DERECHO FUNCIONARIAL PÚBLICO

LA FUNCIÓN PÚBLICA
1. NOCIÓN CONCEPTUAL

El tratamiento conceptual de la función pública es materia de estudio del Derecho

Constitucional, pero también del Derecho Administrativo. Podemos concebirla como la
actividad total del Estado o como la actividad administrativa de éste. Sin embargo, se hace
necesario precisar la definición de función pública en nuestro tema del Derecho Laboral o
Funcionarial Público.

La noción conceptual de Función Pública no aparece muy bien definida en la Doctrina, tan es
así que los estudiantes no se han puesto de acuerdo sobre que disciplina debe tratarla.
Algunos autores sostienen que la Función Pública es una figura abstracta y como tal debe ser
estudiada por el Derecho Constitucional, definiéndola dentro de esta disciplina como la
división de la actividad jurídica del Estado cumpliendo su propio rol que se ha asignado,
distinguiéndose tres funciones: Legislativa, Ejecutiva y Judicial.

En el campo del Derecho Administrativo se la define como el conjunto de actividades o

acciones a cargo del Estado, orientadas al interés de la Colectividad, que son ejercidas por un
órgano administrativo. Del mismo puede entenderse como el desempeño de un cargo en una
entidad del Estado.

La Función Pública, como el ejercicio o desempeño de un cargo público, se concreta dentro de

un marco orgánico, ya que su desenvolvimiento no es el resultado de un acto único sino más
bien traduce la acción de un determinado número de titulares de puestos públicos, que son
considerados funcionarios o servidores públicos en la medida en que intervienen en la toma de
decisiones del poder público, o bien aportando su profesionalidad o labor tecnificada hacia
dicha finalidad.

En sumo grado, la Función Pública constituye una institución jurídico - administrativa que
traduce el ejercicio del poder que el pueblo ha encargado al Estado, cuyo ejercicio es asumido
por agentes con definidas prerrogativas, a quienes llamamos funcionarios públicos. La
definimos, del mismo modo, como el conjunto de actividades que se realizan para el
cumplimiento de los fines del Estado, que son ejercidas por las personas físicas que se
vinculan al Estado como empleador y que suponen la presencia de deberes, obligaciones y
derechos.

Como hemos referido, si bien la definición en la Doctrina asume un criterio conceptual

orgánico, como actividad total del Estado, sin embargo, debemos precisar que para el tema del
Derecho Laboral Público debemos definirla como la prestación de servicios de todos los
funcionarios y trabajadores públicos a favor de la Nación, como así lo prescribe el Art. 39º de la
Constitución. Su ejercicio por los primeros importa asumir las prerrogativas señaladas en la
Carta Política y por ello su tratamiento es eminentemente constitucional; en el caso de los
servidores la Carta Magna remite su tratamiento a la ley que regula el ingreso, deberes,
derechos y responsabilidades, a tenor de lo prescrito en su Art. 40º.

Finalmente, debemos sostener que en la legislación infra constitucional la Función Pública es

categorizada como empleo público, relación laboral pública, relación Estado-empleado.

2. NATURALEZA JURÍDICA DE LA RELACIÓN FUNCIONARIAL

La determinación de la naturaleza jurídica ha evolucionado a través de la Historia y posturas

doctrinales se han visto influenciadas por dos elementos. De un lado, las ideas políticas y, de
otro lado, la inclinación de los autores a favor de la Administración o de sus servidores.

En la época del Estado Absoluto prevaleció la idea de estimar que el funcionario o servidor del
Estado se encontraba en un estado de sumisión respecto a la Administración Pública; su
designación era producto de un acto de poder, revocable en cualquier momento.

1
Cuando surge el Estado de Derecho, prevalece la idea de la garantía de los particulares,
abriéndose paso a la teoría de la existencia de un contrato de naturaleza privada entre las
partes y como tal inalterable entre las mismas.

Al adquirir vigencia la doctrina jurídico-administrativa ambas teorías caen en desuso, surgiendo

la idea de estimar que entre la Administración y el Funcionario existe ciertamente un contrato
pero de carácter administrativo, calificado como el contrato de función pública. Este contrato,
por su propia naturaleza administrativa, podría ser modificado cuando así lo exigiera el interés
público, pero respetando la situación o derecho económico del servidor.

Actualmente podemos considerar superadas por la Doctrina las concepciones descritas,

llegando a sostener que entre el Funcionario o Empleado público y la Administración existe una
relación subjetiva de naturaleza legal y reglamentaria, esto es una situación estatutaria con las
siguientes características:

a) La relación de prestación de servicios es un acto - condición, por medio del cual el

empleado público se ubica en un puesto público aceptando la existencia de una
normativa que regula la situación jurídica.

b) Los deberes y derechos están debidamente descritos por las leyes y reglamentos.

c) Los deberes subsistirán mientras no se modifiquen las normas que lo establecen, sin
que el Funcionario pueda oponerse a tal modificación.

d) El régimen legal no podrá ser variado en forma particular o individual por la

Administración en perjuicio o ventaja de determinados funcionarios, en virtud del
principio de legalidad y por el principio de inderogabilidad singular de la norma.

e) El desconocimiento de la regulación jurídica por la Administración dará lugar a que sus

actos sean impugnados por la vía contenciosa administrativa.

3. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL

Como lo hemos señalado, la Carta Política concibe a la función pública como la prestación de
servicios de los funcionarios y trabajadores públicos a la Nación, estableciendo una relación
jurídica de significativa importancia.

Dada la importancia de la función pública, en razón de la propia estructura de nuestro Estado y

el grado de componentes en los puestos públicos, nuestra Constitución le ha reservado todo un
capítulo (Art. 39° a 42°). Tiene, por tanto, categoría constitucional.

En la forma como la Carta Política define a la Función Pública, la relación jurídica entre el
Estado y sus servidores públicos importa el establecimiento de una relación de trabajo,
significando una prestación de servicios a la Nación; vinculándose a través de obligaciones y
derechos. Sin embargo no se trata de un contrato de trabajo ordinario común, sino que es una
relación laboral singular con especiales y definidas características que lo distinguen.

Esta prestación de servicios a la Nación está sujeta a criterios de eficiencia, disciplina, lealtad y
honestidad, concediendo al mismo tiempo determinados derechos y garantías (permanencia,
remuneración, ascensos, etc.), todo lo cual está previsto en una normativa reglada, surgiendo
de esta manera una relación jurídica que está caracterizada por la preexistencia de un Estatuto
y una Ley de carrera pública específica, en los términos prescritos en el artículo 40° de la
Constitución.

Como estamos viendo, la relación jurídica del Estado con sus servidores importa la presencia
de una norma estatutaria que supone el conocimiento de esta por parte de del servidor, a la
cual se sujeta aceptando sus condiciones y exigencias, aún cuando tal adhesión no es absoluta

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al reconocer la presencia de otros elementos en la relación, como la solución de materias
remunerativas o condiciones de trabajo, con las limitaciones que la Ley prevé.
También hemos señalado que algunos autores sostienen que la Función Pública debe ser
estudiada como una figura abstracta que comprende a toda la actividad jurídica del Estado,
sea que se trate de función legal, jurídica o ejecutiva, debiendo por tanto ser estudiada por el
Derecho Constitucional o la Ciencia Política, precisando que si se trata de actividades a cargo
de la Administración Pública su estudio corresponde al Derecho Administrativo. Sin perjuicio de
ello, debemos llegar a definirla en el ámbito del Derecho Funcionarial o Labor Pública y para
ello, además del marco teórico-doctrinario, necesariamente debemos considerar, lo prescrito en
el ordenamiento jurídico nacional partiendo de la Constitución vigente, la cual le ha reservado
el Capítulo IV del Título I, bajo la denominación “De la Función Pública” para concebirla como
los servicios a la Nación de todos los funcionarios y trabajadores públicos, según lo prescrito en
el Art. 39°. En el Art. 40º establece que la prestación de servicios de los trabajadores se
regulan por una ley que fija el ingreso, deberes, derechos y responsabilidades, sin comprender
a los funcionarios. Este numeral es la reproducción del Art. 59° de la anterior Constitución de
1979, que, conjuntamente con el Art. 60°, para remuneraciones, fue desarrollado por el Decreto
Legislativo Nº 276 y su Reglamento el D.S. Nº 005-90-PCM. Con la actual constitución no ha
perdido vigencia lo prescrito en el Decreto Legislativo 276 casualmente porque el artículo 40°
de la vigente constitución actualiza el 59° de la anterior.

En cuanto a la categoría “Funcionario” su definición está desarrollada en el Art. 4° en el D.S. Nº

005-90-PCM, como el ciudadano que es elegido, o designado por autoridad competente,
conforme al ordenamiento legal, para desempeñar cargos del más alto nivel en los poderes
públicos y los organismos con autonomía. Los cargos políticos y de confianza son los
determinados por la ley. El segundo párrafo nos remite a otra clase de funcionarios de menor
nivel y requiere reglamentación para aclarar y no contradecir la clasificación del artículo 4° de la
Ley 28175 que podría hacerse con la dación de la Ley que propone la Segunda Disposición
Complementaria y Final de dicha Ley.

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FUNCIONARIO PÚBLICO Y SERVIDOR PÚBLICO

1. TRATAMIENTO DOCTRINARIO

El Estado cumple diversas funciones que se distinguen de acuerdo con los fines que
debe realizar y, que para su realización debe valerse de personas físicas que
expresen y ejecuten la voluntad del Estado, constituyéndose como los elementos
necesarios y esenciales para el funcionamiento de la organización administrativa y la
toma de decisiones. Estos elementos y órganos - individuo son los funcionarios.

Pero el conjunto de las actividades del Estado que desarrolla es tan diversa que
requiere de otros agentes llamados trabajadores, servidores o empleados; éstos en su
desenvolvimiento obran para el Estado en determinadas actividades pero no lo
representan ni expresan su voluntad. Es ésta una de las diferencias sustanciales entre
funcionarios y empleados.

Bielsa nos dice al respecto que la realización de los fines del Estado no se concibe sin
la actividad intelectual o física de personas que, en sentido lato, son sus agentes, es
decir funcionarios o empleados, según el carácter jurídico de la actividad que realizan
y según la naturaleza de la relación jurídica que los vincula al Estado.

Los medios jurídicos por los cuales el Estado instituye a estos agentes es materia del
Derecho Constitucional si se trata de funcionarios políticos o gobernantes, y de
Derecho Administrativo si se trata de empleados administrativos. En algunos casos
encontramos a los llamados funcionarios administrativos, siempre que sean
designados de acuerdo a ley; también a directivos o jefes de áreas administrativas.

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Resulta complejo y difícil establecer una diferencia conceptual entre funcionario y
empleado, pues su definición varía según la concepción doctrinaria que se asuma y de
la norma legal o estatutaria aplicable en cada país, así como de la naturaleza y
características de los puestos donde sirven o prestan servicios. Pero no hay modo de
eludir una diferenciación.

Para algunos, el funcionario público es todo aquel que presta servicios en la

administración pública y que tiene que ver con la prestación de los servicios públicos,
sin embargo debemos considerar que no son los únicos agentes de la administración
pública, por el contrario, la mayor parte de las personas que prestan servicios al
Estado no tienen atribuciones para declarar la voluntad de las personas jurídico-
públicas, esto es, no ejercen representación del Estado, que, casualmente, es esa la
característica que distingue a los funcionarios.

Por su lado los empleados son aquellos que se ponen a disposición del Estado, latu
sensu, para la prestación profesional de su actividad, prestaciones que dan lugar
necesariamente a una relación jurídica denominada relación de empleo público, en
virtud de la cual una persona voluntariamente queda una situación especial de
sujeción al Estado para desarrollar profesionalmente su actividad al servicio del
mismo.

La relación de empleo público constituye una prestación de servicios personales

subordinados y remunerados con definidos caracteres como la continuidad,
permanencia y exclusividad, signos todos concurrentes que se unifican en la
profesionalidad y preparación tecnológica de la persona que presta el servicio.

La distinción entre funcionario y servidor público debe establecerse tomando en cuenta

las características del empleo público y en la exteriorización de las funciones y
atribuciones del funcionario que en la doctrina se califica como de representación, por
medio de la cual el Estado actúa con respecto a terceros por su intermedio. En cambio
en el empleo público no existe representación alguna, la relación solo establece una
vinculación interna entre el empleado y el Estado.

En la noción de funcionario se toma en consideración el contenido de representación

de las atribuciones, en la del empleado, al no darse dicho contenido interesa la labor
profesional y técnica especializadas. En el funcionario tiene relevancia el lado externo
en tanto el Estado se vincula a través de él con los administrados mientras que el
servidor público opera al interno de la institución como un colaborador que contribuye
en la toma de decisiones y en la formación de actos públicos que son el soporte para
el cumplimiento de los fines estaduales.

En el lado interno de la relación el empleo público tiene un contenido económico, en

lado externo está ausente de todo contenido patrimonial y esto es así porque no se
requiere de determinada profesionalización para ejercer cargo de funcionario y aun
cuando puede ser un profesional no es exigencia una especialidad en particular, en
cambio en la relación de empleo público hay relación directa y estricta entre las
características de la plaza o puesto de trabajo y las condiciones y capacidades
profesionales, técnicas o habilidades.

Vemos entonces que la distinción entre funcionario y empleado no es cuestión verbal

ni de simple terminología, pues la distinción reposa en la naturaleza jurídica de las
funciones y de régimen legal, además de las consideraciones doctrinarias.

