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La relación de empleo público en Tucumán. Aspectos destacados. Su régimen

disciplinario

Fernando Efrain GRANEROS

Introduccion
Existe en la Administració n Pú blica una idea de organizació n con
distribució n de funciones, o má s propiamente dicho, de competencias. Pero para
que las Instituciones Administrativas puedan desarrollar estas competencias
necesitan de un conjunto muy numeroso de personas físicas, constituyendo lo que
podríamos denominar el factor humano de la organizació n administrativa.
En este sentido la Prof. Mirian Ivanega sostiene, respecto de la ó rganos
administrativos, que “son la unió n de personas físicas que se encargan de formar,
interpretar y ejecutar la voluntad administrativa, y de las atribuciones y medios
materiales necesarios para el funcionamiento de cada unidad. Entre el elemento
subjetivo (personas físicas) y la Administració n se presenta una relació n de
servicio con particulares características, entre las que se encuentra la idea de
responsabilidad”1.
Esa relació n de servicio que vincula a las personas físicas –elemento
subjetivo de la organizació n administrativa- y a la Administració n será el tema de
este trabajo. Este vinculo que imputa derecho y obligaciones para ambas partes, se
lo denomina relació n de empleo publico, el cual en nuestro derecho publico
provincial se encuentra regulado por la Ley 5473 –denominado Estatuto del
Empleado Publico Provincial- y sus diversas reglamentaciones.2
Los aspectos destacados que se pretenden analizar son aquellos que definen
de manera general al marco local de la relació n de empleo publico, los que trazan
un perfil propio, de una materia que constitucionalmente se reservan las
provincias para legislar. Tó picos como la naturaleza jurídica de la relació n de
empleo publico, las modalidades de ingreso y sus efectos jurídicos, los derechos a
la estabiidad y carrera administrativa, etc.
1
IVANEGA, Mirian M: Elementos vinculados con la responsabilidad de los funcionarios, en
Mecanismos de Control y Argumentaciones de Responsabilidad.- Ed. Abaco. Buenos Aires 2003, p. 180
2
Se advierte que no todos los agentes publicos se rigen por la ley 5473, existen estatutos propios como el
del personal docente, policia, sanitarios, vialidad, etc.
 2

También se abordara cuestiones esenciales del régimen disciplinario del

personal de la Administració n Publica Provincial, que atañ en al procedimiento de
las Investigaciones Administrativas como también al Acto Administrativo de
Sanció n, cuya regulació n normativa la encontramos en el Tit. V de la ley 5473 y en
su decreto reglamentario 2525/1-06.

Antecedentes de la ley 5473, su contenido

Los dos antecedentes legislativos inmediatos anteriores del actual régimen,
fueron sendos decretos leyes: n° 3773 del añ o 1971 y N° 5227 del añ o 1980, los
que autodenominaron Estatutos para el Personal de la Administració n Publica
Provincial.
El actual marco normativo, tampoco es una ley en sentido formal sino un
Decreto Ley ya que fue sancionada, o mejor dicho dictada, por el Gobernador en
ejercicio de facultades legislativas el 18 de marzo de 1983. La vigencia de esta
norma no fue dejada sin efecto por las instituciones del Estado de Derecho a partir
del retorno democrá tico, lo que deviene la legalidad y plena validez de esta norma,
no obstante corresponde destacar que su origen no es parlamentario.
Si bien el régimen de la ley 5473 no se autodenomina Estatuto del Personal
de la Administració n Publica, en la practica asi se la conoce. Como se desprende de
su articulo 1 tiene su amito de aplicació n especialmente al personal del Poder
Ejecutivo de la Provincia, es decir de la Administració n Centralizada. Respecto de
los agentes de los entes descentralizados o autá rquicos, será de aplicació n en
aquellos casos en que se haya dispuesto por las autoridades del Ente, sin embargo
corresponde advertir que la ley 5473 es de aplicació n supletoria para todos los
regímenes de empleados del Estado Provincial. De acuerdo a las prescripciones del
Estatuto, no estan comprendidos en su régimen los funcionarios de la jerarquía de
Gobernador, Ministros, Secretarios y Subsecretarios de Estado. Sin embargo
corresponde destacar que ciertos aspectos del desarrollo de la relació n de estos
funcionarios con la Administració n se aplica el Estatuto como por ejm su régimen
de licencias como así lo estableció la Fiscalia de Estado de la Provincia
dictaminando: “no existe instrumento legal que fije con carácter general los
parámetros a que deben sujetarse las licencias a conceder a los funcionarios. El
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ejercicio del cargo político excluye la aplicación del Estatuto del Empleado Publico.
No existiendo uno especial que los rija, debe resolverse el presente pedido con
aplicación de la reglamentación genérica..”.3
El Estatuto consta de seis títulos: Personal Permanente, Derechos, Deberes,
Prohibiciones, Régimen Disciplinario y Personal No Permanente. El Estatuto
establece los derechos y obligaciones que contiene la relació n de empleo publico
local. Dentro de los Derechos contenidos en el Tit II, se destacan la Estabilidad:
Cap. I, la Carrera Administrativa: Cap. II, la Remuneració n Cap: III y las Licencias y
Vacaciones en el Cap: VI; por supuesto todos ellos se ejercerá n de acuerdo a la
reglamentació n dictada a tal efecto.

Naturaleza de la relacion de empleo público

Como ya se habia sostenido el Estado no puede actuar sino mediante actos
de personas físicas que se conectan con el mismo por una relació n determinada4
que se denomina, Relación de Empleo Público. Pero ¿cuá l es la razó n de ser de
esta relació n, cuá l es su fundamento? Desde el punto de vista del derecho existen
dos teorías, una contractualista y otra estatutaria. Corresponde desentrañ ar cual
es la que adopta nuestro sistema provincial. Sin embargo, previamente
analizaremos los rasgos distintivos de cada una de ellas.
La posición estatutaria señ ala que la funció n deriva de un estatuto legal y
reglamentario, en el cual hay una cierta unilateralidad de parte del Estado
concediendo la funció n, pero existe bilateralidad en cuanto el empleado o
funcionario que tiene determinados derechos y deberes reconocidos por el Estado.
5
Para esta perspectiva estatutaria o reglamentaria, el funcionario ingresa en la
Administració n publica a través de la exclusiva expresió n de la voluntad del
Estado, siendo este un acto condició n que adquiere eficacia con la aceptació n del
particular designado. Asi el agente publico se encuentra en una situació n
reglamentaria, resultando sus derechos y obligaciones definidos por reglas
impersonales y generales, de ello resulta que las condiciones de empleo no puedan
ser jamá s objeto de convenció n, que el funcionario no tenga ningú n derecho

3
Fiscalía de Estado de la Provincia, Dictámenes N° 1027/96 y N° 3120/07
4
IVANEGA, Mirian M, op. cit., p. 180
5
IVANEGA, Mirian M, Ibidem , p. 183
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adqurido respecto del mantenimiento de la reglamentació n en vigor en el

momento de su entrada en funciones, y que sus derechos y obligaciones puedan
ser en cualquier momento modificados unilateralmente por el Estado.6 El acto de
designació n es una atribució n del Poder Ejecutivo que notificado al interesado, se
ejecuta, sujetando al designado a la normativa vigente en materia de empleo
publico, y generando así, la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los
sujetos.
Nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nació n en los precedentes Berges
del añ o 1929 y Bergahms del añ o 1940 adhirió a este criterio estatutario; se
sostuvo que las relaciones entre la entidad publica y el empleado publico nacen de
un acto de imperio o de mando en virtud del cual, sin ningú n acuerdo previo, el
Estado inviste al empleado nombrado de la funció n publica.7
Las teorías contractualistas entienden que en la relació n de empleo
publico existe un contrato administrativo, porque mientras el agente no acepta la
designació n no nace el vinculo entre él y el Estado. Villegas Basabilvaso, sostenía el
cará cter bilateral en el inicio de la relació n de empleo publico, pero luego la
ejecució n y la vida del contrato se rigen unilateralmente por imperio de la voluntad
estatal.8 Asi si el fundamento de la relació n de empleo entre la Administració n
Publica y sus agentes es un contrato administrativo, las partes no está n en una
situació n de igualdad, sino que el Estado tiene una serie de potestades para
cambiar las condiciones de prestació n - ius variandi- y los agentes deben
someterse a ellas.
En el precedente Lobella de Corso Gilda del añ o 1942, la Corte Nacional
muta su doctrina y se enrola en la tesis contractual en tanto sostuvo que las
relaciones del superior con el subordinado en el servicio publico no se regian por
los preceptos del contrato del Derecho Civil, y que si alguna semejanza juridica
pudiera encontrarse entre éstas y el Derecho Publico administrativo, ella seria la
del contrato de adhesió n.9. Desde aquel precedente en adelante, la Corte es
constante en reafirmar la naturaleza contractual del empleo publico, tal como lo
6
RENNELLA, Maria Paula: “Naturaleza jurídica de la relación de empleo publico y sus consecuencias
juridicas” , en La situación de la jurisprudencia en Organización Administrativa, Función Publica y
Dominio Publico, RAP, Bs. As. , p. 248
7
CSJN: “Berges Pedro c/Nacion” 1929 Fallos 166:264 y “Berghams Carlos c/Provincia de San Juan”
1940, Fallos 189:128
8
VILLEGAS BASABILVASO, Benjamin: Tratado de Derecho Administrativo, T.III, TEA, 1951, p. 316
9
CSJN: Fallos 194:111
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demuestran los precedentes Guida y Tobar10 -mas recientes temporalmente- en

