LECCIÓN 15

SUJETOS ACTIVOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA

I. GENERALIDADES

Los sujetos activos de esta relación son siempre la Federación,

los Estados, los Municipios y algunos organismos debendescentralizados,
venir seña
como el IMSS, INFONAVIT, ISSSTE, etc., los que
concreta
lados en la ley, por respeto al principio de legalidad y más
mente al de reserva de ley. Suce
Sin embargo, lo antes mencionado tiene sus excepciones.
como sujeto pasivo de
de muchas veces que las leyes fiscales reputan niveles administrativos.
diversas contribuciones al Estado, en todos sus
su artículo 1°, al decir que
Esto lo reconoce expresamente el CFF, encontribuciones únicamente
la Federación queda obligada a pagar
cuando las leyes fiscales lo señalen expresamente. Se presenta tam
Federación, los Estados y
bi¿n en la LIVA, en su artículo 3°, que la
y pagar el IVA, siempre
Municipios, entre otros, deberán trasladar
causen derechos federales. Lomismo
que los actos que realicen no artículo 1° de la LIEPS. Otro tanto se
establece el párrafo último del
el 36 de la LA, etcétera.
indica en la LISTUV en el artículo 2°, en
la teoría jurídica, estos entes
Como se ve, aunque repugne a simultáneamente: pueden Ser
püblicos pueden tener dos calidades
sujetos activos o pasivos, sujeto activo de la relación tribu
Creemos que puede definirse el
en que se
taria sustantiva como "el acreedor de la prestación pecuniaria aquel
concreta formalmente la obligación tributaria y más genéricamente comohacer, no
adeuda una prestación fiscal consistente en un dar,
a quien se le
hacer o tolerar".
TRIBUTARIA
PODER TRIBUTARIO Y LA COMPETENCIA
. BL
relacionado en forma muy amplia, con lo anteriormen
Un temna
el relativo a la competencia que tiene cada ente pú
te expuesto, es
363
364 JUAN MANUEL ORTEGA MALDONADO

blico para crear yaplicar las contribuciones. En este sentido es e

ciso diferenciar los conceptosde poder tributarioy competencia
El poder tributario consiste en la facultad que tiene un tributarin
ente públi.
co, para imponer las contribuciones necesarias a fin de realizar
funciomes. Esta facultad, sólo la tienen el Estado Federal y las Entida.sus
des Federativas; no así los municipios ni los organismos
descentralizados
La competencia tributaria, consiste en la facultad para
tributo cuando se ha producido el hecho generador; estarecaudar el
tienen las tres instancias gubernativas y algunos organismos facultad
descentra
la
lizados facultados por ley.
Sainz de Bujanda y en general la mayoría de la doctrina europea,
clasifican a estos órganos como sujetos activos del poder tributario y
sujetos activos de la obligación tributaria. 556
Ahora bien, no existe en la Constitución Federal una línea que
separe con exactitud la competencia que tienen la Federación ylas
Entidades Federativas para imponer contribuciones. Agustín García
Silva57 efectúa un interesante resumen de los antecedentes
cionales de la facultad federal a imponer contribuciones y elconstitu
intento
de Lázaro Cárdenas en 1942, para delimitar los ámbitos
tributarios;
propuesta que fue rechazada por el Congreso. A pesar de esta dif
cultad, existen preceptos constitucionales que arrojan una visión pa
norámica al respectó. Apoyados en estas disposiciones, la SCJN ha
sentadojurisprudencia para aclarar el asunto, al decir:
"La Constitución General no opta or una delimitación de la
competencia
federal y estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo,
cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva
de la Federación y los Estados en la mayoria de las fuentes de
ingresos (artcu
lo 73, fracción VIIy 124); b) Limitaciones a la facultad impositiva de bs
tados mediante la reserva expresa y concreta de determinadas materiaslosa a
Federación (articulo 73, fracción XXIX); y, c) Restricciones expresas a la potes
tad tributariade los Estados (articulos 1l7, fracciones IV, V VIyVIIy l18)"558

