Unidad 2: TEORIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

A) Teoría general de la organización administrativa: noción

El Estado como persona jurídica, se desenvuelve a través de órganos y

distintos entes, a los fines de dar cumplimiento a sus fines específicos, y para
ello adopta distintas formas de organización, como pueden ser la
centralización, descentralización, desconcentración.

La teoría general de la organización administrativa hace referencia a un

conjunto de normas jurídicas que regulan específicamente todo lo que hace a
las competencias, a las relaciones de jerarquía, a las formas de actuación de
los distintos órganos, a través de las cuales desarrolla su actividad el Estado.

I).- La teoría del órgano:

1) Teoría del mandato:

Las personas físicas actúan como mandatarios de la persona jurídica.

Critica: Concepción que se revela insuficiente en la medida en que ella supone

postular que la persona moral puede declarar su voluntad de antemano, al
otorgar ese mandato, presuponiendo lo que se pretende explicar a través del
procedimiento de imputación.

2) Teoría de la representación legal:

Se le reconoció en general, una superioridad técnica sobre la teoría del

mandato, lo cierto es que también tropieza con dificultades jurídicas, pues no
puede explicar cómo es el propio Estado quien designa “su” representante
legal, ya que si la representación presupone la existencia de dos voluntades,
sería imposible al Estado designar su representante, pues el carece en ese
momento de voluntad.

3) Teoría del órgano (relación de tipo institucional)

Intenta explicar, en el Derecho público, la existencia material del Estado, dado

que el órgano deriva de la propia constitución de la persona jurídica, integrando
su estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como si actuara la
propia persona jurídica, no existiendo vínculos de representación entre ambos.

El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona jurídica estatal,

sino que la integra, formando parte de la organización , generándose una
relación de tipo institucional, que emana de la propia organización y
constitución del Estado o de la persona jurídica estatal.

(Juan Carlos Cassagne, Manual de Derecho Administrativo, tomo 1, pag. 250 y

sigts. )
Esta teoría intenta explicar cuáles son los vínculos que existen entre el Estado
y las personas físicas que, a través de su manifestación de voluntad, hacen
que la declaración de voluntad o el hecho o acto que deriva de la misma sea
imputable a la persona jurídica de la cual forma parte. Es decir, existe el Estado
que tiene una serie de órganos que desenvuelven su actividad, y la teoría del
órgano intenta explicar como una manifestación de voluntad emanada de una
persona física, que forma parte del órgano, puede ser imputada al Estado.

El órgano forma parte de la misma estructura de la persona jurídica, pero no

obstante ello, no es sujeto de derecho, no existen vínculos de representación
entre el órgano y la persona jurídica a la cual pertenece, sino que es la manera
o medio, o el instrumento a través del cual el Estado se desenvuelve como
sujeto de derecho.

La teoría del órgano explica cómo se imputa esa voluntad emanada de una
persona física que ejerce la titularidad del órgano, y en virtud de esa imputación
el Estado debe responder por las consecuencias que pueden derivar del
accionar de sus propios funcionarios.

Existen fallos jurisprudenciales de la Corte en virtud de los cuales se ha

establecido que los actos que realicen los funcionarios o los entes de las
personas jurídicas serán atribuidos a las mismas y, como consecuencia de
esto, deberán responder por las consecuencias dañosas, siempre y cuando se
desarrollen o sean atinentes a las funciones específicas de esas entidades,
porque todo el accionar de estos órganos y el actuar del Estado está regido por
el principio de la especialidad. En virtud de este principio, cada órgano tiene
una determinada competencia, y en función de ella puede realizar todos los
actos que se refieran a esos fines específicos que le han sido asignados,
entonces todos aquellos actos referidos al cumplimiento de los fines de la
entidad van a ser atribuidos a esa entidad, y por lo tanto, deberá responder por
las consecuencias dañosas que puedan derivar de ella.

Como las personas jurídicas , y entre ellas, el Estado, requieren de la actuación

de la voluntad de una persona jurídica idónea para ejercer derechos y contraer
obligaciones, encarnando la voluntad del ente , el problema que primero debe
resolverse es el modo en que dicho “querer” se imputa a la persona jurídica, a
fin de producir efectos en el mundo jurídico. Para ello, se elaboraron distintas
concepciones:

• Órgano: la idea de órgano supone la existencia de dos elementos que

constituyen una unidad.
- Elemento objetivo: caracterizado por un centro de competencias
integrado por poderes o facultades.

