MAESTRIA EN DERECHO CONSTITUCIONAL

EVALUACION FINAL
ANALISIS ALCANCES
SUPLETORIOS DE LA LGAM

MODULO : REGIMEN COMPETENCIAL DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES AUTÓNOMAS
DOCENTE : Dr.Edwing Zegarra Talavera
ALUMNA : Carola Ninón Caraffa Alvarado
FECHA : 25/06/2023

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 ANÁLISIS DE REFERENCIA A LOS ALCANCES DE LA SUPLETORIEDAD
DE LA LEY DE GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES (LGAM)

I. INTRODUCCIÓN

El modelo de Estado con autonomías diseñado en la Constitución Política del

Estado (CPE) promulgada el año 2009, implica una ruptura del monopolio
legislativo que tenía el nivel central y otorga facultad legislativa a los órganos
legislativos de los gobiernos autónomos en el ámbito de su jurisdicción,
competencias y atribuciones (art. 272 CPE).

En las líneas que siguen, se desarrollarán los elementos vinculados al régimen

autonómico diseñados por la norma fundamental. El contenido temático está
referidos a la repartición competencial en el modelo autonómico plural,
entendida como la titularidad de atribuciones ejercitables por los diferentes
niveles de gobierno respecto de las materias determinadas por la Constitución.

II. DESARROLLO

La Constitución Política del Estado (CPE), promulgada a inicios del año 2009,
establece un cambio en la distribución territorial del poder, en su artículo
primero, en lo que se refiere a la cuestión de las autonomías, la nueva
Constitución define al país como un Estado unitario plurinacional comunitario
intercultural descentralizado y con autonomías (entre las once definiciones que
lo caracterizan), y, como consecuencia de ello, se diseña un régimen estatal
descentralizado y con autonomías, el mismo que debía ser modelado de forma
más específica a través de la denominada Ley Marco de Autonomías y
Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD).

La CPE establece entonces los elementos constitutivos del Estado

descentralizado y con autonomías. Asimismo dice que: Territorialmente, el
Estado Plurinacional de Bolivia se organiza en departamentos, provincias,
municipios y territorios indígenas originario campesinos (TIOC). Dichos
espacios geográficos están delimitados y se constituyen en las unidades
territoriales (UT). En segundo lugar, reconoce cuatro tipos de autonomía la
autonomía departamental, la autonomía municipal, la autonomía indígena
originario campesina y las autonomías regionales; mismas que son

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administradas por GGAA, instituciones que disponen del mismo rango
constitucional, y por tanto no se encuentran subordinadas entre sí.

En este marco, Bolivia cuenta con cinco tipos de gobiernos que son: el nivel
central del Estado (NCE), los gobiernos autónomos departamentales (GAD),
los gobiernos autónomos municipales (GAM), los gobiernos autónomos
indígena originario campesinos (GAIOC) y los gobiernos autónomos regionales
(GAR). Estos cuatro últimos se conocen como Entidades Territoriales
Autónomas (ETA). Como se observa entonces, no toda unidad territorial cuenta
con gobierno propio. Por ejemplo, las provincias, si bien son reconocidas como
unidades territoriales, no cuentan con gobierno propio, por tanto, no constituyen
una Entidad Territorial Autónoma (ETA).

Por otro lado, a diferencia de otros países, la CPE no ha denominado al nivel

nacional como Estado. En este sentido, en el caso boliviano el Estado se
refiere tanto al NCE y las ETA, mismos que ejercen la administración pública
en su respectiva jurisdicción territorial, de acuerdo a las facultades,
competencias y recursos que les confieren la CPE y la Ley

En el marco de sus competencias, de acuerdo a lo establecido en el Artículo

297, parágrafo I de la CPE, los GAM cuentan con las siguientes facultades:
legislativa, reglamentaria y ejecutiva (Constitución Política del Estado, 2009).
Es la combinación de estas facultades la que conforma determinado tipo de
competencia (exclusiva, concurrente y compartida en el caso de los GAM),
sumado a la posibilidad de transferir o delegar cierto grado de responsabilidad
a otros niveles en el caso de las competencias exclusivas (Sentencia
Constitucional sobre la inconstitucionalidad de diversos artículos de la LMAD
N° 2055/2012).

El Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) define una facultad como el

“poder de hacer” (Acción de Inconstitucionalidad Abstracta sobre la Ley Abelino
Siñani – Elizardo Pérez, N°. 174, 2012). En este sentido las facultades
competenciales se pueden entender como el poder de legislar, el poder de
reglamentar y el poder de ejecutar.

