98TEMA 4: EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UE.

ASPECTOS GENERALES

La UE cuenta con un marco institucional único, pero no siempre fue así pues había
distinciones para cada una de las tres comunidades europeas hasta el Tratado de Fusión
de los Ejecutivos de 1965.
Las instituciones se recogen en el artículo 13 del Tratado de la UE que dice que las
instituciones son El Parlamento Europeo, El Consejo Europeo, El Consejo, La Comisión
Europea (denominada en lo sucesivo «Comisión»), El Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, El Banco Central Europeo, El Tribunal de Cuentas.
Son 7 de las cuales, 4 siempre han existido: la Comisión, TJUE, Consejo y Parlamento.
A esas cuatro instituciones se le han ido añadiendo otras. En primer lugar el Consejo
Europeo que ocupa la cúspide del organigrama que es reconocido por el Tratado de Lisboa
como institución en sentido estricto, antes existía de forma informal.
El Tribunal de Cuentas al principio se creó como órgano auxiliar, elevado a formal en
Maastricht. El Banco Central es la institución más reciente desde 1998 a raíz de la creación
de la Unión Monetaria.
Se les reconoce ese papel de instituciones pero sí que es cierto que podemos ver cómo se
marca una cierta distinción y en los que podíamos denominar instituciones principales
(tadas excepto el Tribunal de Cuentas y el BCE).
A esas cinco instituciones se le dedica un artículo en el TUE. No hay un artículo ni para el
BCE ni para el Tribunal de Cuentas que aparecen en el TFUE, teniendo el primero un
protocolo propio.
En el fondo, el propio Tratado se marca la distinción entre las 5 instituciones
fundamentales y el resto.
Hay órganos que desempeñan funciones consultivas en el procedimiento legislativo:
Comité Económico y Social y Comité de las Regiones.
No termina ahí la complejidad ya que la UE ha ido creando infinidad de autoridades como
el Defensor del Pueblo, la Oficina de Lucha contra el Fraude etc.) y agencias como AED,
FRONTEX; EUROPOL; EUROJUST, Derechos Fundamentales…
Destaca también el Banco Europeo de Inversiones, como banco financiero público de
carácter internacional. Es un establecimiento público internacional vinculado a los fines de
la UE (no es órgano ni institución en sentido estricto).
Una de las principales novedades introducidas por el Tratado de Lisboa fue la creación de
un nuevo órgano (no institución) que es el Servicio Europeo de Acción Exterior,
configurado como una especie de Ministerio de Asuntos Exteriores de la UE. Es un
organismo funcionalmente autónomo, independiente de la Comisión y del Consejo y
sometido a la autoridad del Alto Representante (art 27.3 TUE y Decisión del Consejo de 26
de julio de 2010, bajo la presidencia de España).
El Servicio Europeo de Acción Exterior se ha creado conforme al apartado 3 del art 27 TUE
que dice que se formará con personal procedente de la Comisión, de servicios
diplomáticos de los Estados miembros y de la Secretaría General del Consejo, ya que se
pretende fortalecer y cohesionar mejor el Servicio Europeo de Acción Exterior.
En Maastricht, había tres pilares y uno de ellos era la PESC para política exterior y
seguridad, y el pilar comunitario con servicios también muy desarrollados en este ámbito.
Era un ámbito más intergubernamental.
Así, en el SEAE desemboca un departamento de la comisión que se encargaba de las
relaciones exteriores (DG RELEX) pasando a ser el componente fundamental del SEAE,
en segundo lugar, en el seno del Consejo de la UE que tiene un aparato mucho más débil
que la Comisión, en la Secretaría General del Consejo se había ido creando un
departamento cada vez más potente de asistencia al Alto Representante PESC, con una
lógica distinta a la de la Comisión. Y en tercer lugar, y con la intención de que el SEAE
interactúe del modo más fluido posible con las diplomacias nacionales, se decide que esa
tercera parte del personal sean diplomáticos nacionales.
El SEAE está en Bruselas pero de él dependen las embajadas de la UE en el exterior, el
Tratado no las denomina embajadas pero cumplen la misma misión. Se habla de
delegaciones europeas en terceros países pero con el mismo estatus que las embajadas.
Y la UE cuenta con una red muy potente de delegaciones en terceros países (actualmente
150).
Todo ello, como se ha dicho, tienen su embrión en la red de delegaciones ya desarrollada
por la Comisión Europea, y los terceros estados comenzaron a reconocer los privilegios e
inmunidades propias del DI. Aunque no era formalmente la representación de la OOII pero
en la práctica y de facto le eran reconocidos tales privilegios.
Con el SEAE se formaliza la representación de la UE por las delegaciones dependientes
del mismo.
Caracteres del sistema institucional
Sistema institucional sumamente original, tanto respecto del modelo clásico de división de
poderes imperante en el interior de los Estados, como respecto de los sistemas
institucionales de otras OOII (sólo en dos de las siete instituciones están directamente
representados los EEmm y el resto representa a otros intereses)
Desde los orígenes se explica como un modelo “cuatripartito” en el que cada institución
representa una legitimidad propia y específica, con intereses concretos. Aunque las
instituciones son más de cuatro, este modelo no ha cambiado radicalmente pudiendo
seguir identificándolo fácilmente.
 Parlamento Europeo: representación directa de los ciudadanos de los EEmm, cobró
mayor importancia desde las elecciones directas de los ciudadanos. Es sin duda, la
institución que más ha cambiado y siempre en un sentido ascendente y ganando peso y
poder en el sistema de la UE. Representa los intereses directos de los ciudadanos. No
se puede identificar solamente con el principio democrático pues son más las
instituciones que hacen visible este principio
 Comisión: personifica el interés general o comunitario, fue una de las grandes
intuiciones de los padres fundadores, el colocar una institución potente, independiente y
encargada de velar por el interés general. Se vela por el proceso de integración, no al
margen pero sí sin estar condicionada por los intereses nacionales concretos por cada
uno de los Estados.

