y MEDICIN DE SUS RESULTADOS Todo proceso de desarrollo nacional requiere de dos objetivos que se retroalimentan mutuamente. Por una parte, un aumento sostenido de la calidad de vida de sus ciudadanos, y por otra, que los agentes econmicos estn en condiciones ptimas para proveer de bienes a precios y calidades razonables para satisfacer la demanda interna y para enfrentar la cada vez ms rigurosa competitividad internacional. Para ello se requiere contar con una serie de factores internos, denominados factores SOFT, definidos como tener una fuerza laboral altamente calificada, infraestructura en transportes y comunicaciones de primera calidad, polticas gubernamentales de fomento de investigaciones, educacin superior y entrenamiento profesional. La cantidad y calidad de estos factores implican los denominados ahorros externos para las empresas por su incidencia sobre las estructuras de costos. A travs de un eficiente gasto pblico corriente y de capital se puede facilitar el aumento de la productividad general de la economa.

1. EL ESTADO COMO PROVEEDOR DE BIENES PBLICOS ADECUADOS

El presupuesto debe reflejar la totalidad de los procesos productivos de las instituciones pblicas. La tcnica presupuestaria utilizada debe permitir identificar, cuantificar, incorporar e interpretar todos los elementos que componen dichos procesos. Si bien es condicin necesaria la informacin clsica de naturaleza financiera, esto no es suficiente en la mayora de los casos. Si se pretende adems conocer los datos reales desde el

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triple punto de vista de sus insumos, de la tecnologa aplicada, y de las metas a lograr en materia de bienes y servicios, se requiere ampliar el universo de informacin presupuestaria. Los resultados a obtenerse deben reflejarse en el presupuesto mediante parmetros denominados unidades de medidas. Durante el curso de la ejecucin presupuestaria podr compararse as unidad de medida por unidad de medida el grado de materializacin de los resultados que se previeron con anterioridad.

2. REFORMA DEL ESTADO Y RESULTADOS

Una primera reforma como la transitada en Argentina entre mediados de 1989 hasta fines de 1995 de naturaleza estructural, comprende esencialmente el desarrollo de los macro procesos de privatizacin y desregulacin o de las 5D. Una segunda reforma, ms especfica y de naturaleza funcional, procura transformar el Estado en un instrumento eficiente para que la economa crezca slidamente y con ms empleos. En este tipo de reformas, le cabe a la administracin financiera un rol sustancial porque debe desarrollar las tecnologas necesarias para producir resultados en la provisin de bienes pblicos. En este segundo tipo de reforma, es proclive la implementacin del concepto de Respondabilidad, en cuando se sostiene que al ponerse en marcha un proyecto de eficiencia en el Estado deben utilizarse dos herramientas bsicas. Por un lado, obligar a toda persona que trabaja en el Estado a rendir cuentas de su eficacia en el trabajo. En segundo lugar, realizar una reforma financiera y contable que asegure la eficiencia en el uso de los recursos. Sostiene como bsico que la base es que cada sector del Estado responda adecuadamente a cualquier auditora sobre el manejo de los recursos que utiliza. Valora el principio sistmico de descentralizacin operativa al sostener una fuerte autonoma y una gran descentralizacin. Ningn plan es exitoso si el equilibrio fiscal se busca mediante el aumento de impuestos. Ms bien hay que bajar el gasto, racionalizndolo.

3. IMPORTANCIA DE LA MEDICIN DE RESULTADOS

En general, facilita a los distintos responsables un proceso de toma de decisiones sobre una base informativa integral en una doble naturaleza financiera y fsica, posibilitando tanto un clculo realista de los recursos como la determinacin de criterios de excelencia de la gestin pblica. Para que esto suceda, es menester la existencia de una auditora de rendimiento de la gestin, como parte de la auditora general comprensible adems de la auditora de cumplimiento legal y de programas. Los mtodos de gestin deben garantizar la eficiencia de la produccin pblica con logros de eficaciaefectividad propios de mayores exigencias ciudadanas demandadas en todo proceso de desarrollo econmico y social. El funcionamiento interno del Estado debe ser, al menos, tan bueno o de igual calidad al de las instituciones privadas a las que debe guiar y ordenar. Y vinculado con el principio de subsidiariedad, el Estado debe ceder al sector privado aquellas actividades que ste pueda realizar con mayor eficiencia. a. Prioridad al ciudadano, la nueva frontera de la administracin Se sealan como fuertes desafos lograr un: - Gobierno catalizador: mejor dirigir y controlar que ejecutar. - Gobierno propiedad de la comunidad: mejor facultar que servir directamente. - Gobierno competitivo: inyectar competitividad en la prestacin de servicios. - Gobierno inspirado en objetivos: transformacin de las sociedades regidas meramente por reglas y procedimientos. - Gobierno dirigido a los resultados: financiar el producto, no los insumos. - Gobierno inspirado en el ciudadano: satisfacer sus necesidades, no las de la burocracia. - Gobierno de corte empresarial: ganar en lugar de gastar. - Gobierno previsor: ms vale prevenir que curar. - Gobierno descentralizado: de la jerarqua a la participacin y el trabajo en equipo. - Gobierno orientado al mercado: provocar el cambio a travs del mercado. b. Herramientas operativas La reingeniera. Se trata de una metodologa de cambios radicales mediante diseos partiendo de cero, no en una mejora gradual de los sistemas existentes como plantean otros expertos afines a mtodos de mejoramiento de la calidad. Se define as como el diseo rpido y drstico de los procesos estratgicos de valor agregado y de los sistemas, polticas y estructuras organizacionales que los respaldan a fin de optimizar el flujo de trabajo y la productividad dentro de una organizacin.

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El mtodo PES. Concentrado en criterios que permiten la seleccin de los procesos afrontando como prioritarios los que tengan mayor dificultad, los con mayor impacto en las deficiencias de la organizacin y los que pueden revolucionarse con un menor costo poltico y econmico. Plantea como criterios generales: - Organizar el trabajo en torno a resultados - Olvidarse momentneamente de los organigramas para dedicarse a las tecnologas de los procesos - Cuestionar los procesos engorrosos, costosos y lentos - Minimizar los pasos en cada una de las cadenas de los procesos - Realizar el mayor nmero de pases en paralelo y evitar al mximo las secuencias lineales - Detectar los responsables de cada cadena bsica o de cada proceso - Definir normas de calidad, tiempo y costo para cada paso de la cadena c. Soluciones de mercado y soluciones polticas. Es posible conciliarlas? Es deseable y posible aplicar soluciones de mercado en lo referente a la obtencin de aceptables grados de eficiencia y economicidad en el desarrollo de la funcin de produccin pblica. Pero en cuanto a la valoracin de los resultados, aun con la medicin basada en indicadores tcnicos de eficiencia y efectividad, siempre debern ser soluciones polticas. Se deben evitar dos vicios extremos. Por uno de ellos, se tienen exclusivamente en cuenta decisiones polticas sin consultas tcnicas debidas cayndose en el sndrome negativo de la demagogia. Si la situacin extrema es inversa, podemos ante la fenomenolgica del tecnocratismo. Un fino equilibrio entre ambas se impone.

4. SELECCIN DE UNIDADES DE MEDIDAS

La moderna doctrina financiera aconseja determinados criterios en la seleccin de las unidades de medida de manera que sean: - Identificables, cuantificables y representativas del resultado a medir. - Homogneas - Contabilizables - Simples y claras La seleccin de unidades debe realizarse con la participacin de todos los niveles polticos y tcnicos de las respectivas reas, siendo de responsabilidad final del rgano rector del sistema, una direccin u oficina central de presupuesto, autorizarlas. Las unidades ejecutoras de presupuesto de cada jurisdiccin o entidad centralizarn, al suministro de la informacin sobre la ejecucin fsica de sus respectivos presupuestos: - En materia de elaboracin de unidades de medida, determinar las unidades de medida para cuantificar la produccin terminal e intermedia. - En materia institucional, apoyar la creacin y operacin de centros de medicin en las unidades responsables de la ejecucin de las categoras programticas que se juzguen relevantes y cuya produccin sea de un volumen o especificidad que haga conveniente su medicin.

5. EL PRISMA DE LA EXCELENCIA: DE LAS 3E A LAS 5E

a. Productividad y Eficiencia Se entiende como productividad (pr) la medicin de un determinado nivel de produccin pblica P en relacin con el esfuerzo, o cantidad de insumos I utilizados. pr = P I

Inversa de la frmula: ip = I P que expresa el conocido coeficiente de insumo-producto (ip) fundamento del esquema presupuestario de la visin de la produccin mostrando la cantidad de esfuerzos o insumos necesarios para obtener cierta cantidad de producto.

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Una medida de productividad suele ser til cuando se compara con otra, dado que nos brinda informacin sobre la mejor combinacin de los insumos utilizados. En estos casos hablamos del parmetro eficiencia (ef) cuando comparamos dos medidas de productividad. ef = pr1 pr2

siendo pr1 la productividad realmente obtenida que se compara con algn otro parmetro de productividad de tipo histrica o de tipo estndar. La AGN seala que la eficiencia se refiere a las condiciones de operacin bajo las cuales se maximiza el producto por unidad de recurso utilizado o se minimizan los recursos para una cantidad o calidad dadas de producto. Un concepto muy aproximado a la esencia de la TB0. b. Eficacia en los resultados Es habitual utilizar el trmino eficacia como parmetro de medida de produccin final en el cumplimiento de una poltica u objetivo pblico, indicando el producto con prescindencia del insumo utilizado o del momento entregado. Segn la AGN, los indicadores de eficacia miden si los programas, proyectos y operaciones estn logrando sus metas y objetivos. Estn orientados hacia los resultados y no hacia los costos. c. Economicidad y Costos de las prestaciones Se habla de economicidad cuando nos referimos a la vinculacin econmica de la produccin pblica y de los insumos utilizados de acuerdo a un determinado grado de calidad y cantidad. d. Ejecutividad, la Oportunidad para proveer los bienes Cuando nos referimos al criterio de oportunidad, lo asimilaremos al trmino ejecutividad para indicar el grado de satisfaccin de una demanda ciudadana mediante la provisin de un producto pblico en un tiempo adecuado u oportuno. e. Efectividad, la razn del ciudadano Si apreciamos el grado de cumplimiento desde el ngulo de quien recibe la produccin pblica, nos estamos refiriendo al parmetro efectividad. La creacin de entes reguladores en que se requiere una evaluacin de resultados desde un enfoque del ciudadano en la medida que estn dotadas de conducciones independientes y de alto perfil tcnico, pretenden conformar estructuras autnomas del poder poltico necesarias para garantizar los derechos de los usuarios, mediante un determinado control y regulacin de servicios pblicos privatizados en muchos casos bajo la figura de monopolios naturales. Slo sern tiles los indicadores de efectividad si se asegura su medicin independiente. f. Conciliando trminos diversos

Economa versus eficiencia. No es factible distinguir entre economa o eficiencia, por estar ambos interrelacionados. La medicin de la combinacin de los insumos fsicos en materia financiera se efecta a travs de una valoracin econmica determinando costos. Eficiencia versus eficacia. Se suele decir que eficacia y eficiencia son parmetros independientes entre s. Se puede ser eficaz es decir obtener los resultados planteados sin ser eficiente porque no se ha realizado la mejor combinacin de insumos. Tambin podramos decir que se ha actuado con falta de economicidad, dado que uno y otro parmetro eficiencia como combinacin de insumos, y economicidad como valoracin del costo estn ntimamente ligados y son interdependientes.

6. INCENTIVOS PARA LA EXCELENCIA EN EL SECTOR PBLICO

a. Incentivos por desempeo de los agentes estatales Contexto de aplicacin. No existen mayores antecedentes en la aplicacin de instrumentos que premien a los agentes pblicos cuando stos logren ciertos resultados.

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La experiencia neocelandesa. Aplican premios por desempeos adicionando a las remuneraciones bsicas de los agentes estatales incentivos extras por performances descollantes. La asignacin de los recursos presupuestarios se realiza sobre la base de resultados propuestos, pero delegando mayor autoridad a los gerentes para administrar introduciendo responsabilidades por resultados. Antecedentes en Argentina. Dentro del proceso de reformas del sector pblico y de modernizacin econmica, se impulsaron las llamadas clusulas de productividad como condicin para conceder mejoras salariales a los trabajadores. Previo a la negociacin de las escalas salariales a establecerse en los convenios colectivos de trabajo, las partes debern acordar las bases de clculo y el mtodo que les permitir medir la productividad, en el mbito de vigencia de la convencin. El criterio es aplicable a una reducida porcin del SPN: los organismos cuyo personal se rige por convenios colectivos. En el abortado proceso de reingeniera estatal en el ao 2001, se estudi la posibilidad de aplicar incentivos en funcin del ahorro financiero en cada uno de los programas gubernamentales del SPN, obviamente en la medida que se lograran los resultados deseados. Una parte quedar como ahorro de la administracin y otra parte como incentivos a los agentes respectivos. En la administracin central, condicionada por normas laborales rgidas, dadas las caractersticas de los productos pblicos no es fcil establecer parmetros objetivos de productividad, sobre todo cuando se pretende merituar la mayor eficiencia de un trabajador en relacin a otro. b. Incentivos organizacionales La Ley 24127 instituy el Premio Nacional a la Calidad destinado al mejoramiento de la calidad en los procesos de produccin de bienes y servicios con el objeto de apoyar la modernizacin y competitividad en el sector empresario, y en la esfera de la administracin pblica.

7. CRITERIOS PARA LA CONSTRUCCIN DE UNIDADES DE MEDIDAS E INDICADORES DEL GASTO

a. Normas de buena prctica En el sector pblico se impone el uso de las Normas ISO 9000 por estar encuadradas en la definicin de estndares de productos generados por organizaciones de servicios. En nuestro pas desde 1952 existe como institucin de origen privado el IRAM (Instituto de Racionalizacin de Materiales) que dispone de diferentes normas en materia de especificacin de materiales. b. Identificacin de normas de medidas de rendimientos Normas establecidas por una ley, reglamento o contrato: dispositivos de este tipo reflejan en la norma legal algn criterio derivado de las normas siguientes. Normas de la administracin que definen metas: ocurre cuando la propia gerencia autodetermina sus propias unidades de medida, aunque debera merituarse si las metas u objetivos fijados son razonables. Normas desarrolladas en estadsticas: basadas en informacin obtenida de publicaciones o estudios especiales por parte de organismos pblicos o privados. Tienen la ventaja de que pueden ser fcilmente obtenidas, pero en muchos casos se trata de promedios o de registros derivados de experiencias distintas a las condiciones espacio-temporales en que se encuentra la entidad a fiscalizar. Normas basadas en el rendimiento de un grupo similar Normas basadas en comparaciones histricas: ya sea en trminos monetarios u otras unidades de medida, cotejando un rendimiento pasado con un rendimiento actual. Su aplicacin se aconseja restrictivamente slo para comparar el rendimiento actual con el anterior de la propia entidad.

8. TIPOS DE UNIDADES DE MEDIDAS PRESUPUESTARIAS

a. Unidades de medidas de categoras programticas De volumen de trabajo, como unidades de medicin de la produccin intermedia reflejando los volmenes de las acciones internas que se concretan en cada unidad ejecutora como contribucin para el logro final de los resultados. Se utilizan para medir los resultados a lograr en las categoras presupuestarias actividades y tareas.

69 De producto final, indicando la cuanta de los bienes y servicios concretos suministrados a la sociedad, o en ciertos casos a otras entidades del propio sector pblico, reflejando los objetivos concretos de un programa. Pueden ser brutas o netas. Se dice produccin terminal bruta al referirse al total de la produccin acabada no entregada a los usuarios o en proceso de suministro. Se llama produccin terminal neta a todo producto final puesto al servicio definitivo de los usuarios.

b. Unidades de medidas de polticas Indican genricamente el logro de los grandes propsitos polticos en la satisfaccin de las necesidades pblicas. Son indicadores esencialmente de eficacia demostrativos de resultados globales, que la conduccin poltica pretende lograr. Debern ser testeados con indicadores de efectividad.

9. INDICADORES DE GESTIN PRESUPUESTARIA

En funcin de las unidades de medidas, es importante establecer relaciones mensurables y cuantitativas entre s como entre las restantes categoras presupuestarias, polticas, productos y recursos. Se denominan a estas relaciones indicadores de gestin presupuestaria, que facilita una amplia gama de anlisis de las 5E. a. Indicadores de eficiencia Parten de relacionar dos parmetros de productividad, mostrando tanto la mejor combinacin, como el menor uso posible de insumos reales y recursos financieros necesarios para la optimizacin de la produccin de bienes y servicios. - ndices de relaciones de insumos reales: indican las relaciones entre los insumos reales que se utilizan en cada categora programtica. Pueden relacionarse los recursos reales destinados a los distintos programas de una institucin. - ndices de relaciones de productos intermedios y finales: son tiles para mostrar las relaciones de la produccin intermedia, la produccin terminal intra programas y la produccin terminal entre distintos programas. En base a los ndices mencionados, se pueden construir los indicadores de eficiencia propiamente dichos. - Los indicadores de insumos reales/produccin sealan mediante coeficientes de insumo-producto (ip) inversa de la productividad las relaciones entre un estndar previsto con el grado de su ejecucin. Indican el grado de ejecucin desde el punto de vista real. - Los indicadores de asignaciones financieras/produccin sealan tambin mediante el coeficiente ip relaciones mixtas reales con financieras, o a la inversa, indican en el presupuesto el grado de ejecucin financiera en relacin a un insumo o producto medidos fsicamente. Brindan el costo por unidad de produccin. Pueden ser: Financiero-fsico: si los insumos se valoran monetariamente en relacin al producto. Expresa los costos unitarios y estaramos hablando de indicadores de economicidad. Fsico-financiero: se identifica el total de las asignaciones financieras requeridas en relacin con la cantidad fsica de un determinado insumo. b. Indicadores de eficacia El indicador de eficacia es un indicador absoluto. En cambio, los indicadores de eficiencia son relativos, en cuanto vinculan un insumo con la produccin. Podramos afirmar que los indicadores de eficacia son un subconjunto de los indicadores de eficiencia.

10. PROCESO DE EVALUACIN PRESUPUESTARIA

a. Criterios de elaboracin La calidad la informacin financiera, los propsitos que se quieren cumplimentar y los reclamos de los usuarios ayudarn al programador financiero a la definicin de los indicadores ms representativos. La tares es grupal, y se requiere la participacin de la totalidad de los niveles polticos y tcnicos del sector pblico. b. Modos de recoleccin de la informacin

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Se han aprobado diversos formularios e instructivos para la recoleccin de la informacin de la ejecucin presupuestaria, tanto fsica como financiera permitindose as apreciar, valorar, calificar, en definitiva evaluar el cumplimiento de la performance de las previsiones definidas con su correspondiente ejecucin. Se exige indicar las respectivas causas de los desvos producidos facilitando el proceso evaluatorio. La totalidad de los formularios requeridos son de periodicidad trimestral. Incluyen conclusiones y recomendaciones en cuanto si el atraso puede ser corregido o la meta debe ser reprogramada.

CAPTULO 13
LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO El proceso de formulacin o elaboracin del presupuesto como instrumento financiero de primera jerarqua pretende garantizar la consistencia de las corrientes de gastos y recursos anuales necesarios para la materializacin de los propsitos, polticas, planes y programas del sector pblico. El Poder Ejecutivo es responsable en definir las orientaciones y prioridades globales con el propsito de lograr que el instrumento presupuestario exprese la contribucin del sector pblico en el cumplimiento de las polticas de desarrollo econmico-social. La Ley 24156 desarrolla los distintos requisitos vinculados con la formulacin, ejecucin y evaluacin presupuestaria del sector pblico.

1. LOS RESPONSABLES JURDICOS DEL PRESUPUESTO

a. En cuanto a la mxima responsabilidad poltica Por el artculo 99, inciso 10 de la Constitucin Nacional es atribucin del Presidente de la Nacin supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales. El Jefe de Gabinete por el artculo 100, inciso 6 es responsable de enviar al Congreso los proyectos de presupuesto nacional, previo tratamiento

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en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo, y por el inciso 7 hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto nacional. Es atribucin del Congreso por el artculo 75 fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas, con lo cual adquiere jerarqua constitucional la vinculacin del presupuesto con la programacin y la planificacin. b. En cuanto a la mxima responsabilidad poltica financiera La Ley de Ministerios fija como competencia del MECON en su art. 19 entender en la elaboracin y control de ejecucin del Presupuesto Nacional, como as tambin en los niveles de gasto y de los ingresos pblicos conforme a las pautas que fije el Poder Ejecutivo. Es responsable de la definicin de los planes de accin y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado, organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales. Faculta al MECON a entender en la elaboracin del plan de inversin pblica, segn las prioridades y directivas que determine el Poder Ejecutivo. c. En cuanto a la mxima responsabilidad tcnica financiera La Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la SHN en su carcter de rgano rector del Sistema de Presupuesto es responsable primario de planificar, dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento del sistema presupuestario del SPN. Tiene un cmulo de competencias en materia de: - Participacin en la fijacin de la poltica financiera y lineamientos vinculados con la elaboracin del presupuesto. - Elaboracin de normas tcnicas. - Anlisis de anteproyectos y proyectos presupuestarios. - Preparacin del proyecto de ley de presupuesto general con asignacin de gastos y clculo de recursos. - Programacin de la ejecucin presupuestaria. - Evaluacin de la ejecucin presupuestaria. - Asesoramiento presupuestario a todo el sector pblico argentino.

2. EL PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACIN CENTRAL

a. Su contenido La estructura bsica del presupuesto general deber constar de los siguientes ttulos, en correspondencia con los principios de unidad y universalidad: - Ttulo I de disposiciones generales: como mnimo deber incluir las clasificaciones econmica y por rubros en materia de recursos; diversas clasificaciones combinadas por finalidades y funciones, econmica, institucional, por objeto en materia de gastos; y el estratgico EAIF. - Ttulo II Presupuesto de recursos y gastos de la administracin central. - Ttulo III Presupuestos de recursos y gastos de organismos descentralizados. El presupuesto no podr contener disposiciones de carcter permanente ni reformar o derogar leyes vigentes como crear, modificar o suprimir tributos y otros ingresos. Se determina el principio del devengado en materia de gastos y recursos. No debern incluirse en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipacin de impuestos nacionales respetando normas constitucionales, respecto a la naturaleza originaria de las potestades tributarias de las provincias. De incluirse los recursos coparticipados en el total de recursos las pertinentes transferencias a las provincias deberan contabilizarse como tal del lado del gasto. No se podr destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos. Esta exigencia no es aplicable en ciertas circunstancias en que el origen del recurso tiene una aplicacin ineludible fundada jurdicamente como es el caso de ingresos derivados del crdito pblico destinados a un fin determinado; donaciones, herencias o legados con destino especfico; y finalmente los que por ley tengan afectacin especfica. b. Sus etapas En relacin a la confeccin del proyecto anual de ley de presupuesto el MECON elabora un cronograma de trabajo de aproximadamente cinco meses de duracin, que incluye las cuatro fases. Tambin se dispone la constitucin de un Grupo de Apoyo para la Elaboracin del Presupuesto (GAEP), integrado por diversos funcionarios responsables de aspectos macro financieros relacionados con su confeccin.

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3. FASE I: FIJACIN DE LA POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA

Es funcin primordial del presupuesto servir de instrumento de la poltica econmica del gobierno, representado anualmente mediante el conjunto de programas sectoriales y sus repercusiones financieras. El Poder Ejecutivo fijar anualmente los lineamientos generales para la formulacin del proyecto de ley de presupuesto general. Con tal finalidad deber sealar las pertinentes prioridades del gasto en general y de las inversiones en particular, fundado en una doble evaluacin de los planes y polticas nacionales y del desarrollo general del pas con una proyeccin de las variables macroeconmicas de corto plazo. Se consideran bsicos para iniciar la formulacin del presupuesto, contar con el programa monetario, el presupuesto de divisas, la cuenta de inversin del ltimo ejercicio ejecutado, y el presupuesto consolidado del sector pblico. El documento que defina previamente los lineamientos de la formulacin presupuestaria anual deber tener en cuenta los siguientes aspectos: - Interconexin entre planificacin y presupuesto: basada en una concepcin normativa comn, se cuente o no con una planificacin formal a largo plazo. Es menester que las autoridades definan prioridades, objetivos y recursos financieros asignables a las distintas finalidades. - Indicar los procedimientos bsicos generales: a partir del anlisis de la ejecucin de los presupuestos de los ltimos aos, de la proyeccin de la ejecucin para el ejercicio en curso, del clculo de los gastos rgidos o ineludibles, de las proyecciones de ingresos, es recomendable describir un detalle de la ampliacin y continuidad de los programas existentes, de los nuevos programas y proyectos, de la poltica salarial y de ocupacin de cargos, de la poltica de compra de bienes y de contrataciones de servicios, de las proyecciones financieras, de los manuales e instructivos utilizados y de los documentos sobre poltica presupuestaria.

4. FASE II: ELABORACIN DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO

a. Escenarios alternativos Es el perodo donde se manifiestan las distintas pujas por una mayor participacin del gasto de parte de las diferentes jurisdicciones. La cuestin puede acotarse en funcin de la preexistencia de un piso dado por gastos ineludibles y un techo subordinado al mximo previsto de recursos. Con la fijacin de una adecuada poltica presupuestaria previa y la implementacin de tcnicas de programacin se contribuye a elaborar anteproyectos consistentes. Estos escenarios podran ser catalogados en un amplio abanico de propuestas restrictivas, transitando por propuestas intermedias, y terminando en propuestas optimistas. Para evitar la liberalidad en la formulacin del presupuesto, se fijan techos con un lmite global del gasto y lmites para cada uno de los organismos, los cuales no pueden superar dichos topes en la presentacin de sus anteproyectos. b. Obras y servicios de ejecucin plurianual El principio de anualidad requiere un tratamiento especial para el caso de obras y/o adquisicin de bienes y servicios a ejecutar en ms de un ejercicio financiero. Las jurisdicciones y entidades de la Administracin Nacional debern remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasin de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la informacin que contendr como mnimo, el monto total del gasto, su incidencia en cada ejercicio fiscal, el cronograma de financiamiento y el de su ejecucin fsica. La ONP evaluar la documentacin recibida, compatibilizando el requerimiento de ejercicios futuros con las proyecciones presupuestarias que se realicen para los ejercicios fiscales correspondientes. Se excluyen de este tratamiento: - Gastos en personal - Transferencias a personas cuyo rgimen de liquidacin y pago sea asimilable a gastos en personal. - Contratos de locacin de inmuebles - Servicios y suministros - Contrataciones de obras y/o adquisiciones de bienes y servicios cuyo monto total no supere los $ 5000.

5. FASE III: ELABORACIN DEL PROYECTO DEFINITIVO

Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionar el proyecto de ley de presupuesto general. Requiere del desarrollo de diferentes circuitos de coordinacin presupuestaria, bajo la direccin del rgano rector del sistema presupuestario y con la participacin de un mximo nivel de autoridad

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financiera como es la Subsecretara de Presupuesto, dependiente de la Secretara de Hacienda. Es conveniente generar dos tipos de circuitos. Uno descendente, de los niveles superiores a niveles inferiores en el diseo de polticas, formularios, instructivos, etc., y otro ascendente, de niveles inferiores a niveles superiores produciendo la informacin necesaria para el proceso de consolidacin presupuestaria. a. En cuanto a sus plazos El PEN presentar el proyecto de ley de presupuesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin antes del 15 de septiembre del ao anterior. b. En cuanto a su contenido La presentacin del proyecto deber tener la siguiente estructura: - Mensaje con inclusin de: Objetivos a lograr Metodologa de estimacin de gastos y recursos Documentos Informaciones y elementos de juicio adicionales Anlisis de la situacin econmica general Cuadros consolidados Ttulo I: Disposiciones Generales Ttulo II: Presupuesto de la Administracin Central Ttulo III: Presupuesto de los Organismos Descentralizados

La ley no determina ninguna metodologa productiva para su elaboracin. La reglamentacin establece que el presupuesto deber estructurarse en categoras de programacin en materia de gastos. Se remarca que deben figurar los montos brutos a recaudar sin deduccin alguna. c. En cuanto a si el presupuesto no estuviera aprobado En el caso excepcional de que el presupuesto no estuviera aprobado al inicio del ejercicio, faculta al PEN a realizar una serie de ajustes al presupuesto vigente el ao anterior, slo con el fin de asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios. - Recursos: eliminacin de aquellos ingresos no factibles de recaudar nuevamente y el crdito pblico ya utilizado, debiendo estimarse los rubros de recursos para el nuevo ejercicio. - Gastos: eliminacin de crditos no repetibles. Se deben adaptar los objetivos y cuantificaciones en unidades fsicas de la produccin pblica en funcin de los recursos reprogramados.

6. FASE IV: TRATAMIENTO LEGISLATIVO

Segn nuestra tradicin institucional, es Diputados la cmara de origen para su tratamiento. El presupuesto es de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo, porque en definitiva slo a l, le compete significativamente su ejecucin y hace a la sustancia de que est revestido como poder esencialmente administrador de la Repblica. El Congreso puede hacer modificaciones de distintos grados, pero no puede por iniciativa propia elaborar su propio proyecto de presupuesto. Similar tratamiento transcurre en la Cmara de Senadores, como representante de los intereses de las Provincias segn el sistema federal de gobierno en Argentina. Todo incremento del total de gastos previstos en el proyecto presentado por el PEN deber contar con el financiamiento respectivo.

7. FASE V: EJECUCIN DEL PRESUPUESTO

a. La hora de la verdad de las previsiones Existen dos importantes corrientes en materia de criterios aconsejables para ejecutar el presupuesto de gastos. Por una parte, los llamados criterios liberatorios de origen anglosajn; de amplia flexibilidad en el proceso de ejecucin anual, basados en la autodisciplina del funcionario. Su inconveniente es una fuerte tendencia a gastar sobre el cierre del ejercicio. Por otra parte, los criterios regulatorios se basan en la determinacin subperidica de cuotas trimestrales y mensuales para comprometer, devengar y pagar los gastos incurridos. En la legislacin argentina se ha optado por este ltimo criterio. El criterio de la

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programacin presupuestaria por cuotas es aplicado tanto a la faz financiera como fsica, aunque es obvio que una fase est condicionada a la otra. b. Distribucin administrativa del presupuesto de gastos Los crditos del presupuesto de gastos aprobados por el Congreso Nacional constituyen el lmite mximo de las autorizaciones disponibles para gastar. En caso de que el PEN no haya hecho uso al derecho parcial o total de veto, una vez promulgada la ley de presupuesto decretar la distribucin administrativa del presupuesto de gastos. Implica esto el ejercicio de la atribucin constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento. c. Crditos contingentes Es posible condicionar la ejecucin de ciertos gastos al cumplimiento de determinadas metas de recaudacin? El gasto no puede incrementarse por parte del Poder Ejecutivo si no es por medio de una ley modificatoria del presupuesto, aunque es factible disponer que determinadas erogaciones slo puedan realizarse cuando se sobrepase un mnimo recaudatorio acordado e incluido como parte de la recaudacin total prevista. Se denomina a esta figura, crditos contingentes. Si se cumple con el mnimo indicado en las previsiones anuales de recursos se puede destinar los mayores ingresos presuntos para el financiamiento de un conjunto de programas presupuestarios explcitamente incluidos en la ley de presupuesto. El instrumento del crdito contingente otorga flexibilidad a la programacin de la ejecucin presupuestaria.

8. METODOLOGA PARA LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA EN EL SPN

a. Instrumento legal Es imprescindible tener en cuenta la Ley 11672 del ao 1931, actualizada por Decreto 1812/93. b. Fundamento de la programacin La programacin de la ejecucin presupuestaria puede definirse como el conjunto de acciones que tienen como objetivo garantizar que la ejecucin del gasto se realice logrando el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en los programas, y que los medios materiales, humanos, tcnicos y financieros se suministren en tiempo, cantidad y calidad compatible con la funcin de produccin de las operaciones pblicas. La programacin de la ejecucin presupuestaria se debe condicionar al principio de caja, fundamento del objetivo de liquidez en la administracin financiera. c. Organismos responsables Los organismos que integran la Administracin Nacional debern programar la ejecucin financiera y fsica de los presupuestos en cada ejercicio. Con tal finalidad, la SHN ha elaborado un Manual de Programacin de la Ejecucin Fsica y Financiera del Presupuesto, debiendo los responsables de las respectivas unidades ejecutoras de cada categora programtica tener en cuenta el conocimiento de los ciertos requisitos en materia de composicin de los procesos productivos, estructura de financiamiento, las rigideces del gasto, y la evolucin del ingreso de los recursos propios o afectados. Las unidades de presupuesto debern informar trimestralmente la ejecucin fsica de sus respectivos presupuestos a la ONP en los plazos que sta determine, correspondindole al rgano rector del sistema de presupuesto: - Preparar informes de evaluacin sobre la ejecucin de los presupuestos, efectuando las recomendaciones a las autoridades superiores y a los responsables de las unidades afectadas, en un plazo de 30 das de recibida la informacin trimestral. - Exponer opinin tcnica en informes y recomendaciones respecto de la aplicacin de los principios de eficacia y eficiencia operacional. - Detectar desvos significativos, ya sea entre lo programado y lo ejecutado o entre los aspectos fsicos y financieros de la ejecucin, comunicndolos inmediatamente a sus superiores jerrquicos. - Preparar un resumen anual sobre cumplimiento de metas para cada jurisdiccin.

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Las jurisdicciones y entidades dependientes del PEN remitirn a la ONP con las caractersticas, plazos y metodologa que sta determine, la programacin anual de los compromisos y del devengado, quedando como facultades del rgano coordinador: - Definir las cuotas conforme a las posibilidades de financiamiento y comunicar los niveles aprobados a las jurisdicciones y entidades, pudiendo, en funcin de variaciones no previstas en el flujo de recursos, modificar sus montos. - Establecer los procedimientos a utilizar con los saldos sobrantes de cuotas establecidas.