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La CPE asigna 199 competencias ordenadas en un catálogo con nueve listas
entre los Artículos 298 y 304, debido a que la asignación es por tipo de
competencia y nivel de gobierno.

La Ley No.031 (Ley Marco de Autonomías y Descentralización, 2010)

establece, de igual forma, un catálogo competencial con 20 listas que tienen
otra estructura. Mientras la CPE los ordena por tipo o llave, la LMAD las
organiza por sector. En este catálogo también se identifican los tipos de
competencia que esta norma desarrolla (principalmente las privativas y
exclusivas del NCE, así como compartidas y concurrentes).

La LMAD también desarrolló algunas competencias exclusivas de las ETA,

siendo la mayoría de éstas declaradas inconstitucionales, bajo el razonamiento
que solo el órgano legislativo del nivel de gobierno titular de la competencia
puede ejercer la facultad legislativa (Sentencia Constitucional sobre la
inconstitucionalidad de diversos artículos de la LMAD N° 2055/2012, 2012).

Una característica del sistema de asignación competencial en Bolivia, es su

carácter cerrado. Es decir, que en cierta medida, este catálogo es estático pues
ni el NCE ni las autonomías pueden incluir otras competencias en sus leyes,
estatutos, cartas orgánicas u otras normas, sino solo desarrollar las que le
fueron asignadas tanto en la CPE como a través de leyes sectoriales
(Sentencia Constitucional sobre la inconstitucionalidad de diversos artículos de
la LMAD N° 2055/2012, 2012).

A pesar del carácter “cerrado” de los catálogos competenciales, la CPE y la

LMAD establecen un mecanismo excepcional para la “apertura” de estos
catálogos al incluir la denominada cláusula residual: “Toda competencia que
no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del
Estado, que podrá transferirla o delegarla por Ley” (Constitución Política
del Estado, 2009) y “Las competencias no incluidas en el texto
constitucional de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 297 de la
Constitución Política del Estado serán atribuidas al nivel central del
Estado y éste definirá mediante Ley su asignación de acuerdo al
Parágrafo I del mismo Artículo” (Ley Marco de Autonomías y
Descentralización, 2010).

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El Artículo 11 de la Ley No. 031 (Ley Marco de Autonomías y
Descentralización, 2010) establece que: “El ordenamiento normativo del
nivel central del Estado será, en todo caso, supletorio al de las entidades
territoriales autónomas. A falta de una norma autonómica se aplicará la
norma del nivel central del Estado con carácter supletorio”.

El 2011, 59 Artículos de la Ley N° 031, que constituyen el 40% de los artículos

desarrollados por dicha normativa, fueron objeto de una acción de
inconstitucionalidad, encontrándose entre ellos el referido al principio de
supletoriedad. En este marco, la Sentencia Constitucional N°. 2055/2012
(Sentencia Constitucional sobre la inconstitucionalidad de diversos artículos de
la LMAD N° 2055/2012, 2012), aclara que, “ante la ausencia de una
normativa autonómica que regule competencias de titularidad de los
gobiernos autónomos, por seguridad jurídica, es necesario aplicar otra
normativa, en este caso la del nivel central del Estado”.

A su vez, la jurisprudencia constitucional precisa que en caso de que las ETA

no hubieran legislado sobre sus competencias, se deberá aplicar legislación
preconstitucional en todos los casos a excepción de la legislación referida a los
gobiernos locales, actual Ley N°. 482 (de Gobiernos Autónomos Municipales).
Es decir, la supletoriedad procederá con normativa postconstitucional
únicamente en el caso de la ley de gobiernos municipales (Sentencia
Constitucional sobre la inconstitucionalidad de diversos artículos de la LMAD
N° 2055/2012, 2012).

A su vez, el art. 72 de la LMAD, referente a la cláusula residual señala que

“Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al
Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución política del Estado serán
atribuidas al nivel central del Estado y éste definirá mediante Ley su
asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo”. De ambas
regulaciones, la SCP 2055/2012 en su FJ.II.5.31, infirió la existencia de una
asignación competencial secundaria que será realizada por el nivel central del
Estado a las entidades territoriales autónomas, determinando que las
competencias que no hayan sido asignadas a un nivel de gobierno,
primeramente serán asumidas por el nivel central del Estado y éste las
asignará a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, de manera
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secundaria a las entidades territoriales autónomas, especificando el tipo de
competencia.

La DCP 0001/2013, de carácter fundador, confirma por primera vez el

razonamiento establecido en la SCP 2055/2012, relativo a la asignación
competencial secundaria por cláusula residual.

