TEMA 5: EL CONSEJO EUROPEO Y EL CONSEJO DE

LA UE

Ostentan la representación directa de los intereses de los gobiernos de los Estados

miembros en el sistema institucional de la Unión; en principio sólo de rango ministerial,
después también al máximo nivel (jefes de gobierno) en el Consejo Europeo.
Originalmente solo existía una institución (Consejo de la UE) a la que posteriormente se
sumó el Consejo Europeo, con ausencia de los ministros sino con la presencia de quien
está al frente de esos gobiernos de Estados miembros.
La capacidad de decisión básica sigue recayendo en estas dos instituciones en las que
aparecen representados los gobiernos elegidos democráticamente en cada Estado
miembro.
Consejo Europeo (art. 15 TUE y arts. 235-236 TFUE)
Es una institución formal desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, antes existía
pero no formalmente y estaba por encima, por sus funciones más políticas que jurídicas.
El Consejo es el heredero de las “Cumbres” de jefes de gobierno que comienzan a
celebrarse a principios de los años 60 al poco de crearse las Comunidades Europeas. No
se previó ningún foro de reunión periódica de máximos responsables políticos, tan solo se
creó el Consejo de los Ministros.
En los 60 comienza a desarrollarse la práctica de las cumbres sin periodicidad concreta,
con reunión informal de los máximos responsables políticos, que tuvo que ver con la
evolución de las RRII en esa época y en la que se percibe una cierta distensión en las
relaciones que caracterizaron a la Guerra Fría, y se comienza a constatar para que
pudieran tener una cierta voz autónoma los gobiernos europeos sin depender de EEUU.
Esto permitía a los Jefes de Gobierno encontrarse en ambiente informal, para debatir de
temas sobre todo de política internacional.
Estas reuniones que se formalizan a partir de diciembre de 1974 (Cumbre de París), bajo
la denominación de “Consejo Europeo”, inicialmente vinculadas al desarrollo de la
Cooperación Política Europea. Era una decisión más política para consolidar más la idea
de estas reuniones, pero sin cambiar de funciones o retocar el marco institucional.
Se menciona por primera vez en el Acta Única Europea (1987) pues en ella se
constitucionaliza la CPE con las repercusiones que tiene sobre dicho órgano, se regula
luego en el art. 4 del TUE y configura explícitamente como institución de la Unión en el
(Tratado Constitucional) Tratado de Lisboa, que refuerza su papel en el marco del sistema
institucional de la Unión (art. 15 del nuevo TUE).
Composición:
Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros más el Presidente estable del
propio Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión, acompañados por el Alto
Representante (eventualmente por un ministro por Estado y un miembro de la Comisión).
El Tratado de Lisboa introduce como novedad la figura de la Presidencia estable del
Consejo Europeo: elegida por los miembros del propio Consejo Europeo para un período
de dos años y medio, renovable una sola vez; sus funciones serán de impulso y
coordinación de los trabajos del Consejo Europeo, así como de representación de la Unión
en el plano internacional.
Velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en
cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de
Asuntos Generales; se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del
Consejo Europeo; y al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un
informe al Parlamento Europeo.
No tiene tantas funciones ejecutivas, sino más bien logísticas y de coordinación. De hecho
cuando se tienen que tomar decisiones, el presidente no tiene voto sino que tan solo votan
los representantes de los gobiernos. Media incluso cuando hay problemas de
entendimiento.
También le corresponde la representación de la UE en el exterior en asuntos PESC.
Antes ostentaba la presidencia el Jefe de gobierno de aquel Estado miembro que tenía
atribuida la presidencia del Consejo en el semestre correspondiente. Pero se llegó a la
conclusión de que este sistema era poco práctico pues era complicado para realizar las
negociaciones y muy engorroso.
Para evitar estas situaciones se llega a la conclusión de que es mejor implantar una
presidencia estable con los tiempos tasados.
Para coordinar y presidir las reuniones, lo lógico es que el presidente sea uno de los pares
de los jefes de gobierno, habiendo ejercido una responsabilidad similar antes. Se busca
que al dirigir las reuniones tenga una especia de autoridad, y no sean vistos como una
especie de advenedizos sino que sean con cierta experiencia.
Si bien, ello no se contempla en el texto legal de forma expresa, sino que tan solo se
impone la condición de que no puedan ejercer mandato nacional alguno (si bien no queda
despejado que pueda compatibilizar con otros cargos dentro de la UE).
Reuniones dos veces al semestre y, eventualmente, cuando se considere necesario
mediante convocatoria extraordinaria (Reglamento interno, adoptado mediante Decisión
del propio Consejo Europeo de 1 de diciembre de 2009, DO L 315 de 2.12.2009) en la
práctica se ha reunido muchas más veces, a consecuencia de las crisis económicas, brexit,
migraciones…
Se reúne en Bruselas y comparte edificio con el Consejo de la UE y se apoya, en la
Secretaría del Consejo.
El funcionamiento del Consejo Europeo se caracteriza en general y a lo largo de la historia
por su flexibilidad y las decisiones se adoptan por consenso que no es unanimidad en la
que existen vetos (salvo previsión en contrario del Tratado: arts. 235-236 TFUE).
Funciones:
Conforme al art. 15 TUE, “el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios
para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales” (función de
orientación y dirección general) sin ejercer funciones legislativas. Si bien a veces, en las
conclusiones se podía condicionar el papel de las instituciones legislativas. Se adopta una
decisión de enorme transcendencia pero sin concretar legislativamente.
No obstante, el Consejo Europeo ha ido acaparando progresivamente una capacidad de
decisión específica en distintos ámbitos, revestidos de una cierta excepcionalidad o
carácter constitucional; el Tratado de Lisboa refuerza esta tendencia: funciones
constitutivas (modificación de disposiciones y procedimientos establecidos en los Tratados,
como por ejemplo, pasar de la unanimidad en determinadas situaciones a la mayoría
cualificada); funciones institucionales especiales (nombramientos de especial relevancia,
ajustes en el reparto de escaños del PE para los Estados miembros…); funciones
vinculadas a la solución de conflictos de carácter sistémico pues se prevé la posibilidad de
que en caso de bloqueo en la toma de decisiones para temas delicados, se pueda acudir al
Consejo Europeo para despejar dicha situación.
El Consejo Europeo no ejerce funciones legislativas, aunque sí adopta decisiones en los
casos previstos por los Tratados. Al término de cada una de sus sesiones se hace público
un documento con sus “Conclusiones” (resultados de la reunión), que suele ir
acompañado de Declaraciones, Orientaciones, Resoluciones…
Si tienen contenido jurídico se llaman Decisiones que deben ser publicadas al ser
vinculantes.
El Consejo de la Unión (art. 16 TUE y 237-243 TFUE):
Integrado, conforme al art. 16.2 TUE, por “un representante de cada Estado miembro de
rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno de dicho Estado”. Esta
definición amplia se hace para que algunos Estados miembros de estructura compleja o
federal puedan enviar representantes subestatales o de rango inferior al ministro acorde
con su diseño constitucional interno y puedan así representar a todo el Estado miembro.
Por tanto, existe una composición variable del Consejo, que puede reunirse en distintas
formaciones: actualmente son diez (proceso de racionalización que culminó en el Consejo
Europeo de Sevilla, junio 2002, ahora adaptado con el Tratado de Lisboa).
Al principio eran 9 formaciones pero con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, hubo
que desdoblar uno dando lugar al
- Consejo de Asuntos Exteriores individualizado a partir de la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa. Con Ministros de Exteriores.