9. FASE VI: EVALUACIN DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA

En el contenido financiero, se efecta una evaluacin de la performance de los gastos ejecutados y recursos recaudados, desde el punto de vista monetario. Se puede realizar en forma anual, mediante la confeccin de la Cuenta de Inversin exigida constitucionalmente, y en forma subperidica con distintos Estados de Ejecucin de gastos y recursos. En cuanto a su contenido real o productivo, en forma peridica o al cierre se expresa la gestin fsica de la ejecucin presupuestaria, que se incorporar como informacin de la Cuenta de Inversin. Dicha evaluacin se efecta mediante dos instancias. En una primera instancia, cada jurisdiccin confeccionar sus respectivos registros e informar de los resultados de la ejecucin fsica a la ONP. Y en una segunda instancia el rgano rector del sistema presupuestario proceder a realizar un anlisis crtico de los resultados fsicos y financieros, interpretar las variaciones entre previsiones y ejecuciones, y formular recomendaciones correctivas a sus responsables.

10. EL PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD EN LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO

Las necesidades de modificaciones presupuestarias activan, en el marco del principio de flexibilidad, el reinicio del proceso jurdico-presupuestario, ante la necesidad de variar los crditos originarios aprobados en funcin de readecuar los asignaciones financieras con el cumplimiento de los objetivos programados inicialmente. Una de las causas son los errores cometidos en las previsiones presupuestarias por el juego de doble efecto en sobreestimar ingresos y/o subestimar gastos. a. Las cuatro RE. Modificaciones y adecuaciones presupuestarias Cada tipo de modificacin presupuestaria, segn sea el instrumento normativo utilizado, da origen a un determinado procedimiento. Rectificacin presupuestaria se trata de una modificacin legal con la misma categora jurdica con que se aprob el presupuesto. Reformulacin presupuestaria implica cambios en la distribucin de las partidas sin que signifique alteraciones sustantivas a la EPF que de acuerdo a la importancia de cada modificacin requerir de un decreto del poder ejecutivo o una simple decisin del administrador de cada programa presupuestario. Reprogramacin de cuotas presupuestarias es cuando se requieren modificaciones a las cuotas fijadas de compromiso, devengado o pagado segn el caso cuya aprobacin debe emanar de un legal del rgano coordinador del sistema de administracin financiera o del rgano rector segn las facultades establecidas. Reconduccin presupuestaria es cuando no aprobado el presupuesto al inicio del ao fiscal, se aplican los crditos del presupuesto anterior con la sola finalidad de garantizar la prestacin de los servicios habituales y la continuacin de las obras iniciadas. b. Flexibilidad y restricciones en el rgimen legal argentino Es conveniente dejar librada a la reglamentacin los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarias durante su ejecucin. Se pretende as efectivizar uno de los principios presupuestarios bsicos: el de flexibilidad, pero basado en la regla que cada poder o nivel de la administracin requiere la autorizacin respectivamente de un nivel superior u otro poder. En ciertas modificaciones presupuestarias el ejercicio del principio de flexibilidad por parte del poder ejecutivo no es absoluto. Si se pretendiera alterar la filosofa global que fundament el presupuesto originalmente, se requerir su tratamiento mediante ley del poder legislativo. Hay exigencia de su tratamiento por parte del Poder Legislativo cuando se pretenda alterar las siguientes cuatro reglas de oro de la estructura presupuestaria que afecten: - Regla 1: El monto total del presupuesto - Regla 2: El total del endeudamiento previsto - Regla 3: El total de gastos de capital y de las aplicaciones financieras para incrementar gastos corrientes - Regla 4: La distribucin de finalidades del gasto

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Es habitual que las leyes de presupuesto excepten de dichas limitaciones en los casos de los crditos de las Jurisdicciones no institucionales Servicio de la deuda pblica y Obligaciones a cargo del Tesoro. c. Crditos limitativos e indicativos Mediante los decretos distributivos de crditos se determinan ciertos criterios de flexibilidad en las modificaciones de partidas, asignndose habitualmente con carcter de indicativas, o no limitativas: - Bienes de consumo - Servicios no personales - Bienes de uso Ello permite un doble movimiento en la frontera. Por un lado, de intrapartidas, es decir traspasos de crditos dentro de cada inciso respetando el respectivo tope de cada inciso. Cuando esto no es posible se pueden realizar movimientos interpartidas con el traspaso de crditos presupuestarios entre los distintos incisos citados. Por exclusin, el resto de los incisos es de carcter limitativo. Sus transferencias pueden realizarse mediante instrumento normativo o de mxima jerarqua a nivel del PEN. d. Procedimientos en las modificaciones de crditos indicativos Paso 1: las jurisdicciones y entidades debern notificar a la ONP dentro de los dos das la resolucin aprobatoria de las modificaciones propuestas. Paso 2: en el plazo de cinco das la ONP deber expedirse sobre la viabilidad y legalidad del pedido formulado. Paso 3: en caso de no expedirse el rgano rector del sistema presupuestario en el plazo previsto, se consideran automticamente aprobadas aprobacin ficta - .

e. Algunas cartas guardadas para la flexibilizacin presupuestaria Carta 1: el crdito adicional. Se suele incorporar en el presupuesto una partida global denominada crdito adicional que en algunos casos se distingue en crdito adicional para erogaciones corrientes y crdito adicional para erogaciones de capital. La partida permite reforzar necesidades de crditos en el clasificador por objeto de forma tal que sus asignaciones sean suficientes en el curso de su ejecucin anual. Debera consistir en un monto no significativo del gasto evitando que sea una bolsa generosa de uso indiscriminado. Carta 2: las economas por no inversin. En base a un promedio de subejecucin histrica se sustrae o resta del total del gasto presupuestario un monto estimado de los que se cree que no se va a gastar. Se corre el riesgo de sobreestimar las economas por no inversin ms precisamente economas por no gastar con la finalidad de presentar un equilibrio global del presupuesto. Efectos de los recortes durante el proceso de ejecucin presupuestaria

f.

Si el gasto pblico debe disminuirse, deben evitarse reducciones globales por ser sumamente irracionales. Deberan fijarse techos globales por partidas principales de forma que cada entidad responsable determine la resignacin de los crditos de la manera ms adecuada, evitando el peligro en el incumplimiento de los resultados a obtener. Se ha criticado en demasa que los recortes realizados en el proceso de ejecucin presupuestaria, por parte de los responsables financieros impiden el normal cumplimiento de los propsitos comprometidos. Como buena parte de las medidas de racionalizacin suelen ser de naturaleza estructural, y si se suma a ello el cumplimiento de requisitos formales generalmente irracionales, los recortes presupuestarios compulsivos pueden inhibir en alto grado el cumplimiento de los objetivos.

11. PRESUPUESTO DE LAS EMPRESAS Y SOCIEDADES DEL ESTADO

a. De sus requisitos Expresar las polticas establecidas por el rgano coordinador del sistema de informacin financiera y la mxima autoridad de la jurisdiccin respectiva.

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Contener como elementos bsicos los respectivos planes de accin, estimaciones de gastos y su financiamiento, presupuesto de caja, cuadro de recursos humanos, y determinacin de resultados operativos, econmicos y financieros. Utilizacin del criterio del devengado.

b. De su procedimiento de aprobacin Se podra asimilar con las distintas fases desarrolladas para la elaboracin del presupuesto de la administracin central. Se deleg en el MECON la aprobacin de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado. Est a cargo del rgano rector del sistema preparar el informe de los proyectos recibidos, as como las estimaciones presupuestarias de oficio, antes del 30 de noviembre del ao anterior al que regirn. Cada sociedad o empresa deber presentar su proyecto antes del 30 de Septiembre del ejercicio anterior para anlisis y evaluacin previa de la ONP quien actuando como primera instancia opinar respecto a la necesidad de ajustes, con el fin de evitar que su aprobacin sin modificaciones pueda causar un perjuicio patrimonial al Estado o atentar contra los resultados de las polticas y planes vigentes. Los denominados contratos de rendimiento podran garantizar mejores resultados fortalecidos por el carcter imperativo de una norma con jerarqua de ley. A nivel empresas pblicas las exigencias deberan asemejarse cuando no ser mayores por tratarse de recursos de la comunidad a las que cualquier dueo del capital exige a sus directivos y gerentes en el sector privado. c. De sus contenidos Plan de accin, programas y principales metas Cuenta de Ahorro Inversin Financiamiento Plan de Inversiones Presupuesto de Caja Recursos Humanos

Corresponde a la secretara de Hacienda establecer para cada ejercicio financiero el lmite de endeudamiento de cada una de las empresas y sociedades del Estado. Modificaciones presupuestarias: - Se debern determinar distintos niveles de aprobacin, segn la importancia y los efectos de las modificaciones a efectuar. - Sealar claramente el organismo o autoridad responsable de cada uno de esos niveles. - Se normarn procedimientos a seguir para la comunicacin fehaciente a la ONP de las modificaciones que efecte la propia empresa. - Que las modificaciones reservadas al PEN sern aprobadas previamente por el Ministro de Economa y el Ministerio de Planificacin Federal e Infraestructura. A la finalizacin de cada ejercicio, las empresas y sociedades del Estado informarn a la ONP respecto del cierre de sus presupuestos y dems informacin que se determine.

12. PRESUPUESTO CONSOLIDADO

a. Consolidar no es sumar Diversos requerimientos de orden interno conocer financiera y productivamente el desempeo de la performance de la actividad pblica sin duplicaciones y de orden externo para su integracin al sistema de cuentas nacionales, aconsejan la elaboracin consolidada del presupuesto en cada uno de los niveles del sector pblico. Su finalidad es presentar homogneamente los resultados correspondientes a una gran variedad de movimientos econmico-financieros de sus distintas entidades eliminando sus transacciones internas. El presupuesto consolidado presentar informacin sobre las transacciones netas que realizar el sector pblico con el resto de la economa. Un presupuesto consolidado muestra ingresos y gastos pblicos, depurando las transacciones que realizan entre s los diferentes organismos integrantes del sector pblico. b. De su contenido Informacin bsica para el anlisis econmico Referencia de los principales proyectos de inversin en ejecucin Informacin de los recursos humanos a utilizar

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La elaboracin del presupuesto consolidado, responsabilidad de la ONP, debe contener mnimamente una sntesis del presupuesto del sector gobierno, y de los presupuestos del sector empresas, una consolidacin de la informacin de gastos y recursos pblicos, los principales proyectos de inversin, los insumos, produccin y recursos financieros utilizables y un anlisis de los efectos econmicos de los presupuestos consolidados. c. De sus procedimientos Debe ser presentado por la ONP al PEN antes del 31 de marzo del ao de su vigencia atendindose a que se trata de la consolidacin de presupuestos vigentes desde el 1 de enero anterior, siempre lgicamente que stos fueran aprobados en trmino. Aprobado por el PEN es remitido para conocimiento del Congreso Nacional. Este procedimiento es de carcter informativo. Los presupuestos de las empresas pblicas son aprobados directamente por el PEN. De tal manera, el Congreso contar con informacin neteada de la actividad de la totalidad del sector pblico nacional.

SECCIN 3
CAPTULO 14
LA INFORMACIN CONTABLE PARA TOMA DE DECISIONES Y CONTROL

1. SU IMPORTANCIA
La ms conocida como contabilidad pblica no debera diferir mayormente en cuanto a los requisitos bsicos de la contabilidad general, aunque la aplicacin del principio de legalidad requiere de restricciones adicionales propias de una sujecin ms estricta del Estado a ciertas normas jurdicas. Por su flexibilidad y adaptabilidad sus bondades informativas son ilimitadas en la medida que est adecuadamente diseada conforme a las caractersticas de la organizacin en que se aplique. A pesar de ello, su uso no ha sido integral ni menos integrado en la administracin estadual.

2. ANTECEDENTES HISTRICOS
En los Estados, dada la escasa participacin del sector pblico en la economa, slo se requera de un sistema contable simple, limitado al registro de una lista de cosas gastadas que permitiera un severo control del gasto desde el punto de vista exclusivamente legal o formal. A partir del desarrollo de la teora keynesiana, el Estado comenz a desarrollar mltiples y complejas funciones. Esto requera un nuevo modelo de informacin, que cuando no se concret impact como una de las causas que contribuy al fracaso en el ejercicio de las ahora ampliadas funciones gubernamentales.

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El Estado seguir teniendo complejas funciones, fundamentalmente en materia de regulacin en el ejercicio de actividades esenciales como la justicia, seguridad, accin social, y en el control del desempeo de los agentes privados. La transparencia como valor democrtico de una comunidad, requiere como nunca sistemas de informacin adecuados, oportunos y sencillos. Presupuesto y contabilidad se convierten as en ejes ntimamente relacionados para confrontar la informacin de eventos a ocurrir (ex ante), con las transacciones cuando stas ocurren efectivamente (o ex post). Su cotejo es indispensable. Relacionando ambos instrumentos es posible propender a la satisfaccin del principio de economa de esfuerzos en el accionar cotidiano de la administracin, evitando duplicaciones de tareas, desfasajes cronolgicos y costosas demoras. Una breve historia del rgimen contable argentino. La Contadura General de la Nacin se crea en 1826 durante el gobierno de Bernardino Rivadavia. A mediados del siglo XIX se sanciona la Ley 217 de la naciente Confederacin Argentina. Luego se sancionaron diversas leyes de contabilidad pblica hasta la actualmente vigente Ley 24156. Salvo esta ltima, la anterior legislacin estaba imbuida del pensamiento de la escuela latina con algunos resabios de la vieja legislacin espaola. Incluan diversas normas en materia de presupuesto, tesorera y el resto de lo que hoy se denominan sistemas de administracin financiera. Con la sancin de la Ley 24156, ya el rgimen contable es una parte, aunque integrada, del macro sistema de informacin financiera bajo un doble requisito formal y de gestin.

3. LA CONTABILIDAD COMO SISTEMA DE INFORMACIN

La contabilidad gubernamental es la disciplina que es parte de la contabilidad, de la que extrae sus principios y preceptos y enmarcndose en una estructura legal predefinida, prescribe una serie de tcnicas destinadas a captar, clasificar, registrar, resumir, comunicar e interpretar la actividad econmica, financiera, patrimonial y presupuestaria del Estado. Modernamente la contabilidad se entiende como un sistema de informacin multipropsitos extendindose como apoyo y soporte de informacin de planes, programas y presupuestos del Estado. El sector pblico debe contar con un sistema integrado de administracin financiera y control, fundamentado en informacin til y oportuna para tomar decisiones, y que incluya, adems de la informacin econmicofinanciera, la evaluacin de metas y objetivos en trmino de beneficios y costos incurridos. Los organismos internacionales recomiendan la fluida interrelacin e instrumentacin de normas de informacin contable y financiera, partiendo de la Gua para Informes Financieros del Gobierno (FIC) y del Manual de Estadsticas de Finanzas Gubernamentales (FMI). Un buen sistema de informacin financiera tiene necesidad en integrar simultnea y automticamente ambos instrumentos: presupuesto y contabilidad con la mayor economa de esfuerzos en el proceso de compatibilizacin. ste es requisito bsico para el diseo de una contabilidad gerencial gubernamental. Son varias las razones para producir ese proceso de integracin. La importancia en contar con informacin confiable y oportuna sobre la gestin financiera del sector pblico, la necesidad de homogeneizar la informacin de los distintos centros procesadores de informacin financiera: presupuesto, contabilidad, tesorera, crdito pblico, contrataciones y gestin de bienes.

4. APLICACIN DE LA PARTIDA DOBLE EN LA ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL

Cualquier tipo de valoracin, aun las polticas, debe sustentarse sobre una base informativa racional, brindada por un sistema contable basado en principios generalmente aceptados y la aplicacin de la tcnica de la partida doble. La necesidad de resguardar el cuantioso patrimonio estatal, como instrumento de informacin que haga factible el control; su relevancia en la toma de decisiones de administracin financiera; y su capacidad en la determinacin de costos de los servicios son algunas de sus ventajas ms relevantes. El sistema contable debe ser compatible con la normativa. En caso de contradiccin habr que adecuar la ley con la realidad misma. Un sistema de informacin contable debe permitir determinar la responsabilidad del funcionario y medir el impacto econmico-financiero de las transacciones pblicas.

5. MACRO RELACIONES PRESUPUESTARIAS Y CONTABLES

a. Macro relaciones del sistema presupuestario Representan eventos ejecutados (o ex post) del presupuesto de gastos y recursos. Macro relacin I

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Partiendo de la Cuenta Corriente Cuenta Corriente Gastos Corrientes Ingresos Corrientes

Sus diferencias muestran el resultado econmico ejecutado que puede ser: - Ahorro: si ingresos corrientes > gastos corrientes - Desahorro: si gastos corrientes > ingresos corrientes Macro relacin II El resultado anterior se adicionar, segn su signo, a la Cuenta de Capital, abarcndose as el resto de los egresos e ingresos. No se consideran as en la Cuenta de Capital pasivos por mayor endeudamiento. Cuenta de Capital Gastos de Capital Recursos de Capital

El saldo de las cuentas de capital ms-menos ahorro-desahorro expresa el resultado financiero ejecutado del ejercicio que puede ser: - Supervit: si ingresos de capital > gastos de capital - Dficit: si gastos de capital > ingresos de capital Si se produce supervit estamos hablando de una fuente u origen de fondos, que aumentar la capacidad de financiamiento para la cuenta de financiamiento. Si hay dficit estamos hablando de una aplicacin o uso de fondos que disminuir la capacidad de financiamiento. Macro relacin III El resultado anterior se adicionar a la Cuenta de Financiamiento. Cuenta de Financiamiento Aplicaciones Financieras Fuentes Financieras

b. Macro relaciones del sistema contable El balance contable est integrado por dos Estados. Un Estado de Resultados de gastos e ingresos. Y un Estado Patrimonial con activos y pasivos (corrientes y no corrientes). c. SIDIF: Integracin de las macro relaciones del sistema presupuestario y el contable Cuando el sistema de presupuesto se ejecuta, se integra como un insumo informativo del sistema contable, incorporando a su vez la informacin de los restantes sistemas de administracin financiera. Ello constituye el SIDIF. Si se trata de aplicaciones o usos de fondos Si es por adquisicin de activos financieros, incidir como un aumento del activo corriente exclusivamente. Si es por cancelacin de pasivos financieros, incidir como: Disminucin de pasivo corriente, si es a corto plazo. Disminucin de pasivo no corriente, si es a largo plazo. Si se trata de fuentes u orgenes de fondos Si es por venta de activos financieros, incidir nicamente como una disminucin de activo corriente. Si es por contraer deuda: Si se contrae deuda a corto plazo, se imputar como haber en el pasivo corriente.

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Si se contrae deuda a largo plazo, se imputar como haber en el pasivo no corriente. En este caso, al momento de cierre del ejercicio anterior al vencimiento, se reimputa como un pasivo a corto plazo bajo la denominacin de porcin del pasivo no corriente que se transforma en pasivo corriente.

La cuenta corriente presupuestaria no se debe confundir con el estado de resultados, porque sta considera adems otros movimientos como amortizaciones de bienes de uso y el efecto de las diferencias de inventarios al inicio y final del ejercicio. El estado de resultados recibe la denominacin de cuentas de recursos y gastos corrientes. Los gastos de capital equivalen a incrementos de activos no corrientes de tipo real financieros y recursos de capital a venta de activos no corrientes del balance de un ente privado.

6. ASPECTOS CONCEPTUALES DE UNA CONTABILIDAD INTEGRADA

Un sistema contable integrado desde el punto de vista sistmico se conforma con distintos elementos interrelacionados. ENTRADAS PROCESO ALMACENAMIENTO SALIDAS

La visin de la produccin es til para ser aplicada al proceso de integracin presupuesto con la contabilidad. En un modelo contable simplificado sus elementos se descomponen de acuerdo al rol que le corresponden en la estructura de produccin de la informacin: ENTRADAS Transacciones con incidencia econmico-financiera PROCESO Registro de transacciones SALIDAS Estados financieros

Tcnicamente el procesamiento consiste en transformar un conjunto de datos de entrada o insumos en informacin de salida o producto final con el consiguiente almacenamiento o archivo de la informacin y datos para su uso posterior. Entendemos por dato a todo evento con incidencia econmico-financiera, que es utilizado como entrada primaria al sistema. Y por informacin a uno o ms datos procesados, consolidados, clasificados, transformados y analizados, constituyendo el producto intermedio o producto final para satisfacer las necesidades informativas de todo proceso de toma de decisiones, en los procedimientos de control; y conocer la situacin financiera del Estado por parte de los diferentes usuarios. En virtud de la exigencia del principio de sinergia, los sistemas de informacin estn integrados cuando es posible fusionar los propios de cada rea objeto de estudio formando un solo sistema de manera de permitir la elaboracin de un producto final (salida) superior a la suma de cada una de las partes consideradas independientemente. Para que ese proceso de transformacin de las entradas en salidas sea sinrgicamente positivo se requiere definir un conjunto de reglas y normas coherentes y homogneas. Se puede describir a la Contabilidad Integrada Gubernamental como el sistema de informacin aplicado al sector pblico resultante de procesos automatizados de conversin de datos en informacin econmico-financiera para mltiples usos.

7. OBJETIVOS DEL SISTEMA CONTABLE

De registro sistemtico de todas las transacciones que produzcan o afecten o puedan afectar la situacin econmico-financiera de las jurisdicciones o entidades. De toma de decisiones, procesando y produciendo informacin financiera para la adopcin de decisiones por parte de los responsables de la gestin financiera pblica y para los terceros interesados. De control y auditora, presentando informacin contable y documentacin de apoyo ordenadas de tal forma que faciliten las tareas de control y auditora, sean estas internas o externas. De insumo del Sistema de Cuentas Nacionales, permitiendo que la informacin que se procese y produzca sobre el sector pblico nacional se integre a la macro-informacin econmica del pas.

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CAPTULO 15
SISTEMA CONTABLE INTEGRADOR DEL CONJUNTO DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA

1. PROCESO DE ELABORACIN DE LA INFORMACIN FINANCIERA

Un sistema de contabilidad gubernamental es integrador del resto de los sistemas de administracin financiera. El procesamiento de datos requiere articular las acciones del conjunto de unidades administrativas, con responsabilidad en el suministro de la informacin financiera, a travs de sus rganos ejecutores. Denominaremos a stas Centros de Registros Contables. Inherente al principio de descentralizacin operativa del sistema, cada uno de estos Centros de Registros acceden a un perifrico de la Base Central de Datos ingresando la informacin primaria (o de base) que, mediante conversiones directas y automticas producen informacin agregada y consolidada. Son Centros de Registros Contables los propios rganos rectores de cada sistema. DENOMINACIN Oficina Nacional de Presupuesto Oficina Nacional de Crdito Pblico Tesorera General de la Nacin Direccin General de Administracin SIGLA ONP ONCP TGN DGA RESPONSABILIDAD PRINCIPAL Entrada de previsiones presupuestarias y modificaciones del crdito presupuestario. Entrada de informacin vinculada con la deuda pblica contrada. Entrada de informacin de los pagos realizados con orden de pago. Entrada de informacin en su carcter de centro aprobador de gastos y ordenador de pagos de menor cuanta en el marco de

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operaciones descentralizadas. Entrada de informacin en materia de recaudacin de impuestos a su cargo. Entrada de informacin en materia de recaudacin de gabelas vinculadas al comercio exterior.

Direccin General Impositiva Direccin General de Aduanas

DGI DGA

En Argentina la informacin de cada Centro de Registro Primario se consolida ulteriormente en la Base Central de Datos dependiente de la Contadura General de la Nacin, responsable como Centro de Registro Secundario del proceso de integracin del conjunto de la informacin financiera. Consolida la informacin despus que se efectan los registros primarios. Toda transaccin con incidencia econmico-financiera es registrada on line (en lnea) entre los distintos perifricos vinculados y la base de datos centralizada. El sistema de Contabilidad Gubernamental se estructura institucionalmente en dos niveles: - Nivel 1: Centros de registros de base Unidades de registro primario de la Administracin Central, que operarn como centros perifricos del sistema. Centros de Contabilidad de los Organismos Descentralizados. - Nivel 2: Centro de Registro Secundario, a cargo exclusivo de la Contadura General de la Nacin, en su carcter de rgano rector del sistema contable.

2. LA CGN RGANO RECTOR DEL SISTEMA CONTABLE

Contadura General de la Nacin

Direccin de Normas y Sistemas

Direccin de Procesamiento Contable

Direccin de Anlisis de informacin financiera

Direccin de la Auditora de sistemas

Unidad de investigaciones contables

La CGN es responsable de planificar, dirigir, coordinar y controlar el desarrollo y aplicacin del sistema de contabilidad dentro del SIDIF. Funciones de la CGN:

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Disear y administrar el Sistema de Contabilidad Gubernamental de la Administracin Nacional y de las Empresas y Sociedades del Estado. Coordinar el diseo de las bases de datos de los sistemas. Mantener actualizados los planes de cuenta. Asegurar la confiabilidad de la informacin que las distintas unidades de registro ingresen a las bases de datos. Dictar las normas y establecer los procedimientos apropiados para que la contabilidad gubernamental cumpla con los fines establecidos en la ley. Determinar las formalidades, caractersticas y metodologas de los registros que debern habilitar las unidades de registro primario. Conformar los sistemas contables que en el marco de su competencia desarrollen los organismos descentralizados.

La legislacin dispone, en virtud de garantizar la confiabilidad de la informacin, que sus mximos responsables, el Contador General y el Subcontador General, sern personal y funcionalmente responsables por la exactitud y claridad de los estados contables que elabore la Contadura General de la Nacin.

3. SINGULARIDAD DEL PROCESO DE INTEGRACIN PRESUPUESTO/CONTABILIDAD. EL CASO ARGENTINO

Una fuerte raigambre y acostumbramiento en el uso de los clasificadores presupuestarios hace conveniente a veces por razones pragmticas continuar con su uso, cuando las circunstancias de las reformas deben afrontar acostumbramientos culturales difciles de modificar de un da para otro. El tradicional clasificador por objeto del gasto no tiene una coherencia interna adecuada ni expresa un tipo de informacin deseable. Es un mero listado basado en una definicin de los bienes segn su composicin de acuerdo a la tecnologa productiva de la poca. Desde el punto de vista de su incidencia sobre resultados y patrimonio, es de nula utilidad por su heterognea composicin. Por ello es necesario abandonar la fuerte herencia cultural en el uso del clasificador presupuestario por objeto del gasto. Esto facilitar la homogeneidad en el tratamiento de los clasificadores contables y presupuestarios.

4. REQUISITOS DE UN SIDIF
a. Universalidad del registro de las transacciones de cualquier naturaleza: monetaria o no monetaria, presupuestaria o extrapresupuestaria Deben estar incluidas en los registros la totalidad de las transacciones. Las transacciones tienen un doble significado, no slo monetario, sino que tambin deben registrarse los financiamientos no monetarios. Las amortizaciones no son habitualmente consideradas en el desarrollo de un sistema contable pblico, y su clculo es necesario para una ajustada evaluacin de costo de las acciones estatales. En un enfoque productivo existe la necesidad de conocer los costos de las actividades pblicas como parmetro para comparar con los respectivos costos de las actividades privadas similares. Comprende la inclusin de transacciones extrapresupuestarias como son los recursos y gastos con asignacin especfica. b. Definicin ampliada de ingresos y gastos Deben considerarse como recursos y gastos no slo los que devienen de la ejecucin presupuestaria. Deben incluirse la totalidad de las transacciones de recursos y gastos con efectos permutativos y conmutativos sobre el patrimonio estatal. Se consideran Recursos: - Ingresos corrientes - Disminucin de activos - Incremento de pasivos - Incremento del patrimonio Y se consideran Gastos: - Gastos corrientes - Incremento de activos - Disminucin de pasivos

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La confeccin del Estado de Origen y Aplicacin de Fondos como producto final del SIDIF, sirve para comprender globalmente las interrelaciones entre dichos conceptos ampliados de recursos y gastos.

c. Plan Integrado de cuentas

Los clasificadores presupuestarios deben estructurarse de manera tal que sean compatibles entre s y puedan establecerse construcciones ms complejas mediante agregaciones y consolidaciones. d. Conversin automtica base devengada a base caja El sistema como un producto final del SIDIF debe permitir la conversin automtica de los datos presupuestarios y patrimoniales de base devengada a base caja. La conversin implica que las deudas que fueron registradas debern ser imputadas al momento del pago en funcin de la cancelacin de la acreditacin en el asiento contable realizado en la etapa del devengamiento. e. Registro nico de cada transaccin Toda transaccin con incidencia econmico-financiera debe registrarse una sola vez, y en el momento en que se exterioriza (a tiempo real). f. Identificacin de los momentos del registro

Se destacan los momentos del devengado, por su importancia en la integracin del presupuesto con la contabilidad exteriorizando el principio de la realidad econmica, y del percibido por su trascendencia en la gestin de la programacin de caja. g. Organizacin de una base central nica de datos Siguiendo el principio de normativizacin centralizada y ejecucin descentralizada, todo sistema de informacin requiere de un cerebro que almacene y procese ordenadamente la informacin emanada de los distintos centros de registro del sistema. La CGN, como rgano rector integrador de la totalidad de los sistemas de administracin financiera, es responsable del administrador de la base central de datos (BCD), correspondiendo a los restantes rganos rectores administrar sus respectivas bases perifricas de datos.

5. PRINCIPIOS, REQUISITOS Y NORMAS BSICAS DE UN SIDIF

a. De los principios generalmente aceptados

Ente contable: una entidad se individualiza como una organizacin que rene dos requisitos bsicos: personalidad jurdica y patrimonio propio. Son entes contables de la organizacin financiera del Sector Pblico los siguientes: Administracin Central: integrada por los tres poderes del Estado (Legislativo, Judicial, Ejecutivo). Su financiamiento se deriva del poder de imposicin con el cual se encuentra revestido el Estado. Su personalidad jurdica surge del origen fundacional de la Nacin expresada en la Constitucin Nacional. Su patrimonio es la sumatoria del conjunto de las instituciones de los tres poderes que lo integran. El presupuesto debe ser global para la totalidad de la administracin central. Organismos descentralizados: creados por norma legal especial, asignndoles una determinada funcin. Poseen sus propios recursos impuestos con asignacin especfica o tasas - , que se destinan a la financiacin total o parcial de sus gastos especficos. En el segundo caso reciben ayuda financiera del tesoro. Elaboran sus propios presupuestos y organizan su contabilidad. Organismos autnomos: creados por una ley especfica por la cual el Estado administra por cuenta y orden de terceros recursos que retornarn en carcter de beneficios. Tienen autonoma en las decisiones aunque no en todos los casos, autarqua en el origen de sus recursos por provenir principalmente del tesoro nacional. Poseen sus propios presupuestos y organizan su propia contabilidad.

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Empresas y sociedades estatales: organizadas de acuerdo a las normas del derecho comercial o leyes especficas de creacin. Requiere de un patrimonio propio, presupuesto y organizacin de su contabilidad. Se financian parcial o totalmente a travs del precio o tarifa.

Integracin de entes contables. Cada uno de estos entes contables son sistemas institucionales en s mismos, pero se interrelacionan con el macrosistema sector pblico desde mltiples aspectos de orden jurdico y econmico. ADMINISTRACIN CENTRAL Activos Corrientes Activos No Corrientes - PN de organismos Desc.* - PN de empresas pblicas* Pasivos Corrientes Pasivos No Corrientes

PN Administracin Central ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Activo Pasivo Patrimonio Neto* Activo EMPRESA PBLICA X Pasivo Patrimonio Neto*

Moneda de cuenta: todo hecho que implique modificacin en la composicin patrimonial y el reflejo sobre resultados debe ser medido y registrado en moneda de curso legal. Ejercicio: se ha adoptado el ao calendario como perodo fiscal, es decir, desde el 1 de enero al 31 de diciembre. Valuacin del costo: los bienes se registran al costo original de adquisicin, construccin o incorporacin, salvo determinadas circunstancias que justifiquen la aplicacin de otro criterio de valuacin. Materialidad o importancia relativa: debe necesariamente actuarse con sentido prctico aunque desde luego no existe una lnea que fije a priori los lmites de lo que es o no es significativo. Uniformidad: los requisitos, normas y procedimientos contables debern aplicarse con criterio uniforme a lo largo del perodo contable, y de un perodo a otro, para hacer razonable la comparacin y el anlisis de las cifras resultantes. Reconocimiento de las operaciones: en el momento en que ocurran. Exposicin: toda operacin, hecho o situacin de relativa importancia debe ser ampliamente expuesta. Las operaciones de similares caractersticas deben ser agrupadas bajo una denominacin genrica y de ese modo, presentarse en los estados contables. Prudencia: debe actuarse con cautela y precaucin en la consideracin de las incertidumbres inherentes a la situacin presentada.

b. Requisitos de informacin de los estados contables en el sector pblico Utilidad: no debe existir informacin que no tenga uso alguno. Pertinencia: relacin de la informacin con los hechos sucedidos. Confiabilidad: la informacin no debe generar dudas. Claridad: la informacin debe ser entendible. Comparabilidad: la informacin debe poder ser cotejada. Oportunidad: la informacin debe estar cuando se necesite. Sistematicidad: la informacin debe estar lgicamente ordenada.

c. Normas bsicas para la contabilidad del sector pblico

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Integracin sistmica de la informacin Partida doble Ingreso de las transacciones al sistema una nica vez Devengado Plan de cuentas Salidas peridicas del sistema Confiabilidad en el control interno Cumplimiento de disposiciones legales

d. Aprobacin legal de los principios, requisitos y normas de un SIDIF en el SPN Para el sistema contable, en materia de registros se seala que las operaciones se registrarn una sola vez. A partir de este registro nico se debern obtener todas las salidas bsicas de informacin financiera que produzca la Contadura General de la Nacin de tipo presupuestario, patrimonial o econmico, a nivel de cada uno de los Entes contables. En cuanto a la aplicacin de normas y principios: los asientos de la contabilidad general, se registrarn en cuentas patrimoniales y de resultado, en el marco de la teora contable y segn los principios de contabilidad generalmente aceptados, utilizando los planes de cuentas que determine la Contadura General de la Nacin, que sern de uso obligatorio. En materia de legalidad de la documentacin: los soportes documentales de los actos administrativo-financieros de la Administracin Nacional, estarn a cargo del rgano de control interno del PEN.

