Apostolidis CABA y La Coparticipación Federal

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Título: La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la coparticipación federal de impuestos: el retorno del
unitarismo fiscal
Autor: Apostolidis, Federico M.
Publicado en: LLCABA2021 (marzo), 1
Cita: TR LALEY AR/DOC/478/2021
Sumario: I. Introducción.— II. El federalismo y las finanzas estatales en el sistema constitucional: algunos
principios estructurales.— III. La distribución de competencias tributarias en el sistema constitucional
argentino.— IV. La coparticipación federal de impuestos.— V. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el
sistema de coparticipación federal de impuestos.— VI. Naturaleza convencional de la coparticipación.— VII.
Algunas deficiencias adicionales que determinan la absoluta invalidez del decreto 735/PEN/2020.— VIII. A
modo de cierre.
(*)
I. Introducción
I.1. El regreso del unitarismo fiscal
El 9 de septiembre de 2020, el Poder Ejecutivo de la Nación dictó el decreto 735/PEN/2020, a través del
cual dispuso reducir sustancialmente el porcentaje de la participación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
en la distribución de recursos coparticipables. Esta decisión, a mi modo de ver, es claramente inconstitucional
por varias razones:
- Afecta las bases de nuestro sistema político-institucional;
- Erosiona el federalismo, en tanto contradice el esquema de relaciones fiscales intergubernamentales
delineado principalmente por el art. 75, inc. 2, de la Constitución Nacional (CN); y
- Cercena la autonomía de un gobierno local: el de la Ciudad de Buenos Aires (cfr. arts. 5º, 129 y concs.,
CN).
Este tipo de problemas, que defino como de "unitarismo fiscal", no son una novedad para nosotros. La
tensión entre la concentración del poder en el nivel central de gobierno y las autonomías locales es una
constante en nuestra historia. El decreto referido es una clara muestra de este fenómeno indeseable y marca el
retorno de la vocación del Gobierno Federal de imponerse sobre los gobiernos locales.
En este trabajo me propongo argumentar que el decreto 735/PEN/2020 es manifiestamente inválido en
términos constitucionales (e intrafederales), tanto en aspectos formales como sustanciales.
Para ello, dado que el problema que trae aparejado el decreto aquí examinado se desenvuelve dentro del
marco del federalismo fiscal, en primer lugar, voy a describir brevemente ese fenómeno y establecer, desde el
plano jurídico, cuál es el estado actual de las relaciones fiscales intergubernamentale s en la Argentina. Luego,
voy a definir cuál es el lugar que ocupa la ciudad porteña en el marco del sistema de coparticipación federal
impositiva; y, a partir de eso, voy a exponer las principales líneas argumentales que son relevantes para
defender la hipótesis aquí propuesta: es decir, la invalidez constitucional e intrafederal del recorte unilateral de
fondos coparticipables de la Ciudad por parte del Estado Nacional.
Pero antes, me parece indispensable explicar algunas de las características más salientes que definen a
nuestro régimen federal. Esto será una importante guía para comprender mejor el problema que voy a estudiar
en este escrito.
I.2. El federalismo y sus tensiones
No pocas veces el federalismo argentino ha sido catalogado como algo quimérico. La práctica institucional
ha demostrado que, en nuestro país, el sistema federal es de tipo coercitivo; esto es, un modelo en el que, con
mayor o menor grado de consentimiento de los gobiernos subnacionales, prevalece el poder del gobierno central
y el interés nacional en la regulación de los asuntos federales (1).
La peculiar forma en que la Constitución Nacional ha regulado al federalismo permitió una especie de
contratendencia que se orienta por y hacia la concentración del poder y de la centralización territorial (2).
Empero, un genuino compromiso federal exige respetar la voluntad de los gobiernos locales de organizar su
vida interior según sus decisiones autónomas.
Hecha la salvedad, es bueno recordar que el art. 1º de la CN establece que la Argentina adopta la forma
federal de Estado. En la idea de Estado federal aparecen dos elementos característicos que definen su tipicidad:
pluralismo territorial y distribución del poder político entre las diversas unidades que conforman el territorio (3).
Esta división crea una dualidad institucional, ya que las actividades del gobierno se dividen entre los niveles
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locales y el central, de manera que cada nivel posee la decisión final sobre ciertas actividades (4).
En estos tipos de sistemas coexisten, dentro de un mismo espacio físico, dos niveles territoriales de gobierno
con capacidad suficiente para adoptar decisiones propias, aunque en un distinto plano competencial y con una
intensidad diferente. Así, mientras que el gobierno federal es soberano, los niveles locales de gobierno cuentan
solo con una autonomía limitada por los poderes delegados en el gobierno federal.
La autonomía con que la Constitución Nacional inviste a los gobiernos locales consiste, en líneas generales,
en el derecho que les asiste a dichos entes de darse sus propias instituciones y regirse por ellas, elegir sus
autoridades, así como también adoptar las decisiones sobre las que tengan asignada una competencia
constitucional. Todo ello sin intervención del gobierno federal, pero con la obligación de respetar determinados
límites que mantienen la armonía del sistema (cfr. arts. 5º, 121, 122, 123, 126 y 129, CN).
Como señalé previamente, el federalismo da lugar a la coexistencia en un mismo territorio de distintos
centros de poder con facultades de decisión propia y determinadas competencias asignadas, en primera
instancia, por la Constitución Nacional. En la Argentina, conviven el gobierno federal (central) y veinticuatro
gobiernos locales con autonomía: las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asimismo, cabe
destacar la existencia de otros pequeños entes territoriales descentralizados que se encuentran previstos en
nuestro régimen constitucional y que cuentan con cierto grado de autonomía: los municipios (5).
Los vínculos que tienen lugar dentro de un régimen federal pueden ajustarse a distintos modelos. En efecto,
las relaciones federales pueden desarrollarse mediante una operatoria preceptiva y estática (federalismo dual); o
bien, como un sistema dinámico caracterizado por las interacciones coordinadas (federalismo de concertación,
pactista o, como prefiero llamarlo, dialógico).
En el modelo dual existe un acuerdo básico entre los miembros de la federación. Conforme ese arreglo, los
gobiernos locales van a mantener cierta capacidad exclusiva de decisión sobre una serie de asuntos reservados,
mientras que el nivel central solo ejercerá las facultades que le fueron otorgadas por delegación de los estados
descentralizados. Como consecuencia de ello, coexisten dos ámbitos de poder, exclusivos y recíprocamente
limitados, cimentados en una categórica y enfática disociación entre los poderes del gobierno federal y de los
locales. De esta manera, la distribución de competencias procura separar el accionar de cada uno de los sujetos
federales en compartimientos estancos dentro del cual cada uno de ellos es "soberano" (6).
Esta concepción dualista puede verse en el entramado constitucional. Por ejemplo, en el art. 31 que dispone
que la "...Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados
con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están
obligadas a conformarse a ella, no obstante, cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes o
constituciones provinciales". También resulta clave en este punto la regla establecida por el art. 121 de la CN,
cuando prevé que "[l]as provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno
federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".
La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN, CS, o la Corte) tiene dicho que "...el régimen federal
consagrado en la CN exige no descuidar el status autonómico de las entidades políticas por cuya voluntad y
elección se reunieron los constituyentes argentinos, cuya consecuencia más evidente radica en reconocerles las
atribuciones que, no habiendo delegado en el Gobierno central, se han reservado expresamente, de conformidad
con los arts. 121 y 122 de la Norma Fundamental" (7) .
Paralelamente, la Corte Suprema ha entendido en no pocas ocasiones que la CN contiene una regla de
distribución que "...otorga al Congreso competencia para tomar decisiones concernientes a los intereses del país
como un todo (Fallos: 249:292, voto del juez Oyhanarte) y a las provincias para dictar leyes con imperio
exclusivamente dentro de su territorio (Fallos: 239:343). De esta manera, el ejercicio de las facultades
concurrentes, manteniéndose en sus propias esferas jurisdiccionales, permite la coexistencia legislativa (ibídem,
p. 347), lo cual está de conformidad con la doctrina de este Tribunal, que ha establecido el siguiente principio:
el gobierno de la Nación no puede impedir o estorbar a las provincias el ejercicio de aquellos poderes de
gobierno que no han delegado o reservado, porque por esa vía podría llegarse a anularlos por completo (ibídem,
p. 348)" (8).
La repartición de competencias entre los distintos órdenes jurisdiccionales da lugar a diversos ámbitos de
poderes: los reservados por las provincias (i.e., arts. 5 y 121 de la CN), los delegados a la Nación (i.e., la
tributación aduanera [cfr. arts. 4º, 9º a 12, y 75, inc. 1, CN]) y los concurrentes (i.e., facultades para establecer
contribuciones indirectas [cfr. art. 75, inc. 2, CN]).
La Corte también ha señalado en reiteradas oportunidades que "...de acuerdo con la distribución de
competencias que emerge de la CN, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en
tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75)" (9). A su vez, ha sostenido que, cuando
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esté en juego la validez de los actos realizados por un nivel de gobierno con relación a las competencias
atribuidas al otro, las normas constitucionales deben ser interpretadas de modo tal que las autoridades de la
Nación y las de las provincias se desenvuelvan armoniosamente y eviten interferencias o roces susceptibles de
acrecentar los poderes del gobierno central en desmedro de las facultades provinciales (y viceversa). De esa
forma, se procura que ambos niveles de gobierno actúen para ayudarse y no para destruirse (10).
En el otro extremo se encuentra la idea de federalismo cooperativo, de concertación o pactista. Más allá de
las denominaciones que corrientemente se le asignan en nuestra doctrina y jurisprudencia, me referiré a esta
especie como federalismo dialógico, porque se asienta sobre la base del diálogo constante entre el Gobierno
federal y las provincias, y de estas últimas entre sí. A diferencia de lo que ocurre en un esquema dual, donde las
relaciones entre el poder central y los poderes locales están caracterizadas por la independencia, asimetría y la
rivalidad, el tipo dialógico implica una distribución territorial del poder basada en la colaboración permanente
entre el Estado federal y los Estados provinciales. Este modelo busca superar la competición en las relaciones
entre los sujetos federales, en el plano vertical (Nación-provincias) y horizontal (provincias-provincias), a partir
de un diálogo cooperativo que aparte toda rigidez y presuponga la coparticipación de poderes y funciones (11).
La importancia de la tipología dialógica ha sido reconocida por la CSJN al concebir al federalismo como
"...un sistema cultural de convivencia, cuyas partes integrantes no actúan aisladamente, sino que interactúan en
orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento...". Por este motivo, "...el ejercicio de las
competencias constitucionalmente asignadas debe ser ponderado como una interacción articulada. En ese
sentido se ha pronunciado el Tribunal al sostener que ‹el sistema federal importa asignación de competencia a
las jurisdicciones federal y provincial; ello no implica, por cierto, subordinación de los estados particulares al
gobierno central, pero sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general, tarea en la que
ambos han de colaborar, para la consecución eficaz de aquel fin; no debe verse aquí enfrentamientos de poderes,
sino unión de ellos en vista a metas comunes› (Fallos: 330:4564, considerando 11 in fine y Fallos: 304:1186;
305:1847; 322:2862; 327:5012, entre otros)" (12).
Además de ser un instrumento que favorece la resolución de conflictos y que proporciona una mejor
adaptación para circunstancias cambiantes (13), el federalismo dialógico se ajusta de mejor manera a un modelo
deliberativo de democracia. Como todos los niveles de gobierno discuten y definen, conjuntamente, las medidas
comunes que van a adoptar, esas decisiones pueden verse mejoradas en términos de calidad, aceptación, y
eficiencia.
El instrumento fundamental para el desenvolvimiento de un federalismo dialógico es el convenio, pacto o
tratado plurijurisdiccional, dado que mediante ellos se refleja el acuerdo común de voluntades entre los distintos
sujetos que integran la relación.
Un claro ejemplo de esta especie de federalismo se observa en el art. 75, inc. 2, de la CN, en cuyo marco se
regula un esquema básico de coordinación de relaciones fiscales entre el Gobierno federal y los locales.
Asimismo, el constituyente ha previsto la interacción y coordinación de facultades para el logro de objetivos
comunes en un plano horizontal, pues la CN establece que las provincias "...pueden celebrar tratados parciales
para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con
conocimiento del Congreso Federal..." (art. 125, CN).
II. El federalismo y las finanzas estatales en el sistema constitucional: algunos principios estructurales
En la introducción expliqué que el decreto 735/PEN/2020 es inconstitucional, entre otras razones, por
contravenir el régimen rentístico federal que organiza la Constitución Nacional. El ámbito fiscal ha sido uno de
los principales campos en los que se manifestó la ambición del Estado nacional de imponerse frente a los
gobiernos locales y someterlos a su voluntad. Es por ello que, para comprender mejor las críticas que más
adelante voy a hacer con respecto al decreto bajo estudio, estimo conveniente referirme brevemente al
federalismo financiero.
Uno de los factores determinantes que han transformado en quimérico al federalismo argentino ha sido la
insuficiencia financiera estructural y crónica en la que se hallan inmersas las provincias. La desproporción y
asimetría que se verifica entre las responsabilidades de los gobiernos locales (gastos públicos) y los recursos
propios con los que cuentan para hacerles frente, las han colocado en una constante dependencia del Gobierno
federal. Aun así, a muchas provincias les ha costado, y les cuesta, poder financiarse autónomamente. Dicha
situación impide que puedan ser cumplidos los objetivos constitucionales.
Como afirman Ramallo Massanet y Zornoza Pérez, "...cuando las corporaciones locales han de atender a los
fines que legalmente tienen preestablecidos con medios de financiación escasos, cuyo volumen depende
esencialmente de un poder jurídico que les es ajeno y que se resiste por hipótesis a ver mermados sus recursos,
surgen inevitablemente tensiones entre fines y medios que nunca son fáciles de resolver..." (14). Por

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consiguiente, el establecimiento de un determinado régimen constitucional de organización territorial del poder,

o cualquier tipo de regulación que implique una atribución de competencia, requiere pensar en un correlativo
sistema de financiamiento.
En paralelo, es bueno apuntar que, desde el punto de vista de las finanzas públicas, la descentralización
estatal puede dar lugar a dos categorías diferentes de relaciones fiscales intergubernamentales: las estáticas y las
dinámicas.
Las estáticas se refieren a la distribución de las funciones (gastos públicos) y de la renta pública entre los
distintos centros políticos con poder de decisión. Digo que este aspecto es esencialmente estático puesto que
apunta a la división y compartimentación de facultades. La repartición de competencias va determinar qué cosas
pueden (y deben) o tienen vedado hacer las distintas jurisdicciones, sin que interese la interacción entre ellas.
Las relaciones se tornan dinámicas cuando las potestades de los distintos planos de gobierno comienzan a
relacionarse, se superponen y resulta necesario coordinarlas, o armonizarlas, para que puedan cumplirse los
objetivos comunes sin efectos perniciosos e interferencias negativas. Califico a esta perspectiva como
"dinámica" dado que supone la interacción y el diálogo entre el gobierno federal y los provinciales para acordar
y determinar acciones comunes en el ejercicio de facultades concurrentes.
Ahora bien, si realmente se pretende una organización estatal federal que funcione debidamente, las
dificultades financieras, como la imposibilidad de desarrollar una política fiscal única e integrada o la asimetría
entre gastos y recursos, tienen que ser evitadas.
Un presupuesto para lograr ese objetivo es edificar el sistema fiscal federal sobre la base de una serie de
principios que actúen como reglas condicionantes de ordenación. Entre esos principios pueden mencionarse a
los siguientes: autonomía, corresponsabilidad, suficiencia, solidaridad, coordinación y lealtad.
II.1. Autonomía financiera, corresponsabilidad fiscal y suficiencia financiera
a) Autonomía financiera. Uno de los postulados básicos del derecho de las finanzas públicas revela la
estrecha y necesaria relación entre la existencia del Estado y la disponibilidad de recursos económicos. El
cumplimiento de las funciones que el Estado tiene a su cargo, y que debe cumplir, origina gastos. Como
consecuencia de ello, la percepción de las rentas del tesoro es condición indispensable para el regular
funcionamiento del Estado; es decir, para que este pueda cumplir adecuadamente con las tareas que la
Constitución Nacional le ha asignado (15). Se verifica de esta forma una interdependencia entre la autonomía
política y la autonomía financiera, pues la última condiciona la concretización de la primera.
De lo expuesto hasta acá puede concluirse que toda discusión sobre las relaciones federales tiene que ser
acompañada por un debate sobre el diseño económico-financiero en el que se van a desenvolver.
En el marco de un Estado federal como el nuestro, la autonomía de los gobiernos locales no podría existir
sin una correlativa autonomía financiera, pues, sin esta, aquella quedaría vacía de contenido. La autonomía
política necesita una herramienta que garantice su ejercicio: la disposición de los medios que le permita realizar,
dentro de su ámbito competencial, sus fines y objetivos (16). Por ende, como señala Eugenio Simón Acosta,
cuando las constituciones reconocen a los gobiernos locales autonomía para la gestión de sus intereses, se
refieren tanto a la autonomía política como a la financiera (17).
Si bien no aparece expresamente en el texto constitucional, la regla de la autonomía opera en todo el campo
de la actividad financiera local y se traduce en el reconocimiento de la capacidad de los niveles descentralizados
de gobierno para llevar a cabo la función ingreso-gasto público; es decir, para dirigir la obtención de sus
recursos y decidir la forma en que se gastarán (18). En pocas palabras, "...autonomía financiera significa (...)
recursos propios y capacidad de decisión sobre el empleo de esos recursos, haciéndose equivalente a
autofinanciación..." (19).
b) Corresponsabilidad fiscal. La corresponsabilidad fiscal es un desprendimiento de la idea de autonomía
financiera y se vincula, sobre todo, con el capítulo rentístico del fenómeno financiero. Este principio propicia
que los gobiernos subnacionales se hagan cargo de sus propias fuentes de ingresos. En efecto, "...el contenido
esencial de la corresponsabilidad se asienta sobre la necesidad política de descentralizar los ingresos públicos en
un contexto de descentralización del gasto público" (20). Si se sigue esta pauta, cada Estado local podrá evaluar
concretamente tanto la utilidad como los costos que se derivan de las decisiones que se adopten sobre los gastos.
En un sistema federal es importante que el nivel de gobierno que decide sobre el gasto sea también el que
tenga la responsabilidad de obtener los recursos necesarios para financiarlo. Entonces, la corresponsabilidad
fiscal implica la capacidad normativa de disponer sobre el volumen y la estructura de los propios ingresos. Es
decir, no solo la posibilidad de establecer el espesor del gasto público y el nivel de recursos a obtener, sino
también la capacidad para definir la composición de esos ingresos, entre los que se destacan los tributarios (21).