Esta reserva competencial entre la Federación y los Estados que

prevé la Constitución Federal para imponer contribuciones, se vulnera
por el hecho de que los Estados celebran conyenios de coordinacion
en materia de contribuciones con la Federación, para
yoluntariamente
556 SAINZ DE BUJANDA, Fernando, op. ci., pp. 620 y
557 GARCÍA SILVA, Agustín, "Análisis constitucional de621.
los ámbitos de la re
ción, loOs estados y municipios", en Obra conmemorativa de los 50 Años del TFE Tomo
TFF, México, 1988, pp. 300-308.
558 Jurisprudencia 56 de la Primera Parte, del Apéndice 1985.
 PRIMER CURSO DE DERECHO TRIBUTARIO MEXICANO 365

ahstenerse de gravar ciertas áreas o actividades, a cambio de percibir

participaciones en los impuestos y derechos que cobra la Federación.
En nuestra opinión esto es inconstitucional, precisamente por la
imposibilidad jurídica de que dos entes puedan delegarse facultades
gue son inherentes a ellos y sin que la Constitución establezca expre
samente la posibilidad de convenir sobre materia impositiva. Entre el
Estado y sus municipios, la facultad para delegar esta función sí se
halla establecida en el artículo 115 constitucional.
Noobstante lo nebuloso del punto, es posible diferenciar algunas
ramas queen exclusiva corresponden a cada órgano político-adminis
trativo.

II. PoDER TRIBUTARIO FeDERAL

Se ha dicho que la Federación tiene un Poder Tributario ilimi

tado, en atención a lo dispuesto por la fracción VII, del artículo 73
constitucional, por cuanto posibilita a ésta "mponer las contribuciones
necesarias a satisfacer elpresupuesto de egresos ", lo que significa que puede
imponer cualquier tipo de gravamen.
Sin embargo, a diferencia de que lo que sostienen algunosautores,
como De la Garza, Vizcaíno, Montañez Ojeda, etc., creemos que en
virtud a la reforma implementada en 1983 al artículo 115 constitucio
nal, la materia inmobiliaria se erige como el único obstáculo al poder
tributario federal. En todas las demás áreas este poder es ilimitado.
Ahora bien, de la jurisprudencia citada anteriormente, hemos visto
que existen materias conferidas en forma exclusiva a la Federación
para imponer sobre ellas cualquier tipo de contribución, según lo
dispuesto por la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, que
dice:
I Sobre el comercio exterior, es deci, de importaciones o exportaciones.
2° Sobre aprovechamiento y explotación de los recursos naturales com
prendidos en los párrafos 4P y59 del articulo 27 (que se refieren a la ma
tena de minería ypetróleo en todas sus modalidades, así como las
aguas federales). Por ejemplo, la SCJN declaróque los derechos por
uso o aprovechamiento de aguas del subsuelo que había estableci
do el Estadode México, estaban invadiendo las facultades del Congreso
Federal, fundándose en este precepto.
3* Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.
4* Sobre servicios búblicos concesionados o directamente administrados
vías
Pe e gobierno federal (en general se habla de las concesiones de
generales de comunicacion, radio y televisión).
366 JUAN MANUEL ORTEGA MALDONADO

5° Especiales sobre:
a) Energía eléctrica.
b) Producción y consumo de tabacos labrados.
c) Gasolina y productos derivados del petróleo.
d) Cerillos y fósforos.
e) Maguey y productos de su fermentación.
f) Explotación forestal.
g) Producción y consumo de cerveza.
Lajurisprudencia mencionada señala también que la Federación
tiene poder tributario exclusivo en los supuestos a los que se refiere
el artículo 117, fracciones II y VIl constitucional por cuanto que los
Estados no pueden hacerlo. En otras palabras, los Estados están im.
pedidos para gravar esas áreas, pero no la Federación: "Emitir monedo
como recurso financiero, estampillas para pagar tributos y utilizar los procedi.
mientos alcabalatorios"
Por otro lado, existe una gran controversia sobre el contenido
de la fracción X del artículo 73 constitucional en la medida gue
establece una facultad de la Federación para legislar sobre "hidrocar
buros, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestasy sorteos, ins
tituciones de créditos, enengia eléctrica y leyes del trabajo". Autores como
Flores Zavala afirman que si la Federación tiene facultad exclusiva
para legislar sobre tales materias, la tendrá para imponer contribucio
nes, pues éstas se establecen sólo en leyes. 559
Al interior del Pleno de la SCJN se han dado intensos y muy
interesantes debates en torno a la interpretación y alcance que debe
darse a esta fracción X. Podemos resumir que las posturas giran en
torno a dos grandes series de argumentos. Quienes son proclives a
una interpretación literal del precepto por respeto al artículo 124 de
la propia constitución y quienes se decantan por una interpretacion
sistemática del mismo al colocar esta fracción con relación a la trac
ción XXIX, del mismo. Respecto a la primera postura se ha dicho o
siguiente:
artículos 13:
a) Debe efectuarse una interpretación literal de losextraordinaria-
fracción X y 124 constitucionales, ya que su texto es sentido
el
mente claro; no hay razón jurídica para intentar modificar pues
y alcance de la norma mediante la interpretación integradora,
intérprete pue-
hacerloimplicaría dejar la puerta abierta para que el
lugar a
da crear figuras que el Constituyente no estableció, dando

S9 FLORES ZAVALA, Ernesto, op. cit., pp. 369-370.

