UNIDAD 4: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO.

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.- Concepto.- Según Marienhoff la "organización

administrativa" es la estructuración de órganos y atribución de competencias (es decir, la
asignación de funciones a dichos órganos).

La organización administrativa es entonces, el conjunto de normas relativas a la estructura

técnico-jurídica de la administración pública: su composición por órganos y entes
descentralizados como entidades autárquicas y empresas del Estado), funcionamiento,
atribuciones, principios y límites. Sus entes y órganos tienen asignadas funciones
específicas y las formas de organizarse son: centralizada, descentralizada,
desconcentrada.

PERSONAS.- Clases de personas en el Código Civil v Comercial:

Persona humana: es el ser humano de carne y hueso.

Persona jurídica (art. 141): es el ente al cual el ordenamiento jurídico le confiere aptitud
para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de su objeto y los fines
de su creación. La existencia de la persona jurídica privada comienza desde su constitución.
No necesita autorización legal para funcionar (excepto disposición legal en contrario, en
cuyo caso no puede funcionar antes de obtenerla).

Personalidad diferenciada: la persona jurídica tiene una personalidad distinta de la de sus

miembros. Ellos no responden por las obligaciones de la persona jurídica (excepto en los
supuestos que expresamente se prevén).

Inoponibilidad de la personalidad jurídica (art. 144): si se actúa siguiendo fines ajenos a la

persona jurídica o que violen la ley, el orden público o la buena fe o para frustrar derechos
terceros, se imputa a socios, asociados, miembros o controlantes directos o indirectos que
hicieron posible dicha actuación, quienes responderán solidaria e ilimitadamente por los
perjuicios causados. Sin afectar derechos de los terceros de buena fe y sin perjuicio de las
responsabilidades personales de que puedan ser pasibles los participantes en los hechos
por los perjuicios causados.

Personas jurídicas públicas y privadas.

Los entes públicos son creados por el Estado, con excepción de la Iglesia.

Son personas públicas las que persiguen un fin público, o de interés público o de utilidad
general, en tanto las privadas persiguen fines privados o de interés particular.

Los entes públicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder público. Este
principio no es absoluto, puesto que pueden existir entidades privadas con prerrogativas de
poder público y entidades públicas sin esas prerrogativas.

No obstante advertirse que el mayor o menor control es consecuencia y no causa de la

naturaleza de la entidad, lo cierto es que, ante una determinada regulación legal, esta
circunstancia dará una pauta de aquélla.
Criterios para su distinción:

Personas públicas estatales y no estatales. Existe un conjunto de personas jurídicas que

no pueden considerarse privadas, con características muy diversas:

⮚ Son indudablemente estatales, en el sentido de que integran la organización jurídica

de la Nación;
⮚ Además de estas entidades, existen otras personas colectivas que indudablemente
no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la Administración
Pública, sea porque el legislador las creó en ese carácter, sea porque su propia
naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal.

Se reconoce actualmente la existencia de entidades públicas no estatales.

Criterios de diferenciación:

1) Satisfacción de fines específicos del Estado:

Una persona pública ha de ser tenida por personas “estatal”, o sea, encuadrada en la
organización estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes
elementos:

⮚ Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su

actividad; + Creación directa del ente por el Estado;
⮚ Obligación del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios;

⮚ Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que éste cumpla con
sus fines;
⮚ Satisfacer fines específicos del Estado y no fines comerciales o industriales. En
realidad el criterio de finalidad perseguida por el Estado, considerado como opuesto
a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condición sine que non para
atribuir carácter estatal a una entidad.

2) Capital estatal: Este criterio resulta impreciso.

Encuadramiento del ente en la Administración Pública: En nuestra opinión, las personas

jurídicas públicas son o no estatales según que pertenezcan o no a los cuadros de la
Administración Pública, conforme a las normas vigentes sobre organización administrativa.

A los efectos de verificar dicho encuadramiento será fundamental analizar la naturaleza de

las relaciones o vínculos que ligan a la entidad con la Administración Central y la amplitud de
la injerencia o control de ésta sobre aquélla.

Esas entidades ineludiblemente han de ser creación estatal, persiguen fines de bien común
y, en principio, gozan de prerrogativas de poder público, además de hallarse sujetas a un
control estatal de cierta intensidad.

3) Carácter público o privado de los actos que celebran las entidades estatales:

Es acertada la posición de quienes aceptan la existencia de los actos privados de la

Administración, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el derecho civil o comercial.