- Elemento subjetivo: representado por la voluntad y capacidad necesarias

de las personas físicas que desempeñan la titularidad del órgano, cuya
voluntad se imputa a este, que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible
sustentar la responsabilidad de la persona jurídica estatal. El órgano, si bien
forma parte de la persona jurídica estatal, no es sujeto de derechos, lo cual no
obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar
en el mundo jurídico.

Relaciones inter orgánicas.

Los órganos no son sujetos de derecho, careciendo por ende de personalidad

jurídica. Esta circunstancia no impide reconocer la existencia de vínculos
jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica pública estatal.

Estos vínculos hacen referencia a lo que se denominan relaciones inter

orgánicas, es decir, relaciones jurídicas que se producen dentro del
ordenamiento jurídico y que tienen que encuadrarse en lo que es el principio de
unidad de acción estatal, lo que significa que no pueden existir voluntades
contrapuestas.

Estas relaciones inter orgánicas las podemos clasificar en:

• De colaboración: Propuestas

• De conflicto: por cuestiones de competencia

• De jerarquía: ordenes

• Consultivas: pareceres o dictámenes de los servicios jurídicos

permanentes

• De control: observaciones del Tribunal de Cuentas

Concepto de persona, clasificación.

Al hablar de todo lo que hace a la condición jurídica de las personas acudimos

a la normativa del antiguo Código Civil.

Artículo 30: persona es todo ente susceptible de adquirir derechos y contraer

obligaciones.(hoy es el articulo 141 que define la persona jurídica)
El Código hace una distinción entre:

De existencia visible o personas físicas: “Persona Humana” (arts.19 a 140

nuevo Código Civil y Comercial de la nación)

PERSONAS

De existencia ideal: agrupaciones de personas cuya

aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones es reconocida por la
norma.

Personas jurídicas: Públicas o privadas.

Dentro del concepto de persona de existencia ideal o

morales serán personas jurídicas públicas: (art.146 Nuevo C.C.C Nac)

Estado Nacional

Ciudad autónoma de Buenos Aires

Las provincias

Los municipios

Las entidades autárquicas

Los estados extranjeros y otras organizaciones a las que el derecho

internacional público les reconozca personalidad jurídica

La Iglesia Católica

Tendrán condición de personas jurídicas privadas: (art.148 Nuevo C.C.C. Nac.)

Las sociedades

las asociaciones civiles

las simples asociaciones

las fundaciones

las mutuales

las cooperativas, etc

 Personas jurídicas públicas y privadas: criterios de distinción
Para Dromi, los criterios que diferencian a unas de otras son los siguientes:
PERSONAS PUBLICAS
CREACION Tienen su origen en la
DEL ENTE Constitución, aunque también lo
pueden tener en una norma
estatal (ley o decreto)
PATRIMONIO Sus bienes forman parte del
dominio público. El dinero en
efectivo se denomina fondo
público.
RECURSOS Tienen asignaciones realizadas y
establecidas en la Ley de
presupuestos
MODO DE Se encuentran sometidas a la ley
ACTUACION de obras públicas, a la L.A.F., a la
Ley de procedimientos
administrativos, etc.
JURISDICCION Cualquier controversia que se
suscite con relación a la persona
jurídica se somete a la jurisdicción
contencioso administrativo.
CONTROL : La L.A.F. establece un control
interno, a cargo de la SIGEN, y un
control externo, a cargo de la GN.
También puede existir un control
de tipo jerárquico que se realiza a
través del recurso jerárquico
PRIVADAS
Son creados por los particulares a través de
un acto o de un contrato constitutivo
privado, no obstante el Estado con
posterioridad, deba dar su autorización.
Los bienes que componen su patrimonio
serán de propiedad privada, y no están
sometidos a ningún tipo de restricción en
cuanto a su disposición, y el Estado no
tiene injerencia en su manejo.
Si bien pueden recibir algún tipo de
subvención por parte del Estado, no
subsisten solamente de estos fondos.
Su actuación se rige específicamente por
las normas o las disposiciones establecidas
en sus estatutos, y además por el derecho
privado.
Se dirimen los conflictos en la justicia
ordinaria.
No están sometidas a control por parte
de la administración, pero cuando
existe algún tipo de de control, en casos
excepcionales, es menos rígido que en
el caso de las personas públicas. No
existe intervención administrativa,
aunque si la judicial.
B) Principios jurídicos de la organización administrativa

1) Jerarquía: concepto y consecuencias.