los que ratifican esta postura, pero que introducen un importante
condicionamiento de la potestad de ius variandi, es decir, que con su ejercicio no se
altere la sustancia del contrato o de la remuneració n.
Se sostiene que en la Argentina nadie discute hoy, ni en doctrina ni en
jurisprudencia, la existencia de una relació n contractual entre el Estado y los
empleados11, postura que es sostenida legislativamente en los regimenes
nacionales de la ley marco 25.164 y los convenios colectivos para la
Administració n Publica Nacional.
A la ley 5473 se la conoce como Estatuto para el Personal Publico de la
Provincia, pero esto no significa conferir a priori el cará cter estatutario a la relació n
en el derecho publico local, ademá s de su articulado no surge expresamente este
cará cter. Si bien es cierto es el Poder Ejecutivo el que dicta el Acto de
nombramiento o designació n del agente, asigná ndole un cargo dentro del escalafó n
general y una funció n dentro de la unidad administrativa donde la desempeñ ará .
No obstante, para que ese Acto Administrativo cobre virtualidad y produzca sus
consecuencias jurídicas es preciso el consentimiento del designado con la
notificació n, toma de posesió n del cargo y funciones. A partir de alli se vincula al
agente con un plexo normativo de derecho pú blico que componen la ley 5473 y sus
decretos reglamentarios. Existe una adhesió n del agente recientemente designado
al contenido de la relació n con el Estado, acercá ndonos a la tesis contractual.
Como se expresara precedentemente, el Acto de designació n necesita de la
expresió n de voluntad del nombrado para producir efectos jurídicos, esa
bilateralidad en el perfeccionamiento y génesis de la relació n, definen una impronta
significativa como contrato de derecho administrativo.
No obstante la ley 5473 y mas precisamente sus reglamentaciones son un
contenido inmodificable por la voluntad del agente, pero si por un acto unilateral de
la Administració n lo que en cierta forma perturba la tipificació n de contrato. En este
sentido Canasi advierte que no debe sorprender que la relació n contractual este
condicionada a una reglamentació n preexistente, porque ese status legal o
reglamentario se observa también en toda suerte de contratació n administrativa,
como son por ejemplo los pliegos de bases y condiciones de una contratació n de
10
CSJN: Fallos 323:1566 y 325:2059 respectivamente.
11
RENNELLA, Maria Paula: op. cit.., p. 252
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bienes y servicios y que es ley para el cocontratante. 12Tampoco hace mella que por
la sola voluntad del Estado Provincial se modifique reglamentariamente las
condiciones de trabajo de los agentes, ya que la potestad de ius variandi es
connatural a los contratos administrativos. Pero esta potestad no es ilimitada, como
ya lo sostuvo la Corte Nacional, no puede modificar el contenido esencial de la
relació n.13
Jurisprudencialmente la Corte suprema de Tucuman, afirmo el cará cter
contractual de la relació n, así en el precedente Aybar sentenció : “La presencia del
Estado como uno de los sujetos de la relació n contractual de empleo o funció n
publica, así lo impone14”. También surge del caso Arlati cuando se sostiene: “Esta
facultad estatal –en relació n a los traslados de personal- debe ser ejercida con
razonabilidad y limitadamente, ya que su ejercicio supone la modificacion de las
condiciones del contrato de empleo publico…”15
Se advierte así una importante aporte de la doctrina judicial para sostener el
cará cter contractual de la relació n de empleo pú blico en la provincia de Tucumá n.

El ingreso al empleo público y sus modalidades

El marco normativo de la ley 5473 establece en el capitulo 1 del titulo 1 las
prescripciones sobre el ingreso a la cuadros administrativos del Poder Ejecutivo. Al
respecto, el Prof. Garcia Pulles, clasifica los requisitos para el ingreso en positivos y
negativos; los primeros constituirían condiciones generales de acreditació n
necesaria y previa por parte del postulante y las autoridades competentes para
realizar la designació n. Los negativos en cambio, parecerían no alcanzados por una
estricta obligació n probatoria ( impertinencia de la prueba del hecho negativo),
aunque su ocultamiento justifica la nulidad de la designació n.16
En consonancia con la categorizació n precedentemente referida, el art 4 de
la ley 5473 y el art. 1 de su decreto reglamentario 646/1-1983 17, constituyen los
12
CANASI José: Derecho Administrativo, Vol. 1 Depalma, Buenos Aires, 1972, p. 551
13
CSJN:”Guida Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional”, 02/06/2000, Fallos:100:521
14
CSJT: “Aybar Carlos Valentin vs. Gobierno de Tucuman s/ Accion Contenciosa Adm.”, 13/08/1989
15
CSJT: “Arlati, Orestes Ramon vs. Provincia de Tucuman s/ Nulidad de Acto Administrativo”,
06/04/2000
16
GARCIA PULLES, Fernando,: Régimen de Empleo Público en la Administración Nacional, Ed. Lexis
Nexis, Buenos Aires, 2005 p. 97
17
ARTICULO 4°.- El ingreso a la Administración Pública deberá hacerse en el nivel escalafonario que
determine el respectivo régimen, previa acreditación, en la forma que determine la reglamentación, de las
siguientes condiciones: a) Tener 18 años de edad como mínimo.b) Demostrar poseer los requisitos de
idoneidad que exige el desempeño del cargo a cubrir. c) Presentar la Declaración Jurada que se indique
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requisitos positivos que establecen las condiciones de idoneidad técnica, moral y

psicofísica para acceder a los cargos pú blicos. Que se señ alara deberá n ser
acreditados por el ingresante y de manera previa a su designació n, debiendo
constar en las actuaciones administrativas y posteriormente ser archivadas en su
legajo personal. Los requisitos negativos se encuentran en el art. 5 de la ley 5473,
por lo que toda designació n en franca oposició n a estos denota un vicio grave en
objeto del Acto de Nombramiento por lo que acarrea la nulidad absoluta del mismo.
El régimen local también establece ademá s de estas condiciones subjetivas,
otras de cará cter procedimental de cumplimiento obligatorio para la
Administració n, los que constituyen el procedimiento esencial en el Acto
Administrativo de designació n cuyo incumplimiento trae aparejado la nulidad
absoluta del mismo. Es así como el art. 6 establece las intervenciones de: la
Direcció n Gral de Personal –actual Direcció n Gral de Recursos Humanos-, la
Direcció n Gral. De Presupuesto y el dictamen de la Fiscalia de Estado, dichas
actuaciones constituyen expresió n del control interno de legalidad y financiero de
la Administració n
Se advierte que las condiciones de ingreso como los procedimientos
esenciales, no solo son exigidos para las designaciones en planta permanente, sino
para todo tipo o modalidad de ingreso, así lo tiene dicho nuestra Corte Suprema de
Justicia de Tucuman en el precedente “ Araoz Mariñ o”, allí se sentencio: “que
cualquiera sea la situació n de revista , los nombramientos deben realizarse
conforme al Estatuto del Empleado Publico, lo que supone la acreditació n previa de
las intervenciones de la Direcció n Geral de Personal, Direcció n General de
Presupuesto, Fiscalía de Estado e informe del sectorialista de personal de la
repartició n, exigidas por los arts. 4, 5 y 6 del referido cuerpo normativo. Sin