6. PROCESAMIENTO ELECTRNICO DE LA INFORMACIN. VENTAJAS Y RESTRICCIONES

a. El desarrollo de las infotecnologas Las denominadas infotecnologas, facilitan la transferencia y la elaboracin a distancia de la informacin. A partir de un elevado nmero de datos, mediante diferentes operaciones de tipo aritmtico o lgico, es factible obtener informacin en el momento oportuno, optimizando no slo una mejor gestin en la organizacin sino fundamentalmente la adopcin de decisiones al menor costo y con la menor cantidad de errores. Los denominados EDI (Electronic Data Interchange) consisten en sistemas que permiten la fluidez en las comunicaciones de la organizacin, a travs del intercambio electrnico de datos. Un EDI exige como requisitos bsicos la utilizacin de medios electrnicos para el intercambio de la informacin, la normativizacin y estandarizacin del formato del documento electrnico y una activa vinculacin de la transmisin de la documentacin en forma directa del ordenador del transmisor al ordenador del receptor. b. Los requerimientos de seguridad jurdica Distintos problemas de credibilidad, de fugacidad, de identificacin y de autenticacin de la informacin; y la firma digital y el fedatario pblico no son fcilmente solucionables. c. El valor jurdico de la documentacin en el SPN Se exige que los soportes electrnicos u pticos indelebles debern: - Garantizar su estabilidad, perdurabilidad, inmutabilidad e inalterabilidad, de modo que no sea posible la sobreescritura de la informacin registrada. - Contar con un grabado, un cdigo de identificacin indeleble y legible, que lo proteja de eventuales alteraciones dolosas. - Garantizar el resguardo de la informacin por un lapso no menor de treinta aos. Argentina a partir del ao 2001 por Ley 25506 autoriz el uso de la firma digital, llamada originariamente criptografa de clave asimtrica. El Decreto 380/03 autoriza con carcter transitorio a la Oficina Nacional de Tecnologas Informticas a proveer certificados digitales para su utilizacin en los circuitos internos de la administracin pblica nacional. d. Archivo modelo por imgenes digitales de la contabilidad gubernamental La SHN prev la eliminacin de la documentacin en papel mediante la transferencia electrnica y la utilizacin de discos pticos regrabables con la finalidad de asegurar la confiabilidad de la informacin.

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El archivo modelo posibilita el acceso inmediato a la informacin, con la independencia fsica de los lugares de guarda, la concurrencia en la consulta, la perdurabilidad de la informacin, la reduccin de espacios fsicos, la portabilidad, la unificacin de documentos y su conservacin.

7. SISTEMAS INFORMTICOS APLICABLES EN UN SIDIF

a. Principios exigibles Sistemas de aplicacin orientados a los usuarios finales, propendiendo a la economa de esfuerzos y a la interconectividad de los equipos de trabajos. Informacin integrada en administradores de bases de datos utilizables en diferentes equipos. Aplicaciones desarrolladas con herramientas de ltima generacin. Procesos distribuidos basados en arquitecturas abiertas y redes locales interconectadas en modalidades amigables cliente-servidor.

Un SIDIF estructurado en funcin de una BCD facilita un nico registro de cada transaccin, brinda informacin a tiempo real por su actualizacin permanente al procesarse en lnea con acceso directo por parte de cada usuario y garantiza la seguridad de la informacin procesada al ser originaria de cada centro de registro. Sus incongruencias o inconsistencias se detectan en forma automtica.

CAPTULO 16
ARQUITECTURA DE INTERRELACIN DE CLASIFICADORES La interaccin de los clasificadores presupuestarios se puede programar simultneamente con dos fines: - Con el Plan de Cuentas de la Contabilidad Gubernamental, para el desarrollo del sistema integrado de contabilidad-presupuesto (SIDIF). Se materializa teniendo como cimiento los clasificadores por objeto del gasto y por rubros de ingresos. - Con el Sistema de Cuentas Nacionales, que sirve para mostrar la performance de las cuentas gubernamentales como subsistema de la contabilidad nacional.

1. UN PRIMER GRAN PASO EN LA INTEGRACIN. LAS INTERRELACIONES DE LOS

CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS ENTRE S
Dentro de un enfoque sistmico, la mayor sinergia se obtiene cuando, a partir de clasificadores simples, primarios o de base y bajo el principio de un nico registro de cada evento se construyen clasificadores complejos, secundarios o agregados. Para dichas interrelaciones se requiere que el proceso de vinculacin sea simple, explcito y unvoco. Clasificadores de base o primarios Registran directamente cada transaccin en su incidencia original o primaria. Institucional * Geogrfico * De INGRESOS Por rubros

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Por tipo de moneda *

Institucional * Geogrfico * Por fuente de financiamiento De GASTOS Programtico Por objeto Por tipo de moneda * * Clasificadores comunes para todo tipo de transacciones de gastos e ingresos. Clasificadores secundarios o agregados Expresan informacin sumada o agregada a partir del procesamiento y consolidacin sumatoria de datos de los clasificadores de base. De INGRESOS Econmico

Econmico De GASTOS Sectorial Finalidades y funciones

a. Interrelacin de los clasificadores de gastos

1) Conversin del clasificador por objeto al clasificador econmico Es el clasificador por objeto el cimiento que fundamenta la construccin de los clasificadores agregados, ya que como se indica en el PRAFG suministra a la clasificacin econmica los elementos necesarios para definir su estructura bsica. Debe interrelacionrselo a su vez con otras clasificaciones presupuestarias que a manera de puentes permiten la conversin del clasificador primario por objeto a un clasificador secundario de naturaleza econmica. Un primer puente bsico: la clasificacin programtica. Un programa con nfasis en inversin exterioriza propsitos de capitalizacin de ciertas erogaciones que a priori se clasificaran como gastos corrientes. Ciertas erogaciones, al no agotarse en su primer uso sino que por ser insumidas en proyectos de obras, corresponden econmicamente imputarse como gastos de capital o inversiones. Un caso tpico son los gastos en personal insumos propios en un proyecto de obra pblica que corresponden imputarse como erogaciones de capital. Es pertinente que erogaciones en materias primas, gastos en personal y servicios de terceros, al transformarse en un producto final capitalizable como un bien de uso o una obra pblica sean registrados indubitablemente como una erogacin de capital. Cuando existe un proceso productivo propio transformador de insumos en bienes de capital, estamos frente a un programa con nfasis en inversin. Se

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debe aplicar el principio que lo secundario sigue la suerte de lo principal. En el caso de programas con nfasis en financiamiento, por sus caractersticas no se requiere este procedimiento de puenteo. Un segundo puente circunstancial: la clasificacin por finalidades y funciones. Como excepcin a la regla general del primer puente, en ciertos casos, aun cuando la erogacin a priori ya sea por su permanencia en el tiempo, ya sea por su consecuente prdida de valor por desgaste (depreciacin) o ya sea por su aptitud inventariable, podra considerrsela como una erogacin de capital, en virtud de su destino expresado en el clasificador por finalidades y funciones se lo excluye como tal por tratarse de una inversin no reproductiva, tanto desde el punto de vista econmico como social. Es el tpico caso de compra de armamentos para la funcin de defensa. Pero no debe confundirse en cuanto al registro de inventario. Cualquiera sea su tratamiento en el clasificador econmico, un can se imputar como un bien de uso en el activo no corriente. 2) Proceso de imputacin de la ejecucin presupuestaria Incluye como dato distintivo el llamado cdigo verificador que resume la imputacin presupuestaria. Sirve como elemento de control, dado que cada imputacin posee un nico cdigo verificador. b. Interrelacin de los clasificadores de ingresos El clasificador por rubros de recursos se utiliza para la construccin del clasificador econmico.

2. UN SEGUNDO GRAN PASO EN LA INTEGRACIN. LAS INTERRELACIONES DE LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS CON EL SISTEMA DE CUENTAS CONTABLES
a. Catlogo bsico de cuentas contables La estructura global del catlogo de cuentas se conforma mediante la divisin en Ttulos, Captulos, Rubros, Cuentas y Sub-cuentas. Dada la naturaleza del sector pblico, no se expresan resultados positivos (ganancias) ni resultados negativos (prdidas) sino como ahorro o desahorro. b. Gua de asientos contables Se pretende con esto uniformar la confeccin de los registros contables pertinentes. El principio general es que el rgano rector no contabiliza registro alguno, precisamente por tratarse de un centro de registro secundario. Los clasificadores presupuestarios al momento del devengado impactan sobre las cuentas contables de dos maneras: como flujos (cuentas de resultados) o como stock (cuentas patrimoniales). Segn la ejecucin presupuestaria de gastos tenga implicancia o no en un programa de obras o proyectos (programa con nfasis en inversin), se debitar como cuenta patrimonial de activo o de resultado (prdida) respectivamente. Y como el momento de la ejecucin presupuestaria es el devengado, se acreditar una cuenta patrimonial de pasivo en todos los casos. Este mismo proceso de conversin automtica se produce en ocasin de la posterior materializacin de la etapa del pagado, con su correspondiente asiento contable. c. Tratamiento de los gastos militares Por tratarse de erogaciones no reproductivas, son considerados como erogaciones corrientes en el clasificador econmico. Pero desde el punto de vista de su incidencia contable, por tratarse de bienes inventariables y con vida til de ms de un ao, deben activarse, y no tratarse como una prdida. Por lo tanto, deber distinguirse cuando se trate de su conversin al clasificador econmico de cuando se refiera a su conversin al catlogo de cuentas contables.

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CAPTULO 17
IDENTIFICACIN DE LOS MOMENTOS DE REGISTROS CONTABLES Se consideran momentos contables al conjunto de etapas secuenciales relacionadas con la previsin y ejecucin de gastos e ingresos, mostrando la relevancia de determinadas transacciones, tanto en sus efectos jurdicos internos o externos del ente, como en su eventual o definitiva incidencia econmico-financiera sobre el patrimonio estadual, en funcin de los crditos asignados y los recursos estimados presupuestariamente.

1. MOMENTOS PARA LA REGISTRACIN DE INGRESOS

Momentos previos a la ejecucin presupuestaria Estimacin presupuestaria: correspondiente a las cifras previstas en el clculo de recursos del presupuesto anual, expresadas segn el clasificador de recursos aprobado. Liquidacin: comprende la determinacin precisa de la cuanta de la exaccin tributaria, expresada en el caso de tributos base padrn por parte del sujeto activo el fisco a obrar por el sujeto pasivo el contribuyente - . En caso de tributos base declaracin jurada el monto de la exaccin est a cargo en general por parte del contribuyente. Momentos propios de la ejecucin presupuestaria Devengamiento: etapa por la que a partir de una relacin jurdica, se establece un derecho de cobro a favor de la administracin con la consecuente obligacin de pago por parte de personas fsicas o jurdicas. Se genera un derecho a favor del Estado, constituyendo contablemente un activo. Recaudacin efectiva: es la percepcin definitiva del recurso al ingresar valores lquidos de los pagos realizados por el contribuyente en el sistema bancario de cobros, quedando los fondos a disposicin directa o indirecta del sistema de tesorera.

2. MOMENTOS PARA LA REGISTRACIN DE GASTOS

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Momentos previos a la ejecucin presupuestaria Apropiacin presupuestaria: es la etapa por la cual se dispone el uso de las autorizaciones para gastar, mediante dictado de un decreto del PEN, una vez promulgada la ley de presupuesto general. Se expresa en respectivos clasificadores presupuestarios mediante previsiones de asignaciones financieras. Reserva interna: es un mero registro de carcter ordenativo y estadstico, sin consecuencias potenciales o reales irreversibles en relacin con un determinado proveedor o contratista. Compromiso: es el mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los crditos presupuestarios establecindose por va reglamentaria sus principales caractersticas: Relacin jurdica de carcter eventual Funcionarios intervinientes debidamente facultados Existencia de un crdito presupuestario previo Identificacin de contraparte y bienes a recibir Es una etapa del registro del gasto de carcter preventivo, en que se exteriorizan las caractersticas de una determinada erogacin con principio de ejecucin, pero condicionada su ejecucin total o parcial, incluso su anulacin, a la efectiva contraprestacin del proveedor o contratista, circunstancia que es propia de la etapa del devengamiento. Momentos propios de la ejecucin presupuestaria Devengado: se exterioriza cuando se considera gastado un crdito y por lo tanto ejecutado definitivamente los crditos presupuestarios por dicho concepto. Acaece cuando nace una obligacin de pago, inmediata o diferida, por la recepcin de bienes o servicios o por haberse cumplido los requisitos administrativos dispuestos para los casos de gastos sin contraprestacin. Efectos del devengado: Jurdicamente, expresado en una obligacin de pago irreversible Econmicamente, expresado en una modificacin patrimonial El gasto devengado est a su vez sujeto a restricciones en cuanto al sistema de cuotificacin para comprometer y pagar. Insumido: expresa el nivel de consumo o uso de los insumos adquiridos o de autoproduccin estatal al momento que se insumen en el proceso de produccin, ante la necesidad de determinar costos por categoras programticas, o por institucin. Se trata de una etapa contable interna. Hace uso de las tcnicas de costeo analizando su carcter de fijos o variables, directos e indirectos. Para el desarrollo de esta etapa se requiere contar con buenos registros de inventarios de bienes de consumo, normas de amortizacin de bienes de uso y criterios de imputacin de bienes no stockeables, como servicios no personales. La importancia de la etapa del insumido se relaciona con necesidades en la aplicacin de tcnicas de programacin, como el presupuesto por programas y la implementacin del TB0 o del costeo. Pagado: refleja la definitiva cancelacin de las obligaciones asumidas. Dicho momento se exterioriza cuando el acreedor tiene a su disposicin un valor lquido.

3. RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO DE LOS DISTINTOS MOMENTOS DEL GASTO

Apropiacin presupuestaria reserva interna compromiso devengado pagado La alteracin en sentido contrario de estas desigualdades demostrara la violacin a normas legales de carcter financiero y la imprudencia en la gestin de los recursos. En el momento del devengamiento se produce el proceso de integracin presupuesto-contabilidad, siendo la etapa en que la transaccin adquiere plena incidencia sobre el patrimonio y resultados de la actividad estatal. Es el instante preciso basado en el principio de la realidad econmica en que derechos y obligaciones entre partes se materializan con la entrega de un bien, impactando de manera permutativa o modificativa sobre el patrimonio. Se puede sealar un doble efecto temporal: - Previa a la conversin, la informacin es de tipo presupuestaria, en cuanto est referida a previsiones o a potenciales afectaciones sobre el patrimonio estadual. - Posterior a la conversin, muestra la incidencia patrimonial. Aqu ya la incidencia econmicofinanciera no es virtual, sino efectiva, concreta, cierta.

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4. CONTROVERSIAS EN LA DEFINICIN DE LOS MOMENTOS APLICADOS
a. Las corrientes doctrinarias Se habla del presupuesto de caja cuando se computan los recursos del correspondiente perodo fiscal, considerando los importes que se prevn efectivamente recaudar, y respecto a gastos las sumas que se prevn efectivamente pagar en dicho ejercicio. Por contrapartida, el presupuesto jurdico considera como recursos los importes en que el fisco tiene derecho a recaudar independientemente de su efectivo cobro en el mismo perodo fiscal, y como gastos las sumas que asume como obligaciones a pagar independientemente de su efectivo pago en el ejercicio. Se denomina a la primera corriente como criterio anglosajn o del percibido, y a la segunda como criterio latino o del devengado. Durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, se sigui un criterio mixto: en materia de recursos por lo percibido, y en materia de gastos por el segundo, aunque considerando como momento de ejecucin la etapa del compromiso y no la del devengado. b. Consecuencias de la aplicacin del devengado para gastos en el SPN De acuerdo al devengamiento, los efectos patrimoniales de las transacciones y otros hechos deben reconocerse en los perodos en que ocurren, con independencia del momento en el cual se produjeron los ingresos y egresos de fondos relacionados. A partir de la LAFCO, comenz a aplicarse el principio del devengamiento. A partir de 1995, por primera vez en el pas, los denominados Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados y Normas Generales de Contabilidad para el Sector Pblico. La reforma considera el momento del devengado como requisito esencial en el proceso de integracin presupuesto con contabilidad. Durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, se resaltaba la importancia de la etapa del compromiso en su contenido principalmente de tipo jurdico, con sus consecuentes obligaciones bilaterales y recprocas entre dos partes, una el Estado y la otra un tercero, que slo sucednea y potencialmente podra tener implicancia patrimonial posterior. As no exteriorizaba el registro del compromiso la verdadera incidencia de los eventos econmico-financieros del Ente, sobre todo al cierre del ejercicio. A partir de la implementacin de la reforma dispuesta por la Ley 24156, se considera al compromiso, como suceda durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, tambin como un momento requerido. Se respeta al compromiso como una afectacin que condiciona el uso de un crdito presupuestario subordinado al cumplimiento de determinados requisitos. Para mostrar la incidencia econmico-financiera de una transaccin es menester que se produzca una circunstancia irreversible y definitiva: la entrega efectiva de los bienes o la utilizacin de servicios previamente contratados. En tanto que la ley de contabilidad bajo un criterio juridicista privilegiaba como efectivamente utilizado un crdito cuando ste se compromete; la ley de administracin financiera considera utilizado efectivamente un crdito cuando ste se devenga. La Ley 24156 privilegia la realidad econmica como principio esencial de la administracin financiera, siendo lo jurdico un elemento consecuente de ello. En cambio, la derogada Ley de Contabilidad, preocupada ms por la responsabilidad del funcionario, optaba por un criterio primordialmente juridicista en el tratamiento de las etapas del gasto. c. Conciliacin de algunos aspectos dismiles con la Ley de Contabilidad En general, se compromete cuando por un instrumento llamado orden de compra se establece una obligacin o promesa futura de entregar un bien por parte de un tercero y de cancelar por parte del Estado la deuda que se generar. Y en general se devenga es decir, se asume como deuda cuando se exterioriza la relacin contractual del Estado con un tercero mediante la etapa de provisin efectiva de ese bien. Criterios por tipo de bien (en cuanto al momento del devengamiento): - Gastos en personal, mediante verificaciones de la liquidacin de las nminas de funcionarios y agentes en sus distintos tems. En cada caso se requiere la certificacin de los das efectivamente trabajados por parte de la autoridad de control del personal. - Bienes de consumo, servicios personales y bienes de capital, mediante el examen de facturas y remitos, de acuerdo a la orden de compra emitida, presentados por el proveedor y recibidos de conformidad por un agente competente de la administracin. - Trabajos pblicos, mediante la recepcin de los avances de obras por parte del organismo contratista, emitindose el correspondiente certificado de obra a favor de un contratista. - Servicios de la deuda, con el vencimiento de las respectivas amortizaciones e intereses. - Transferencias, cualquiera sea el destino final, el beneficiario debe reunir un conjunto de requisitos formales que se aprueban por acto administrativo, generando el derecho a su cancelacin.

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5. RESIDUOS PASIVOS Y CIERRE DEL EJERCICIO
a. El cierre del ejercicio fiscal Durante la vigencia de la Ley de Contabilidad, existiendo un compromiso con un tercero por la compra de un bien, en el caso que ste no se hubiere efectivamente recibido y por lo tanto no producido el devengamiento al cierre del ejercicio se generaban los denominados residuos pasivos. Equivale etimolgicamente a resto de deudas, pero stas no son ciertas sino que eventualmente podran concretarse. b. La figura de los residuos pasivos El concepto de residuos pasivos pierde identidad dentro del nuevo ordenamiento legal, por tratarse de compromisos no devengados que no significan una deuda del ejercicio de cierre por no haberse entregado aun los bienes. Con el mecanismo de residuos pasivos no se poda medir la real incidencia econmicofinanciera de las operaciones apropiadas al perodo fiscal correspondiente. Se registraban como residuos pasivos, gastos que no implicaban en rigor deuda al cierre del ejercicio, sino la eventualidad de que lo fueran en los doce meses posteriores, o tal nunca. La realidad expositiva de los estados contables se presentaba distorsionada con la aplicacin de la figura de residuos pasivos. c. La emisin de libramientos y el principio de caja La Ley 24156 dispone la obligacin de la emisin de la orden de pago en un plazo perentorio de tres das, siendo condicin inexcusable del momento del devengamiento. En sntesis, sin efectiva contraprestacin no hay devengamiento.

6. COMPROMISOS Y DEVENGAMIENTOS AL CIERRE DEL EJERCICIO

a. Caso 1: el gasto se devenga y no se paga al 31 de diciembre Slo puede cancelarse con cargo a disponibilidades (caja y banco) existentes a dicha fecha, consistente con el criterio de caja, principio rector en la gestin financiera. Puede desarrollarse un modelo operativo simblico recordando las relaciones de condicionamiento entre los distintos momentos del gasto. Dicho modelo est enmarcado por las siguientes restricciones: - Restricciones extrapresupuestarias: producto de la prohibicin del financiamiento del gasto mediante emisin monetaria por parte del Banco Central y/o la contratacin del crdito pblico no destinado a inversiones con capacidad de repago. - Restricciones presupuestarias: en funcin de que el compromiso debe ser menor o igual a la recaudacin efectiva, y que el devengado debe ser menor o igual al compromiso. Por ser el devengado un subconjunto del compromiso y al estar este momento supeditado a la recaudacin efectiva, todo gasto devengado no pagado debe estar respaldado necesariamente con saldos suficientes de disponibilidades al cierre del ejercicio fiscal. Si se ha emitido la correspondiente orden de pago, deben existir reservas de disponibilidades por los importes suficientes para cancelar el total de las rdenes de pago impagas. Excepcionalmente, puede no haberse confeccionado la orden de pago por distintas razones administrativas o burocrticas. En estas circunstancias especiales, por el principio de la realidad econmica, dado que los fondos deben estar en caja corresponde imputar el gasto devengado en el presente ejercicio, aun cuando falte el requisito formal de instrumentar la respectiva orden de pago. Deber determinarse la razn de esa omisin y la correspondiente responsabilidad administrativa. La Secretara de Hacienda determinar, en cada caso, los procedimientos a utilizar para la cancelacin e imputacin de la obligacin existente, segn el estado en que se encuentre la tramitacin que dio origen al gasto. b. Caso 2: el gasto se compromete y no se devenga al 31 de diciembre El compromiso ha implicado slo un acto jurdico de administracin con un tercero, sin consecuencias patrimoniales efectivas sino potenciales. Ningn bien se ha recibido an de un tercero, que obligue a una contraprestacin pecuniaria por parte del Estado.

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Se afectarn automticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a crditos disponibles para ese ejercicio. Los funcionarios suelen ahora dar como recibido un bien antes del cierre del ejercicio, aunque se reciba con posterioridad y el pago obviamente no se realice hasta entonces. Pero este proceder es absolutamente ilegal fcil de detectar por los organismos de control y de difcil aplicacin en la provisin de bienes de terceros.

CAPTULO 18
PROCEDIMIENTOS ESPECFICOS REFERIDOS EN EL PROCESO DE EJECUCIN PRESUPUESTARIA

1. CRITERIOS PARA LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA

La postura liberatoria confa en que el encargado de la ejecucin del gasto mantendr una conducta autorresponsable en el ritmo de sus compromisos, devengamientos y pagos. Los criterios regulatorios parten de la programacin subanual de gastos a comprometer, a devengar y a pagar. En la reforma argentina se ha seguido este criterio para la programacin de la ejecucin presupuestaria. El dictado de las normas regulatorias son de responsabilidad del rgano coordinador y del rgano rector del sistema presupuestario, supeditada a un estricta programacin de los recursos lquidos administrados por la tesorera. Si el mecanismo de regulacin no es dinmico ni flexible en relacin a la aprobacin de cuotas para gastar, se puede complicar el cotidiano desempeo de los servicios administrativos.

2. CUOTIFICACIN DE LOS MOMENTOS DEL GASTO

La programacin de la ejecucin presupuestaria requiere establecer lmites o restricciones en el compromiso y devengamiento de los recursos mediante cuotas, para adecuar los totales anuales de gastos y recursos presupuestarios con el ritmo subanual (mensual y trimestral) de ejecucin de cada categora programtica. La cuotificacin se establece de acuerdo a las solicitudes de cada SAF mediante la programacin coordinada por la ONP y la TGN, que aprueba la Secretara de Hacienda como rgano coordinador. En la reglamentacin argentina se ha establecido el siguiente esquema de cuotificacin por subperodos anuales, trimestrales y mensuales para distintos momentos del gasto: - Trimestral al momento de comprometer, cuyo importe no puede ser jams en un trimestre superior al total del saldo del respectivo crdito presupuestario anual actualizado. Las cuotas de compromiso caducan al finalizar cada trimestre. Los saldos no utilizados no se pueden transferir a trimestres subsiguientes. - Mensual al momento de devengar, pudindose transferir el saldo no utilizado de un mes a otro, pero siempre dentro del lmite del respectivo trimestre.

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Mensual al momento de pagar. La TGN supedita el proceso de programacin de la ejecucin presupuestaria asignando cuotas mensuales con la finalidad de que cada SAF efecte los pagos a proveedores y contratistas con cargo a los fondos de la Cuenta nica del Tesoro (CUT).

Los saldos de crditos de partidas presupuestarias no utilizados al cierre del ejercicio no podrn ser transferidos al prximo ejercicio en funcin del principio de anualidad presupuestaria. La diferencia entre el crdito presupuestario y el gasto devengado es un ahorro de la ejecucin presupuestaria, tambin denominado economa por no inversin.

3. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA CUOTIFICACIN

Queda a cargo de la Secretara de Hacienda definir las cuotas en funcin del financiamiento disponible. La cuota de compromiso representa el lmite para la emisin de rdenes de compra, por cuanto el monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podr ser superior al monto de los recursos recaudados. El sistema de cuotas es razonable con el fin de mantener la situacin financiera del Sector Pblico fuera del dficit, pero su aplicacin parece no ser tan lgica cuando se trata de programas cuyo financiamiento se realiza con recursos propios. Al fijar cuotas de compromiso a aquellos programas con financiamiento propio, se est interviniendo directamente en la administracin del ente, al mismo tiempo que se est violando el principio de centralizacin normativa y descentralizacin operativa. Las cuotas de compromiso para aquellos programas con financiamiento del Tesoro deberan otorgarse en un monto global, para que el administrador las distribuya de acuerdo a las necesidades que se van presentando a medida que transcurre el perodo, salvo para aquellos incisos en donde el monto est fijado por alguna normativa frrea. Qu sucede si el organismo, que previamente ha emitido una orden de compra y se ha comprometido con el proveedor en la prestacin de un servicio, se encuentra que no le ha sido otorgada la cuota del devengado o de pagado suficiente para hacer frente al libramiento de la orden de pago o a los pagos pertinentes? El organismo caera en una situacin de incumplimiento frente a las obligaciones contradas, pudiendo significar mayores costos presupuestarios por intereses y multas, cuando no el corte de la prestacin del servicio. Si la cuota de compromiso est fijada con suficiente acuciosidad, significa que se han tenido en cuenta los recursos efectivos suficientes en el trimestre. Y si esto es as no tiene sentido fijar cuotas para las etapas del devengado y pagado que surgen como consecuencias naturales de aqulla.

4. DESCENTRALIZACIN EN EL USO DE FONDOS. RGIMEN DE AUTORIZACIN Y APROBACIN

A mayor responsabilidad mayores facultades cuantitativas para gastar, y quien autoriza un gasto debe contar con la aprobacin de otro funcionario, en lo factible de mayor jerarqua.

5. GASTOS CON CARCTER EXCEPCIONAL Y RESTRICTIVOS. GASTOS DE MENOR CUANTA

a. Fondos rotatorios y Cajas chicas Los regmenes de fondos rotatorios y cajas chicas se definen como procedimientos de excepcin, restrictivos y para transacciones limitadas a casos de urgencia que no permitan la tramitacin normal del documento de pago. El procedimiento de excepcin es en cuanto a las modalidades de pago y no en relacin a los mecanismos de compra. El fondo rotatorio comprende la entrega de una cantidad mxima de dinero que, llegado al lmite autorizado mensual, slo pueden debitarse gastos al fondo en el mes siguiente, previo descargo de anteriores imputaciones. A su vez, las cajas chicas y la figura de fondos rotatorios internos son partes es decir, subsistemas de los fondos rotatorios. Una caja chica tiene por propsito descentralizar el proceso de ejecucin del gasto en las unidades inferiores de la administracin con la finalidad de hacer frente a las necesidades cotidianas que requieren respuestas rpidas. Comprende el pago nicamente en efectivo de compras de un amplio universo de bienes de menor monto. b. Procedimiento de constitucin

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Fondos rotatorios autorizados, mediante Resolucin Conjunta del Ministro de cada jurisdiccin y del Ministro de Economa, previa opinin de la CGN y la TGN. Debe especificar el SAF y los funcionarios responsables. Fondos rotatorios internos y cajas chicas autorizadas, a travs de Resolucin del Ministro de la Jurisdiccin.

Los procedimientos de reposicin pueden ser expresados mediante sendos flujogramas. Los montos no utilizados en el mes se pueden utilizar hasta que se reponga el respectivo fondo o caja chica, y ser rendidos en las prximas solicitudes de reposicin, como mecanismo para garantizar la continuidad de la actividad administrativa. Se debe proceder al rendimiento de cuentas como mnimo el da 25 de cada mes.

6. NORMAS RELEVANTES PARA LA REALIZACIN DE ECONOMA DE GASTOS

Estas normas, en cierta medida restringen el principio de descentralizacin operativa, al quitar facultades de las instituciones pblicas en administrar sus propios recursos, al requerir que el instrumento aprobatorio sea facultativo de la mxima autoridad del Ministerio. Las restricciones se suelen establecer de manera general en el propio instrumento distributivo de los crditos presupuestarios, o en el transcurso del ao fiscal mediante normas especficas. En el transcurso del ao, mediante Decisiones Administrativas de la Jefatura de Gabinete, se establecen disminuciones generales de gastos, acorde con la efectiva evolucin de los recursos. Normas de orden permanente: - En relacin a la contratacin de servicios no personales de consultores y asesores: se exige la centralizacin de la decisin aprobatoria de los contratos cualquiera sea su monto mediante resolucin del respectivo ministro de cada jurisdiccin en base a una grilla, con asignacin pecuniaria a los distintos puestos de trabajo, identificndose cada uno de ellos mediante una descripcin del puesto con sus principales funciones y tareas, con exigencias de requisitos especficos deseables. - En relacin al rgimen de pasantas con universidades: slo pueden por el nuevo ordenamiento autorizarse pasantas exclusivamente para estudiantes con ms de 10 materias aprobadas, y graduados con no ms de un ao de antigedad. Su imputacin se efecta con cargo al inciso 5 (Transferencias), y el reconocimiento pecuniario del pasante es en funcin de una grilla segn el nmero de materias aprobadas y la dedicacin horaria. - En relacin al uso de vehculos oficiales: slo se autoriza la continuidad en el uso de automotores para funcionarios de jerarqua superior al nivel de Secretario de Estado. Tienen stos la opcin de renunciar al uso del vehculo oficial, reconocindose una contraprestacin sin rendicin de comprobantes de $ 600 mensuales para gastos de movilidad. - En relacin al uso de la telefona celular: se limita su uso para nivel de categoras superior a Secretario de Estado, con asignacin de un solo servicio para cada funcionario con cargo a los respectivos presupuestos. - En relacin a la autorizacin de viajes al exterior: se atribuye la facultad aprobatoria a los respectivos Secretarios de Estado. Escala de viticos, teniendo en cuento el tiempo de permanencia: Si es inferior a 90 das: 100% del monto del vitico. Si es inferior a 180 das: 50% del monto del vitico. Si es superior a 180 das: sin derecho a monto de vitico. - En relacin a la autorizacin de viajes dentro del territorio nacional: se establece una escala de viticos segn la categora del funcionario o agente pblico.

7. AUTORIZACIONES DE CRDITOS NO INCLUIDOS EN EL PRESUPUESTO

Se informarn al Congreso Nacional en forma inmediata y se incorporarn al presupuesto nacional. Se da cuando se presentan circunstancias excepcionales en que la respuesta operativa del Estado no puede esperar. Comprende las siguientes situaciones: - Epidemias - Inundaciones - Terremotos - Otras de fuerza mayor En la comunicacin al Congreso se deber explicar por qu no fue posible con los crditos presupuestarios asignados hacer frente a esos casos de urgencia. El criterio de urgencia en la doctrina se interpreta como circunstancias imprevistas ajenas a la voluntad del administrador.