 PRIMER CURSO DE DERECHO TRÊBUTARIO MEXICANO 367

inseguridad jurídica yfacilitando que la Constitución quede total o

parcialmente incumplida.
b) De la interpretación de la fracción X, del artículo 73 de la
Constitución Federal, adminiculada con lo que establece el artícu
lo 124del mismo ordenamiento legal, se colige que la facultad que
el precepto primeramente citado otorga al Congreso de la Unión
para legislar en las materias a las que alude, es exclusiva de este
örgano y abarca todos y cada uno de los aspectos relacionados con
ellas, incluyéndose lo relativo a las contribuciones, ya que al disponer
que tiene la facultad para legislar en toda la República sobre las
materias que cita, le otorga una facultad genérica, en la que no distin
gue nilimita y legislar sobre una materia o actividad incluye necesaria
mente el derecho de fijar los requisitos necesarios de esa actividad, así
como la enumeración de las obligaciones que se contraen al colocarse
el individuo dentro del régimen legal respectivo.
c) Es incorrecto que la facultad para establecer contribuciones
respecto de la materias a las que alude la fracción X, del artículo 73
constitucional, sea una facultad concurrente entre la Federación y los
Estados, ya que el artículo 124 establece un régimen de facultades
expresas, lo que significa que cualquiera de ellas debe estar expresa
mente concedida para que pueda ejercerse. De aceptar que los Estados
también pueden establecer tales tributos, se estaría creando, además
de las facultades exclusivas, concurrentes eimplícitas, una nueva facul
tad constitucional: aquella que conceda la SCJN.
d) El hecho de que el legislador haya establecido en el artícu
loUnión
73, fracción XXIX, de la Ley Fundamental, que el Congreso de la
tiene facultad para establecer contribuciones respecto de las
materia que se enlistan en dicha fracción, no significa que únicamen
te respecto de éstas pueda hacerlo, y no así por lo que respecta a las
que se señalan en la fracción X del mismo ordenamiento legal, toda
Vez que el establecimiento de la fracción XXÍX obedece sólo a que el
en
gislador estimóimportante que respecto de estas contribuciones
especial se diera una participación, por imperio de la propia Consti
tución, a las entidades federativas, y respecto de una de ellas se
Teaistribuyera a su vez de los Estados a los Municipios.
para establecer
e) De aceptarse que los Estados tienen facultad
Contribuciones en las materias que se indican en la fracción X, del
articulo 73 de la Constitución Federal, se atentaría contra el principio
de legalidad tributaria que exige que el ente püblico que cuente con ya
lacultades legislativas sea el sujeto activo de la relación tributaria,
que si un tributo sólo se puede establecer por medio de leyes, y si a la
Federación se le concediÕla facultad para legislar sobre la materia de
368 JUAN MANUEL ORTEGA MALDONADO