por vía reglamentaria. En los casos que el Poder Ejecutivo lo estime conveniente el ingreso a los cargos
de la Administración Pública podrá efectuarse previo concurso de antecedentes o de antecedentes y
oposición, en la forma y procedimiento que determine la reglamentación. LEY 5473. Decreto 646/1983
Artículo 1°.- Los requisitos exigidos para el ingreso a la Administración Pública se acreditarán en la
siguiente forma:a) La edad, con la correspondiente partida de nacimiento y en caso de urgencia en la
cobertura del cargo, con el Documento Nacional de Identidad. Si se tratare deextranjero, con la partida de
nacimiento o con elpasaporte o certificado expedidopor autoridad competente;b) La idoneidad moral, con
el certificado de buena conducta expedido por laautoridad policial; la aptitud psicofísica, mediante el
certificado expedido por laautoridad sanitaria provincial; y, la aptitud técnica con el correspondiente
certificado o título habilitante, de acuerdo a las exigencias del cargo a cubrir;c) Declaración jurada
sobre:1) Los servicios prestados en la Administración PúblicaNacional, Provincial o Municipal, con sus
respectivos certificados de trabajos; 2)Inexistencia de inhabilidades para desempeñarse en el cargo a
cubrir; 3)Composición de su patrimonio en los casos que le sea requerido (Ley 5473).
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embargo, del expediente administrativo compulsado surge que la designació n de la

actora se ha efectuado de oficio y sin que se acreditaran las referidas
intervenciones. Vale decir que se trata de un nombramiento fulminado de
nulidad.”18
Las condiciones para el ingreso, como ya se expreso, son formalidades
esenciales y su incumpliendo o inobservancia fulmina con nulidad la designació n
cualquiera fuese el tiempo trascurrido, aunque no produce efectos retroactivos. La
legitimidad de esta disposició n ya fue ratificada por la Corte local, en el precedente
“Guerrero”19 donde se expreso: “los actos de designación de los actores, al no estar
precedidos de los procedimientos estatutarios correspondientes, se hallan fulminados
de nulidad por así sancionar el vicio la propia ley 5473 en su art. 6 y, no pueden ser
considerados regulares ni sostenerse que cumplían los requisitos de validez, como lo
pretenden los demandantes. Por lo tanto la Administración posee facultades para
anular dichos nombramientos, cualquiera sea el tiempo transcurrido, por expresa
habilitación legal…Tratándose de nombramiento nulos, el agravio referido a la
eventual violación del derecho a la estabilidad no puede ser invocado para la
composición del litigio, pues la garantía que consagra el art. 35 inc 8 de la Const.
Prov., presupone una designación valida y regular, lo que no acontece en autos”
En el fallo Guerrero nuestra Corte local, agrega que ni siquiera la adquisició n
de la Estabilidad en el cargo –aspecto que se analizará mas adelante- enerva el vicio
originario del Acto de designació n. Por lo tanto el defecto esencial perdura en el
tiempo, toda designació n de oficio incluso en planta permanente es nula, como
también en consonancia con esta línea de doctrina judicial serian nulas las
titularizaciones de las designaciones transitorias en las que se hubiera inobservado
los arts. 4, 5 y 6 de la ley 5473.
En otro aspecto corresponde comentar que la relacion de empleo publico es
el genero con diversas modalidades. Sin lugar a dudas la mas destacada es la del
personal de Planta Permanente –que tendría que ser la regla pero la realidad lo
contradice- , mientras que las especies de designaciones en Planta No Permanente
son las excepciones. El Estatuto del Empleado Publico en su Titulo VI establece que

18
CSJT: “ Araoz, Mariño, Maria del Carmen v. Provincia de Tucuman s/ Nulidad de Acto
Administrativo”, 26/11/1998, Lexis Nexis N° 25/1176
19
CSJT: “Guerrero, Jose y otros v. Municipalidad de Tafi Viejo s/ Nulidad de Resolucion, 12/05/2006,
Lexis Nexis N° 25/22503
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las situaciones de revista del personal no permanente puede ser: Gabinete,

Contratado, Temporario y Reemplazante.
Las características definitorias y definitorias de cada modalidad puede
sintetizare de la siguiente manera:
- Gabinete: es designado para desempeñ ar funciones de asesoramientos o
estudios específicos, sin que pueda ejercer funciones o asumir
responsabilidades propias del personal de planta permanente, su vinculo
con la Administració n cesa de pleno derecho cuando culmina la gestió n del
funcionario cabeza de la cartera de Estado donde fue designado.20
- Contratado: para que proceda la designació n de personal contratado dentro
de las normas de la ley 5473 y por lo tanto regido por el Derecho
Administrativo y no el derecho privado, se deben dar dos condiciones: por
un lado que la Administració n requiera realizar trabajos en el á mbito de las
ciencias, artes y técnica no contando dentro de sus cuadros con los recursos
adecuados, por otro es preciso que la persona a designar demuestre la
idoneidad requerida por la Administració n. La precariedad de esta
designació n esta dada por la temporalidad del trabajo especifico por el cual
el personal fue contratado.21
- Temporario: en este caso tambien deben darse ciertas condiciones
habilitantes como ser que la Administració n necesita realizar tareas
estacionales, eventuales o temporales y no las pueda realizar por el personal
permanente, podrá recurrir a este tipo de designació n que culminará cuando
finalice el plazo de la designació n o cuando no se requieran mas los servicios
del agente porque se han cumplido las tareas para los cuales fueron
nombrados.22

20
ARTICULO 41.- El personal de gabinete será afectado a la realización de estudios, asesoramiento, o
tareas específicas y no se le podrá asignar funciones propias del personal permanente. Este personal
cesará automáticamente al término de la gestión de la autoridad en cuyo ámbito se desempeñe.( Ley
5473)
21
ARTICULO 42.- Cuando en el campo de las ciencias, artes, o técnica se deban realizar trabajos que,
por su naturaleza, no se puedan efectuar por los medios propios con que cuenta la administración, podrá
ésta contratar personas con reconocida idoneidad científica,artística o técnica. La contratación de personal
queda reservada exclusivamente a los supuestos contemplados en este artículo. La reglamentación
determinará el contenido mínimo de los contratos. (Ley 5473)
22
ARTICULO 43.- El personal transitorio será destinado exclusivamente a la ejecución de servicios,
explotaciones, obras o tareas de carácter temporario, eventual o estacional, que no puedan ser realizados
por personal permanente, no debiendo cumplir tareas distintas a aquellas para las que haya sido
designado. (Ley 5473)
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- Reemplazante: es utilizada esta modalidad cuando en ausencia de un

agente que es titular en su cargo y realiza funciones imprescindibles para el
servicio, la Administració n requiere que ingrese un reemplazante porque no
puede cubrir las funciones con su personal permanente. La relació n cesa
cuando se reincorpora el titular o cuando es cubierto en propiedad el cargo
con otro agente.23
En la practica existe otra modalidad de designació n: los interinos en cargos
de planta permanente; en estos casos la Administració n cuenta con una categoría
vacante en un cargo de planta permanente pero por razones de servicio u
oportunidad, merito o conveniencia considera que la designació n no debe ser en
planta permanente. Se advierte que las funciones que desempeñ an los agentes
designados interinos, a diferencia de las otras modalidades, si corresponden a la
planta permanente con responsabilidades orgá nicamente establecidas. La Corte
local, no obstante, sentencio que designaciones interinas en planta permanente
tienen un cará cter precario por lo que los agentes pueden cesar en sus cargos
cuando el PE así lo requiera.24
El cará cter excepcional del Personal de Planta No Permanente esta
distinguido especialmente por la condició n negativa de que no cumplan funciones
del personal de planta permanente, es decir que no desarrollen tareas propias,
regulares y normales del servicio. Sin embargo, por diversas circunstancias las
gestiones gubernamentales, han echado mano del régimen de excepció n y lo han
utilizado indiscriminadamente designando personal temporario, de gabinete o
contratado para desempeñ ar funciones que contradicen la ratio legal que
comentamos precedentemente. Sumado a que en muchos casos el vinculo con el
Estado se extiende de manera prolongada, incluso sobreviviendo a cambios de
gobiernos. Esto conlleva a la pretensiones de los agentes a ser amparados por la
Estabilidad, en este sentido la Corte Local se pronuncio negativamente,
sosteniendo: “que aun cuando el personal contratado ejerza las funciones propias
del régimen del servicio, la estabilidad es una garantía que se confiere a quien de
iure, mediante el correspondiente nombramiento emanado de autoridad
23
ARTICULO 44.- Cuando en ausencia del titular sea necesario realizar tareas de carácter imprescindible,
podrá nombrarse personal reemplazante siempre que aquéllas no puedan ser realizadas por el personal
existente. El reemplazante cesará automáticamente cuando el titular se reintegra a sus funciones o
cuando, en caso de vacancia, el cargo sea provisto en propieda. (Ley 5473)
24
CSJT:” Araoz Mariño, Maria del Carmen v. Provincia de Tucuman s/Nulidad de Acto Administrativo”,
26/11/1998
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competente al efecto (y siempre que la naturaleza del cargo sea compatible con
ella), desarrolla la funció n publica encomendada, sin que se encuentren alcanzados
por el beneficio los que, sin la designacion legal correspondiente, han venido de
hecho cumpliendo aquellas funciones, aunque sea con anuencia de la
administració n”.25
Es decir que el personal de planta no permanente en sus diversas especies,
segú n los actuales criterios de la doctrina judicial, nunca podría trastocar la forma
de su designació n por el solo trascurso del tiempo, ni aun cuando haya ejercido
funciones propias del personal permanente. El agente se somete voluntariamente a
los términos del contrato administrativo no mutando la precariedad del mismo,
ú nicamente en el caso de manifestació n expresa en contrario del Estado.