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Sobre esta regla se ha dicho que "...es la mejor forma de enfrentar al agente decisor con el coste de sus
decisiones y a su elector con el valor de los servicios que recibe (...). Además, puede evitar que los gobiernos
subcentrales expandan el gasto muy por encima de sus posibilidades y que dejen de pedir continuamente más
recursos al Gobierno central" (22).
Finalmente, hay que destacar que mediante la corresponsabilidad se asegura, en definitiva, la autonomía
financiera. Por ejemplo, cuando la Constitución Nacional atribuye a las provincias la facultad para crear
tributos, les asegura un ingreso propio (que van a regular en la forma que estimen más conveniente) que, en
principio, las alejará de la dependencia del Estado central.
c) Suficiencia financiera. El principio de suficiencia es también, como el de corresponsabilidad, un
desprendimiento de la autonomía financiera y busca dotar de coherencia a todo el diseño federal de reparto de
competencias.
Si se quiere garantizar el efectivo funcionamiento de una federación, en la que los distintos órdenes de
gobierno que conviven adopten sus propias decisiones y elijan su modo de vivir, la suficiencia financiera es un
requisito indispensable. Digo que esta regla aporta coherencia al sistema, porque el federalismo requiere que
todos los niveles gubernamentales cuenten con recursos suficientes para desarrollar sus competencias y
funciones. Por eso la suficiencia es un presupuesto esencial de la autonomía; garantiza la existencia de
proporcionalidad entre las funciones correspondientes a cada plano de Gobierno y las fuentes de recursos que se
les atribuyen para que las puedan afrontar.
En efecto, la autonomía de los gobiernos locales se halla estrechamente ligada a su suficiencia financiera, ya
que aquella exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos
indebidos y en toda su extensión, las funciones que constitucionalmente les han sido encomendadas.
En resumen, la suficiencia (que persigue el autofinanciamiento de los integrantes del Estado federal) ha de
entenderse como una relación de aproximada equivalencia entre las funciones, actividades, competencias y
servicios que la Constitución Nacional pone a cargo de las provincias, y las rentas con las que ellas cuentan para
hacerse cargo de sus deberes (23).
La Constitución Nacional reconoce esta pauta en el art. 75, inc. 2, cuando dispone que "[l]a distribución
entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas [se refiere a los recursos
coparticipables], se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto..." (3er. párr.). También cuando establece que "[n]o habrá
transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley
del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso" (5to.
párr.).
II.2. Coordinación fiscal, solidaridad financiera y lealtad institucional
Estos tres principios exceden lo meramente fiscal y por eso los trataré por separado. No obstante, ello, se
encuentran estrechamente vinculados con las reglas explicadas en el apartado 2.1., puesto que inciden sobre
ellas y las limitan.
a) Principio de coordinación. En los sistemas federales se da valor a la distribución y concurrencia de las
competencias entre los distintos niveles de poder que integran el Estado plural. Una de las ventajas que ostenta
este esquema, según la literatura federalista, es que se manifiesta como más justo y eficiente que la
concentración de atribuciones en un único centro territorial de poder. A esta idea debe añadirse la siguiente:
para que la concurrencia de competencias funcione de un modo eficaz y eficiente, es necesario que exista
coordinación en el ejercicio de las facultades por todos los órdenes de gobierno, tanto en el plano vertical como
en el horizontal.
El correcto funcionamiento del Estado federal depende, en buena medida, del respeto de algunos principios
elementales, como la cooperación, la participación y la coordinación. Todas estas reglas basales son de vital
importancia a la hora de alcanzar la concertación o el acuerdo para el logro de objetivos compartidos (24).
La coordinación es un principio estructural útil para ordenar y guiar las relaciones fiscales
intergubernamentales. En la dogmática constitucional española se ha definido a la coordinación como "...la
fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca y la acción conjunta,
para integrar la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y
reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad del sistema"
(25).
Desde el prisma fiscal, la coordinación refiere a la necesidad de articular "...medios y sistemas de relación
entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas que hagan posible la información recíproca, la
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homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta (...), exigencias todas ellas que conectan
con los principios de colaboración, solidaridad y lealtad constitucional que inspiran la ordenación de la
Hacienda en el Estado autonómico..." (26).
De su lado, la coordinación financiera puede abarcar los distintos aspectos de la función ingreso-gasto
público, así como las competencias fiscales normativas o de gestión. A su vez, la coordinación puede ser
meramente institucional, pero también técnica, tanto en los planos vertical como horizontal.
Por último, señalo que la coordinación da lugar a otros principios estructurales del federalismo que también
son trasladables a las relaciones fiscales intergubernamentales: la solidaridad y la lealtad institucional (o
federal). A continuación, me voy a dedicar a tratar el primero de los principios derivados que mencioné.
b) Solidaridad fiscal intergubernamental. Más allá de lo que pudiera desearse, en un Estado federal la
igualdad entre los entes locales es, antes que una realidad, una aspiración. Hay factores (i.e., geográficos,
históricos, económicos, etc.), que exceden la mera voluntad política, que inciden en una desigual distribución y
localización de las fuentes de ingresos. Ello puede llevar a que, por su mero emplazamiento físico, algunas
provincias se encuentren ante mejores posibilidades rentísticas que otras.
Al mismo tiempo, en casos como el de nuestro país, existe una marcada asimetría entre las rentas federales y
las locales. Este suceso genera que los gobiernos locales queden inmersos en una situación de desventaja frente
al Estado central.
La solidaridad es una regla que viene a tratar de compensar estas dificultades e importa un compromiso de
los agentes más aventajados con aquellos otros que no tengan garantizado un financiamiento suficiente, sea que
se aprecie el fenómeno de modo vertical u horizontal. Su principal fin es que los Estados locales menos
favorecidos puedan superar las limitaciones y ejercer una autonomía robusta, al igual que los restantes que se
encuentran en mejores condiciones. De esta manera, se promueve la igualdad de oportunidades para todos los
niveles de gobierno, con especial foco en lograr la plena autonomía financiera de los estados descentralizados
En nuestro ordenamiento jurídico, la idea de la solidaridad es receptada expresamente en el tercer párrafo
del art. 75, inc. 2, de la CN. Allí se dispone que "[l]a distribución [de los recursos tributarios coparticipables]
entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, (...) será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional".
Hasta aquí describí a la solidaridad como una pauta de justicia. Sin embargo, el principio de solidaridad
encierra una exigencia adicional a la de justicia: la eficiencia, que es un objetivo que también persigue la
coordinación. La solidaridad se relaciona íntimamente no solo con la compensación financiera, sino además con
la necesidad de armonización intergubernamental.
Desde esta última perspectiva, la solidaridad (que alcanza por igual a las relaciones verticales y horizontales
que se dan en el sistema federal) requiere que cada uno de los sujetos de la federación se abstenga de adoptar
decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general o común de los estados.
En el campo del derecho de la hacienda pública, la solidaridad "institucional" exige que la Nación y los
gobiernos locales tengan en cuenta (cuando ejercen sus competencias constitucionales) la diversidad y la
comunidad de intereses que los vinculan entre sí. Dicha colectividad de intereses no debe quedar "...disgregada
o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los (...) intereses [particulares]..." (27).
Se habla así de una solidaridad interterritorial, que presupone, por un lado, el reconocimiento de la
existencia de una comunidad de aspiraciones entre el Estado Nacional y los gobiernos locales; y, por otro, el
comportamiento leal de todos los sujetos que integran el Estado federal cuando realizan sus competencias.
c) Lealtad institucional o federal. El nacimiento del principio de lealtad suele ser ubicado en el sistema
alemán. Fue allí donde más desarrollo ha tenido y desde donde se expandió luego a otros países como Suiza,
Bélgica y España. Curiosamente, la primera aplicación que hizo el Tribunal Constitucional Federal germano de
este principio fue en un caso referido a problemas de relaciones fiscales intergubernamentales (28).
Si se quiere que el Estado federal sea igualitario, equilibrado, eficiente y respetuoso de la diversidad, es
necesario que las relaciones federales se desenvuelvan en un marco en el que las acciones de todos los niveles
de gobierno, el central y los locales, sean guiadas por una pauta de lealtad o buena fe institucional. Esta
necesidad es un pilar fundamental del federalismo, pues lo dota de un soporte vital para su buen funcionamiento
(29).
En materia fiscal, la lealtad es un principio que exige determinados comportamientos, positivos y negativos,
de todos los órdenes de gobierno. La regla propicia que aquellos desarrollen sus facultades financieras de un

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modo que les permita concretar los intereses generales del país. Por ende, el Estado Nacional y los gobiernos
locales tienen que ejercer armónicamente sus competencias sin que, a través de dicho uso, se puedan vaciar las
competencias de los restantes miembros de la federación, o alterar la distribución constitucional de atribuciones
fiscales.
De lo expuesto se colige que es inadmisible que un nivel de gobierno interfiera (sin coordinación y de modo
insolidario) en las competencias fiscales de los restantes o adopte medidas que enerven esos poderes. Ello sería
contrario a la lealtad institucional y a la buena fe, que constituyen las piedras de toque de un modelo
institucional federal con base constitucional.
Por ejemplo, los mentados principios se verían afectados si cualquiera de los agentes de la federación
dispusiera, sin una habilitación constitucional (o intrafederal) expresa, sobre los recursos de otro nivel de
gobierno (30). Esto es lo que pasa con el decreto 735/PEN/2020: afecta los recursos y facultades de la Ciudad de
Buenos Aires sin una norma habilitante que lo justifique. Es más, la norma fue dictada directamente en contra
de lo que estipula la CN.
La Corte Suprema, en un caso no muy lejano, afirmó que la funcionalidad del sistema federal constitucional
argentino se funda en el principio de lealtad o buena fe federal, conforme al cual, en el juego armónico y dual de
competencias federales y provinciales, "...debe evitarse que tanto el gobierno federal como las provincias
abusen en el ejercicio de esas competencias, tanto si son propias como si son compartidas o concurrentes;
implica asumir una conducta federal leal, que tome en consideración los intereses del conjunto federativo, para
alcanzar cooperativamente la funcionalidad de la estructura federal 'in totum'...". En esa misma oportunidad, la
CSJN remarcó que si, a la luz de la pauta antes referida, se verificasen "...tensiones en las relaciones
interjurisdiccionales, es necesario asumir una percepción conjuntiva o cooperativa, propia de un federalismo de
concertación, que supere los enfoques disyuntivos o separatistas (...) a fin de garantizar la supervivencia del
sistema federal en cuanto 'unión indestructible de Estados indestructibles'" (31).
Más adelante, el Alto Tribunal reiteró que las reglas del federalismo han de ser interpretadas de modo "...que
el ejercicio de las funciones realizado por las autoridades evite fricciones susceptibles de acrecentar los poderes
del gobierno central en detrimento de las facultades locales...", puesto que "...el sistema federal constitucional
argentino se funda en el principio de 'lealtad federal' o 'buena fe federal', conforme al cual en el juego armónico
y dual de competencias debe evitarse que los Estados 'abusen en el ejercicio de esas competencias, tanto si son
propias como si son compartidas o concurrentes' (Fallos: 340:1695, considerando 6º); en esa inteligencia, los
órdenes de gobierno deben encontrarse solo para ayudarse, nunca para destruirse (arg. Fallos: 307:360)"
(resaltado agregado) (32).
III. La distribución de competencias tributarias en el sistema constitucional argentino
A partir de la reforma de 1994, la Constitución Nacional asigna y distribuye facultades tributarias entre el
Estado Nacional, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Al mismo tiempo, contiene algunas previsiones
respecto de los municipios. El esquema actual es el siguiente:

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El cuadro actual de distribución de competencias tributarias entre el Gobierno central y los provinciales
(incluyo siempre en esta categoría a la Ciudad de Buenos Aires) es producto de un devenir histórico que puede
ser periodizado en varias etapas. Como recuerda la Corte, "[l]a evolución histórica de la distribución de la renta
tributaria federal atravesó, desde la sanción de la Ley Fundamental hasta la actualidad, por tres períodos que
pueden diferenciarse en: el de separación de fuentes (1853-1891); el de concurrencia 'de hecho' (1891-1935), y
el de coparticipación impositiva (desde 1935 en adelante)" (35).
En efecto, durante los primeros años de la organización constitucional, como consecuencia de una
concepción dual del federalismo, las relaciones fiscales intergubernamentales fueron típicamente estáticas. La
CN efectuaba una separación estricta de fuentes tributarias al conferirle al Estado Nacional la facultad de
recaudar los derechos aduaneros, las rentas de correo y, en situaciones excepcionales y por tiempo determinado,
contribuciones directas (cfr. arts. 4, 9 a 12, y 75, incs. 1 y 2 [antes 67, incs. 1 y 2], CN) (36).
La segunda etapa, denominada como de concurrencia de hecho (ya que la concurrencia no surgía
expresamente del texto constitucional), empezó en 1891. Ese año, la Nación estableció por vez primera
impuestos internos a los consumos específicos de determinados bienes. En palabras de la Corte, este período
"...se caracterizó por el ejercicio simultáneo por parte de la Nación y de las provincias de las potestades
tributarias en relación con los impuestos internos, y tanto una como las otras crearon tributos a los consumos y a
las transacciones de determinadas mercaderías..." (37).
La tercera etapa comenzó a mediados de la década del año 1930. El momento que marca el inicio de este
período es la sanción de la ley 12.139, de unificación de impuestos internos al consumo. Esta ley fue la primera
que estableció un régimen de coparticipación de impuestos (38) en nuestro país.
Por medio del novedoso régimen legal se estipuló una distribución coordinada de la recaudación entre la
Nación y las provincias adheridas y, de esa forma, se armonizaron los poderes concurrentes sobre esta fuente
tributaria.
Con esta última etapa se operó un cambio en el modo en que se ejercían las relaciones fiscales
intergubernamentales y se dio paso a una visión más dinámica de aquellas, que las acercó a un modelo federal
de tipo cooperativo. Esta circunstancia se puede apreciar en el objetivo perseguido con la sanción del
instrumento de coordinación: la armonización de las facultades de los sujetos federales para lograr un objetivo
común. Precisamente, la armonización fiscal importa "...ponerse de acuerdo sobre la eliminación de las
disparidades entre las legislaciones fiscales que falsean la concurrencia y provocan una distorsión..." (39).

Documento
Además de estos tres períodos, considero que en los primeros años de la década de 1990 ha surgido una
nueva etapa. Este novedoso ciclo se caracteriza por la profundización de la cooperación, que abarca ahora un
espectro más amplio de competencias. Como consecuencia de lo señalado, las actuales relaciones fiscales
intergubernamentales se encuentran atravesadas por un paradigma federal diferente, el dialógico, en cuyo marco
los sujetos de la federación han acrecentado cada vez más los vínculos interjurisdiccionales de coordinación (41).
IV. La coparticipación federal de impuestos
Como ya se adelantó, la coexistencia de múltiples niveles de gobierno (dentro de un mismo país) con
competencias fiscales propias, genera algunos problemas. La pluralidad de centros de decisión dificulta el
desarrollo de una política de gastos e ingresos única e integrada. Si bien las contrariedades involucran
cuestiones relativas a los gastos y a los recursos, lo cierto es que los aspectos más problemáticos y complejos se
verifican en el capítulo rentístico antes que en el erogatorio.
En efecto, además de la falta de correlación entre los recursos y los gastos, conflicto básico que tiene lugar
en el federalismo, existe otra complicación que se verifica cuando se otorgan simultáneamente las mismas
facultades tributarias a más de un nivel de gobierno. El inconveniente que tal decisión genera es la posible
superposición de los gravámenes establecidos por las distintas jurisdicciones que concurren (en el plano
horizontal o vertical) en el ejercicio de las potestades impositivas (41).
A los fines de este trabajo, el problema que resulta relevante es este último: las dificultades derivadas de la
superposición de tributos federales y provinciales sobre las mismas fuentes.
La eliminación de los efectos negativos que genera la doble o múltiple imposición tributaria, para el
contribuyente y para la economía, requiere de soluciones que, a través de la coordinación, armonicen el ejercicio
concurrente de la competencia tributaria normativa. En nuestro país, la técnica que históricamente se ha
empleado para lograr la armonización fiscal es la coparticipación, cuyo uso quedó cristalizado en la reforma
constitucional de 1994.
La coparticipación es un mecanismo que sirve para modular la política tributaria entre múltiples niveles de
gobierno. Se trata de una herramienta que conjuga funciones compartidas por el gobierno federal y los
provinciales por medio de un acto de coordinación que se plasma normativamente en un régimen contractual o
convencional.
De un modo más preciso, consiste en una técnica mediante la cual los entes descentralizados de gobierno
ceden la facultad de diseñar y recaudar un conjunto de tributos compartidos al nivel central y este, a su vez,
distribuye la masa de fondos producidos por esos gravámenes entre el propio Estado federal (que los establece y
los administra) y los gobiernos provinciales, que voluntariamente limitaron sus atribuciones. Es decir, el
gobierno federal crea normativamente el tributo y se compromete a distribuir la recaudación entre él mismo y
los gobiernos provinciales. Asimismo, los entes locales, para armonizar el ejercicio compartido de los poderes
tributarios, quedan obligados a no establecer esos mismos tributos.
Además de la importante misión de coordinación, la coparticipación de impuestos se destaca por ser un
mecanismo distributivo. En tanto permite compensar la desigual distribución de fuentes tributarias, el referido
dispositivo de armonización también es relevante desde el punto de vista del principio de solidaridad financiera
federal. La compensación de recursos es muy importante para que las jurisdicciones que fiscalmente se
encuentren menos aventajadas tengan garantizada la suficiencia financiera.
En la Argentina, como fue expuesto en el apartado anterior, la necesidad de coordinar las funciones
tributarias ejercidas en simultáneo por la Nación y las provincias comenzó en el año 1891, cuando el gobierno
federal decidió establecer un impuesto indirecto (42) a los consumos internos de determinados bienes. Ese
impuesto nacional vino a convivir con este tributo que era establecido en el orden provincial. Si bien la CN, por
ese entonces, no reconocía expresamente la atribución del Congreso federal para imponer tributos indirectos, tal
posibilidad fue convalidada por la CSJN en el caso "Sociedad Anónima Mataldi Simón Limitada c. Provincia de
Buenos Aires por repetición de impuestos" (43), en cuyo marco el tribunal tuvo que definir (y lo hizo
afirmativamente) si los impuestos internos, nacionales y provinciales, se excluían o podían coexistir dentro del
régimen impositivo de la Constitución.
No obstante avalar la validez constitucional de la concurrencia, la Corte destacó que esa situación tenía un
impacto negativo. En este sentido, en el fallo se señaló que más allá del "...armónico equilibrio que
doctrinariamente presupone el funcionamiento regular de las dos soberanías, nacional y provincial, en sus
actuaciones respectivas dentro del sistema rentístico de la Constitución, no puede desconocerse que su régimen
efectivo determina una doble imposición de gravámenes con la que se afectan en determinadas circunstancias
importantes intereses económicos y se originan conflictos de jurisdicciones fiscales que no siempre es dado