De esta manera la citada Declaración estableció que: “Los gobiernos

municipales deberán procurar la asignación competencial a través del
procedimiento de cláusula residual por el nivel central del Estado y no así
de manera directa a través de Ley Municipal”. (DCP 0001/2013, FJ.III.9.7.2)
El precedente constitucional señalado se entiende a raíz del control de
constitucionalidad efectuado por dicha Declaración al art. 82.II de la Carta
Orgánica del Municipio de Cocapata, cuya disposición refería: “II. Otras
competencias serán definidas por una Ley Municipal emitidas con
posterioridad a la vigencia de la presente carta orgánica municipal,
aprobada por dos tercios o una mayoría que implique un alto consenso
político”. Disposición que fue declarada incompatible, y en virtud de la cual se
estableció que el gobierno autónomo deberá procurar la asignación
competencial a través del procedimiento de cláusula residual por el nivel central
del Estado, en conformidad a los arts. 297.II y 72 de la LMAD, y no así de
manera directa a través de ley municipal. Aclarando que las asignaciones por
cláusula residual realizadas por el nivel central podrán ser recogidas y
asumidas posteriormente por las leyes municipales, si es que se les asigna
competencias exclusivas y/o compartidas a los gobiernos autónomos
municipales.

Consecuentemente, el procedimiento de asignación de competencias a las

entidades territoriales que realizará el nivel central del Estado de aquellas
competencias no asignadas en forma primaria por la Constitución a ningún
nivel de gobierno se denomina asignación secundaria por cláusula residual.

La DCP 0008/2013, de 27 de junio de 2013, de control de constitucionalidad de

Proyecto de Estatuto Autonómico de Pando, complementa la línea
jurisprudencial sobre la asignación competencial secundaria estableciendo
reglas en mérito a la dinámica de aplicación de la cláusula residual con el

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principio de subsidiariedad, en virtud de éste último la toma de decisiones y
provisión de los servicios públicos debe realizarse desde el gobierno más
cercano a la población, excepto por razones de eficiencia y escala se justifique
proveerlos de otra manera (art. 52.11 de la LMAD). A partir de este enunciado
la citada Declaración entendió que este principio este compuesto de dos
elementos: a) Una regla enunciada en sentido de propiciar que la toma de
decisiones y la provisión de servicios públicos se realice desde el gobierno más
cercano al ciudadano; y, b) Una excepción que opera cuando concurran dos
razones (eficiencia y escala) que justifiquen proveerlos de otra manera, es
decir, por un nivel de gobierno menos cercano al ciudadano. Por consiguiente,
determinó el siguiente precedente: En caso de una asignación competencial
secundaria, bajo una correcta aplicación de la cláusula residual, el nivel central
del Estado asumirá la exclusividad de la misma de manera automática, pero
deberá contemplar simultáneamente la regla establecida por el principio de
subsidiariedad y delegar o transferir la competencia residual al nivel de
gobierno más cercano al ciudadano, salvo que por razones de “eficiencia y
escala” debidamente respaldadas, decida optar por la aplicación de la
excepción arriba descrita”. (DCP 0008/2013, FJ.II.2).

Es decir, conforme apunta la citada Declaración, que el nivel central del Estado
está llamado a adjudicarse aquellas competencias que no se encuentran en la
norma constitucional, lo que implica también una obligación de redistribución de
dicha competencia –a las entidades territoriales autónomas-, en el marco del
principio de subsidiariedad. Consecuentemente, la dinámica de aplicación de la
cláusula residual implica que el nivel central del Estado en las competencias no
asignadas por la Constitución asume dicha competencia con carácter
automático, pudiendo delegarla o transferirla, en cuyo caso, conciliando con el
principio de subsidiariedad deberá delegar o transferir la competencia al
gobierno autónomo más cercano al ciudadano, salvo que por razones de
eficiencia y escala debidamente respaldadas, decida optar por un nivel de
gobierno menos cercano al ciudadano.

El DCP 0056/2014, 21 de octubre, de control previo de constitucionalidad del

proyecto de estatuto autonómico del Gobierno Departamental de Cochabamba,
prescribió la prohibición de asignar vía norma estatutaria o legislación

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departamental nuevas competencias. Las competencias de la Autonomía
Departamental únicamente pueden ser asignadas por la norma constitucional,
las leyes nacionales que asignen competencias vía clausula residual y aquellas
que devengan de un proceso de transferencia o delegación de competencias.