La estabilidad y la carrera administrativa

La Estabilidad del agente publico

La estabilidad es el derecho que tiene el agente pú blico a conservar el cargo
y el nivel escalafonario alcanzado mientras dure su buena conducta y aptitud para
desempeñ arlo y siempre que una cusa legal no determine la extinció n del vínculo.26
Este derecho esta consagrado en la Constitució n Nacional en su art. 14 bis,
entendiéndose que dicha norma es operativa. Asimismo nuestra Corte Suprema
Nacional en el precedente Madorran27 sostuvo que la Estabilidad de los agentes
pú blicos tiene un plus de protecció n normativa en los Tratados Internacionales con
jerarquía constitucional. Se desprende así que este derecho tiene su fundamento en
la parte dogmá tica de la Constitució n y en las normas supranacionales que la
complementan.
No obstante, con acierto, la Profesora Villavicencio, sostiene que la
Estabilidad no solo garantiza derechos de alcance individual, sino que los
trasciende y también resultan amparados intereses de orden general 28, por lo que
no pude considerarse una garantía absoluta. Atento a que las provincias se
25
CJST, “Salvatierra Jose Fausto y otros v. Municipalidad de La Cocha s/Nulidad del Acto
Administrativo”, 17/10/2000
26
HERRERA de VILLAVICENCIO, Blanca: La Estabilidad del Agente Publico, Fondo de Cultura
Jurídica de la Facultad de Derecho- UNT, Tucumán, p.22
27
CSJN: “Madorran, Marta c. Administraion Nacional de Aduanas”, 03/05/2007
28
HERRERA de VILLAVICENCIO, Blanca, op. cit., p.18
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reservaron la potestad de legislar en todo lo que atañ e a su organizació n

institucional y administrativa – art. 5 de la CN- , la legislació n en materia de empleo
publico corresponde al derecho local.
En nuestra provincia la Estabilidad, ademá s de estar reconocida
constitucionalmente en el art. 40 inc. 8 de la Const. Provincial, se encuentra
regulada en los arts. 13 y 14 de la ley 5473 desprendiéndose su contenido y
alcances.
Se advierte que la Estabilidad solo corresponde al personal que haya sido
designado expresamente en planta permanente cumpliéndose los recaudos de los
arts. 3, 4 y 5 del Estatuto, luego de haber trascurrido seis meses desde su
designació n y que haya estado en actividad. Se conoce dicho lapso como periodo de
prueba; al respecto sentencio la Corte local : “la razó n del plazo de prueba estriba
en la necesidad de constatar si el agente posee la idoneidad y condiciones
indispensables para el ejercicio de las funciones que tendrá a su cargo, al punto que
si carece de ella, su nombramiento debe ser revocado por la Administració n y, en
caso contrario, automá ticamente, luego de trascurrido seis meses, se convierte en
definitivo”29. Cabe destacar que la adquisició n definitiva de la Estabilidad, como lo
afirma la Corte, es automá tica con el solo trascurso de los 6 meses, sin necesidad de
un acto formal que la confirme.
En relació n a su alcance merece ser resaltado que como ya se anticipara en la
definició n, la Estabilidad solo alcanza a la conservació n del empleo y al nivel
escalafonario, es decir al cargo o categoría que adquirió en titularidad, por lo tanto
se excluye a la funció n. En ese sentido lo distingue la Prof. Villavicencio 30, cuando
afirma que en cuanto a la funció n, puede decirse que mientras el ó rgano tiene
funciones definidas, el cargo las tiene genéricas o especificas en relació n con el
grado y ubicació n escalafonaria segú n la jerarquía que ocupe en el ó rgano; la
cantidad de funciones crece, conforme aumente el grado del cargo en el orden
jerá rquico del ó rgano. Dicho criterio también lo ratificó la Corte Suprema de
Tucuman.31, la Estabilidad del empleado protegida por la norma legal y por el inc. 8
art. 35 de la Const. Prov. – actual 40 inc. 8- comprende el cargo y no la funció n,
29
CSJT: “Salvatierra, Jose Fausto y otros c. Municipalidad de la Cocha s/ Nulidad del Acto
Administrativo”, 17/10/2000
30
HERRERA DE VILLAVICENCIO, Blanca, op. cit., p. 121
31
Ver CSJT: “Salvatierra, Jose Fausto y otros c. Municipalidad de la Cocha s/ Nulidad del Acto
Administrativo”, 17/10/2000 y “Padilla, Gonzalo v. Provincia de Tucuman s/ Contencioso
Administrativo” , 20/02/2001
 13

debiéndose entender por cargo como nivel escalafonario, que se diferencia

conceptualmente de funció n.
La diferenciació n conceptual enfatizada entre cargo y funció n tiene sus
consecuencias jurídicas cuando el Estatuto faculta a la autoridad administrativa
competente a disponer el cambio o rotació n de funciones del agente, siempre que
la misma no altere su nivel escalafonario. Es decir que si un agente es designado en
una categoría del escalafó n para desempeñ ar determinadas funciones, el PE esta
facultado para cambiar las funciones asignadas. Ese poder discrecional la Corte
provincial lo ratifica cuando sostiene: “ La evaluació n de la posibilidad de asignar
funciones al actor sin desmedro del nivel escalafonario y jerarquía es una
atribució n inherente y exclusiva del titular del PE en su rol de jefe de la
administració n provincial”32
Sin embargo no es un poder discrecional incondicionado, los tribunales
locales han establecido los limites, abrevando en la doctrina local 33, afirmando : “Es
legalmente admisible que la Administració n pueda rotar de funciones a sus
agentes pú blicos, mas es evidente que tal cambio o nuevas funciones deben ser
adecuadas a la jerarquía del nivel escalafonario en que revisten las mismas. Lo
contrario, aun manteniendo el nivel escalafonario, implica una sanció n encubierta
y una lesió n a su estabilidad”34
Nuevamente el control judicial ratifica la posició n no claudicante respecto
de la protecció n del contenido esencial de la relació n de empleo publico. La
asignació n de funciones si bien es una facultad propia del Estado-empleador, no
puede ir en desmedro de jerarquía escalafonaria que el agente ostenta, porque
constituiría un ius variandi ilegitimo.
Otro aspecto que merece ser subrayado de la Estabilidad es aquel referido a
la desvinculació n del agente por un acto ilegitimo de la Administració n y el alcance
de la reparació n.
Ademá s de las formas normales de desvinculació n de un empleado –como
ser jubilació n, fallecimiento, renuncia- se encuentra la cesantía por causas
imputables al agente, las que deberá n ser acreditadas previa investigació n
administrativa. Si se produjera la cesantía del agente de planta permanente sin
32
CSJT, “Padilla Gonzalo c. Provincia de Tucumán”, 20/02/2001
33
Cfr. HERRERA DE VILLAVICENCIO, op. cit., pag. 121
34
Cámara Contencioso Administrativa de Tucumán Sala I : “ Vargas, Enrique Roberto y otros c. Prov.
De Tucuman s/ Amparo “, 29/07/2008
 14

invocació n de causa y sin el previo procedimiento disciplinario, el acto de cese es