Documento
dirimir con la eficacia debida. De ahí la constante requisición colectiva traducida en múltiples estudios y
proyectos tendientes a la modificación o mejor aplicación del sistema rentístico, iniciativas que abarcan desde la
reforma de la Constitución hasta la nacionalización de los impuestos en cuanto a su percepción, a base de
coparticipaciones proporcionales y equitativas entre la Nación y los Estados Federales".
En el año 1935 entró en vigor el primer ensayo de coparticipación federal de impuestos en nuestra historia
institucional, aprobado por la ley 12.139. A través de esta norma se estableció un sistema de unificación de
impuestos internos que estaba dirigido a armonizar la superposición impositiva entre la Nación y las provincias.
Esta primera ley, además, fue concebida como un régimen convencional de coordinación entre los miembros de
la federación y se instrumentó mediante un dispositivo normativo contractual: una ley-convenio que, tras ser
sancionada, debía contar con la adhesión legislativa de las provincias.
Luego, el régimen argentino de coparticipación impositiva se vio ampliado y modificado por una serie de
leyes adicionales. A pesar de ello, la vigencia de este conjunto de leyes no llegó a conformar un sistema
orgánico y unificado de coparticipación. Esto se consiguió recién a partir del año 1973, con la entrada en
vigencia de la ley 20.221 (44) que rigió hasta el año 1984.
Entre los años 1985 y 1987 no existió una norma legal que estipulase un diagrama de coparticipación, sin
perjuicio del acuerdo al que llegaron el presidente de la Nación y los gobernadores provinciales para disponer de
algún tipo de distribución de fondos. Por ende, la coordinación era casi inexistente y la repartición de recursos,
pese a los "parches" articulados a través de la ley de presupuesto federal, resultaba deficiente.
En el año 1988 entró en vigor la ley 23.548 que establece un "Régimen Transitorio de Distribución entre la
Nación y las Provincias". Esta ley, tras constantes reconducciones tácitas, es la que rige en la actualidad (cfr. art.
15, ley 23.548).
Finalmente, la Constitución Nacional reformada en el año 1994 reconoció expresamente la facultad del
Congreso federal para recaudar impuestos indirectos y también la necesidad de evitar la superposición de los
gravámenes compartidos entre la Nación y los gobiernos locales a través de un sistema de coparticipación (cfr.
art. 75, inc. 2, CN).
IV.1. Características de la coparticipación federal de impuestos en la ley 23.548
La ley 23.548, Ley de Coparticipación Federal de Impuesto (LCFI), que entró en vigor en el año 1988, es
anterior a la Reforma Constitucional de 1994 y nunca fue adaptada a las pautas que fija la CN para la
coparticipación. Por lo tanto, la norma legal puede llegar a dar lugar a dificultades interpretativas distintas de las
que plantea el propio texto.
Efectuada esta aclaración introductoria, voy a pasar a describir brevemente la forma en la que la ley citada
regula al Sistema de Coparticipación Federal Impositiva.
En primer lugar, conviene señalar que el art. 2º de la LCFI dispone que la masa de fondos a distribuir (masa
coparticipable) estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, existentes
o a crearse, a excepción de: (i) los derechos de importación y exportación; (ii) aquellos tributos cuya
distribución entre la Nación y las provincias esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales
de coparticipación; y, (iii) los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica.
A pesar de lo expresado por la ley, la realidad ha transformado en una ilusión al esquema de conformación
del conjunto de fondos a distribuir. La masa coparticipable ha sido sometida a filtraciones constantes como
consecuencia del abuso, por parte del Estado Nacional, de la figura de las asignaciones específicas (cfr. art. 75,
inc. 3, CN).
Dichas asignaciones importan detracciones de recursos, las cuales se concretan antes de la distribución entre
los sujetos que conforman el sistema. Así, lo que parece algo tan simple se ha transformado en un verdadero
"laberinto", como se suele denominar al diagrama de la coparticipación en la actualidad.
Este "laberinto" ha ocasionado que se distinga entre una masa coparticipable bruta, la que estipula la ley, y
otra neta conformada por el conjunto de recursos que se reparten como manda la ley luego de efectuadas las
detracciones dispuestas por normas complementarias.
El panorama actual del laberinto de la coparticipación, según el informe elaborado por la Comisión Federal
de Impuestos, lo podemos observar en la página oficial del organismo (46)
Para continuar con el estudio de las principales características de la LCFI, hay que apuntar que en el art. 3º
de la ley se regula la llamada distribución primaria. Esta tiene lugar entre la Nación, las provincias y el Fondo
de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) y consiste en la primera instancia de partición del total de la masa
coparticipable en las proporciones que indica la norma.

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Es del caso destacar que los porcentajes establecidos para la Nación y las provincias han perdido virtualidad
—en términos reales— luego de varias alteraciones sufridas en el régimen. Factores como la constante
perforación de la masa coparticipable, la provincialización de Tierra del Fuego y el reconocimiento de la
autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (cfr. art. 129, CN), entre otros, contribuyeron a que los porcentajes
legales quedaran alterados en los hechos.
En el art. 4º se regula la distribución secundaria; esto es, la relativa al contingente de recursos
coparticipables correspondiente a las provincias. Se trata de una partición específica (ulterior a la distribución
primaria) que se efectúa, entre las provincias, sobre la base de los porcentajes fijos que fueron negociados al
momento de acordarse la ley-convenio.
A su turno, en el art. 9º de la LCFI se prevén las obligaciones que asumen las provincias dentro del régimen
de coparticipación. Entre ellas se destaca la obligación que asumen los gobiernos locales de no aplicar (y
asegurar que no lo hagan los municipios) impuestos análogos a los nacionales coparticipados (prohibición de
analogía) (46).
La ley también ratifica la vigencia de la Comisión Federal de Impuestos (instituida por la ley 20.221),
integrada por un representante de la Nación y uno por cada gobierno local adherido al régimen. La estructura y
las competencias de este organismo plurijurisdiccional, que es la autoridad de aplicación del régimen, están
reguladas en los arts. 10 y siguientes de la LCFI.
Ahora bien, la cláusula que presenta mayor importancia para este trabajo es la del art. 8º de la LCFI. Hay
que tener presente que este artículo fue pensado para integrar una norma anterior a la reforma constitucional de
1994; es decir que estaba previsto en el contexto de un régimen institucional y de federalismo fiscal distinto del
que rige en la actualidad.
El art. 8º de la LCFI decía que, al momento de entrar en vigor el régimen legal, "[l]a Nación, de la parte que
le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio
Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser
inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además, la Nación asume, en lo que resulte
aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los
organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos".
Esta cláusula tiene un fundamento y una explicación histórica. Antes de la reforma constitucional de 1994,
la Ciudad de Buenos Aires no tenía un gobierno autónomo. Como capital de la República, era un territorio
federalizado. El art. 3º de la Constitución de 1853 había previsto que las autoridades federales residieran en la
Ciudad de Buenos Aires, que ahí mismo era declarada como capital del país.
No obstante, lo mencionado, el texto del art. 3º de la CN fue modificado en 1860 a propuesta de la provincia
de Buenos Aires. En su nueva redacción, que se mantiene en la actualidad, la cláusula dispone que las
autoridades que ejercen el gobierno federal deben residir "...en la ciudad que se declare Capital de la República
por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales del territorio que
haya de federalizarse".
El 21 de septiembre de 1880 el Congreso Nacional aprobó la ley 1029, que declaró al ex Municipio de la
Ciudad de Buenos Aires como capital del país. También dispuso la federalización de ese territorio. Luego, el 26
de noviembre de este año, la Legislatura de Buenos Aires aceptó la ley nacional y, en consecuencia, cedió el
territorio porteño en los términos del art. 3º de la CN (47), tal como lo había establecido el art. 8º de la ley 1029.
En estas condiciones, la Ciudad de Buenos Aires (al igual que Tierra del Fuego) no era un sujeto directo del
sistema federal argentino. Si bien antes de que la CN le otorgara su nuevo estatus (cfr. art. 129, CN) no gozaba
de autonomía, el territorio porteño tenía una posición jurídica especial por haber sido declarado Capital de la
República.
En efecto, la Ciudad fue organizada como un municipio por el Congreso federal y, por ende, tuvo cierta
autarquía por delegación. Como consecuencia de ello, la ex municipalidad estaba sujeta a dos gobiernos; uno
político, a cargo del Congreso y del Poder Ejecutivo Nacional, y otro de tipo administrativo, ejercido por las
autoridades locales (48).
De lo expuesto se colige que, por no contar con un poder tributario directamente conferido por la CN, la
Ciudad no tenía una participación independiente en el régimen de coparticipación federal de impuestos. Al estar
en manos del Estado Nacional, la Ciudad (como Tierra del Fuego) se vinculaba indirectamente con el sistema de
coparticipación. Al igual que en el caso de las provincias (que asignan recursos a sus municipios de la porción
que reciben en la distribución secundaria y los vinculan con las obligaciones de la LCFI), el Estado Nacional
comprometía a la Ciudad de Buenos Aires (y a Tierra del Fuego) al cumplimiento de la ley y, asimismo, se

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obligaba a participarla en la distribución de fondos con su propio contingente.

El art. 129 de la CN reformada en 1994 transformó a la ciudad porteña en "Ciudad Autónoma de Buenos
Aires". Con este nuevo esquema institucional, la inteligencia del art. 8º de la LCFI necesariamente ha quedado
desvirtuada por intervención directa del nuevo texto constitucional (50).
La Ciudad es ahora sujeto directo de la relación federal y posee facultades tributarias propias, reconocidas
por la CN en los arts. 75, inc. 2, y 129 (este último por perfilar su autonomía política). Es decir que cualquier
tipo de negociación y coordinación tributaria que afecte a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires requiere de su
participación y voluntad. Por consiguiente, el art. 8º de la LCFI, que disponía la obligación de la Nación de
participar a la Ciudad de Buenos Aires (y a Tierra del Fuego) de su porción de la masa coparticipable, ha
perdido vigencia.
De esta conclusión se sigue que si el Congreso Federal, con base en el ya referido artículo, decidiese
modificar el porcentaje que reciben tanto la Ciudad como Tierra del Fuego en concepto de coparticipación, la
medida resultaría constitucionalmente inválida por dos razones.
En primer lugar, por la pérdida de vigencia del art. 8º de la LCFI, que ha quedado fuera del ordenamiento
jurídico por acción del art. 129, de la CN. En segundo orden, debido a que esa decisión cercenaría las
autonomías locales y desconocería la naturaleza convencional del sistema de coparticipación. Tal proceder
importaría una clara violación de los principios de coordinación, solidaridad y lealtad federal. Es muy
importante retener esta explicación para el momento en que me refiera a la invalidez constitucional del decreto
735/PEN/2020).
Para concluir, quiero mencionar cuál era, según el conjunto de normas que dan vida al "laberinto" de la
coparticipación, el grado de distribución primaria de la masa coparticipable hasta el momento de la entrada en
vigor del decreto objeto de estudio en este escrito. El esquema era, por ese entonces, el siguiente (50):
Una vez efectuada la distribución primaria, la secundaria se realiza en función de los porcentajes
establecidos por el art. 4º de la LCFI.
Es bueno destacar que la porción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires consiste actualmente en un
porcentaje de la masa coparticipable neta que se discrimina en la distribución primaria.
No hay que olvidar que los recursos porteños fueron deducidos de la participación original asignada al
Estado Nacional. Sin embargo, como gobierno local que integra el sistema de coparticipación, el porcentaje de
la Ciudad debería estar incorporado en la distribución secundaria (51).
Sobre este punto, es útil subrayar que, si se trasladase la participación de la Ciudad en la distribución
primaria hacia la secundaria, el porcentaje asignado se vería ampliado en términos nominales. En efecto, si se
incluyera a la Ciudad dentro del contingente de recursos de los gobiernos locales, el porcentaje del 3,5%,
cotejado con los puntos porcentuales de las restantes provincias, equivaldría aproximadamente a un 5,75% de la
masa de recursos sometidos a la distribución secundaria.
IV.2. La coparticipación federal de impuestos en la Constitución reformada

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En el año 1994 la coparticipación federal de impuestos fue constitucionalizada y elegida por el constituyente
como sistema de coordinación por excelencia para armonizar el ejercicio concurrente de facultades tributarias
por la Nación, las provincias y la flamante Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El art. 75, inc. 2, introdujo precisiones en el esquema constitucional de distribución de las competencias
impositivas y definió cuáles son las características que debe reunir el régimen de coparticipación federal. El
texto del artículo precitado es el siguiente:
"Corresponde al Congreso: (...)

II. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones
directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la
defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos
de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos,
aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires
en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en
este inciso, según lo determina la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la
ciudad de Buenos Aires en su composición".
Este inciso se complementa con la cláusula transitoria sexta de la CN que, a su vez, dispone que: "Un
régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo
fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios
y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia
interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la
sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.
La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias
por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias" (52).
Paralelamente, el inc. 3 del art. 75 de la CN establece una excepción a la conformación de la masa
coparticipable, porque autoriza al Congreso a "[e]stablecer y modificar asignaciones específicas de recursos
coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara".
No es mi intención realizar aquí un exhaustivo desarrollo sobre la conformación de la coparticipación
impositiva en el derecho constitucional argentino; ello excedería el marco del estudio propuesto. No obstante,
me permito listar a continuación las características más salientes del actual sistema de coparticipación federal de
impuestos que organiza la CN. Al menos los puntos que resultan de interés para argumentar por qué el decreto
nacional que redujo unilateralmente la coparticipación porteña es inconstitucional:
1) La técnica de la coparticipación es la seleccionada por el constituyente como herramienta de coordinación
de los poderes tributarios superpuestos; sea en el caso de los impuestos indirectos o cuando el Estado Nacional
ejerza (como lo hace abusiva e ilimitadamente desde la década de 1930) la facultad extraordinaria de recaudar
impuestos directos (cfr. art. 75, inc. 2, 1er. párr., CN).
2) La masa de recursos coparticipables a distribuir entre el gobierno nacional y los provinciales (incluyo
aquí a la Ciudad de Buenos Aires) estará integrada por el producido de los impuestos directos e indirectos que
establezca y recaude el Estado Nacional (cfr. art. 75, inc. 2, 1er. párr., CN), con excepción de los recursos
tributarios aduaneros (cfr. art. 75, inc. 1, CN) y los tributos con asignaciones específicas (cfr. art. 75, inc. 3,
CN). Esta última excepción tiene la capacidad de desvirtuar todo el régimen de coparticipación, por lo que es
Documento
necesario que la atribución que fija el art. 75, inc. 3, de la CN sea ejercida con suma prudencia.
3) Se reconoce expresamente la naturaleza convencional, pactista o contractual del régimen jurídico de la
coparticipación. Por ende, la regulación del sistema de coordinación fiscal deberá establecerse con base en la
figura de una ley-convenio, luego de la negociación y acuerdo de los sujetos parte: el gobierno nacional y los
locales (cfr. art. 75, inc. 2, 2do. párr., CN).
4) Como consecuencia del carácter convencional del régimen, la ley-convenio, para poder vincular a cada
uno de los gobiernos locales, requiere de una ulterior aprobación o adhesión por parte de sus legislaturas. Por la
misma razón, dicho instrumento no podrá ser modificado unilateralmente ni reglamentado por las partes del
acuerdo (cfr. art. 75, inc. 2, 4to. párr., CN).
5) La ley-convenio tendrá como Cámara de origen al Senado y deberá ser sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara (cfr. art. 75, inc. 2, 4to. párr., CN).
6) La CN exige que la distribución de los fondos coparticipables entre los distintos niveles de gobierno se
efectúe en relación directa con las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas. Además, esa
distribución deberá calcularse a partir de criterios objetivos de reparto (devolutivos y redistributivos), a fin de
asegurar que sea equitativa, solidaria y que dé prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (cfr. art. 75, inc. 2, 3er. párr., CN).
Esta previsión constitucional sobre el modo de distribuir la masa coparticipable, semejante a lo que preveía
la ley 20.221, choca de frente con lo normado por los arts. 3º y 4º de la LCFI, que regulan la distribución de los
fondos a partir de porcentajes fijos que prescinden de cualquier parámetro objetivo.
7) El texto propicia el respeto de los principios de suficiencia, autonomía, solidaridad, coordinación y
lealtad, al prohibir que se efectúen transferencias de competencias, servicios o funciones, sin la respectiva
reasignación de recursos. Asimismo, se prevé que la transferencia debe ser aprobada por leyes de los gobiernos
que participen en el proceso (cfr. art. 75, inc. 2, 5to. párr., CN).
8) La Constitución Nacional dispone que es esencial la existencia de un organismo fiscal federal para que
lleve adelante y supervise la ejecución del régimen de coparticipación. Ese organismo deberá asegurar la
representación de todos las partes que integren el régimen (cfr. art. 75, inc. 2, 6to. párr., CN).
9) Si bien hoy en día se encuentra pendiente la aprobación de la nueva ley de coparticipación, la cláusula
transitoria sexta de la Constitución Nacional garantiza que, mientras ello no suceda, no se modifique en
desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente al momento en que se sancionó la reforma.
También la cláusula aclara que la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes al año 1994 no
podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada, aun cuando la nueva ley no hubiese sido dictada.
V. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el sistema de coparticipación federal de impuestos
V.1. De la ley 23.548 al decreto 735/ PEN/2020
La posición que tenía la Ciudad de Buenos Aires, antes de la reforma constitucional de 1994, en el régimen
de coparticipación, ya fue explicada previamente. Como quedó dicho, la participación de la exmunicipalidad en
el sistema era indirecta y los recursos que le tocaban, según el art. 8º de la LCFI, eran atribuidos por decisión
del gobierno federal, de quien dependía el gobierno porteño.
Dije también que, luego del reconocimiento de la autonomía porteña, la interpretación anterior no podía
sostenerse y que el art. 8º de la LCFI había perdido toda vigencia dentro del régimen.
En 1996, en uso de la atribución conferida por el último párrafo del art. 129 de la CN, la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires aprobó su Constitución (en adelante "CCABA") en la que existen diversas cláusulas que
refieren al tema de la coparticipación.
En primer lugar, tras disponer que "...la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es sucesor de los derechos y
obligaciones legítimas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y del Estado Nacional en las
competencias, poderes y atribuciones que se le transfieren por los artículos 129 y concordantes de la CN y de la
ley de garantía de los intereses del Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el futuro" (art. 7,
CCABA), el art. 9 de la CCABA incluye dentro de los recursos que integran el tesoro porteño a "[l]os fondos de
coparticipación federal que le correspondan".
El art. 80 de la CCABA, que regula las facultades conferidas a la Legislatura local, establece en su inc. 15
que dicho cuerpo "[a]prueba la Ley Convenio a la que se refiere el inciso 2º del artículo 75 de la CN". A su vez,
en la cláusula transitoria tercera, los constituyentes porteños declararon que "[l]a Ciudad de Buenos Aires
afirma su derecho a participar en igualdad de condiciones con el resto de las jurisdicciones en el debate y la
elaboración del régimen de coparticipación federal de impuestos".
Documento
El 3 de febrero de 1998, el recién constituido cuerpo legislativo, a través de una de sus primeras leyes,
dispuso la adhesión de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires "...al régimen de Coparticipación Federal de
impuestos establecido en la Ley 23.548 (...) y sus modificatorias..." (art. 1, ley 4). Ese mismo año, la Comisión
Federal de Impuestos, en ejercicio de la función de decidir sobre los temas "...relativos a las leyes de
adhesión...", resolvió incorporar a la Ciudad de Buenos Aires al referido organismo. Para tomar esa decisión se
tuvo en cuenta la reforma constitucional de 1994 y la ley 4 de la Ciudad (53).
A fin de avanzar un poco más, cabe recordar que desde la entrada en vigor de la ley 23.548, y en virtud de lo
dispuesto por el art. 8º de dicho régimen, la ex municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires recibía en concepto
de fondos coparticipables el monto de ciento cincuenta y siete millones de pesos ($157.000.000). Esta cifra se
mantuvo, pese a la reforma constitucional, hasta marzo de 2003, cuando se dictó el decreto 705/PEN/2003 (54).
Este decreto, que fue consecuencia de un acuerdo previo celebrado entre el Estado Nacional y la Ciudad de
Buenos Aires (55), dispuso fijar (56) "...la participación que le corresponde a la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, por la aplicación del Artículo 8º de la Ley 23.548 y sus modificaciones, en un coeficiente equivalente al
uno coma cuarenta por ciento (1,40%) del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo
2º de la citada ley y sus modificaciones". Es decir que la suma fija que la Ciudad venía percibiendo se sustituyó
por un coeficiente equivalente al 1,4% de la masa coparticipable. Ese porcentaje pasaba a ser descontado de los
puntos porcentuales que, en la distribución primaria, correspondían a la Nación.
Además de las cuestiones numéricas, el decreto trae un punto importante para tener en cuenta, ya que en sus
fundamentos se afirma que "...resulta necesario determinar la participación que le corresponde [a la Ciudad] en
el régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (...), dándole igual tratamiento que al resto de las
jurisdicciones participantes en el mismo". Aquí el Poder Ejecutivo Nacional reconoce expresamente que la
posición de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es igual a la de las restantes provincias y pondera la
necesidad de efectivizar esa igualdad.
Con relación al instrumento jurídico elegido para consolidar el acuerdo, es del caso destacar que la vía del
decreto es incompatible con lo normado por el art. 75, inc. 2, de la CN, que exige que cualquier tipo de
regulación sobre la coparticipación se efectúe mediante una ley-convenio (previa negociación entre las partes).
A su vez, el referido decreto, justificado en la facultad conferida al departamento ejecutivo por el art. 99, inc. 2,
de la CN, también resulta inadecuado a la luz de la pauta constitucional que expresa la imposibilidad de
reglamentación de las leyes-convenio de coparticipación (cfr. art. 75, inc. 2, CN). No obstante, ello, como en
definitiva el decreto vino a cumplir con un pacto en el que se acordaron las voluntades de los gobiernos nacional
y porteño, sin perjudicar a las provincias en cuanto al nivel de sus recursos, no existieron razones para alegar la
invalidez de la norma.
Es necesario preguntarse ahora cuál era la situación en la que quedaba la Ciudad de Buenos Aires (luego de
la reforma constitucional de 1994) frente al Fondo de ATN integrado por el 1% de la masa coparticipable (cfr.
art. 3º, LCFI), que, según lo dispuesto por el art. 5º de la LCFI, es administrado y distribuido por el Ministerio
del Interior de la Nación.
Si se defiende la idea de que la Ciudad de Buenos Aires se encuentra en pie de igualdad con las restantes
provincias dentro del sistema de coparticipación, como efectivamente creo, la respuesta es sencilla: aquella tiene
derecho a recibir fondos por ATN.
Esta solución fue seguida por la Procuración del Tesoro de la Nación, órgano que concluyó en que no existe
óbice alguno para que se otorguen los ATN a la Ciudad de Buenos Aires, conforme las pautas de la ley 23.548
(57).
El organismo técnico fundó su interpretación en los siguientes argumentos: (i) el art. 75, inc. 2, de la CN
reconoce a la Ciudad de Buenos Aires el carácter de miembro del sistema de coparticipación tributaria; y, (ii)
pese a que la Ciudad no es una provincia, cuando la LCFI menciona a los "gobiernos provinciales" se está
refiriendo a los miembros integrantes del sistema de coparticipación tributaria al momento de su sanción, que no
eran otros que las provincias. Sin embargo, como la Ciudad es copartícipe del régimen, al cual además aporta,
no resulta admisible establecer una discriminación en la distribución de la masa.
La misma posición fijó la Comisión Federal de Impuestos (58), que consideró a la Ciudad de Buenos como
destinataria posible, junto con las demás provincias, del fondo de ATN.
Ahora bien, la participación de la Ciudad de Buenos Aires, establecida en el 1,4% de la masa coparticipable
por el decreto 705/ PEN/2003, se mantuvo sin alteraciones hasta el 2016; es decir, por trece años. En paralelo,
durante ese período se verificó una paulatina pero constante transferencia de competencias desde el gobierno
nacional al porteño sin la correspondiente reasignación de fondos para financiarlas como manda a hacer el art.
75, inc. 2, CN (59).
Documento
Si bien no es requisito (aunque nada obsta a que se haga) que la Nación cumpla con la obligación
constitucional de asignar el correlativo financiamiento de las competencias transferidas mediante una
modificación en la distribución de los fondos coparticipables (previo acuerdo), es importante poner de relieve
que, durante el período mencionado, el deber de gasto de la Ciudad aumentó gradualmente y su participación en
el sistema de coordinación impositiva se mantuvo inalterada.
Por ello, la Ciudad se vio colocada en una situación todavía más desventajosa, inequitativa y
desproporcionada si se considera el volumen de los recursos que aporta al régimen de distribución. En otras
palabras, la participación porteña en el régimen de coparticipación no guardaba, ni lo hace ahora, relación
alguna con los criterios de reparto que establece el art. 75, inc. 2, CN.
Recién en el año 2016, finalmente, se aumentó la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires. Hay que
resaltar que la ampliación de la participación de la Ciudad no se hizo a expensas del contingente provincial. Los
puntos porcentuales del incremento provinieron de la porción nacional en la distribución primaria.
Este avance no se concretó mediante un nuevo acuerdo entre todos los agentes del sistema, sino que se logró
por la voluntad concurrente de la Nación y el gobierno porteño. A pesar de ello, nuevamente fue desafortunada
la forma en la que se adoptó la medida, pues otra vez se instrumentó por un decreto "reglamentario" (60). A esta
crítica hay que agregarle que en la norma se hizo una errónea lectura del art. 8º de la LCFI que, como ya se dijo,
ha perdido vigencia desde el año 1994.
Pues bien, el decreto 194/PEN/2016 fijó "...la participación que le corresponde a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires por aplicación del Artículo 8º de la Ley 23.548 y sus modificaciones, (...) en un coeficiente
equivalente al tres, coma setenta y cinco por ciento (3,75%) sobre el monto total recaudado por los gravámenes
establecidos en el Artículo 2º de la citada ley..." a partir del 1º de enero de 2016.
Sin perjuicio de las críticas formales que puedan hacerse respecto de la instrumentación, es dable señalar
que la decisión de incrementar la participación porteña en el régimen de coparticipación se enmarcó en el
espíritu del art. 75, inc. 2, de la CN (y también del art. 129, CN). Al menos desde el punto de vista local, puesto
que la decisión compensó en cierta medida la falta de correlación entre lo que aporta, las responsabilidades que
tiene y los recursos asignados a la Ciudad. Con todo, el decreto no afectó la autonomía porteña (todo lo
contrario) ni tampoco importó una violación de los derechos de las restantes provincias. De ahí que no
existieran razones para impugnarlo o cuestionarlo.
Entre los fundamentos expresados en los considerandos del decreto hay dos que merecen ser mencionados.
En primer lugar, la norma ponderó que la medida era necesaria para cumplir el mandato constitucional de
consagrar la autonomía de la Ciudad. En tal sentido, en el decreto se afirmó que la decisión que se tomaba
permitía que se siguiera "...consolidando la organización y funcionamiento institucional de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y proseguir asumiendo las competencias, servicios y funciones inherentes a su régimen
autónomo...". Asimismo, se justificó el dictado del decreto en el deber de cumplir con las previsiones del art. 75,
inc. 2, de la CN a fin de "...asegurar una distribución equitativa con el resto de las jurisdicciones..." que forman
parte del régimen.
Por último, en lo que toca a este tema, debe recordarse que este aumento de la coparticipación para la
Ciudad de Buenos Aires se dio en un contexto en el que se estaba concretando la transferencia progresiva de
facultades y funciones de seguridad de todas las materias no federales ejercidas en el ámbito local, como el caso
de la policía (61).
El 17 de noviembre de 2016, en un acto de genuino federalismo dialógico, el gobierno federal, la Ciudad de
Buenos Aires y veintidós provincias argentinas (62) suscribieron un acuerdo intrafederal denominado "Consenso
Fiscal" en el que se plasmaron pautas, aspiraciones y compromisos comunes y recíprocos de coordinación
financiera. Como resultado de las negociaciones con las restantes partes del acuerdo, el Estado Nacional, entre
otras obligaciones, asumió el compromiso de "[m]odificar el artículo 1º del decreto 194/2016 para reducir el
porcentaje de participación de la CABA en los impuestos coparticipables de forma tal de mantenerla en
condiciones de igualdad con el resto de las jurisdicciones frente a la derogación del artículo 104 de la Ley de
Impuesto a las Ganancias y el incremento de la asignación específica del Impuesto al Cheque" (ver apartado II,
acápite g).
A los fines de este trabajo destaco que el acuerdo mencionado (además de ser refrendado por los
representantes de los poderes ejecutivos nacional y porteño) fue aprobado por el Congreso de la Nación (cfr. ley
27.429) y por la Legislatura porteña [cfr. res. Nº 441/LegisCABA/17 (63)].
El hecho de que ambos cuerpos legislativos aprobasen el convenio fiscal resulta de notable importancia en el
análisis de la coparticipación de la Ciudad. Es que el "Consenso Fiscal" convalidó, al menos implícitamente, el

Documento
porcentaje de coparticipación asignado a la Ciudad de Buenos Aires por el decreto 194/PEN/2016. En efecto, a
partir de una serie de negociaciones, tanto el gobierno federal como el porteño, pactaron que debía adecuarse la
proporción de los recursos coparticipables de la Ciudad, que por ese entonces era del 3,75%.
La reducción de la coparticipación porteña, acordada en el marco del "Consenso Fiscal", cumple con los
recaudos formales para la adopción de cualquier mecanismo de federalismo contractual: la decisión fue
consensuada en un proceso de negociación y, posteriormente, el pacto fue aprobado por los organismos
legislativos de ambos niveles de gobierno. Sin perjuicio de ello, la decisión merece una crítica debido a que no
se fijó expresamente la cifra final en que debía quedar el porcentaje atribuible a la Ciudad de Buenos Aires. Ese
monto fue posteriormente determinado por un decreto del Poder Ejecutivo Nacional que, pese a todo, contaba
con el respaldo normativo del acuerdo celebrado entre La Nación y el distrito porteño (64).
Fue el decreto 257/PEN/2018 el que concretó lo convenido por las partes y redujo la participación de la
Ciudad de Buenos Aires en el régimen de coparticipación al 3,5% de la masa coparticipable a distribuir en el
mecanismo primario (cfr. art. 1º). Otra vez hay que decir que el decreto no fue la opción más adecuada para
efectuar la reducción. También el Poder Ejecutivo volvió a incurrir en una mala lectura de la ley 23.548 al
invocar el art. 8º de la LCFI. Insisto una vez más, ese artículo perdió su vigencia normativa tras la reforma
constitucional de 1994 (65). Lo ideal hubiese sido una ley nacional, con adhesión de la Ciudad, o un acuerdo
suscripto por los poderes ejecutivos de ambas jurisdicciones aprobado luego por el Congreso y la Legislatura
local. Empero, en definitiva, la norma contaba con el respaldo del "Consenso Fiscal" y no mereció reproche
alguno por parte de la Ciudad de Buenos Aires. Es más, como se verá después, el gobierno porteño la consintió
expresamente.
En suma, con el decreto estudiado se instrumentó y cumplió la obligación asumida en la instancia de
coordinación fiscal intrafederal que, en ese punto, quedó concluida y agotada (66).
Los recaudos que se verificaron cuando el Poder Ejecutivo de la Nación recortó los fondos coparticipables
de la Ciudad al 3,5%, están totalmente ausentes en el contexto en el que se dictó el decreto 735/PEN/2020. En
efecto, ese decreto no tiene un antecedente del derecho intrafederal que lo justifique y no cuenta con la
participación y el consentimiento de la Ciudad de Buenos Aires. Muy por el contrario, el gobierno porteño
inició un proceso de amparo ante la CS con el objeto de impugnar el decreto y obtener la declaración de
inconstitucionalidad de la detracción ilegítima de sus fondos (67).
Por otro lado, es del caso resaltar que dentro de los considerandos del decreto 257/ PEN/2018 se explica
que, además de los fines de consolidar la autonomía porteña e igualar su situación a la de los restantes agentes
del sistema, el aumento dispuesto por el decreto 194/PEN/2016 tuvo en cuenta que la Ciudad había asumido
"...todas las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales, para ser ejercidas en el
ámbito de esa ciudad, transfiriéndole el Estado Nacional la totalidad del personal, organismos, funciones,
competencias, servicios y bienes, tanto materiales (muebles e inmuebles), como inmateriales (sistemas
informáticos, de seguimiento y/o de comunicación), junto con los contratos en ejecución y todos aquellos bienes
y servicios con los que contase (...), que tengan por objeto garantizar el desempeño de la labor de seguridad...".
Esta posición encuentra su lógica, aun sin nueva ley, en el tercer párrafo del art. 75, inc. 2, de la CN cuando
prevé que "[l]a distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas...". Aquí es necesario
señalar que la referida regla constitucional sobre cómo distribuir los recursos coparticipables es independiente
del principio que sienta el quinto párrafo del art. 75, inc. 2, de la CN, con relación a la prohibición de transferir
competencias entre niveles de gobierno sin la correlativa asignación de un mecanismo de financiamiento. Este
último principio no es una regulación para el sistema de coparticipación, sino que se trata de una regla elemental
de las relaciones fiscales intergubernamentales.
Con posterioridad al dictado del decreto 257/PEN/2018, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires suscribió un acuerdo con el Ministerio del Interior y el por entonces Ministerio de Hacienda de la
Nación. En ese marco de diálogo, se reconoció que "...el coeficiente [del 3,5% del monto total recaudado por los
gravámenes indicados en el art. 2 de la ley 23.548] resulta[ba] razonable a fin de contribuir al normal
desenvolvimiento fiscal y patrimonial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en condiciones de
sustentabilidad, atendiendo a la situación económico-financiera reinante en dicha jurisdicción al momento del
dictado del Decreto 257/18" (68). De allí se sigue que el gobierno porteño aceptó que su participación en la masa
coparticipable se redujera al 3,5% (cfr. dto. 257/PEN/2018), según lo acordado previamente en el "Consenso
Fiscal" de 2017.
El acta acuerdo, a través de la cual la Ciudad aceptó la concreta reducción de su porcentaje en el régimen de
coparticipación, fue aprobada por la Legislatura porteña el 21 de noviembre de 2019 (69).