 Consejo y Consejo Europeo: intereses directos de los Estados miembros, de carácter

intergubernamental, con representación directa de los gobiernos de los Estados
miembros que son los directores del proceso. Originalmente se previó solo el Consejo
de la UE a la que se le sumó un segundo órgano llegando al rango de institución tras el
Tratado de Lisboa. El Consejo Europeo con los jefes de gobierno y el Consejo de la UE
con representación de los ministros.

 TJUE: imperio del Derecho, de la legalidad comunitaria; garantiza que la UE funcione

como una “Unión de Derecho”. El proceso de integración debe estar sometido al
imperio de la ley en todo. Desde los años 50 se estableció que cualquier controversia
suscitada por la interpretación y aplicación de los tratados y de todo el derecho
derivado de ello, recaería con carácter exclusivo y obligatorio sobre el tribunal de
Luxemburgo. La integración no sería lo que es hoy sin derecho.

En el caso del sistema institucional de la UE no se puede identificar que cada poder caiga
sobre una institución concreta, sí se identifica el poder judicial con el TJUE del que derivan
también, en cuanto a la aplicación del derecho comunitario se refiere, los tribunales
nacionales.

Pese a la apariencia de una mayor representación de los intereses generales, en realidad

el centro de poder en el sistema institucional descansa en el Consejo/Consejo Europeo.

La separación de poderes entre ellas no es orgánica, sino funcional: varias de las

instituciones concurren en el ejercicio de determinados poderes (así, por ejemplo, el poder
ejecutivo se reparte entre la Comisión y el Consejo; el legislativo entre el Consejo y el PE,
pero sin que ninguno de los dos tenga apenas iniciativa legislativa, que corresponde
básicamente a la Comisión…)

El sistema institucional funciona conforme al denominado “método comunitario”, basado en

la existencia de un “triángulo” (Comisión-Consejo-PE) cuyos componentes colaboran de
forma original en la elaboración de las normas: propuesta de la Comisión-decisión del
Consejo y PE. Los órganos interactúan entre sí para procurar la toma de decisiones. La
mecánica institucional siempre se ha basado en la idea de diálogo entre tres instituciones.
En cada institución existen diferentes criterios de mayorías para adoptar las decisiones.
Todo ello siguiendo las directrices del Consejo y sometidos a lo impuesto por el TJUE.

El núcleo de poder recae en los Estados miembros, pero esa preponderancia en la toma
de decisiones se ve matizada por la presencia de la comisión, la importancia del
Parlamento.
El funcionamiento del sistema está presidido por el principio de “equilibrio institucional”:
cada institución debe ejercer sus competencias sin invadir las de las demás y dentro de los
límites y condiciones impuestos por los Tratados (TJCE, s. 22.5.1990, PE c. Consejo,
Chernobyl). Sirve correctivo de excesos que puedan producirse en la toma de decisiones.

Este asunto del que se deriva jurisprudencia, dirimía si el Consejo había actuado
correctamente al fijar un reglamento acerca de productos radioactivos y derivados,
adoptándolo con una base jurídica de un Tratado que exigía solamente la consulta al
Parlamento Europeo, y este a su vez consideraba que la base debía ser distinta con mayor
importancia del Parlamento en la toma de decisiones (máxime tras la entrada en vigor del
Acta Única). El TJUE considera que ante el equilibrio institucional, aunque no se disponga
de forma expresa se entiende que el Parlamento tiene legitimación para defender las
competencias y prerrogativas que le son propias frente al resto de instituciones al poder
ver invadidas sus competencias, y se basa exclusivamente en el principio de equilibrio.

ART. 13.2: contempla expresamente los principios de atribución y cooperación leal entre
las instituciones de la Unión, y “refleja el principio de equilibrio institucional.

