Universidad Central de Venezuela

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas

Escuela de Estudios Políticos y Administrativos
Organización Administrativa
Gustavo Contreras C.i: 25.014.355

La administración pública desde una óptica formal es el instrumento del estado

para la satisfacción del bien común, esta comprende dentro de sí una serie de entes y
órganos dispuestos de manera jerárquica y organizada para lograr tal fin.

Para el mejor entendimiento de este ensayo, la metodología que utilizaremos será

la de contraste por medio de los conceptos de centros de imputación normativa, la
competencia, la jerarquía, la desconcentración, la descentralización, la delegación
genérica de competencias, la avocación y la desviación materiales en la ejecución de la
competencia; comparando cada uno de estos con los que nos presenta la ley orgánica de
la administración pública en Venezuela (LOPA), veremos si estos se encuentran presentes
dentro de la ley y si cumple sus características.
1. Centros de imputación normativa

Este apartado nos introduce a los conceptos de ente y órgano. Donde el

órgano representa “el elemento primario y constitutivo de la organización de
estado democrático”. La actuación de los órganos es la expresión de las
actividades de los entes y personas jurídicas estatales, esto puede verse reflejado
en el artículo 12 de la LOAP donde la tarea permanente de simplificar los trámites
y supresión de los innecesarios en conformidad con el principio de celeridad. La
organización estatal existe a partir de la presencia de dos o más órganos
vinculados o relacionados entre sí.
El órgano tiene 3 elementos constitutivos:
a. El elemento objetivo o sustantivo del órgano público: Es el propósito o
finalidad del órgano, viene ligado a la competencia que la integran facultades
y obligaciones, de igual manera habilitación jurídica y política, para que actué
en la realidad y se relacione jurídicamente. En la LOAP podemos ver esta
característica en el artículo 15 “Son órganos la unidades administrativas de
la República, los estados los distritos metropolitanos y entes públicos a las
que se le atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros”.
También en el artículo 16 donde los numerales uno (1) y dos (2) donde nos
habla de los requisitos para la creación de órganos y entes.
b. El elemento subjetivo: Nos habla de las personas que integran el órgano que a
su vez son órganos (funcionarios), esto nos dice que existen tanto órganos
unipersonales como pluripersonales. Estos a pesar de ser órganos de un ente,
tienen responsabilidad civil, penal o administrativa por los actos que ordenen
 o ejecuten que violen los derechos previstos en esta ley y la CRBV como
plantea el artículo 8 de la LOAP “Las funcionarias públicas y funcionarios
públicos incurren en responsabilidad civil, penal, administrativa o
disciplinaria, según el caso, por los actos, hechos u omisiones que en el
ejercicio de sus funciones violen o menoscaben los derechos garantizados en
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley, sin que les
sirva de excusa órdenes superiores.”
c. El elemento material: Se refiere a los recursos financieros, así como los bienes
materiales que se le suministra para actuar. Se aprecia en el numeral 3 del art
16 de la LOAP “Previsión de las partidas y asignaciones presupuestarias
necesarias para su organización, funcionamiento o reformas organizativas”

El ente es un tipo de centro de imputación normativa, la mejor manera de

explicar que es el ente es aquella que comienza por el origen de poder público, es
decir, el poder constituyente por medio de la Constitución, organiza la sociedad
en un Estado y le otorga cualidad o propiedad de personalidad jurídica propia,
permitiéndole relacionarse con otros sujetos de derecho, sean personas naturales
o inmateriales. La Constitución en sus artículos uno, dos y tres le otorga un
nombre que es este caso es República bolivariana de Venezuela; de este mismo
modo la Constitución el poder constituyente establece el poder público, la potestad
genérica del estado que suele derivarse en potestades específicas como
concreción de las potestades del Estado. También la Constitución regula como se
relacionan estos entes y órganos.

En Venezuela la Constitución y la LOAP establecen clasificaciones a los

diferentes tipos de entes. Los estados federados, los distritos metropolitanos y los
municipios, estos tres primeros son de carácter político territorial. Los institutos
autónomos y las universidades públicas, corresponden a los entes descentralizados
de carácter funcional con forma de derecho público, de mismo modo el Banco
Central de Venezuela. Y las empresas, las fundaciones, las asociaciones del
Estado son entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado.