Documento
Por último, cabría preguntarse cuál es la concreta situación en la que se hallaba la Ciudad de Buenos Aires
dentro del sistema de coparticipación (considerada en sí misma y con relación a las restantes jurisdicciones) al
momento en que se dictó el decreto 735/ PEN/2020. Para ello, será necesario cotejar cuál era la correlación
entre lo que aportaba la Ciudad y lo que recibía.
En esta inteligencia, en el gráfico que se agregará a continuación (70) se puede apreciar que la Ciudad de
Buenos Aires es la jurisdicción que presenta la brecha más amplia entre lo que recibe y lo que aporta, la cual se
ubica, aproximadamente, en el 15,4% (71). Por ende, se trata del nivel de gobierno más perjudicado en términos
devolutivos (situación que se ha agravado con el reciente decreto que redujo su participación) y el más solidario
desde el punto de vista de los criterios redistributivos de reparto y asignación de recursos.
V.2. El decreto 735/ PEN/2020

Este reciente decreto es un capítulo más, probablemente el más desafortunado, dentro de la evolución de la
coparticipación de la Ciudad.
En lo que aquí importa, el decreto 735/PEN/2020 (que intenta reabrir un proceso que había quedado cerrado
con el "Consenso Fiscal" de 2017) derogó a sus pares 194/PEN/2016 y 257/PEN/2018 (cfr. art. 7) y dispuso la
reducción de la coparticipación porteña en dos etapas:
(i) Para la primera etapa (que va desde la entrada en vigencia del decreto y hasta la aprobación por parte del
Congreso de la transferencia de las facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales
ejercidas en la Ciudad) se fija "...la participación que le corresponde a dicha jurisdicción por aplicación del
artículo 8º de la Ley 23.548 (...) en un coeficiente equivalente al dos coma treinta y dos por ciento (2,32%)
sobre el monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el artículo 2º de la citada ley" (cfr. art. 1º).
(ii) En la segunda etapa (luego de aprobada la transferencia de funciones de seguridad con la
correspondiente asignación de recursos en el marco de lo previsto por el art. 75, inc. 2, CN), la participación de
la Ciudad se reducirá al 1,40% de la masa coparticipable (cfr. art. 2º).
Como adelanté en la introducción, la decisión unilateral del Poder Ejecutivo nacional resulta
manifiestamente inconstitucional, en la medida en que afecta varios principios esenciales que rigen las
relaciones fiscales federales que regula la CN.
Además de los graves defectos que presenta el decreto (que determinan su absoluta invalidez), la decisión
presidencial, que exacerba el poder central frente a los gobiernos locales, ha significado un nuevo giro hacia el
unitarismo fiscal (72).
Este es el gran defecto que presenta el federalismo argentino luego de la consolidación de su sistema

Documento
institucional (73): la ambición hegemónica del gobierno federal de dominar todos los niveles de gobierno y de
utilizar el régimen fiscal para castigar o someter a las jurisdicciones locales.
Con acierto señalaba José Osvaldo Casás que "[l]a real antinomia que hoy se advierte, no es de porteños y
provincianos, sino de autoridades nacionales (en muchos casos provincianos al frente del poder federal) y
gobiernos locales, en tanto las primeras pretenden ejercitar un férreo unitarismo en la toma de decisiones y en el
manejo de la caja..." (74).
En dicha línea, cabe mencionar que en los considerandos de la norma "reglamentaria" se afirma que el
acuerdo previo entre el Estado Nacional y la Ciudad para aumentar la participación de esta última en la masa
coparticipable afectó "...los intereses generales de la Nación en su conjunto, privando al Estado Nacional de
recursos necesarios para poder llevar adelante políticas esenciales que corrijan las desigualdades estructurales
que hoy lucen evidentes y cuya corrección es imperativa".
En esa frase queda plasmada la vocación hegemónica del gobierno federal, en especial la del Poder
Ejecutivo, que socava la autonomía porteña. Lo que se busca es aumentar los recursos disponibles con los
cuales, manejados discrecionalmente, establecer un régimen de premios y castigos que le permita al presidente
de turno someter a su voluntad política a los gobiernos provinciales.
Paralelamente, en los fundamentos del decreto se incurre en una falsedad cuando se intenta, con poco
esfuerzo argumentativo, apelar a la solidaridad y a la necesidad de "...proveer al crecimiento armónico de la
Nación, promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de
provincias y regiones".
Luego de esa afirmación, se establece que con los recursos que ilegítimamente se le sustraen a la Ciudad se
va a crear un "...Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires que tendrá por objeto
contribuir a sostener el normal funcionamiento de las finanzas de la Provincia de Buenos Aires" (ver también
art. 3). De lo expuesto se desprende que, más allá de las descontextualizadas referencias generales, la medida
que se adopta en concreto está muy lejos de perseguir el equilibrio y desarrollo igual entre distintas provincias y
regiones. Es que, en definitiva y en contra de lo que se pregona, no se hace más que mantener la concentración
de recursos en la "macrocefálica" Buenos Aires.
Por lo demás, recordemos que la Ciudad de Buenos Aires es la jurisdicción que ejerce con mayor dimensión
la regla de solidaridad (criterios distributivos de la coparticipación) y la más castigada en términos devolutivos.
Estas disparidades se han amplificado tras la ilegítima decisión del órgano ejecutivo nacional.
Dicho lo anterior, en lo que sigue expondré los principales argumentos que encuentro en nuestro régimen
constitucional (e institucional) para sostener la invalidez del decreto bajo estudio. De modo previo, aclaro que
aquí solo pongo en crisis la parte de la norma que ordena la reducción de la participación porteña en la
coparticipación.
Hecha la salvedad, creo que el decreto 735/PEN/2020 es inconstitucional por cuanto:
1) Desconoce la naturaleza convencional del régimen de coparticipación impositiva. En este sentido, el
gobierno federal no ha negociado ni cuenta con el acuerdo del gobierno porteño para decidir una eventual
modificación en el nivel de participación de la Ciudad. Ambos requisitos son ineludibles. A su vez, existe una
norma de derecho intrafederal que ha consolidado la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires, que no
puede ser alterada por decisión del Estado Nacional.
2) Viola explícitamente los principios de solidaridad, coordinación y lealtad federal, conforme fueron
explicados en el presente trabajo.
3) Vulnera el mandato constitucional de perfeccionar y consolidar la autonomía porteña y unilateralmente
desconoce los principios de distribución de recursos coparticipables aplicados en las negociaciones previas entre
el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires.
4) Se basa en una norma legal dejada sin vigencia por la CN reformada en 1994 e intenta realizar una
reglamentación vedada expresamente por el art. 75, inc. 2, de la CN.
VI. Naturaleza convencional de la coparticipación
El defecto más grave que ostenta la decisión de reducir unilateralmente (por simple decreto) la
coparticipación de la Ciudad es que choca de frente con la naturaleza intrafederal del sistema. Si se tiene en
cuenta que la coparticipación federal solo puede ser regulada a través de instrumentos normativos
convencionales o contractuales (cfr. art. 75, inc. 2, CN) fácil es advertir que el Estado Nacional, por si solo (sea
el Poder Ejecutivo o el Congreso), carece de competencia para dictar normas que decidan sobre el régimen de
coordinación impositivo.

Documento
Como adelanté, las deficiencias que presenta el decreto, según este primer nivel de análisis, son dos: (i)
suprime, en detrimento de lo normado por la CN, la convencionalidad que caracteriza al sistema de
armonización fiscal y (ii) desconoce y pretende dejar sin efecto una norma de jerarquía superior que refleja un
acuerdo previo entre la Nación y la ciudad porteña.
Antes de abordar estos dos problemas, voy a realizar una breve caracterización del derecho intrafederal,
pues eso será una herramienta útil para comprender de mejor manera los defectos que presenta el decreto bajo
estudio.
-El federalismo dialógico y su expresión normativa: el llamado derecho intrafederal. Ya presenté al
federalismo dialógico como un paradigma para el desarrollo de las relaciones federales. El federalismo
deliberativo tiene como insumo esencial al diálogo y encuentra su razón de ser en la cooperación y la
coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Este modelo posee un cauce normativo específico que es
resultado de las características definitorias del tipo.
El instrumento normativo fundamental para el desenvolvimiento de las relaciones federales, en una tipología
cooperativa, es el convenio, pacto o tratado. A través de esos mecanismos se articulan los acuerdos comunes de
voluntad entre las partes intervinientes. Estas figuras, a su vez, han sido incluidas en una categoría particular del
derecho argentino: el llamado derecho intrafederal, según la nomenclatura dada por la CSJN.
La Corte tiene dicho que los dispositivos del derecho intrafederal son manifestaciones positivas del
federalismo de concertación que se hallan dirigidas "...a establecer, mediante la participación concurrente del
Estado Nacional y de las provincias, un programa destinado a adoptar una política uniforme en beneficio de los
intereses nacionales y locales...". De esa forma, se pone de manifiesto "...la vocación de la CN creadora de ‹una
unidad no por supresión de las provincias ...sino por conciliación de la extrema diversidad de situación, riqueza,
población y destino de los (...) estados (...) para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto
se confunde con la Nación misma›, consagrando el principio de ‹hacer un solo país para un solo pueblo›" (76).
Bajo la premisa antes expuesta, la CSJN afirmó que las "...creaciones legales del federalismo de
concertación, configuran el derecho intrafederal y se incorporan una vez ratificados por las legislaturas al
derecho público interno de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición
de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación
y provincias. Esa gestación institucional los ubica con un rango normativo específico dentro del derecho federal.
Prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes
(Fallos: 322: 1781 y sus citas)" (77) (el destacado me pertenece).
El derecho intrafederal es la expresión normativa de las decisiones que coordinadamente adoptan los
distintos sujetos que integran el Estado federal. Es decir, es el conjunto de normas jurídicas que receptan los
acuerdos adoptados por los múltiples niveles de gobierno sobre temas de interés común y en ejercicio de
competencias constitucionales propias. Estos dispositivos se sancionan con el objeto de coordinar facultades y
lograr objetivos comunes; de allí su connotación de "intrafederal": acuerdos celebrados dentro de la federación y
entre sus miembros.
En suma, podría decirse con más precisión que el derecho intrafederal engloba a los acuerdos de voluntad
adoptados por dos o más sujetos del Estado federal, destinados a crear, modificar o coordinar competencias. Su
principal efecto es la creación de normas jurídicas, que regulan una materia específica con el fin de alcanzar
objetivos comunes de un modo coordinado y eficiente.
En la historia constitucional argentina, las herramientas normativas de este tipo han sido puntualmente dos:
la ley-convenio y el pacto o tratado (incluyo acá a los demás acuerdos convencionales).
La ley-convenio supone siempre la participación del gobierno federal y los provinciales. Su esquema de
funcionamiento es el siguiente: el Congreso Nacional dicta una ley, que refleja una decisión acordada
previamente con las jurisdicciones locales, e invita a los gobiernos provinciales a unirse al régimen. La adhesión
de las provincias, que debe concretarse mediante una expresión formal de sus legislaturas, perfecciona la
ley-convenio. Por ende, esa ley solo va a vincular a las partes que la aprueben y a partir de ese instante. Como
se ve, se trata de una especie de norma contractual por adhesión (77). En esta categoría se encuentra la ley
23.548 (LCFI), punto que fue expresamente reconocido, luego, por el art. 75, inc. 2, de la CN (78).
El pacto o tratado, en cambio, supone un marco más amplio de estructuración y no necesariamente requiere
la intervención del Estado Nacional. Puede darse el caso de acuerdos celebrados entre el gobierno Nacional y
las provincias (todas o algunas) o solo entre los gobiernos locales (todos o algunos). En nuestro derecho existen
varios acuerdos o normas contractuales de este estilo. A guisa de ejemplo, puede mencionarse el "Consenso
Fiscal" suscripto en el año 2017 por el Estado Nacional y casi todas las provincias o al Convenio Multilateral

Documento
para el impuesto sobre los ingresos brutos que rige exclusivamente entre los gobiernos locales.
En estos supuestos, los representantes de los poderes ejecutivos negocian, adoptan y suscriben un acuerdo.
Luego, ese acuerdo tiene que ser aprobado por el Congreso federal y las legislaturas locales (si fuese vertical);
o, en su caso, solo por las legislaturas de las jurisdicciones provinciales intervinientes (si fuera solamente
horizontal). Una vez aprobado, el tratado se incorpora al derecho federal y local (o solo local, si es horizontal) y
adquiere fuerza normativa. A la vez, desde el punto de vista del sistema de fuentes, ese pacto adquiere una
jerarquía superior a las leyes ordinarias, federales y locales, según las partes que intervengan en el acuerdo
celebrado.
De lo señalado se puede inferir que los acuerdos o convenciones intrafederales guardan cierta analogía con
los tratados internacionales, puesto que son estipulados por entes autónomos con facultades de decisión que, en
el marco de sus competencias, se encuentran habilitados a obligarse, mediante la expresión de su voluntad, o
someterse a una determinada regulación concertada con carácter común (79).
Si bien no existe, por ahora, una norma que regule las formas de adopción y las características de estos
acuerdos (sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 75, inc. 2, y 125, CN), lo cierto es que tal situación en nada
obsta a la posibilidad de su adopción y validez como fuente normativa. Así lo ha reconocido tradicionalmente la
doctrina y la jurisprudencia de la Corte (80).
VI.1. La coparticipación como parte del derecho intrafederal
En la introducción de este trabajo expuse que el federalismo argentino daba lugar a determinados tipos de
competencias: las delegadas por las provincias a la Nación, las reservadas por las provincias y las concurrentes.
La coparticipación, como mecanismo de coordinación, siempre vino a armonizar el ejercicio concurrente de
competencias tributarias; es decir, de facultades que por habilitación constitucional pueden ser ejercidas, al
mismo tiempo, por el gobierno nacional y por los gobiernos locales.
La propia lógica del sistema de coparticipación determina la necesidad de que su regulación se lleve a cabo
mediante acuerdos adoptados entre los sujetos federales que deciden coordinar sus propias facultades. Por ende,
no es posible que un nivel de gobierno le imponga a otro (u otros) una determinada condición imperativa con
fuerza normativa. Para que ello sea viable, es necesario que confluya la voluntad de los agentes que deciden
adoptar una política común. De lo contrario, se estaría habilitando que un poder anulara las facultades del otro,
cuando la propia CN garantiza que eso no suceda (conf. arts. 1, 5, 121, 129 y concs., CN). Un entendimiento
contrario supondría negar al propio federalismo.
La reforma constitucional de 1994 reconoció expresamente esta característica, propia de los sistemas de
coparticipación de recursos tributarios, en el inc. 2 del art. 75. Este artículo reafirma que la figura de la
ley-convenio es un recaudo insoslayable para la formalización de los acuerdos de participación tributaria. En
consecuencia, rige en este punto una norma constitucional que fija un procedimiento específico para la toma de
decisiones en materia de coparticipación (81).
Cuando en la Convención Nacional Constituyente de 1994 se debatió el texto del inciso antes mencionado,
el convencional Rubén H. Marín, que era el miembro informante del dictamen de mayoría, hizo la siguiente
intervención:
"¿Cuáles son los fundamentos que tuvo la Comisión para incluir en la Constitución y dar rango
constitucional a la coparticipación federal? Esto no fue sólo porque la ley 24.309 habilite este tema para su
debate, sino porque la decisión de insertar la coparticipación en el texto constitucional es en sí una auténtica
conquista federal. Las provincias no están delegando facultades de imposición a la Nación, sino que las
provincias y la Nación comparten facultades de distribución para sentar las bases de un federalismo solidario.
(...) La inserción constitucional del régimen de coparticipación reconoce sucintamente varios fundamentos:
ajustar el texto normativo constitucional a una práctica de distribución fiscal que desde hace aproximadamente
seis décadas se ha consolidado en el país, eliminando de esta manera una situación de incertidumbre jurídica;
(...) estructurar un espacio institucional de concertación federal desde donde se diseñe, en un marco de
participación igualitaria, la matriz tributaria y la pauta distributiva de los fondos que se recauden (...). Se
necesita una ley convenio. ‹La consagración constitucional de las leyes convenio configura una novedad
jurídico-institucional que se caracteriza por un proceso político y jurídico complejo: acuerdo federal entre la
Nación y las provincias, sanción por el Congreso de la Nación con una mayoría absoluta, y aprobación por las
legislaturas provinciales. Dicha ley convenio reconoce como particularidades la imposibilidad de su
modificación unilateral y la prohibición de su reglamentación. La inclusión del instituto de las leyes convenio
tiende a saldar también una dilatada discusión respecto de su constitucionalidad. En nuestro concepto, las
mencionadas leyes son una genuina interpretación y expresión de un federalismo concertativo y solidario›" (82)

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(la bastardilla me pertenece).