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8. DESCENTRALIZACIN VERSUS RESTRICCIN EN EL USO DE LOS RECURSOS

El Decreto 928/96 estableca la obligacin de que determinados organismos descentralizados formulen un plan estratgico con redefinicin de la misin de cada organismo, construccin de un modelo de gestin con focalizacin al ciudadano e indicadores de gestin y criterios de productividad en la administracin de los recursos humanos. La LAFCO comprende a cualquier organizacin estatal no empresaria, con autarqua financiera, personalidad jurdica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga control mayoritario del patrimonio, incluyendo aquellas entidades pblicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. Esta norma es aplicable a proyectos de inversin, que mediante una alianza estratgica del sector pblico y privado, se encomienda a este ltimo la realizacin de una obra, y su futura administracin, financiada con aportes generales del tesoro, tasas o impuestos especficos, contribuciones por mejoras, peajes y cobro de precios. a. De los fondos especiales Existe la tentacin generalizada de crear fondos especficos con lo cual, quienes tienen la posibilidad de captar ingresos, lo usen directamente para sus gastos sin pasar por una caja o tesoro central que distribuya los recursos segn prioridades predefinidas por las polticas pblicas. El criterio de salvaguardar la existencia de una caja nica es consistente con el principio de universalidad del presupuesto. El artculo 23 (LAFCO) prohbe destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender especficamente el pago de determinados gastos, fijando como excepciones de carcter taxativo: las provenientes de operaciones de crdito pblico, los originados en bienes recibidos a ttulo gratuito, siempre que tengan un fin especfico por parte de su primitivo propietario, como aquellos que por leyes especiales tengan afectacin especfica. Se determinan as los siguientes requisitos taxativos para crear fondos especiales: - Establecidos por ley. - Cumplir las pautas de programacin presupuestaria en materia de cuotificacin de compromisos y pagos. - Identificacin de ingresos mediante sus depsitos en el primer da hbil posterior de recibidos y la realizacin de pagos mediante una cuenta bancaria especial administrada por el respectivo servicio administrativo. - Cumplimentar exigencias formales en materia de informacin y preparacin de la documentacin. - Ingresar saldos sobrantes al cierre de cada ejercicio a rentas generales. b. Los fideicomisos como herramienta de financiacin para erogaciones especficas El fideicomiso es un contrato en virtud del cual se transfieren fondos o bienes por parte de una persona fsica o jurdica (fiduciante) a otra persona (fiduciario) juntamente con precisas obligaciones de gestin a beneficio de otra tercera persona (beneficiario). Los fideicomisos pblicos establecen que un fiduciante trasmite temporalmente al fiduciario la propiedad o el dominio de las cosas o bienes fideicomitidos, erigindose este ltimo como un verdadero propietario por un perodo determinado para realizar un fin de inters pblico. El fiduciario, aunque es propietario por el tiempo de duracin del fideicomiso no mayor a 30 aos -, no podr alterar el destino de los bienes entregados ni alterar unilateralmente la nmina de beneficiarios. Los fondos fiduciarios deben cumplir con los siguientes requisitos: - Creacin por ley especfica con inclusin expresa en el mbito del art. 8 de la LAFCO. - Aprobacin presupuestaria anual - Observacin de las metodologas de modificacin presupuestaria. - Remisin mensual de su ejecucin a la ONP y la CGN. - Informacin de gestin de resultados al cierre del ejercicio. - Prohibicin de contar con estructura de personal, ya sea permanente como temporario. La SIGEN ha sostenido que los fondos fiduciarios no cuentan con un sistema de control interno confiable que permita supervisar integralmente el cumplimiento de la normativa de administracin financiera. Por lo tanto, se necesitar mejor control. Los fondos fiduciarios sirven en gran medida para reemplazar a los criticados fondos especiales financiados con impuestos y tasas con destino especfico.

9. FONDOS RESERVADOS Y SECRETOS

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Se refiere a ciertas partidas o fondos no sujetos a control, que en cierta manera repugna con el principio republicano de difusin de los actos de gobierno. Pero ciertas situaciones de seguridad pblica o requerimientos para tareas de inteligencia demandan que el destino de ciertos gastos no sea conocido por el conjunto de los ciudadanos. Los gastos reservados se aprueban por decretos con la letra S, no siendo publicados obviamente en el Boletn Oficial. Por supuesto que no se exigen ni rendiciones de cuentas ni registros en los trminos exigidos para la generalidad de los gastos. Su destino debe ser auditado por una comisin o comit especial del Poder Legislativo conformado por miembros del oficialismo y de la oposicin. En Argentina, una comisin bicameral es responsable de su control.

CAPTULO 19
CONTABILIZACIN DE RECURSOS PBLICOS

1. EL RGIMEN LEGAL TRIBUTARIO ARGENTINO

En Argentina, por la Constitucin Nacional, constituyen recursos nacionales en forma exclusiva y permanente: los impuestos a la importacin y exportacin y el producido del monopolio federal sobre los servicios postales; y en concurrencia permanente con las provincias los impuestos indirectos. De manera transitoria el gobierno central, cuando se den los extremos de urgencia nacional, administra la percepcin de impuestos directos, ya sea exclusivamente o en concurrencia con tributos similares provinciales. Ante la circunstancia de que un Estado central cobra tributos que debern redistribuirse entre los estados subnacionales se hace necesaria la vigencia de un sistema de reparto interjurisdiccional llamado rgimen de coparticipacin federal. Entre sus ventajas, evita la doble imposicin, garantiza la unidad legislativa y una economa de gestin producto de una administracin fiscal unificada. Su mayor inconveniente es determinar el criterio de cmo distribuir los montos recaudados. Ante esta demanda el sistema de informacin financiera deber mostrar una adecuada exposicin en el registro de ingresos. La masa de los ingresos coparticipables incluye la suma de los ingresos corrientes tributarios directos cedidos para su cobro por las provincias a la nacin ms los ingresos tributarios indirectos que pueden ser percibidos en concurrencia por ambos niveles de Estado.

2. EL LABERINTO BORGIANO DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL EN ARGENTINA

La base o masa coparticipable est integrada por la sumatoria (ao 2003) de los siguientes impuestos: IVA, ganancias, cuenta corriente bancaria, internos y otros, altas rentas, ganancia mnima presunta, intereses pagados y bienes personales. Las retenciones a las exportaciones se consideran entre los gravmenes al comercio exterior de potestad exclusiva de la Nacin. La masa coparticipable se distribuye mediante dos grandes etapas: - Etapa 1, de deduccin previa de la masa coparticipable: mediante dos etapas secuenciales: Fase 1: del 100% de la masa coparticipable se detraen diferentes montos fijos o porcentuales sobre determinados impuestos. Fase 2: un 15% del saldo de la fase 1 se destina al financiamiento del rgimen de previsin social.

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Etapa 2, de distribucin general del saldo de la masa coparticipable: la totalidad de las jurisdicciones participan en el reparto del saldo de la masa coparticipable mediante dos fases: Fase 1: distribucin primaria, con el siguiente rgimen de reparto: 41,64% con destino al Gobierno Nacional. 1% con destino al sistema de Aportes del Tesoro Nacional (ATN). 57,36% al conjunto de Estados Provinciales. Fase 2: distribucin secundaria, seguidamente se redistribuye el porcentaje del 57,36% entre todas las provincias.

Otros ingresos con criterios de coparticipacin independiente. El Monotributo a pequeos contribuyentes se destina en un 30% a las provincias redistribuido segn los criterios de la fase 2 de la etapa 2, y un 70% al rgimen de previsin social. El impuesto por contribuciones patronales y el impuesto a los automotores gasoleros se destinan en un 100% al rgimen de previsin social. Existen tambin impuestos especficos a los combustibles lquidos y geseosos que van a financiar directamente fondos con asignacin especfica para la vivienda, vialidad, electricidad, etc., que a su vez se distribuyen una parte al conjunto de las provincias.

3. RGANO INTERJURISDICCIONAL DE GESTIN

Una Comisin Federal de Impuestos, formada por representantes de la Nacin y de la totalidad de las provincias, tiene la competencia y realiza el control de la conformacin de la masa coparticipable y las distribuciones primaria y secundaria respectivas entre las distintas jurisdicciones.

4. NECESIDAD DE UN SISTEMA ACTUALIZADO DE COPARTICIPACIN

En general, los principios que imperan son de tipo devolutivos, por el cual los estados subnacionales deben recibir en relacin directa a los impuestos que generan e integran la masa, y de tipo distributivos, en funcin de diferentes necesidades sociales o regionales de cada jurisdiccin. A principios de 2004 las bases propuestas para la discusin entre nacin y provincias parten de las siguientes pautas: - Piso de coparticipacin: en funcin de los fondos distribuidos en el ao 2003, de manera que ninguna provincia reciba en trminos absolutos una cifra menor que la del ao anterior. - Fondo especial anticclico: para resolver situaciones de emergencia financiera y administrar el excedente de la recaudacin. El criterio de reparto sera basado en el criterio devolutivo puro. - Descentralizacin: mediante la transferencia progresiva a las provincias de la cobranza de impuestos por parte de la nacin. - Endeudamiento: con fijacin de lmites al nivel del crdito pblico provincial a contraer. - Aportes especiales: modificando el criticable sistema de Aportes del Tesoro Nacional (ATN). - Consejo de administracin federal: para la gestin y control de fondos coparticipables. Pautas para la asignacin de recursos: - Un 50% mediante indicadores devolutivos, en correspondencia con la generacin de riqueza de cada provincia, que a su vez se distribuira as: Un 30% en funcin del Producto Geogrfico Bruto, y Un 20% en funcin de la poblacin de cada una de ellas. - Un 30% bajo el criterio redistributivo, con el fin de nivelar las posibilidades de brindar servicios pblicos en todas las jurisdicciones subnacionales. - Un 20% en funcin de un criterio de resultados, medido por la evolucin relativa de los recursos propios de cada estado subnacional con la finalidad de premiar una mejor performance recaudatoria propia, mediante la aplicacin de indicadores de eficiencia fiscal.

5. LA LEY 24156 Y LA INFORMACIN DE LOS INGRESOS PBLICOS

Los fondos coparticipables son administrados por la Nacin en funcin de normas legales pactadas o convenidas en los marcos de las atribuciones fiscales de los distintos niveles de gobiernos emanadas de la Constitucin Nacional. Los recursos coparticipables no integran el espectro de erogaciones del Sector Pblico Nacional.

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El sistema debe permitir a los organismos correspondientes la implementacin de controles sobre: - El sistema bancario, para la verificacin y conciliacin de los importes cobrados, no slo desde el punto de vista monetario, sino tambin en relacin al plazo. - Los organismos recaudadores, para la verificacin y conciliacin de los distintos momentos de registros e ingresos. - La tesorera general, para la verificacin y conciliacin de los saldos de las distintas fuentes financieras y de numerosas cuentas bancarias. Los controles sern efectivos si se cuenta con informacin oportuna, basada en modernos sistemas de comunicaciones teleprocesados y en red. El sistema debe permitir la integracin de la informacin de manera global y desagregada en el SIDIF, dentro de un proceso autocontrolable con la determinacin de responsabilidades definidas del sistema bancario recaudador, y la fiscalizacin integral de la AFIP.

6. CRITERIOS PARA LA IMPUTACIN CONTABLE DE INGRESOS

a. Momentos no definidos legalmente en la reglamentacin Estimacin presupuestaria: equivale conceptual y cuantitativamente con el Clculo de recursos del presupuesto anual, expresado mediante el clasificador econmico de recursos. Liquidacin: realizada a partir de padrones elaborados por el rgano fiscal, o declaraciones juradas de los propios contribuyentes, o eventualmente de oficio por parte de los organismos fiscales. Es el momento en que se determina la cuanta del tributo.

b. Momentos definidos legalmente en la reglamentacin Devengado: se establece un derecho de cobro a favor de la administracin con la consecuente obligacin de pago por parte de personas fsicas o jurdicas, generando un derecho a favor del Estado al vencimiento del tributo, que al incrementar su activo produce una modificacin patrimonial. Es el momento en que se considera ejecutado un recurso. El devengado de recursos es el eje integrador entre el presupuesto y la contabilidad. Recaudacin efectiva: comprende la percepcin de valores lquidos de las obligaciones tributarias desde cuando ingresan al sistema bancario, aunque posteriormente estn a disposicin del rgano rector del sistema de tesorera. Un primer submomento abarca la recaudacin en las distintas bocas de percepcin del sistema bancario y su concentracin en el Banco Nacin como agente financiero del Estado nacional. Y el segundo submomento es cuando se produce el efectivo ingreso a los respectivos tesoros. Los fondos recaudados son puestos efectivamente a disposicin del TGN o tesoreras provinciales a travs de sus cuentas bancarias.

7. DIFICULTADES EN LA DETERMINACIN DE LOS MOMENTOS DE REGISTROS

La aplicacin del devengado excepcionalmente es recomendable slo en aquellos casos en que los tributos estn jurdica e irrevocablemente convalidados por los contribuyentes. Tambin podran encuadrarse cuando se hayan iniciado acciones ejecutivas en sede judicial con embargos preventivos que en todos los casos demuestren la existencia de un ttulo ejecutivo cierto que lo respalde.

8. CONTABILIZACIN DE INGRESOS
a. Requisitos Universalidad de registro Principio del devengado Frontera ampliada en la definicin de ingresos, integrada por: Ingresos corrientes Disminucin de activos Incremento de pasivos Incremento de patrimonio Plan integrado de cuentas, a travs del convertidor del clasificador de ingresos presupuestarios a cuentas patrimoniales.

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b. Un modelo integral de registracin 1) Los actores participantes En los registros de ingresos, adems de los rganos rectores del sistema de administracin financiera, participan y muy activamente otras entidades. Se deber tener en cuenta el sistema bancario, compuesto por la red de sucursales perceptoras de los pagos, la casa matriz de cada una de las instituciones del sistema de cobros y el banco centralizador. Un banco centralizador es la institucin designada como agente financiero oficial del gobierno, como es el caso del Banco de la Nacin Argentina. Tambin participan el conjunto de tesoreras de los estados subnacionales. Los organismos de administracin tributaria, como es el caso de la AFIP. Y por ltimo quienes pagan, los contribuyentes como sujetos pasivos. 2) La simulacin del modelo El da de recaudacin por sucursal bancaria, funciona un primer nivel como unidad operativa independiente en el diseo del sistema que luego se consolida en un segundo nivel, cuando cada sucursal n deposita en su casa matriz del banco x (nivel 2). Estos importes se trasfieren a su vez a una cuenta del banco centralizador del sistema denominada cuenta compensadora en un tercer nivel. 3) La cuenta puente La cuenta compensadora funciona a su vez como cuenta puente, que permite el paso (transferencia) nivel 4 de la recaudacin efectiva sin que sta se demore, con los consiguientes perjuicios sobre la liquidez de las tesoreras generales nacionales y provinciales nivel 5 ante inconvenientes de ndole formal o sustancial. 4) Diferenciacin por tipo de contribuyente Distingue entre un reducido nmero de contribuyentes con un significativo inters fiscal (grandes contribuyentes) y la de un mayor nmero de contribuyentes (medianos y pequeos) de menor inters fiscal individual, aunque importante en su recaudacin agregada. Los grandes contribuyentes representan cerca de dos tercios del universo financiero. Se les puede exigir presentar declaraciones y pagos exclusivamente ante una determinada agencia recaudadora o estar obligados a identificarse como tales al exteriorizar cualquier vnculo tributario. Los pagos tambin pueden realizarse en una boca especial. Los grandes contribuyentes suelen ser notificados automticamente de oficio al vencimiento del tributo cuando ste no es cancelado. 5) Los asientos contables necesarios Se deben efectuar los registros primarios y secundarios por parte de los rganos rectores y ejecutores responsables del sistema tributario mediante asientos que reflejen: - El registro de la recaudacin tributaria bruta devengada (nivel 0), a partir del momento de liquidacin del tributo, en el caso de impuestos sobre padrones o los mencionados grandes contribuyentes. Pueden incluirse en estos casos a todos los contribuyentes obligados a pagar mnimos o anticipos a cuenta de sus obligaciones definitivas. - El registro de la recaudacin tributaria bruta en el momento de la percepcin de los recursos (nivel 1), en las agencias y sucursales de los bancos del sistema. Interesa el total percibido discriminado por banco. - El registro de la consolidacin o centralizacin de la recaudacin tributaria bruta a nivel de cada uno de los bancos receptores (nivel 2), diferenciando los ingresos tributarios no coparticipables, y los que forman la masa coparticipable. - El registro de la transferencia de la recaudacin tributaria bruta de los bancos perceptores al banco centralizador (nivel 3), con liquidacin de gastos y comisiones bancarias a cada bando receptor. - El registro de los dbitos por comisiones y gastos bancarios mal realizados, liquidaciones incorrectas por el banco receptor (nivel 4). - El registro de la distribucin de la recaudacin tributaria bruta y transferencia de fondos por parte del banco centralizador a las cuentas de la tesorera general y de las provincias (nivel 5), por la coparticipacin con las deducciones correspondientes a gastos y comisiones bancarias del banco centralizador. 6) Ventajas de un sistema automatizado

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Mediante el arbitrio de una cuenta puente el sistema contable puede efectuar un seguimiento de los recursos, exponiendo no slo los desfasajes entre importes devengados y percibidos, en caso que los primeros puedan determinarse, sino tambin las diferencias de lo recaudado en cada boca del sistema bancario, con el total a nivel de institucin, mediante un procedimiento de autocontroles entre los distintos estamentos bancarios. Los fondos debern ser acreditados en forma diaria al banco centralizador de la recaudacin de forma que las respectivas tesoreras cuenten con su disponibilidad inmediata.

9. INFORMACIN INTERESTATAL DE LOS RECURSOS

Un sistema integrado de registros de los recursos permite contar con informacin a tiempo real en cada uno de sus momentos y etapas de percepcin. La informacin debe ser incorporada en forma directa a la base central de datos de la Contadura General de la Nacin. Cada provincia podr integrarse a dicha base en forma directa, permanente y automtica mediante la red de teleprocesamiento, permitiendo conocer, controlar y auditar la informacin. Con la implementacin de la Cuenta nica del Tesoro (CUT), las distintas cuentas bancarias se absorben en una nica cuenta.

10. CMO SOLUCIONAR EL CUMPLIMIENTO LEGAL DEL DEVENGADO

En la prctica, implicara retornar a un criterio mixto, aunque diferente al vigente con la Ley de Contabilidad. En materia de recursos, se registrara por el criterio de lo percibido, que surgira fcticamente de deducir del total devengado las previsiones. Es decir, previsiones por incobrables al 100% equivalente a la diferencia entre la recaudacin efectiva y el propio devengado. Y en materia de gastos, eso s, por lo devengado. El criterio del previsionamiento es un atajo para cumplir con la Ley 24156 que lo exige, aun cuando no se haya respetado.

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CAPTULO 20
PRODUCTOS FINALES DE INFORMACIN FINANCIERA

1. PROCEDIMIENTO LGICO DE UN SIDIF

En Argentina, como resultado del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Secretara de Hacienda de la Nacin, por intermedio del rgano rector del sistema la Contadura General de la Nacin -, dise el llamado Modelo conceptual del sistema integrado de informacin financiera (SIDIF). Se aprueba el procedimiento de reexpresin de los Estados Contables del Sector Pblico Nacional a moneda constante, incluyendo los presentados por los organismos descentralizados, incluidas las instituciones de la Seguridad Social. Se puede resumir un SIDIF en tres tipos de integraciones: - Interrelaciones de cada centro de registro primario con el registro secundario de la CGN. Desde la ptica de la visin de la produccin muestra los procesos institucionales de transformacin de datos en informacin procesada, a partir de la cual se logra como producto final diversos estados financieros. - Proceso de conversin al momento de ejecucin presupuestaria en registros contables, con incorporacin de registros no presupuestarios. - Expresin bajo una visin productiva del desarrollo del SIDIF, mediante la interaccin de los respectivos insumos con el proceso tecnolgico de transformacin, se obtiene la produccin final de informacin, o resultados financieros.

2. INTEGRACIN DE LOS INSTRUMENTOS DE INFORMACIN FINANCIERA

Un SIDIF debe mostrar sus bondades mediante un esquema de pruebas de coherencia. Los estados financieros se pueden distinguir en: - Estados financieros globales: Presupuesto y Balance General (Estado Patrimonial y Estado de Resultados), para la totalidad de las transacciones previas y posteriores respectivamente, con incidencia econmico-financiera sobre el Ente estatal. - Estados financieros parciales: suministrando informacin financiera especfica como subproductos del SIDIF (ejecucin presupuestaria, ratios, Punto de Equilibrio, Estado de Origen y Aplicacin de Fondos, Presupuesto de Caja, EAIF).

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La contabilidad integrada de las instituciones pblicas, como mnimo deber mostrar peridicamente los siguientes Estados: - En relacin al presupuesto: Ejecucin del presupuesto de recursos. Ejecucin del presupuesto de gastos. - En relacin a la contabilidad general: Estado de resultados, ms apropiadamente debera denominarse Estado de ingresos y gastos corrientes. Estado de origen y aplicacin de fondos. Balance general. Ejecucin del presupuesto de caja y disponibilidades de fondos. Estado de la deuda pblica. - En relacin a las cuentas pblicas: Estado Ahorro/Inversin/Financiamiento. El Decreto 1361/94 establece que la CGN producir como mnimo los siguientes estados contables financieros: - Estado de ejecucin presupuestaria de recursos y gastos de la administracin nacional. - Balance de sumas y saldos de la administracin central. - Estado de origen y aplicacin de fondos de la administracin central. - Balance general de la administracin central. - EAIF de la administracin nacional. - EAIF del sector pblico no financiero.

3. LOS RATIOS EN UN SIDIF

Reglas de oro de toda gestin financiera: - Regla 1: que el activo corriente sea superior al pasivo corriente. Es decir, contar con una capital de trabajo Kt (o fondo de maniobra) positivo y suficiente para garantizar el desenvolvimiento a corto plazo de la administracin. - Regla 2: que la rentabilidad sea superior a las tasas de intereses que se pagan. - Regla 3: que el capital de trabajo (Activo corriente menos Pasivo corriente) ms Activo no corriente est financiado por Pasivo a largo plazo.

4. APLICACIN DEL SIDIF EN LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS FINANCIEROS

Las Unidades de Registro Primario debern mostrar permanentemente la evolucin y situacin de la ejecucin presupuestaria de recursos y gastos, el inventario de bienes fsicos y de los movimientos de fondos con identificacin de responsables de su administracin y custodia. Los Centros de Contabilidad de los Organismos Descentralizados operarn sus propios sistemas contables, debiendo adems producir los estados que determine la CGN. Las empresas y sociedades del Estado desarrollarn sus propios sistemas de contabilidad de acuerdo con los criterios generales que fije la CGN. Son responsables de elaborar y remitir los estados financieros a la unidad central del sistema.

En materia de rendicin de cuentas, los titulares de los SAF sern responsables de la elaboracin de la rendicin centralizada de cuentas del mbito de su competencia, de acuerdo con las normas, procedimientos y plazos que determine la CGN, incorporando los estados financieros y toda otra informacin que permita verificar el uso eficaz y eficiente de los recursos asignados. Se ha concebido el SIDIF-OD (Organismos Descentralizados) como un sistema integrado que permita: - La interaccin en forma concurrente de los usuarios con una base de datos integrada en cada organismo. - La interoperabilidad con el SIDIF central. - El anlisis de los registros del SIDIF-OD enviando informacin en ambas direcciones va TRANSAF con la produccin automtica de diversos estados financieros.

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El acceso de los organismos de control de la informacin en tiempo real a travs de terminales perifricas.

5. FORMULARIOS INSTRUCTIVOS
a. Formularios e instructivos en materia de gastos 1) El TRANSAF La CGN ha desarrollado el sistema TRANSAF (Transmisin de datos de los SAF) va red Intranet. Se dise as, un circuito de informacin por el cual la CGN recibir de los SAF archivos de datos de los formularios de ejecucin presupuestaria. El resultado de esas transmisiones se devuelve con posterioridad al centro de registro de origen de los respectivos SAF. 2) Formularios utilizables C35 - Registros de compromisos: los responsables de su elaboracin son los titulares del SAF y de la Unidad de Registro Contable. C41 Orden de pago: con la finalidad de exteriorizar el devengado y pagado, se unifica en un solo formulario ambos momentos. Son responsables de su elaboracin el secretario del rea o mximo titular de organismo, el titular del SAF y el titular de la Unidad de Registro Contable. C42 Orden de pago sin imputacin presupuestaria: ante la necesidad de disponer la salida de fondos de la TGN que no puedan excepcionalmente imputarse presupuestariamente. Bajo la responsabilidad directa del Secretario de Hacienda o Subsecretario de Presupuesto para el tratamiento de las jurisdicciones no institucionales Servicio de la Deuda Pblica y Obligaciones a cargo del Tesoro. C43 Fondo rotatorio y reposiciones: incluye la informacin vinculada con la constitucin de la entrega de los fondos con fines especficos, formalmente autorizada y con cargo de rendicin del objeto del gasto efectivamente gastado para su reposicin. Son iniciados por los respectivos SAF. C55 Regularizacin y modificaciones del registro: permite normalizar el registro de imputaciones realizadas con anterioridad que, por diversas circunstancias, deben ser rectificadas, modificadas o tratadas especialmente en el caso de desembolsos externos. C10 Ejecucin de recursos

3) Caractersticas comunes de los formularios y procedimientos En todos los procedimientos, existe una exigencia en materia de autocontroles de datos e informaciones. Slo con la introduccin correcta de los datos, el SIDIF asigna en el formulario un nmero correlativo con precisin de hora y fecha. Adems, verifica la existencia de crdito presupuestario disponible, registro previo de compromiso y cuota de devengado en los distintos niveles de imputacin informados. Cuando no existen observaciones ser registra el devengado contable. El manual seala en todos los casos que la firma que los responsables deben plasmar al pie del documento certificar que se ha verificado el correcto llenado del formulario, que se ha tenido a la vista toda la documentacin de soporte y que el tipo de registro, la clase de gasto y la imputacin presupuestaria son las que corresponden a cada caso en particular. b. Formularios e instructivos en materia de recursos 1) Procedimientos de registros de recursos Procedimientos de registros de recursos en la TGN, a partir del envo de informacin por parte del Banco Nacin y Banco Central del extracto diario, con el movimiento de cuentas corrientes de la TGN y de las cuentas recaudadoras de la AFIP. Procedimientos de informacin y registro mensual de recursos en la CGN, a partir de la obligacin mensual de cada SAF del envo del resumen de registro de ejecucin presupuestaria de recursos propios, con afectacin especfica, transferencias y desembolsos de prstamos obtenidos. Desarrollo de la clasificacin y codificacin de cuentas corrientes del organismo en relacin al clasificador presupuestario de recursos.

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Desarrollo para cada organismo recaudador de instructivos especficos vinculados con los estados de consultas e informes de la ejecucin de recursos por rubros, SAF, orgenes, clasificacin econmica, entre otros de similar importancia.

2) Procedimientos para la elaboracin de la conciliacin bancaria En forma diaria y automtica se deben mostrar las inconsistencias; instrumentacin de operaciones de ajuste de cuentas corrientes, y determinacin de la base de presentacin y registros de los saldos disponibles de cuentas corrientes, deuda exigible, los cheques/transferencias emitidas, entregadas, pagadas al banco y en trnsito o en caja.

6. ESTADOS FINANCIEROS FINALES. EL BALANCE DEL ESTADO

Un Balance General del Estado (BE) recopila, vala, procesa y expone el conjunto de transacciones, con incidencia econmico-financiera ocurridas en un ejercicio, mostrando globalmente la situacin patrimonial y de resultado de la performance del sector pblico. El Balance del Estado cierra el circuito de fiscalizacin, al exponer en forma consolidada los resultados anuales de una gestin de gobierno. a. Normas constitucionales y legales La Constitucin Nacional establece como atribucin del Congreso aprobar o desechar la Cuenta de Inversin (Balance del Estado). Su aprobacin indica que el Poder Ejecutivo ha sabido dar correcto uso a los recursos puestos a su disposicin. El rechazo parcial o total, segn el caso impulsar constitucionalmente distintas tramitaciones interpoderes para subsanar los aspectos observados en el caso de rechazos parciales, y las consecuencias polticas y judiciales, si las hubiera. El Poder Ejecutivo, en su carcter de poder administrador, es responsable material de su confeccin. E institucionalmente est encargada de su instrumentacin la Contadura General de la Nacin. b. Requisitos para su elaboracin Constituir una salida automtica del sistema contable, a partir de informacin procesada con distintos grados de agregacin. Procesar los datos aplicando normas comunes y generales, que evitan la anarqua en su tratamiento, proveyendo de informacin coherente y confiable. Adoptar principios generalmente aceptados por la doctrina contable, dada la similitud en el tratamiento de los hechos con incidencia econmico-financiera. Acentuar la rigurosidad del control de responsabilidad del funcionario, al extender la fiscalizacin de la tradicional faz formal a la del mrito de los resultados fsicos o reales. Facilitar las tareas de los organismos de control, basados en criterios de integridad, grado de detalle, oportunidad de presentacin. Registrar toda transaccin en una nica circunstancia. Expresar el cumplimiento fsico de objetivos, metas y volmenes de trabajo. Determinar el comportamiento de los costos globales y relacionarlos con unidades de medidas de objetivos y actividades, mostrando los costos unitarios de las acciones estatales.

c. Proceso de elaboracin 1) Integralidad informativa Al integrar el presupuesto con la contabilidad en la etapa del devengado, debe presentarse especial atencin al tratamiento dado a los gastos devengados y no pagados, y los gastos registrados como compromisos y no devengados al cierre del ejercicio. En el primer caso se apropiarn al ejercicio cerrado, y se debe verificar al cierre un nivel de disponibilidades suficiente para honrar los pagos de los libramientos adeudados. En cuanto a los compromisos no devengados al cierre, corresponder su apropiacin a los respectivos crditos presupuestarios del ejercicio futuro. La necesidad de determinar los costos de las operaciones pblicas en forma anual globalizada, requiere de la apropiacin de diferente informacin relacionada con el estado de los activos al cierre y de los insumos de las existencias de bienes de cambio. 2) Grupos de formularios

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Grupo 1: de recoleccin de informacin detallada de activos y pasivos. Grupo 2: de informacin de la totalidad de entes contables, con personera jurdica y patrimonio. Incluye el conjunto de estados financieros de organismos descentralizados, que debern integrarse a los estados de la administracin central por sus patrimonios netos. Comprenden el estado de ahorro/inversin/financiamiento, estado de ejecucin presupuestaria de erogaciones, de ejecucin presupuestaria de recursos, de los gastos figurativos, del estado demostrativo de activos y pasivos corrientes y de las fuentes y aplicaciones financieras. Grupo 3: de informacin de la gestin de la ejecucin fsica.

3) Pruebas de coherencia Las pruebas de coherencia deben mostrar consistencias en la informacin en aspectos relevantes como: - Discriminacin de partidas por objeto del gasto y su exposicin en gastos corrientes y/o de capital y/o aplicacin financiera. - Discriminacin de los rubros de ingresos corrientes, recursos de capital, incremento de activos e incremento de pasivos en materia de recursos. - Verificacin de cifras de inicio y cierre de cada ejercicio. Las variaciones debern demostrar en sus totales las diferencias patrimoniales y de resultados. Los distintos rubros componentes debern conciliarse con la informacin de los Estados demostrativos del Capital de trabajo, del Origen y Aplicacin de fondos y el EAIF. d. Contenido del Balance General del Estado 1) Informacin de naturaleza financiera Deber contener en materia presupuestaria sus estados de ejecucin, en materia de tesorera la situacin final y movimiento del Tesoro y en materia de crdito pblico la situacin de la deuda pblica interna, externa, directa e indirecta. El carcter integrador del sistema contable debe exponer diversa informacin demostrativa de la gestin global con la formulacin de: - Estados de resultados derivados del neto de recursos y gastos corrientes. - Estado de origen y aplicacin de fondos, activos y pasivos corrientes, fuentes y usos de fondos. - Balance general de la administracin central. - Balance consolidado del sector pblico. Algunos estados financieros importantes Estados de ejecucin del presupuesto: deben mostrar en sus distintas variables, momentos y formas de exposicin con el uso de diversos clasificadores, la performance financiera de la administracin. Estado de Ahorro/Inversin/Financiamiento: la determinacin del ahorro-desahorro, dficitsupervit y necesidades de financiamiento indican relaciones globales de ingresos y egresos desde el punto de vista de su clasificacin econmica. Estados de situacin del Tesoro: muestran el desenvolvimiento de la situacin inicial, los movimientos monetarios ocurridos en el ejercicio y la situacin de disponibilidades al cierre. Estado de la deuda pblica: debe incluir estados de la deuda pblica interna, externa, directa e indirecta.

2) Informacin de naturaleza real La evaluacin del comportamiento de los indicadores de la produccin pblica en consonancia con las 5E, permiten mostrar la informacin real en materia de: - Eficacia: midiendo los diferentes grados de cumplimiento de las acciones estatales, mediante medidas de realizaciones que reflejan los resultados obtenidos de los distintos programas de gobierno, en trminos de logros de objetivos concretos. - Economicidad: requiere la implementacin de tcnicas de costeos estndar e histricos, comparativos con otros prestadores pblicos, privados y comunitarios, costos totales y unitarios, fijos y variables, y por su comprensin la grfica del punto de equilibrio por actividades y/o estamentos institucionales de cada estructura orgnica. - Eficiencia: la relacin entre la produccin final y los insumos.

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Tambin es posible medir las otras dos E. La efectividad, a partir del registro de las opiniones de los ciudadanos. Y la ejecutividad, teniendo en cuenta en qu plazos se han cumplido los objetivos concretos previstos.

7. FISCALIZACIN DE LA CUENTA DE INVERSIN EN EL SECTOR PBLICO NACIONAL

a. Importancia de su presentacin en tiempo legal En el orden nacional, el ingreso de la Cuenta de Inversin al Poder Legislativo deber presentarse anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del ao siguiente al que corresponda tal documento. Un BE, surgido de un proceso integral e integrado en su elaboracin, permite en tiempo oportuno, y de manera tcnicamente accesible, el ejercicio de las atribuciones del rgano poltico controlante el Congreso de la Nacin analizando y evaluando el desempeo de las acciones del poder administrador de la Nacin: el Poder Ejecutivo Nacional. b. Facultades de control Existe una obligacin constitucional inherente con el deber republicano de informar, por parte del Presidente, el Jefe de Gabinete y de sus Ministros. Elaborada la Cuenta de Inversin, es competencia de la Auditora General de la Nacin el dictamen sobre los estados contables financieros de la administracin central. Es funcin de la AGN examinar y emitir dictmenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administracin central, preparados al cierre de cada ejercicio. El control de la cuenta de inversin por parte del Congreso es fundamentalmente de naturaleza poltica, en cuanto al destino de los fondos pblicos de acuerdo a las facultades otorgadas por el Presupuesto General y dems normas pertinentes a la correcta gestin financiera-patrimonial. La ley no establece un plazo en el tratamiento de la Cuenta de Inversin. La Ley de Contabilidad era ms especfica. Dispona que una comisin bicameral del Congreso tendr a su cargo el examen de la cuenta general del ejercicio. Deber expedirse antes del 15 de septiembre siguiente, en su defecto, el Congreso tomar como despacho el informe del Tribunal de Cuentas. Si al clausurarse el quinto perodo ordinario de sesiones posterior a su presentacin, no existiera pronunciamiento del Congreso, se considerar automticamente aprobada.