ilegitimo correspondiendo la reparació n del dañ o. En el ordenamiento local, la
solució n reparatoria se la encuentra en la propia Constitució n de Tucumá n en su
art. 40 inc. 835 que dispone la reincorporació n del agente cesado ilegítimamente.
Sin embargo, aun existiendo la expresa referencia a la reincorporació n del
agente del art. 40 inc. 8 de la Const. Provincial, nuestra Corte local viene
sosteniendo el cará cter absoluto de la Estabilidad en la interpretació n del art. 14
bis de la Constitució n Nacional, desde mucho antes que la Corte Nacional. La Prof.
Villavicencio rescata en este sentido el precedente Aybar del añ o 1989 donde la
Corte local manifiesta. “ La Constitucion Nacional en su articulo 14 bis, consagra
mediante una formula rígida insustituible, el derecho a la conservació n del empleo
para los agentes pú blicos. Por lo tanto a su respecto, el derecho a la estabilidad es
absoluto, entendiendo por tal que ú nicamente pueden ser separados de sus cargos
cuando incurren en inconductas disciplinarias graves, debidamente acreditadas
(…) Por lo tanto, el agente que ceso ilegítimamente debe ser reincorporado, incluso
coactivamente”36
No hay lugar a dudas en el derecho publico local, la Estabilidad del agente
publico es absoluta por lo que ante una cesació n ilegitima del vinculo corresponde
la reincoporacion al cargo que ostentaba. Vale recalcar este aspecto ya que en el
orden nacional la recta interpretació n del art. 14 bis de la CN ocurrió en el añ o
2007 cuando la actual composició n de la Corte Nacional fallo en la causa Madorran
Marta C. c. Administració n Nacional de Aduanas, hasta entonces la inveterada
doctrina de la mayoría de nuestro má ximo tribunal federal sostenía el cará cter
relativo o también llamado impropio de la Estabilidad de los agentes pú blicos que
habilitaba la indemnizació n econó mica como reparació n ante las cesantías
ilegitimas, en rigor de verdad se estaba ante una negació n de la garantía del art. 14
bis, que los tribunales locales como el nuestro supieron advertir y discurrir por la
senda correcta.
35
Art. 40.- Dentro de la esfera de sus atribuciones, la Provincia procurará especialmente que las personas
gocen de los siguientes derechos: 8º)La Provincia adecuará razonablemente la situación del empleado
público para que disfrute de los mismos beneficios que los pertenecientes a la actividad privada. Gozará
de estabilidad en el empleo no pudiendo ser separado del mismo sin sumario previo que se funde en una
causa legal, garantizando su derecho a la defensa. Toda cesantía que contravenga esta garantía será nula
con la reparación que fuere pertinente y su incorporación al escalafón vigente., ( Constitución de la
Provincia de Tucuman).
36
HERRERA DE VILLAVICENCIO, Blanca, op. cit., p. 49/50
 15

Merece asimismo distinguir la Estabilidad de la Inamovilidad, pues aquella

se refiere a la permanencia en el cargo o empleo, en tanto que la segunda alude al
lugar donde la funció n o empleo son ejercidos. Por regla general, salvo que la índole
del cargo no permita el desempeñ o en otro lugar, la inamovilidad de los agentes
pú blicos no existe, ya que no puede negarse a la Administració n la facultad para
trasladar a sus agentes, dentro de la condiciones que la ley le establezca.
Sin embargo esta facultad de trasladar a los agentes no es ilimitada, esta
sujeta a criterios de legalidad y razonabilidad. En este sentido la Corte tucumana,
sostiene que es indudable la facultad del Ejecutivo de disponer traslados, pues la
inmobilidad de los agentes publicos solo puede ser invocada en casos puntuales,
tampoco esta en tela de juicio la existencia de disposiciones de emergencia que
facultan a las autoridades superiores de los tres poderes del Estado para disponer
traslados. Sin embargo, no se trata de una atribució n que pueda ser ejercida
arbitrariamente y causando perjuicios al agente publico. Necesariamente debe
encontrarse justificada facticamente y ejercerse dentro de determinados limites,
cuidando observar pará metros de razonabilidad”37.
En idéntico sentido la Corte Suprema de Tucuman se pronuncio en el
precedente Arlati38: “la inamobilidad es un derecho que en muy contadas ocasiones
puede hacer valer el agente publico, pues, en principio, este puede ser trasladado,
siempre que medien acreditadas razones de servicio (…) Los traslados o
transferencias abusivas, dispuestas sin fundamento de interes publico acreditado,
creadoras, generalmente, de una severa dificultad personal al agente publico, que lo
colocan, a veces, en situació n de renunciar, pueden, asimismo, implicar casos de
verdaderas cesantías encubiertas (…) Desde este punto de vista, la circunstancia de
que la decisió n unilateral de la Administració n de disponer traslados, comisiones de
servicios, etc de los agentes pú blicos, deba llevarse a cabo con ajuste a las
exigencias legales previstas por la normativa dictada al efecto, nos permite concluir
que el ejercicio de estas facultades, en un caso concreto, constituye una actividad
reglada y no meramente discrecional de la Administracion.”. Se advierte la
importancia del control judicial respecto del interés pú blico o razones de servicio
que invoque la Administració n en sus decisiones, concluyendo que de ninguna

37
CSJT, “Torchan de Loza, Fatima Estela c. Prov. De Tucuman s/Nulidad de acto administrativo”,
30/08/2001
38
CSJT, “Arlati, Orestes Ramon c. Prov. De Tucuman s/Nulidad de Acto Administrativo”, 06/04/2000
 16

manera pueden constituir valladares conceptuales a la revisió n judicial de

legitimidad del actuar estatal.
Recientemente los Tribunales Administrativos locales tuvieron la
oportunidad de ratificar la doctrina de la Corte comentada, en el caso Vargas
Enrique y otros39, sin embargo a diferencia de los precedentes citados, aquí la
Administració n ejerció su facultad legítimamente y así lo ratifico la Cá mara: “ En
oportunidad de detallar el procedimiento administrativo observado en el
expediente administrativo detallado, que diera origen al decreto impugnado, se
señ alaron los distintos organismo requirentes de personal con especialidad o no,
segú n fuere el caso, el dictamen juridico en cada uno de ellos y la compensació n de
partidas presupuestaria aconsejada por el organo con competencia para ello (…)
Cabe aquí resaltar que la decisió n del traslado con cargo y crédito presupuestario
no obedece a un capricho de autoridad administrativa de turno sino mas bien a una
necesidad de servicio ya sea del á rea solicitante o de la requerida, destinada a
satisfacer fines pú blicos que se encuentran alejados del mero voluntarismo del
funcionario, y que no afectan en modo alguno el nivel escalafonario y remunerativo
alcanzado por cada uno de los actores”. La razonabilidad y legitimidad de la medida
fue corroborada por los aspectos reglados del acto impugnado, lo que determinó
una verosímil motivació n del Acto impugnado y una finalidad ajustada a ley
aplicable.

La Carrera Administrativa
Como bien se señ ala la Estabilidad y el bienestar general son conceptos que
se armonizan ya que la presencia de agentes pú blicos independientes permite la
especializació n de los mismos, con la consiguiente ventaja de lograr, a través de
ello, una administració n mas eficiente.40 Corresponde advertir que la existencia de
agentes pú blicos con Estabilidad pero sin ascensos en bases a meritos,
profesionalizació n y perfeccionamiento constituye una prerrogativa írrita a las
instituciones republicanas.
Por ello la carrera administrativa cobra una relevancia significativa que no
puede ser disociada a la Estabilidad. El llamado derecho a la carrera administrativa

39
Cam. Contencioso Administrativo de Tucuman Sala I, “Vargas, Enrique Roberto y otros v. Provincia de
Tucuman (Secretaria de Trabajo) S/ Amparo”, 29/07/2008
40
HERRERA DE VILLAVICENCIO, Blanca, op. cit., p. 20
 17