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A nuestro entender es el tratadista Bielsa quien mejor ofrece la línea divisoria de
distinción, señalando que el Funcionario es quién ejerce representación y expresa la
voluntad del Estado, en virtud de una especial delegación prescrita en la ley o
mandato expreso, mientras que el Empleado realiza actividades que teniendo
significación están desprovistas de aquella delegación o representación. El funcionario
exterioriza su actividad, en cambio el empleado se desenvuelve en una relación
laboral interna. El funcionario es titular de un encargo especial o de una delegación
transmitida por ley, el Empleado sólo ocurre a formar la voluntad del Estado sin que su
labor trascienda el ámbito puramente laboral, que no es de representación.

Finalmente, en el concepto del servidor público se suele definir al servidor público

como aquél agente o persona que presta servicios “para atender las necesidades de la
colectividad”, sin embargo no resulta cierta esta definición si tomamos en cuenta que
es la administración pública la que tiene esta función, como uno de los roles del
Estado de atender los requerimientos de la sociedad; en cambio el servidor está al
servicio del Estado como empleador. En el primer caso estamos dentro de la relación
jurídico administrativo, en lo segundo dentro de la relación jurídico funcionarial.

2. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL

Nuestra Constitución en el Capítulo IV del Título I, refiriéndose a funcionarios y

trabajadores públicos diferencia unos de otros al señalar que los servidores públicos
están sujetos a una carrera administrativa dentro de la cual no están incluidos los
funcionarios.

En efecto, la Constitución Política distingue al funcionario público como categoría

independiente a la de trabajadores (Art. 39°) y de servidores públicos (Art. 40°, 41º y
42°). En el Art. 39° refiere el ámbito de ejercicio de la función pública comprendiendo a
“todos los funcionarios y trabajadores públicos al servicio de la Nación” y en su Art. 40°
deja establecido que los servidores públicos están regulados por una ley de carrera
administrativa que fija los derechos, deberes y responsabilidades, sin comprender en
ella a los funcionarios públicos.

Y esto es así porque en definición conceptual, son los funcionarios quienes

representan al Estado, constituyéndose éste en el empleador, entonces no se les
puede considerar como prestadores de servicios subordinados, que es la condición
que tienen quienes están en carrera laboral o administrativa.

3. EL FUNCIONARIO PÚBLICO

El Art. 4° del D.S. Nº 005-90-PCM, Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera

Administrativa define al Funcionario como el ciudadano que es elegido o designado
por autoridad competente, conforme al ordenamiento legal, para desempeñar cargos
del más alto nivel en los poderes públicos y los organismos constitucionalmente
autónomos, precisando que la ley determina los cargos políticos y de confianza.

Debemos revisar esta definición con el cuidado que se requiere. En principio se refiere
a los funcionarios que ocupan los niveles más altos y que son quienes en realidad son
los representantes del Estado en las diferentes estructuras, se trata de los poderes
públicos, organismos constitucionalmente autónomos (OCA), gobiernos regionales y
municipales. En segundo término remite la calificación de otros cargos funcionariales
en puestos de carácter político pero de menor nivel, como serían los jefes
institucionales de Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y los demás que sean

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determinados por norma legal expresa y cuyo número indubitablemente depende de la
naturaleza de las funciones.

A nuestro entender, el concepto de funcionario está concebido como quién ejerce

representación y expresa la voluntad del Estado en el cumplimiento de su rol social,
comenzando por la más alta autoridad del Presidente de la República y los demás
funcionarios que califica el artículo 39º de la Carta Política, distinguiendo dentro de
ellos a funcionarios gobernantes, políticos y en órganos con poder de decisión con
prerrogativa constitucional, como jueces y fiscales.

En menor nivel debemos también considerar a quienes sin tener la prevalencia

referida en el citado artículo constitucional ejercen funciones de carácter relevante y de
diverso nivel jerárquico en las entidades públicas, con cierto poder decisorio o en
funciones jefaturales y ejecutivas o de dirección, de asesoramiento, consultoría,
control y similares, que deben ser calificados como Directivos o Jefes Administrativos
(Por ejemplo Vice Ministros, Directores Generales, Gerentes Regionales, Directores
Municipales, Secretarios Generales, Jefes de División o Sección y similares o entre
otros).

En el Art. 4° de la Ley Nº 28175 apreciamos una novedosa clasificación que no fue de

utilidad debido a que debió desarrollarse con la dación de otra ley, según lo estipulado
en su segunda disposición complementaria y final.

La Ley del Servicio Civil Nº 30057, en su Art. 51º, define al funcionario público como
aquél que “ejerce atribuciones políticas, normativas y administrativas”, y en su Art. 52º
establece la siguiente clasificación:

a) De elección popular, directa y universal; que evidentemente son elegidos

mediante elección popular, directa y universal, en proceso conducido por la
autoridad competente. Su incorporación al cargo público, su permanencia,
atribuciones y cese están reglados por las disposiciones de la Carta Política y
las leyes que le son propias.

Están comprendidos dentro de este grupo:

- Presidente y vicepresidentes de la República

- Congresistas de la República y del Parlamento Andino
- Gobernadores y Consejeros regionales.
- Alcaldes, Teniente Alcaldes y Regidores.

b) De designación o remoción regulada; son aquellos cuyo ingreso y ejercicio

de la función, período de gestión o duración en el cargo y causales de
remoción están regulados en norma especial con rango de ley.

Están comprendidos en este grupo:

- Magistrados del Tribunal Constitucional

- Defensor del Pueblo y Defensor adjunto.
- Contralor General de la República y Vicecontralor.
- Presidente y miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
- Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
- Director General y miembros del Consejo Directivo de la Academia de la
Magistratura.
- Titulares adjuntos, presidentes y miembros de órganos colegiados de
los organismos constitucionalmente autónomos.

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 - Titulares, adjuntos y miembros de órganos colegiados de entidades que
cuenten con disposición expresa sobre la designación de sus
funcionarios.
- Los jueces que integren el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.
- Fiscal de la Nación del Ministerio Público.
- Presidente de la Corte Suprema.
- Rectores y vicerrectores de las universidades públicas.
- Titulares, adjuntos, presidente y miembros del consejo directivo de los
organismos técnicos especializados y reguladores y tribunales
administrados.
- Gobernadores.
- Aquellos señalados por norma con rango de ley, siempre que cumplan
con lo dispuesto en los artículos 53 y 54 de la presente Ley.

c) De libre designación o remoción; son aquellos cuya incorporación al cargo

público se realiza por libre decisión del funcionario con prerrogativas para su
designación, que se basa en la confianza para desempeñar funciones de
naturaleza política, normativa o administrativa.

Están comprendidos en este grupo:

- Ministros de Estado
- Viceministros.
- Secretarios generales de Ministerios y aquellos que por ley expresa
tengan igual jerarquía.
- Titulares, adjuntos, presidentes y miembros de los órganos colegiados
de libre designación y remoción.
- Gerente General del Gobierno Regional.
- Gerente Municipal.

4. SERVIDOR PÚBLICO

Aun cuando la Constitución se refiere a las categorías de “Trabajador” y “servidor” y no de

“empleado”, debemos asumir como sinónimos estas tres denominaciones. El término
“empleado” no es nuevo pues con dicha denominación se definió en la Ley Nº 11377 a todos
los trabajadores de la Administración Pública, reconociéndolos como el cuerpo del “Servicio
Civil”, denominación que luego es reemplazada por el de servidor público en el Decreto
Legislativo Nº 276, como personal de la carrera administrativa en la concepción del Art. 59° de
la Constitución de 1979, que se mantiene en el Art. 40° de la vigente Carta Política.

No ayudan las imprecisiones terminológicas que asumieron los legisladores a través del
tiempo, subsistiendo las mismas en la legislación vigente debido a las marchas y
contramarchas para dar una ley que uniforme conceptos, principios y procedimientos de
manera clara.

En el ámbito normativo, el D.S. Nº 005-90-PCM, reglamento del D. Leg. Nº 276, en su Art. 3º

define como servidor público al ciudadano en ejercicio que presta servicios a entidades de la
Administración Pública con nombramiento o contrato de autoridad competente, en jornada legal
y sujeto a retribución remunerativa permanente en períodos regulares, con derecho a
estabilidad laboral de acuerdo a ley.

Como ocurre en el caso de los funcionarios, la Ley del Servicio Civil Nº 30057 establece una
clasificación de los servidores públicos, bajo la denominación de servidores civiles,
distinguiendo servidores civiles de carrera, servidores de actividades complementarias y
servidores de confianza.

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 a) Servidores civiles de carrera; para comprender, según el Art. 65º, a quienes realizan
actividades directamente vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de
administración interna de una entidad pública, en el ejercicio de una función
administrativa, la prestación de servicios públicos, o la gestión institucional. Estos
servidores se incorporan al servicio civil mediante concurso público y por un período
indeterminado.

b) Servidores de actividades complementarias; son aquéllos que, según el Art. 74º,

realizan funciones de soporte, complemento, manuales u operativas, respecto de las
funciones sustantivas y de administración interna de una entidad pública.

c) Servidores de confianza; cuya incorporación al servicio, según el Art. 79º, está

condicionada a la confianza de quien lo designa; su vigencia es temporal con
características establecidas en contrato escrito, en el que se precisan las condiciones
de empleo, el puesto a ocupar y la contraprestación.
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EL PERSONAL AL SERVICIO DEL ESTADO

1. GENERALIDADES

Nuestra Constitución se refiere a quienes prestan servicios al Estado en general

utilizando los términos funcionarios y trabajadores o servidores públicos. Define la
situación orgánica de los altos funcionarios, incluyendo a los gobernantes, quienes
ejercen función pública con atribuciones precisadas en el texto constitucional. Por ello
reconocer las diferentes relaciones orgánicas y jurídicas del personal al servicio del
Estado.

En la Ley 11377 se usó el término “empleado” para referirse al llamado “personal del
servicio civil”, término de origen anglosajón que identificó el cuerpo de servidores del
Estado diferente al personal de las fuerzas armadas y policiales.

Está claro que, conforme a la Constitución y la Normativa de desarrollo se distinguen

dos categorías de “funcionario” y “empleado o trabajador o servidor” y esta distinción
debe hacerse necesariamente porque los servidores, y no los funcionarios, son los que
están dentro de la relación laboral o empleo público, que supone la prestación de
servicios de manera personal, subordinada y remunerada.

2. LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS

El Estado utiliza sus diversas estructuras orgánicas para cumplir el rol que se tiene
asignado y son los funcionarios quienes se hallan situados en las altas esferas de la
estructura estadual.

Se trata del personal que cumple una función de suyo significativa, relevante y de
suma importancia, sobre todo si apreciamos que sus prerrogativas o atribuciones y su
actuación está reglada por las disposiciones constitucionales. Este personal no hace
carrera pública y no siempre la profesionalización o tecnificación caracteriza o
condiciona el ejercicio de las funciones.
Siguiendo el criterio expuesto podemos considerar la siguiente clasificación:

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 2.1. SUJETOS A ELECCIÓN Y DESIGNACIÓN

Comprende a quienes se incorporan al servicio del Estado para desempeñar cargos

de poder o políticos, según la posición en que se ubiquen, independientemente de sus
atributos profesionales o capacidades técnicas que le son útiles en su quehacer
habitual, laboral o empresarial. Por lo mismo no hacen Carrera Pública.

Comprendemos en este caso:

- Presidente de la República.
- Representantes ante el Congreso.
- Ministros de Estado.
- Miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
- Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
- Miembros del Tribunal Constitucional.
- Contralor General de la República.
- Superintendente de Banca y Seguros.
- Presidente del Banco Central de Reserva.

En otros niveles de gobierno o de decisión, encontramos:

- Alcaldes y regidores municipales.

- Gobernadores y consejeros regionales.
- Gobernadores distritales.
- Teniente gobernadores.
- Miembros de los jurados electorales, departamentales y
provinciales.

También debemos considerar a aquellos funcionarios de confianza como Presidentes

o Jefes de los organismos públicos descentralizados (OPD), como la SUNAT,
organismos reguladores, entre otros).

2.2. SUJETOS A NOMBRAMIENTO

Consideramos al personal cuyo ejercicio de la función requiere tecnificación y

permanencia, en donde la especialización profesional es indispensable.

Tenemos en este grupo:

- Los miembros del Poder Judicial.
- Los miembros del Ministerio Público.

Esta clase de personal se rige por sus leyes específicas y por excepción hace carrera
pública conforme a las disposiciones de sus leyes orgánicas, más no se trata de
carrera administrativa sino de manera especial se trata de carrera pública judicial y
fiscal.

3. SERVIDORES PÚBLICOS

Comprendemos en esta clasificación toda posición laboral que tiene función

administrativa pública, vinculándose al Estado en una prestación de servicios que
tienen las características y los elementos esenciales de una relación laboral.

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 3.1. REGIMEN GENERAL: PERSONAL BUROCRÁTICO

Es el llamado personal del servicio civil o cuerpo laboral de todas las entidades de la
Administración Pública comprometido con los servicios públicos, que realizan
actividades administrativas en estricto, de trabajo en expediente administrativo y/o de
escritorio. No comprende a quienes realizan función especializada.

Comprendemos a los servidores administrativos de ministerios, municipalidades,

gobiernos regionales, organismos autónomos, poderes públicos, organismos
descentralizados. No se comprende a los trabajadores de las empresas públicas o
estatales.

En principio ha sido la Ley N° 11377 la que estableció una Ley de Carrera que fue
actualizada por el Decreto Legislativo N° 276 y sus Reglamentos, y luego por la Ley
del Empleo Público N° 28175. La Ley Nº 30057 del 03 de julio del 2013 constituye el
nuevo régimen aplicable a los servidores públicos, que con esta ley se denominan
servidores civiles.
3.2. REGÍMENES ESPECIALES

3.2.1. DOCENCIA UNIVERSITARIA

Se trata del personal académico que ejerce funciones de servicio docente en las
universidades estatales en carrera pública, regulados por la Ley Universitaria N° 30220
y los Estatutos de cada Universidad, situación ésta que se sustenta en el Art. 19° de la
Constitución.