La LOAP en el artículo 29 expresa que “Los entes descentralizados

funcionalmente serán de dos tipos:
i. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado:
estarán conformados por las personas jurídicas constituidas de acuerdo
a las normas del derecho privado y podrán adoptar o no la forma
empresarial de acuerdo a los fines y objetivos para los cuales fueron
creados y en atención a si la fuente fundamental de sus recursos proviene
de su propia actividad o de los aportes públicos, respectivamente.
ii. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho público:
estarán conformados por aquellas personas jurídicas creadas y regidas
por normas de derecho público y que podrán tener atribuido el ejercicio
de potestades públicas.”
 2. La potestad

La potestad administrativa es de origen sustancialmente político pues es la

expresión del pueblo que atribuye al Estado como titular del poder constituyente, para
que en su nombre actué con el propósito de lograr el bienestar. Se refiere entonces a que
la potestad es un atributo político jurídico otorgado por el poder constituyente al
Estado, a través de la Constitución, esto es un plano abstracto y genérico, sin referencia
a una relación jurídica concreta y determinada, a través del cual el Estado puede actuar
en la realidad e imponer decisiones, incluso contra la voluntad del sujeto pasivo, con el
propósito de lograr el interés general de la sociedad. Esto lo hace distinto a la
competencia sobre todo porque lo que entenderemos como competencia deriva de la
potestad pública del Estado ya que esta es abstracta y general y las competencias son
específicas y limitadas.

El concepto de potestad tiende a ser muy ambiguo y tiende a generar

confusiones como pasa en nuestra propia LOAP donde en el artículo 102 cuando habla
de los institutos públicos o autónomos y como pueden ser disueltos y liquidados. “Los
institutos públicos o autónomos podrán ser suprimidos por ley, la cual establecerá las
reglas básicas de la disolución, así como las potestades necesarias para que el
respectivo Ejecutivo Nacional, estada, del distrito metropolitano o municipal proceda a
su liquidación” Esto se refiere a poderes derivados de la competencia de control de
tutela, pero como la potestad es anterior a la competencia esto resulta en un fallo dentro
de la norma.
3. La competencia

La competencia es constitutiva de la persona jurídica u órgano público, es un

concepto propio del derecho público, es a tiempo atributiva restrictiva y limitativa del
poder de actuación de la persona jurídica u órgano público, contiene simultáneamente
una facultad y una obligación. La competencia no se presume requiere habilitación de
un texto normativo expresó que se le asigne por ello el órgano o ente al actuar debe
justificarse señalando la norma atributiva de su competencia. Tiene que ser asignada
formalmente por la norma jurídica de manera previa, la competencia es excepcional lo
común es la incompetencia.

La competencia requiere siempre motivación por lo que el órgano o ente debe

decir los hechos las razones de oportunidad y conveniencia y las situaciones jurídicas
que obligan al titular de la competencia actual. Es obligatoria en derogable no puede ser
relajada o negocia da por convenio con particulares ni por vinculación del órgano o
ente.

En la LOAP en su artículo 4 se refiere a la competencia: “La Administración

Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la
asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos
administrativos de carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley,
en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen
democrático, participativo y protagónico.”

La competencia es además de una habilitación normativa, una habilitación

política, finalista, material, ya que tiene una orientación política. Esto se reafirma en el
Artículo 18 de la LOAP: “El funcionamiento de los órganos y entes de la
Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se
establezcan en los respectivos planes estratégicos, compromisos de gestión y
lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada”

Bajo esta visión se ajusta al principio de legalidad en su sentido material (la

norma) y a un principio político de legitimidad, porque se ajusta a la finalidad política
del Estado democrático.
4. La jerarquía

Esta se refiere a la relación de naturaleza vertical, caracterizada por la

subordinación de los órganos de nivel inferior a los de nivel superior, el resultado es la
existencia de un organigrama donde diversos órganos están unidos por una misma
materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen al respecto de esa
materia. Esto permite que la acción del órgano sea coherente, armónica y efectiva bajo
una dirección única.

Desde una perspectiva organizacional, esto permite la distribución y

especialización de trabajo en procesos que se instrumentalizan en estructuras
funcionales y organizadas. Permite el profesionalismo de la función pública mediante el
sistema de cargos asociados a la estructura orgánica.

Esto se ve reflejado en el artículo 28 de la LOAP: “Los órganos y entes de la

Administración Pública estarán internamente ordenados de manera jerárquica y
relacionados de conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles
organizativos. Los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la dirección,
supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la Administración
Pública con competencia en la materia respectiva.

El incumplimiento por parte de un órgano inferior de las órdenes e

instrucciones de su superior jerárquico inmediato obliga a la intervención de éste y
acarrea la responsabilidad de las funcionarias o funcionarios a quienes sea imputable
dicho incumplimiento, salvo lo dispuesto en el artículo 8° del presente Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica”
La jerarquía presenta 4 características

a. Es una relación de organización por la que se asignar y distribuyen

competencias entre órganos que comparten una misma materia y que
pertenecen a una misma organización.
b. Es una asignación originaría de la competencia.
 c. Es una relación jurídica de poder asimétrica en la que el órgano superior
domina al inferior.
d. Implica una vinculación entre órganos. Se refiere a los órganos y no a las
personas física que detentan los cargos de autoridades.