juegos con apuestas y sorteos, dentro de la cual va incluida la

de imponer tributos sobre esa materia, es obvio que sólo ella puede facultad
expedir las leyes correspondientes.
Para quienes defienden una interpretación sistemática de la frae
ción X, del artículo 73, en relación con la fracción XXIX, del mis
precepto, los argumentos son del tenor siguiente:
a) Al no ser claro el límite entre las facultades de los
Estados y
las de la Federación en el campocompetencial en materia tributaria
para delimitarlo no debe atenderse en exclusiva a las atribuciones
establecidas de mnodo genérico en la Constitución a favor de la legis
lación federal, sinoque la labor de determninación de tales cuestiones
debe descansar en una interpretación sistemática e integradora de los
preceptos de la ley fundamnental aplicables al entorno impositivo, gue
permitan llevar a cabo una labor interpretativa que conduzca a una
solución coherente con el sistema federal que rige al Estado mexicano.
b) Elhecho de que, por un lado, la fracción X, del artículo 73
constitucional señale las facultades del Congreso de la Unión para
legislar sobre determinadas materias y por otro, la fracción XXIX de
dicho numeral aluda expresamente a la facultad de aquél para esta
blecer contribuciones sobre ciertos rubros, lleva a inferir que no existe
la intención del constituyente de establecer dos apartados distintos
para regular una misma situación jurídica, toda vez que si se hubiese
estimado que legislar sobre determinadas materias implicaba estable
cer contribuciones sobre dicho campo de regulación, resultaría ocioso
que se reiterara o estableciera dicha facultad en diversa fracción o
apartado del propio texto constitucional.
c) El artículo 31, fracción IV, de la Constitución establece la
obligación de contribuir a los gastos públicos de la Federación, Esta
dos o Municipios y esto supone que las autoridades de cada uno e
estos órdenes jurídicos se encuentren en aptitud, dentro de su marco
Competencial, de fijar y percibir las contribuciones necesarias pard
satisfacer los gastos públicos relativos.
d) Dentro de las prohibiciones absolutas que se consagranesta-
puedan
manera expresa en la Constitución para que los Estados prohibida ni
blecer gravámenes en ciertas materias, no se encuentra y
sorteos.
condicionada la facultad de gravar los juegos con apuestasfracción XXIX,
e) No puede concluirse que el párrafo final de la constituyente de
del artículo 73 constitucional, revele la intención del
tributaria a carrgo
establecer una limitante en lo relativo a la potestad solamente a las
de la Federación, puesto que tal párrafo se refiere invocada
5, de la
contribuciones especiales previstas en el numeral
 PRIMER CURSO DE DERECHO TRIBUTARIO MEXICANO 369

fracción, constituyendo una regla de carácter excepcional, aplicable

únicamente a esta clase de tributos específicos o especiales, cuya in
tención fundamental es que la Federación lleve a los Estados alguna
participación de aquellas contribuciones que, por la materia sobre la
que recaen, son propias de la potestad federal.
f) No puede existir una aplicación indiscriminada del artícu
lo 124 constitucional, dado que ello haría imposible la existencia de
las facultades implícitas y concurrentes, por ser claro que ni las pri
meras ni las segundas son expresamente reservadas a la Federación.
g) No existe en la Constitución Federal ningún precepto que dis
ponga que sólo existirán facultades concurrentes cuando ellas estén
expresamente consagradas en la Constitución.
h) Aceptar otro criterio implicaría un golpe enorme al sistema
federal, en tanto que los Estados quedarían propiamente sin ninguna
capacidad para imponer tributos en todas las materias a que alude la
fracción X, del artículo 73, con la consiguiente privación de fuentes
de ingresos y cancelación de las obras de beneficio colectivo que con
tales ingresos se pudieran llevar a cabo.
i) Se llega a la conclusión de que cuando el constituyente otorgó
exclusivamente a la federación la facultad de legislar sobre las mate
rias a que alude la fracción X, del artículo 73 constitucional, se refiere
en materia
a los aspectos que conforman la regulación sustantiva
Sobre juegos con apuestas y sorteos, empero no le otorgó de manera
exclusiva la facultad de imponer contribuciones, sólo así cobra senti
do que más adelante en la fracción XXIX estableciera un régimen
fiscal especial a favor del erario federal, cuyas fuentes impositivas no
COinciden en todos sus rubros, con las materias señaladas en la fracC
CIôn X, ni viceversa, de lo que se infiere que esa facultad la pueden
ejercer también las legislaturas locales por tratarse de un renglón
entidades federadas.
donde hay concurrencia entre la Federación y las
137/95 por mayoría
La primera postura fue defendida en el A.R. A.R. 471/2001,
de b votos contra5. La segunda ha sido apoyada en el que
también por mayoría de 6 votos, lo que significa, por un lado,
ninguna de ellas es idónea para integrar jurisprudencia y por otro,
yue la controversia seguiráviva por algunos años más. En ambas
juegos con
TCsoluciones lo debatido era concretamente el tema deartículo
fracción X del 73
puestaS y sorteos que se menciona en la legislar
COnstitucional como facultad exclusiva de la Federación para
dspecto; pero paradójicamente, para cuando el Pleno de la SCIN ha
ebatidoel temade la competencia establecer conribuciones al
fracción X, del artículo 73
terco, que también se incluye en esa adoptando los ar
constitucional, estableció la jurisprudencia l5/98,
370 JUAN MANUEL ORTEGA MALDONADO

gumentos de una interpretación sistemática de la fracción X, en re.