En este mismo orden de ideas, la Corte, en oportunidad de interpretar el art. 75, inc. 2, de la CN, ha dicho
que "[e]ntre los aspectos sustanciales e instrumentales del régimen constitucional en la materia se destacan: ii) el
carácter convencional o concertado de la decisión que rige la materia, en tanto la Norma Fundamental establece
que debe dictarse una ‹ley-convenio›, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, a los efectos de
instituir regímenes de coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de
fondos; esa ley convenio debe tener como cámara de origen al Senado, ser sancionada con una mayoría
calificada y aprobada por las provincias (inciso 2, párrafos segundo y cuarto), no pudiendo ser modificada
unilateralmente" (83).
Con todo, es posible concluir que nuestro ordenamiento (y práctica) constitucional exige que toda decisión
sobre la coparticipación sea regulada por una norma convencional en la que se condense la expresión de
voluntad común de los integrantes del sistema. Por eso creo que el decreto 735/PEN/2020, que no reviste tal
ropaje intrafederal, es absolutamente inválido.
A su vez, hay que aclarar que el decreto en cuestión, que ha sido dictado sin competencia y sin observar el
procedimiento formal que tipifica la CN, no podría ser ratificado por ley del congreso (ni retroactivamente ni
hacia el futuro). Es que el Estado federal, por sí solo, carece de facultades para dictar normas que afecten la
distribución de recursos coparticipables. Este criterio ha sido seguido por el máximo tribunal de la República en
los precedentes "Santa Fe" y "Entre Ríos", ya citados en este escrito.
En el primero de los casos indicados, la Corte declaró la inconstitucionalidad de ciertas detracciones
efectuadas sobre la masa coparticipable que habían sido establecidas unilateralmente por el Estado Nacional.
Para así decidir, la CS puso de resalto que "[n]o es admisible que un sistema jurídico interestatal, que se expresa
mediante la suscripción de pactos federales (o la sanción de leyes-convenio), y tantas leyes aprobatorias o de
adhesión como Estados parte, sea reglamentada por la Nación, que no es sino uno de esos Estados. En
definitiva, la autoridad ejecutiva o legislativa de una parte carece de la atribución de reglamentar con carácter
obligatorio para el todo. La regla enunciada ha recibido expreso reconocimiento constitucional en el citado
artículo 75, inciso 2º, cuarto párrafo" (84).
Posteriormente, en el segundo de los fallos precitados, la CS hizo lugar a una medida cautelar planteada por
la provincia de Entre Ríos y suspendió los efectos de un decreto nacional. A juicio de la mayoría de los
miembros del tribunal, el decreto objetado, que no contaba con la conformidad de los Estados locales, afectaba
el sistema de coparticipación federal de impuestos (especialmente el principio de integridad de la masa
coparticipable). Aquí la Corte hizo hincapié en que ese tipo de medidas, por ser unilaterales, eran contrarias a
los principios de lealtad federal.
En este sentido, se recordó que "...los principios constitucionales de buena fe y lealtad federal —que repelen
la idea de una Nación fragmentada y procuran el armónico desarrollo de las en necesidades locales junto con las
nacionales— impiden que uno de los sujetos del sistema adopte de modo intempestivo medidas que puedan
afectar al resto de los miembros de la federación".
Esto mismo es lo que ocurre en el caso del decreto 735/PEN/2020 que, repito, fue impugnado judicialmente
por la Ciudad de Buenos Aires ante la instancia originaria de la CSJN. Por lo tanto, si la CS es coherente con los
precedentes que dictó en casos que guardan sustancial analogía con el planteado por el gobierno porteño,
debería hacer lugar a la pretensión impugnatoria articulada por la Ciudad. Es más, en la causa promovida por la
Ciudad de Buenos Aires parece todavía más evidente la afectación de los derechos locales y el quebrantamiento
de los principios elementales del federalismo por parte del Estado Nacional.
¿Qué hubiese sido necesario, entonces, para que el Estado Nacional adoptase la decisión expresada en el
decreto sin pasar por arriba del régimen federal argentino y de la regulación constitucional de la
coparticipación? Cuando menos, negociar la reducción de la coparticipación con la Ciudad de Buenos Aires,
lograr un acuerdo y darle a ese convenio un andamiaje normativo acorde con la naturaleza intrafederal del
asunto, tal como se hizo en el "Consenso Fiscal" del año 2017.
Si bien lo expuesto hasta ahora resulta concluyente para afirmar la inconstitucionalidad de la decisión del
Poder Ejecutivo nacional, hay quienes podrían pretender defender la validez del decreto con base en una lectura
literal del texto del art. 75, inc. 2, de la CN. En este inciso no se menciona expresamente a la Ciudad de Buenos
Aires como parte necesaria del proceso de negociación previo a la ley-convenio, ni se indica la necesidad de que
la Ciudad apruebe la ley, una vez sancionada, para quedar vinculada con el régimen.
A partir de la omisión señalada podría pensarse que la CN del año 1994 no ha querido que la Ciudad sea
parte en la discusión y aprobación de la ley de coparticipación. Sin embargo, una interpretación de ese estilo
llevaría a un resultado ilógico: que la Ciudad quede sometida a la decisión del Estado Nacional o de lo que este
Documento
acuerde con las provincias. Esta conjetura no parece aceptable, pues se da de bruces con la autonomía porteña
(cfr. art. 129, CN).
Es cierto que el art. 75, inc. 2, de la CN no menciona expresamente a la Ciudad de Buenos Aires en sus
segundo y cuarto párrafos (85). El segundo párrafo dice que "[u]na ley convenio, sobre la base de acuerdos entre
la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos", mientras que el cuarto párrafo dice que "[l]a ley convenio tendrá
como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las
provincias" (86).
Empero, como intentaré mostrar aquí, esta hermenéutica asistemática es totalmente desatinada. Proponer
que la Ciudad (que tiene facultades para crear contribuciones directas e indirectas, aporta al sistema de
coparticipación, tiene derecho a participar de los recursos e integra el organismo fiscal federal) no puede
negociar, ni discutir, sobre cómo distribuir los fondos o que no se requiere un acto de su Legislatura para quedar
adherida al régimen, es absurdo.
Es bueno recordar que "...cuando se plantea un caso de conflicto de normas constitucionales y de pluralidad
de fuentes, debe aplicarse la regla de la interpretación coherente y armónica (Fallos: 186:170; 296:432)...", lo
que requiere "....a) delimitar con precisión el conflicto de normas y fuentes a fin de reducirlo al mínimo posible,
para buscar una coherencia que el intérprete debe presumir en el ordenamiento normativo; b) proceder a una
armonización ponderando los principios jurídicos aplicables; c) considerar las consecuencias de la decisión en
los valores constitucionalmente protegidos (Fallos: 330:3098, disidencia de los jueces Lorenzetti y Zaffaroni)"
(87).
A la luz de estas pautas, una interpretación que excluya a la Ciudad de la negociación previa a la sanción de
la ley-convenio y que, asimismo, no requiera su adhesión al régimen para quedar vinculada, debe ser descartada
(88).
Una exégesis de ese tipo, que conlleva además un profundo desconocimiento del funcionamiento de la
coparticipación federal de impuestos, importaría tanto como reconocer que existe una habilitación
constitucional para que el Estado federal y las restantes provincias asalten el tesoro porteño sin que la Ciudad
pueda hacer algo al respecto. De una forma más simple: la lectura constitucional que cuestiono anularía,
paradójicamente, la autonomía que la propia CN otorga a la Ciudad en el art. 129. Esta inconsistencia lógica es
la que permite desechar la tesis interpretativa referenciada.
Gran parte de la doctrina sostiene que la omisión en el art. 75, inc. 2, de la CN se debe, entre otros factores,
a una defectuosa técnica y al hecho de que el texto del mentado inciso fue debatido con anterioridad al
tratamiento del art. 129 de la CN. Asimismo, desde la dogmática se postula que una lectura sistemática de la
Constitución permite superar el escollo gramatical.
En tal orden de ideas, el profesor José Osvaldo Casás (89) entendía que "...sostener que la Ciudad de Buenos
Aires debe participar en los acuerdos previos que faciliten la sanción de la Ley de Coparticipación, y adherir a
ella, privilegia una interpretación integradora y sistémica de las distintas estipulaciones contenidas en los
párrafos segundo a sexto del inc. 2º del art. 75 de la CN, desechando, en cambio, practicar una hermenéutica
estrictamente apegada a la letra de los enunciados. Obsérvese, argumentando por vía del absurdo, que si nos
atuviéramos exclusivamente a lo que surge de la enunciación gramatical del sexto párrafo de la disposición bajo
comentario, ello conduciría a excluir del Organismo Fiscal Federal, a cargo del control y fiscalización de la
ejecución del régimen, nada menos que a la Nación socia mayoritaria del sistema, en tanto allí literalmente se
consigna que lo integrarán la representación de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, omitiendo al
Estado Nacional".
Enrique G. Bulit Goñi ha expuesto que si bien la redacción del art. 75, inc. 2, de la CN parecería indicar que
la ley-convenio de coparticipación debe hacerse solamente sobre la base de los acuerdos entre la Nación y las
provincias, "...se desprende del contexto institucional (...) que si la Ciudad de Buenos Aires es parte del régimen
de coparticipación ha de ser parte en estos acuerdo previos (una interpretación opuesta, aferrada al texto, a
nuestro juicio no sería razonable" (90).
El profesor Horacio G. A. Corti, luego de examinar el art. 75, inc. 2, de la CN, concluye con mucha claridad
en que "...dado que la ciudad participa de la distribución de acuerdo a los mismos criterios que las provincias
(...), que las transferencias de competencias por parte del Gobierno federal debe hacerse de igual forma, se trate
de la ciudad o de las provincias (...) y que la ciudad participa del organismo fiscal federal de igual forma que las
provincias, no hay duda de que, en los trámites previos a la suscripción de la ley-convenio, la ciudad debe tener
una actuación igual a la de las provincias. Como ha señalado la Corte en numerosas ocasiones, una
Documento
imperfección técnica —en el caso una omisión parcial en el texto—, no puede conducir a desvirtuar el sentido
de un sistema jurídico" (91).
Por su parte, María Gabriela Ábalos sostiene que "...el constituyente de 1994 ha diagramado una ley
convenio, es decir una norma contractual que debe surgir de los acuerdos entre los distintos sujetos del
federalismo (Nación, provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires), sancionada por el Congreso con una
mayoría agravada, y finalmente aprobada por las provincias y la Ciudad referida...".
Paralelamente, reprocha la redacción del texto constitucional por "...la incompleta mención a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires..." y destacada que "...es criticable la omisión [de la Ciudad] en la distribución de
competencias tributarias, como en los acuerdos previos que den base a la ley convenio y en su aprobación. No
se advierte fundamento alguno a tales ausencias, debe interpretarse el texto con uniformidad y concebir a la
Ciudad Autónoma en todas las etapas de la ley convenio, ya que ello es coherente con la incorporación de la
Ciudad como un nuevo sujeto del federalismo argentino" (92).
Antonio María Hernández, al estudiar el impacto de la reforma constitucional en el sistema de
coparticipación, afirma que la norma fundamental "...en un notable avance, obliga a la concertación: 1) En
primer lugar, del presidente y de los gobernadores, y también del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, pues no se puede soslayar su participación, tanto en el debate sobre la distribución primera como luego en
la distribución secundaria (...) para formular la base de acuerdos sobre la coparticipación" (93).
De su lado, María Angélica Gelli explica que "[s]i nos atenemos exclusivamente a la hermenéutica del texto
pareciera que la Ciudad de Buenos Aires participa en la distribución de la masa coparticipable, a la que aporta
con sus contribuciones concurrentes; forma parte del organismo fiscal federal —que tiene a su cargo el control y
ejecución de lo dispuesto en el art. 75, inc. 2— y no está obligada a aceptar la transferencia de competencias,
servicios o funciones sin la correspondiente asignación de recursos, pero no interviene en la celebración de los
acuerdos previos a la sanción de la ley convenio. La inconsistencia de tal interpretación es evidente" (94).
En resumen, existe un fuerte consenso interpretativo para defender la idea de que la Ciudad es parte plena
del sistema de coparticipación y que, por ende, debe participar de todas las etapas en igualdad de condiciones
con las restantes provincias y la Nación.
Llegado este punto, quiero añadir que tanto la Nación como las provincias, a través de diversas normas del
derecho intrafederal, reconocieron a la Ciudad de Buenos Aires como parte plena e igualitaria en el régimen de
coparticipación y estimaron necesaria su participación como miembro integrante del sistema (95). Es decir que
los propios sujetos de la federación han interpretado que la CN obliga a que la Ciudad forme parte del
procedimiento de formación intrafederal de la coparticipación.
VI.2. Acuerdos previos que impiden reducir la coparticipación porteña
En el apartado 5 del presente trabajo expuse que, a mi modo de ver, mediante el "Consenso Fiscal" del 2017,
el Congreso de la Nación convalidó el porcentaje de participación de la Ciudad de Buenos Aires que por decreto
había sido fijado en el 3,75%. La Legislatura porteña aprobó dicho pacto fiscal, por lo que el porcentaje antes
mencionado quedó consolidado y amparado por una norma de derecho intrafederal. Tiempo después, y esto
también ya fue reseñado, el Poder Ejecutivo de la Nación, con base en el "Consenso Fiscal", dispuso una
reducción de la porción de masa coparticipable atribuible a la Ciudad y el órgano legislativo porteño aceptó la
reducción.
Lo que quiero poner sobre el tapete con esto es que el decreto 735/PEN/2020 entra en colisión directa con
los acuerdos intrafederales que indiqué en el párrafo anterior. Como los acuerdos intrafederales tienen, por su
propia naturaleza, una jerarquía superior a las leyes ordinarias (federales y locales), el Estado Nacional no tiene
capacidad propia (así se trate del Congreso o del presidente) para alterar unilateralmente los pactos que
determinaron la participación de la Ciudad en el régimen de coparticipación.
El sistema de fuentes exige que toda modificación deba ser concretada a través de una norma de igual
jerarquía (intrafederal). Esta idea refuerza lo argumentado en el apartado 6.2. acerca de la naturaleza
convencional del régimen.
Sobre este tópico, la Corte Suprema al examinar la legitimidad de la reducción de la coparticipación a las
provincias, dispuesta unilateralmente por un decreto del Poder Ejecutivo federal, sostuvo lo siguiente:
"...no puede dejar de ponderarse la jurisprudencia del Tribunal en la que se ha puesto de relieve la naturaleza
jurídica de las leyes-convenio (como la ley de coparticipación) y de los denominados ‹pactos fiscales›, que
constituyen manifestaciones positivas del llamado federalismo de concertación, inspirado en la búsqueda de un
régimen concurrente en el cual las potestades provinciales y nacionales se unen en el objetivo superior de lograr
una política uniforme en beneficio de los intereses del Estado Nacional y de las provincias. Esa gestación
Documento
institucional las ubica con una singular jerarquía dentro del derecho federal que impide su modificación o
derogación unilateral por cualquiera de las partes. La esencia misma del derecho intrafederal impone concluir
que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no se encuentran en una esfera de disponibilidad
individual de las partes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posterior de la misma naturaleza,
debidamente ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes (Fallos: 322:1781; 338:1356 y
1389, entre otros). En tal sentido, es preciso recordar que los principios constitucionales de buena fe y lealtad
federal —que repelen la idea de una Nación fragmentada y procuran el armónico desarrollo de las necesidades
locales junto con las nacionales— impiden que uno de los sujetos del sistema adopte de modo intempestivo
medidas que puedan afectar al resto de los miembros de la federación" (96) (el destacado me pertenece).
VII. Algunas deficiencias adicionales que determinan la absoluta invalidez del decreto 735/PEN/2020
La medida adoptada por el departamento ejecutivo nacional no solo es contraria al ordenamiento jurídico
por lo expuesto en el acápite 6, sino que también ostenta otras deficiencias que refuerzan la conclusión
adelantada en la introducción.
De acuerdo con lo explicado en el acápite 2.2. de este ensayo, el decreto bajo estudio es manifiestamente
inconstitucional, dado que infringe uno de los pilares fundamentales de nuestro sistema político constitucional:
el federalismo. El decreto es una exhibición de un centralismo puro que se aleja de cualquier tipología federal y
por eso merece el reproche constitucional.
En efecto, la referida norma viola explícitamente los principios de solidaridad (en el sentido institucional del
principio), coordinación y lealtad federal. El recorte de los fondos coparticipables porteños ha sido realizado de
manera intempestiva y unilateral, totalmente a espaldas de la Ciudad y sin que esta tenga posibilidad alguna de
participar en el proceso de toma de la decisión. El problema indicado en el párrafo anterior da lugar a otras
consecuencias negativas que se proyectan en el ámbito propio de la Ciudad de Buenos Aires: el impacto
económico de la quita ilegítima de recursos durante la ejecución de un presupuesto aprobado bajo un marco
distinto. Esta situación podría comprometer seriamente la realización de las políticas públicas delineadas por el
gobierno local. La CS, en el caso "Entre Ríos, Provincia de c. Estado Nacional s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad incidente de medida cautelar", tuvo en cuenta el referido problema para decretar una
medida cautelar que suspendió los efectos de un decreto que importaba (según la interpretación de la mayoría)
un recorte de la masa coparticipable para las provincias.
Al evaluar el cumplimiento de los recaudos necesarios para la procedencia de la medida cautelar, la Corte
sostuvo que: "...el peligro en la demora invocado radica en el impacto inmediato que [el recorte de fondos
dispuesto por el Estado Nacional] (...) reporta en el presupuesto provincial que se encuentra actualmente en
ejecución, y en el goce de los derechos respectivos por parte de los habitantes [de la provincia]. En efecto, la
actora alega un daño que podría resultar irreparable, en la medida que —según explica— los fondos que se
dejan de percibir fueron presupuestados por la hacienda provincial y se encuentran comprometidos a la
ejecución de políticas públicas en curso, algunas de ellas de carácter social, lo que evidencia la necesidad de
acceder a la pretensión cautelar con el fin de resguardar los derechos invocados hasta tanto exista la posibilidad
de dirimir la cuestión debatida. Todo ello frente a la seria y concreta dificultad de financiamiento de necesidades
públicas provinciales de significación social alegada por la actora. La magnitud de la cifra a detraerse, que se
encontraría avalada por el informe referido por la actora, permite apreciar de manera objetiva la posible
afectación a la ejecución del presupuesto provincial que se invoca".
Como se observa hasta acá, si se admitiera la posibilidad de que el presidente de la Nación decidiera
antojadizamente qué participación debe tener la Ciudad de Buenos Aires en el sistema de coparticipación, la
autonomía porteña (o la de cualquier otra provincia si se adoptase una medida similar) quedaría totalmente
neutralizada pese al mandato expreso contenido en el art. 129 de la CN.
Por otro lado, el decreto en cuestión hace a un lado a los principios de distribución de recursos
coparticipables que deben ser aplicados en las negociaciones previas a cualquier toma de decisiones normativas
relativas a la coparticipación. Según manda el art. 75, inc. 2, de la CN, la distribución de recursos debe hacerse
"...en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto...". Como hemos visto ya, el respeto de esta pauta lejos está de concretarse en el caso
porteño; los porcentajes que viene percibiendo la Ciudad no parecen razonables si se los compara con los
aportes y las funciones que tiene a su cargo.
No hay que perder de vista que los recursos coparticipables, que ahora sustrajo el gobierno nacional, no
provienen de una dádiva que generosamente se le hizo a la Ciudad de Buenos Aires. Estamos hablando de
recursos generados como consecuencia de los poderes que la CN otorga al gobierno porteño (como a los de las
restantes provincias) para recaudar impuestos directos e indirectos.