Entidades públicas no estatales: No integran la estructura estatal y no pertenecen a la

Administración Pública. Sus características son:

⮚ Generalmente, aunque no siempre, su creación se efectúa por ley;

⮚ Persiguen fines de interés público;

⮚ Gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder público;

⮚ Las autoridades estatales ejercen un contralor intenso;

⮚ Su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas

de las personas afiliadas o incorporadas a ellas;
⮚ Quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios públicos;

⮚ Las decisiones que dictan sus órganos no constituyen actos administrativos, lo cual
no excluye la aplicación de las normas y principios del derecho público para reglar
determinados aspectos de la actividad de estos entes.
Personas jurídicas privadas del Estado: Entes privados de propiedad estatal, cuya
condición y régimen jurídico se rigen por el derecho civil o comercial. El Estado en su
accionar con miras al logro del bien común, puede recurrir a la creación de nuevos entes
dotados de una personalidad jurídica distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o
sometiéndose a figuras del derecho público o del derecho privado.

Cuando se adopta una forma del derecho privado, se produce la creación de un nuevo ente
con personalidad propia del derecho privado, si bien sujeto a un determinado contralo.

¿CÓMO SE PUEDEN DIFERENCIAR LAS PERSONAS PÚBLICAS ESTATALES DE LAS

NO ESTATALES?.- Existen distintos criterios al respecto:

- Según Cassagne, van a ser estatales si pertenecen a los cuadros de la

Administración Pública; si no están dentro de esos cuadros no son estatales.
- Según Marienhoff es estatal la persona pública que se encarga de satisfacer fines
específicos del Estado, mientras que es no estatal aquella que se encarga de cumplir
fines de interés general solamente.
- Según Gordillo es estatal el ente cuyo capital pertenece totalmente al Estado.
- Para otros autores lo diferenciador es quien la crea. Si la persona pública es creada
por el Estado, será estatal; si es creada por ley, será no estatal.

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Al principio, las personas jurídicas públicas fueron entendidas y calificadas como personas
jurídicas públicas estatales, aceptándose de ese modo un necesario parangón entre ambos
conceptos: toda persona jurídica pública era estatal, y toda persona jurídica estatal era
pública, lo cual implicaba, además su sometimiento prioritario y preponderante al derecho
público.

Fue Michoud quien primeramente destacó la posibilidad de que existieran personas jurídicas
públicas estatales, y personas jurídicas públicas no estatales, temperamento que fue
doctrinalmente desarrollado por Sayagués Laso, que sostuvo que es innegable que existen
personas colectivas que no son estatales, que no pertenecen a la colectividad, ni integran la
administración pública, ya sea porque el legislador las creó con ese carácter, ya sea porque
su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad de estatal, lo cual no impide, sin
embargo, que tales personas jurídicas sean públicas y estén regidas, en todo o en gran
parte, por el derecho público.

Los criterios propuestos para diferenciar a una y otra clase de personas jurídicas públicas,
son los siguientes:

1) Sistema de la satisfacción de fines específicos del Estado. Según este criterio, son
personas jurídicas públicas estatales aquellas que tienen como objetivo la satisfacción de
fines específicos del Estado, es decir, propios de éste, mientras que son personas jurídicas
públicas no estatales las que no persiguen el logro de finalidades específicas del Estado,
aún cuando las que pretenden alcanzar sean de interés general. Así ocurriría, por ejemplo,
en el caso de aquellas entidades públicas que desarrollan actividades de tipo comercial o
industrial, debiéndose tener presente, sin embargo, especialmente en nuestra época (el
autor escribe en 1984), que el propio Estado crea diversos tipos de entidades públicas que
cumplen cometidos de esa clase, con lo cual el distingo puede no parecer tan claro y
estricto.

2) Sistema que atiende al origen del capital de la entidad. Para quienes propugnan este
sistema, la nota que permite diferenciar y clasificar a una persona jurídica pública como
estatal o no estatal es el origen y la composición de su capital. Si éste pertenece o ha sido
suministrado íntegramente por el Estado, la entidad es estatal; si el capital pertenece o ha
sido suministrado total o parcialmente por personas privadas, la entidad es no estatal. Se ha
señalado, con razón, que este sistema no suministra un criterio de diferenciación cierto, ya
que una u otra forma de integración del capital – total o parcialmente proveniente del Estado
o aun totalmente proveniente de personas privadas- puede darse tanto en el caso de
personas jurídicas públicas estatales o no estatales, citándose, en apoyo de esta objeción, la
situación de las Cajas Nacionales de Previsión, en el régimen de la ley 17.575.