- Funciones de coordinación del Consejo de Asuntos Generales (hasta la entrada en

vigor del Tratado de Lisboa, formación conjunta con Relaciones Exteriores: CAGRE).
Se suele enviar en nuestro caso al Secretario de Estado para la UE. Tiene una función
transversal de coordinación, por ejemplo: prepara la agenda de los Consejos Europeos.
A él se llevan también todas las negociaciones de ampliación de la UE
 El motivo de desdoble, que antes se reunían de forma conjunta, tiene que ver en lo que
se refiere a la presidencia del Consejo que tiene una relevancia muy notable tanto en
términos políticos como operativos. En términos prácticos porque a la presidencia le
corresponde organizar los trabajos del Consejo, pues la que llama a la votación en
última instancia. Desde un punto de vista más simbólico tiene importancia pues con
carácter general rota cada seis meses entre los Estados miembros y antes de la
entrada en vigor del Tratado de Lisboa también se aplicaba este sistema al Consejo
Europeo, antes del establecimiento del presidente estable.
Estos son los dos que más veces se reúnen, como mínimo una vez al mes. A parte de
estos tiene relevancia el Ecofin, para economía y finanzas o el consejo de asuntos de
Justicia e Interior.
El papel de la Presidencia del Consejo: relevancia política, no sólo en el plano de la
organización de los trabajos de la institución. Como se ha dicho, su presidencia es rotativa
semestralmente.
LA PRESIDENCIA DE LAS FORMACIONES DEL CONSEJO TRAS EL TRATADO DE
LISBOA
 Consejo de Asuntos Exteriores presidido por el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de forma permanente sin atender a criterios
rotatorios que pudieran debilitar su función

 Presidencia de las otras formaciones del Consejo asegurada por grupos

predeterminados de 3 Estados miembros (“tríos”) según un sistema de rotación
igualitaria

Presidencia por un período de 18 meses ( seis meses para cada uno de los tres estados).