En determinado momento este personal asume cargos de autoridad o directivos, de

conformidad con la normativa universitaria institucional, pero sin perder su condición
de docentes, ejemplo: Rector, Decanos.

3.2.2. MAGISTERIO NACIONAL

Es el personal vinculado a las actividades pedagógicas en centros educativos del

Estado no universitarios. Su incorporación a la carrera se hace por concurso de
competencias y acredita capacitación y especialización.

Hace carrera pública magisterial y su situación está regulada por la Ley de la Carrera
Pública Magisterial Nº 29062 y las demás complementarias. Se sustenta esta situación
en el Art. 15º de la Constitución.

3.2.3. SERVICIOS DIPLOMÁTICOS

Es el personal que cumple funciones específicas de servicio exterior de la República.

Son funcionarios diplomáticos de Carrera en una situación particular definida por ley
especial. Ley del Servicio Diplomático N° 28091.

3.2.4. SERVICIOS DE SALUD

Comprende a los profesionales del Sector Salud como médicos, estomatólogos,

enfermeros, obstetras u obstetrices, técnicos y asistenciales de la salud, cuya
situación particular se regula por las Leyes Nos. 23536, 23728 y 24045 y 28498

3.2.5. SERVICIOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD INTERIOR

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Comprende al personal de las fuerzas armadas y de la policía nacional, encargado de
asegurar la soberanía e independencia nacionales y de mantener el orden público, el
imperio de las leyes, la seguridad y tranquilidad públicas. Su situación se regula por el
D. Leg. Nº 1149, Ley Nº 27238, D. Leg. Nº 1143, Ley Nº28359, Ley Nº29131.

4. SITUACIONES PARTICULARES

Además de los funcionarios y empleados públicos que sirven al Estado en los cuadros
orgánicos, esto es en plazas presupuestadas y por tanto dentro de las planillas de
remuneraciones, encontramos dos grupos de personas que no están en plazas o
puestos de trabajo sin costo remunerativo para el Estado, es decir no se vinculan a
éste en una relación funcionarial o de empleo subordinado, aun cuando prestan
importantes y significativos servicios cumpliendo funciones por delegación, en otros
casos determinadas labores por imposición de la ley o como iniciativa propia.

4.1. SERVICIOS OBLIGATORIOS

El Estado se sirve de personas para la atención de determinadas actividades de

servicio público, como una exigencia regulada sin contraposición alguna,
constituyendo un ahorro significativo para el Estado, que suele resultar inexplicable.

Tenemos el caso de los miembros de mesas electorales en época de elecciones

generales, regionales y municipales. En la práctica todo un día de prestación de
servicios sin pago remunerativo o dieta, o algún auxilio económico, lo cual resulta
injustificable por donde se le analice.

Igual ocurre con estudiantes de las Facultades de Derecho, como es el caso del
Servicio Civil de Graduandos (SECIGRA) o, en su defecto el programa de Pasantía,
para obtener el título de Abogado. En el primer caso se les procura una asignación
efecto remunerativo; en el segundo caso no se otorga contraprestación económica.
Esta situación también le significa ahorro al Estado porque los estudiantes realizan
labores sujetas a horario y supervisión, es decir realmente son trabajadores.

4.2. SERVICIOS VOLUNTARIOS

Son prestaciones personales que responden a la voluntad de quienes se identifican

con ciertos valores y principios dignos de elogio, como el Cuerpo General de
Bomberos, cuya dignidad de los miembros que se incorporan debe ponerse en relieve.

Comprendemos en este grupo al personal de tropa o soldados de las fuerzas

armadas, aquellos jóvenes que a temprana edad se incorporan voluntariamente al
ejército, marina o aviación para prepararse en técnicas de defensa de la soberanía
nacional.

También a determinados grupos de personas que eventualmente prestan servicios en

programas de ayuda o asistencia social, como el “vaso de leche” y “comedores
populares”, personas que por sí mismas se comprometen en actividades de apoyo a
segmentos sociales deprimidos económicamente, constituyendo un soporte valioso de
colaboración con el Estado al asumir determinadas tareas que se identifican con los
fines de la administración pública.

4.3. SERVICIOS MERITORIOS

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En este grupo encontramos a personalidades que se distinguen en el mundo
académico, científico, diplomático o protocolar, algunas veces en torno a
organizaciones socio culturales y de asistencia comunitaria. Conforman comisiones o
misiones diplomáticas, culturales, asistenciales, o de elaboración de cuerpos
normativos.

4.4. SERVICIOS INDEPENDIENTES

Se trata de situaciones muy particulares como de los notarios. peritos, martilleros y

traductores públicos que no tienen vínculo de servicio dependiente con el Estado, vale
decir que no existe relación de subordinación laboral porque sostienen su oficina y su
propio personal, sin embargo el ejercicio de su función se oficializa por el Estado
mediante norma legal expresa.

Si nos referimos a los notarios podemos apreciar que en este caso que la Ley del
Notariado fija el procedimiento de ingreso por concurso público, su nombramiento o
designación es por Resolución Ministerial del Sector Justicia y que es este el sector
del Estado el que supervisa su función y desempeño.

_____________________________________________________________________

REGÍMENES LABORALES DE LOS SERVIDORES

PÚBLICOS

1. RÉGIMEN LABORAL PÚBLICO (RLP)

Desde que se dio la primera normativa sobre servidores públicos y el Estado, en mayo
de 1950, con la Ley Nº 11377, en el tiempo transcurrido se ha complicado el
tratamiento regulatorio de los servidores públicos. Actualmente debemos manejar una
serie de regímenes laborales sin una sistemática adecuada, cuando lo recomendable
es unificarlos en un solo cuerpo normativo. Está claro que entre el Estado y sus
trabajadores se da una relación de empleo público, estableciéndose un vínculo
jurídico-laboral de carácter público y por tanto debe estar regulado únicamente por
normas de Derecho Público, vale decir de Derecho Administrativo.

La Ley N° 11377 del 26 de Mayo de 1950, Estatuto y Escalafón del Servicio Civil,
constituyó la primera ley que sistematizó el ingreso, deberes, derechos y
responsabilidades de los servidores públicos (categorizados en esa ley como
empleados); luego se dio el Decreto Legislativo N° 276 en Marzo de 1984, Ley de
Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones, que en el tiempo
gradualmente fue sustituyendo a la norma anterior. En Febrero del 2004 se promulgó
la Ley Marco del Empleo Público N° 28175, vigente a partir del 1° de Enero del 2005,
pero esta Ley –importante por sus definiciones básicas- no se desarrolló a plenitud al
no haberse promulgado las leyes referidas en su segunda disposición transitoria,
complementaria y final, como la ley de carrera del servidor público, ley de funcionarios,
ley de remuneraciones, ley de gestión pública, y ley de incompatibilidades y
responsabilidades.

Con la promulgación de la Ley Nº 30057 Ley del Servicio Civil (SC), en julio del 2013,
se configura un marco normativo complejo, pues si bien esta ley tiene por objeto
“establecer un régimen único y exclusivo” esto parece más bien un propósito lejano,

12
porque subsistirán por un buen tiempo los regímenes regulados por los decretos
legislativos Nº 276 y Nº 728, así como el régimen especial de contratación
administrativa de servicios o CAS regulado por el D. Leg. Nº 1057. La aplicación del D.
Leg. Nº 276 se mantiene vigente porque no se opone al nuevo régimen del SC; igual
ocurre con el D. Leg. Nº 728 porque si bien es propio del sector laboral privado por
norma expresa se aplica a determinados servidores públicos y, el D. Leg. Nº 1057 se
creó con el objeto de suprimir la modalidad de servicios no personales (SNP) y que
con la Ley 29846 se le dio el carácter de régimen transitorio.

Excepto el D. Leg. 728, todas las demás mencionadas en el párrafo precedente son
normas de Derecho Público que forman parte del régimen laboral público (RLP). En
contrapartida las normas del D. Leg. Nº 728 son propias del régimen de la actividad
laboral privada (RLAP).

Ahora bien, resulta necesario precisar los regímenes general y especiales aplicables a
los servidores públicos :

a) Régimen general, referido a las normas que se aplican a los servidores

administrativos, vale decir al personal burocrático, vigentes y en orden
cronológico.

o Ley de la Carrera Administrativa, D. Leg. Nº 276.

o Ley del Servicio Civil Nº 30057.
o Ley Nº 28175

b) Regímenes especiales

o Profesorado del magisterio nacional, Ley Nº 29062.

o Docentes universitarios, Ley Nº 30220.
o Profesionales de la salud, Ley Nº 23536.
o Personal asistencial de la salud, Ley Nº 28561.
o Miembros del servicio diplomático, Ley Nº 28091.
o Servidores penitenciarios, Ley Nº 29709.
o Miembros de las fuerzas armadas y policiales, Leyes Nº 28359 y Nº
27238.
o Ley de Gerentes Públicos.
o Magistrados del Poder Judicial, Ley Nº 29277.
o Fiscales del Ministerio Público, D. Leg. Nº 052 y Ley Nº 29286.

c) Régimen Transitorio del Decreto Legislativo Nº 1057 y leyes complementarias,

que aplican a servidores del régimen general y de los regímenes especiales.

2. RÉGIMEN LABORAL DE LA ACTIVIDAD PRIVADA (RLAP)

Tratándose del ordenamiento regulatorio de los trabajadores del Estado no tendríamos

porque referirnos a otras normas sino las de carácter público, en este caso de Derecho
Administrativo, sin embargo en la década de los noventa (s. XX) se produjeron
cambios que trajeron problemas antes que soluciones.

En efecto, a partir del año 1990 se dispuso el cambio de régimen legal de un sector de
servidores públicos del régimen laboral público (RLP) al régimen de la actividad laboral
privada (RLAP) y, en otros casos se comprendieron dentro de este último a los
servidores públicos que recién ingresaban a un puesto de trabajo; corriente que ha ido
creciendo hasta abarcar ahora a quienes laboran en el Poder Legislativo, Poder

13
Judicial, organismos constitucionalmente autónomos como el Tribunal Constitucional,
Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Contraloría
General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros, Banco Central de
Reserva, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, así como a todos los Organismos
Públicos Descentralizados como SUNAT, SUNASS, SUNARP. INDECOPI, ESSALUD,
ONP, INDECI, COFOPRI, FOANFE, OSIPTEL. En el régimen laboral público han
quedado los trabajadores de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Municipalidades y
Universidades. En algunas de estas entidades se da una situación híbrida, existen
servidores sujetos unos al RLP y otros al RLAP.

Como es de verse, en la actualidad tenemos servidores públicos sujetos a dos

regímenes laborales contrapuestos. Siendo indiscutible que los trabajadores públicos
deben estar regulados por normas de Derecho Público, resulta cuestionable que el
Estado haya adoptado un régimen distinto para un sector laboral originando que haya
un grupo de trabajadores sujetos a disposiciones del régimen laboral privado con
ventajas o privilegios remunerativas en comparación a la mayoría de quienes
continúan en el régimen laboral público con sueldos y beneficios diminutos frente a
aquéllos que laboralmente son sus pares.

3. RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA DE

SERVICIOS
(RE-CAS)

Paralelamente a la situación descrita en el punto precedente, el Estado aumentó el

desorden legal cuando comenzó a contratar trabajadores en forma inorgánica, vale
decir en puestos de trabajos fuera de planilla de remuneraciones, a los que denominó
“locadores” o “servicios no personales”, más conocidos como “SNP”. Desde el punto
de vista técnico jurídico esta situación constituye una categoría propia del Derecho
Civil, regulada en el Código Civil como “Locación de Servicios”, sin embargo se hizo
una costumbre en las entidades públicas recurrir a esta figura extraña a toda relación
laboral -como también en el sector privado-, creando una situación problemática tantas
veces cuestionada.

Esta modalidad, recusable en el campo laboral, ha sido proscrita en el sector laboral

público, según lo prescrito en la cuarta disposición complementaria y final del Decreto
Legislativo N° 1057, por lo que no justifica mayor comentario sino por su rasgo
histórico y referencial.

Con la dación del Decreto Legislativo N° 1057 del 27 de Junio del 2008, publicada en
“El Peruano” el 28 del mismo mes y año, se crea una modalidad de contratación para
sustituir a la prestación de servicios no personales o SNP, que inicialmente fue
definida como la prestación de servicios no autónomos pero que bajo el criterio del
Tribunal Constitucional y la legislación que en adelante se dictó, al CAS se le define
como un régimen especial de contratación laboral para el sector público.
____________________________________________________________________

EL RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL (SC)

1. GENERALIDADES

14
 Décadas se viene hablando sobre el tema de la reforma del Estado y dentro de
este concepto se ha comprendido la reestructuración de los cuadros del
personal de la administración pública. Se ha trabajado una serie de proyectos
de normas para regular la situación de los trabajadores del Estado, uno de
ellos se concretó en la Ley del Empleo Público Nº 28175, que introdujo por
primera vez una definición sobre el vínculo jurídico del Estado con sus
empleados, incorporando también, entre otros, el principio del indubio pro
operario. La Ley N° 30057 ha anunciado la derogatoria de esta ley, sin
embargo, pero ello ocurra quedarán sus conceptos –en especial sobre el
empleo público-, como un aporte parael tratamiento de este tema del sewrvicio
civil.