3) Sistema que atiende al encuadramiento orgánico de la entidad. Finalmente, se ha

sostenido que una persona jurídica pública es estatal cuando pertenece y está incluida
dentro de los cuadros que componen la administración pública, siendo no estatal en el caso
contrario. Este criterio no aparece, tampoco, como suficientemente claro y categórico,
máxime si se recuerda que en muchos supuestos no es fácil concluir si una entidad
determinada está o no incluida realmente en la administración pública, sin perjuicio de que
pueda estar o no incluida en los cuadros orgánicos de ésta. \

Todo lo dicho pone de manifiesto que la diferenciación de las personas jurídicas públicas en
estatales y no estatales, no obstante aparecer como atrayente y fundada, es en realidad
bastante confusa, máxime si se considera que los criterios puntualizados para distinguir una
y otra clase de entidades se superponen o coinciden, en gran parte, con los que se aplican
para diferenciar las personas jurídicas públicas de las privadas

Es por eso que distintos autores destacan que la distinción no puede fundarse en uno sólo
de los elementos propuestos, sino más bien en varios o en todos ellos, aún cuando esa
coincidencia no se extienda a la determinación de cuáles deben ser ellos.

Dentro de esa tónica, se ha sostenido que las personas jurídicas públicas no estatales
presentan los siguientes caracteres:

● a) por lo común, su creación resulta de la ley;

● b) persiguen fines de interés público, que no son fines específicos del Estado;
● c) pueden gozar de ciertas prerrogativas de poder público;
● d) el Estado ejerce sobre ellas y su actividad un control intenso;
● e) su capital y sus recursos provienen, principalmente y por lo general, de las
personas que están afiliadas o incorporadas a ellas;
● f) las personas que se desempeñan en esas entidades no son agentes públicos;
● g) sus decisiones y resoluciones no son actos administrativos

Tampoco se debe descartar, como efectivamente ocurre, la posibilidad de que el Estado

cree, para su accionar, personas jurídicas privadas, o más exactamente que adopte, para
llevar a cabo ciertos cometidos, las formas y figuras propias del derecho privado, aunque de
algún modo y en algunos aspectos también sometidos al derecho administrativo, las que
para ser realmente admisibles deberán concurrir, por lo menos de manera indirecta, a la
obtención de los fines específicos del Estado, tal como ocurre en el supuesto de las
sociedades y empresas del Estado, afectadas a la prestación de actividades comerciales e
industriales.

Principios jurídicos de la organización administrativa:

Existen cuatro principios jurídicos fundamentales: jerarquía, competencia,

centralización y descentralización.

Se entiende por organización administrativa el conjunto de reglas jurídicas que determinan la

competencia de los entes y órganos que ejercen función administrativa, sus relaciones
jerárquicas, su situación jurídica, cómo se debe controlar la acción y cómo deben
coordinarse en el interés de la unidad del Estado.

Principio de la competencia:
Concepto.- Es el conjunto de facultades, atribuciones y deberes que la Constitución
Nacional, leyes o reglamentos les asignan a cada órgano y que deben ejercer
obligatoriamente. Esta potestad atribuida a cada órgano, surge ante la imposibilidad de que
todas las funciones las realice un sólo órgano, es decir que a través de la competencia, las
funciones se reparten logrando más rapidez y eficacia, delimitando y regulando las
relaciones entre los órganos.

Esta institución se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y proteger –de una
manera objetiva y muchas veces genérica– el cumplimiento de las finalidades públicas o de
bien común que la Administración persigue.

En el plano de las organizaciones públicas estatales constituye el principio que

predetermina, articula y delimita la función administrativa que desarrollan los órganos y las
entidades públicas del Estado con personalidad jurídica.

Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o círculo de
atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales o bien con un
alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o legal de un órgano o ente del
Estado.

Otro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y atribución, sosteniendo

que, mientras la primera se refiere a la emanación de los actos como una derivación directa
del principio de articulación, la segunda se relaciona con el poder genéricamente
considerado e implica el otorgamiento con carácter necesario y único de una determinada
facultad de un órgano.

El error en que incurren los partidarios de la distinción deriva de definir la competencia como
la medida de la potestad de un órgano, mientras que la competencia consiste en la aptitud
legal para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas.

- Competencia y capacidad: En el Derecho Civil vemos que la capacidad es la regla y la

incapacidad es la excepción (es decir que la persona es capaz de hacer todo. salvo aauello
para lo aue está incapacitado). En cambio, en la comvetencia es al revés: la regla general es
la especificidad (es decir, que sólo puede realizar aquello para lo que se le dio competencia
específicamente) mientras que la excepción es la competencia, es decir que para todo lo
que no esté expresamente autorizado por ley, será incompetente.