5. La delegación genérica de competencia

Bajo este nombre se encuentran dos tipos de desviaciones de la competencia: la
delegación intersubjetiva y la delegación interorgánica. Algunos autores la llaman
delegación de funciones, y suele producirse en aquellas situaciones de sobre demanda
de trabajo en una o más competencias algunos órganos administrativos, o algunos entes
estatales, por lo que la delegación de competencias es un instrumento de gestión de las
cargas de trabajo. La delegación interorgánica posee ciertas características: Solo se da
entre órganos, se hace por voluntad del órgano superior y para estar habilitado a realizar
una delegación de competencias la norma que permita esa delegación debe estar en el
mismo nivel jurisdiccional que la norma que creo el órgano, la titularidad y
responsabilidad institucional no se trasfieren, pero si la responsabilidad funcionarial.
Por su parte la delegación intersubjetiva se da entre entes, por solicitud de la
persona jurídica principal, y consiste en otorgar autonomía a otro ente para
autorregularse y manejar una competencia, es de carácter temporal y se transfiere la
titularidad de la competencia y la responsabilidad institucional y funcional.
El artículo 33 de la LOAP nos habla sobre la delegación intersubjetiva: “La
Administración Pública, podrá delegar las competencias que le estén otorgadas por ley
a sus respectivos entes descentralizados funcionalmente, de conformidad con los
lineamientos de la planificación centralizada, y de acuerdo con las formalidades del
presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.”
Y el 34 sobre la delegación intersubjetiva: “La Presidenta o Presidente de la
República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o
ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las
alcaldesas o alcaldes, las jefas o jefes de Gobierno y los superiores jerárquicos de los
órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarias o
funcionarios superiores de dirección, podrán delegar las atribuciones que les estén
otorgadas por ley, a los órganos o funcionarias o funcionarios bajo su dependencia, así
como la celebración de actos o la firma de documentos en funcionarias o funcionarios
adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.”

6. Avocación
La avocación responde a una forma de desviación de la competencia que se
presenta cuando un órgano superior conoce un casi de uno inferior para la resolución de
ese caso en particular. La avocación se da entre órganos, por solicitud del órgano que se
avoca, es de carácter temporal para un caso en concreto y no se transfiere la
responsabilidad institucional pero si la funcionarial, este acto será atribuido al órgano
que se avocó.
 En la LOAP, en el artículo 42 se refiere a la avocación como: “Los órganos y
entes de la Administración Pública dirigirán las actividades de sus órganos
jerárquicamente subordinados mediante instrucciones, órdenes y circulares.
Cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por
razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las
instrucciones, órdenes y circulares se publicarán en la Gaceta Oficial que
corresponda.
En todo caso se establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la
difusión de su contenido y su accesibilidad a las interesadas o interesados.”

7. Descentralización
La descentralización suele confundirse con la desconcentración pero su principal
diferencia es que la descentralización se realiza entre entes político-territoriales distintos
y la desconcentración entre órganos.
La descentralización responde a una división de competencias a entes distintos
de la administración central suscritos a la nación, dando también autonomía funcional y
político territorial, por ejemplo los estados federados y los municipios. La
descentralización es una distribución originaria pues está prevista en el texto
constitutivo de la nación.

La descentralización posee estas características:

- Se da entre entes
- Por mandato de la norma
- Es de carácter permanente
- Puede ser Funcional, político-territorial o ambas
- Puede bien implicar autonomía política
- Se trasfiere la titularidad de la competencia
La LOPA se refiere a este concepto en los artículos 30 y 32
Donde explica los conceptos de descentralización territorial y de las
consecuencias de la descentralización.
8. Desconcentración
Se refiere a una asignación o distribución directa y originaria de las normas
atributivas de la competencia al interior de un órgano. Se le confieren algunas facultades
de administración a un órgano subordinado para que los ejerza a título propio, esto
presenta las siguientes características:
- Es una trasferencia parcial porque se refiere a materias específicas y a
facultades determinadas.
- Es originaria porque esta prevista en el texto normativo
- EL órgano superior mantendrá un control sobre la actividad del órgano
inferior
- Se produce desde el órgano central a uno subordinado.
 La LOAP sobre prevé en sus artículos 31 y 32 el objeto de la desconcentración y
como esto lograra dar celeridad a los procesos y servir como instrumento para el bien
general. También habla sobre su derogación lo cual nos indica que es de carácter
permanente al menos hasta que ello cambie en el texto normativo. De igual modo el
segundo apartado del art 32 nos habla de las consecuencias como órgano
desconcentrado.