La jerarquía ha sido definida como el conjunto de órganos armónicamente

subordinados y coordinados entre sí.

Difiere de la noción de autarquía y autonomía en que mientras estas implican

una relación entre sujetos, la jerarquía constituye una relación entre
órganos de una misma persona jurídica.

Se basa en la preexistencia de una serie de órganos, caracterizados por dos

figuras típicas de toda organización: la línea y el grado.

La línea jerárquica se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical,

mientras que el grado es la posición o situación jurídica que cada uno de los
órganos ocupa en dicha línea. Sin embargo existen en la organización
administrativa órganos fuera de las líneas jerárquicas, que por lo común
desarrollan actividades de asesoramiento en el planteamiento general. Este
tipo de órganos constituye una institución que en la ciencia administrativa se
denomina staff and line.

Los principales efectos que se derivan de la relación jerárquica trasuntan para

los órganos superiores el reconocimiento de importantes facultades como:

Dirigir e impulsarla actividad del órgano inferior

Vigilar y controlar la actividad de los órganos inferiores a través de

diversos actos.

Avocarse al dictado de los actos que correspondan a la competencia del

órgano inferior

Delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su

competencia

Resolver los conflictos inter-orgánicos que se susciten entre órganos

inferiores.

Designación de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos

inferiores.

El deber de obediencia reconoce sus limitaciones. Habida cuenta de la

responsabilidad que emerge para el subordinado, puede señalarse que existen
dos orientaciones distintas: a) la doctrina de la reiteración, por cuyo mérito el
inferior tiene la obligación de observar el acto si este fuera ilegal, quedando
desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su
observación; b) la doctrina que afirma el derecho de control material que se
ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derecho de exámen del
inferior respecto de la orden del superior.

Cadena jerárquica

Uno de los mecanismos de organización de la Administración Pública es

la jerarquía administrativa. Mediante la misma, dentro de cada ente, cada área
funcional administrativa se va subdividiendo progresivamente en nuevas áreas,
que se especializan en determinada función y que se mantienen subordinadas
a la instancia inmediata superior. La jerarquía administrativa es exclusivamente
funcional y se aplica solamente entre órganos de un mismo ente, no existiendo
relación jerárquica entre el funcionario público y el ciudadano, ni con
empleados pertenecientes a otros entes de la Administración Pública.

1. Secretarías ministeriales o secretarías de ministerios

2. Subsecretarías

3. Direcciones nacionales

4. Direcciones generales

5. Direcciones

6. Departamentos

7. Divisiones

2) Competencia: origen y fuentes. Conceptos doctrinarios

Si bien el fundamento de la competencia puede hallarse tanto en la idea de

eficacia como en una garantía para los derechos individuales, cierto es que
esta institución se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y
proteger el cumplimiento de las finalidades públicas o de bien común que la
administración persigue.

La competencia puede considerarse desde muchos puntos de vista y su

significado ha originado grandes desacuerdos doctrinales. Ella puede
analizarse en su condición de principio jurídico fundamental de toda
organización pública del Estado, y también, en su faz dinámica y concreta,
como uno de los elementos esenciales del acto administrativo.

En el plano de las organizaciones públicas estatales constituye el

principio que predetermina, articula y delimita la función administrativa que
desarrollan los órganos y las entidades públicas.

Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el

conjunto o circulo de atribuciones que corresponden a los órganos y
sujetos públicos estatales o bien con un alcance jurídico más preciso,
como la aptitud de obrar o legal de un órgano o ente del Estado.

En la doctrina española, caracterizan a la competencia por su sentido

genérico y objetivo, como figura opuesta a la atribución, resultando esta última
de las manifestaciones específicas y concretas de los órganos que la ejercen.

El error en que incurren los partidarios de la distinción deriva de definir la

competencia como la medida de la potestad de un órgano, mientras que la
competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y ser
titular de ellas.

Art. 3 L.N.P.A.: en una primera aproximación, podemos definir a la competencia

como el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano.

Cada órgano tendrá la titularidad del ejercicio de una parte de las funciones
que correspondan al ente al que se hallan integrados.

La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un

órgano administrativo para el ejercicio de sus funciones.

- Distribución de la competencia: los criterios son:

La especialización

El orden jerárquico

- Competencia y capacidad: distinciones

COMPETENCIA

REGLA: Incompetencia

EXCEPCION: Competencia

Una vez determinada la especialidad, la competencia es la regla.