consiste en el derecho a ser promovido a otros cargos de mayor jerarquía. Señ ala
la prof. Ivanega que en todo régimen de empleo pú blico debe tenderse a una
política de promoció n de personal caracterizado por la objetividad y la
uniformidad, y que reú na las condiciones suficientes que garanticen transparencia,
evitando que el agente sea excluido en forma arbitraria.41
En el régimen del empleo publico de la ley 5473 el derecho a la carrera se lo
encuentra el Cap. II del Tit. II. Se destaca que la carrera administrativa es un
derecho que corresponde a los agentes con estabilidad y se tendrá n en cuenta
exclusivamente criterios de idoneidad y razones de servicio.
Se advierte de la lectura de la normativa una impronta discrecional muy
acentuada en las promociones de los agentes, ya que tanto la apreciació n de la
idoneidad y de las razones de servicio habilitan a la autoridad administrativa un
margen de subjetividad muy amplio, lo que nuevamente determina el protagonismo
de la motivació n del acto administrativo de promoció n para evaluar la
razonabilidad de la decisió n. No obstante cobran relevancia las intervenciones de
los organismos técnicos obligatorios que evalú an la legalidad de la promoció n
propuesta: la Direcció n Gral. De Presupuesto que determina la existencia de una
categoría de la planta permanente vacante, el informe de la Direcció n Gral. De
Recursos Humanos que realiza un examen de las funciones y desempeñ o del agente
de acuerdo al cargo sugerido a promover y por ultimo el dictamen de la Fiscalia de
Estado que realiza un control de legitimidad final antes del dictado del decreto del
PE que otorgue o rechace la solicitud de promoció n.
El Estatuto prevee en su art. 11 inc a) el ejercicio transitorio de funciones de
mayor jerarquía en relació n a la categoría que el agente ostenta en titularidad. Este
es un apartado que presenta sus conflictos.
El quehacer administrativo conlleva a que se asignen a los agentes funciones
de mayor jerarquía pero sin observar las condiciones legales que el Decreto
646/1983 art. 342 prescribe, especialmente en lo que atañ e a la autoridad
41
IVANEGA, Mirian M., op. cit., p. 196
42
Art. 3: Los reemplazos transitorios de los cargos del nivel superior definidos en elartículo 11 inciso a)
de la Ley N° 5.473, procederá n siempre que medie alguna de las siguientes circunstancias:a) Que el
titular del cargo se encuentre en uso de licencia, suspendido en susfunciones, o adscripto en otro
Organismo;b) Cargo vacante.En todos los supuestos, la percepción de haberes, sólo corresponderá cuando
la ausencia del titular del cargo exceda a diez (10) días hábiles y previa designación por parte del Poder
Ejecutivo, la que deberá ser notificada fehacientemente al agente. Hasta tanto se dicte este instrumento,
las funciones reemplazables serán ejercidas por el agente que ocupe el cargo equivalente o superior
inmediato.En los casos en que exista reemplazante natural, éste no tendrá derecho a percibir la diferencia
 18

competente para otorgarla para que den derecho a percibir la diferencia salarial de
categoría, que es el PE. En referencia a este punto la Corte en los precedentes
Peñ alver de Carpio43 y Villacorta44 afirmó : “ La asignació n de cargos de mayor
jerarquía a los actores, solo pudo validamente efectuarse respetando el
ordenamiento jurídico (…) No basta haber prestado servicios solamente, sino que
es necesario en cumplimiento de otros requisitos como lo es, entre ellos, la
existencia del cargo presupuestario y la previa designació n por parte del PE. (…)
Bá sicamente se debe tener en cuenta que no habiendo sido designados por
autoridad competente y siendo un deber de los actores, impuesto normativamente,
el abstenerse de desempeñ ar funciones que no le fueran legalmente
encomendadas, al haber incumplido lo hizo por su propia cuenta y riesgo, sin que
pueda endilgarle a la Administració n la obligació n de retribuirle.”
Esta doctrina de la Corte es categó rica, no se le reconoce ningú n derecho al
agente que ejerció un cargo de nivel superior –comprendido entre las categorias 20
a 24- cuando dicha designació n no fue realizada por el PE. No es de extrañ ar que se
formulen objeciones a dicha posició n, mas aun cuando niega legitimidad a los
derechos de los empleados, pero ratifica la validez de las actuaciones realizadas
mientras ejerció ese cargo con un vicio manifiesto de incompetencia. Tanto la Corte
de Tucumá n, como también la Fiscalia de Estado sostienen este criterio con estricto
apego a la reglamentació n, sin embargo existen antecedentes de dictá menes
fiscales45 que cuestionaron la reglamentació n en base la teoría del enriquecimiento
sin causa y razones de justicia para conceder como legitimo abono la diferencia
salarial de categoría.

El regimen disciplinario provincial

En relació n al régimen disciplinario de los agentes pú blicos, la doctrina es
coincidente en ponderar al bienestar general de los ciudadanos como el fin ultimo
de haberes, salvo cuando el reemplazo exceda de treinta (30) días y a partir de dicho término.Todo cargo
vacante, podrá ser cubierto transitoriamente por un período que no exceda el ejercicio presupuestario en
que se proveyó la designación. Vencido dicho plazo, el mismo deberá cubrirse en propiedad, o en su
defecto eliminarse delpresupuesto de la respectiva área, en el siguiente ejercicio.Toda designación o
reemplazo efectuado en transgresión de la presente norma, no dará derecho a retribución alguna y
generará responsabilidades patrimoniales y disciplinarias no sólo a quien las emita, sino también al
destinatario, en el supuesto de cumplirla, (DECRETO 646/1983)
43
CSJT: “Peñalver de Carpio, Maria Victoria v. Provincia de Tucuman s/ Accion Meramente
Declarativa”, 05/08/2002
44
CSJT: “Villacorta, Jose A. y otro v. Provincia de Tucuman s/ Diferencias Salariales”, 23/12/2003
45
Dictámenes Fiscales: N° 1390/1993 y 3754/1997
 19

de esta materia, que tiene una esencia instrumental tutelando la organizació n

interna de la Administració n, su ordenado y buen funcionamiento. Por ello, Garcia
de Enterria y Ferná ndez la catalogan como una potestad de autoprotecció n ya que
la Administració n la ejerce sobre los agentes que estan integrados en su
organizació n.46
Sin embargo las posiciones se bifurcan en relació n a si se concibe al
Regimen Disciplinario como una Potestad de la Administració n o como Poder
Inherente a la Organizació n Administrativa. Este apartado no es menos
importante, ya que no solo se indaga la esencia del instituto, sino que repercute en
su ejercicio. Los que sostienen el cará cter de poder inherente abrevan en la
importancia de la organizació n administrativa que solo alcanzara su cometido ( el
bien comú n ) en un marco de disciplina, correspondiéndole por ello un poder, una
virtualidad jurídica, que resguarde el buen orden y unidad de las estructura
administrativa.47
En consonancia con lo afirmació n de Alejandro Nieto, “todas las actividades
publicas arrancan necesariamente de una potestad y de un ordenamiento…” 48, se
destacan las posiciones que conciben a la materia disciplinaria como una Potestad.
Las facultades disciplinarias no derivan de la organizaron administrativa, sino del
ordenamiento jurídico; en este sentido Garcia Pulles asevera “ la organización , por
si, no tiene ni adquiere aptitud disciplinaria alguna cuando no se la otorga el
derecho, como lo ha demostrado el mundo en forma tan descarnada en los últimos
años de relaciones internacionales. Y esta afirmación es particularmente predicable
en el ámbito del empleo publico, pues, concurre, con el poder disciplinario la garantía
constitucional de la estabilidad que es alcanzada en forma mediata por todas las
sanciones…”49
Ambas posiciones, poder inherente y potestad, presentan argumentos
destacados, no obstante la concepció n mas adecuada en el marco de la fuerte

46
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomas: Curso de Derecho Administrativo, T II,
Civitas, Madrid, 2000, p. 68
47
Cfr. GOANE, Rene, afirma: “la Administración Publica es una organización a través de la cual el
Estado procura, de modo directo, practico, concreto y permanente, satisfacer su fin especifico, el bien
común; por ello, debe reconocerse que le corresponde un poder disciplinario inherente, como herramienta
para el logro de su finalidad” en “El poder disciplinario de la Administración publica . Algunos aspectos
controvertidos en la doctrina nacional”, en Dereho Administrativo en Homenaje al Prof. Miguel
Marienhoff, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 1013.
48
NIETO, Alejandro: Derecho Administrativo Sancionador, 2° edición , Tecnos, Madrid, 1994, , p. 80
49
GARCIA PULLES, Fernando, op. cit., p. 285
 20

influencia de las fuentes supranacionales, es la que concibe a la materia

disciplinaria como una potestad otorgada por el derecho, asimismo es mas
congruente con el ejercicio legitimo de los poderes pú blicos que exige el
ordenamiento jurídico vigente.
El Estatuto del Empleado Publico en su Titulo V, establece el Régimen
Disciplinario local, en su art. 30 sostiene que las causales de la aplicació n de las
sanciones será n las que establezca la ley, sin embargo seguidamente hace la
siguiente excepció n : Las causales enunciadas en este capítulo no excluyen otras que
importen violación de los deberes del personal o que afecten el buen orden y decoro
del servicio. Se observa asi que el sistema local, si bien en principio sostiene el
fundamento legal del instituto, habilita a la Administració n a sancionar a los
agentes por otras conductas que afecten el orden y decoro en el servicio y que no
estén expresamente reguladas, marcando un fuerte influencia de la concepció n del
poder inherente. Corresponde sin embargo advertir que no significa otorgarle al
Estado un poder ilimitado, sino circunscripto a principios como el de la
razonabilidad y resguardando de no conculcar garantías consagradas en la
Constitució n Nacional y los Tratados Internacionales de Derecho Humanos.
En el Cap. II del Titulo sobre el Regimen Disciplinario, el Estatuto instituye
el procedimiento esencial y previo al dictado de todo Acto Administrativo que
aplique una sanció n disciplinaria, denominado Investigació n Administrativa. Este
es el aspecto adjetivo o procesal de la institució n disciplinaria recepcionada
legalmente, que tiene su correlato reglamentario en el Decreto 2525/1-06 que
regula a los ó rganos administrativos en el ejercicio de esta potestad .
El ejercicio de la potestad disciplinaria, que concluye con el Acto
Administrativo que aplica la sanció n al agente, es la manifestació n de uno de los
tantos Procedimientos Administrativos específicos con una regulació n propia –
juntamente con los de Selecció n de Personal o del Cocontratista- . En el
Procedimiento Disciplinario, la Administració n busca desentrañ ar la verdad
material; el agente, ademá s de colaborar en el esclarecimiento de los hechos,
ejercerá su derecho de defensa, por ello la garantía consustancial a este
procedimiento es la del debido proceso, entendiéndose al procedimiento
disciplinario como la reglamentació n de esa garantía fundamental.
 21