El 03 de julio del 2013 se promulgó la Ley Nº 30057 denominada “Ley de

Servicio Civil”, que pretende crear un solo régimen regulatorio para el personal
del Estado. Esperamos que no sea otro de los ensayos de importación
legislativa, con nomenclaturas nuevas –como ocurre en la ley- que
lamentablemente conducen a incrementar el acervo normativo reproduciendo
modelos de otros países que no se adecúan a nuestra realidad, distorsionando
o eliminando los modelos que se han venido implantando en nuestro país, que
en verdad no han funcionado porque el Estado, en su oportunidad, no asumió
la responsabilidad de su implementación en los términos establecidos en la ley,
por el contrario su irresponsabilidad ha traído consecuencias funestas en la
situación laboral de los trabajadores, como el reprobable y censurable caso de
la contratación administrativa de servicios (CAS).

Según la versión oficial, (Suplemento contratado/domingo 21 de julio del 2013.

La ley del Servicio Civil Nº 30057, publicada en “El Peruano” el 04 de julio del
2013), la ley del Servicio Civil es una de las reformas más ambiciosas y
esperadas de los últimos tiempos para modernizar al Estado, prestar servicios
de calidad a los ciudadanos y tener servidores públicos adecuadamente
remunerados y comprometidos. En este sentido, el Estado postula a mejorar
las condiciones laborales de los servidores públicos, exponiendo que la reforma
del servicio civil se basa en dos ejes:

a) La meritocracia; entendiendo que los méritos del servidor le permitirán

crecer personal y profesionalmente dentro de una carrera a través de
concursos públicos y evaluaciones;

b) El enfoque ciudadano; entendiendo que la ciudadanía demanda

servicios más eficientes y de mejor calidad, comprometiendo al Estado
a garantizar excelencia y calidad en la atención del servicio público.

Del mismo modo, explica que los objetivos de la reforma del servicio civil son:

a) Mejorar la calidad del servicio público, para que el ciudadano sea mejor
atendido;
b) Ordenar la planilla pública, para tener una única carrera pública y terminar,
progresivamente, con el caos en las contrataciones y remuneraciones;

c) Revalorar la función pública, para atraer el talento al Estado, mejorar el clima

laboral y que los servidores sientan que es un orgullo trabajar para el Estado.

Esta tarea, de llevar adelante la reforma del servicio civil, la sume la Autoridad
Nacional de Servicio Civil (SERVIR), creada por el decreto legislativo Nº 1023,
como la entidad rectora del sistema de gestión de recursos humanos del

15
 Estado, encargado de formular la política nacional del servicio civil, de resolver
las controversias entre entidades y de solucionar los conflictos de los
trabajadores públicos.

El estudio del tema lo realizaremos en los términos de la Ley Nº 30057 y su

reglamento general aprobado por decreto supremo N° 040-2014-PCM.

2. OBJETO y FINALIDAD

El nuevo régimen regulatorio del Servicio Civil tiene como propósito establecer
un conjunto de normas o reglas único y exclusivo para todas las personas que
prestan servicios en las entidades públicas, comprendiendo a quienes se
vinculan en relaciones de representación del Estado y del ejercicio de sus
potestades, y a quienes prestan servicios en vínculo de subordinación.

Tiene por objeto alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia en el

funcionamiento de las entidades públicas, que debe lograrse con personal
idóneo que garantice la prestación de servicios de calidad; promoviendo el
desarrollo personal y profesional de las personas que conforman el cuerpo del
Servicio Civil, así como el reconocimiento remunerativo al esfuerzo en el
desempeño de sus labores.

3. PRINCIPIOS

Son enunciados generales que orientan y sostienen la organización y

funcionamiento del servicio civil. Nos referimos a los principales:

a. Interés general

El Estado tiene como fundamento de su existencia atender los requerimientos

sociales, en virtud de ello el Servicio Civil debe contar con las capacidades e
instrumentos fundamentales que orienten la eficiencia de sus actividades y de
los recursos humanos, para la adecuada prestación de servicios públicos.

b. Eficiencia y Eficacia

Aun cuando es común que ambos términos se usen con similar significado
semántico, por su origen etimológico, modernamente se los concibe de modo
distinto, definiendo a la eficiencia en la habilidad para hacer las cosas de la
mejor manera y con la menor inversión posible de tiempo y de recursos, en
tanto que la eficacia se centra en los objetivos que se establecen y en los
resultados que se esperan y obtienen.

Según la ley, se trata de buscar “el logro de los objetivos del Estado y la
realización de prestaciones de servicios públicos requeridos por el Estado y la
optimización de los recursos destinados a este fin”.

c. Igualdad de oportunidades

La ley define que las reglas del Servicio Civil son generales, impersonales,
objetivas, públicas y previamente determinadas, sin discriminación alguna por
razones de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o
de cualquier otra índole. Esto significa que se deben establecer condiciones
laborales iguales para todas las personas que postulan a un puesto público y
para quienes ya lo ejercen, asegurando y protegiendo de esta manera los

16
 derechos de los servidores o trabajadores públicos, en igualdad de
condiciones.

Debemos destacar que la no discriminación es un derecho humano

fundamental y constitucional consagrado en nuestra Carta Política; permite que
los servidores públicos puedan desarrollar plenamente su potencial y que sus
méritos sean reconocidos para efectos no solo de la contraprestación
remunerativa y el otorgamiento de otros beneficios laborales, sino también para
las oportunidades de capacitación y perfeccionamiento.

d. Mérito

Tiene que ver con el desempeño eficiente de las funciones, esto es con las
capacidades y competencias que debe demostrar el servidor público, para su
evaluación, valoración y reconocimiento que le corresponde, en función de los
niveles alcanzados.

En algunos casos, importa el reconocimiento especial por las buenas prácticas

laborales que identifica a la persona como un empleado digno de aprecio. En
suma, se reconoce y valora el talento profesional o técnico y el empeño en las
funciones que se le asignan.

e. Legalidad y especialidad normativa

En Derecho es inadmisible actuar de modo contrario a lo establecido en la

Constitución y las prescripciones de la Ley, para regular cualquier actividad o
función del poder público. En este marco, la ley del SC precisa que este
régimen “se rige únicamente por lo establecido en la Constitución Política, la
presente Ley y sus normas reglamentarias”.

En este caso, estamos ante una normativa especial que regula los deberes,
derechos y responsabilidades del personal del servicio civil, sobre la base de
las prescripciones constitucionales.

f. Probidad y ética pública

Está claro en la ley que “el Servicio Civil promueve una actuación transparente,
ética y objetiva de los servidores civiles. Los servidores actúan de acuerdo con
los principios y valores éticos establecidos en la Constitución y las leyes que
requieran la función pública”.
g. Protección contra el término arbitrario del Servicio Civil.

En la ley se declara que se “otorga al servidor civil adecuada protección contra

el término arbitrario del Servicio Civil”, declaración que guarda armonía con lo
prescrito en el artículo 27º de la Constitución.

Agregamos otros principios no previstos expresamente en la ley del servicio civil, pero
que son tratados en la doctrina comparada y algunos ya han sido incorporados a la
legislación, como son:

a. Justicia remunerativa

La prestación de servicios resulta satisfactoria y beneficiosa tanto para el

trabajador como para el empleador. En el caso del Estado como empleador, es
su obligación y responsabilidad proveer la contraprestación adecuada que

17
 permita al servidor civil satisfacer sus necesidades personales y las de su
grupo familiar, con el objeto de asegurar tranquilidad económica, que conlleva
a la tranquilidad y estabilidad psicológica necesarias para el óptimo desempeño
de las funciones.

b. Irrenunciabilidad de derechos reconocidos

Este principio guarda concordancia con lo estipulado en el artículo 26, inciso 2

de la Carta Política, que consagra “el carácter irrenunciable de los derechos
reconocidos por la Constitución y la ley”. Igualmente, está regulado en el
artículo 24° del Decreto Legislativo N° 276, parte in fine.

c. Primacía de Realidad

La aplicación de este principio protector tiene por objeto resolver la divergencia

entre lo que ocurre en la realidad y lo que se presenta en documentos
formales, dando prevalencia a lo que material y efectivamente sucede en la
prestación de los servicios por parte del trabajador. En virtud de ello, se puede
determinar si existe o no una relación laboral cuando ésta contiene los
elementos que la definen. Si estamos frente a los elementos de la prestación
personal, la subordinación y la remuneración, entonces no puede ser otra
relación que una de naturaleza laboral, aun cuando se pretenda aparentar una
relación contractual de naturaleza civil.

En nuestro país adquiere relevancia la aplicación de este principio aun cuando

no lo recoge expresamente la Constitución. Sin embargo, es desarrollado en
diversas sentencias del Tribunal Constitucional al establecer que “en virtud del
principio de la primacía de la realidad, resulta evidente que las labores, al
margen del texto de los contratos respectivos”, es un elemento implícito en
nuestro ordenamiento, que “en caso de discordancia entre lo que ocurre en la
práctica y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero,
es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos”.

d. Indubio pro operario

Este principio se aplica en la interpretación de la normativa que rige una

relación laboral concreta, cuando surge duda razonable sobre sus alcances, en
cuyo caso se aplicará la interpretación que sea más favorable para el
trabajador.

Debemos entender que este principio no sustituye a los modos o criterios

legales de interpretación, sino que se aplica cuando se debe asumir el criterio
favorable al trabajador para inclinar la solución en su favor, pero no como
método de razonamiento primero sino último.

Del mismo modo, cabe destacar que no se aplica para interpretar

hechos controvertidos o si estos se han producido o no, porque ello implicaría
vulnerar el criterio de la carga de la prueba, que siempre estará a cargo de
quien formula la pretensión.

4. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El artículo 1º de la Ley Nº 30057 determina el ámbito de aplicación del régimen

regulatorio del Servicio Civil, enumerando las siguientes entidades públicas:

18
a) El Poder Ejecutivo, que comprende a todos los ministerios y los llamados
organismos públicos descentralizados (OPD).
b) El Poder Legislativo.
c) El Poder Judicial.
d) Los Gobiernos regionales.
e) Los Gobiernos locales.
f) Los Organismos constitucionales autónomos (OCA).
g) Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público.

La Ley Nº 28175 se refiere a todas las “entidades de la administración pública”

comprendiendo a las antes indicadas. Si, como lo hemos sostenido
anteriormente, la administración pública es parte de la estructura del Estado,
puede resultar contradictorio si afirmamos que comprende a todas las
entidades estatales, por ello debemos precisar que la citada ley califica a la
administración pública como el Estado empleador solo para los efectos de la
relación funcionarial pública.

5. ORGANIZACIÓN y FUNCIONAMIENTO

El término organización nos lleva a la idea de un conjunto de estructuras que

se interrelacionan para lograr metas u objetivos, que se materializan a través
de diversas actividades que realizan las personas con dicho propósito.

Una organización supone entonces un conjunto de personas que desarrollan

tareas para la buena administración, que se rige por procesos y normas
expresamente establecidas. El concepto incluye la necesidad de contar con
una red de recursos humanos, tecnológicos y de información adecuados.

El Servicio Civil, como toda organización, está conformado por todas las
personas que se ponen al servicio del Estado en las diferentes estructuras que
integran su organización al servicio de la población. En otros términos,
comprendemos a las entidades públicas y a quiénes se desenvuelven dentro
de estas para la prestación de servicios de manera eficiente en beneficio de la
colectividad

En el tema del Servicio Civil, interesa la organización del sistema

administrativo de gestión de recursos humanos conformado por una en entidad
de alcance nacional, como es SERVIR, y por las oficinas de recursos humanos
de todas las entidades públicas, como estructuras internas que van a permitir
desarrollar y ejecutar la política pública en materia de personal al servicio del
Estado, en el marco de la Constitución, las leyes y reglamentos, que regulan
los deberes, derechos y responsabilidades de los servidores civiles, así como
los recursos, métodos, procedimientos y técnicas propios del empleo público.

El sistema del SC está conformado por tres organizaciones, cada una con sus
funciones específicas:

a) La Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir).

b) Las oficinas de recursos humanos de las entidades públicas, o las que
hagan sus veces.

19
 c) El Tribunal del Servicio Civil.

5.1. AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL (SERVIR)

Este organismo público fue creado por el Decreto Legislativo 1023

adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y está considerado
como la gerencia de los recursos humanos de la administración pública,
que busca alcanzar un servicio civil basado en la meritocracia y con
altos niveles de eficiencia.

La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) se define en la ley

como un órgano técnico con autonomía, profesionalismo e
imparcialidad, a cargo de la formulación de la política nacional del
Servicio Civil, que ejerce la rectoría del sistema y resuelve las
controversias que se suscitan en la gestión pública.

Este organismo público fue creado por el Decreto Legislativo 1023

adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y está considerado
como la gerencia de los recursos humanos de la administración pública
que busca alcanzar un servicio civil basado en la meritocracia y con
altos niveles de eficiencia.

En el portal de SERVIR encontramos el resumen de las siguientes

funciones:

a) Desarrollar oficinas de recursos humanos, que actúan como socios

estratégicos cercanos a la gente.

b) Apoyar a la modernización facultativa de los gobiernos regionales y

locales.

c) Implementar y gestionar el Cuerpo de Gerentes Públicos a ser

destacados a entidades de los tres niveles de gobierno.

d) Emitir opinión técnica vinculante en las materias de su competencia.

e) Establecer los lineamientos para la capacitación y mejora del

rendimiento de los servidores públicos y la eficiencia de los servicios
que brinda el Estado.

f) Desarrollar un sistema de evaluación e información.}

g) Desarrollar programas piloto de evaluación, para asegurar los

métodos a usar según los distintos tipos de entidades y, sobre todo,
los tipos de tareas específicas que desempeña cada servidor.

h) Proponer la política remunerativa, que incluye la aplicación de

incentivos monetarios y no monetarios vinculados al rendimiento.

i) Resolver de forma progresiva conflictos individuales en materias

relativas al acceso al servicio civil, pago de retribuciones, evaluación
y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la

20
 relación laboral, a través del Tribunal del Servicio Civil, que
constituye la última instancia de la vía administrativa

5.2. LAS OFICINAS DE RECURSOS HUMANOS

En todas las entidades públicas se establecen las oficinas de recursos

humanos, o las que hagan sus veces, como órganos de nivel
descentralizado responsables de la gestión de recursos humanos. Están
sujetas a las normas y directivas que emite SERVIR como ente rector
del sistema.