CAPACIDAD

REGLA: capacidad

EXCEPCION: Incapacidad

Su ejercicio es obligatorio para el órgano. Su ejercicio cae dentro del arbitrio de

su titular

• Caracteres de la competencia.
a) Objetiva: en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal
en base al principio de la especialidad

b) Obligatoria: en principio; cuando el órgano o ente tenga el deber de

efectuar la actividad, dentro de los límites de las atribuciones conferidas.

c) Es improrrogable, por hallarse establecida en interés público por una

norma estatal.

d) Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo

integra.

• Origen o fuente: la competencia puede tener su fuente en el reglamento.

Tal es el criterio que surge de la L.N.P.A.

• Clases de competencia.

En razón de la materia: su clasificación reposa en la naturaleza del acto

conforme al derecho objetivo (Constitución, ley o reglamento) que confiere una
serie de atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la realización de
sus cometidos propios.

En razón del grado o jerarquía: se denomina también vertical y se encuentra

vinculada a la jerarquía. La organización administrativa se integra
generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cúspide se
encuentra el órgano superior, constituyéndose además por un conjunto de
escalones jerárquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del órgano
superior.

En razón del lugar o territorio: se refiere a la determinación de la

competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan
geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos. Atiende a la
existencia de múltiples órganos que ejercen un mismo tipo de competencia
material o funcional.

En razón del tiempo: comprende el ámbito temporal en el cual debe ejercerse

la competencia. En general es permanente, sin embargo en algunos casos solo
puede ejercerlas por un lapso determinado, es un caso de competencia
temporaria.

- Momento para determinar la competencia: el principio general es que la

competencia del órgano debe existir en el momento de iniciarse el
correspondiente procedimiento.
3) Delegación. Suplencia. Sustitución. Intervención. Avocación de
competencia.

Delegación: se trata de una técnica que traduce la posibilidad de

producir el desprendimiento de una facultad por parte de un órgano que
transfiere su ejercicio a otro.
Como es un instituto de excepción, ella requiere el dictado de una norma que la
autorice.

Hay dos especies: delegación legislativa, y delegación administrativa.

La primera, totalmente extraña a la relación jerárquica, se opera cuando el

órgano Legislativo delega, dentro de sus límites, el ejercicio de facultades en el
Ejecutivo.(art.76 Constitución Nacional)

La delegación administrativa admite dos subespecies:

Delegación inter orgánica: consiste en la transferencia de facultades

por parte del órgano superior al órgano inferior (Cassagne), que pertenecen a
la competencia del primero. Se trata de una técnica transitoria de distribución
de atribuciones, en cuanto no produce una creación orgánica ni impide el
dictado del acto por el delegante.

HUTCHINSON: normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a un

órgano de inferior jerarquía, pero nada impide que ella, si esta legalmente
previsto, sea transmitida a un órgano de igual rango.

Delegación entre entes públicos (inter subjetiva): aunque todavía

esta figura no ha sido receptada por el derecho público argentino, nada se
opone a su recepción, en tal caso la norma que lo autorice deberá tener igual
rango que la norma que atribuya al ente competencia.

HUTCHINSON: Art.3 L.N.P.A: consiste en un acto jurídico por el cual un órgano

transfiere a otro el ejercicio de la competencia que le fuere constitucional, legal
o reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener, en el acto de
delegación, una clara y concreta enunciación de las atribuciones que
comprenda la transferencia.

Como el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan solo su

ejercicio, debe reconocérsele el derecho de vigilancia sobre el uso de las
atribuciones delegadas.

Suplencia: no existe propiamente una transferencia de competencia de

un órgano a otro sino que consiste en una modificación de la titularidad del
órgano, en razón de que su titular se halla en la imposibilidad de ejercerla
competencia. En principio no repercute en la competencia del órgano cuyo
titular no puede ejercerla (Ej. Suplencia por enfermedad).

Sustitución: mediante esta no se modifica la competencia del órgano

sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un órgano por otro, sino
que se sustituyen las personas físicas dentro de el (Ej. Recusación o
excusación de un funcionario). Esta erróneamente incluida como excepción
(HUTCHINSON).

Se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el

inferior y procede en casos de deficiente administración o abandono de
funciones en que incurre el órgano que es sustituido. Configura una excepción
al principio de la improrrogabilidad (CASSAGNE).