• Sistema de rotación que tiene en cuenta la diversidad y los equilibrios geográficos en la

Unión

• Cada Estado miembro preside las formaciones del Consejo durante 6 meses

Con la excepción del “Eurogrupo”, (Consejo de los Estados que forman parte de la zona
euro). Se podría denominar una formación informal del Consejo. No es formación en
sentido estricto pues en el solo se reúnen los ministros de economía de los Estados de la
zona euro (19). Se menciona en un Protocolo anejo a los Tratados que indica que los
Estados que comparten la moneda única puedan encontrarse de forma informal, aunque
cada vez más institucionalizadas, para debatir sobre los temas atinentes a la moneda única
con presencia del presidente del BCE.

Este no toma decisiones como tal sino que se reúne antes del Ecofin para que este sea el
que tome las decisiones. Se establece que los miembros del Eurogrupo elegirán a un
presidente para que coordine estas reuniones. Las recientes crisis económicas han dotado
al Eurogrupo de una importancia justificada pero imprevista.
Lugar de reunión: Bruselas, donde tiene su sede, y Luxemburgo (abril, junio y oct.).

El Comité de Representantes Permanentes (COREPER): (arts. 16.7 TUE y 240 TFUE)

Pieza capital en el funcionamiento del Consejo, ya que se ocupa de la preparación de sus

trabajos y del seguimiento de las cuestiones que éste le encomiende.

Integrado por los jefes de las Representaciones Permanentes de los Estados ante la UE (o
sus adjuntos); en la práctica.

En ocasiones se alcanzan los acuerdos que luego tan solo son ratificados. El COREPER
mantiene una relación constante con la Comisión cuyo representante está presente en sus
reuniones y en las del propio Consejo de la UE.

El COREPER se reúne en dos formaciones distintas:

- COREPER I: representantes permanentes adjuntos (asuntos de carácter más técnico o

de menor calado político)

- COREPER II: representantes permanentes (asuntos con mayor proyección política,

relaciones exteriores…)

Muchas cuestiones quedan ya cerradas en el COREPER y el Consejo se limita a su

aprobación formal al comienzo de cada sesión (Puntos A del orden del día). Los Puntos B
son aquellos en relación con los cuales se produce un auténtico debate en el seno del
Consejo.

Vinculados al COREPER funcionan más de 150 GRUPOS DE TRABAJO Y COMITÉS,

integrados por funcionarios nacionales y que se ocupan de la preparación técnica de las
decisiones. Además de los funcionarios europeos que prestan asistencia técnica e
imparcial a la secretaría general.

Competencias del Consejo:

- Poder general de decisión (políticas internas y externas), compartido cada vez en

mayor medida con el PE [art. 16 del TUE: “el Consejo ejercerá conjuntamente con el PE
la función legislativa y la función presupuestaria”]; función legislativa, mediante el
procedimiento legislativo ordinario o mediante un procedimiento legislativo especial.
Esta prerrogativa general tiene un claro contrapeso: el poder de iniciativa de la
Comisión.

Tiene el poder general de decisión en tanto en cuanto encarna la participación de los

Estados miembros que son los que de verdad deciden, sin perjuicio de que sea la
Comisión la encargada de velar por el cumplimiento.
- Coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros
(funciones de coordinación y definición de políticas con carácter general) se presentan
planes de estabilidad que examina la Comisión pero luego se decide en el Consejo
acerca de los objetivos económicos y la actuación de cada Estado con respecto a
estos.

- Control sobre las competencias de ejecución delegadas en la Comisión; en

determinados casos, posibilidad de reservarse el ejercicio directo de esas
competencias. La norma general es que se delegue en la Comisión la ejecución de
muchas decisiones pero con la facultad de supervisar a esta institución o incluso
reservarse directamente la ejecución de determinadas decisiones.

Procedimiento de toma de decisiones

Mayoría simple (en muy pocos casos), unanimidad (todavía para un cierto número de
supuestos, aunque en franco retroceso) y mayoría cualificada con carácter general.

La mayoría simple se reserva a muy pocos casos, en algún supuesto en el que se

considera indispensable la rápida toma de decisiones como puede ser lo referente a la
política comercial con terceros países en las que las medidas de defensa comercial se
puedan adoptar con este tipo de mayoría.

La unanimidad es el procedimiento más pesado de adopción y susceptible de un mayor

bloqueo en la toma de decisiones, al tener todos el derecho de veto. Se mantiene en un
número relevante de supuestos si bien cada vez se ha ido prescindiendo de ella,
aunque sigue siendo en ámbitos importantes como la política exterior, el
funcionamiento del mercado interior, la fiscalidad del mismo… u otras decisiones
especialmente trascendentales como por ejemplo la aprobación del marco financiero
plurianual cada 7 años que son los recursos económicos que se pone a disposición de
la UE.