8. SISTEMAS DE MACROINFORMACIN ECONMICA

a. Organismos de crditos requeridos El Fondo Monetario Internacional (FMI) exige la adhesin al Sistema General de Divulgacin de Datos (SGDD) o a las Normas Especiales de Divulgacin de Datos (NEDD), que tratan de impulsar el uso de criterios de exposicin de los datos financieros de cada pas. El Banco Mundial (BM) realiza misiones especiales para evaluar los sistemas de administracin financiera de los Estados, constituyendo dicha evaluacin un requerimiento que condiciona el acceso a sus prstamos. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) desarrolla una serie de proyectos que apuntan a la transparencia. Varios de ellos tienen como objetivo la divulgacin y aplicacin de las NIC y las NICSP. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en un proyecto conjunto con el BM, est formando un banco de datos de carcter mundial sobre las prcticas y procedimientos presupuestarios.

b. El sistema de cuentas nacionales de la Organizacin de las Naciones Unidas El criterio del devengado. El proceso de interconexin entre el sistema contable y el sistema de cuentas nacionales se facilita con la adopcin del criterio del devengado como momento de integracin de la ejecucin presupuestaria con la contabilidad. El Sistema de Cuentas Nacionales prev la preparacin de cuentas relacionadas con: - Produccin - Ingresos y gastos - Acumulacin de capital - Variaciones de activos y pasivos

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Balance

Partes del modelo. Los cuadros de cuentas nacionales propuestos por la ONU se disean en cuatro partes: - Determinacin de la importancia del sector pblico. - Informacin detallada de agregados econmicos. - Informacin detallada sobre ingresos y gastos gubernamentales. - Conjuntos completos de cuentas. Relaciones con otros sistemas. Respecto a la informacin detallada sobre ingresos y gastos gubernamentales debe a su vez relacionarse con dos aspectos. En primer lugar, con el Sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (EFP) del FMI. En segundo lugar, ante la necesidad de consolidar la totalidad de la informacin, con la del resto de los niveles de gobiernos provinciales y municipales. Estado actual de la integracin. En la actualidad no existe un vnculo integrado de informacin de los estados contables financieros emitidos. c. El Sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del FMI Alcance. Como esta informacin debe ser brindada en forma peridica al FMI, la bondad del sistema contable debe permitir que tambin sea un producto automtico. Es una metodologa uniforme de los principales agregados de las finanzas pblicas. Diferencias con el SCN. La preparacin de la EFP es compatible en general con la elaboracin de las Cuentas Nacionales. Criterio del percibido. Las diferencias significativas entre unos y otros sistemas es que mientras en el SCN las transacciones se contabilizan en valores devengados, en las EFP se registran en valores de caja.

SECCIN 4
CAPTULO 21
ADMINISTRACIN DE DISPONIBILIDADES

1. ENFOQUE TRADICIONAL Y MODERNO DEL TESORO

Tradicionalmente al servicio de tesorera se le atribuyen tres funciones: de caja, financieras y conexas. Sus funciones de caja estn referidas a sus competencias en la gestin de pagos y de los ingresos lquidos. Sus funciones financieras comprenden las actividades vinculadas con la inversin a corto plazo de fondos lquidos ociosos con la mejor rentabilidad. Sus funciones conexas estn vinculadas con la custodia de ttulos, garantas y diversos valores puestos bajo su resguardo. Modernamente, las funciones de la tesorera se relacionan con el sistema tributario, al fiscalizar tanto la cuanta suficiente como la oportunidad en el ingreso de los tributos. Un servicio de tesorera eficaz, propio de todo enfoque sistmico, no slo tiene relacin con el resto de los sistemas de administracin financiera, sino tambin en conexin con el escenario macroeconmico y financiero nacional. Segn el Manual del Sistema de Tesorera, la definicin de la poltica monetaria pblica implica compatibilizar la contraccin o expansin monetaria que se origina en el corto plazo, como consecuencia de los flujos monetarios del sector, con los movimientos monetarios de la economa en su conjunto, as como los efectos que sobre los movimientos de divisas se originan por los mencionados flujos monetarios.

2. DOS EXTREMOS A EVITAR: FONDOS OCIOSOS Y FONDOS INSUFICIENTES

Aun en plazos cortos, se debe lograr tanto la atenuacin al mximo de costos financieros derivados de la existencia de fondos insuficientes, como obtener alguna rentabilidad cuando existen fondos excedentes. La existencia de fondos ociosos exterioriza una inefectiva cultura gerencial, derivada del costo del dinero inmovilizado ante la falta de decisin en colocar excedentes transitorios de caja en diferentes alternativas de inversin financiera. Es aconsejable una permanente valorizacin de los costos de oportunidad en la realizacin de imposiciones financieras o colocaciones transitorias o de cortsimo plazo. En el otro extremo, se debe evitar la existencia de fondos insuficientes con sus negativas consecuencias por falta de pago en el tiempo oportuno a los acreedores estatales. La mora en el pago a proveedores y contratistas deteriora el prestigio de la administracin, aparejando dificultades futuras para conseguir buenas y

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amplias ofertas, sin olvidar el necesario reconocimiento de intereses producto de los atrasos en la cancelacin de las obligaciones a su vencimiento.

3. EL TESORO Y ALGUNO DE SUS CONTEXTOS

a. Tesoro y contexto inflacionario Tanzi seala que en todo proceso inflacionario se registra una prdida real en la capacidad financiera y de compra del Estado, producto de la mayor degradacin (o exposicin a la inflacin) de los recursos entre el momento de su determinacin previa y su posterior cobro. En cambio, en relacin con la ejecucin del gasto, una mayor sensibilidad de respuesta de proveedores y contratistas en ajustar los precios a las expectativas futuras de precios del mercado, provoca que el Estado no aproveche los beneficios que a priori tiene el deudor en relacin al acreedor. El Estado se puede beneficiar por la degradacin en trminos reales de los haberes de su personal, en la medida que stos no hayan tenido como conquista social la actualizacin salarial. Dentro de las polmicas habituales entre los extremos doctrinarios liberales y keynesianos, los primeros aducen que el dficit del sector pblico fue la causa que gener estampidas inflacionarias, producto de la financiacin va emisin monetaria. Los segundos advierten que el dficit fiscal fue producto del efecto del estancamiento de la economa real, producto de polticas pblicas recesivas. De haber crecido la economa, aducen los seguidores de Keynes, hubiera mejorado la EPF producto de mejores ingresos genuinos y menor presin por el empleo pblico y el gasto social. b. Tesorera y gerenciamiento La gestin de la tesorera debe estar imbuida culturalmente por una conducta prudente, que debe inspirar la administracin y gestin en el manejo de los recursos lquidos del Estado. Lo puramente financiero entendido como el conjunto de fondos lquidos o de caja es una expresin o impacto de la calidad de la gestin de los insumos reales en un proceso productivo. Pero la relacin causa/efecto tambin es de vuelta. Si la gestin de tesorera garantiza los fondos lquidos en el momento requerido, se potencian buenos resultados bajo criterios de economicidad y oportunidad.

4. FRONTERA Y RELACIONES SISTMICAS

a. El mbito de la tesorera En su frontera sistmica a la tesorera, o servicio de tesorera, le competen numerosos aspectos relacionados con la administracin de fondos lquidos, ya sea a travs de la utilizacin del sistema bancario y/o su custodia directa, y su aplicacin al caudal de pagos derivados de la ejecucin del gasto. El sistema de tesorera comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que intervienen en el proceso de percepcin, recaudacin y depsito de los recursos pblicos, as como su canalizacin hacia el pago de las obligaciones estatales. Es responsable de determinar la cuanta de los ingresos tributarios y no tributarios, recaudarlos en el momento de su exigibilidad; pagar a su vencimiento las obligaciones contradas por la percepcin de bienes y servicios en el sector pblico; y recibir, custodiar y en su caso, negociar los ttulos, valores y documentos de obligacin de propiedad del Estado. b. Relaciones con el sistema de contabilidad Es responsabilidad primaria de la TGN planificar, dirigir, coordinar y controlar el sistema de administracin de los fondos del Sector Pblico Nacional, afirmando as su rol de administrador integral de los fondos pblicos, ms all de una mera caja pagadora. Un racional sistema de tesorera comienza con el seguimiento de los recursos desde que el contribuyente paga y no desde el momento en que el tesoro recibe los fondos. El sistema contable, en cuanto a los registros de tesorera, adems debe fiscalizar la gestin de la totalidad de los recursos lquidos del Estado, evitando que los fondos percibidos por entidades descentralizadas y por las empresas pblicas, se los excluya del mbito de su administracin. En su percepcin, custodia, colocacin y pago se deben observar precisas y determinadas normas de la TGN como rgano rector del sistema. c. Relaciones con el sistema de crdito pblico La deuda es habitualmente clasificada segn su plazo de vencimiento en corto, mediano y largo plazo. En general todo tipo de endeudamiento es mbito del sistema de crdito pblico. Los endeudamientos de

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cortsimo plazo que vencen en el mismo perodo fiscal se los considera dentro del mbito del sistema de tesorera. Evitando una bola de nieve. Endeudamientos de corto plazo que no se cancelan al cierre del ejercicio fiscal pueden consolidarse previa aprobacin del Congreso pasando a ser de competencia del sistema de crdito pblico.

5. LA TESORERA GENERAL COMO RGANO RECTOR

La Tesorera General de la Nacin ser el rgano rector del sistema de tesorera, y como tal coordinar el funcionamiento de todas las unidades o servicios de tesorera que operen en el sector pblico nacional, dictando las normas y procedimientos conducentes a ellos. a. Competencias integrales de una tesorera general Programacin macroeconmica: participa en las proyecciones de las repercusiones monetarias de la poltica financiera, y en la elaboracin de la programacin de la ejecucin presupuestaria. Administracin de herramientas financieras: administracin centralizada de los recursos, con la aplicacin descentralizada de los pagos mediante la implementacin del sistema de caja nica o fondo unificado, y la instrumentacin de la Cuenta nica del Tesoro. Programacin financiera: desarrollo de tcnicas de programacin con la finalidad de asegurar el ptimo rendimiento de las inversiones financieras y el menor costo de los endeudamientos temporales, en particular formular el presupuesto de caja, su ejecucin y evaluacin. Provisin de informacin financiera: brindar informacin a tiempo real y en forma integrada como responsable de la ejecucin de la etapa del pagado y de la recaudacin efectiva de los ingresos. Asesoramiento tcnico. Gestin de fondos: gestin de fondos a cortsimo plazo ante situaciones deficitarias mediante emisin de letras de tesorera, y cobranzas de los activos financieros del tesoro. Custodia de ttulos y valores de la administracin nacional.

b. Estructura orgnica Secretara de Hacienda

Subsecretara de Presupuesto

Tesorera General de la Nacin

Direccin Tcnica Direccin de Programacin y Control de la Ejecucin Financiera Direccin de Movimiento de Fondos

Direccin de Administracin de Cuentas Bancarias

Unidad de Gestin de Cobranzas

c. rganos ejecutores

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Segn el SIMAFAL, tanto la operatividad del sistema de tesorera como la celeridad procedimental y la responsabilidad institucional exigen descentralizar los pagos al mximo posible en cada entidad, reduciendo al mnimo el nmero de cuentas bancarias. La tesorera, dentro de las definiciones del SIMAFAL, tiene una doble pertenencia sistmica, como sistema adjetivo, responsable de recursos o medios financieros, y como sistema institucional, responsable de la gestin. Son rganos ejecutores del sistema de Tesorera: - Tesoreras jurisdiccionales: dependientes de las Direcciones Generales de Administracin de la Administracin Central y de las respectivas reas financieras de los Organismos Descentralizados. Funcionar una Tesorera Central en cada jurisdiccin o entidad, quienes gestionarn los fondos en forma descentralizada para realizar los pagos en funcin de las cuotas asignadas. Actan con competencias como agentes recaudadores de ingresos, generalmente con asignacin especfica para el financiamiento de gastos del respectivo Ente. Se puede distinguir entre entidades deficitarias, por lo cual a los recursos propios recaudados la tesorera general deber concurrir en auxilio para financiar sus desfasajes, y entidades superavitarias en las cuales los excedentes de las tesoreras jurisdiccionales se transfieren a la TGN mediante un doble mecanismo: Un mecanismo explcito: transferencias obligatorias expresamente definidas en el presupuesto anual, indicadas como contribuciones figurativas de cancelacin peridica. Un mecanismo implcito: los saldos no utilizados de las cuentas bancarias respectivas al cierre del ejercicio se transfieren a la TGN. - Embajadas, legaciones y consulados - Organismo de recaudacin: AFIP y tesoreras jurisdiccionales de ingresos La aplicacin del principio de unidad de direccin en el mbito del Sistema de Tesorera tiende a garantizar el principio de unidad de caja en un doble sentido. En primer lugar, impidiendo la afectacin de recursos especiales a determinados gastos. En segundo lugar, en relacin a la organizacin de tesoros particulares coordinados por un rgano rector: la TGN en el rgimen normativo argentino.

6. SISTEMA DE TESORERA Y RED BANCARIA

Tambin participan como rganos ejecutores delegados, la red del sistema bancario pblico y privado mediante sus diferentes bocas recaudadoras. Los ingresos de fondos al TGN se realizan a travs del Banco Nacin como centralizador de fondos, ciertas operaciones con el Banco Central, el resto de la red bancaria pblica, como bancos provinciales y municipales, y una extensa red bancaria privada, prcticamente la totalidad de la banca minorista regulada por el BCRA. En su conjunto, son responsables de la percepcin, registro y custodia de ttulos y valores de propiedad de la administracin central. Este sistema se conoce con el nombre de sistema gubernativo. Tambin se puede citar el sistema bancario, en el que una institucin financiera es encargada de la ejecucin del servicio de tesorera, encargndose tanto de las cobranzas como de disponer los pagos de acuerdo a las rdenes de pago libradas por los organismos ejecutores del gasto del sistema contable. El sistema independiente delega en un ente autnomo la responsabilidad del sistema de tesorera. En estos dos casos, se pierde la esencia del principio de conduccin centralizada.

7. CANCELACIN DE PAGOS SEGN LA JERARQUA DE LA TESORERA

El Sistema de Tesorera es responsable directo de la ejecucin de la ltima etapa del gasto (etapa de lo pagado) y de la ltima etapa del ingreso (etapa de lo percibido). Todo pago directo debe realizarse bajo la exigencia de un instrumento formal: la orden de pago. Los momentos de pago en funcin de la tesorera involucrada, podemos clasificarlos en: - Pagos efectuados por las tesoreras jurisdiccionales: en funcin de sus recursos propios con asignacin especfica, que no implican entradas o salidas de fondos del tesoro central. - Pagos efectuados por la Tesorera Central (TGN): De pago directo: cuando la respectiva orden de pago se cancela con fondos lquidos mediante transferencia electrnica de cheque bancario, a nombre del beneficiario final. De pago indirecto: se cancela con fondos lquidos a nombre de un organismo dependiente del SPN, quien liquidar por intermedio de su tesorera jurisdiccional la deuda contrada. Pagos inferiores a $ 50000. Haberes del personal. Cancelaciones de facturas de servicios pblicos.

8. RESGUARDO DE FONDOS PBLICOS

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Los fondos debern depositarse en cuentas del sistema bancario a la orden conjunta del jefe del servicio administrativo y del tesorero o funcionario que haga de tal. Por razones de resguardo, en primer lugar, se deben depositar en el sistema bancario, y en segundo lugar, todo pago debe realizarse por lo menos con participacin de dos funcionarios de alta jerarqua. Rgimen de Cuentas Bancarias Oficiales, Apertura de Cuentas. Registro de Cuentas Oficiales Desde el punto de vista institucional: el depsito de fondos debe realizarse exclusivamente en el Banco Nacin. Salvo por razones excepcionales, debidamente fundamentadas, podr hacerse en otras instituciones bancarias. Requisitos: Solicitar autorizacin a la TGN para abrir una cuenta bancaria. Existencia de un Registro de Cuentas Oficiales a cargo de la TGN. Comunicacin a la TGN cuando se produzca un cierre de cuentas. Desde el punto de vista de los controles: toda disposicin de fondos debe girarse con la firma conjunta de dos funcionarios. Se dispone mantener abiertas el menor nmero posible de cuentas y que todo pago debe realizarse con cheques, salvo los pagos de caja chica. La denominacin de la cuenta bancaria deber nombrar la jurisdiccin y naturaleza de la cuenta. La Secretara de Hacienda podr disponer el cierre de cuentas que no registren movimientos durante un ao. Es obligacin de los bancos comunicar a requerimiento de la TGN todo tipo de informacin sobre la situacin de las respectivas cuentas bancarias.

9. ADMINISTRACIN FINANCIERA UNIFICADA

a. Origen y destino de los recursos Si el Estado es una unidad sistmica, y por lo tanto integrada, no debe admitirse la atomizacin en la administracin de las disponibilidades. Se justifica para garantizar la coordinacin de la programacin de caja y para evitar feudos de poder por parte de quienes manejen las cajas. b. Instrumentos utilizados para la aplicacin del principio de unidad de caja 1) Fondo Unificado de Cuentas Corrientes Oficiales (FUCO) Mecanismo operativo. En forma diaria el Tesoro, en base a la suma algebraica de los saldos de las distintas cuentas a la vista en el Banco Nacin, poda utilizar como capacidad prestable un monto equivalente al 100% de dicho importe a tasa de inters cero. Se faculta al tesoro central a utilizar dicha suma como si se tratara del saldo disponible en una sola cuenta corriente. Limitaciones. En perodos inflacionarios, las tenencias en activos monetarios degrada la capacidad financiera del propio Estado por la existencia de fondos ociosos. Otro inconveniente es la falta de informacin a tiempo real de los saldos registrados en la totalidad de las sucursales del Banco Nacin. 2) Cuenta nica del Tesoro (CUT) El rgano coordinador de la administracin financiera, dispuso la instrumentacin de la Cuenta nica del Tesoro (CUT). Se pretende con la CUT centralizar en una cuenta nica abierta en el Banco Nacin, la administracin de la totalidad de recursos y pagos del tesoro central.

10. LA CUENTA NICA DEL TESORO COMO MODERNO INSTRUMENTO DE UNIDAD DE CAJA
a. Objetivos Desde el punto de vista de los recursos, lograr que de cualquier fuente que fuere ingresen directamente permitiendo la inmediata disposicin de los mismos. En cuanto a gastos, permitir la adopcin centralizada de criterios sobre prioridades en la atencin de erogaciones, agilizando la distribucin de recursos para el pago de obligaciones de las jurisdicciones y entidades. Desde el punto de vista de la gestin financiera, afectando los fondos del tesoro nicamente cuando los acreedores presenten los cheques y evitando la dispersin de disponibilidades hacia una numerosa cantidad de cuentas bancarias.

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En cuanto a la informacin financiera, facilita la elaboracin y fiscalizacin de los presupuestos de caja de los servicios administrativos, uniformando y proporcionando en tiempo y forma informacin requerida para el registro contable de los pagos. b. Mecanismos para la cancelacin de las deudas A la CUT se debern acreditar la totalidad de los recursos presupuestarios y extrapresupuestarios de las jurisdicciones y entidades de la administracin nacional y debitar las transferencias electrnicas realizadas por cancelacin de erogaciones presupuestarias o extrapresupuestarias. El mecanismo tradicional de libramientos de pagos de cada Ente, se reemplaza en la CUT por solicitudes de pago gestionadas por los servicios administrativos destinadas a las respectivas cancelaciones de las obligaciones de pagos. La TGN emite las amortizaciones de pago correspondientes, habilitando el libramiento de transferencias electrnicas a cada SAF con cargo a la cuenta nica. A travs del mecanismo de autorizacin de delegaciones, la TGN podr autorizar a cada servicio a librar cheques con cargo al fondo rotatorio. La CUT desde el punto de vista sistmico, significa centralizar la ejecucin de uno de los instrumentos operativos del sistema de tesorera: el subsistema de pagos. Desde el punto de vista de los recursos, permite su inmediata concentracin y disponibilidad en la tesorera general, intervinculando en una nica cuenta la totalidad de ingresos existentes con la totalidad de los pagos a realizar.

c. Procedimientos para la liquidacin de los pagos La TGN ha establecido un procedimiento con la exigencia de aspectos formales relacionados con documentacin a presentar por el beneficiario, y datos para completar los archivos. Estos requerimientos permiten a cada acreedor la identificacin de su personera para recibir los pagos, y sirven para vincularlos con su situacin tributaria como presentacin de formularios de AFIP y nmero de contribuyente. Se evita que los beneficiarios reciban pagos del Estado cuando se es deudor tributario. d. Formas de pagos Regla general: caso de acreedores habituales y significativos Opcin 1: acreditacin en cuenta bancaria. En caja de ahorro o cuenta corriente (nicamente en pesos) en una institucin bancaria del grupo de bancos interesado en operar con el sistema. Excepciones a la regla: casos de acreedores especiales que sean personas fsicas Opcin 2: pago en cuenta de terceros. Para acreedores que por la significacin de su actividad nos e justifique la tenencia de una cuenta bancaria. Los interesados pueden solicitar que los pagos se acrediten en la cuenta de un tercero, obviamente con la autorizacin expresa de ste. Opcin 3: pago por banco con cheque. Para obligaciones inferiores a $ 5000, en la medida que no se trate de pagos peridicos o repetitivos dentro de un mismo ao fiscal.

e. Excepciones de pagos por CUT Instrumentos referidos a gastos menores a erogar con carcter excepcional y restrictivo. En estos casos, la CUT permite la autorizacin de los fondos para la aplicacin de la norma reglamentaria que a su vez limita al mximo la tenencia de fondos lquidos, no slo por razones de seguridad sino tambin para disminuir los costos de oportunidad por indisponibilidades de caja. Con la finalidad de racionalizar al mximo las disponibilidades en efectivo, recordamos que nicamente un 3% de los crditos presupuestarios anuales, excluido el inciso personal, constituyen el total del Fondo Rotatorio, incluyndose en dicho total las asignaciones por Cajas Chicas.

11. DFICITS TRANSITORIOS DE CAJA. INSTRUMENTOS PARA SU FINANCIACIN

Se habla de dficit de tesorera, como el resultado negativo del movimiento de ingresos y egresos corrientes, y de ingresos y egresos de capital, excluyendo en su financiamiento los originados en el uso del crdito, salvo

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crdito a cortsimo plazo. El caso inverso de supervit de tesorera implica contar con fondos transitoriamente ociosos para los cuales deber lograrse una rentabilidad por el perodo disponible. Existe un desequilibrio real de tesorera cuando el dficit no se puede financiar con crditos a corto plazo y prstamos del Banco Central. En este caso se acumulan los libramientos impagos del tesoro. Para que los desequilibrios negativos no sucedan, es necesario realizar previsiones respecto a los dficits de tesorera, para poder anticiparse en la obtencin de recursos evitando la acumulacin de libramientos impagos. Durante el ao pueden existir situaciones de supervit o desequilibrios transitorios de caja producidos en subperodos menores al ao fiscal. En casos de desequilibrios la tesorera puede hacer uso de instrumentos de crdito a cortsimo plazo de distinta naturaleza. a. Anticipos bancarios Son adelantos que la banca central, autoridad monetaria superior de un pas, realiza para financiar dficits transitorios del gobierno. Queda prohibido al Banco Central conceder prstamos al gobierno nacional, excepto la facultad de financiar al gobierno mediante la compra, a precios de mercado, de ttulos negociables emitidos por la Tesorera General de la Nacin. El crecimiento a valor nominal no podr ser superior al 10% por ao calendario, y no superar el 33% de las reservas de libre disponibilidad. b. Certificados de cancelacin de deudas Instrumentos financieros por los cuales la tesorera cancela a los proveedores sus acreencias con distintas formas de combinacin de intereses y/o plazos de amortizacin del capital. Los acreedores pueden transferirlos en caso que sean al portador va endoso o descontarlos en un banco comercial. c. Letras de Tesorera El Estado capta voluntariamente en el mercado financiero fondos con vencimiento a cortsimo plazo para la devolucin del capital prestado y reconocimiento de un inters. La Tesorera General de la Nacin podr emitir letras del Tesoro para cubrir los desequilibrios estacionales de caja. - Restriccin 1: el monto total de las letras de tesorera a emitir debe fijarse anualmente en la ley de presupuesto. - Restriccin 2: deben reembolsarse durante el mismo ejercicio financiero de su emisin. Se evidencian con dichas restricciones las relaciones sistmicas del sistema de tesorera con los sistemas de presupuesto y de crdito pblico, dado que de superarse ese lapso sin ser reembolsados, se transformarn en deuda pblica. d. Bonos compulsivos de tesorera Por sus formalidades, contenidos y valores fijados para circulacin a dichos certificados se los denomina habitualmente bonos, aunque desde la teora monetaria son considerados cuasi moneda dada su naturaleza espuria en cuanto a su origen, respaldo y formalidades. Con la finalidad de garantizar su circulacin, se facilita su uso como medio de pago de impuestos y servicios pblicos, garantas de licitaciones y en algunos casos son calzados con operaciones en bancos de propiedad del Estado subnacional emisor. Una de las mayores dificultades en estos tipos de bonos es su nula aceptacin para transacciones interestados subnacionales. Los bonos que circulan casi exclusivamente en la jurisdiccin en que son creados tendrn un mayor o menor porcentaje de quita o desagio en relacin con el tipo de integracin econmica del estado subnacional emisor, con el monto total de la emisin, los plazos de cancelacin del pago del capital, si se reconocen intereses y el grado de confianza del Estado emisor, que obviamente no es el mejor.

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CAPTULO 22
ESTADOS DE INFORMACIN Y PROGRAMACIN DEL TESORO

1. INTEGRACIN DEL SISTEMA DE TESORERA CON EL SISTEMA CONTABLE

a. Naturaleza de la integracin La TGN, como centro de registro primario del sistema contable, es responsable de informar a la Base Central de Datos todo movimiento de fondos, pagos y conciliaciones bancarias. La integracin de ambos sistemas debe surgir de un proceso automtico dado por dos niveles. Un nivel sinttico, a cargo de la Contadura General de la Nacin, y un nivel analtico, a cargo del respectivo rgano rector del sistema de tesorera y de cada uno de los rganos ejecutores. b. Formularios utilizados La orden de pago es un formulario de exigencias solemnes. En el orden nacional es confeccionado por la Casa de la Moneda de la Nacin. c. Cuentas contables y corrientes En general, la insercin de los registros de la tesorera en el SIDIF se dan a partir de los movimientos de las cuentas bancarias, distinguiendo entre: - Cuentas recaudadoras: en que se acreditan los depsitos de recursos percibidos por los entes recaudadores y se debita por las transferencias a la tesorera general. - Cuentas de Tesorera General: que se acreditan por las transferencias de las cuentas recaudadoras y se debitan por el pago de obligaciones del tesoro, mediante cheques o transferencias ordenadas expresamente. A partir de la CUT todos los movimientos de los ingresos por recaudacin y pagos se registran en una nica cuenta. Las cuentas corrientes de la TGN se clasifican en: - Cuentas en moneda nacional - Cuentas en moneda extranjera - Cuentas de recursos afectados - Garantas y retenciones d. Estados del Tesoro Equivale a un estado de capital de trabajo al incluir el activo por disponibilidades y el pasivo corriente.

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e. El valor del principio de caja La programacin de la ejecucin financiera de caja comprende el conjunto de acciones vinculadas con el proceso de revisin, gestin y evaluacin del flujo de egresos e ingresos pblicos, con la finalidad de compatibilizar los objetivos de la programacin presupuestaria en funcin de las respectivas asignaciones financieras que se demandan en el transcurso del ao. Compromisos de gastos como sus posteriores pagos, se efectan teniendo en cuenta el mayor grado de certeza en la existencia de un plazo inmediato de fondos cancelatorios suficientes. El principio de caja, indispensable en el logro de estabilidad fiscal, no debe confundirse con la aplicacin del principio del devengado de los momentos del gasto e ingresos en el sistema contable. El principio del devengado es el criterio adoptado para exteriorizar el momento de integracin de la ejecucin presupuestaria con la contabilidad patrimonial. En tanto el principio de caja es un mecanismo utilizado para la toma de decisiones en la gestin de los compromisos de gastos y sus ulteriores pagos. f. Objetivos de la programacin de caja

Su importancia desde el punto de vista informativo es brindar a la tesorera en particular y a los niveles financieros superiores una visin de la evolucin de ingresos-egresos en forma peridica y para una oportuna toma de decisiones como tomar las medidas correctivas que correspondan. Desde el punto de vista de la programacin, posibilitar que los organismos ejecutores dispongan de cuotas financieras de acuerdo a la programacin diseada, permitiendo conocer las limitaciones respecto a la capacidad del gasto efectivo del Estado. g. Periodicidad y formas de presentacin La programacin del tesoro se puede realizar a travs de periodificaciones de menor a mayor en el cortsimo plazo, mediante proyecciones diarias, semanales o mensuales; que a su vez deben estar insertadas en programaciones de ms largo plazo de tipo trimestrales, semestrales o anuales. Cuando se est haciendo la programacin anual de la tesorera debe partirse del resultado previsto en la EPF y las facultades de la tesorera. Con este entorno general, se realizarn el resto de las periodificaciones subanuales teniendo en cuenta las circunstancias variables de la recaudacin y el ritmo asimtrico de gastos. En cuanto a sus formas de presentacin, los esquemas pueden ser de naturaleza operativa, cuando se desagregan los recursos corrientes por rubro y egresos por beneficiario, y de naturaleza financiera, cuando se sigue una estructura de fuentes y usos de fondos diferenciando recursos y gastos corrientes, de capital y financieros propiamente dichos. Un EAIF es de gran utilidad para elaborar presupuestos de caja o para contar con la informacin del momento de lo percibido en el sistema de tesorera. En relacin al EAIF, se agrega como novedad los denominados resultados financieros antes de contribuciones, producto de los registros de organismos descentralizados, como contribuciones figurativas los ingresos que aportan explcitamente al tesoro central y como gastos figurativos las transferencias que desde el tesoro se efectan a dichos organismos.

2. PROCEDIMIENTO PARA LA PROGRAMACIN DE CAJA

a. Modalidades Deben participar el rgano coordinador, los rganos rectores fundamentalmente la oficina central de presupuesto y obviamente la tesorera general -, las respectivas unidades ejecutoras de la programacin presupuestaria y los rganos rectores de administracin tributaria. La programacin debe ser evaluada con la participacin de las autoridades monetarias. El proceso puede realizarse informalmente. Tambin puede formalizarse un comit de gestin financiera con la integracin de las reas directamente responsables. Suele ser usual constituir comits de crisis antes situaciones financieras difciles que requieren respuestas oportunas. b. Fases Fase A: de programacin inicial global. Cada organismo presenta su solicitud con una antelacin prudencial, en relacin al inicio del perodo que se programa, adjuntando un cronograma detallado en subperodos menores de gastos a realizar e ingresos a recaudar.

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Fase B: de programacin mensual detallada. Das antes del inicio del perodo pertinente, el rgano coordinador del sistema de administracin financiera, en funcin de las evaluaciones realizadas por el comit, comunica a cada organismo ejecutor sus respectivos techos o topes financieros peridicos, es decir las cuotas de compromisos, devengados y pagos. Se permite asimismo, realizar reprogramaciones por cambios en las asignaciones financieras en el presupuesto, a instancias del propio organismo.

c. Informacin necesaria Es evidente la importancia de contar con una excelente base de datos de la performance de los ingresos y gastos base caja de perodos anteriores. El rgano rector del sistema deber disear un subsistema estadstico de informacin financiera indispensable para elaborar una programacin financiera consistente y realista. Un anlisis situacional es indispensable para advertir acontecimientos imprevistos cuando se elabor el presupuesto y que impactan sobre la programacin de caja. El MECON, FIEL y otros organismos pblicos y privados suministran desde hace varios aos, por la sper sensibilidad de los movimientos del tesoro en Argentina, estadsticas diversas denominadas Situaciones de Tesorera. Requisitos generales de informacin. Es importante contar con informacin estadstica detallada a valores constantes, que muestren la evolucin experimentada a travs del tiempo de ingresos y egresos calculados sus valores en relacin a un perodo base, mediante su deflactacin con ndices de precios representativos. La informacin debera presentarse de manera tal que se pueda desarrollar un Modelo Decisional. d. Flujograma de programacin de caja El Flujograma de Programacin de Caja describe las secuencias y diferentes insumos de datos e informacin necesaria para la elaboracin del proceso de programacin de Tesorera. En forma preventiva se genera en perodos subanuales la programacin de la ejecucin del presupuesto. Es indispensable contar con el flujo esperado de ingresos que deducidas las rdenes de pago no canceladas con anterioridad, permiten conformar las cuotas para mandar a pagar. Todo ello constituye el llamado Plan de Caja. En el momento de su ejecucin, se debe corresponder el flujo efectivo de recursos y rdenes de pago canceladas. Si hubiera circunstancias excepcionales imprevista deber tenerse en cuenta una rueda de auxilio en buenas condiciones para priorizar los pagos imprescindibles, en funcin de garantizar el acceso de insumos bsicos al sistema de produccin pblica. e. Asimetra en los elementos de la EPF Si bien gastos e ingresos no se ejecutan uniformemente en el transcurso del ao, se requiere en cuanto a pagos que se proceda a su cancelacin en los plazos comprometidos. En la normativa argentina se exige que toda orden de pago debe confeccionarse en un plazo mximo de 3 das de producido el devengamiento, y como consecuencia, una buena programacin de tesorera debe evitar la existencia de rdenes de pagos no canceladas normalmente (libramientos impagos). Cuando ello no sucede se quita credibilidad al Estado, provocando que proveedores y contratistas aumenten el costo financiero a travs del surgimiento de costos explcitos o implcitos. 1) Asimetra en cuanto a la ejecucin de gastos Existen erogaciones tpicamente constantes o inelsticas, como el inciso personal del clasificador por objeto del gasto. En el caso de los incisos bienes de consumo y servicios no personales, se puede verificar un cierto grado de elasticidad, pero cuando los recortes son drsticos ponen en peligro el normal funcionamiento de la administracin. Otras erogaciones son peculiarmente elsticas o variables, como las del inciso bienes de uso, aunque su reduccin impide un adecuado ndice de capitalizacin de la economa. Las mayores reducciones de gasto se registran en las partidas de bienes de uso, que incluye obras pblicas, y finalidades sociales, del clasificador por finalidades y funciones. La Secretara de Hacienda en su carcter de rgano coordinador, y la TGN como rgano rector, pueden regular el ritmo de los futuros pagos, en coordinacin con la Oficina Nacional de Presupuesto, quien fijar techos peridicos en la etapa de ejecucin del gasto mediante los tres tipos de cuotificaciones: - Fijacin de cuotas de compromiso, con periodicidad trimestral. - Fijacin de cuotas del devengado, con periodicidad mensual. - Fijacin de cuotas de pagado, con periodicidad mensual.