Documento
En todo caso, el gobierno federal viene absorbiendo ilegítimamente recursos que no debería percibir (salvo
excepciones), como los producidos por aplicación de los impuestos directos. La Nación ha subvertido
continuamente la regulación que establece el art. 75, inc. 2, de la CN sobre las contribuciones directas y,
mediante un abuso de sus previsiones, ha fagocitado (y lo sigue haciendo) recursos que corresponden a los
gobiernos locales (97).
Otra falsedad en la que incurre el decreto es afirmar que la Ciudad se ha visto beneficiada en exceso, dado
que el aumento que tuvo su participación en la masa coparticipable superaría el gasto derivado del traspaso de
funciones de seguridad. Más allá del cálculo de proporciones, lo cierto es que financiar con fondos
coparticipables el traspaso de funciones y competencias no es para nada un beneficio, sino todo lo contrario. La
distribución de los fondos, reitero, se debe hacer en función de "...las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto...". En cambio, la pauta que estipula que toda
transferencia de funciones debe hacerse con la correlativa asignación de los fondos es una regla ajena a los
criterios previstos para la distribución de la masa coparticipable. Esta última regulación se halla dirigida a evitar
que los gobiernos locales deban hacerse cargo de funciones nuevas sin correspondencia de recursos (cfr. art. 75,
inc. 2, CN) y no a determinar la forma en la que deben distribuirse los fondos coparticipables.
Por lo tanto, si lo determinante en el aumento de la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires (durante el
lapso 2016/2019) fue que el gobierno porteño aceptó financiar las competencias que se le transmitieron
mediante recursos coparticipables y no por la compensación prevista por el quinto párrafo del art. 75, inc. 2, de
la CN, lejos está eso de ser un beneficio. En definitiva, la decisión de la Ciudad le reporta una pérdida o
sacrificio de los recursos que se le deberían asignar en virtud de los criterios de reparto que fija la CN (cfr. art.
75, inc. 2, 3er. párr., CN).
Por último, me gustaría hacer referencia a un problema formal que presenta el decreto. El Poder Ejecutivo
justificó su dictado en el art. 8 de la ley 23.548 y en la facultad reglamentaria que le confiere el inc. 2 del art. 99
de la CN.
Ahora bien, ya sostuve que luego de la reforma constitucional del año 1994 el art. 8 de la LCFI ha perdido
vigencia y ha quedado fuera del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, no podría dar lugar el dictado del decreto
como lo pretende el ejecutivo (98). Tampoco el decreto puede ser admitido como norma reglamentaria de la ley
23.548 (99), ya que eso está expresamente prohibido por el art. 75, inc. 2, de la CN y así lo ha entendido el
máximo tribunal federal en los precedentes que cité en el apartado que antecede.
VIII. A modo de cierre
La coparticipación siempre ha sido un tema problemático en nuestra historia institucional y fiscal. Tras ella
se esconden varias tensiones que van desde la búsqueda de la Nación de asegurarse el manejo de los fondos (y
una cuantiosa porción de recursos para sí) hasta la lucha de algunas provincias por no ceder (o recibir más,
según el caso) parte de los recursos que generan. De allí que, tras la reforma constitucional de 1994, todavía no
ha sido posible acordar un nuevo régimen.
Hoy en día el sistema está lejos de ser equilibrado, pues hay unas pocas provincias que reciben mucho
menos de lo que aportan y otras tantas (cuyo aporte es insignificante) que se financian y benefician con la
contribución de esas pocas.
La Ciudad es una jurisdicción que está en una situación muy desfavorable en el reparto de recursos, aun si
no se tuviera en cuenta la sustracción ilegítima dispuesta por el decreto 735/PEN/2020.
El principio de solidaridad no cambia la posición perjudicial en que se encuentra la Ciudad frente al
régimen, dado que existe un fuerte desbalance entre lo que recibe y sacrifica (criterios devolutivos y
redistributivos). Tampoco este panorama se ve modificado por el hecho de que existan provincias que, luego de
muchos años de pésimas e irresponsables administraciones, se encuentren en peores condiciones (fiscales y de
otro tipo) que el distrito porteño. Esa no es una excusa válida para justificar la desproporción de la participación
de la Ciudad o el asalto de sus recursos por parte de los otros agentes que integran el sistema federal.
Los aumentos del porcentaje de la coparticipación de la Ciudad, que tuvieron lugar durante el gobierno del
presidente Mauricio Macri, fueron el inicio de un camino hacia la satisfacción de una deuda histórica que, tras la
reforma constitucional de 1994, tanto el régimen de coordinación impositivo como la Nación tienen con el
distrito porteño. La Ciudad debe procurar superar estos déficits al negociar la nueva ley-convenio.
El tópico expuesto también es muy importante, porque pone en evidencia que los aumentos de la
coparticipación porteña nunca se hicieron a expensas del contingente de fondos que corresponde a las
provincias. Fue el Estado Nacional el que, voluntariamente, redujo su porcentaje para aumentar el porteño. De
modo tal que la vieja dicotomía (que lleva unos 150 años de agotada) entre porteños y el interior, que con

Documento
torpeza intenta reinstalar el decreto para justificar una medida totalmente desconectada del sistema
constitucional, es absolutamente falsa. Más aún si se repara en que el decreto en cuestión dispone conformar
(con el equivalente de las sumas detraídas a la Ciudad) un fondo especial para financiar exclusivamente a la
provincia bonaerense y no para asistir a provincias del interior que sufren muchas necesidades y desigualdades.
Como se ve, no hay conexión alguna entre la participación de la Ciudad y la de las provincias.
Contrariamente a lo afirmado por el decreto, la medida es una muestra de unitarismo fiscal. Es el Estado
Nacional el que afecta los recursos de un gobierno local y viola también el mandato de los arts. 5 y 129 de la
CN.
Por lo demás, mientras que en el período 2016-2019 los recursos coparticipables de la Ciudad aumentaron,
en paralelo también aumentó la participación de las restantes provincias en dicho sistema. Este fenómeno se
debió a la supresión de varias detracciones que, desde épocas anteriores, se realizaban sobre la masa
coparticipable.
Finalmente, todo lo que sostuve para argumentar que el decreto es inválido desde el punto de vista
constitucional e intrafederal sería igualmente aplicable en el caso de que la decisión se adoptara por una ley del
Congreso. Es que el Estado Federal carece de facultades para tomar la decisión por sí solo, independientemente
del medio normativo elegido.
Queda ver qué decisión toma la CSJN frente a la demanda promovida por la Ciudad de Buenos Aires, en la
que se introdujo también un planteo cautelar a fines de que se suspendan los efectos del decreto hasta tanto se
resuelva definitivamente la controversia. Los antecedentes que fueron mencionados a lo largo del trabajo dan
una sólida base para pronosticar que, si se guarda coherencia, la tutela precautoria (y luego la demanda) tendrá
una favorable acogida.
(A) Abogado con diploma de honor (UBA). Diplomado en Derecho Constitucional y Derechos Humanos
(Universidad de Palermo). Especialización en Derecho Tributario (UBA). Maestrando en Derecho (Universidad
de Palermo). Profesor de Finanzas Públicas y Derecho Tributario y de Derecho Constitucional Tributario
(UBA).
(1) LLACH, Juan José, "Federales y Unitarios en el Siglo XXI", Temas, Buenos Aires, 2013, p. 10.
(2) GARGARELLA, Roberto, "Republicana, Representativa y Federal", en Gargarella, Roberto - Guidi,
Sebastián (coords.), Comentarios de la Constitución de la Nación Argentina. Jurisprudencia y doctrina: una
mirada igualitaria, La Ley, Buenos Aires, tomo I, 2016, ps. 3/23, en esp. p. 21.
(3) LOWENSTEIN, Karl, "Teoría de la Constitución", Ariel, Barcelona, 1986, p. 357.
(4) ALONSO, Paula - BRAGONI, Beatriz, "El sistema federal argentino. Debates y coyunturas (1860-1910)",
Edhasa, Buenos Aires, 2015, p. 9.
(5) Cfr. arts. 5º y 123, CN. Como se desprende de este último artículo, la autonomía de los municipios es una
autonomía de segundo grado, en tanto su alcance y extensión se encuentra supeditada a la regulación que de ella
haga cada provincia. Como ha explicado la CSJN: "Los municipios no tienen un poder más extenso que las
provincias pues son entidades políticas con atribuciones cuyo contenido y alcance depende de las constituciones
provinciales (artículo 123 de la CN) y estas últimas no pueden conceder derechos ni atribuciones que las
provincias no tienen" —el destacado me pertenece—. CS, 2/07/2019, "Telefónica Móviles Argentina SA -
Telefónica Argentina S.A. c. Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de
inconstitucionalidad", Fallos: 342:1061.
(6) BARRERA BUTELER, Guillermo, "Provincias y Nación", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1996, p. 398.
(7) CS, 1/12/2017, "La Pampa, provincia de c. Mendoza, provincia de s/ uso de aguas", Fallos: 340:1695. A
través de su jurisprudencia, la Corte ha consolidado un principio interpretativo fundamental en materia de
federalismo: "...los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la
Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de
idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa
incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas' (Fallos: 3:131; 302:1181; 320:619, entre otros)". Ver,
entre muchos otros, CS, 10/7/2008, "Entre Ríos, provincia de c. Estado Nacional s/ acción declarativa de
(8) CS, 11/9/2018, "Neuquén, provincia del c. Estado Nacional (Ministerio de Desarrollo Social - Instituto
Nacional de Asuntos Indígenas) s/ impugnación de actos administrativos y acción declarativa de certeza",
Fallos: 341:1148., entre otros.
(9) CS, 18/4/1997, "Telefónica de Argentina c. Municipalidad de Chascomús s/ acción meramente declarativa",
Fallos: 320:619, entre muchísimos otros.
(10) Cfr. CS, 24/08/1982, "Buenos Aires, Provincia de c. ENTel (Empresa Nacional de Telecomunicaciones) s/

Documento
repetición", Fallos: 304:1186, entre muchos otros.

(11) FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, "Reflexiones críticas en torno al federalismo en América Latina", en
Serna de Garza, José M. (coord.), Federalismo y regionalismo. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México, 2002, ps. 105/157, en esp. p. 121.
(12) CS, "La Pampa, provincia de c. Mendoza, provincia de s/ uso de aguas", ya citado.
(13) WATTS, Ronald L., "Sistemas federales comparados", Marcial Pons, Madrid, 2006, ps. 163 y ss.
(14) RAMALLO MASSANET, Juan - ZORNOZA PÉREZ, Juan, "Autonomía y suficiencia en la financiación
de las Haciendas locales", Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica (REALA) Nº 259,
Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1993, ps. 499/516, en esp. p. 500.
(15) CS, 15/06/2010, "Administración Federal de Ingresos Públicos c. Intercorp SRL s/ ejecución fiscal",
Fallos: 333:935.
(16) SIMÓN ACOSTA, Eugenio - VÁZQUEZ DEL REY VILLANUEVA, Antonio - SIMÓN YARZA, María
Eugenia, "Lo esencial del derecho financiero y tributario. Parte general", 2da. ed., Thomson Reuters-Aranzadi,
Pamplona, 2018, 2da. ed., p. 59.
(17) SIMÓN ACOSTA, Eugenio, et. al., ob. cit., p. 60. En igual sentido, Rafael Calvo Ortega y Juan Calvo
Vérgez afirman que "[u]na autonomía política sin poder financiero (tributario y de gasto) no es posible; este
constituye una de las esencias de aquélla". Ver, de esos autores, su Curso de derecho financiero, 23ª ed., Civitas
-Thomson Reuters, Pamplona, 2019, p. 360.
(18) Ramallo Massanet, Juan - ZORNOZA PÉREZ, Juan, ob. cit., p. 501.
(19) RAMALLO MASSANET, Juan - ZORNOZA PÉREZ, Juan, ob. cit., p. 502.
(20) SERRANO ANTÓN, Fernando, "El principio de corresponsabilidad fiscal: fundamento y límites de los
ingresos en la Constitución española", Foro, Revista de Derecho de la Universidad Andina Simón Bolívar, Nº
20, Quito, 2013, ps. 77/104.
(21) Se trata, en último término, de la atribución de potestades decisorias sobre los ingresos y no solo sobre el
volumen; también sobre su composición. Esto hace responsable al ente público perceptor frente a los sujetos
obligados a contribuir. Permite que los ciudadanos de los distintos niveles de gobierno local conozcan y
perciban tanto la carga de los tributos que soportan como el beneficio derivado del esfuerzo contributivo. Ver
SÁENZ ROYO, Carlos - SÁENZ ROYO, Eva, "La corresponsabilidad fiscal en Estados federales: una
comparativa del sistema español frente al alemán y al estadounidense", Revista Reforma y Democracia, Nº 62,
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Caracas, 2015, ps. 135-164. Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=357539626005 [consultado el 19/09/2020].
(22) SÁENZ ROYO, Carlos - SÁENZ ROYO, Eva, ob. cit.
(23) ZORNOZA PÉREZ, Juan, "La regulación de las participaciones locales en ingresos de las Comunidades
Autónomas: una exigencia constitucional", Cuadernos de Derecho Público, Nº 33, Instituto Nacional de
Administración Pública, Madrid, 2008, ps. 11/46.
(24) GRAU RUÍZ, María Amparo, "Mecanismos de coordinación legislativa entre haciendas territoriales",
Foro, Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales, nueva época, Nº 3, Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense de Madrid, Madrid, 2006, ps. 329/370.
(25) GRAU RUÍZ, María Amparo, ob. cit.
(26) QUERALT, Juan Martín - LOZANO SERRANO, Carmelo - TEJERIZO LÓPEZ, José M. - CASADO
OLLERO, Gabriel, "Curso de derecho financiero y tributario", revisada y puesta al día, Tecnos, Madrid, 2018,
29ª ed., p. 230.
(27) QUERALT, Juan Martín, et. al., ob. cit., p. 228.
(28) GRAU RUÍZ, María Amparo, ob. cit.
(31) CS en la causa "La Pampa, provincia de c. Mendoza, provincia de s/ uso de aguas", ya citada.
(32) CS, 04/04/2019, "Bazán, Fernando s/ amenazas", Fallos: 342:509.
(33) Según se desprende de la regulación constitucional de la renta tributaria federal, la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires presenta idénticas facultades tributarias que las provincias (cfr. NAVEIRA DE CASANOVA,
Gustavo, ob. cit., ps. 158/163; ALTAMIRANO, Alejandro C., "Derecho tributario. Teoría general", Marcial
Pons, Buenos Aires, 2012, p. 73, SPISSO, Rodolfo R., "Derecho Constitucional Tributario", Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 2009, 4ta. ed., p. 57, ÁBALOS, María Gabriela, "Facultades impositivas municipales en el
contexto federal", LA LEY, 2015-F, 606. Cita online: AR/DOC/3747/2015). Asimismo, cabe destacar que las
facultades tributarias locales encuentran una restricción adicional en diversas cláusulas constitucionales, como
los arts. 9 a 12, 75, incs. 12, 13, 18 y 30, CN.
(34) Lamentablemente, las restricciones que fija la CN para que el Estado Nacional establezca tributos directos

Documento
han sido sistemáticamente obviadas. El abuso que ha hecho el gobierno federal de la facultad excepcional
atribuida por la CN transformó a la excepción en la regla. Por otro lado, debe señalarse que, según lo prevé el
art. 75, inc. 2, CN, la Nación está obligada a participar a los gobiernos locales en la recaudación de los
impuestos indirectos y directos que establezca
(35) CS, 24/11/2015, "Santa Fe, Provincia de c. Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad",
Fallos: 338:1356.
(36) NAVEIRA DE CASANOVA, Gustavo J., "Derecho tributario", Estudio, Buenos Aires, 2015, 2ª ed. act. y
ampl., ps. 158/161.
(37) CS en el caso "Santa Fe, Provincia de c. Estado Nacional", Fallos: 338:1356, ya cit.
(38) Tras varios regímenes subsiguientes aislados, esta etapa desembocó en la sanción de las leyes 20.221 y la
23.548, que se encuentra vigente en la actualidad.
(39) BORRÁS RODRÍGUEZ, Alegría, "La doble imposición fiscal y la Comunidad Económica Europea", en:
Anuario español de Derecho Internacional, Nº 1, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Navarra, 1974,
ps. 249/268, en esp. p. 250.
(40) Además de la ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos y el Convenio Multilateral, pueden
mencionarse, entre otras normas intrafederales, al Pacto Fiscal I, del 12/08/1992, al Pacto Fiscal para el Empleo,
la Producción y el Crecimiento —o Pacto Fiscal II—, del 12/08/1993, el art. 75, inc. 2º, de la CN reformada en
1994; las leyes 25.235, 25.400, 25.570, 25.917, etc. Asimismo, pueden indicarse los acuerdos celebrados por la
Nación y las provincias el 18/05/2016, a los fines de coordinar el cese y devolución de fondos originados en la
detracción de recursos de la masa coparticipable dispuesta por el Pacto Fiscal I, el convenio adoptado el
25/10/2016 en el marco del Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, así como también el "Consenso Fiscal"
del 2017 (ratificado por la ley 27.429), el "Consenso Fiscal" del 2018 (ratificado por la ley 27.469), y el
"Consenso Fiscal" del 2019 (ratificado por la ley 27.542).
(41) DUE, John F., "Análisis Económico de los Impuestos", El Ateneo, Buenos Aires, 1970, 3ª ed., ps. 393/399.
(42) El impuesto fue calificado, en una primera instancia, como un gravamen directo a fin de que encuadrara
normativamente en la facultad extraordinaria que otorga al Congreso Nacional el actual art. 75 (antes 67), inc. 2,
CN.
(43) CS, 28/09/1927, Fallos: 149:260. Para fundar su decisión, la Corte aseveró que "...los tributos indirectos al
consumo interno, o sea los impuestos aludidos, pueden ser constitucionalmente establecidos por la Nación y por
las provincias, en ejercicio de facultades concurrentes y sin óbice alguno determinado por incompatibilidades de
orden institucional. El poder impositivo del gobierno central a este respecto, así como la potestad concurrente de
los estados para establecer los mismos gravámenes sobre la misma materia imponible se ha derivado de la
inteligencia atribuida a la cláusula del art. 4º de la Constitución que dice: ‹De las demás contribuciones que
equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General›, interpretándose por
consideraciones de orden jurídico y fundamentos de carácter económico, que si bien dicha cláusula no encierra
una delegación de poder expreso a favor de la Nación, contiene la facultad implícita de crear y percibir los
referidos impuestos federales al consumo (Fallos, tomo 121, p. 264), los que tienen ya, sobre la sanción legal, la
consagración de los hechos en el largo período de su funcionamiento, en el que se han seguido como renta fiscal
el constante progreso del país en los diversos órdenes de su actividad económica y constituyen en la actualidad
una fuente de recursos de que a la Nación acaso no le fuera dado prescindir sin afectar fundamentalmente su
situación financiera".
(44) CASÁS, José Osvaldo, "Coparticipación y tributos municipales. Tributos análogos. Prestación efectiva del
servicio y razonable proporción en los montos. Pacto federal para el empleo, la producción y el crecimiento.
Codificación y armonización tributaria municipal", en BULIT GOÑI, Enrique G. (dir.), Tasas municipales,
tomo I, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2007, ps. 427/578 (en esp. ps. 440/441).
(45) Disponible en http://www.cfi.gov.ar/docs/LaberintoCoparticipacion_version2020.pdf [consultado el
27/09/2020].
(46) Sobre esta obligación puede verse: CS, 19/06/2012, "Pan American Energy LLC. Sucursal Argentina c.
Chubut, provincia del y otro (Estado Nacional) s/ acción declarativa", Fallos: 335:996.
(47) RAVIGNANI, Emilio, "Asambleas Constituyentes Argentinas", tomo 6, Instituto de Investigaciones
Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Buenos Aires,
1939, ps. 321 y 620/626.
(48) BADENI, Gregorio, "Tratado de derecho constitucional", La Ley, Buenos Aires, 2006, tomo I, 2da. ed. act.
y ampl., ps. 388/389.
(49) Dice la cláusula constitucional: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con
facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de
la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital
de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes

Documento
de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto
organizativo de sus instituciones".
(50) Actualmente, con el ilegítimo recorte de los fondos correspondientes a la Ciudad de Buenos Aires al
2,32%, los porcentajes de distribución primaria son los siguientes: Nación, 39,32%; provincias y Ciudad de
Buenos Aires 59,68% y Fondo de A.T.N. 1%.
(51) Así creo que hay que entenderlo hoy en día, tal como lo hice en el segundo de los gráficos incorporados en
el acápite 4.1.
(52) Causa perplejidad notar que ha pasado ya casi un cuarto de siglo desde que venció el plazo fijado para que
se sancione la nueva ley de coparticipación. Sin embargo, la tarea se encuentra todavía pendiente y no hay
muestras de que ello vaya a suceder en un futuro cercano.
(53) Cfr. res. 144/CECFI/1998, del 19/02/1998 y 61/PLEN.CFI/1998, del 7/05/1998.
(54) CASÁS, José Osvaldo, "La insuficiencia financiera estructural de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
de las provincias argentinas, en un marco general de debilitamiento del federalismo", El Derecho - Tributario,
Tomo 252, 596, 29/04/2013.
(55) Es importante ver dos de los considerandos que sirvieron de fundamento a la norma reglamentaria y que
transcribo a continuación: "Que el 12 de diciembre de 2002 se suscribió un Acta Complementaria entre el
Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aprobada por Ley de la Ciudad 1008 de fecha 8 de
enero de 2003, con el objeto de contribuir a asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial que permita
consolidar la organización y funcionamiento institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Que por la
Cláusula primera de la misma se reconoce la necesidad de que las transferencias a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en concepto de Coparticipación Federal de Impuestos se fijen mediante un coeficiente de
participación equivalente al uno coma cuarenta por ciento (1,40%) del monto total recaudado por los
gravámenes establecidos en el Artículo 2º de la Ley 23.548 y sus modificaciones".
(56) Desde el 1º de enero de 2003.
(57) PTN, 24/04/2006, Dictámenes: 257:90.
(58) Cfr. resolución general interpretativa 34/2006, del 30/05/2006, BORA Nº 30.949 (18/07/2006).
(59) Sobre esta problemática, observaba Casás que "[l]as transferencias y pretendidos desplazamientos a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de
recursos representan un riesgo de peligroso quebranto para la Ciudad (inserción en el ámbito local de varias
decenas de hospitales antes nacionales; transferencia de competencias judiciales penales [1º Convenio del
7/12/2002, 2º Convenio del 1/06/2004 —si bien en ambos casos se contempló la compensación del incremento
de erogaciones en la jurisdicción local, la Nación sistemáticamente se negó a reunirse para consensuar los
importes—; y 3º Convenio aprobado en el orden federal con la sanción de la ley 26.702 publicada en el BO el
6/10/2011 y pendiente de aprobación en el orden local]; creación, en concurrencia con la Policía Federal
Argentina, de la Policía Metropolitana [Modificación a la Ley Cafiero —ley 24.588— por la ley 26.288, y Ley
2894 de la Legislatura Porteña])". A ello se puede añadir la transferencia del servicio de subterráneos
(Subterráneos de Buenos Aires) a la Ciudad. Ver: CASÁS, José Osvaldo, "La insuficiencia financiera...", ob.
cit.
(60) Cfr. art. 99, inc. 2, CN. Curiosamente el Poder Ejecutivo de la Nación invocó también el inc. 1 del art. 99
de la CN, aunque sin brindar razones que justificaran tal cita.
(61) El 5 de enero de 2016 ambos niveles de gobierno suscribieron el "Convenio entre el Estado Nacional y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires de transferencia progresiva de facultades y funciones de seguridad en todas
las materias no federales ejercidas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires". Este convenio (Nº 1/2016) fue
aprobado por la legislatura porteña el 18/01/2016 (cfr. res. 298/LEGISCABA/015, B.O.C.B.A. Nº 4807, del
25/01/2016).
(62) No formaron parte del acuerdo las provincias de San Luis y La Pampa.
(63) B.O.C.B.A. Nº 5289, del 8/01/2018.
(64) En los considerandos del decreto se dice que la medida se adoptaba "...en el marco del Consenso Fiscal
celebrado el 16 de noviembre de 2017 y aprobado por la Ley 27.429, las autoridades del Estado Nacional, de las
Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires acordaron, entre otras cuestiones, (...) modificar el
artículo 1º del Decreto 194/2016 para reducir el porcentaje de participación de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires en los impuestos coparticipables de forma tal de mantenerla en condiciones de igualdad con el resto de las
jurisdicciones frente a la derogación del artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias (t. o. 1997) y sus
modificaciones y el incremento de la asignación específica del Impuesto al Cheque".
(65) La otra crítica que debe hacerse al decreto es la fundamentación en el art. 99, inc. 2, de la CN, ya que el art.
75, inc. 2, de la CN veda la posibilidad de reglamentar la ley convenio de coparticipación. Aun si esta previsión
normativa no estuviese reconocida en la CN, la solución debería ser la misma, puesto que, de lo contrario, se
estaría desconociendo la naturaleza contractual o convencional del sistema de coparticipación.

Documento
(66) No parece razonable una interpretación que propicie que el acuerdo volcado en el "Consenso Fiscal" 2017
estableció una pauta ilimitada en el tiempo para que el Estado Nacional reduzca la participación de la Ciudad en
el régimen de coparticipación. Ello equivaldría a aceptar que la Ciudad hubiera renunciado a la facultad de
decidir sobre sus recursos y, en definitiva, a la autonomía que le otorga el art. 129 de la CN.
(67) Los autos, radicados ante la instancia originaria de la Corte, se encuentran caratulados como: "Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires c. Estado Nacional s/ amparo — Decreto 735/PEN/2020", expte. CSJ 1141/2020.
(68) "Acta acuerdo entre el Ministerio de Hacienda, el Ministerio del interior, obras públicas y vivienda y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires", del 22/10/2019.
(69) Cfr. res. 322/LegisCABA/2019.
(70) Extraído de: Domecq, Esteban (@EODomecq) "Por lo que entiendo, al final no es tan difícil. La
Coparticipación en ‹Le Garc› es un sistema de expensas donde todos ponen y todos sacan", tweet del
13/09/2020 a las 11.46 a.m. Disponible en: https://twitter.com/EODomecq/status/1305155788655165440.
(71) Recuerdo que, si la participación de la Ciudad se calculaba dentro de la distribución secundaria, al índice
de 3,5% había que adicionarle aproximadamente dos puntos porcentuales.
(72) Lo que se agrava todavía más en un sistema de gobierno como el nuestro, en el que rige un
presidencialismo absolutamente hipertrofiado (ver NINO, Carlos Santiago, "Fundamentos de Derecho
Constitucional", Astrea, Buenos Aires, 2013, 4ª reimpr., p. 523. Ver también ps. 504/531).
(73) Durante el proceso de formación del Estado argentino, las luchas y tensiones se daban entre la provincia de
Buenos Aires y el interior. Con la consolidación del gobierno nacional, el rol de Buenos Aires fue sustituido por
el poder central o federal.
(74) CASÁS, José Osvaldo, "La insuficiencia financiera...", ob. cit.
(75) CS, 7/12/2001, "El Cóndor Empresa de Transportes SA c. Buenos Aires, Provincia de s/ acción
declarativa", Fallos: 324:4226. En igual sentido, CS, 19/08/1999, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía
Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) c. Buenos Aires, provincia de y otro s/ acción declarativa",
Fallos: 322:1781.
(76) CS en el caso "Santa Fe", Fallos: 338:1356, ya cit. Aquí, y creo que, por primera vez en su historia, el
tribunal especificó que "...esa jerarquía superior que cabe reconocerle a los acuerdos intrafederales y a las
leyes-convenio es inherente a su propia naturaleza contractual en la que concurren las voluntades de los órganos
superiores de la Constitución en aras de alcanzar objetivos comunes. Constituyen, entonces, la máxima
expresión del federalismo de concertación, condición de la que se desprende su virtualidad para modificar
—siempre en el marco de la Ley Fundamental— las relaciones interjurisdiccionales y reciprocas entre la Nación
y las provincias".
(77) FRÍAS, Pedro José, "Federalismo como sistema", en: Hernández, Antonio María (coord.), Derecho público
provincial, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2008, ps. 123/131 (en esp. p. 128).
(78) La naturaleza convencional del régimen de coparticipación como producto del derecho intrafederal fue
reconocida por la CSJN desde antes de la reforma constitucional de 1994. Ver, entre otros, CS, 20/08/1991,
"Transportes Automotores Chevallier SA c. provincia de Buenos Aires", Fallos 314:862; CS, 16/3/1993,
"Expreso Cañuelas SA c. provincia de Buenos Aires", Fallos: 316:324; y, CS, 16/3/1993, "Lorentor SAICeI c.
Buenos Aires, provincia de s/ acción meramente declarativa", Fallos: 316:327.
(79) Ver, entre otros, ZARZA MENSAQUE, Alberto R., "Las provincias en las relaciones
interjurisdiccionales", en: Hernández, Antonio María (coord.), ob. cit., ps. 221/241 (en esp. p. 225) y
CASTORINA DE TARQUINI, María Cecilia, "La provincia y las provincias", en ÁBALOS, María Gabriela
(coord.), "Derecho público provincial y municipal", La Ley, Buenos Aires, 2003, 2da. ed. act., ps. 217/231 (en
esp. p. 225).
(80) Cuando menos desde: CS, 21/11/1958, "Madariaga Anchorena, Carlos Juan s/ demanda de
(81) La CSJN, en el ya citado caso "Santa Fe, Provincia de c. Estado Nacional s/ acción declarativa de
inconstitucionalidad" (Fallos: 338:1356), sostuvo que "[l]a Ley Fundamental (...) regula actualmente tanto los
aspectos sustanciales como los instrumentales de la coparticipación federal de impuestos. Según lo afirmó el
convencional Masnatta, existió consenso en la incorporación del tema en la Constitución Nacional, hasta
entonces reservado al ámbito normativo federal y de derecho público local mediante el sistema de las leyes
convenio. Esa incorporación es calificada por el citado convencional como ‹constitucionalización› de la materia
en examen...". En igual sentido, CS, 24/11/2015, "Santa Fe, Provincia de c. Estado Nacional s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad", Fallos: 338:1389.
(82) Convención Nacional Constituyente, diario de sesiones, 24ª reunión, 3ª sesión ordinaria (continuación),
Santa Fe-Paraná, 4/08/1994, ps. 3173/3174.
(83) CS, 1/10/2019, "Entre Ríos, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad
incidente de medida cautelar", Fallos: 342:1591.

Documento
(84) En ese contexto, el cimero tribunal advirtió los riesgos institucionales que entrañan decisiones como las
adoptadas por la Nación y que fueron invalidadas por en el fallo. En este orden de ideas, la Corte dijo que "...la
Constitución al adoptar la forma de gobierno establece en su artículo 1º el régimen federal. Tanta importancia
tiene esta modalidad política de organización, que la propia Carta Magna la coloca a la par con los caracteres de
gobierno republicano y representativo. De ahí que esa trilogía integra la forma de gobierno de la Nación;
extremo que exige su máxima adecuación y respeto, ya que violar cualquiera de ellas es afectar las bases
mismas del sistema político que nos rige (ROMERO, César Enrique, ‹Estudios Constitucionales›, Imprenta de
la Universidad de Córdoba, p. 13)".
(85) Sí lo hace, en cambio, en los párrafos tercero, quinto y sexto.
(86) Esta no es la única inconsistencia que se presenta para la Ciudad de Buenos Aires en el texto de la
Constitución reformada. Sobre ello, resulta muy ilustrativo el razonado voto del ministro Carlos F. Rosenkrantz
en CS, 4/04/2019, "Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c. Córdoba, Provincia de s/ ejecución
fiscal", Fallos: 342:533. Allí, el presidente del alto tribunal individualizó una serie de normas constitucionales
en las que no se encuentra referenciada la Ciudad de Buenos Aires y destacó que nadie dudaría de que esas
normas alcanzan a la ciudad porteña (i.e., arts. 9 a 12, 75, incs. 12 y 13, CN), al tiempo que reseñó cómo la
propia CS aplicó esas previsiones constitucionales en casos en los que la Ciudad fue parte.
(87) CS, en los autos "Telefónica Móviles Argentina SA - Telefónica Argentina SA c. Municipalidad de Gral.
Güemes", ya citado, del voto del ministro Ricardo L. Lorenzetti.
(88) Es más, aun cuando la Constitución guardara silencio acerca del procedimiento normativo para regular la
coparticipación, tal extremo resultaría directamente de la naturaleza propia del sistema, como ocurrió hasta la
reforma de 1994.
(89) "La insuficiencia financiera...", ob. cit.
(90) BULIT GOÑI, Enrique G, "Sistemas de coordinación de potestades tributarias a distintos niveles de
gobierno en el régimen federal argentino", en García Belsunce, Horacio A. (dir.), Tratado de tributación, tomo I,
volumen 2, Astrea, Buenos Aires, 2003, ps. 27/74 (en esp. ps. 48/49).
(91) CORTI, Horacio G. A., "Potestades tributarias de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", en Casás, José O.
(coord.), Derecho tributario municipal, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2005, 1ra. ed., 1ra. reimpr., ps. 341/347 (en esp.
p. 345).
(92) ÁBALOS, María Gabriela, "Coparticipación impositiva: aportes institucionales de la Corte Suprema de
Justicia", LL. Sup. Const. 2016 (abril), 20/04/2016, (LA LEY, 2016-B, 590 / IMP, 2016-5, 15). Cita online:
AR/DOC/951/2016.
(93) HERNÁNDEZ, Antonio María, "Los aspectos financieros y económicos del federalismo argentino", en
Asensio, Miguel A.; Garat, Pablo M., (coords.), Federalismo fiscal. Experiencia nacional y comparada,
Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2011, ps. 165/198.
(94) GELLI, María A., "Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada", La Ley, Buenos
Aires, 2011, tomo II, 4ta. ed., ampl. y act., 3ra. reimpr., p. 151.
(95) CASÁS, José Osvaldo, "La insuficiencia financiera...", ob. cit. Allí, el referido autor apunta que "...la
participación de la Ciudad de Buenos Aires en los acuerdos previos se ve avalada por ‹El Compromiso Federal
de 1999›, 'El Compromiso Federal de 2000', el decreto 1584/2001, 'El Acuerdo Federal de 2002', el decreto
872/2003 —por el que se creó una Comisión para la Reforma de Coparticipación Federal de Impuestos en el
ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros—, o en la convocatoria cursada por la Comisión de
Coparticipación del Senado, en que su presidente, el senador Jorge Capitanich, invitó a todas las jurisdicciones
participantes del régimen a sentar las bases del futuro acuerdo. Como bien lo señala Aníbal Oscar Bertea, los
diversos convenios y normas 'emanados del propio Gobierno Nacional, ratificados por el Congreso de la Nación
y las legislaturas provinciales, señalan una conducta que no puede ser hoy desconocida, so pena de violentar el
principio jurídico de no argumentar en contra de los propios actos'".
(96) Del caso "Entre Ríos, Provincia de c. Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad
incidente de medida cautelar", ya citado. En similar sentido el máximo tribunal federal se había expresado en
los también ya citados "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina
(AGUEERA) c. Buenos Aires, provincia de y otro s/ acción declarativa" y "Santa Fe, Provincia de c. Estado
Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", entre otros.
(97) Lo hace aun cuando no se verifican los recaudos que exige la CN (i.e., la temporalidad).
(98) En este mismo sentido, ver: SPISSO, Rodolfo R., "Autonomía de la CABA y la coparticipación tributaria
federal. Inconstitucionalidad del dec. 735/2020 y de la ley que lo ratifique", Revista impuestos — Práctica
profesional, Thomson-Reuters, Nº 85-Octubre, 15/10/2020. Cita online: AR/DOC/3270/2020.
(99) Mucho menos podría ampararse el presidente de la Nación en el art. 99, inc. 1, de la CN, ya que la
coparticipación no forma parte de las funciones inherentes a la rama ejecutiva del gobierno.

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obligaba a participarla en la distribución de fondos con su propio contingente.

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"Corresponde al Congreso: (...)

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V.2. El decreto 735/ PEN/2020

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(la bastardilla me pertenece).

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repetición", Fallos: 304:1186, entre muchos otros.

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