Entre otras, tienen las siguientes funciones :

a) Ejecutar e implementar las disposiciones, lineamientos, instrumentos

o herramientas de gestión establecidas por SERVIR y por la
respectiva entidad pública.

b) Supervisar, desarrollar y aplicar iniciativas de mejora continua en los

procesos que conforman el sistema de gestión de recursos
humanos.

c) Realizar el estudio y análisis cualitativo y cuantitativo de la provisión

de personal al servicio de la entidad de acuerdo a las necesidades
institucionales.

d) Gestionar los perfiles de puestos.

e) Administrar y mantener actualizado, en el ámbito de su

competencia, el Registro nacional de personal del servicio civil y el
Registro nacional de sanciones de destitución y despido.

5.3. EL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL (TSC)

El Tribunal del Servicio Civil es un órgano que forma parte de SERVIR

pero tiene independencia funcional. Fue creado con la finalidad de
garantizar la adecuada aplicación del marco legal y la protección de los
derechos de los servidores civiles.

El TSC conoce y resuelve en última instancia administrativa los recursos

de apelación que interponen los servidores civiles contra el Estado
como empleador, en los siguientes aspectos:

a) Acceso o ingreso al servicio civil.

b) Evaluación y progresión en la carrera pública.
c) Proceso disciplinario y sancionador.
d) Terminación de la relación de trabajo.

El TSC tiene una Secretaría Técnica, con la función principal de

conducir los procedimientos administrativos, brindando el apoyo y
soporte técnico y administrativo necesarios para el buen funcionamiento
de este organismo público.

21
6. IMPLEMENTACIÓN DEL RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL

Las disposiciones complementarias finales de la ley N° 30057, definen el

proceso de implementación del nuevo régimen del servicio civil y las reglas que
deben observarse para la incorporación de los servidores públicos en forma
gradual y progresiva. Ello importa que las entidades públicas deben ser
autorizadas por la autoridad nacional del servicio civil (SERVIR) para dar inicio
al proceso de implementación, entidad que debe también dar por culminado
dicho proceso en cada entidad, por separado.

6.1. Reglas de implementación

En el proceso de implementación todas las entidades deben sujetarse a
las siguientes reglas:

a) Queda prohibida la incorporación de personas bajo el régimen del Decreto

Legislativo 276, salvo en los casos de funcionarios o cargos de confianza.
b) El régimen contemplado en el Decreto Legislativo 1057 es de aplicación hasta
la culminación del proceso de implementación en cada entidad pública.

c) A partir del inicio del proceso de implementación, con la aprobación del cuadro
de puestos de la entidad, toda incorporación de servidores que se efectúe se
sujeta a las disposiciones del régimen del Servicio Civil.

d) La regulación contenida en los Decretos Legislativos 276 y 728 mantiene su

vigencia únicamente para los servidores que opten por mantenerse en ellos
hasta cuando culminen su vínculo con la entidad, salvo lo referido a principios y
gestión del Servicio Civil, ética, incompatibilidades, prohibiciones y
responsabilidades, capacitación y evaluación.

6.2. Incorporación de servidores bajo los regímenes de los Decretos

Legislativos 276, 728 y 1057 al régimen del Servicio Civil

El traslado o incorporación al régimen del servicio civil de los servidores

sujetos a los regímenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 es
voluntario, previo concurso público de méritos y previa renuncia al
régimen correspondiente.

Los servidores de los citados regímenes que ganen los concursos y se

incorporan al régimen del ser vicio civil, dejan de pertenecer al régimen
de origen, procediendo la liquidación de sus beneficios sociales que
corresponda. No están sujetos al periodo de prueba que de manera
general se exige en la Ley N° 30057 y su reglamento.

Del mismo modo, en el nuevo régimen los servidores civiles deberán

optar voluntariamente por el Sistema Privado de Pensiones o el
Sistema Nacional de Pensiones. La cuarta disposición complementaria
final dispone que “los servidores civiles que han alcanzado el derecho a
percibir una pensión pero optan por seguir prestando servicios, deben
tramitar la suspensión de la pensión correspondiente”.

La sétima disposición complementaria final dispone que los servidores

bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios
(CAS) del Decreto Legislativo 1057, pueden incorporarse al régimen del
servicio civil, bajo las mismas condiciones exigidas, es decir que deben

22
 someterse a un concurso público y obtener la plaza convocada.
Curiosamente, en esta disposición se establece que estos servidores
“en caso de obtener un puesto, para ser efectivamente incorporados al
nuevo régimen deben haber renunciado al régimen anterior y a partir de
su traslado al régimen del Servicio Civil no tienen derecho a ninguna de
las condiciones ni beneficios establecidos en él”.
____________________________________________________________________________

RÉGIMEN DEL SERVICIO CIVIL

7. INGRESO AL SERVICIO CIVIL

El Servicio Civil es una institución social al servicio de la nación, entendida

como una estructura organizacional pero también y, sobre todo, como el
conjunto de personas que prestan servicios al Estado en los poderes públicos,
gobiernos regionales y locales, organismos constitucionales autónomos y las
diferentes entidades de la administración pública. Como institución social
constituida por los servidores del Estado, brinda a los ciudadanos la
oportunidad ejercer el derecho y el deber de prestar sus servicios a la nación,
conforme lo prescribe el artículo 39° de la Constitución, a cambio de una
contraprestación o remuneración que le permita y asegure su desarrollo
espiritual, moral, económico y material, estableciendo una relación de empleo
público en el tiempo y en base a los méritos y calificaciones que acredite en el
marco de una carrera laboral pública.

El ingreso a un puesto público como servidor civil del Estado importa que la
persona que postula se someta a un concurso público de méritos y
conocimientos, con el cumplimiento de los requisitos generales establecidos en
la ley y los requisitos específicos que determina cada entidad pública, de
acuerdo con la naturaleza y características de la plaza materia de concurso.

7.1. PROCESO DE SELECCIÓN

El proceso de selección es el mecanismo de incorporación que se lleva a cabo para

evaluar y calificar los requisitos y capacidades de los postulantes; se aplica a los
grupos de directivos públicos, servidores civiles de carrera y servidores de actividades
complementarias y tiene por finalidad seleccionar a las personas más idóneas para el
puesto sobre la base del mérito y competencias, garantizando la igualdad en el acceso
a la función pública.

En el caso de los servidores de confianza no se requiere de concurso público, su

contratación es directa porque responde a la facultad del funcionario que lo designa; sin
embargo, se debe observar el cumplimiento del perfil establecido para el puesto.

7.2. REQUISITOS PARA ACCEDER AL SERVICIO CIVIL

De manera general, los requisitos que deben reunir las personas que se presentan y
postulan en un proceso de incorporación al servicio civil deben reunir los siguientes
requisitos:

a) Estar en ejercicio pleno de sus derechos civiles.

b) Cumplir con los requisitos mínimos exigidos para el puesto.
c) No tener condena por delito doloso.
d) No estar inhabilitado administrativa o judicialmente para el ejercicio de la
profesión, para contratar con el Estado o para desempeñar función pública.

23
 e) Tener la nacionalidad peruana, en los casos en que la naturaleza del puesto lo
exija, conforme a la Constitución Política del Perú y a las leyes específicas.

Como está dicho, los requisitos específicos son determinados por la entidad pública
respectiva, en función de la naturaleza y características de cada puesto de trabajo. Por
ejemplo, si se trata del cargo de Abogado se requerirá lógicamente que acredite el
ejercicio profesional de la abogacía, además de experiencia y especialización en la
rama de trabajo, pues si se trata de una plaza de abogado de una Municipalidad
seguramente se exigirá especialidad en temas y legislación municipal; si es del
Ministerio de Salud indudablemente se requerirá experiencia y especialización en
temas y legislación sanitarios.

8. GRUPOS DE SERVIDORES CIVILES

Hasta antes de la dación de la Ley N° 30057, al personal al servicio del Estado se ha

reconocido y definido en dos categorías funcionariales de Funcionario Público y
Servidor Público, éste último término guardando identidad conceptual con “empleado” -
como se definía en la Ley N° 11377- y “trabajador” -como aparece en la Constitución-.

En efecto, el artículo 39° de nuestra Carta Política acoge los términos de funcionario y
trabajador para referirse a la “Función Pública” como la prestación de servicios a la
Nación, pero también identifica a” trabajador” como “servidor” en sus artículos
siguientes. El Reglamento del Decreto Legislativo N° 276, aprobado por Decreto
Supremo N° 005-90-PCM, en su artículo 3° define al funcionario como el ciudadano
que desempeña los cargos del más alto nivel y como tal es representante al Estado y,
luego, en el artículo 4°, define al servidor como quien desempeña labores propias de
una relación de empleo público, calificada ésta como una relación laboral pública.

La Ley del Servicio Civil N° 30057 introduce el término genérico de “servidores civiles”
para comprender a todas las personas que se vinculan al Estado en una relación
funcionarial, estableciendo cuatro grupos diferenciados:

 Funcionarios públicos.
 Directivos.
 Servidores de carrera.
 Servidores de actividades complementarias.

En su artículo 3°, se ocupa de las definiciones, que exponemos a continuación.

8.1. EL FUNCIONARIO PÚBLICO

Es el ciudadano que ejerce funciones de representación en cargos públicos del más

alto nivel en la estructura organizativa del Estado, ejerciendo funciones de gobierno y
de conducción en los poderes públicos y demás organismos del Estado. El funcionario
público ejerce atribuciones políticas, normativas y administrativas.

Las atribuciones de carácter político y normativo deben entenderse como aquellas

facultades para diseñar y aprobar políticas y normas o reglas de carácter general, en el
ámbito y materias de su competencia. Las atribuciones de naturaleza administrativa
están referidas a los actos de dirección y de gestión institucional interna.

8.1.1. CLASIFICACIÓN

Los funcionarios públicos se clasifican en funcionarios de elección y

funcionarios de designación, y dentro de estos quienes acceden al cargo y cesan
en el mismo según lo prescrito en la norma legal regulatoria respectiva, y quienes
acceden o cesan libremente.

a) Funcionarios públicos de elección popular, directa y universal.

24
Son aquellos que ejercen el cargo público por haber sido elegidos en votación
popular directa y universal, de conformidad con las normas y procedimientos
establecidos en nuestra Constitución. En este caso, queda claro que no hay
otra forma de ocupar estos cargos funcionariales sino como producto de la
expresión o manifestación de la voluntad de los ciudadanos, a través del
sufragio que emiten en ejercicio del derecho reconocido por la Constitución
para elegir a sus máximas autoridades representativas del poder que el pueblo
encomienda

La Ley establece una relación cerrada, enumerando a estos funcionarios en el

siguiente orden:

i. Presidente de la República.
ii. Vicepresidentes de la República.
iii. Congresistas de la República y del Parlamento Andino.
iv. Presidentes, Vicepresidentes y Consejeros Regionales.
v. Alcaldes, Teniente Alcaldes y Regidores.

b) Funcionario público de designación o remoción regulada.

A diferencia de los funcionarios de elección, en este caso se trata de

ciudadanos que tienen probadas calidades personales y profesionales, así
como trayectoria y solvencia acreditadas, méritos que explican ser llamados a
ocupar cargos públicos de alto nivel. La ley establece los procedimientos y
requisitos que se deben observar para proceder a la designación, así como el
período de vigencia y causales de remoción. Sus funciones están reguladas en
norma especial con rango de ley.

Pertenecen a esta clase de funcionarios los siguientes.

i. Magistrados del Tribunal Constitucional.

ii. Defensor del Pueblo y Defensor adjunto.
iii. Contralor General de la República y Vicecontralor.
iv. Presidente y miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
v. Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura.
vi. Director General y miembros del Consejo Directivo de la Academia de
la Magistratura.
vii. Titulares, adjuntos, presidentes y miembros de órganos colegiados de
los organismos constitucionalmente autónomos.
viii. Titulares, adjuntos y miembros de órganos colegiados de entidades
que cuenten con disposición expresa sobre la designación de sus
funcionarios.
ix. Los jueces que integren el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.
x. Fiscal de la Nación del Ministerio Público.
xi. Presidente de la Corte Suprema
xii. Rectores y vicerrectores de las universidades públicas.
xiii. Titulares, adjuntos, presidente y miembros del consejo directivo de los
organismos técnicos especializados y reguladores y tribunales
administrativos. Gobernadores.

Pueden comprender a los funcionarios que califiquen como tales por norma con
rango de ley, siempre que cumplan con los requisitos que son propios de la
naturaleza de la función.

c) Funcionario público de libre designación y remoción.

Conforman este grupo de funcionarios los ciudadanos que realizan funciones

de naturaleza política, normativa o administrativa, que son convocados o
invitados a ejercer un cargo público de relevancia en el aparato estatal, sobre
la base de la confianza que le ha encargado el funcionario que goza de tales

25
 atribuciones, quien debe tomar en cuenta las capacidades y competencias y
condiciones que se requieren para el ejercicio de la función pública.
Queda claro que los servidores civiles de este grupo acceden al cargo por libre
decisión del funcionario público que tiene facultades para la designación, la
cual, como está dicho, se basa en la confianza.