Intervención: el control represivo que ejercen los superiores jerárquicos,

como consecuencia del poder de vigilancia, puede acarrear que aquellos
dispongan la intervención administrativa de un órgano o de una entidad
jurídicamente descentralizada. Este tipo de intervención no siempre implica la
sustitución o reemplazo del órgano interviniente.

Su procedencia no requiere de una norma expresa, pero la decisión de

intervenir no puede ser arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas
graves, que no sea posible corregir con el empleo de los medios ordinarios.

Avocación de la competencia: consiste en la asunción por parte del

órgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto
que correspondía a las facultades atribuidas al órgano inferior.

La avocación será procedente a menos que una regla expresa disponga lo

contrario. Será improcedente cuando:

• La competencia del órgano inferior hubiera sido asignada en mérito a

una idoneidad especifica.

• Hubiese un recurso planteado ante el inferior.

• Ha habido desconcentración.

4) Centralización administrativa. Descentralización administrativa.

Un país adopta el principio de la centralización cuando todas las cuestiones de

importancia son resueltas por los órganos centrales de la Administración,
mientras que cuando las facultades decisorias se encuentran también
adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administración
descentralizada o indirecta, la técnica utilizada se denomina
descentralización.

La existencia de personalidad jurídica en el organismo estatal al cual se le

encomiendan nuevas actividades o se le transfieren competencias ya
existentes, constituye un presupuesto de descentralización administrativa,
mientras que en la centralización las facultades decisorias se encuentran
reunidas en los órganos de la Administración Central.

La descentralización plantea siempre una relación entre sujetos estatales, es

decir, se trata de una relación inter administrativa. (inter-subjetiva)

Tipos de descentralización.

Descentralización territorial: la descentralización, en sus inicios y durante

el transcurso del siglo XIX, fue concebida exclusivamente como la transferencia
de funciones de la Administración central a las entidades locales. Su
característica esencial la configuraba la presencia del principio de elección de
las autoridades por parte de los administrados.

Descentralización funcional: comprende no solo a los órganos que se

separan de la administración central mediante la técnica jurídica de la
atribución de personalidad a entidades institucionales de carácter fundacional,
sino que incluye la creación ex-novo de persona jurídicas públicas estatales a
la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a
los órganos de la administración directa.

Concentración y desconcentración.

Mientras la descentralización tiene como presupuesto la idea de atribución de

la personalidad jurídica y una relación inter-subjetiva, la desconcentración
entraña una típica relación inter- orgánica en el marco de la propia entidad
estatal.

Tanto la concentración como la desconcentración, constituyen principios

organizativos que se dan en el marco de una misma persona pública estatal,
por lo que bien pueden tener lugar en la Administración central como dentro de
algunas de las entidades descentralizadas.

Existirá concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren

reunidas en los órganos superiores de la administración central

Cuando las competencias decisorias se asignan a órganos inferiores de la

administración centralizada o descentralizada, el fenómeno recibe el nombre de
desconcentración.
 Ventajas de la centralización y desconcentración.

Ventajas de la centralización:

- unidad de acción en la gestión estatal, al eliminarse las contradicciones

que pueden presentarse en un régimen de descentralización.

- mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos servicios

públicos que satisfacen una necesidad más general, dividiendo la retribución
entre todos los administrados del país.

- Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a través del

control jerárquico y de las prerrogativas que derivan del mismo.

Ventajas de la desconcentración:

- Descongestiona el poder público, originando una mayor celeridad en la

resolución de los asuntos administrativos.

- Acerca la administración a los administrados adecuando la actuación de

los órganos a las necesidades que debe satisfacer la acción administrativa.

- Afirma la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros

intermedios de la burocracia al atribuírseles la resolución de asuntos
importantes, haciendo posible que quien deba decidir posea un conocimiento
más profundo, especifico y directo de los problemas que se trate de resolver.

Órgano competente para disponer su creación.

En materia de desconcentración la facultad de distribuir cometidos o funciones

es una facultad propia del poder ejecutivo, por extensión también de cada
persona pública estatal dentro de sus competencias, integrante de la zona de
reserva de la administración.

Respecto de la descentralización, dicha facultad se vincula con las atribuciones

para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al Poder
Legislativo o al Poder Ejecutivo, de acuerdo a lo que determinen los textos
constitucionales.

Derecho Administrativo- Lic. En Cs. Políticas.- TUAP ( 2019)