Sistema de Asignacin Competencial en el Modelo de Autonoma en Bolivia

Luis Eduardo Martinez Almanza1

El modelo de asignacin competencial Boliviano es bastante sui generis, pues si bien la normas que le dan vida tienen relativamente pocos aos de vigencia (la Constitucin es del 2009 y la LMAD es del 2010), es necesario reconocer que a la fecha aun existe un dbil conocimiento sobre su funcionamiento y puesta en prctica especialmente en los niveles subnacionales. Algo que complica su puesta en funcionamiento es que cuenta con tres niveles autonmicos: departamental, municipal e Indgena Originario Campesino (adems de un hibrido como es el regional), pero tambin al interior de estos niveles existe la posibilidad de avanzar en descentralizacin (sobre todo pensado en el nivel provincial en el caso de los departamentos y los distritos en el caso de municipios). Por otro lado existen cuatro tipos de competencias (tambin denominadas llaves de asignacin: privativa, exclusiva, concurrente y compartida), asignadas a los diferentes niveles autonmicos y el nivel nacional (lo usual en otros pases es tener uno o dos tipos de competencias). Para entender cmo se asignan los diferentes tipos de competencias a los diferentes niveles de gobierno, existen as mismo tres facultades competenciales importantes: facultad legislativa, facultad reglamentaria y la facultad ejecutiva, que son las que se combinan para conformar determinado tipo de competencia, sumado a la posibilidad -o no- de transferir o delegar cierto grado de responsabilidad a otros niveles. Estos aspectos se describirn y explicarn con mayor detalle en el presente apartado. 1. Qu es una competencia? La LMAD, en su Art. 6, pargrafo II, numeral 4 define a la competencia de la siguiente manera: Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitucin Poltica del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las caractersticas establecidas en el Artculo 297 de la Constitucin Poltica del Estado. En este sentido podemos definir que la competencia es una responsabilidad o rol del Estado sobre una materia (rea de la realidad, sector u otro: salud, educacin, transporte, etc.) asignada por la CPE a un determinado nivel de gobierno (nacional, departamental, municipal o indgena). Sin embargo para diferenciar a la competencia de un objetivo o de una simple funcin podemos aadir a este concepto, que no es un rol para una sola autoridad, ni es un deseo ni verbo. 2. Qu son las facultades competenciales? Como prembulo para la descripcin de los tipos de competencias, es necesario puntualizar sobre las facultades competenciales, es decir aquellas posibilidades de accin que tiene un gobierno sobre las competencias.

Luis Eduardo Martinez Almanza, es Ing. Comercial con Maestra en Administracin de Empresas y especializacin en Descentralizacin Fiscal, Gerencia Publica Municipal y Autonoma.

Es la misma Constitucin la que incorpora las facultades competenciales en el artculo 297 estableciendo que la legislacin, reglamentacin y ejecucin pueden o no delegarse, dependiendo del tipo de competencia. La facultad legislativa se entiende como aquella posibilidad de un gobierno de emitir leyes, es la caracterstica ms importante de una autonoma y est ligada a su nombre mismo (auto normarse). En nuestro modelo esta facultad est a cargo de un poder legislativo en cada uno de los gobiernos autnomos y el nivel nacional, llmese a ste Asamblea, Concejo u otro (en el caso del nivel IOC, por ej. Consejo de Ancianos). La facultad reglamentaria es la posibilidad de un gobierno de emitir reglamentacin o una norma de menor jerarqua (Art. 410, CPE, Ver apartado sobre jerarqua normativa en el presente captulo) para asegurar la operatividad y puesta en prctica de la ley, generalmente en un lenguaje ms tcnico y de extensin ms amplia que la propia Ley. Esta facultad es ejercida por el nivel ejecutivo de los gobiernos autnomos y el nivel central. La facultad ejecutiva es la posibilidad que tiene el rgano ejecutivo de poner en prctica la competencia, en el marco de la Ley y el reglamento. En este sentido tiene la posibilidad de su operacin tanto en el nivel de diseo, ejecucin, como el de monitoreo y evaluacin ya sea como una poltica pblica -a un nivel mas estratgico- y/o como de un programa o proyecto o actividad -en un nivel mas operativo-.

3. Tipos de Competencias en la Normativa Bolivia (llaves de asignacin competencial) La Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 297, pargrafo I, establece cuatro tipos de Competencias asignables a los diferentes niveles de Gobierno: 1. Privativas, aquellas cuya legislacin, reglamentacin y ejecucin no se transfiere ni se delega, y estn reservadas para el nivel central del Estado. Este tipo de competencias se refieren a aquellas en las que solo el nivel central puede ejecutar las diferentes facultades competenciales (legislar, reglamentar y ejecutar) y no existe la posibilidad constitucional de transferir o delegar ninguna de las mismas. Se entiende que este conjunto de competencias (22) listadas en el artculo 298, pargrafo I, son las que estaran directamente relacionadas a la seguridad, estabilidad (macroeconmica financiera) y unidad del Estado. 2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos ltimas. A diferencia de las privativas, las exclusivas han sido asignadas a cada nivel del Estado, es decir hay exclusivas nacionales (38, Artculo 298, pargrafo II), departamentales (36, Artculo 300, pargrafo I), municipales (43, Artculo 302, pargrafo I) e IOC y a diferencia tambin de las privativas en este caso cada nivel titular de sus competencias puede decidir bajo un procedimiento regulado por la LMAD delegar o transferir alguna (s) de sus competencias a otros niveles de gobierno. 3. Concurrentes, aquellas en las que la legislacin corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Las competencias concurrentes son aquellas en las que por mandato constitucional todos los niveles concurren para su implementacin ptima. Para ordenar mejor dicha concurrencia, la norma mxima plantea que sea el nivel nacional el que defina la Ley (facultad legislativa)