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2) Asimetras en cuanto a la ejecucin de ingresos Existen tributos con cierta constancia, como imposicin a los consumos tipo IVA o impuestos internos con vencimientos mensuales. Otros son de naturaleza variable, por su naturaleza espordica, como es el caso de un impuesto de emergencia o una moratoria. En estos ltimos casos deben considerarse los efectos sobre las variables macroeconmicas de performance dinmica aun en cortsimos plazos. En el caso de impuestos con vencimiento anual, la implementacin de regmenes de anticipos y retenciones permite amortiguar la curva de ingresos, nivelando la recaudacin en subperodos mensuales.

3. ELABORACIN DE LA INFORMACIN INTEGRADA DE LA TESORERA

a. Formularios utilizados Programacin financiera interna inicial con periodicidad anual. Programacin financiera interna con periodicidad mensual. Programacin financiera anual. Solicitud de cuota mensual de pago. Programacin de ingresos. Solicitud de reprogramacin de ingresos.

4. HERRAMIENTAS PARA LA GESTIN DEL TESORO

La tesorera general y las tesoreras jurisdiccionales son responsables de los registros primarios en el SIDIF suministrando en forma automatizada, modularizada, analtica y sinttica, segn el nivel del usuario, informacin pertinente en materia de administracin de fondos. a. Presupuesto de Caja Al priorizar el objetivo liquidez, cuantifica monetariamente los recursos a disponer para el financiamiento de los gastos necesarios para el cumplimiento de los objetivos presupuestarios cronogramados en subperodos de tiempo menores al ejercicio fiscal. Dichos subperodos deben ser por lo menos mensuales. Se utilizar el presupuesto de caja del sector pblico no financiero como instrumento principal de programacin y evaluacin de la ejecucin de los ingresos y pagos de dicho sector. Es competencia de la tesorera elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector pblico y realizar el seguimiento y evaluacin de su ejecucin. Se prev la elaboracin de un Manual Bsico con tres niveles de cobertura: la administracin central, los organismos descentralizados, y las empresas pblicas no financieras. La adecuada formacin gerencial del tesorero, debe estar fundamentada no slo en la objetividad de la informacin y la automatizacin de los procedimientos, sino tambin en su capacidad de apreciacin del futuro inmediato del mercado financiero y de las expectativas de la economa, que influirn sobre la posibilidad en la obtencin de los recursos lquidos necesarios derivados principalmente de la tributacin. Es indispensable en la programacin de caja un permanente contacto entre la totalidad de los mximos responsables de las reas involucradas en materia de gastos y recursos. La TGN elabora un programa de caja, de carcter mensual, por tipo de moneda y discriminacin de los recursos corrientes y de capital (arriba de la lnea) y uso del crdito (debajo de la lnea). Se deben interrelacionar por un lado, el grado de rigidez de gastos e ingresos, y por otra parte, definir para un adecuado proceso de toma de decisiones, por lo menos tres escenarios posibles: pesimista-normaloptimista. b. Coeficientes de concentracin Son instrumentos de apoyo estadstico y grfico del presupuesto de caja. Mediante el uso de material estadstico descriptivo, de tcnicas de programacin lineal y de simulacin de investigacin operativa, se pueden desarrollar coeficientes que demostrativos de los desfasajes existentes entre distribuciones porcentuales acumuladas de ingresos y gastos ejecutados a travs del tiempo, permiten observar su simetra o asimetra. El ritmo de recaudacin-gasto puede distribuirse en el tiempo en base a las siguientes situaciones: - De uniformidad - De concentracin

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En la prctica es habitual que la recaudacin baje por razones estacionales al final del ao. En cambio, el gasto suele subir por el apuro de muchos administradores en comprometer los saldos de las partidas asignadas, ms aun cuando no existe una buena programacin con la asignacin de cuotas peridicas de compromisos y devengados. En un grfico de coordenadas cartesianas se puede visualizar la importancia en considerar en distintos meses del ao la evolucin efectiva de la recaudacin. Y comparar su comportamiento en el caso ideal que la recaudacin fuera constante. En forma grfica pueden observarse las diferencias entre la curva de recaudacin efectiva y la curva recta de equidistribucin. c. Punto de equilibrio Refleja las relaciones globales de ingresos efectivos con gastos a pagar; y para distinguir el comportamiento entre gastos flexibles y rgidos, e ingresos constantes y variables. Las zonas en que ingresos totales son menores a los gastos totales indican necesidad de financiamiento.

5. ESTADOS DE MOVIMIENTOS Y SITUACIN DEL TESORO

Pueden ser estticos, mostrando stocks financieros en una fecha dada, o dinmicos, mostrando los flujos comprensibles de los movimientos durante un perodo acumulado de tiempo. a. Estado del Tesoro a una fecha dada Refleja la situacin del stock final de disponibilidades a una fecha determinada a partir de sus saldos iniciales. b. Estado del tesoro de flujos de un perodo Indica los movimientos de ingresos y egresos operados en un perodo, su relacin con el ejercicio inicial y la exposicin de la situacin del estado de cierre. En la prctica al saldo inicial se le adiciona: - La variacin neta en el perodo de los fondos presupuestarios segn la estructura econmica de ingresos y gastos. - La variacin neta en el perodo de fondos no presupuestarios. Se determina as el saldo final de disponibilidades, tanto en caja como en bancos. Los estados de tesorera pueden ser preventivos, en cuyo caso lo asimilaremos a un presupuesto de caja, o ejecutados, en cuyo caso estaremos frente a un estado de situacin y/o de flujos de los movimientos histricos ocurridos. Comparando ambos, se mostrar la importancia de los desvos producidos o el grado de acuciosidad con que fueron formulados los primeros.

6. CONTROL DE LAS OPERACIONES DEL TESORO

a. rganos de control de la reforma en Argentina El control de las operaciones del Tesoro se efecta de dos maneras. Una primera, a travs del sistema de control interno, mediante controles previos y posteriores informando y recomendando, y otra segunda mediante el control externo posterior ejercido por la Auditora General de la Nacin. b. Fiscalizacin por parte de los organismos financieros internacionales El Fondo Monetario Internacional en su carcter de veedor de la evolucin de las cuentas pblicas de acuerdo a las metas comprometidas por los pases miembros tomadores de distintos tramos de crditos, enva peridicamente misiones de expertos para la fiscalizacin, evaluacin y control de la marcha de la economa en general y, paralelamente, las cuentas fiscales en perodos mensuales y trimestrales seleccionados.

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SECCIN 5
CAPTULO 23
SISTEMA DE CRDITO PBLICO

1. EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD EN LA CONTRATACIN DE DEUDA

La Constitucin Nacional requera la sancin de una ley para aprobar todo tipo de crdito pblico. Si son facultades del Congreso fijar las cargas tributarias, tambin le corresponde aprobar el endeudamiento que ser pagado en el futuro con aqullas. Con anterioridad a la reforma, exista una interpretacin amplia de las facultades del poder Ejecutivo Nacional en materia de endeudamiento. A ello se agregaba la prdida de vigencia de las instituciones democrticas. La Constitucin Nacional vigente desde el ao 1853, al enumerar en el artculo 4 los recursos del Tesoro Nacional inclua los emprstitos y operaciones de crdito que apruebe el Congreso para urgencias de la Nacin, o para empresas de utilidad nacional. Esta potestad del Congreso se reafirmaba en el artculo 67 inc. 3, facultndolo a contraer emprstitos de dinero sobre el crdito de la Nacin. Dichas normas han sido reafirmadas por el mismo art. 4 y el hoy art. 75 inc. 4 en la reforma constitucional de 1994. La Ley 24156 expresa que las entidades de la administracin nacional no podrn formalizar ninguna operacin de crdito pblico que no est contemplada en la ley de presupuesto general del ao respectivo o en una ley especfica. Se exige el dictado de una norma legal de mxima jerarqua para determinados actos que eventualmente puedan afectar el patrimonio estatal. Por el artculo 124 de la Constitucin Nacional, se dispone que las provincias podrn celebrar convenios internacionales con conocimiento del Congreso Nacional, en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior del pas y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin.

2. FRONTERA DEL CRDITO PBLICO

Se entiende como sistema de crdito pblico al conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que implican endeudamiento necesario para cubrir desequilibrios presupuestarios. nicamente comprende aquellas operaciones de financiamiento al sector pblico cuyos vencimientos operen en ejercicios presupuestarios posteriores del momento de su formalizacin, con lo cual se excluyen las deudas de cortsimo plazo. a. Centralizacin normativa y operativa del sistema Es el nico sistema que la doctrina aconseja su absoluta centralizacin, tanto en su normativizacin como en su ejecucin. En general, para permitir el debido tratamiento por parte del Congreso tanto en las solicitudes de deudas incluidas en el proyecto de ley anual del presupuesto o en una ley especfica, se exigen requisitos mnimos segn el tipo de deuda, montos, amortizaciones, intereses y destino del financiamiento.

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b. Facultades del rgano coordinador Las autorizaciones definitivas de endeudamiento. Las autorizaciones previas para iniciar cualquier trmite para realizar operaciones de endeudamiento. Las acciones punitivas para debitar de las cuentas bancarias respectivas los montos impagos por parte de sus responsables directos en materia de amortizaciones, intereses punitorios y gastos complementarios. Las autorizaciones para afectacin a los recursos de la coparticipacin federal.

c. Principio general para contraer deuda La Ley 24156 autoriza el acceso al crdito en la medida que se garantice la capacidad de repago de los servicios generados. Esto requiere asegurar una relacin beneficio-costo positiva cuando se contraiga financiamiento para la realizacin de inversiones reproductivas. Si alguna decisin poltica aceptara que la relacin fuera negativa, el costo del subsidio, que debera ser prudente, debe estar explicitado. Se considera que responde a esta exigencia, el crdito contrado para la reestructuracin de la organizacin. d. Excepciones al principio general En estos casos no se exige su aprobacin mediante una ley especial o su inclusin en el presupuesto. La ley considera como justificado el crdito tomado ante situaciones de evidente necesidad nacional. Tambin se excepta el refinanciamiento de pasivos, autorizando directamente al Poder Ejecutivo a realizar operaciones de crdito pblico para reestructurar la deuda pblica mediante acuerdos de consolidacin, conversin o renegociacin, siempre y cuando implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales. Asimismo la ley excepta a las operaciones de crdito pblico que formalice el Poder Ejecutivo con los organismos financieros internacionales de los que la Nacin forme parte. Tambin se excepta los casos de avales, fianzas o garantas que otorguen las instituciones pblicas financieras, ante la necesidad de facilitar el giro operativo propio de su actividad. Con posterioridad a la crisis del 2001, las autoridades nacionales han dispuesto que toda renegociacin de la deuda, aun cuando se mejoren las condiciones, deber ser aprobada por el Congreso fortalecindose as su rol constitucional y la posibilidad de un debate pblico. e. Orden pblico La severidad de las limitaciones y prohibiciones establecidas son de orden pblico. No se puede aducir ni oponer excepcin alguna en su aplicacin, tanto por parte de los acreedores como de los funcionarios responsables. Las operaciones de crdito pblico realizadas en contravencin a las normas dispuestas son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen. No sern oponibles para ningn Ente del SPN. f. Crdito pblico y EAIF

Mediante el crdito pblico no pueden financiarse gastos corrientes de la Cuenta de Ahorro del EAIF. Queda as utilizar el crdito para gastos de capital de la Cuenta de Capital. Las erogaciones por reestructuracin de la organizacin, como los gastos de organizacin o de estructura de un ente privado, no son gastos corrientes sino gastos de capital amortizables en varios ejercicios e incluidos en la Cuenta de Capital del EAIF. g. Inmunidades soberanas y garantas especiales Es habitual la utilizacin del trmino deuda soberana, para referirse al conjunto de garantas generales que para los acreedores representa un resguardo de cobrabilidad en todo endeudamiento contrado o a contraer. El concepto de soberana aplicado a la deuda pblica implica un respaldo de credibilidad de naturaleza intangible, dada por la capacidad del Estado en honrar sus deudas, basado en el principio de buena fe que garantice extremar el uso de las potestades de poder de imperio con que est revestido.

3. IMPACTO DE LOS SERVICIOS DE LA DEUDA EN LAS CUENTAS EXTERNAS

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Los modelos de crecimiento econmico requieren de fluidas estadsticas integradas de la deuda pblica externa, precisando amortizaciones, intereses y comisiones, por su repercusin en la balanza de pagos y la contabilidad nacional.

4. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Es rgano rector del sistema la Oficina Nacional de Crdito Pblico (ONCP), responsable de la programacin, ejecucin y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crdito pblico.

Oficina Nacional de Crdito Pblico

Direccin de Operaciones de Crdito Pblico

Direccin de Administracin de la Deuda Pblica

Unidad de Consolidacin de la Deuda Pblica

Son sus competencias participar en el diseo de la poltica financiera del sector pblico, organizar el sistema de informacin y de registro, y realizar las proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda. Est encargado de gestionar, tramitar, asesorar y coordinar el conjunto de requisitos y procedimientos relacionados con el crdito pblico.

5. CLASIFICACIN Y COMPOSICIN DE LA DEUDA PBLICA

a. Segn la territorialidad en la exigibilidad de la deuda Se clasifica en interna y externa, segn los acreedores, fueren personas fsicas o jurdicas residentes o no en el pas, y puedan exigir su pago como ejercer acciones judiciales en el territorio nacional o extranjero respectivamente. b. Segn el tipo de moneda cancelatoria de los servicios Ser local o extranjera, generalmente est en correspondencia directa con que la deuda sea interna o externa respectivamente. En general, los pagos se realizan en moneda extranjera. c. Segn la formalizacin de la deuda Se refiere a la deuda como flotante o consolidada, implicando esta ltima una instrumentacin expresa de la deuda, generalmente mediante ttulos pblicos fraccionados en valores fijos predeterminados con indicacin explcita de las condiciones y plazos de pagos que permiten en caso de incumplimiento el inicio de acciones judiciales de tipo ejecutivo. La deuda flotante o corriente significa los devengados no pagados, vencidos o no, de los compromisos asumidos en el proceso de ejecucin presupuestaria. Equivalen, en gran medida, a los libramientos impagos de tesorera. Sus reclamos judiciales deben hacerse a travs de juicios ordinarios. Esta deuda puede transformarse en consolidada. d. Segn la naturaleza del deudor La deuda puede ser directa o indirecta, en funcin a si es asumida o no asumida por la administracin central. Es considerada deuda indirecta, aquella contrada por cualquier persona fsica o jurdica distinta de la administracin central, pero que cuenta con su aval, fianza o garanta. e. Segn el tipo de operacin

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Instrumentacin de ttulos pblicos: captando fondos del mercado voluntario de capitales, conformando los llamados ttulos soberanos integrados por obligaciones a mediano plazo y largo plazo del Estado a travs de: Emisin y colocacin de ttulos, bonos y obligaciones de mediano y largo plazo. Emisin de letras de tesorera, cuyo vencimiento supere el ejercicio presupuestario vigente. Instrumentacin de obligaciones mediante negociaciones caso por caso. Otorgamiento de avales, fianzas y garantas. Operaciones de reestructuracin de la deuda mediante su consolidacin, conversin o renegociacin.

6. PROCESO DE CONTRATACIN DE LA DEUDA PBLICA

Etapa 1: de autorizacin. Acciones internas vinculadas a la justificacin de las necesidades de endeudamiento, en funcin de las prioridades de financiamiento y las posibilidades futuras de cancelacin de los servicios. Etapa 2: de negociacin. Acciones externas vinculadas a obtener informacin respecto al comportamiento y tendencias de los mercados de capitales, internos y externos. Etapa 3: de contratacin. Se formaliza jurdicamente mediante un contrato las clusulas del crdito pblico convenido. Etapa 4: de administracin y control. Acciones internas destinadas a la gestin, seguimiento y evaluacin de la recepcin de los recursos, su aplicacin a los destinos requeridos, tramitaciones para el pago de los servicios, etc. Etapa 5: de pagos. Cumplimiento en tiempo y forma de la cancelacin de los servicios de la deuda.

7. SISTEMA DE CONTABILIDAD E INFORMACIN

a. Registros para la toma de decisiones de endeudamiento Un sistema denominado registro de la deuda pblica recepta el universo de informacin detallada sobre contratos firmados y en negociacin, desembolsos y servicios de la deuda pasados y futuros. Todas las entidades o jurisdicciones deben atender los requerimientos de informacin relacionados con el registro en los plazos que estipule la ONCP. El rgano rector est facultado a dictar normar especficas relacionadas con el registro de la deuda. El sistema informativo del registro de la deuda se realiza mediante el SIGADE (Sistema de Gestin y Anlisis de la Deuda), un software universalmente utilizado desarrollado por la UNCTAD, un organismo de comercio exterior de las Naciones Unidas. Funciona a travs de tres mdulos: - DMS, responsable del subsistema de control de la deuda. - DRES, responsable del subsistema de reorganizacin de la deuda. - DPS, responsable del subsistema de relaciones entre la balanza de pagos y la deuda. El SIGADE sirve de apoyo para: - Formular el presupuesto de servicios de la deuda pblica directa y eventualmente la indirecta. - Formular la ejecucin presupuestaria del crdito pblico. - Contabilizacin de pasivos definitivos y pasivos contingentes. - Control de gestin de los contratos firmados y de negociaciones en curso. - Proyecciones del saldo y servicios de la deuda pblica. b. Integracin con el resto de los sistemas Existen antecedentes legislativos de pertenencia al sistema de presupuesto o de contabilidad, o inclusive en una doble pertenencia a ambos, como suceda durante la vigencia de la Ley de Contabilidad. Pero cualquiera sea su pertenencia, el servicio de la deuda est constituido por la amortizacin del capital y el pago de intereses, comisiones y otros cargos con fuerte incidencia sobre el sistema de presupuesto.

8. INDICADORES PARA MEDIR LA CREDIBILIDAD DEL ESTADO

a. Calificaciones de riesgo Existen escalas para medir las calificaciones de riesgo crediticio de las economas nacionales, confeccionadas por organismos internacionales y bancos mayoristas de inversin.

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1) Escala alfabtica de Standard & Poors CATEGORA AAA AA+ / AA / AAA+ / A / ABB+ / BB / BBB+ / B / BCCC DD DESCRIPCIN La ms alta calificacin crediticia. Los factores de riesgo son despreciables. Alta calidad crediticia. Factores de proteccin fuertes. El riesgo es bajo, puede variar levemente por cambios en las condiciones econmicas. Factores de proteccin similares al promedio pero an adecuados. Los factores de riesgo estn sujetos a una mayor volatilidad. No alcanzan el grado de inversin, pero probablemente se cumplan las obligaciones segn lo pactado. La calidad crediticia puede mejorar o deteriorarse con frecuencia. Se encuentran por debajo del grado de inversin y es probable que no cumplan las obligaciones segn lo pactado. Factores de proteccin varan considerablemente. Se encuentran muy por debajo del grado de inversin. Considerable incertidumbre respecto del pago puntual de capital e intereses. Factores de proteccin muy escasos y riesgo puede ser elevado. Se encuentran en situacin de incumplimiento.

Para Standard & Poors todas las calificaciones por debajo de B+ / B / B- comprenden solicitudes crediticias de pases no elegibles. En todos estos casos los deudores se encuentran por debajo de lo que se denomina Grado de Inversin. Para cada pas, segn los prstamos sean en moneda local o extranjera, establece un triple ranking: - Ranking largo - Ranking corto - Outlook (positivo-estable-negativo). 2) Escala numrica de la Banca Morgan Es habitual utilizar el denominado ndice Riesgo Pas (Embi + o Embi plus), confeccionado por la Banca de Inversin mayorista JP Morgan, basada en la relacin de la tasa de retorno de los denominados Floating Rate Bonde en comparacin con la cotizacin de los bonos del tesoro estadounidense en similares plazos. Las tasas de bonos flotantes comprenden el conjunto de bonos de pases a clasificar en el ndice riesgo pas cuya variabilidad o flotacin debe ser medida permanentemente. Representa la sobretasa a pagar por prstamos a un Estado nacional por sobre el bono del tesoro estadounidense en un plazo de 10 aos. Los bonos del tesoro estadounidense son considerados los ttulos ms seguros y lquidos en el mercado internacional de capitales. Cuando se llega a unos 800 puntos, el acreedor no suele ser elegible para acceder al crdito. b. El tan temible default Representa el incumplimiento con los acreedores de los compromisos de pagos. Se pueden presentar dos reacciones segn la naturaleza institucional del acreedor. Cuando ste es un organismo financiero internacional, no slo se suspenden los desembolsos pendientes sino que genera una psima seal que se refleja en los mercados internacionales. En el caso que los acreedores fueran tenedores privados que han prestado al pas deudor sobre la base de los denominados ttulos soberanos, el default significa una prdida de valor de los ttulos en los mercados internacionales. Cuando se llega a estas circunstancias los ttulos generalmente son de deuda externa, y ejecutables en tribunales extranjeros. Sus tenedores pueden recurrir al embargo de bienes que no tengan inmunidad diplomtica del Estado incumplidor. Tambin pueden ejercer presin a travs de los organismos internacionales de los cuales forman parte para lograr un acuerdo aceptable. Si los ttulos son de deuda interna, el Estado puede hacer valer su poder de imperio, justificado en razones excepcionales de emergencia nacional y mediante leyes de emergencia puede, desde repudiar la deuda, hasta reconvertirla con otros ttulos con condonaciones parciales de capitales, menores intereses o mayores plazos.

9. RENEGOCIACIONES ANTE INCUMPLIMIENTOS DE LA DEUDA PBLICA ARGENTINA

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a. Renegociacin como efectos de los incumplimientos de principios de los aos 90 La renegociacin realizada permiti mejorar las condiciones de pago de los servicios futuros, volver a acceder a los mercados de capitales, la reduccin del riesgo-pas, y mejorar el poder negociador de la Nacin, logrando nuevas alternativas de financiamiento en los mercados de capitales externos e internos. 1) Frente externo. El Plan Brady del ao 93 El primer default surgi a partir del ao 1988 en ocasin de una de las tantas crisis recurrentes de hperrecesin e hiperinflacin. Un Acuerdo de reestructuracin y reduccin de la deuda con bancos comerciales del exterior, comnmente llamado Plan Brady, celabrado en 1993, permiti acordar los principales aspectos de la refinanciacin de la deuda de mediano y largo plazo con el denominado Comit de Bancos Acreedores. Se instrumentaron dos tipos de bonos, uno denominado par y otro discount, con pagos de intereses por 30 aos. Al vencimiento, en el ao 2022, se condona el capital, representando una baja inmediata de la deuda de aproximadamente 15000 millones de dlares. El pas opt por la estrategia de ofrecer garantas mediante el mecanismo de usar parte de las reservas internacionales para comprar bonos de pases desarrollados. Signific una quita promedio del 35% del total de la deuda externa. 2) Frente interno. Consolidacin de la deuda pblica corriente Se inventari la deuda pblica corriente sin controversia administrativa o judicial, estableciendo un sistema de cancelacin mediante bonos a 5 aos de plazo por la totalidad de la deuda contrada por los Entes del sector pblico que no contaran con posibilidades financieras propias. Por otra parte, se estableci la consolidacin de la deuda corriente por obligaciones vencidas o causadas con anterioridad al 1 de abril de 1991 cuando medie o hubiere mediado controversia reclamada administrativa o judicialmente. Dichas deudas se instrumentaron mediante Bonos de Consolidacin (BOCON) emitidos a 16 aos de plazo, con capitalizacin mensual de inters durante los primeros 6 aos. A partir del sptimo ao el capital acumulado se amortiza mensualmente. b. Como consecuencia de la crisis de principios del siglo XXI Los acuerdos (blindaje y megacanje) se basaron en una extensin de los plazos del capital con ingreso de capitales externos frescos y no frescos. En este ltimo caso no ingresaban medios lquidos de pago, sino movimientos financieros para normalizar los registros contables, y no caer en default. La renegociacin tuvo un precio: no hubo quitas de capital pero s mayores tasas de intereses. Luego, en el ao 2003, se afrontaron dos nuevos procedimientos en virtud de la cuantiosa deuda externa y la situacin de default: - Procedimiento para el tratamiento de deudas con los organismos internacionales: en septiembre de 2003 se acord reconocer el 100% del capital, con postergacin de pagos a partir de agosto de 2003, comprometindose a mantener un cierto supervit primario del PBI en los prximos aos. - Procedimiento para el tratamiento de ttulos soberanos: se bas en una quita original del 75% del stock nominal de deuda en default. En la realidad, como consecuencia de pretenderse no pagar intereses vencidos, la oferta inicial significa una quita del 90% de la deuda a valor presente. Segn el tipo y tamao del acreedor, se prometi emitir tres tipos de bonos: Bono a la par, sin quita de capital y menores intereses (20 a 42 aos de plazo). Bono con descuento, reduccin de capitales en un 75%, mayor inters y plazo de entre 8 a 32 aos. Bono con capitalizacin, con quita de capital del 30%, inters fijo, vida promedio de 20 a 42 aos ms un adicional variable de acuerdo al crecimiento econmico del pas.

10. LA LEGITIMIDAD DEL ENDEUDAMIENTO PBLICO

a. Los aspectos ticos y jurdicos Bajo el principio legal rebus sin stantibus, se seala que lo pactado en sus inicios puede sufrir variaciones de acuerdo a las circunstancias que afectan el convenio. Los acreedores presionan para que se respete otro principio en pugna, el pacta sunt servanda por el cual los contratos deben cumplirse de acuerdo a lo que originalmente se convino.

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Entre ambos extremos ha surgido una tercera visin basada en el principio de la corresponsabilidad por parte de quien presta, sabiendo el riesgo que corre, y de quien recibe sabiendo que debe honrar la deuda. Debe arrancar desde el inicio del proceso de negociacin destinando los fondos a inversiones reproductivas que garanticen el pago de los servicios futuros. Dos principios complementarios a se vez entran en juego. Un primer principio seala que la proteccin del deudor es un hecho esencial. Un segundo principio indica que nadie puede ser juez en su propia causa (tal como lo hace el FMI). Es aconsejable sancionar un Cdigo de insolvencia mundial combinado con un sistema de arbitraje acordado entre las partes, en una especie de concurso de acreedores pero sin que el FMI sea el juez. b. Los aspectos econmicos La insolvencia no es slo un acto de gracia, sino adems una razn de conveniencia econmica tanto para deudores como acreedores, generalmente reconocida como la mejor forma de resolver situaciones de sobreendeudamiento irreversible.

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SECCIN 6
CAPTULO 24
SISTEMA DE CONTRATACIONES Todo sistema de contrataciones comprende la programacin, gestin, suministro y control de bienes reales no personales obtenidos mediante el procedimiento de compra como acto convencional bilateral con el sector privado, para su transformacin en productos intermedios o finales del sistema productivo estatal. La visin de la produccin en las compras estatales La programacin de la compra hace a la eficiencia como mejor combinacin de los insumos y a la economicidad en cuanto a minimizar, bajo las mejores condiciones de calidad, los costos por unidad producida. No interesa el ms bajo precio sino el ms conveniente, programando no slo cunto se gasta sino cmo y para qu se gasta. El principio de juridicidad en las contrataciones El sistema de contrataciones est fuertemente impregnado del principio de juridicidad con el fin de asegurar la eficacia, mrito u oportunidad del proceso contractual. Toda contratacin se presume de ndole administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que est sometida a un rgimen jurdico de derecho privado. En Argentina las contrataciones estatales son de naturaleza sustantiva, en cuanto difieren esencialmente de los contratos que celebran los particulares entre s. En cambio, en el rgimen anglosajn son de naturaleza adjetiva, en tanto responden simultneamente en su identidad ya se trate de contratos entre privados, o de estos con el Estado. Dentro de un enfoque jurdico el sistema se refiere a diversas relaciones contractuales bilaterales del Estado con Entes ajenos a la administracin, como proveedores o contratistas, que mediante contraprestaciones mutuas generan entre las partes contratos: - De los que se derivan erogaciones corrientes o de capital. - De los que se derivan ingresos por concesiones y venta de bienes. - De los que se derivan transacciones no dinerarias como son los casos de trueque. Dichas contraprestaciones son generalmente dar (un servicio) o de hacer (un objeto) por parte de un proveedor o contratista, en funcin de los requerimientos de calidad, cantidad, precio y plazo por el cual el Estado abonar un valor pactado. Los dos grandes sistemas de contrataciones Sistema de contrataciones generales: denominados contratos de suministros, comprende el conglomerado de erogaciones corrientes no personales y erogaciones de capital (excepto obra pblica). Sistema de contrataciones de obras pblicas: comprende los contratos de obras pblicas.

1. FRONTERA DEL SISTEMA

Comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que componen el universo de insumos materiales destinados al proceso de transformacin gubernamental en bienes y servicios intermedios y finales. Se define al rgimen de contrataciones con el objeto que las obras, bienes y servicios demandados por el Estado sean obtenidos con la mejor tecnologa proporcionada a las necesidades, en el momento oportuno y al menor costo posible, como as tambin la venta de bienes al mejor postor, coadyuvando al desempeo eficiente de la administracin y al logro de los resultados requeridos por la sociedad.

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a. mbito de aplicacin En cuanto a su mbito de aplicacin institucional, es obligatorio en los procedimientos de contratacin en los que sean parte las jurisdicciones y entidades comprendidas en el inc. a) del artculo 8 de la Ley 24156. Pero desde el punto de vista de la funcin productiva, comprende el conjunto de insumos materiales y tecnolgicos que al ingresar al sistema de produccin pblica se transforma mediante tecnologas de procesamiento en salidas o productos finales. En la terminologa del SIMAFAL, se considera como un sistema adjetivo de apoyo necesario para el cumplimiento de los fines del Estado. b. Contratos comprendidos y excluidos El sistema de contrataciones en general comprende los contratos: - Generales, de compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultora, alquileres con opcin a compra, permutas, concesiones, no excluidos expresamente. - Especiales, de concesiones de obras pblicas, concesiones de servicios pblicos y licencias. - De obras pblicas, de manera subsidiaria por regirse ste por una norma jurdica especfica. El sistema de contrataciones excluye en virtud de su especificidad los contratos de empleo pblico, las compras por caja chica, y los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho pblico internacional, con instituciones multilaterales de crdito. Sin perjuicio de ello, podr aplicarse supletoriamente las disposiciones del sistema de contrataciones cuando se establezca de comn acuerdo entre las partes. c. Relacin con el resto de los sistemas de administracin financiera Todo sistema de contrataciones debe proporcionar informacin no slo de carcter financiero la ejecucin del crdito presupuestario sino tambin de carcter real. La interrelacin con el sistema de contabilidad debe permitir contar con un inventario permanente de bienes. Tambin sus relaciones son importantes con el sistema de gestin de bienes porque de l emanan los activos de uso durable, y con el sistema de presupuesto en cuanto a la existencia de crditos presupuestarios suficientes.

2. RGANOS RECTORES Y EJECUTORES

a. rgano rector Es responsabilidad de una Unidad Central de Compras implementar un sistema de gestin de informacin que sirva para la toma de decisiones de polticas, programacin y gestin de las contrataciones. Este organismo se denomina Oficina Central de Contrataciones (OCC). Es su responsabilidad primaria proponer polticas y establecer normas y sistemas tendientes a lograr que el Estado contrate con eficacia, eficiencia y economicidad. La OCC tiene a su cargo el control, supervisin y la administracin general del sistema. Se cre el Sistema Nacional de Contrataciones y se design a la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC) como rgano rector dependiente de la SHN del MECON. En el ao 2001 se le transfiere a la ONC como dependiente de la Subsecretara de Gestin Pblica en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. La ONC: - Disea e instrumenta sistemas destinados a facilitar la gestin operativa. - Organiza el sistema estadstico requiriendo y suministrando informacin. - Disea polticas, normas, sistemas, procedimientos e instrumentos a ser aplicados en el SPN. - Asesora a jurisdicciones y entidades en la elaboracin de sus programas anuales de contrataciones. - Organiza los registros requeridos para el seguimiento y evaluacin del funcionamiento del sistema. b. rgano ejecutor Cada unidad operativa a cargo del respectivo titular jurisdiccional es responsable de la gestin de la contratacin. La decisin final o adjudicacin, cuando los montos no son elevados, es resuelta por la autoridad competente de cada entidad con facultades de supervisin, y en definitiva responsable de cada contratacin.