Al respecto la Corte Suprema sostuvo en el precedente Oxley “en el

procedimiento administrativo es principio esencial e insoslayable de nuestro sistema
republicano, el de la improcedencia e intrascendencia de la formulación de cargos
que afecten a la persona del empleado publico sin el marco imprescindible de un
sumario administrativo previo reglado y la imposibilidad, también de nítida
raigambre constitucional, de privar al imputado de no menos insoslayable ejercicio
del derecho de defensa”
La Investigació n Administrativa, como manifestació n de la garantía del
debido proceso adjetivo, es donde el agente gozará de todos los remedios aptos
para esgrimir su defensa (declaració n de imputado con garantías especificas, vista
de las actuaciones, presentació n de descargo, ofrecimiento y producció n de
pruebas); inclusive en nuestra Constitució n Provincial se instituye al sumario
previo como una garantía de defensa en los casos de separació n del empleo
publico, Art. 40 inc. 8.
El Reglamento de Investigaciones Administrativas Decreto 2525/1-06,
procura un equilibrio entre garantizar a los agentes sometidos a un procedimiento
disciplinario el debido proceso y otorgar herramientas a la Instrucció n de una
Investigació n, para determinar las responsabilidades disciplinarias del caso,
aconsejar las sanciones y alcanzar la verdad jurídica objetiva.
Los principales aspectos del procedimiento disciplinario establecido por el
Decreto 2525/1-06 son:
- Actuaciones Preliminares: Previo a que la autoridad competente ordene
el inicio de una Investigació n Administrativa, los servicios jurídicos
permanentes de cada repartició n deberá n llevar adelante actuaciones
preliminares, con el fin precisar el objeto de la Investigació n que se
pretende ordenar, para ello deberá n reunir los elementos de prueba que
sustenten la causa factica del Acto que ordene el procedimiento
disciplinario, previsto en el Art. 6. Sin embargo si la falta que se pretende
investigar y sancionar , no requiere de una comprobació n preliminar,
atento a la objetividad de las mismas, como ser los Abandonos de Servicio o
las Inasistencias Injustificadas reiteradas, estas Actuaciones Preliminares se
hacen innecesarias y la Autoridad del á rea procederá a ordenar la
Investigació n. Realizadas las actuaciones Preliminares los Asesores
 22

Letrados de las distintas á reas emitirá n un dictamen analizando los

elementos recolectados aconsejando o no merito de la Investigació n, esos
actuados será n girados a la Direcció n Gral de Recursos Humanos quien
también dictaminara sobre la procedencia o no de la Investigació n, como
tramite previo a ordenar un procedimiento disciplinario ( Art 6 y 7).
- Acto que ordena el Inicio de la Investigación Administrativo: Este Acto
segú n el Art. 3 tendrá que ser dictado por autoridad no inferior a Director.
La Fiscalia de Estado sostuvo la irrecurribilidad por vía de Recurso
Jerá rquico de este Acto atento a que el inicio de la Investigacion
Administrativa es un acto interlocutorio no genera un gravamen al agente 50
Asimismo en materia de vistas, el Art. 4, determina la etapa en la cual se
consideran reservadas las actuaciones de una Investigació n, que va desde el
Acto que la ordena, hasta el Capitulo de Cargo, momento en el cual los
Imputados deben presentar su descargo, correspondiendo por lo tanto un
leal y pleno acceso al expediente..
- Declaración como Imputado: Respecto de la Declaració n de Imputado, se
determinan los derechos que le asisten a los agentes cuando son citados a
una Audiencia a tal efecto, reconociéndose esencialmente el conocimiento
de las actuaciones previas que dan fundamento al Acto que ordena la
investigació n y la garantía de no declarar contra si mismo ( Art 23); en este
caso la actuació n del abogado que lo asiste deberá limitarse a resguardar la
garantía citada sin poder interferir en el interrogatorio que el Instructor le
realice ( ( Art 24). Si se detectara durante el curso de la Investigació n que
uno de los testigo resultara presuntamente responsable en la causa
investigada, deberá proceder a citarlo a declarar en calidad de Imputado
resguardando así las garantías de defensa que merece ( Art. 41).
- Capitulo de Cargos, Descargo y Producción de Pruebas: cuando el
Instructor considere de los elementos de pruebas reunidos durante la
instrucció n que existen elementos para considerar que un empleado ha
incumplido un deber o incurrido en una prohibició n de las establecidas e el
Estatuto, procederá formular el pertinente Capitulo de Cargos, una
actuació n interlocutoria dentro del procedimiento disciplinario –una suerte

50
Dictamen Fiscal N° 744/2006
 23

de procesamiento administrativo- encuadrando la conducta o el hecho

irregular en una de las faltas disciplinarias. Notificado el agente del Capitulo
de Cargos, tendrá 5 días para presentar su descargo sobre los hechos y
ofrecer la prueba, en materia de Plazos y Defensa del Imputado se
contemplo la posibilidad de ampliar el plazo de presentació n de Descargo,
por una sola vez y ante el pedido fundado y temporá neo del Imputado ( Art
27), otorgando mayor seguridad jurídica al ejercicio del debido proceso. En
este orden el Art. 30 prescribe la ú nica oportunidad de Impugnació n a una
decisió n del Instructor, como seria la Providencia sobre las Pruebas,
estableciendo la competencia de la Direcció n de Recursos Humanos, para
resolverla en una ú nica instancia y agotando la vía administrativa, ya que la
etapa de descargo y prueba del Imputado constituye la etapa donde el
derecho de defensa debe primar sobre la discrecionalidad del Instructor y
debe estar sometida a un control de legalidad de sus superiores.
- Conclusion y Acto Administrativo de Sanción: Producida la prueba
pertinente y conducente, ademá s de las defensas esgrimidas en el Descargo
el Instructor elaborara la Conclusió n de la Investigació n, un acto de
aconsejamiento, que será elevado a la autoridad competente para aplicar la
sanció n de acuerdo a su quantum. Previo dictamen legal del á rea, que
ejercerá un control de legalidad sobre la Investigació n Administrativa, la
autoridad competente, dictara el Acto Administrativo de Sanció n, siendo en
esta etapa del procedimiento disciplinario la oportunidad donde se puede
presentar recursos administrativos. Atento a la especialidad del
procedimiento disciplinario, se determinó la inadmisibilidad de los
Recursos de la Ley 4537 ( Art 60 2º parraf) durante la instrucció n fundado
en la naturaleza preparatoria de toda la Investigació n, la que concluye en un
Acto Administrativo de Clausura, ante cual son admisibles todos los
recursos de la ley 4537.
- Duración de la Investigación Administrativa: el actual reglamento de
investigaciones administrativas en su art. 56 establece que el
procedimiento disciplinario durara 90 días con la posibilidad de extenderse
por otros 20 días mas. Corresponde destacar que no califica a este plazo
como de caducidad, por lo que el vencimiento del plazo no produce la
 24