La especialidad del órgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad sino de la

norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el órgano fue creado, o bien,
de su objeto institucional. De este modo, el ámbito de libertad del órgano administrativo va a
estar acotado por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del
funcionario.

Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia es la regla.

Fuera de ello, la competencia es la excepción.

El principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del órgano o ente

surja, en forma expresa o implícita, de una norma completa atributiva de competencia y ello
es conveniente en cuanto reduce el margen de actuación discrecional de la Administración,
brindando mayores garantías a los administrados.

Naturaleza jurídica y caracteres: La competencia configura jurídicamente un

deber–facultad. Sus caracteres fundamentales son:

● Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al
principio de la especialidad,
 ● En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar
la actividad, dentro de las atribuciones conferidas,
● Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en
interés público o por una norma estatal,
● Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo integra.

● Improrrogable: la actividad encomendada debe ser realizada por el órgano

competente y no puede transferirse, salvo excepciones (delegación, avocación). -

● De orden público.

Origen o fuente de la competencia: De aceptarse que las diferentes especies de

reglamentos integran el llamado “bloque de legalidad”, es evidente que la competencia
puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el criterio que surge de la LNPA (artículo 3 de
la ley 19549) y de la jurisprudencia anterior.
La jerarquía:

Concepto.- Es la relación de subordinación existente entre los órganos internos de un mismo

ente administrativo. De esta forma hay una relación de supremacía de órganos superiores
sobre los inferiores y de subordinación de éstos a aquéllos.

Dentro de esta relación tenemos líneas (es la sucesión de órganos en sentido vertical) y
grados (indican en qué posición están los órganos dentro de las líneas, en sentido
horizontal). Es decir que existe una escala en donde unos van a estar por encima de otros,
jerárquicamente.

La organización de la administración pública es piramidal: en la punta de dicha figura se

encuentra el Presidente de la Nación, de ahí para abajo se van ubicando jerárquicamente
los demás órganos. Así, por ejemplo, dos órganos diferentes (uno superior y otro inferior)
pueden intervenir en una misma materia (competencia en razón de la materia) pero dentro
de esa materia pueden tener diferente competencia en razón del grado, ocupando así un
grado de jerarquía diferente.

El órgano superior tiene el poder jerárquico sobre el inferior (el cual tiene el deber de
obediencia, siempre que la orden sea legal) como por ejemplo: dirigir su accionar dictándole
normas internas de organización; controlándolo a través de pedidos de informes o
inventarias; avocarse (es tomar una facultad que le corresponde al inferior) o delegarle
(cuando el superior le pasa al inferior una facultad suya); nombrar a sus funcionarios;
resolver problemas entre órganos inferiores.

Existen también en la organización administrativa órganos fuera de las líneas jerárquicas,

que por lo común desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general.
Este tipo de órganos constituye una institución que en la ciencia administrativa se denomina
staf and line.

Los efectos que se derivan de la relación jerárquica trasuntan para los órganos superiores el
reconocimiento de importantes facultades, tales como:

● Dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior,

● Vigilar y controlar la actividad de los órganos inferiores,
 ● Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano
inferior,
● Delegar la facultad de emitir determinados actos,
● Resolver los conflictos interorgánicos de competencia que se suscitan entre
órganos inferiores,
● Designación de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos
inferiores.

El deber de obediencia que tienen los órganos inferiores, se origina precisamente en el

vínculo de subordinación que los une con los órganos superiores. Este deber reconoce sus
limitaciones. Existen dos orientaciones distintas: la doctrina de la reiteración, por cuyo mérito
el inferior tiene la obligación de observar el acto si éste fuera ilegal, quedando desligado de
responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observación; y la doctrina que afirma
el derecho de control material (violación evidente de la ley) que se ubica dentro de aquellas
posturas que admiten el derecho de examen del inferior respecto de la orden del superior.

Control jerárquico.- Es el poder que tiene el órgano superior sobre el inferior dentro de un
mismo ente administrativo A través del control jerárquico se expresa la jerarquía.
Sintetizando, para que haya jerarquía necesitamos 2 cosas:

- superioridad de grado dentro de la línea de competencia (es decir un órgano superior

y otro inferior);
- igual competencia en razón de la materia entre ambos órganos. Esto se aplica sólo
en la actividad administrativa -no en los órganos de los poderes legislativo o judicial-
y sirve para repartir las tareas y ejercer el control sobre el cumplimiento de lo
ordenado (ya que al haber jerarquías, el órgano inferior esta obligado a cumplir lo
que le ordena el superior).