Del Artículo Constitucional citado (Artículo 297-I núm. 2), se infiere que la
Constitución manda una presunción legal en favor del nivel central del Estado
como titular de toda competencia no prevista en su catálogo o listado primario.
Aunque no lo diga textualmente, al señalar este articulado en su parte in fine
que el nivel central en este caso, podrá a su vez transferir o delegar la
“competencia no prevista”, se deduce entonces que por sus características la
“competencia no prevista” sería entonces una “competencia exclusiva”, pues de
acuerdo a la CPE sólo en la competencias exclusivas se pueden hacer
transferencias o delegaciones (Artículo 297-I núm. 2).

Sin embargo, la LMAD apartándose de este razonamiento desprendido de la

disposición constitucional referida, al definir la cláusula residual, agrega una
facultad que la CPE no otorga al nivel central: la asignación de competencias
no previstas. Esto resulta, por tanto, inconstitucional, toda vez que el Poder
Constituido (Asamblea Legislativa Plurinacional) estaría usurpando funciones
que corresponden al Poder Constituyente pues sólo a éste corresponde
redactar el texto constitucional y para que el mismo pueda ser alterado,
suprimido o complementado, previó un procedimiento específico de reforma
total o parcial a la Constitución (Artículo 411 CPE), siendo ésta la vía idónea y
no una ley, por más que provenga del nivel central del Estado.

La forma en que la LMAD define a la cláusula residual (Artículo 72), salta a la

vista la sustancial diferencia con el precepto constitucional no sólo en la forma
sino en el fondo, pues a partir de la facultad de “asignación” de competencias el
nivel central a través de su Órgano Legislativo Plurinacional puede decidir a
qué nivel y que tipo de competencia asignarle.

Vale decir, esta prerrogativa le permite discriminar discrecionalmente qué

componente de la materia “asignará”, a quién o quiénes y el tipo de
competencia, favoreciendo en algunos casos a algún determinado nivel, pero
perjudicando a otros al vetarlos de toda posibilidad de intervención de la

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materia o distribuirle facultades muy limitadas. En cambio, del artículo 297-II de
la CPE se tiene qué el nivel central del Estado como titular de toda
competencia no prevista sólo podría realizar transferencias o delegaciones, las
cuales sólo operan en las facultades reglamentarias y ejecutivas que se
pueden ejercer sobre la materia, pues el titular siempre conserva el ejercicio de
la facultad legislativa.

Se resalta la manifiesta inconstitucionalidad del artículo 72 de la LMAD y que el

guardián de la Ley Fundamental debería ser el primero en advertirlo. Sin
embargo, el Tribunal Constitucional aplica este articulado en la mayoría de sus
fallos y hasta lo valida implícitamente concluyendo que la distribución de
competencias que hace la CPE tendría un carácter cerrado y que por la
cláusula residual contenida en la LMAD ningún gobierno autónomo podría
ampliar su competencia, pues todo lo no previsto pertenece al nivel central,
quien podrá “asignarla”, tal como lo expresa en la ya citada SCP 2055/2012.

Es decir, el Tribunal Constitucional lejos de escudriñar el sentido del precepto

contenido en el artículo 297-II de la CPE, donde indubitablemente notaría que
si bien es cierto, toda competencia no prevista pertenece al nivel central del
Estado, por la presunción legal que ordena la Norma Suprema en su favor; no
obstante, este articulado sólo le permite al nivel central “transferirla” o
“delegarla”. La CPE no dice “asignación”, pues esto lo dice sólo la LMAD.

Por tanto, en vez de concordar la LMAD con la CPE, el Tribunal está haciendo
una operación a la inversa: está concordando la CPE a la LMAD. Por lo que
cabe preguntarse: ¿Cuál es entonces la Norma Suprema que aplica este
Tribunal para emitir sus fallos?...Pues pareciera que es la LMAD y no la CPE,
lo cual es alarmante ya que en vez de primar la aplicación preferente de la Ley
Fundamental, se estaría aplicando preferentemente la LMAD para motivar los
fallos, incumpliéndose la jerarquía normativa que establece el artículo 410 de la
CPE.

III. CONCLUSIONES

De los precedentes constitucionales referidos en líneas precedentes es posible

concluir que las competencias de las entidades territoriales autónomas pueden
devenir inicialmente de la asignación establecida por la norma constitucional,

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pueden ser incrementadas a través de la asignación secundaria vía clausula
residual prevista en el Artículo 297-II de la CPE, la cual debe ser reinterpretada
al hacer notar que el Tribunal que la asignación de competencias que esta
norma ha dado al nivel central como consecuencia de la aplicación de la
cláusula residual, es contraria al Artículo 297-II de la Norma Suprema que sólo
permite transferir o delegar las competencias no previstas.

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