extinció n de la acció n disciplinaria, es un plazo ordenatorio que debe

observar el Instructor y cuyo incumplimiento injustificado e irrazonable le
puede generar sanciones. Este criterio es concordante con la doctrina de la
Corte provincial sentada en el precedente Bourguignon Adriano : “los
plazos establecidos para la conclusió n del sumario está n dirigidos al
Instructor y no alcanzan el ejercicio efectivo de la potestad disciplinaria por
parte de la Administració n…”51 En idéntica línea la Fiscalia de Estado afirmo
la improcedencia de plazos de prescripció n de la acció n disciplinaria por no
existir disposició n legal expresa que la establezca52.
- Las Relaciones con los Procesos Penales En el Decreto 2525/1-06, se
tiende a asegurar la independencia del procedimiento disciplinario respecto
del penal, siempre y cuando sea realmente fá ctica y legalmente posible. Así
se prevee que en caso que un agente se encuentre privado de su libertad y
este sometido por ese mismo hecho a una Investigació n Administrativa, el
Instructor deberá solicitar la autorizació n a la autoridad judicial
competente para tomar declaració n al Imputado y así poder ejercer su
defensa en sede administrativa; si esa autorizació n fuere denegada o por
circunstancias propias de la causa penal se impida el avance en sede
administrativa, el Instructor podrá suspender el curso de la Investigació n.
El ejercicio de la potestad disciplinaria también traduce una fuerte actividad
discrecional de la Administració n que se manifiesta en el acto de sanció n . La
valoració n que el funcionario realiza sobre la conducta del agente sometido a un
sumario administrativo, la imputació n de los cargos, la elecció n de la sanció n y su
consiguiente graduació n caen en el á mbito de lo discrecional y, es por lo tanto, el
control de la razonabilidad de la medida disciplinaria significativo para evitar
decisiones arbitrarias del Estado
Así el debido proceso sustantivo es el otro componente de la
Garantía del Debido Proceso en general que se refiere al contenido o sustancia del
Acto y su condició n esencial de razonabilidad. Esta garantía innominada se la
extrae del Art 28 de la CN y que en las normas administrativas la encontramos en

51
CSJT, “Bourguignon, Adriana Emilio vs. Gobierno de Tucumán s/Nulidad del Acto Administrativo”,
26/02/2003
52
Dictamen Fiscal N° 785/1999.
 25

el derecho a una decisió n fundada art 42 inc c) respecto a la motivació n del Acto
Administrativo de la ley 4537.
Cuando el funcionario competente ejercita su facultad discrecional en el
á mbito de las potestades disciplinarias, elige mediante criterios subjetivos una
alternativa entre varias igualmente justas o validas para el derecho, integrando su
decisió n al ordenamiento jurídico. Por lo que el control judicial de Acto
administrativo de sanció n tiene como finalidad valorar, atendiendo al
ordenamiento jurídico vigente, si esa decisió n puede integrarlo o no, si es
razonable al standard de derechos y principios existentes.
En el régimen provincial la ley 5473 otorga este margen de
discrecionalidad, en los arts. 32, 33. 34 y 35, que establecen sanciones que van
desde Apercibimiento, Suspensiones hasta 45 dias, Retrogradacion, Cesantía y
Exoneració n, las que en los casos legalmente habilitados será n las opciones justas y
validas que la autoridad competente podrá elegir para sancionar al agente.
Se destaca, en este sentido, la posició n jurisprudencial basada sobre la
concepció n de la revisió n judicial plena y suficiente del acto administrativo que
incluye el control de las facultades reglas y discrecionales, entendiendo que todo
acto es en parte reglado y discrecional. Como lo sostuvo la Camara Nacional en lo
Contencioso Administrativo en el caso Marenco 53: “el juez, para determinar si los
limites jurídicos de la discrecionalidad fueron o no violados , debe necesariamente
revisar el acto, y es un contrasentido hablar de irrevisabilidad de la actividad
discrecional administrativa, salvo arbitrariedad, puesto que para determinar la
existencia de esta habrá que revisar el acto”.
La doctrina legal de nuestra Corte local es coincidente en no limitar su
control sobre la potestad discrecional en materia sancionatoria en lo que respecta
al Acto de clausura de la Investigació n; así en el caso Ale, se sostuvo: “Si bien es
facultad discrecional de la Administració n la de determinar la intensidad de la
sanció n a imponer, debe advertirse también que la misma posee limites, que está n
dados fundamentalmente por el principio de razonabilidad, el que se erige en un
criterio vá lido para apreciar la legitimidad del actuar estatal en ejercicio de
potestades discrecionales…”54.

53
CNCAF: “Marenco, Guillermo Julio c/ Estado Nacional”, 16/04/1998, El Derecho del 17/07/1998
54
CSJT: “Ale Julio c. Municipalidad de San Miguel de Tucuman” 04/11/2003
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Por ultimo, es oportuna la reflexió n de la Prof. Ivanega cuando sostiene que

corresponde siempre volver sobre la aplicació n y los limites de la potestad
disciplinaria de la Administració n, sin dejar de considerar que dicha potestad
reposa sobre un fundamento concreto: la preservació n y autoprotecció n de la
organizació n administrativa para el correcto funcionamiento de los servicios
administrativos. Cuando ese control se ejerce es garantía para la Administració n, el
administrado y la sociedad.55

Conclusión
En este aná lisis, abordado desde la legislació n, la doctrina y la
jurisprudencia del empleo publico en la provincia de Tucumá n, se pretendió
describir aspectos sobresalientes y definitorios del régimen local. El conocimiento
normativo permite trazar un perfil propio de esta importante materia del quehacer
de la Administracion Publica, que no se circunscribe a la oficina de los buró cratas
sino que trasciende a la sociedad en su conjunto
El empleo publico, corresponde advertir, impone una responsabilidad
mayor tanto para los funcionarios que estructuran el aparato estatal y las
políticas publicas; como para los propios agentes que deben obrar con el
compromiso, la seriedad, el apego a las normas y a los principios éticos que
corresponden a un servidor publico, ya que la estabilidad no es una prerrogativa
sino una garantía que también tiene como fin el bienestar general de todos los
ciudadanos.
Repasar, releer, enseñ ar y divulgar el régimen legal de las instituciones que
estructuran el Estado coadyuvan significativamente a la calidad institucional de los
ó rganos de gobierno. El ostracismo academico, en cambio, alimenta el fenó meno
que con lucidez Julio Comadira describe de este modo: “En nuestro país , es muy
dramá tica la tensió n entre los enunciados normativos y las características de la
realidad. No podemos superar una mentalidad transgresora que es vivida muchas
veces como signo incluso de brillo personal, sin advertir que esos
comportamientos degradan a quien los practica y al proyectarse
comunitariamente revierten después sobre la propia conciencia deformá ndola o

55
IVANEGA, Mirian M: “Control Judicial de la Potestad Disciplinaria de la Administración”, Obra:
Control de la Administración Publica, Jornadas Universidad Austral, , Ed RAP, Buenos Aires, 2003,
p792
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neutralizá ndola. El fenó meno que alguna vez describió Gordillo, respecto del
parasistema administrativo es, en rigor, una manifestació n particularizada del
parasistema social de transgresió n normativa”56

Bibliografía
- CANASI José: Derecho Administrativo, Vol. 1 Depalma, Buenos Aires, 1972.
- COMADIRA, Julio R, “La Profesionalización de la Administración Publica” ,
Derecho Administrativo: acto administrativo, procedimiento administrativo y otros
estudios- 2 ed,. Ed Abeledo Perrot , Buenos Aires, 2003
- GARCIA PULLES, Fernando,: Régimen de Empleo Público en la Administración
Nacional, Ed. Lexis Nexis, Buenos Aires.
- HERRERA de VILLAVICENCIO, Blanca: La Estabilidad del Agente Publico, Fondo
de Cultura Jurídica de la Facultad de Derecho- UNT, Tucumán
- IVANEGA, Mirian M: Elementos vinculados con la responsabilidad de los
funcionarios, en Mecanismos de Control y Argumentaciones de Responsabilidad.- Ed.
Abaco. Buenos Aires 2003
- IVANEGA, Mirian M: “Control Judicial de la Potestad Disciplinaria de la
Administración”, Obra: Control de la Administración Publica, Jornadas Universidad
Austral, , Ed RAP, Buenos Aires, 2003
- NIETO, Alejandro: Derecho Administrativo Sancionador, 2° edición , Tecnos,
Madrid, 1994
- RENNELLA, Maria Paula: “Naturaleza jurídica de la relación de empleo público y sus
consecuencias jurídicas” , en La situación de la jurisprudencia en Organización
Administrativa, Función Pública y Dominio Público, RAP, Bs. As.

56
COMADIRA, Julio R, “La Profesionalización de la Administración Publica” , Derecho Administrativo:
acto administrativo, procedimiento administrativo y otros estudios- 2 ed,. Ed Abeledo Perrot , Buenos
Aires, 2003, p. 633
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