Centralización y descentralización administrativas: Un país adopta el principio de la

centralización cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los órganos
centrales de la Administración, mientras que, por el contrario, cuando las facultades
decisorias se encuentran también adjudicadas a entidades que constituyen la llamada
administración descentralizada o indirecta del Estado, la técnica utilizada se denomina
descentralización.

Centralización.- En este sistema todas las decisiones importantes las toman los órganos
superiores o entes centrales de la Administración, mientras que sus órganos inferiores están
subordinados jerárquicamente a aquellos, es decir, son sus delegados (por ello las pocas
decisiones que adoptan están sujetas a revisión por los superiores). El defecto que presenta
este sistema es que los administrados no tienen un fácil acceso a la administración, por
ejemplo, para pedir o dar informes.

En la centralización, la actividad administrativa se realiza directamente por el órgano u

órganos centrales, que actúan como coordinadores de la acción estatal. Ventajas: puede
prestar un mejor servicio y se hace economía. Desventaja: todo el poder puede quedar
limitado en un sector pequeño.

Órganos de la Administración Pública centralizada.- Son los siguientes:

1) Poder Ejecutivo Nacional (órgano central y coordinador de los demás).

2) Jefe de Gabinete de Ministros (hay una relación jerárquica entre el Presidente y el
Jefe de Gabinete de Ministros).
3) Ministerios (hay relación jerárquica entre el Jefe de Gabinete y los ministros).
4) Secretarías y subsecretarias.
5) Directores generales de administración.
Descentralización.- En este sistema las decisiones importantes las toman, además de la
Administración Central, los entes descentralizados.

Existe cuando las facultades decisorias están adjudicadas a entidades con personalidad
jurídica propia que constituyen la llamada Administración descentralizada o indirecta del
Estado. En la descentralización la actividad administrativa la lleva a cabo indirectamente
órganos dotados de determinadas competencias, que se traducen en poder de decisión e
iniciativa. Constituye un presupuesto de la descentralización administrativa la existencia de
personalidad jurídica, en el organismo en el cual se le transfiere la competencia.

Descentralización política: se refiere al sistema de gobierno de un país, a la estructura del

Estado, a su constitución orgánica; así, un Estado de régimen unitario es “centralizado”
políticamente, en tanto que un Estado de régimen federal es “descentralizado” políticamente.

Descentralización administrativa: son independientes del sistema de gobierno y de la

estructura del Estado; ellas se vinculan a los principios sobre “organización administrativa”,
de los cuales constituyen una expresión; puede haber centralización o descentralización
administrativas tanto en un país unitario como en uno federal. En nuestro país, cada una de
las provincias que integran el sistema federal, en lo administrativo puede organizarse en
forma centralizada o descentralizada. Lo mismo sucede a nivel “nacional”, donde la
Administración puede responder en todo o en parte al sistema centralizado o al
descentralizado. Si a competencia se halla asignada a la Administración directa del Estado,
la descentralización se denomina jerárquica o burocrática; en cambio, cuando las facultades
decisorias se hallan atribuidas a la Administración indirecta del Estado (entidad con
personalidad jurídica propia que asume los fines específicos del Estado) se habla de
descentralización autárquica. La descentralización plantea siempre una relación entre
sujetos estatales, es decir, se trata de una relación interadministrativa, a diferencia de la
desconcentración que implica siempre la configuración de una relación interorgánica.

Autonomía: etimológicamente, es una forma superior de descentralización política, que

conlleva la facultad de darse sus propias normas fundamentales. La autonomía traduce el
reconocimiento a la entidad autónoma de la facultad de darse sus propias normas
fundamentales e implica una potestad normativa originaria.

Autarquía: es la atribución que tienen las personas públicas estatales de administrarse por
sí mismas; éste es un concepto administrativo. La autarquía consiste en la atribución que
tienen las personas públicas estatales de administrarse por sí mismas.

Desconcentración: Es la atribución de facultades decisorias, que no lleva consigo la

creación de una entidad con personalidad jurídica propia; por esta característica se
diferencia de la descentralización. Es una técnica de distribución permanente de
competencias. La desconcentración constituye un principio organizativo que se da dentro de
una misma persona pública estatal; es así que puede tener lugar tanto en la Administración
central como en las entidades descentralizadas.

Existe concentración cuando las facultades decisorias se agrupan en los órganos superiores
de la Administración central, o en los órganos directivos de las entidades descentralizadas.
En cambio, hay desconcentración cuando las competencias decisorias se asignan a órganos
inferiores de la Administración centralizada o descentralizada.