Pertenecen a este grupo de funcionarios los siguientes:

i. Ministros de Estado.
ii. Viceministros.
iii. Secretarios generales de Ministerios y aquellos que por ley expresa
tengan igual jerarquía.
iv. Titulares, adjuntos, presidentes y miembros de los órganos colegiados
de libre designación y remoción.
v. Gerente General del Gobierno Regional.
vi. Gerente Municipal.

El cese en el cargo se produce esencialmente por la pérdida de la confianza, es decir

por decisión unilateral de la autoridad que lo designó.

8.1.2. REQUISITOS PARA FUNCIONARIOS PÚBLICOS

Indudablemente, el ejercicio del cargo funcionarial exige el cumplimiento de

ciertas condiciones y el cumplimiento de los requisitos establecidos en la
Constitución y las leyes, de acuerdo con la naturaleza de la función.

De manera general, la ley establece los requisitos que se mencionan a

continuación:

i. Tener la nacionalidad peruana, en los casos en que la

naturaleza del puesto lo exija, conforme a la Constitución
Política del Perú y a las leyes específicas.
ii. Tener hábiles sus derechos civiles.
iii. No estar inhabilitado para ejercer función pública o para
contratar con el Estado,
iv. No tener condena por delito doloso.
v. No tener otro impedimento legal establecido por norma expresa
de alcance general.

El artículo 54° de la Ley N° 30057 exige que los funcionarios públicos de

libre designación o remoción deben contar con estudios superiores o
experiencia, así como los requisitos mínimos establecidos para el puesto.

8.1.3. EFECTOS DEL TÉRMINO DE LA DESIGNACIÓN.

En los casos de funcionarios sujetos a designación, la terminación o conclusión

del vínculo funcionarial no genera pago compensatorio alguno, como tampoco
sumas indemnizatorias o a título de liberalidad, sin embargo puede proceder
pago de compensación por tiempo de servicios (CTS) en caso lo establezca la
norma legal respectiva.

8.2. EL DIRECTIVO PÚBLICO

El directivo público es aquel ciudadano que desempeña funciones relativas a la

organización, dirección o toma de decisiones de un órgano, unidad orgánica,
programa o proyecto especial, como tal, tiene a su cargo el uso de los recursos
humanos y materiales útiles para el logro de los objetivos asignados,
supervisando si se alcanzan las metas de los servidores bajo su
responsabilidad.

26
 La Incorporación y asignación de puestos a los directivos públicos se realiza
por concurso público de méritos, en el que se acredita y evalúa el cumplimiento
las condiciones de la persona en función de las características y el perfil del
puesto público.

En determinadas situaciones, se trata de los servidores de confianza, en cuyo

caso no se requiere concurso, pero debe cuidarse que se cumplan los
requisitos y exigencias establecidos para el ejercicio del cargo.

a) Características de la designación

i. El periodo de designación de los directivos públicos es de tres (3) años,

que se puede renovar hasta en dos (2) ocasiones, considerando los
resultados favorables de su evaluación anual.
ii. No se aplica el límite de la renovación cuando se trata de directores de
sistemas administrativos.
iii. Están sujetos al período de prueba no menor de tres (3) ni mayor de
seis (6) meses y a la evaluación anual de cumplimiento de metas.

b) Obligaciones específicas

i. Lograr las metas establecidas para el período de su designación,

dentro de las circunstancias y recursos existentes, y rendir cuenta de
ello.
ii. Realizar las acciones y los procesos propios de su cargo con eficiencia,
efectividad y transparencia.

c) Causales de término de la función.

Sin perjuicio de las causales de carácter general establecidas en la ley para

los servidores civiles, la condición de directivo concluye por las siguientes
causales:

i. Incumplimiento de metas.
ii. Vencimiento del plazo del contrato.
iii. Asunción de cargo de funcionario público o de servidor de confianza.

La conclusión del vínculo funcionarial de los directivos no da lugar a medida

compensatoria alguna, ni a montos indemnizatorios, salvo las que de manera
expresa se establezcan por Ley.

8.3. EL SERVIDOR CIVIL DE CARRERA

a) Definición

La ley del Servicio Civil define al servidor de carrera como la persona que
realiza funciones directamente vinculadas al cumplimiento de las funciones
sustantivas y de administración interna de una entidad pública. Las funciones
“sustantivas”, a que se refiere la ley, debemos definirlas como aquellas que son
necesarias para el funcionamiento de los requerimientos de la población,
propias de la función administrativa, que están a cargo de la burocracia estatal,
es decir de los servidores comprometidos con la gestión y trámite de
expedientes administrativos, en los que corren todas las actuaciones que son
propias del quehacer administrativo, como planes, programas, informes,
dictámenes, pronunciamientos y otros de similar naturaleza que contribuyen a
formar lo actos de administración y los actos administrativos de las entidades
públicas.

El desempeño de las labores asignadas a los servidores públicos de este

grupo, tienen que ver con los siguientes aspectos:

27
 i. En el ejercicio de una función administrativa,
ii. la prestación de servicios públicos, o
iii. la gestión institucional.

En otros términos, los servidores de carrera se vinculan al Estado como

empleador, prestando sus servicios de manera subordinada y a cambio de una
contraprestación remunerativa, en una relación que se califica como empleo
público y que se caracteriza porque se desenvuelve con profesionalidad, y
tecnicismo.

No están comprendidos en este grupo de servidores civiles:

i. Los funcionarios,
ii. los directivos públicos,
iii. los servidores de actividades complementarios,
iv. los servidores de confianza,
v. los contratados temporalmente.

No están comprendidos los funcionarios públicos porque son elegidos o

designados, según lo precisa la normativa, como también ocurre con los
directivos; tampoco lo están los servidores de actividades complementarias
porque no están a cargo de las funciones sustantivas sino que cumplen labores
de apoyo y soporte; y, finalmente, no están comprendidos los servidores de
confianza porque pueden ser removidos del cargo en cualquier momento.

b) Características del vínculo jurídico

La prestación de servicios de este grupo de servidores civiles tiene las

siguientes características:
i. Se incorporan al régimen del Servicio Civil por un período
indeterminado, y
ii. están sujetos únicamente a las causales de suspensión y término
establecidas en los artículos 47 y 49 de la presente Ley.

c) Incorporación al grupo de servidores civiles de carrera

La incorporación a este grupo de servidores civiles se realiza necesariamente

por concurso público de méritos, abierto o transversal.

Según las disposiciones de la Ley del SC, el concurso público de méritos

abierto es el proceso por el que se accede a un puesto propio de la carrera
pública y al cual puede postular cualquier persona sea o no servidor civil de
carrera siempre que cumpla con el perfil del puesto.

La convocatoria para cubrir puestos de servidores de carrera, procede en los

siguientes casos:

i. Cuando se requiere cubrir puestos que corresponden al nivel inicial de

una familia de puestos.
ii. Cuando se produzca una plaza vacante de un puesto altamente
especializado.
iii. Cuando se trate de entidades nuevas, para cubrir los puestos de todos
los niveles organizacionales de la entidad.
iv. Cuando resulte desierto el concurso transversal a nivel de todo el
Estado.
El concurso es abierto cuando la convocatoria es universal, es decir cuando se
está invitando a concursar todos los ciudadanos del país, sin excepción,
siempre que cumplan con los requisitos generales y específicos de la plaza en
concurso. El concurso es transversal cuando comprende a quienes ya tienen la

28
 condición de servidores civiles en las diferentes entidades públicas, es decir
que la convocatoria está limitada solo a los servidores públicos que están
laborando en las entidades públicas.

Queda claro, que en el concurso público de méritos transversal se accede a

un puesto distinto en la propia entidad o en una entidad diferente y al que sólo
pueden postular los servidores civiles de carrera, siempre que cumplan con el
perfil del puesto.

d) Progresión de los servidores civiles de carrera

La progresión supone el ascenso a puestos vacantes de mayor nivel y

responsabilidad en la misma entidad pública o en otra, a través de un concurso
público de méritos transversal.

e) Período de prueba

Antes de la vigencia de la Ley N° 30057, el periodo de prueba en el sector

público estuvo regulado, no era una exigencia o condición, al contrario, el
reglamento del decreto legislativo N° 276, aprobado por decreto supremo N°
005-90-PCM, en su artículo 34°, taxativamente prescribe que no hay tal período
de prueba para los servidores públicos.

Con la nueva normativa, el servidor civil de carrera que se incorpora al servicio,

luego de haber ganado una plaza o puesto público mediante concurso público,
debe, además sujetarse al período de prueba de tres (3) meses.

f) Contrato temporal de Suplencia

Esta modalidad de contratación de suplencia procede cuando surge la

necesidad de cubrir por cierto tiempo el puesto de trabajo que está libre o sin el
servidor titular, porque ha sido promovido o ascendido a otro nivel funcionarial
luego de haber ganado el concurso respectivo, debiendo aun mantenerse en el
estado de periodo de prueba. Esta modalidad de contratación se realiza
directamente, sin concurso y por el plazo que dure el período de prueba, que
puede extenderse por el tiempo adicional que tome para llevar a cabo el
concurso para cubrir el puesto dejado por el servidor que fue ascendido y que
superó el período de prueba.

Las obligaciones y derechos de los servidores bajo esta modalidad son

establecidos en la respectiva contratación, por tanto, no generan derechos
adicionales; no genera derecho alguno para efectos de ingreso al servicio civil
de carrera, como tampoco puede dar lugar al derecho de permanencia en el
puesto.

8.4. EL SERVIDOR DE ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS

a) Definición

Esta clase de servidores es nueva en la normativa regulatoria del personal del

Estado a los servidores que realizan labores complementarias o de soporte a
las funciones sustantivas y de administración interna, incluyendo también
actividades manuales u operativas. Por ejemplo, si estamos en una
municipalidad, las funciones sustantivas son las relativas a la gestión de
servicios públicos locales y las actividades relativas a la función administrativa
de planificación, recursos humanos, contabilidad, tesorería, asesoría jurídica,
entre otras; sin embargo hay funciones complementarias como las que
desempeñan los conserjes, conductores de vehículos, operadores de talleres,
jardineros y otras que tienen que ver casualmente con tareas de apoyo y
soporte técnico.

29
 Los servidores de actividades complementarias ingresan mediante concurso
público de méritos y en los casos de servicios a plazo indeterminado el ganador
del concurso está sujeto al período de prueba que no puede ser mayor a tres
(3) meses. Si el servidor no supera este periodo concluye la relación laboral.

b) Modalidades de contratación

La Ley establece dos modalidades:

i. A plazo indeterminado.
Las labores de los servidores bajo esta modalidad son permanentes y
continuas, en otros términos, los servidores tienen derecho a
estabilidad y solo pueden ser cesados por falta grave causal de
destitución.
ii. A plazo fijo.
Esta clase de contratación procede para la ejecución de proyectos o
servicios específicos; cuando se trata de implementar nuevos
programas según la política gubernamental, o para la ejecución de
proyectos o servicios específicos. La contratación termina cuando
concluye la ejecución del proyecto o servicio específico contratado,
pero como quiera que puede ser materia de renovación, el periodo de
prueba en esta modalidad se aplica solo para el primera contratación y
no para las renovaciones.

8.5. EL SERVIDOR DE CONFIANZA

a) Definición

El servidor de confianza es la persona que presta servicios vinculada al entorno

directo e inmediato de los funcionarios públicos o directivos públicos y cuya
permanencia está supeditada a la confianza por parte de quien tiene
atribuciones para su designación.

Estos servidores pueden pertenecer al grupo de directivos públicos, de

servidores civiles de carrera, o servidores de actividades complementarias,
pero ello no significa que por sí mismos constituyen un grupo aparte,
casualmente porque provienen de cualquiera de los tres grupos antes
mencionados. Por ejemplo, el titular de la Municipalidad designa al señor Pedro
Olivares Gaytán como Gerente Municipal, cargo que está calificado como de
confianza; sin embargo, Pedro Olivares es Abogado y ya viene
desempeñándose como jefe de la unidad de asesoría jurídica y pertenece al
grupo Directivo; en este caso seguirá perteneciendo a este grupo aun cuando
deja temporalmente su cargo para ocupar el de Gerente municipal en tanto
dure la confianza de quien lo designó. En otro caso, el señor Pedro Jiménez
Cortés presta servicios en la misma Municipalidad como servidor de
actividades complementarias y el nuevo Alcalde lo designa como chofer de la
unidad vehicular oficial, cargo que es de confianza; permanecerá en dicho
puesto de trabajo en tanto merezca la confianza de quien lo designó, sin dejar
de pertenecer al grupo de actividades complementarias, En ambos casos, una
vez que sean removidos de los cargos de confianza regresarán al grupo de
servidores al que pertenecen.

Queda claro que los servidores de confianza no conforman un grupo aparte y,

por tanto, se sujetan a las reglas que corresponden al puesto del cual son
titulares.

30
 El acceso a estos puestos de confianza no requiere de concurso público de
méritos, pues responde al poder discrecional con que cuenta el funcionario que
efectúa la designación.

b) De la contratación y designación

Conforme a las normas de la Ley N° 30057, el vínculo entre los servidores de

confianza y la entidad pública se establece en un contrato escrito de naturaleza
temporal en el que precisan las características y condiciones del puesto o
empleo. La contratación y su vigencia responde a la confianza de quien los
designa.

La resolución del contrato no genera el derecho a pago compensatorio, o el

pago de sumas indemnizatorias a título de liberalidad de la entidad pública.

En los casos que proceda la designación de servidores de confianza, la ley

prescribe que ésta se realiza mediante el acto administrativo que corresponda
de acuerdo a ley o mediante el acto de administración contemplado en la
presente Ley.

9. CONTRATACIÓN TEMPORAL

Esta clase de contratación es excepcional y procede cuando un servidor civil deja el

puesto de trabajo por alguna de las causales establecidas en la Ley del SC. También
se puede realizar este tipo de contratación mientras dure el concurso público para
cubrir un puesto de trabajo.