y el resto de los niveles simultneamente reglamenten y ejecuten (facultades reglamentaria y ejecutiva), en el marco de lo previsto en la Ley Nacional. Sin embargo la LMAD realiza una interpretacin y un sutil pero significativo ajuste a la descripcin de este tipo de competencias y establece que la reglamentacin y ejecucin se realizar simultneamente tambin con el nivel nacional, lo cual convierte a este tipo de competencias en una especie de competencia exclusiva del nivel nacional en la que la Ley les podra otorga algunas funciones poco significativas a los niveles subnacionales y en otros casos ms bien la pesada y costosa carga de financiar la competencia, aunque no puedan tomar decisiones sobre ella, como est sucediendo sobre todo en los importantes casos de salud y educacin. 4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislacin bsica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislacin de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autnomas, de acuerdo a su caracterstica y naturaleza. La reglamentacin y ejecucin corresponder a las entidades territoriales autnomas. En este caso en particular, aunque el Art. 410 de la CPE establece en un mismo nivel jerrquico toda la legislacin boliviana (de todos sus niveles), la misma Constitucin establece una especie de mayor grado jerrquico a la denominada Legislacin Bsica - a cargo nicamente del nivel nacional y la legislacin de desarrollo - que debe enmarcarse en la Ley Bsica se encuentra a cargo de los niveles subnacionales.

Figura No 1: Tipos de Competencias y sus Facultades Competenciales por Niveles de Gobierno

PRIVATIVA

EXCLUSIVA

CONCURRENTE

COMPARTIDA

Nacional Legisla Reglamenta Opera

Nacional Legisla Reglamenta Opera

Nacional Legisla Reglamenta (LMAD*) Opera (LMAD*)

Nacional Legislacin Bsica

Departamental Departamental Legisla Reglamenta Opera

Departamental Reglamenta (LMAD*) Opera (LMAD*)

Departamental Legislacin de Desarrollo Reglamenta Opera Municipal Legislacin de Desarrollo Reglamenta Opera IOC Legislacin de Desarrollo Reglamenta Opera

Municipal Municipal Legisla Reglamenta Opera

Municipal Reglamenta (LMAD*) Opera (LMAD*)

IOC IOC Legisla Reglamenta Opera

IOC Reglamenta (LMAD*) Opera (LMAD*)

* La LMAD redefine el alcance las competencias concurrentes, incorporando a la definicin de la CPE, Art. 297, que la concurrencia en cuanto a la reglamentacin y operacin incluye tambin al nivel nacional. Fuente: Elaboracin Propia, en base al Art. 297, CPE. En cuanto a la facultad legislativa es importante aclarar que la LMAD en su artculo 11, establece que la legislacin nacional actual tiene el carcter de norma supletoria a falta de una norma autonmica, lo que quiere decir que a pesar de la distribucin de las facultades competenciales en base a los tipos de competencias, cuando una ETA no haya hecho uso de su facultad competencial legislativa ya sea para establecer su Estatuto / Carta Orgnica o un Ley en los casos que corresponden (solo para sus competencias exclusivas o compartidas como Ley de Desarrollo), la Ley de nivel nacional seguir en vigencia, se entiende que este artculo tiene el objetivo de no generar un vaco normativo, que en definitiva perjudique a la poblacin beneficiaria de la competencia en cuestin. Lo que por otro lado es un recordatorio hacia los niveles subnacionales para acelerar sus procesos de elaboracin de Estatutos / Cargas Orgnicas y sus leyes sectoriales y as no seguir dependiendo de una Ley Nacional incluso en sus competencias exclusivas. Finalmente se debe entender a este artculo como una especie de disposicin transitoria, pues de lo contrario podra vulnerar as mismo lo establecido en el Art. 297 de la CPE.

4. Jerarqua Normativa Boliviana En el modelo autonmico boliviano la facultad legislativa de los diferentes niveles de gobierno tiene el mismo rango constitucional. Es decir que una Ley del nivel nacional tiene exactamente la misma jerarqua que una ley de otro nivel, sea ste departamental, municipal o indgena, aclarando por supuesto que la Ley tiene alcance dentro de su jurisdiccin y en el mbito de sus competencias. A continuacin se detalla grficamente el Artculo 410 de la CPE, sobre jerarqua normativa: Figura No 2: Jerarqua Normativa (Art. 410 CPE).

1. Constitucin Poltica del Estado.

2. Los tratados internacionales (en materia de Derechos Humanos).

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonmicos, las cartas orgnicas y el resto de legislacin departamental, municipal e indgena

4. Los decretos, reglamentos y dems resoluciones emanadas de los rganos ejecutivos correspondientes.

Fuente: Elaboracin Propia, en base al Art. 410, CPE. A la definicin anterior tambin debemos aadir que la equipotencia normativa, tambin tiene una salvedad en los casos descritos especficamente en la Constitucin, como es el caso de las competencias compartidas en cuanto a Legislacin Bsica y Legislacin de Desarrollo sobre las cuales la LMAD estable en su artculo 66, pargrafo II, que La legislacin de desarrollo es complementaria a la legislacin bsica, norma sobre las competencias compartidas asignadas a las entidades territoriales autnomas en su jurisdiccin; es nula de pleno derecho si contradice los preceptos y alcances de la legislacin bsica establecida por la Asamblea Legislativa Plurinacional.