La ponderación del voto y el cálculo de la mayoría cualificada, a la que en cada

reforma se ha ido dando más peso en aras de una mayor profundización en el proceso
de integración, encarnando este tipo de toma de decisiones una clara cesión de
soberanía quedando obligado cada Estado por las decisiones de los demás si estas
son mayoritarias y aun no estando de acuerdo el Estado miembro en cuestión con la
única solución admisible de poder interponer recurso ante el TJUE. Una pieza clave
pues, del funcionamiento del proceso de integración es la adopción de decisiones por
mayoría cualificada.

Es por lo tanto, el método más utilizado en el Consejo de la UE. Si bien el umbral de la

mayoría cualificada es lo que más controversias ha generado.

Originalmente, en el sistema vigente hasta finales de 2004, el cálculo de la mayoría

cualificada se calculaba sobre la base de una asignación de votos a los Estados
miembros respetando ciertos equilibrios entre los Estados miembros fundadores, que
se mantienen hasta la cuarta ampliación (vigente hasta: 1.11.2004).
 El reparto original era el siguiente: Alemania, Francia, Italia y RU: 10 votos; España: 8
votos; Bélgica, Países Bajos, Grecia y Portugal: 5 votos; Austria y Suecia: 4 votos;
Dinamarca, Finlandia e Irlanda: 3 votos; Luxemburgo: 2 votos. Era por lo tanto una
horquilla entre 10 y 2 votos que no era muy amplia. Se trata de una proporcionalidad
corregida, decreciente, para garantizar equilibrios internos.

El umbral de la mayoría cualificada se establecía en el 71% de los votos ponderados.

La macro ampliación al Este de Europa trajo consigo la imperiosa necesidad de reforma

por las distorsiones que genera este sistema con una composición de la UE
radicalmente distinta a la de 1957.

Sin embargo, esta cuestión fue la que fracasó en Ámsterdam pero fue conseguida en
Niza in extremis.

Reforma de Niza (antiguo art. 205 TCE):

Para evitar una sobrerrepresentación de los Estados pequeños y medianos había que
corregir esa proporcionalidad, ampliando la horquilla de votos de 29 a 3. Se desarrolla
una multiplicación del número de votos mediante un sistema que favorece a los
Estados miembros más grandes, aunque obviamente también crece el número de votos
del resto si bien los pequeños se multiplican por un coeficiente más bajo.

Alemania, Francia, Italia y RU: 29 votos; España y Polonia: 27 votos… Estonia, Chipre,
Letonia, Luxemburgo y Eslovenia: 4 votos; Malta: 3 votos.

El umbral de la mayoría cualificada se eleva hasta casi el 74% (260 votos sobre 352) y
se añaden dos condiciones para que una decisión pueda adoptarse por mayoría
cualificada:

- Que el número de votos ponderados represente una mayoría de Estados miembros

- Que los Estados miembros que constituyen la mayoría cualificada representen como
mínimo el 62% de la población de la Unión.

Fue lo que se conocieron como redes de contención o de seguridad.

Tratado de Lisboa (art. 16 TUE y 238 TFUE)

Todo ello surge a raíz de la Declaración nº 23 del Gobierno Alemán tras Niza.

Se abandona el sistema de ponderación del voto de cada Estado miembro y se sustituye

por el nuevo sistema de doble mayoría (cuando se decide a propuesta de la Comisión):

55% de Estados miembros (como mínimo 15 de los 27) y que representen al 65% de la
población (idea de UE de Estados y ciudadanos).
Se estableció una red de contención consistente en una minoría de bloqueo compuesta, al
menos, por cuatro Estados miembros, como cautela frente a eventuales coaliciones
integradas por los Estados más poblados y que con dos o tres de ellos sería suficiente
para no llegar al 65 % de la población necesaria para adoptar las decisiones.

Este sistema resulta aplicable desde el 1º de noviembre de 2014 (con la posibilidad de

seguir exigiendo puntualmente la aplicación del anterior hasta el 31 marzo de 2017).

En la práctica en el Consejo no se suele votar, es infrecuente que se vote. Por decisión de

la presidencia se puede decidir votar, si bien lo habitual estas decisiones se terminen
adoptando con el acuerdo de todos ya que dicha mayoría actúa como un instrumento
facilitador de esos acuerdos, pues cuando un Estado ve que hay una mayoría formada,
considera mejor llegar un acuerdo que resignarse a aceptar lo que imponga una mayoría,
llegando a un clima de entendimiento favorable.

Se es mucho más proclive a transigir cuando se ve que tiene todas las de perder
situándose contra una mayoría cualificada, y es mejor prestarse al diálogo y a la
negociación.