La contratación es de manera directa y a plazo fijo, por un plazo no mayor a nueve (09)
meses, pero pueden renovarse por una sola vez antes de su vencimiento, hasta por un
período de tres (3) meses. Cumplido el plazo, tales contratos concluyen de pleno
derecho y son nulos los actos en contrario.

Se establece el periodo de prueba de un mes solo en los casos en que la contratación

sea por el lapso igual o mayor a seis (06) meses.

En la Ley se deja claro que el personal contratado bajo esta modalidad no pertenece al
Servicio Civil de Carrera.

10. EL NEPOTISMO
De manera específica, la Ley N° 30057 y su reglamento general prescriben que los
servidores civiles que gozan de la facultad de nombramiento y contratación de personal
están prohibidos de ejercer dicha atribución en su entidad respecto a sus parientes
hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y por razón de
matrimonio, convivencia o uniones de hecho, bajo sanción de nulidad de los actos,
contratos o designaciones.

Comprende la prohibición en caso de injerencia directa o indirecta en el proceso de

selección o contratación de personas, cuando el acto de nepotismo se produce dentro
de la unidad o dependencia administrativa.

11. EL PERÍODO DE PRUEBA

Podemos definir en términos sencillos al período de prueba como el lapso en el cual el

empleador aprecia y valida las habilidades técnicas, competencia o experiencia del
nuevo servidor en el puesto de trabajo, debiendo el empleador cumplir con el proceso
de inducción que se requiere para la adaptación del trabajador a las labores asignadas;
de esta manera, respecto al trabajador el periodo de prueba tiene como propósito

31
 determinar las condiciones laborales que le favorezcan y permitan su adaptación, así
como evaluar las expectativas y conveniencia de permanecer en el cargo
.
El periodo de prueba se computa desde que el servidor inicia la prestación de los
servicios
y lleva implícito dos aspectos:

a) Por parte de la entidad pública, tiene por objeto verificar que el nuevo servidor civil
satisface los requerimientos del puesto de trabajo, a través del proceso de inducción y
de la ejecución de las tareas del puesto de trabajo.

b) Por parte del servidor, confirmar y apreciar las condiciones que brinda el empleador en
la prestación de sus labores, que van a determinar su adaptación en el marco de un
clima laboral satisfactorio.

Si el servidor civil no acredita las habilidades técnicas, competencias o experiencia

requeridas o no se adecúa al puesto de trabajo, la entidad pública debe declarar que
no ha superado el período de prueba, dando por concluida la relación laboral, decisión
que la oficina de recursos humanos comunica al servidor, bajo responsabilidad.

El periodo de prueba se aplica a todos los servidores civiles, excepto a los funcionarios
públicos. Para los Directivos el período de prueba es de tres (3) a seis (6) meses,
según la naturaleza de las funciones. En el caso de los servidores de carrera es de tres
(03) meses.

Los servidores para actividades complementarias están sujetos a un período no mayor

de tres meses, bajo los siguientes criterios:

i. Contratos con una duración de hasta tres (3) meses, el periodo de prueba será
máximo de quince (15) días calendario.
ii. Contratos con una duración de hasta seis (6) meses, el periodo de prueba será
máximo de un (1) mes calendario.
iii. Mayor a seis (6) meses, el periodo de prueba será hasta tres (3) meses y no
menos de un (1) mes calendario.

12. OBLIGACIONES Y DERECHOS

La prestación de servicios en niveles de eficiencia y calidad supone, por parte del

servidor, el cumplimiento de los deberes que impone el ejercicio de la función y, de
parte del Estado como empleador, el reconocimiento de los derechos reconocidos por
la Constitución y las leyes de la materia.

12.1. DERECHOS INDIVIDUALES Y COLECTIVOS

12.1.1. Derechos individuales

Como todos los trabajadores en general, los servidores civiles tienen derechos
básicos cuyo contenido y alcance dispone la normativa específica. Mencionamos
los principales:

a) Percibir una compensación económica adecuada en razón de las funciones y

responsabilidades que se le asigna.
b) Gozar de descanso vacacional efectivo y continuo de treinta (30) días por cada
año completo de servicios.
No genera compensación económica alguna si el servidor no goza de este
beneficio en el año siguiente en que se genera el derecho, pero el descanso se
acumula.
c) Descanso semanal obligatorio de veinticuatro (24) horas consecutivas, como
mínimo.

32
 d) Impugnación de las resoluciones que les afectan ante las instancias
correspondientes.
e) Gozar de permisos y licencias.
f) Acceso a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones, el régimen
que les corresponda.
g) Ejercer la docencia o participar en órganos colegiados percibiendo dietas, sin
afectar el cumplimiento de sus funciones o las obligaciones derivadas del
puesto.
h) Contar con la defensa y asesoría legal, contable, económica o afín, con cargo a
los recursos de la entidad para su defensa en procesos judiciales,
administrativos y otras instancias, como consecuencia del ejercicio de la
función.
Si al finalizar el proceso se demostrara responsabilidad, el beneficiario debe
reembolsar el costo del asesoramiento y de la defensa especializados.

12.1.2. Derechos colectivos

A diferencia de los derechos individuales, en el ejercicio de los derechos

colectivos ya no encontramos individualmente al servidor sino a un grupo o
conjunto de servidores.

Estos derechos llamados "derechos de tercera generación", tienen amparo en las

disposiciones del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
y en el artículo 42° del capítulo sobre la función pública de nuestra Carta Política.
El goce de estos derechos no alcanza a todos los servidores civiles, pues no están
comprendidos los funcionarios y los directivos públicos, ni los servidores o
empleados de confianza.

La normativa del régimen del servicio civil vigente, establece como derechos
colectivos los siguientes:

a) La Sindicación o sindicalización.
b) La negociación colectiva.
c) La huelga.

a) LA SINDICACIÓN

Se define como el derecho de los trabajadores para asociarse libremente con el

objeto de hacer valer el reconocimiento de sus derechos en el desempeño de sus
actividades laborales, organizando sindicatos.

Este derecho de los servidores civiles está consagrado en el artículo 42° de

nuestra Constitución, dejando establecido que no comprende a los funcionarios
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección,
así como a los miembros de la fuerzas armadas y de la policía nacional.

De manera específica, el artículo 41° de la Ley 30057 prescribe que los servidores
civiles tienen derecho a organizarse con fines de defensa de sus intereses y que
sus organizaciones deben coadyuvar en el propósito de mejora continua del
servicio al ciudadano y de no afectar el funcionamiento eficiente de la entidad o la
prestación del servicio.

En el artículo 42°, la ley precisa los aspectos que son materia de conocimiento y de
atención por los sindicatos:

i. Mejora de las compensaciones no económicas,

ii. Cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con
las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la
naturaleza de las funciones que en ella se cumplen.

33
b) LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

En el marco conceptual, la negociación colectiva es el proceso de diálogo entre los

representantes de los trabajadores y el empleador, con el objeto de llegar a
determinados acuerdos que tienen por finalidad la conveniente regulación de las
relaciones laborales entre las partes, con fuerza vinculante entre ellas. Alcanza
acuerdos en aspectos remunerativos, beneficios laborales y sociales, y condiciones
de trabajo.

Sin embargo, en la normativa de la Ley N° 30057 podemos apreciar que el aspecto

remunerativo, que constituye el derecho económico más importante del trabajador,
no es materia de negociación, como lo vemos en las siguientes normas:

i. El artículo 31°, numeral 31.2, al referirse al pago de la remuneración o

compensación económica no admite excepciones “ni es materia de
negociación”.
ii. El artículo 40° prescribe que “ninguna negociación colectiva puede alterar
la valorización de los puestos …”, refiriéndose con valorización a las
remuneraciones de los servidores.
iii. El artículo 42° deja establecido que los servidores civiles solo “tienen
derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas …”
iv. El artículo 44°, inciso b), prohíbe taxativamente que las entidades públicas
puedan formular propuestas o contrapropuestas de carácter económico,
bajo sanción de nulidad.

Resulta controversial y genera debate las disposiciones normativas citadas, puesto

que, por definición, la negociación colectiva tiene como finalidad prioritaria
establecer acuerdos en materia remunerativa; sin embargo, cuando apreciamos al
Estado como empleador debemos reparar en los alcances y en la inmensa
cantidad de trabajadores que tiene. Para tener una idea, en nuestro país no hay
empleador que tenga el número de trabajadores que tiene el Estado, ni la más
grande corporación, o financiera, de supermercados, o cualquier empresa
industrial, comercial o de servicios pueden semejarse, en lo mínimo. Esto hace
pensar la dificultad e inviabilidad para llevar a cabo negociaciones que permitan
llegar a acuerdos que comprendan a la totalidad de trabajadores públicos.

De otro lado, debemos advertir que las entidades públicas no pueden asumir
acuerdos por separado, porque daría lugar a negociaciones desordenadas y por
tanto distintas unas de otras, que sin lugar a dudas crearía una serie de conflictos,
con el consiguiente caos e intranquilidad del país. En toda negociación debe
considerarse y evaluarse las posibilidades económicas del empleador; y en el caso
del Estado las expectativas de los servidores y las posibilidades deben tener como
base y parámetro ineludibles los recursos del presupuesto de la nación, bajo el
principio del Equilibrio presupuestal, principio que debe respetarse a plenitud y
tomar en cuenta que es el presupuesto de la Nación el que establece las reglas del
gasto público al que deben ajustarse todas las entidades del Estado. Y esto tiene
sentido por las razones expuestas.

La Carta Política no reconoce a la negociación colectiva como derecho

constitucional de los servidores civiles, seguramente por las consideraciones antes
mencionadas. En el Capítulo IV del Título I, referido a la función pública, puede
apreciarse esta situación.

c) LA HUELGA

Se define a la huelga como la suspensión colectiva, voluntaria y pacífica de las

labores, generalmente con abandono del centro de labores, lo que supone una
especie de cesación en la prestación de los servicios a que está obligado el
trabajador. El cese en la obligación de la prestación no implica entonces la

34
 ocupación del centro laboral, pues de ocurrir lo contrario puede perturbar el
funcionamiento de servicios básicos o esenciales para la población.

La huelga, por su naturaleza, tiene carácter reivindicativo o de protesta y es de

carácter temporal, es una especie de autodefensa de los trabajadores a la espera
de una respuesta que atienda sus reclamos.

Nuestra Constitución consagra este derecho en su artículo 42° pero, como en la

sindicación, deja establecido que no comprende a los funcionarios con poder de
decisión y a quienes desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como a
los miembros de la fuerzas armadas y de la policía nacional.

El artículo 45° de la Ley N° 30057 prescribe que el derecho de huelga se ejerce

una vez agotados los mecanismos de negociación o mediación y que los
representantes de los servidores que han acordado la medida deben notificar a la
entidad sobre el ejercicio de este derecho con una anticipación no menor a quince
(15) días. Si no se cumple con esta exigencia se declara ilegal el ejercicio del
derecho de huelga.

El aviso oportuno del ejercicio del derecho de huelga permite a la entidad pública la
contratación temporal y directa del personal necesario para garantizar la prestación
de los servicios esenciales y mínimos indispensables para el funcionamiento de la
entidad durante el periodo de cesación de las labores.

13. OBLIGACIONES, PROHIBICIONES E INCOMPATIBILIDADES

La prestación de servicios responde a un ordenamiento sin el cual no se podría

asegurar eficiencia y calidad en los servicios a la colectividad, por ello el ejercicio de la
función público requiere que los servidores cumplan determinadas obligaciones
reguladas por la normativa.

13.1. OBLIGACIONES

La Ley N° 30057, en el artículo 39°, establece las siguientes obligaciones:

a) Cumplir leal y diligentemente los deberes y funciones que impone el servicio

público.
b) Privilegiar los intereses del Estado sobre los intereses propios o de
particulares.
c) Informar oportunamente a los superiores jerárquicos de cualquier circunstancia
que ponga en riesgo o afecte el logro de los objetivos institucionales o la
actuación de la entidad.
d) Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente los recursos
públicos. Los recursos y el personal a su cargo se asignan exclusivamente
para el servicio oficial.
e) Informar a la autoridad superior o denunciar ante la autoridad correspondiente
los actos delictivos, faltas disciplinarias o irregularidades que conozca.
f) Actuar con imparcialidad y neutralidad política.
g) Guardar secreto o reserva de la información calificada como tal por las normas
sobre la materia, aun cuando ya no formen parte del Servicio Civil.
h) Mejorar continuamente sus competencias y mantener la iniciativa en sus
labores.
i) Someterse a las evaluaciones que se efectúen en el marco de la presente Ley.

j) Las demás que señale la presente Ley, sus normas reglamentarias y demás
normas que regulan el Servicio Civil, en cuanto fueran aplicables.
k) Informar a la autoridad superior o denunciar ante la autoridad correspondiente
los actos delictivos, faltas disciplinarias o irregularidades que conozca.
l) Actuar con imparcialidad y neutralidad política.

35
 13.2. PROHIBICIONES

Del mismo modo debe observar las siguientes prohibiciones :

a) No emitir opiniones ni brindar declaraciones en nombre de la entidad, salvo

autorización expresa del superior jerárquico competente o cuando ello
corresponda por la naturaleza del puesto.
b) No participar ni intervenir por sí o por terceras personas, directa o
indirectamente, en los contratos con su entidad o cualquier otra entidad del
Estado en los que tenga interés el propio servidor civil, su cónyuge o parientes
hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
c) No participar ni intervenir por sí o por terceras personas, directa o
indirectamente, en la gestión de intereses en un procedimiento administrativo
de su entidad.