3. REQUISITOS DE UN SISTEMA EFICIENTE DE CONTRATACIONES

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a. Potenciar la gran capacidad de compra del sector pblico El sistema de contrataciones debe facilitar la promocin de la concurrencia de interesados y la competencia entre oferentes, garantizndose que al Estado no se le transfiera la ineficiencia del sector privado. b. Garantizar la transparencia de las operaciones de compras Slo con un mejor conocimiento por parte de los probables oferentes se puede garantizar la transparencia de las operaciones pblicas relacionndose con los principios de igualdad de los oferentes, y responsabilidad de los agentes y funcionarios que autoricen, dirijan o ejecuten las contrataciones. Es necesario establecer mecanismos de control interno que garanticen la honestidad de los funcionarios pblicos involucrados mediante normas comunes, estndares de calidad, precios testigos, etc., estableciendo rangos de atribuciones y competencias bajo el principio de contraposicin de intereses. c. Identificar tecnolgicamente los diferentes insumos Bienes terminados de consumo o de capital, en que interesa fundamentalmente la calidad y el precio. Contratacin de obra pblica, en que son factores significativos la capacidad tcnica y econmica de los contratistas. Contratacin de consultora, interesada en valorar la capacidad tcnica, responsabilidades y antecedentes de las currculas personales y de su capacidad de trabajo en equipo. Contratacin de informtica, evaluada en virtud de su mayor complejidad tcnica, las dificultades en comparar costos, compatibilizacin de equipos y las ventajas del servicio de posventa.

Es importante conocer las caractersticas de habitualidad, aplicando los criterios del ptimo paretiano en el uso o consumo de los insumos durante el proceso de transformacin productiva. Para los bienes de uso se utilizan tcnicas de normativizacin, identificacin, y catalogacin general. d. Garantizar la participacin de los interesados La modernizacin del sistema debe jerarquizar la creacin de un pliego general nico y de un registro central flexible de proveedores y contratistas que puedan vender al Estado sin mayores requisitos previos de inscripcin, aunque deban formalizarlo si resultan adjudicatarios. e. Centralizacin normativa y descentralizacin operativa. Visin de la produccin El sistema debe contar con un esquema de formulacin de polticas generales, con el dictado de normas y procedimientos comunes a todos los organismos y la descentralizacin operativa de la gestin de adquisicin, almacenamiento y suministro. Se requieren de dos tipos de unidades institucionales dependientes del rgano coordinador. Una unidad central debe ser el rgano rector del sistema responsable del desarrollo de polticas de organizacin y operacin, normativizacin del rgimen de compras de bienes y administracin de la informacin consolidad y su evaluacin global. Y una red de unidades sectoriales en su carcter de rganos ejecutores del sistema, responsables de comprar, producir, almacenar y distribuir los bienes requeridos.

4. EL SISTEMA DE CONTRATACIONES EN EL RGIMEN LEGAL DE ARGENTINA

a. Con motivo de la reforma del Estado del ao 1989 La Ley de Reforma del Estado 23696 del ao 1989 en su captulo V inclua un rgimen de contrataciones de emergencia. Distingua las contrataciones en: - Compras menores a un nmero determinado de unidades de contratacin, en las que se poda disponer la adjudicacin y perfeccionamiento del contrato, sin intervencin previa de los rganos de control externo. - Compras mayores a un nmero determinado de unidades de contratacin, que requeran del control previo de las entonces vigentes TCN y SIGEN, con la publicacin obligatoria durante dos das en el Boletn Oficial. b. Con motivo de la sancin de la Ley 24156

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El PEN envi al Congreso Nacional dos proyectos de ley de contrataciones generales, cumplimentando con uno de los objetivos del PRAFG que prevea la sancin de un nuevo sistema de contrataciones basado en requisitos productivos y de transparencia. Transcurrido un tiempo sin tratamiento en el Congreso, las propuestas del PEN perdieron estado parlamentario. En cuanto a los contratos de obras pblicas, dado sus caractersticas especiales se prevea la continuidad de la Ley 13064. c. El DD. Rgimen de compras mediante Decreto Delegado Decreto 204/04. Se eliminan las clusulas de preferencia: - Con organismos provinciales o municipales, con las empresas y sociedades en las que tenga participacin mayoritaria el Estado que tengan por objeto la prestacin de servicios de seguridad, logstica o de salud, prohibindose expresamente todo tipo de subcontratacin. - Con las Universidades Nacionales. - Con personas fsicas o jurdicas que se hallaren inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economa Social, reciban o no financiamiento estatal, previo informe del Ministerio de Desarrollo Social. d. La vuelta al compre nacional y contrataciones MIPYMES Ya exista en Argentina un rgimen de compre nacional desde 1963 que fue suspendido en el ao 1989 por la ley de emergencia econmica. En el ao 2001 hay un retorno a los orgenes disponiendo un rgimen de compre argentino, o compre nacional o contrate nacional por el cual el sector pblico nacional y las sociedades privadas prestadoras, licenciatarias, concesionarias y permisionarias de obras y servicios pblicos, en la contratacin de provisiones y obras otorgarn preferencia a la adquisicin o locacin de bienes de origen nacional. Se considera bien de origen nacional el producido o extrado en el territorio argentino siempre que el costo de las materias primas, insumos o materiales importados nacionalizados no supere el cuarenta por ciento de su valor bruto de produccin. La preferencia se dar cuando en idnticas prestaciones y modalidades de pago contado en comparacin con ofertas de origen extranjero no se sobrepasen los siguientes topes: - Hasta un 7% de incremento cuando las ofertas sean realizadas por MIPYMES. - Hasta un 5% de incremento cuando las ofertas sean realizadas por otras empresas.

5. LA NORMATIVA DE CONTRATACIONES DENTRO DE UN CONTEXTO PRODUCTIVO

Cada jurisdiccin o entidad formular su programa de contrataciones ajustado a la naturaleza de sus actividades y a los crditos asignados en ley de presupuesto. a. Criterio de la oferta ms conveniente La adjudicacin deber realizarse en favor de la oferta ms conveniente para el organismo contratante, teniendo en cuenta no slo precios sino tambin calidades, idoneidades de los oferentes y dems condiciones de la oferta. El principio de concurrencia de ofertas no deber ser restringido con requisitos excesivos como severidad en la admisin de ofertas o exclusiones por omisiones intrascendentes. Se debe requerir a los oferentes incursos en falta de aclaraciones necesarias, dndoles la oportunidad de subsanar deficiencias sustanciales, en la medida que no se alteren los principios de igualdad y transparencia. b. Interpretacin y aplicacin de las normas legales 1) Facultades y obligaciones De la autoridad administrativa Interpretar los contratos, resolviendo las dudas, modificarlos, decretar su caducidad, rescisin o resolucin. Poder de control, inspeccin y direccin de la contratacin. Facultad de imponer penalidades. Facultad de inspeccionar las oficinas y los libros. Facultad de prorrogar.

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En cuanto a la facultad de modificacin debe ser razonable y prudente. Si excede en ms o en menos del monto total, y no es aceptada por el cocontratante, el contrato deber ser declarado extinguido sin culpa de las partes. Las ampliaciones no podrn exceder del 35% del monto total del contrato, aun con consentimiento del cocontratante. La revocacin, modificacin o sustitucin de los contratos por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, no generar derecho a indemnizacin en concepto de lucro cesante. De los cocontratantes Tendr el derecho a la recomposicin del contrato, cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles de origen natural, tornen excesivamente onerosas las prestaciones a su cargo. Est obligado a ejecutar el contrato por s, quedando prohibida la cesin o subcontratacin, salvo consentimiento expreso de la autoridad administrativa o por caso fortuito o fuerza mayor, o ante actos o incumplimientos de autoridades pblicas de tal gravedad que tornen imposible su ejecucin. 2) Orden de prelacin Dentro del principio de juridicidad, cuando existan discrepancias deben ser resueltas segn el siguiente orden de jerarqua: - Decreto Delegado 1023/01. - Disposiciones reglamentarias del decreto 536/00. - Pliego nico de bases y condiciones generales, el pliego general. - Pliego de bases y condiciones particulares, el pliego particular. - Oferta y muestras que se hubieren acompaado. - La adjudicacin. - La orden de compra. 3) Ley de Procedimientos Administrativos La Ley 19549 permite dirimir un conjunto de conflictos en los actos administrativos producidos en cuanto a: - Autorizacin de los procedimientos de seleccin, aprobacin de pliegos, adjudicacin y aprobacin final. - Observacin, impugnacin, reclamo o presentacin similar que se efecte, fuera de las previstas en el reglamento que debern ser tramitadas aparte del expediente de contratacin. - Recursos que se deduzcan contra el acto de adjudicacin. c. Pliego de bases y condiciones Pliego nico de Bases y Condiciones Generales: lo denominaremos Pliego General, elaborado por la ONC con la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, homogeneiza en una norma marco los distintos requisitos bsicos para todo tipo de seleccin de proveedores. Pliego de Bases y Condiciones Particulares: lo denominaremos Pliego Particular, elaborados y aprobados por cada una de las entidades en las distintas iniciativas de seleccin, debiendo contener los requisitos mnimos que indique el Pliego General, incluyendo especificaciones tcnicas en materia de: Caractersticas y especies de la prestacin. Normas de calidad. Si los elementos deben ser nuevos, usados o reacondicionados.

Se deber prever cules actuaciones podrn ser susceptibles de observaciones o impugnaciones, el trmite que se les dar y los requisitos para su procedencia formal con la penalidad que cuando se efecten fuera de lo previsto por la reglamentacin no tendr efectos suspensivos. d. Criterios para elaborar el pliego particular 1) Del pliego particular provisorio No se debern formular especificaciones cuyo cumplimiento slo sea factible para determinadas empresas o productos, ni transcribirse detalladamente textos extrados de folletos, catlogos o presupuestos informativos. En cuanto a los criterios de evaluacin y seleccin de ofertas, se debern considerar el grado de complejidad, el monto y el tipo de contratacin. Los pliegos particulares se suministrarn en forma gratuita, salvo en

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aquellos casos en que por sus caractersticas el organismo contratante determine que sean obtenidos previo pago de una suma equivalente a su costo de reproduccin. Los bienes y servicios a contratar debern agruparse por renglones afines o de un mismo rubro comercial. No se podr fraccionar una contratacin con la finalidad de eludir la aplicacin de los montos mximos fijados reglamentariamente. Los funcionarios no pueden dentro de un lapso corto tres meses en el SPN efectuar otra convocatoria para seleccionar bienes o servicios pertenecientes a un mismo rubro. Existen contrataciones de alta complejidad, o de montos elevados, en que no se cuenta con antecedentes tcnicos suficientes para elaborar los pliegos, justificndose un procedimiento de consulta participativa con instituciones pblicas, cmaras empresarias y futuros interesados. Se prohbe realizar cualquier gestin, debate o negociacin o intercambio de opiniones entre funcionarios del organismo contratante e interesados en participar en la contratacin, fuera de los mecanismos expresamente previstos. Las consultas son no vinculantes. El procedimiento de convocatoria previa evita sorpresas cuando se abran las ofertas si los pliegos no han tenido en cuenta las caractersticas del mercado. 2) Del pliego particular definitivo El organismo contratante deber elaborar el pliego particular definitivo conforme con los criterios tcnicos, econmicos y jurdicos que a su juicio correspondan, teniendo en cuenta las opiniones vertidas por los interesados y preservando los principios de igualdad, de promocin de la concurrencia y de la competencia, de transparencia y de tica. Los pliegos particulares debern ser exhibidos obligatoriamente en carteleras o carpetas ubicadas en lugares visibles del organismo contratante. Debern ser difundidos en el sitio de Internet. e. De los requisitos solemnes ineludibles La convocatoria y la eleccin del procedimiento de seleccin. La aprobacin de los pliegos particulares. La declaracin de que un llamado anterior hubiere resultado desierto o fracasado. El mecanismo de preseleccin de los oferentes en seleccin con etapa mltiple. La aplicacin de penalidades y sanciones a los oferentes o cocontratantes. La aprobacin del procedimiento de seleccin y adjudicacin. La decisin de dejar sin efecto en cualquier momento el procedimiento. La revocacin de los actos administrativos del procedimiento de contratacin. La suspensin, resolucin, rescisin, rescate o declaracin de caducidad del contrato.

6. PROCEDIMIENTOS Y MODALIDADES DE SELECCIN

La eleccin del procedimiento de seleccin, as como las modalidades del llamado, estar en funcin de una o ms de las siguientes circunstancias: - Contribucin al cumplimiento del objetivo, en lo que respecta a la economicidad, eficiencia y eficacia en la aplicacin de los recursos pblico. - Caractersticas de los bienes o servicios a contratar. - Monto estimado del contrato. - Condiciones de comercializacin y configuracin del mercado. - Razones de urgencia o emergencia. La seleccin del cocontratante se har por regla general mediante seleccin pblica (licitacin o concurso), segn corresponda por aplicacin del monto mnimo que se establezca reglamentariamente. a. Clasificaciones en materia de seleccin del contratista 1) Segn la universalidad de los oferentes Es pblica cuando el llamado a participar est dirigido a una cantidad indeterminada de posibles oferentes. Es privada cuando est dirigida a una determinada cantidad de oferentes posibles, pudindose presentar aquellos que no estn especialmente invitados. 2) Segn el mbito territorial

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Ser nacional cuando est dirigida a interesados y oferentes cuyo domicilio o sede principal de sus negocios se encuentre en el pas, o tengan sucursales. Ser internacional cuando se extienda a interesados y oferentes del exterior, revistiendo tal carcter aquellos cuya sede principal de sus negocios se encuentre en el extranjero, y no tengan sucursal en el pas. 3) Segn el nmero de etapas Ser de etapa nica cuando la comparacin de las ofertas y calidades de los oferentes se realice en un mismo acto. Ser de etapa mltiple cuando por el alto grado de complejidad del objeto o la extensin del plazo del contrato se justifique la realizacin de preselecciones sucesivas. 4) Segn se acepten o no mejoras La doctrina anglosajona admite mejoras en las ofertas por sobre las condiciones puestas originalmente en el pliego, que se consideran bsicas. La doctrina latina no acepta mejoras considerndose al pliego como cerrado, aunque con la modalidad de concurso pblico a partir del DD se tienen en cuenta las mejoras ofrecidas por los interesados. En el resto de las selecciones slo se aceptan en caso de empate de ofertas. 5) Segn la flexibilidad en el proceso de aceptacin de la oferta Tradicionalmente las ofertas se reciben bajo sobre sellado, con un conjunto de requisitos solemnes que impiden cualquier cambio despus de su presentacin, considerndose un modo de seleccin ms libre de influencias y favoritismos dado que requiere una apertura pblica formal. En la dcada de los 70 tom impulso el denominado proceso de negociacin competitiva o seleccin por negociacin con la finalidad de lograr una posicin ms flexible en la evaluacin de los factores econmicos y no econmicos de las ofertas. Es aplicable en el caso de insumos de gran complejidad que hagan impracticable su configuracin detallada y definitiva en los pliegos. b. Procedimientos generales de seleccin 1) Arquitectura general de los procedimientos en el DD Procedimientos de seleccin pblica: Licitacin pblica: se realiza de acuerdo al monto que fije la reglamentacin y cuando el criterio de seleccin del cocontratante recaiga primordialmente en factores econmicos. Concurso pblico: se realiza de acuerdo al monto que fije la reglamentacin y cuando el criterio de seleccin del cocontratante recaiga primordialmente en factores no econmicos. Subasta pblica: se aplica en la compra de bienes muebles e inmuebles considerados objetos de artes o inters histrico, compra de semovientes y venta de bienes de propiedad del Estado. Procedimientos de seleccin no pblicos o privados: Licitacin o concurso abreviado: se llama a participar exclusivamente a proveedores que se hallen inscriptos en la base de datos que administra el rgano rector y cuando el monto estimado de la contratacin no supere al que se fije al efecto, aunque deben tambin ser consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados. Seleccin por contratacin directa: se utiliza para casos excepcionales.

2) De las contrataciones directas Contratacin directa en que se garantiza per se la transparencia Se trata de operaciones que por s mismas garantizan su transparencia, como compra de inmuebles en remate pblico, previa fijacin del precio mximo a abonarse en la operacin, y las contrataciones entre reparticiones pblicas o en las que tenga participacin mayoritaria el Estado. En este caso, debe prohibirse la subcontratacin del objeto con al finalidad de evitar que oferentes privados puedan eludir la seleccin pblica amparados por un modo disfrazado de oferta colgndose en algn organismo que lo permita. Contratacin directa para evitar costos administrativos innecesarios Existen casos en que por la escasa significacin del insumo, razones de economas de escala aconsejan la compra directa, evitando tardanzas en su suministro con costos administrativos del trmite inconsistente con

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el menor precio que podra eventualmente obtenerse en una puja pblica. Se admite la compra directa cuando la operacin no exceda de un determinado monto fijado, cuando una licitacin o concurso hayan resultado desiertos o fracasaren despus de haber efectuado un segundo llamado, y para la adquisicin de bienes cuya fabricacin o venta sea exclusiva de quienes tengan privilegio para ello. Contratacin directa a los efectos de garantizar la prestacin del servicio pblico Son los casos de probadas razones de urgencia o emergencia, o cuando exista notoria escasez en el mercado local de los bienes a adquirir, o con ciertos productos en que el lapso de provisin y su precio de mercado no son consistentes con una seleccin ms formal, como adquisiciones de productos perecederos, de elementos destinados al fomento de la economa o para necesidades sanitarias. Contratacin directa de productos atpicos Se justifica la contratacin directa cuando no es conveniente econmicamente una seleccin pblica sobre productos que tendrn un precio incierto final. Es el caso de reparaciones. De todas formas, no podr utilizarse la figura como excepcin cuando se trate de reparaciones habituales de mantenimiento de los bienes. Tambin es el caso de ciertos insumos relativos a ciertas operaciones del gobierno que deben mantenerse secretas, como as tambin la realizacin o adquisicin de obras cientficas, tcnicas o artsticas. 3) Trmite simplificado En las contrataciones directas, si el monto fuera inferior a $ 10000, las invitaciones a participar podrn efectuarse por cualquier medio y las ofertas presentarse mediante correo electrnico, facsmil o similares. La eleccin de la oferta ms conveniente se realizar sin ms trmite por la autoridad competente para adjudicar. c. Procedimientos complementarios de seleccin de oferentes 1) Concurso de proyectos integrales o llave en mano Ante la alternativa de pretender la provisin de un bien complejo, y econmicamente significativo, se considera muchas veces conveniente concentrar en un nico proveedor la responsabilidad total de las etapas de proyecto y ejecucin. El sistema llave en mano implica que la jurisdiccin o entidad se preocupa en detallar la finalidad y los resultados del emprendimiento ms que las especificaciones que hagan al objeto del contrato. El sistema llave en mano transita entre los dos sistemas de contratacin: el general, y el de obras pblicas, cuando existen obras de infraestructura. Se fundamenta en el moderno paradigma de administracin financiera de flexibilidad en el uso de los medios y ortodoxia en la obtencin de resultados. Tiene el inconveniente que la administracin est librada a la buena suerte de un nico proveedor que puede tener problemas por s o por sus subcontratistas o por algn socio, si es adjudicatario a travs de la figura societaria de la Unin Transitoria de Empresas (UTE). 2) Con orden de compra abierta Se utiliza en contrataciones consolidadas, en compras informatizadas, y en circunstancias que no se puedan determinar con precisin la cantidad de unidades de bienes a adquirir durante un perodo. El organismo contratante determinar, para cada rengln, el nmero mximo de unidades que podrn requerirse durante el lapso de vigencia del contrato y la frecuencia en que se realizarn las solicitudes de provisin. El adjudicatario estar obligado a proveer hasta el mximo de unidades determinadas en el pliego particular con un plazo de duracin del contrato de doce meses. Los pliegos particulares podrn contemplar la opcin de prrroga a favor de la administracin por un plazo igual al inicial. Durante el lapso de vigencia del contrato, el organismo no podr contratar con terceros la provisin de los bienes que fueran objeto de aqul. La constatacin de la reduccin del precio de mercado de los bienes podr determinar en cualquier momento su rescisin, sin culpa de ninguna de las partes, siempre que el proveedor no consintiera en negociar el nuevo valor. 3) Compra informatizada

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No es aplicable en todos los casos, siendo su uso conveniente en adquisiciones de bienes homogneos con bajo costo unitario, utilizables habitualmente en grandes cantidades y con un mercado permanente de provisin. 4) Con iniciativa privada Existen dos sistemas aplicados en la prctica. Uno abierto, por el cual cualquier particular puede presentar una iniciativa conteniendo los lineamientos generales que permitan su evaluacin por parte de los organismos tcnicos del Estado. Y otro cerrado, por el cual el Estado fija previamente un listado de temas al cual pueden presentarse exclusivamente los interesados. Un tercer sistema mixto sera ms conveniente en cuanto permitira la iniciativa tanto por el Estado como por parte de los interesados. La modalidad es aplicada exclusivamente para el procedimiento de seleccin pblica. Debern ser declaradas de inters pblico por la mayor autoridad de la jurisdiccin o entidad, previo dictamen tcnico. Efectuada esta declaracin, ser tomada como base para la seleccin de ofertas no generando obligaciones a cargo del Estado, quien en ningn caso estar obligado a reembolsar gastos ni honorarios al autor del proyecto. El autor de la iniciativa merece un resarcimiento econmico si no es elegido en la etapa de ejecucin. En caso de recibir mejoras, y las ofertas fueran de conveniencia equivalente, ser preferida la presentada por el autor de la iniciativa. Y si un tercero resultare ganador deber reconocerse al autor de la iniciativa un porcentaje calculado sobre el valor econmico del proyecto, el cual est protegido por las leyes de propiedad intelectual. 5) Con precio testigo o de referencia En el llamado a cotizar se indica el precio ms alto que habr de pagarse por los bienes o servicios requeridos, seleccionndose libremente al contratista y aceptndose un precio no superior al 5% del precio unitario prefijado. En otros casos, el precio tope es el precio prefijado. Deben ser obligatoriamente sometidas al Sistema de Precios Testigo, fijado por la SIGEN, las adquisiciones cuyo monto estimado de adquisicin sea: - En licitaciones o concursos pblicos superior a $ 750000. - En licitaciones o concursos abreviados de precios superior a $ 500000. - En las contrataciones directas superior a $ 75000. La ONC brinda informacin sobre precios de referencia para la adquisicin de todos aquellos bienes que estn catalogados y para los cuales se haya efectuado alguna compra con anterioridad. Estos precios testigo no suplen la intervencin de la SIGEN, quien puede demorar entre 12 y 14 das, segn el relevamiento sea en el mercado nacional o internacional. Mensualmente la ONC confecciona una lista de todos los llamados que se efectuarn en el prximo mes para los cuales est previsto, por sus montos, solicitar a la SIGEN para que determine los pertinentes precios referenciales. La conformacin del sistema de precios testigo se hace mediante dos mecanismos. En forma onerosa, contratando a expertos con conocimiento del mercado de bienes y sus valores de mercado. Tambin la SIGEN los evala gratuitamente dada la obligacin de los proveedores registrados en el Sistema de Informacin de Proveedores (SIPRO) en aportar la informacin que se solicite para determinar precios testigo en una contratacin determinada. Slo sern eximidos de la obligacin, para no ser juez y parte, aquellos que acrediten la compra del pliego para dicha convocatoria. 6) Contrato consolidado abierto funcional Pretende potenciar la gran capacidad de compra del Estado en aquellos casos en que ms de una entidad necesite un mismo tipo de insumo, unificando la gestin del proceso de contratacin, con el fin de lograr mejores condiciones que las que obtendra cada uno individualmente. Las contrataciones consolidadas se realizan por la modalidad de orden de compra directa, aunque puede combinarse con otras modalidades. 7) Remate o subasta pblica Con la finalidad de garantizar la transparencia de las operaciones el PRAFG extiende esta figura, reservada tradicionalmente para la venta de bienes, para su aplicacin en las compras de insumos definidos bajo la modalidad de precio testigo y de contratacin directa con libre eleccin. Convenientemente instrumentada, permite mejorar las cotizaciones.

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7. LA DIFUSIN Y LA PUBLICIDAD BAJO UN CRITERIO AMPLIO

En general, para las selecciones pblicas se recurre a la publicacin, y para los restantes procedimientos a la invitacin, aunque en la contratacin directa se utilizan las solicitudes de ofertas. a. Normas comunes de difusin El criterio de publicidad es exigido en todos los procesos de contrataciones. Dentro de una estrategia de auditora social, se debe facilitar la informacin favoreciendo la participacin de la comunidad. La apertura de ofertas siempre deber realizarse en acto pblico. Quedan exceptuadas de la obligacin de difusin en todas las etapas del procedimiento, las contrataciones directas encuadradas como secretas, de emergencia y urgencia; y las realizadas con reparticiones pblicas. Se procede a la revocacin inmediata del procedimiento cuando se hayan omitido los requisitos de publicidad y difusin previa, o cuando se hubieran incluido clusulas cuyo cumplimiento slo fuera factible por determinados interesados. Todas las contrataciones se difundirn por Internet en el sitio del rgano rector, en forma simultnea, desde el da en que se les comience a dar publicidad por el boletn oficial, por un medio periodstico masivo; o desde que se cursen invitaciones, hasta el da de la apertura. Se difundirn por Internet las convocatorias de los proyectos de pliegos de contrataciones sometidas a consideracin pblica, los pliegos, el acta de apertura, las adjudicaciones, las rdenes de compra y toda otra informacin que la reglamentacin determine. Cuando el procedimiento est vinculado con una determinada localizacin geogrfica se publicar aviso, por el mismo lapso y con igual antelacin, en el medio de difusin oficial, provincial o municipal, donde deba cumplirse la prestacin. Se enviarn comunicaciones a las asociaciones que nuclean a los productores, fabricantes y comerciantes del rubro. Podrn cursarse invitaciones a firmas que sean proveedoras habituales del organismo o que, por su importancia, se considere conveniente que conozcan la convocatoria. Los das de anticipacin se computarn a partir del da hbil inmediato siguiente al de la ltima publicacin. Cuando se trate de selecciones pblicas internacionales, debern disponerse publicaciones en los pases en que se estime puedan existir interesados. b. Normas especficas segn la modalidad de contratacin 1) Publicidad y difusin en casos de seleccin pblica Licitaciones y concursos pblicos La convocatoria a presentar ofertas, cuando no se realice en formato digital, deber efectuarse mediante la publicacin de avisos en el Boletn Oficial por el trmino mnimo de dos das, con un mnimo de veinte das corridos de antelacin a la fecha fijada para la apertura, computados a partir del da siguiente a la ltima publicacin. En los casos que por su importancia, complejidad u otras caractersticas lo hicieran necesario, podrn ampliarse los plazos mnimos. - En montos superiores a $ 5000000, los anuncios se publicarn en el Boletn Oficial por ocho das y por un da, coincidentemente en dos de los diarios de mayor circulacin en el pas. - En montos inferiores a $ 5000000, los anuncios se publicarn en el Boletn Oficial por dos das. Cuando la seleccin es internacional, las publicaciones en pases extranjeros sern con una antelacin no menor a 40 das corridos. Remates o subastas pblicas Se publicar como mnimo un aviso por un da en el Boletn Oficial y en forma simultnea se difundirn en el sitio de Internet con una antelacin de 10 das a la fecha del remate o subasta. 2) Publicidad y difusin en casos de selecciones no pblicas Licitaciones y concursos abreviados La invitacin deber efectuarse con un mnimo de 7 das corridos de antelacin a la fecha fijada para la apertura, y complementarse mediante la exhibicin de la convocatoria, el pliego particular y las especificaciones tcnicas en carteleras o carpetas ubicadas en lugares visibles del organismo contratante.

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Debern remitirse invitaciones, con 6 das de antelacin a la fecha de apertura de las ofertas a, por lo menos cinco de los principales productores, prestadores, fabricantes o comerciantes del rubro y a proveedores anteriores, si los hubiere. Invitaciones en los procedimientos de contratacin directa Se debern cursar invitaciones a un mnimo de tres proveedores habituales, prestadores, productores, fabricantes, comerciantes o proveedores del rubro. Se enviarn simultneamente a todos los invitados, con una antelacin mnima de 5 das en los casos de compras de menor monto o licitaciones declaradas desiertas. Las contrataciones cuyo monto exceda la suma de $ 75000, as como las transferencias de contratos que los organismos autorizaren, se publicarn por un da en el Boletn Oficial. c. Requisitos de los anuncios Nombre del organismo contratante. Tipo, objeto y nmero de la contratacin. Nmero de expediente. Base de la contratacin, si la hubiere. Lugar, da y hora donde pueden retirarse o consultarse los pliegos. Costo de la impresin del pliego si no fuere gratuito. Lugar, da y hora de presentacin de las ofertas y del acto de apertura.

8. EL PROCESO LICITATORIO
a. Procedimientos bsicos Toda comunicacin entre el organismo contratante y los oferentes o proveedores, ya sea en el transcurso del procedimiento de seleccin o durante la ejecucin del contrato, deber procurar la mayor economa en gastos y celeridad en los trmites. Si en un llamado a contratacin se hubieran omitido los requisitos de publicidad previa, en los casos que una norma los exija, o formulado especificaciones o incluido clusulas cuyo cumplimiento sea factible por determinado interesado u oferentes de manera que el mismo est dirigid a favorecer situaciones particulares, dar lugar a la revocacin inmediata del procedimiento. Los organismos contratantes podrn dejar sin efecto el procedimiento de contratacin en cualquier momento anterior al perfeccionamiento del contrato, sin lugar indemnizacin alguna a favor de los interesados u oferentes. Toda persona que acredite algn inters, podr en cualquier momento tomar vista de las actuaciones desde la apertura de las ofertas hasta la finalizacin del contrato, exceptuando la etapa de evaluacin de las ofertas. b. Niveles jerrquicos competentes para autorizar gastos En Argentina es facultad del Poder Ejecutivo Nacional, tendiente a concretar el principio de descentralizacin, determinar para cada jurisdiccin los funcionarios facultados para autorizar y aprobar los montos de contrataciones. Por aplicacin del principio de intereses contrapuestos quien autoriza la contratacin y quien la aprueba deben ser funcionarios diferentes. En general, quien aprueba el gasto debe tener una categora mayor a quien autoriza. c. Del rgimen de garantas 1) De la constitucin de garantas Los oferentes o los adjudicatarios debern constituir garantas: - De mantenimiento de la oferta: 5% del valor total de la oferta. - De cumplimiento del contrato: 10% del valor total de la adjudicacin. - Contra-garanta: por el equivalente de los montos que reciba el adjudicatario como adelanto en aquellas contrataciones en que los pliegos lo previesen. Las garantas podrn constituirse de las siguientes formas, o combinaciones de ellas: - En efectivo. - Con cheque certificado. - Con ttulos pblicos.