Como consecuencia, importancia del diálogo interinstitucional exigido por los Tratados y
que se puede traducir en la celebración de acuerdos interinstitucionales (art. 295 TFUE)

Sedes, régimen lingüístico y función pública

La determinación de las sedes de las instituciones y órganos de la UE ha sido siempre un

problema muy sensible, dando lugar incluso a varios pronunciamientos del Tribunal de
Justicia. Las decisiones pertinentes deben ser adoptadas de común acuerdo por los
gobiernos de los Estados miembros (art. 341 TFUE). Siempre ha existido concentración y
cercanía en torno a las sedes con preponderancia de los Estados fundadores.

El TFUE obliga a fijar las sedes de mutuo acuerdo. En la actualidad, el art 341 TFUE va
acompañado de un protocolo en el que se recoge la ubicación de las sedes de
instituciones y órganos y refleja los acuerdos que se han ido adoptando y que generaron
tensiones importantes entre algunos estados, que incluso provocaron que tuviera que
intervenir el tribunal de justicia. Hoy la situación es pacífica. La UE sigue creando nuevas
agencias y organismos, y como consecuencia del Brexit ha habido que reubicar la sede de
algunos organismos que tenía sede en RU. El episodio más importante fue la decisión de
la ubicación de la Agencia Europea del Medicamente con aspiración en Barcelona pero
que finalmente no fue ubicada en nuestro país.

El problema más delicado siempre ha estado con la sede del Parlamento Europea, dividida
en tres estados distintos con los problemas generados en su día por las pretensiones
francesas (Estrasburgo) y Bruselas (por motivos de concentración de instituciones).
Conflicto que se saldó con sede en Estrasburgo donde se celebran los periodos parciales
de sesiones plenarias mensuales y la presupuestaria, celebrándose el resto en Bruselas
incluso las sesiones de las Comisiones.

La secretaría del Parlamento se fijó en Luxemburgo.

Y se aceptó que las primeras sesiones del Consejo de la UE se celebraran en Luxemburgo
La Comisión tiene sede en Bruselas, el TJUE y Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, el
BCE tiene sede en Frankfurt, y el Comité económico y social en Bruselas como el Consejo
Europeo.

Como se ha dicho, tras infinidad de vicisitudes, esta cuestión se encuentra actualmente

regulada en un Protocolo anejo al TFUE, que mantiene a grandes rasgos el sistema
“salomónico” (y en algún caso costoso) de reparto de sedes entre diversas ciudades
europeas (p. ej. Parlamento Europeo)

En España: Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo (Bilbao), Oficina de

Armonización del Mercado Interior (Alicante) y Agencia Comunitaria de Control de Pesca
(Vigo).

Régimen lingüístico: 24 lenguas oficiales (art. 55 TUE, textos auténticos de los Tratados;
apartado 2º a propuesta de España); otras tantas versiones del DOUE. El artículo 55 TUE
habla de las distintas lenguas en las que se redacta el Tratado y por ello se consideran
oficiales. Tras el Brexit, el inglés no ha dejado de ser lengua oficial, pero tiene mucha
importancia el francés, sobre todo en las sedes judiciales para deliberar. En el resto de
instituciones deben poder expresarse en su lengua materna, pero esto es inviable en las
reuniones de trabajo en las que se impone el inglés.

El Diario Oficial de la UE se publica en todas las lenguas oficiales.

El art 55, tiene un segundo párrafo que fue una propuesta del gobierno español, y por el
que el Tratado podrá asimismo traducirse a cualquier otra lengua que determinen los
Estados miembros entre aquellas que, de conformidad con sus ordenamientos
constitucionales, tengan estatuto de lengua oficial en la totalidad o en parte de su territorio.
El Estado miembro de que se trate facilitará una copia certificada de estas traducciones,
que se depositará en los archivos del Consejo

Estatuto común de la función pública

Aunque en las instituciones trabajan personas funcionarios, con personas que trabajan con
contratos temporales o son funcionarios de los Estados cedidos, sí que hay un estatuto
común para todo el personal como:

+ Protocolo sobre los Privilegios e Inmunidades, anejo al TFUE (no afecta sólo a los
funcionarios de la UE).

ALGUNOS DATOS SOBRE EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA UE:

En torno a un 6% del presupuesto general de la UE se dedica a personal, administración y

mantenimiento de edificios;
Las tres instituciones con mayor número de personal,

+ Comisión Europea: unas 32000 personas;

+ PE: en torno a 7500 personas trabajando en la Secretaría General y los grupos políticos;
+ Consejo: unas 3500 personas trabajan en su Secretaría General que también se refiere
al Consejo de la UE.

De todo el personal al servicio de la UE, aproximadamente 4300 son traductores y 800

intérpretes; el coste de preservar la diversidad lingüística no llega al 1% del presupuesto de
la Unión…

En los tribunales hay juristas lingüistas para traducir toda la jurisprudencia emanada de
dichos órganos.