13.3. INCOMPATIBILIDADES

La Constitución Política, en su artículo 40°, prescribe que “ningún funcionario o servidor

público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con
excepción de uno más por función docente”

Este precepto constitucional es recogido por el artículo 38° de la Ley N° 30057,

estableciendo que los servidores civiles no pueden percibir del Estado más de una
compensación económica, remuneración, retribución, emolumento o cualquier tipo de
ingreso, precisando, además, que es incompatible la percepción simultánea de dichos
ingresos con el goce de pensión por servicios prestados al Estado y que única
excepción la constituye la percepción de ingresos por función docente efectiva y la
percepción de dietas por participación en uno (1) de los directorios de entidades
estatales.

Del mismo modo, queda prohibida la percepción de ingresos por dedicación de tiempo
completo en más de una entidad pública a la vez.

14. SUSPENSIÓN Y TÉRMINO DEL SERVICIO CIVIL

El estudio de este tema lo abordamos tomando en cuenta la base normativa de

la Ley N° 30057.

14.1. SUSPENSIÓN DEL SERVICIO CIVIL

La suspensión del Servicio Civil es perfecta cuando cesa temporalmente la obligación

del trabajador de prestar el servicio y la del empleador de otorgar la compensación
respectiva, sin que desaparezca el vínculo laboral. Es imperfecta cuando el empleador
debe otorgar la compensación sin contraprestación efectiva de labores.

14.1.1. SUSPENSIÓN PERFECTA

La suspensión del Servicio Civil es perfecta cuando cesa temporalmente la

obligación del trabajador de prestar el servicio y la del empleador de otorgar la
compensación respectiva, sin que desaparezca el vínculo laboral.

El Servicio Civil se suspende de manera perfecta en los siguientes casos:

a) La maternidad durante el descanso pre y postnatal. El pago del subsidio se

abona de acuerdo a la ley de la materia.

36
 b) El ejercicio de cargos políticos de elección popular o haber sido designado
como funcionario público de libre designación y remoción que requieran
desempeñarse a tiempo completo.
c) El permiso o licencia concedidos por la entidad.
d) El ejercicio del derecho de huelga.
e) La sanción por la comisión de faltas de carácter disciplinario que conlleve la
suspensión temporal del servidor civil, así como la pena privativa de libertad
efectiva por delito culposo por un período no mayor a tres (3) meses.
f) La inhabilitación para el ejercicio profesional o el ejercicio de la función pública,
en ambos casos por un período no mayor a tres (3) meses.
g) La detención del servidor por la autoridad competente.
h) La sentencia de primera instancia por delitos de terrorismo, narcotráfico,
corrupción o violación de la libertad sexual.
i) El caso fortuito o fuerza mayor, debidamente sustentado.
En los casos previstos en el literal h), de no confirmarse la sentencia contra el
servidor, este puede reingresar al mismo nivel, una vez que dicha sentencia
quede firme teniendo derecho a percibir únicamente las compensaciones
económicas Principal y Ajustada

14.1.2. SUSPENSIÓN IMPERFECTA

La suspensión del servicio civil es imperfecta cuando cesa temporalmente la

obligación del trabajador de prestar el servicio, pero subsiste la obligación del
empleador de otorgar la remuneración, o, de ser el caso, de recibir el subsidio
correspondiente. En otros términos, es imperfecta cuando el empleador debe
otorgar la compensación sin contraprestación efectiva de labores.

La relación de Servicio Civil se suspende de manera imperfecta en los siguientes

casos:

a) La enfermedad y el accidente comprobados, de acuerdo al plazo establecido

en la normatividad sobre seguridad social en salud.
b) La invalidez temporal, de acuerdo al plazo establecido en la normatividad sobre
seguridad social en salud.
c) El descanso vacacional.
d) El permiso y la licencia para el desempeño de cargos sindicales.
e) El permiso o licencia concedidos por la entidad, por cuenta o interés de la
entidad.
f) Licencias por paternidad, conforme a la ley de la materia.
g) Por citación expresa judicial, militar, policial u otras citaciones derivadas de
actos de administración interna de las entidades públicas.

14.2. TÉRMINO DEL SERVICIO CIVIL

Como se trata de establecer las causas que son tipificadas por la normativa,
abordamos su estudio según las prescripciones de la Ley N° 30057.

Según el artículo 49° de la citada ley, son causales de término del Servicio Civil las
siguientes:

a) Fallecimiento.
b) Renuncia.
c) Jubilación.
d) Mutuo acuerdo.
e) Alcanzar el límite de edad de setenta (70) años, exceptuando a aquellos
funcionarios públicos de órganos colegiados cuya función es de asistencia
temporal y perciben dieta.
f) Pérdida o renuncia a la nacionalidad peruana, en los casos en que la
naturaleza del puesto la exija como requisito para acceder al Servicio Civil.

37
 g) La sanción de destitución por la comisión de faltas de carácter disciplinario y la
condena penal por delito doloso; así como la pena privativa de libertad efectiva
por delito culposo por un plazo mayor a tres (3) meses.
h) La inhabilitación para el ejercicio profesional o el ejercicio de la función pública,
en ambos casos por un período mayor a tres (3) meses.
i) Cese por causa relativa a la capacidad del servidor en los casos de
desaprobación.
j) No superar el período de prueba. La resolución administrativa que declare el
cese debe estar debidamente motivada.
k) Por decisión discrecional, en el caso de los servidores civiles de confianza y
funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción.
l) Cese por causa relativa a la incapacidad física o mental sobreviniente del
servidor que impida el ejercicio de las funciones que le corresponden. Debe
declararse conforme a Ley.
m) De manera facultativa para el servidor, alcanzar la edad de sesenta y cinco (65)
años.
n) Otras que se establecen en la ley.

14.3. IMPUGNACIÓN DE LA SUSPENSIÓN Y TÉRMINO DEL SC

Cuando el servidor público considera que la resolución que declara el cese afecta su
derecho, tiene la facultad de interponer el recurso impugnativo de apelación, que debe
presentar ante la misma autoridad que dictó la resolución, la cual deberá elevar el
expediente al Tribunal del Servicio Civil en el plazo de diez (10) días hábiles siguientes
a la presentación del recurso.

De conformidad con el artículo 50° de la Ley 30057, la impugnación de las resoluciones

que decidan la suspensión o término del servicio civil debe respetar el respeto al debido
procedimiento y se sujeta a las siguientes condiciones:

a) La observancia de la vía procedimental previamente establecida.

b) Sujeción a los plazos perentorios y de prescripción.
c) Se realiza por escrito.
d) No requiere firma de abogado colegiado.
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EL RÉGIMEN ESPECIAL DE CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS (CAS)

1. DEFINICIÓN

En la ley que crea el CAS se define a esta modalidad como la prestación de servicios
de personas físicas a favor del Estado, estableciendo un vínculo contractual de carácter
no autónomo, que tiene un régimen especial de regulación en el Decreto Legislativo N°
1057 y su Reglamento el D. S. N° 075-2008-PCM.

Posteriormente el Tribunal Constitucional, en la sentencia expedida en el Expediente

Nº 00002-2010-PI/TC interpretó que esta modalidad debe entenderse como un régimen
especial de contratación laboral para el sector público, criterio que fue incorporado en
el D.S. N 065-2011-PCM y en la Ley Nº 29849.

2. CARACTERÍSTICAS

a) Es una modalidad que se regula por normas específicas de Derecho

Administrativo, no admitiendo la aplicación de normas de los regímenes laborales
Público y Privado, ni en forma supletoria.

38
 b) Es una forma contractual reservada únicamente para el Estado, por tanto no puede
ser adoptada por la actividad empresarial del sector privado.

c) Aun cuando se define como una prestación de servicios no autónomos o

dependientes y, luego, como un régimen especial de contratación laboral, no ha
quedado claramente establecido si en dicha modalidad se verifican los elementos
constitutivos de una verdadera relación laboral.

d) La contraprestación que se otorga está, considerada como renta tributaria de

cuarta categoría, descartando la posibilidad de constituir remuneración o sueldo,
sino más bien honorarios.

3. RÉGIMEN CONTRACTUAL

El marco regulatorio del CAS está fijado en el Art. 6° del D. Leg. N° 1057 y su
Reglamento, con las especificaciones en el modelo de contrato aprobado por la R.M.
N° 417-2008-PCM.

Podemos señalar la siguientes condiciones:

a) Cuarentiocho (48) horas semanales de prestación de servicios.

b) Descanso semanal de veinticuatro (24) horas continuas.

c) Descanso anual de treinta (30) días continuos.

d) Afiliación al régimen de seguridad social en salud.

e) Afiliación a un régimen de pensiones.

f) Pago de la contraprestación, previa presentación del recibo de honorarios.

4. RESPONSABILIDADES EN CASO DE INCUMPLIMIENTO

Con la dación del régimen especial del CAS se cierra toda posibilidad de contratar
personal en la modalidad servicios no personales (SNP), prohibición expresa contenida
en la cuarta disposición complementaria y final del D. Leg. N° 1057.

Quien incurra en inobservancia de la citada norma legal cometen falta administrativa y

son responsables civilmente por los daños y perjuicios que originen al Estado, tal como
lo prescribe el Art. 7°.

5. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES

a. El Régimen Especial de Contratación Administrativa (RE-CAS) establece

una modalidad de prestación de servicios al Estado que reúne las
características de una relación laboral pero que el legislador pretendió
simular bajo una extraña figura de “servicios no autónomos”.

b. Si bien el Tribunal Constitucional, actuando como intérprete supremo, deja

establecido que se trata de un régimen especial de contratación laboral
para el sector público, en sus fundamentos no se refiere de modo alguno a
la contraprestación por los servicios, que debe ser mediante planilla de
remuneraciones y no por recibo de honorarios, como se exige en la
normativa de esta modalidad especial. El tribunal, lamentablemente ha
omitido pronunciarse sobre este aspecto, lo cual es grave por tratarse de
uno de los elementos que califican la relación laboral y su ausencia puede
ser el factor de que no se reconozca el pago de la compensación por

39
 tiempo de servicios (CTS), por constituir base para el cálculo de este
beneficio.

c. A nuestro modo de ver, el Tribunal debió dejar establecido que esta

modalidad constituye una relación laboral de empleo público y que los
trabajadores involucrados deberían ser incorporados como tales a los
cuadros de plazas orgánicas y de remuneraciones de la Administración
Pública. El Tribunal Constitucional se limitó a declarar que se trata de un
régimen especial de contratación y con ello poco o nada a contribuido a
resolver la situación porque los trabajadores siguen fuera de planillas
girando recibo de honorarios sin acceso a beneficios sociales que la
Constitución y las leyes laborales reconocen a los demás empleados, tanto
del sector público como del sector privado.

d. Se reconocen derechos diminutos que no son propios de las personas

sujetas a una relación laboral, tan es así que no se reconoce el goce de un
derecho fundamental en todo vínculo jurídico laboral como es la
compensación por tiempo de servicios (CTS). Taxativamente la normativa
señala que se confieren a las partes únicamente los beneficios establecidos
en el D. Leg. N° 1057 y su reglamentación.

e. La normativa del CAS establece derechos diminutos a los trabajadores de

esta modalidad y desconoce beneficios como la CTS y aguinaldos, entre
otros, cerrando toda posibilidad de percepción al prescribir taxativamente
que se confieren solamente los beneficios establecidos en el D. Leg. N°
1057 y su Reglamento.

f. Si bien la normativa que regula esta modalidad aborda y pretende resolver

el problema inveterado de los SNP, sin embargo no llega a resolverlo, por el
contrario, de su contenido se aprecia principios y definiciones confusos que
pretenden sostener a una modalidad absurda y por demás arbitraria, que,
además de distorsionar conceptos y categorías, atropella derechos
laborales sustanciales reconocidos por la Constitución y la legislación del
Trabajo. Resulta ser una norma anticonstitucional que, a nuestro entender,
ha formalizado la llamada contratación de servicios no personales -que fue
una figura precaria porque no tenía un régimen regulatorio-. El CAS si tiene
régimen legal en el Decreto Legislativo N° 1057 y en tanto no se declare su
inconstitucionalidad, lamentablemente, no queda otra opción que su entera
aplicación por las autoridades administrativas y, en su turno, por jueces en
caso de eventual reclamo.

g. La solución a la modalidad de SNP pasaba por eliminar esta oprobiosa

contratación, prohibiendo terminantemente dicha modalidad y, como
consecuencia, incorporar en los cuadros orgánicos y de planilla de
remuneraciones a todos los trabajadores que se encontraban bajo esta
modalidad, sea que les corresponda el RLP o el RLAP en función de la
entidad pública en la que se hallen laborando.

h. Queda a los órganos del Estado la obligación y responsabilidad de abordar

esta problemática y resolver la situación de los servidores públicos dentro
de un marco normativo homogéneo que no solo revierta la condición
desfavorable en que se desenvuelven sino que se establezcan con
seriedad y entereza los derechos que les debe corresponder, eliminando
toda clase de desigualdad y discriminación en la que se halla este personal.

40
i. La eficiencia en la gestión pública del Estado requiere que la Administración
Pública sea eficiente a través de una adecuada estructura orgánica, pero
también de la solvencia que debe mostrar el desempeño o ejercicio de la
función pública a cargo de los funcionarios y servidores públicos. Esto exige
que el Estado se preocupe por mantener su cuadro de personal con trato
regulatorio homogéneo y uniforme en todas las entidades de la
Administración Pública, dándoles el estatus que merecen como personal al
servicio de la Nación, con eficiencia en el desempeño de sus labores, pero
con el reconocimiento de todos los derechos laborales y beneficios sociales
que les corresponde y que establecen la Constitución y la normativa de la
materia.

______________________________________________________________

41