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Con aval bancario u otra fianza. Con seguro de caucin. Mediante la afectacin de crditos. Con pagars a la vista, cuando el monto de la garanta no supere los $ 5000. 2) Excepciones a la obligacin de presentar garantas En la adquisicin de publicaciones peridicas. En las contrataciones entre entidades estatales. En las contrataciones de avisos publicitarios. En las locaciones, cuando se acte como locatario. Cuando el monto de la garanta es menor a $ 2500. En las contrataciones de artistas o profesionales. 3) Devolucin de garantas Las garantas de ofertas pueden ser devueltas de oficio a los oferentes que no resulten adjudicatarios o al adjudicatario cuando el contrato ha sido debidamente ejecutado. A solicitud de los interesados, deber procederse a la devolucin parcial de las garantas de adjudicacin en proporcin a la parte ya cumplida del contrato, aceptndose sustitucin de garanta para cubrir los valores faltantes. La falta de presentacin por parte del titular del derecho dentro del plazo sealado implicar la renuncia tcita a favor del Estado, quien dispondr su ingreso al patrimonio pblico. d. Formalidades de las ofertas La presentacin de la oferta significa para el oferente el pleno conocimiento y aceptacin de las clusulas que rigen el llamado a contratacin. Cuando el procedimiento sea con doble sobre debern establecerse en el pliego los factores que sern tenidos en cuenta para la evaluacin de cada uno de los sobres y, en su caso, los coeficientes de ponderacin relativa que se aplicarn a cada uno de ellos. La oferta estar contenida en dos sobres cerrados identificados con las letras A y B, que se presentarn simultneamente. El sobre A contendr informacin sobre el oferente, y el sobre B la oferta econmica. El procedimiento exige que no se podr resolver las actuaciones del sobre B hasta que no estn finiquitadas las del sobre A. Este procedimiento es aplicable a las selecciones que comprendan ms de dos etapas. Podr optarse por alguna de las siguientes alternativas: - Adjudicar el contrato al oferente que presente la mejor oferta econmica en el sobre B. - Adjudicar el contrato al oferente que haya alcanzado el mayor puntaje final, sobre la base de ponderacin de los puntajes econmicos y no econmicos obtenidos en cada uno de los sobres. 1) Contenido de la oferta Se debern especificar los precios unitarios y totales cotizndose por cantidades netas y libres de envases y de gastos de embalaje, as como el origen del producto cotizado. Si no se indicara lo contrario, se entiende que es de produccin nacional. Los oferentes debern mantener las ofertas por el trmino que se fije en el pliego particular, contado a partir de la fecha del acto de apertura. 2) Apertura de las ofertas En el lugar, da y hora fijado se proceder, en acto pblico, a la apertura de ofertas en presencia de los funcionarios designados y de todos aquellos que desearan presenciarlo. Son causales de inadmisibilidad cuando: - Falten requisitos bsicos. - Fueren formuladas por personas inhabilitadas o suspendidas para contratar. - Carecieran de las garantas. - Tuvieren condicionamientos, raspaduras, enmiendas o interlneas. - Contuvieren clusulas en contraposicin con las normas que rigen la contratacin. Los errores intrascendentes de forma no sern causal de inadmisibilidad. 3) De la evaluacin de las ofertas

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La unidad operativa de contrataciones confecciona un cuadro comparativo de los precios de las ofertas, remitiendo las actuaciones a la Comisin Evaluadora integrada por el responsable de la unidad operativa de contrataciones, el titular de la entidad ejecutora del programa y un funcionario designado por el organismo. El dictamen de la comisin deber contener un examen de los aspectos formales, la calidad de los oferentes y la evaluacin de las ofertas, debiendo emitirse dentro de los 10 das de la recepcin de las actuaciones. No tiene carcter vinculante proporcionando los fundamentos mediante recomendaciones sobre la resolucin a adoptar para concluir el procedimiento con el dictado del acto administrativo de adjudicacin. El dictamen, que deber notificarse a todos los oferentes, podr ser impugnado por estos. e. Adjudicacin La adjudicacin ser resuelta en forma fundada por la autoridad competente para aprobar la contratacin, debindose notificar al adjudicatario y al resto de los oferentes dentro de los 3 das de dictado el acto aprobatorio. Puede ocurrir que exista igualdad de precios, en cuyo caso se desempatar a favor de la oferta presentada por una PYME. De mantenerse la igualdad, se solicitar a los respectivos oferentes que formulen una mejora de oferta. De subsistir se proceder al sorteo pblico de las ofertas empatadas. Dentro del plazo de mantenimiento de la oferta se emitir la orden de compra, debiendo notificarse dentro de los 7 das de dictado el acto administrativo. El adjudicatario deber integrar la garanta de cumplimiento del contrato dentro del trmino de 8 das de recibida la orden de compra. Vencido dicho plazo se rescindir el contrato con la prdida de la garanta de la oferta. Los contratos quedan perfeccionados en el momento de notificarse la orden de compra o de suscribirse el instrumento respectivo. Las jurisdicciones o entidades pueden dejar sin efecto el procedimiento de contratacin en cualquier momento anterior al perfeccionamiento del contrato, sin lugar a indemnizacin alguna a favor de los interesados u oferentes. f. Ejecucin del contrato

Los plazos de entrega se computarn en das corridos, a partir del da siguiente a la fecha de recepcin de la orden de compra. Cuando el organismo contratante deba practicar anlisis, ensayos, pericias y otras pruebas, la recepcin de las mercaderas tendr carcter provisional y los recibos o remitos que se firmen quedarn sujetos a la recepcin definitiva. Cuando la administracin revoque o rescinda un contrato por causas no imputables al proveedor, ste tendr derecho a que se le reconozcan los gastos en que probare haber incurrido. El organismo contratante tendr derecho a aumentar el total adjudicado hasta un 20% o disminuirlo hasta un 10%. El contrato no podr ser transferido ni cedido por el adjudicatario sin la previa autorizacin. Si as se hiciere, se podr dar por rescindido de pleno derecho.

9. DE LA CALIDAD DE PROVEEDORES Y CONTRATISTAS

a. Personas habilitadas para contratar Podrn contratar las personas fsicas o jurdicas que no estn inhabilitadas con capacidad para obligarse, en oportunidad del comienzo del perodo de evaluacin de ofertas, segn la base de datos que administra el rgano rector. La falta de inscripcin previa en el registro de proveedores no constituir requisito exigible para presentar ofertas. b. Personas no habilitadas para contratar Las personas fsicas o jurdicas sancionadas en virtud de las disposiciones del sistema de contrataciones. Los agentes o funcionarios del SPN que lo fueran simultneamente de empresas en las cuales tuvieren una participacin suficiente para formar la voluntad social. Los condenados por delitos dolosos, por un lapso igual al doble de la condena. Las personas que se encontraren procesadas por delitos contra la propiedad, o contra la administracin pblica nacional, o contra la fe pblica o por delitos comprendidos en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Las personas fsicas o jurdicas que no hubieran cumplido con sus obligaciones tributarias o previsionales.

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Las personas fsicas o jurdicas que no hubieren cumplido en tiempo oportuno con las exigencias establecidas por el ltimo prrafo del artculo 8 de la Ley 24156, como los casos de organizaciones privadas que hayan recibido subsidios o aportes bajo la custodia estatal.

c. Penalidades y sanciones Penalidades: Prdida de garantas. Multas por mora en el cumplimiento de las obligaciones. Rescisin por su culpa. Sanciones: Apercibimiento. Suspensin. Inhabilitacin.

Una vez transcurrido el plazo de 5 aos desde la fecha de inhabilitacin, el sancionado quedar nuevamente habilitado para contratar con la administracin. d. Sistema de Informacin de Proveedores En la legislacin comparada existen dos criterios extremos en materia de identificacin de proveedores. Un criterio cerrado, sostiene que todo contratista debe estar previamente inscripto, y reunir las formalidades exigidas, en un Registro de Proveedores. Un criterio abierto, seala que esto no slo no es necesario, sino tambin inconveniente, planteando que por el slo hecho de presentarse debe ser admitido, verificndose, en caso que sea adjudicatario, que cumpla con los requisitos de capacidad tcnica, econmica y jurdica exigidos. En la legislacin argentina se opt por un criterio mixto, si bien con inscripcin previa en un registro central, cualquier interesado puede presentarse en toda seleccin a pesar de no estar inscripto, aunque deber estar incorporado al SIPRO en oportunidad del comienzo de evaluacin de ofertas. Se exige a los oferentes acompaar declaracin jurada manifestando que no se encuentra incurso en ninguna de las causales de inhabilidad para contratar y denunciar si mantiene o no juicios con el Estado. Debern presentar, en los casos que corresponda, un Certificado Fiscal para Contratar expedido por la AFIP, y copia de los dos ltimos balances generales de cierre de ejercicio.

10. CONTRATOS EN PARTICULAR

a. Concesin de uso de bienes de dominio pblico y privado Se regirn por el sistema de contratacin en general. Se excepta del rgimen las concesiones de obras y servicios pblicos. La adjudicacin deber recaer en la propuesta que ofrezca el mayor canon peridico, siendo el concesionario responsable de los deterioros ocasionados a los bienes afectados que no obedezcan a su uso normal. Las mejoras edilicias, tecnolgicas o de cualquier tipo que el concesionario introduzca en los bienes afectados quedarn incorporadas al patrimonio estatal, no dando lugar a compensacin alguna. Sern causales de rescisin por culpa del concesionario: - Falta de pago del canon. - Falta de concurrencia al acto de entrega de los bienes. - Destinar los bienes a un uso o goce distinto del estipulado. - Infracciones reiteradas en el cumplimiento de las obligaciones. - Interrupciones reiteradas de las obligaciones emergentes de la concesin. Si el concesionario no hubiese restituido los bienes en el plazo fijado, se lo intimar para que desaloje el lugar. De persistir el incumplimiento, una vez vencido el trmino se efectuar la desocupacin administrativa. b. Locaciones de inmuebles Se regirn por el reglamento, por las clusulas de los pliegos y por las estipulaciones del contrato de locacin. Se aplicar supletoriamente el rgimen general de locaciones urbanas. En todas las locaciones de inmuebles deber agregarse como elemento de juicio, un informe referente al valor locativo del inmueble elaborado por el Tribunal de Tasaciones de la Nacin o por un banco o reparticin oficial.

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APARTADO II. SISTEMA DE OBRAS PBLICAS La Ley de Obras Pblicas considera obra pblica toda construccin o trabajo que se ejecute con fondos del tesoro. Excluye de su mbito las realizadas mediante subsidios entregados a particulares que se regirn por una ley especial, y las construcciones militares.

11. MODALIDADES EN CUANTO AL RESPONSABLE DE LA EJECUCIN DE OBRAS

a. La propia administracin Por un lado, la figura de autoproduccin, asimilable jurdicamente al rgimen de obras por administracin; cuando el propio Estado ejecuta directamente una obra mediante un proyecto elaborado por sus organismos tcnicos con equipamientos y agentes propios. b. Entes ajenos a la administracin Concesin de obras pblicas: el PEN puede otorgar concesiones por un trmino fijo a sociedades privadas o mixtas o a entes pblicos para su construccin, conservacin o explotacin que sern ingresados al patrimonio pblico a la finalizacin del contrato. La concesin puede ser a ttulo oneroso, a ttulo gratuito o inclusive subvencionada con fondos pblicos. En el primer caso, el particular recupera parcial o totalmente el costo de la obra realizada mediante el cobro de un precio, peaje o canon a los usuarios. Al concesionario adems del costo, se le reconoce una utilidad razonable. Para calcularla se suele reconocer una utilidad sobre las inversiones en funcin de una tasa de retorno del capital, incorporando un cierto riesgo. Un sistema que se aplica en las ltimas dcadas es el llamado price cup, por el cual al concesionario se le reconoce una tarifa o precio tope, a veces en forma decreciente, por el tiempo de la concesin. Contrato de obras pblicas.

12. ASPECTOS JURDICOS-INSTITUCIONALES

a. El rgimen de la LOP y de la LAFCO La LAFCO regula los aspectos financieros de toda obra, previendo que en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades que incluyan crditos para contratar obras cuyo plazo de ejecucin exceda el ejercicio, se deber incluir informacin sobre inversiones anteriores, las que se harn en el futuro, los montos totales y el cronograma de ejecucin fsica. b. Jurisdiccin contencioso-administrativa Todas las cuestiones a que d lugar la aplicacin o interpretacin de los contratos de obras pblicas, debern debatirse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, renunciando expresamente los contratistas a toda otra jurisdiccin. c. rgano rector Se puede nombrar como rgano coordinador al Ministerio de Planificacin Federal e Infraestructura, como rgano rector la Secretara de Obras Pblicas y como rganos ejecutores las distintas dependencias de la jurisdiccin y organismos descentralizados como la Direccin Nacional de Vialidad. d. Registro de contratistas Existe especialmente creado un Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas, para la calificacin y evaluacin de las empresas interesadas.

13. SISTEMAS DE ADJUDICACIN

Como principio general, slo podrn adjudicarse obras en licitacin pblica, aunque para ciertos casos se podrn adjudicar bajo la figura del remate pblico. Con carcter excepcional pueden ser licitadas privadamente o contratadas directamente cuando:

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Su costo no excede un determinado monto. Se trate de trabajos complementarios indispensables. Sean trabajos de urgencia reconocida o circunstancias imprevistas. La seguridad del Estado exija gran reserva. En la calidad del ejecutor resulte determinante la capacidad artstica o tcnico cientfica, la destreza o habilidad o la experiencia particular. El ejecutor se halle amparado por patente o privilegios. Realizada una licitacin pblica o subasta no haya habido proponente o no se hubiera hecho oferta admisible.

14. MODALIDADES DE RESARCIMIENTO PECUNIARIO A LOS CONTRATISTAS

Por unidad de medida. Consistente en una suma por unidad de medida representativa y objetiva de las obras. Por ajuste alzado. Se conviene su ejecucin por un monto fijo total (alzado) sin tener en cuenta la composicin interna de cada tem sino el compromiso del adjudicatario en hacer una obra. Por coste y costas. Se paga al contratista lo que efectivamente gaste, ms una utilidad, sin acordar precio predeterminado. Por otros sistemas de excepcin que se establezcan.

15. DIFUSIN Y PUBLICIDAD

Obligatoriamente debern publicarse en el Boletn Oficial segn los siguientes trminos: MONTOS DEL PRESUPUESTO De $ 50000 hasta $ 200000 De $ 200001 hasta $ 500000 Ms de $500001 DAS DE ANTICIPACIN 10 15 20 DAS DE PUBLICACIN 5 10 15

En funcin del principio de territorializacin, donde la obra se construya se deber publicar en el respectivo Boletn Oficial provincial.

16. GARANTAS
Antes de la presentacin de propuestas, en efectivo o en ttulos o en bonos nacionales, en el Banco de la Nacin el 1% del valor del presupuesto oficial. Al momento de la adjudicacin, mediante depsito en el Banco de la Nacin por un 5% del monto del contrato, en dinero o en bonos nacionales o fianza bancaria. Cuando no excedan $ 99999 el monto del contrato, podr ser constituido por pagar, el que deber ser avalado o afianzado cuando supere el monto de $ 100000. Los fondos de reparos, por probables vicios de construccin calculados como un porcentaje de cada certificado de liquidacin de obra.

17. LA OBRA PBLICA COMO UN PROCESO INTEGRADO

a. Apertura y adjudicacin En el lugar, da y hora sealados se dar comienzo al acto de seleccin y antes de abrirse los pliegos podrn los interesados pedir explicaciones o formular aclaraciones. Se decidir la adjudicacin en todos los casos bajo el criterio de propuesta ms conveniente. b. Formalizacin del contrato Entre la administracin y el adjudicatario se firmar el contrato administrativo de obra, exteriorizando los derechos y obligaciones entre las partes. El contratista no podr transferirlo ni cederlo, en todo o en parte, a otra persona o entidad, ni asociarse para su cumplimiento, sin autorizacin y aprobacin de autoridad competente. La administracin puede contratar la obra con el proponente que siga en orden de conveniencia, cuando los primeros retiraran las propuestas o no concurriesen a firmar el contrato.

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c. Alteraciones de las condiciones del contrato El contratista no podr reclamar aumento de los precios fijados en el contrato. Si se hubiera fijado precios unitarios y las modificaciones o errores importasen en algn tem un aumento o disminucin superiores a un 20% mediante el mecanismo de mayores costos, se podr fijar un nuevo precio unitario de comn acuerdo. El contratista no tendr derecho a indemnizacin por causas de prdidas, averas o perjuicios ocasionados por su propia culpa, falta de medios o errores. Cuando fueran por culpa de los dependientes de la administracin, o de fuerza mayor o caso fortuito, sern soportados por la administracin pblica. d. Recepcin de las obras Las obras podrn recibirse parcial o totalmente con carcter provisional hasta tanto se haya cumplido el plazo de garanta que se hubiere fijado. La recepcin definitiva se llevar a efecto tan pronto expire el plazo de la garanta que se hubiese fijado en el contrato. e. Pagos de las obras Cuando los pagos no se realicen en los plazos establecidos en el contrato el contratista tendr derecho a reclamar intereses a la tasa fijada por el Banco de la Nacin, pero si los retrasos fueron causados por el contratista, debido a demoras o reclamaciones infundadas, no tendr derecho a su reconocimiento. El certificado de obras es un instrumento financiero endosable, asimilable a un pagar, descontable ante una institucin financiera si el contratista no tuviera suficiente capacidad financiera para esperar el pago a su vencimiento por parte de la tesorera general. f. Rescisin del contrato

1) Por parte de la administracin El Estado tendr derecho a la rescisin, con prdida de garantas por parte del contratista, cuando: - Sea culpable por fraude o grave negligencia. - Contravenga las obligaciones y condiciones estipuladas. - Proceda a la ejecucin de las obras con lentitud o se exceda del plazo fijado. - Transfiera en todo o en parte su contrato. - Abandone las obras o interrumpa los trabajos por plazos mayores de 8 das en tres ocasiones. - Cuando el abandono o interrupcin sean continuados por el trmino de un mes. - En caso de muerte, quiebra o concurso civil, a no ser que los herederos, o sndico de la quiebra o concurso, ofrezcan llevar a cabo la obra. 2) Por parte del contratista Tendr derecho a rescindir adems de causas fortuitas y/o fuerza mayor cuando: - Las modificaciones que alteren el valor total de las obras en un 20% en ms o en menos. - La administracin suspenda por ms de tres meses la ejecucin de las obras. - El contratista se vea obligado por causas ajenas a su voluntad a suspender obras, o reducir el ritmo previsto en ms de un 50%, por ms de tres meses. - Exista incumplimiento por la administracin en la entrega de elementos o materiales comprometidos. - La administracin no entregue los terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo fijado.

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SECCIN 7
CAPTULO 25
SISTEMA DE ADMINISTRACIN DE BIENES La cultura en la administracin de los bienes pblicos Se pueden sealar dos sndromes en el manejo de los pertinentes mbitos del sistema. En el caso de bienes inmuebles, nadie quiere desprenderse parcial o totalmente de los inmuebles estatales ociosos porque se considera como un smbolo de poder burocrtico. En el caso de los bienes muebles, apoyado por falta de inventarios fehacientes, se aplica el principio de que el mobiliario es un bien mostrenco en la administracin, trasladndose bienes muebles de una oficina a otra en forma reiterada sin mayores recaudos internos.

1. FRONTERA SISTMICA
Un sistema de administracin de bienes comprende el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos aplicables a las altas, registros, asignaciones, conservacin, mantenimiento, proteccin y eventualmente la reasignacin mediante la baja o cambio de destino de los bienes muebles e inmuebles que integran el patrimonio estatal. Dos lneas rectoras determinan la idiosincrasia del sistema. Por una parte, principios financieros de economicidad, eficacia, eficiencia. Y por otra, recaudos legales de responsabilidad de los agentes y funcionarios en la administracin, destino, guarda y custodia en cuanto a su legitimidad, oportunidad, mrito y conveniencia. El sistema abarca a su vez dos subsistemas estrechamente relacionados: un subsistema de administracin de bienes inmuebles (SABII) y un subsistema de administracin de bienes muebles (SABIM). Alternativas de altas de bienes El sistema est ntimamente unido con el sistema de contrataciones como primera alternativa de incorporacin al activo fijo por bienes ingresados al patrimonio a ttulo oneroso. Tambin se relaciona con el sistema de presupuesto, no slo en cuanto a los recursos financieros necesarios para su adquisicin y mantenimiento, sino adems como segunda alternativa de incorporacin por autoproduccin estatal derivada de los resultados de la funcin de produccin de bienes no agotables con el primer uso. Como tercera alternativa los bienes pueden ingresar al patrimonio a ttulo gratuito, mediante legados o donaciones, con o sin cargo. En el primer caso no se puede cambiar el destino asignado por su donante, sin perjuicio de que puedan l, o sus herederos, reclamar el retorno del bien cedido. La prdida de los derechos de propiedad Si bien el Estado puede oponer la prescripcin mediante la posesin veinteal de los bienes inmuebles de propiedad de particulares, tambin debe ejercer su derecho de propiedad para evitar el riesgo de sus prdidas de potestades patrimoniales por el mero transcurso del tiempo. En el caso de los bienes muebles, por el Cdigo Civil se demuestra su propiedad por la simple tenencia, salvo prueba en contrario. Los bienes abandonados se denominan bienes mostrencos sujetos a la propiedad de quien lo encuentre.

2. BIENES DEL ESTADO. FUNDAMENTO JURDICO DE SU ADMINISTRACIN

a. Bienes de dominio pblico Son bienes de dominio pblico, cuando afectados a la propiedad del Estado se destinan para el uso comn o general de todos los habitantes. Son inalienables, pero el Estado puede conceder su explotacin exclusiva cuando no afecte el uso y goce por parte del pblico. As puede disponerlos en usufructo propio o de terceros, caso de concesiones o permisos de uso. El Estado propietario ejercer su poder de custodia, de vigilancia y acciones de mantenimiento. No puede disponer su propiedad ni a ttulo gratuito ni a ttulo oneroso por ser ella inalienable, imprescriptible e inembargable. Estos bienes pueden ser de dominio pblico natural o de dominio pblico artificial. En esta ltima situacin pueden ser inventariados al costo. Siempre es conveniente inventariarlos a todos aunque sea fsicamente, para permitir el control de su uso, usufructo o conservacin. b. Bienes de dominio privado

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Aquellos sobre los que el Estado puede disponer no slo su usufructo sino tambin su enajenacin, realizando actos administrativos propios del ejercicio del derecho de propiedad. El Estado los usa para sus actividades no estando abiertos al uso y goce comunitario. Est sujeto a prescripcin su derecho de propiedad. El instituto jurdico de usucapin se refiere al derecho de dominio y dems derechos reales sobre cosas inmuebles cuando por un cierto plazo en Argentina son 20 aos se ocupa de buena fe en calidad de dueo sin necesidad de ttulos. Los bienes de dominio privado se clasifican en bienes de uso, de cambio y de consumo. Los bienes de uso pueden ser muebles o inmuebles. Su pleno dominio lo podr ejercer slo cuando se haga constar formalmente la no necesidad para la prestacin de un servicio. Se podrn enajenar los inmuebles que no sean necesarios para el cumplimiento de las funciones estatales. Los bienes de uso pueden ser registrables o no registrables. La totalidad de los bienes inmuebles son registrables. Los bienes muebles no deben inscribirse en un registro especial, salvo los automotores, en un Registro Nacional de la Propiedad Automotor. Los bienes de cambio, y los bienes de consumo, no pertenecen al mbito del sistema de administracin de bienes. c. La inmunidad estatal en el embargo de bienes pblicos Ante tribunales extranjeros Para que el deudor no sea afectado en el derecho a la propiedad de los bienes debe poder ejercer su derecho a la inmunidad como amparo para evitar la embargabilidad de bienes radicados en el extranjero. El derecho a la inmunidad no es de carcter absoluto, sino que tiene sus excepciones. Se deben distinguir entre actos soberanos que responden a la actividad esencial del Estado, y actos de gestin de carcter comercial en que se acta ms como una persona de derecho privado que pblica. En el primer caso se habla de inmunidad de jurisdiccin y los bienes existentes no pueden ser embargados. En el segundo caso, se habla de inmunidad de ejecucin. Un listado de bienes que pueden estar sujetos a embargo est constituido por: - Bienes comerciales en el exterior. - Bienes pblicos afectados a la actividad soberana sobre los cuales un pas haya renunciado expresamente a las protecciones legales de inmunidad. - Crditos que se reciban en el futuro. - Bienes de empresas pblicas. - Retenciones a las exportaciones. - Reservas del Banco Central depositadas en bancos extranjeros. - Pagos a organismos internacionales u otros acreedores privados. En virtud de principios de buena fe el deudor debe colaborar con los tribunales actuantes no ocultando sus activos y participando del proceso judicial de descubrimiento, informando de los bienes existentes en litigio. Habitualmente se distingue entre deudas en default, y deudas post default. Con el fin de evitar embargos sobre el pago de estas ltimas, que pongan en peligro la cancelacin de los servicios, se suelen arbitrar fideicomisos para garantizar las cancelaciones respectivas. Ante tribunales nacionales Los bienes pblicos de dominio privado radicados en el territorio nacional estn sujetos a embargos ante la justicia federal argentina.

3. RGANO RECTOR
El Organismo Nacional de Administracin de Bienes (ONABE), rgano dependiente de la Secretara de Obras Pblicas del Ministerio de Planificacin Federal e Infraestructura, es el rgano rector del sistema de administracin de bienes. Junto con la ONC son los nicos rganos rectores que no dependen del rgano coordinador de los sistemas de administracin financiera, la SHN. El ONABE como organismo rector es responsable de la centralizacin de polticas y normas en materia de administracin de bienes. Las distintas jurisdicciones, organismos y entidades, operan la ejecucin del sistema en forma descentralizada por los bienes bajo su respectiva responsabilidad.

4. EL REGISTRO EN EL SIDIF

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El sistema de informacin deber individualizar mediante un inventario a cada uno de los bienes de uso con descripcin de su estado de conservacin, dependencia a cargo, ubicacin geogrfica y responsable de su mantenimiento y custodia. a. El universo inventariable de los bienes estatales Bajo la regla general que todo activo es inventariable se deben cumplir dos etapas: - Una primera etapa, de inventario fsico de los bienes de dominio privado y pblico, con su incorporacin a los registros contables. - Una segunda etapa, de valuacin econmica de acuerdo a criterios tcnicos razonables, de los bienes de dominio privado y pblico disponibles. Este principio de inventarizacin total del patrimonio estatal deviene que todo tipo de bien requiere como mnimo de actos de conservacin y de utilizacin, y una base informativa en toda auditora legal y de gestin. b. Falencias en los registros El PRAFG expresa que la inversin fsica realizada en los bienes de dominio pblico deber incluirse en un Registro de Bienes Pblicos que no deben formar parte del activo del Estado, dado que ste debe estar compuesto exclusivamente por bienes de dominio privado. En los bienes de dominio pblico, con financiamiento propio, es habitual que se imputen en una cuenta presupuestaria cuando se estn construyendo. Si al finalizar su construccin, por tratarse de bienes de uso social no se activan, dado el origen propio de los recursos, el balance no expone la totalidad del activo y su repercusin sobre el patrimonio pblico. En el caso de bienes en construccin con financiamiento externo, su activacin se realiza provisoriamente mientras dure la obra. Terminada sta, suele desactivarse el bien en construccin, pero no se activa la obra terminada aunque se registra la deuda contrada. Tambin, cuando se concesionan las obras pblicas con el pago de un canon, en la exposicin contable se reflejan los ingresos peridicos del concesionario, pero no los bienes que se construyen y que pasarn a dominio pleno de propiedad y usufructo al vencimiento de la concesin. c. Inventario fsico de inmuebles 1) Inmuebles de origen ferroviario Se trata de inmuebles que resultan de un relevamiento fsico descriptivo realizado por el ONABE con el fin de utilizar su informacin para el cumplimiento de sus tareas especficas. El inmueble as descripto puede no coincidir con el que surge de la configuracin parcelaria de los registros catastrales pblicos. Se trata de informacin no sistematizada contndose actualmente slo con informacin histrica de tipo indicativa en el estado en que fuera recibida de las ex empresas ferroviarias. 2) Inmuebles de origen no ferroviario Existe un Registro de Bienes Inmuebles Privados del Estado Nacional conformado por tres universos de bienes inmuebles: - Inmuebles en uso, afectados al servicio de las distintas dependencias del Sector Pblico Nacional. - Inmuebles desafectados. - Inmuebles concesionados, en el marco de la privatizacin de los servicios pblicos. d. Responsabilidades en el uso y usufructo de los bienes En el caso de los bienes de uso, se deben definir las caractersticas en cuanto a su tenencia mediante el recuento, identificacin y localizacin. En todos los casos asignando responsabilidades a los funcionarios e identificando los derechos de propiedad en materia de registro y titularidad. En cuanto a bienes de consumo, y en particular para las materias primas que forman parte del costo primo en un proceso de autoproduccin de bienes de uso durable, se debe lograr una optimizacin de los inventarios asegurando la integridad en el registro de los ingresos, egresos y consumos operacionales. La unidad ejecutora del programa ser responsable del resultado final, pero corresponder al sistema contable, responsable de los registros, y al de administracin de bienes, responsable de su gestin, estar preparado

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para su recepcin definitiva. Para un correcto control de existencias se deben realizar tomas de inventarios fsicos peridicos en concordancia con las transacciones registradas en el SIDIF. e. Tratamiento contable en Argentina La Disposicin 19/02 de la CGN, aplicada por primera vez al 31/12/02, estableci como criterios de registro y exposicin de los bienes de dominio pblico, considerarlos como parte integrante del activo. La administracin de bienes inmuebles desafectados, a cargo del ONABE, si an no han sido valuados por el Tribunal de Tasaciones de la Nacin, son incorporados al inventario por su valuacin fiscal, cuando el responsable la hubiera proporcionado. En caso contrario, se les asigna el valor simblico de $ 1. En todos los casos, con un criterio prudencial, el valor de libros de los bienes en su conjunto, no debe superar al de realizacin. f. Censo de bienes del Estado

En forma quinquenal, la totalidad de los organismos estatales debern realizar un recuento fsico de los bienes. Se obliga a que los responsables de las dependencias centralizadas y descentralizadas confeccionen al 31 de julio de los aos terminados en 0 o en 5, el recuento fsico, identificacin y valuacin de los bienes de propiedad del Estado. En igual sentido debern cumplirlo las empresas estatales, pero limitado a inmuebles, embarcaciones y aeronaves. Un clasificador de bienes del Estado los clasifica en cuatro grandes grupos: - Grupo inmuebles. - Grupo muebles. - Grupo semovientes. - Grupo valores financieros. Los tres primeros grupos corresponden al sistema de administracin de bienes. El grupo valores financieros al sistema de tesorera.

5. VALUACIN DE BIENES
Los bienes de uso estn integrados por el conjunto de inmuebles, muebles y maquinarias caracterizados por: - Vida til superior al ao. - No se agotan con el primer uso. - Se utilizan para la actividad principal y no para la venta. - Son depreciables en un tiempo variable. - Se exponen contablemente como activos no corrientes neteados de sus amortizaciones acumuladas. Se establecen como normas de valuacin general el costo de adquisicin, el costo de construccin o el costo equivalente cuando stos se reciban sin contraprestacin. En el caso de bienes inmuebles, un criterio objetivo independiente suele ser la valuacin fiscal de un organismo recaudador del impuesto a la propiedad inmueble. Ms ajustado a la realidad es el mtodo de la valuacin tcnica real. Homogeneiza bajo un nico mtodo los diferentes criterios de valuacin. Pero es de costosa y lerda aplicacin. El Tribunal de Tasaciones de la Nacin, como organismo tcnico competente especializado, practicar la valuacin contable de la totalidad de los Bienes Inmuebles de Dominio Privado a cargo de las Jurisdicciones y Entidades de la Administracin Nacional, estableciendo pautas que permiten determinar el tratamiento contable homogneo de dichos bienes por parte de la CGN. La CGN dispuso un procedimiento de registro de valuacin contable de bienes inmuebles de dominio privado segn surja un mayor o menor valor entre la nueva tasacin y el valor residual contable. En ambos casos se registra el nuevo valor del inmueble surgido de la tasacin del Tribunal de Tasaciones dando de baja su valor original y sus respectivas amortizaciones acumuladas. La diferencia se registrar con cargo a la cuenta del patrimonio neto. Si las tasaciones de bienes inmuebles de dominio privado no implican variaciones respecto de su valor residual contable, debern registrarse asientos de baja y alta con el fin de exponer su nica variable modificada: la fecha de tasacin.

6. MANTENIMIENTO DE LOS BIENES

a. Tipos de actos de mantenimiento Los actos de administracin de bienes pueden ser de dos tipos con relacin a sus atributos fsicos originales. Son actos de conservacin aquellos realizados por sus responsables con el fin de mantener similar o parecida

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capacidad operativa del bien en relacin a las caractersticas originarias. Son actos de mejoramiento aquellos que aumentan dicha capacidad operativa. b. Programacin del mantenimiento Se pretende en el marco del enfoque productivista priorizar el diseo e implementacin de mtodos de mantenimiento preventivo y correctivo con precisa asignacin de responsabilidades operativas en cada una de las categoras programticas. Deber contarse con manuales de procedimientos para bienes muebles e inmuebles que: - Eviten la existencia de bienes ociosos por largo tiempo mediante un programa de reasignacin de bienes sin uso a dependencias que los necesiten. - Dispongan los criterios a cumplir por los funcionarios responsables de la custodia de bienes y mantenimiento, evitando robos y deterioros que afecten el servicio y el patrimonio. - Establezcan programas permanentes de mantenimiento preventivo y correctivo. - Fijen mecanismos adecuados para la venta de bienes de rezago, en desuso y obsoletos. c. Mantenimiento de bienes cedidos Los bienes afectados a un servicio cedidos a ttulo gratuito deben retornar a la administracin del organismo rector cuando dejan de usarse, con la finalidad de disponerlos para otros usos en el Estado, en el sector privado o en la comunidad. Es obligacin de su tenedor efectuar su conservacin debiendo incluir los gastos que genere en su respectivo presupuesto anual.

7. DISPOSICIONES EN MATERIA DE TRANSFERENCIAS Y USO DE BIENES

Con la finalidad de agilizar la venta de inmuebles ociosos, se autoriz su venta en el estado en que se encuentra, pero con detalle del mismo en el anuncio de venta con la finalidad de evitar indemnizaciones posteriores por vicios ocultos de mantenimiento. Tambin se autorizaron las transferencias gratuitas a provincias y municipios, cuando los bienes se destinen a fines sociales, y con carcter oneroso en caso de viviendas para el personal dependiente de los entes propietarios del inmueble. - Caso de cesin para uso precario y gratuito de inmuebles. Es facultativa su cesin por parte de la autoridad superior en cada uno de los poderes pblicos cuando no tengan destino til y sean solicitados por organismos pblicos e instituciones privadas con obligacin de destinarlas a actividades de inters general o social. Y es potestad de la autoridad superior de cada jurisdiccin si la transferencia dentro de la misma jurisdiccin. - Caso de transmisin gratuita sin cargo de materiales y elementos. Es facultativo tambin de la autoridad superior de cada poder del Estado su cesin, aunque en caso de importes menores la transferencia puede hacerla el ministro o la autoridad superior pertinente. En cuanto al rubro tierras de los bienes inmuebles de dominio privado, es facultad del Congreso disponer su uso y enajenacin.

8. LA GESTIN INMOBILIARIA EN EL SECTOR PBLICO NACIONAL

Existen cinco ncleos bsicos de bienes inmuebles de dominio privado del Estado nacional: - Primer ncleo bsico: los inmuebles provenientes de los Entes en liquidacin con administracin a cargo del ONABE, y responsable de la recepcin de bienes de organismos residuales. - Segundo ncleo bsico: los administrados por la Comisin de Tierras Fiscales. Existe un procedimiento para la asignacin de tierras ociosas al denominado Programa Arraigo de naturaleza social, con el propsito de facilitar la radicacin de personas sin vivienda. - Tercer ncleo bsico: los inmuebles no transferidos en el proceso de concesiones ferroviarias. - Cuarto ncleo bsico: inmuebles desafectados del Ministerio de Defensa y de las Fuerzas Armadas. Los ingresos por venta se destinan al financiamiento del equipamiento del sector militar sin ingresar a la TGN. - Quinto ncleo bsico: inmuebles originados por herencias vacantes. Sus ingresos son destinados a la construccin de edificios escolares.