lación con la fracción XXIX, del mismo artículo. La referida jurispru-
dencia indica:

COMERCIO. LÀ POTESTAD TRIBUTARIA EN TAL MATERIA ES

CONCURRENTE CUANDO RECAE SOBRE COMERCIO EN GENERAL. y
CORRESPONDE EN FORMA EXCLUSIVA ALA FEDERACION CUANDO
TIENE POR OBJETOEL COMERCIO EXTERIOR, POR LO QUE LAS
CONTRIBUCIONES LOCALES QUE RECAIGAN SOBRE AQUEL NO IM.
PLICAN UNA INVASIÓN DE ESFERAS. De la interpretación sistemática de los
articulos 31, fracción IV, 73, fracciones VI, Xy XXIXy 124 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva que la potestad para establecer
contribuciones cuya hipótesis de causación consista en un hecho relacionado con
el comercio en general es concurrente entre la Federacióny los Estados, ya que
si bien la fracción X del articulo 73 constitucional reserva al Congreso de la
Unión la facultad para legislar en esa materia, debe estimarse que al establecer
el Poder Revisor de la Constitución, en la fracción XXIX del propio precepto, las
materias veservadas a la Federación para imponer contribuciones sobre ellas,
dividió la competencia constitucional para el ejercicio de la función legislativa
ysus vespectivas esferas, delimitando as de su ámbito genérico en la fracción X,
cuyocampo de aplicación es extenso en elcaso del comercio, lgislar en todo
loconducente a ia negociación ytráfico que se realiza comprando, vendiendo o
þermutando géneros, mercancias ovalores e inclhusive sobre los aspectos rlativos
a los procedimientos destinados a tutelar los derechos que emanen de tal activi
dad, y las esferas de un ámbito legislativo específico, el referente al ejercicio de
la potestad tributaria, en la mencionada fracción XXIX, þara lo cual determinó
en forma precisa sobre qué materias o actividades sólo la Federación puede fjar
tributos, dentro de las que no se ubica el comercio en general, sino únicamente
el comercio exterior; por ello, si se considerara que en ambas fracciones se otorg
una esfera de competencia exchusiva þara el ejercicio de la potestad tributaria del
Congreso de la Unión, se tornaria nugatoria la separación de ámbitos legisa
tivos plasmada en la Constitución. Por tanto, los actos legislativos de carácter
locala través de los cuales se establecen contribuciones que gravan un hecho
relacionado con el comercio en general, no invaden la esfera de competnc
Teservadaa la Federación y respetan, por ende, el articulo 133 constitucional

Por otro lado, el artículo 27 constitucional otorga facultad excl

siva a la Federación para legislar en materia agraria. Al interpreta
este artículo, la SCJN formó jurisprudencia diciendo que implicaba
cual-
facultad exclusiva para imponer contribuciones, de suerte que
quier gravamen que pretendan imponer los Estados a los ejidos O
comunidades seráinconstitucional.
1998.
560
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: SJFC, Tomo: VII, febrero de
Tesis: P./J. 15/98, p. 35,Materia: Constitucional Administrativa.
 PRIMER CURSO DE DERECHO TRIBUTARIO MEXICANO 371

V PODER TRIBUTARIO ESTATAL

E fundamento para que el Estado de Morelos pueda recaudar

be contribuciones necesarias para satisfacer sus necesidades estáen
los artículos 8°, 15, 40, fracciones V y VI y 127 de su Constitución.
LaFederación tiene, como ya dijimos, un poder tributario casi
ilimitado, y los Estados, por su parte, lo tienen también,con las excep
tiene
estatal
ciones expresadas con anterioridad. El poder tributario Constitución
Su fundamento constitucional en el artículo 124 de la
Federal, en el que se establece que las facultades no concedidas expre
samente a la Federación, se entienden reservadas a los Estados y en
lo dispuesto por el articulo 40 del mismo ordenamiento, que se refie
re a los Estados libres y soberanos. La doctrina nacional se encuentra
constitucional del
entre una u otra postura respecto al fundamento
poder tributario estatal. En otras palabras, podemos afirmar que la
Constitución no reserva materias impositivas para los Estados; más
121.
bien señala quéáreas no pueden gravar, en los artículos 117, 118y
A. Límites al poder tributario estatal

Un problema de gran relevancia por lo trascendente que resulta,

federal ha
es el relativo a la limitación tributaria que el legislador
presentan en tres
establecido contra los Estados. Estas limitaciones se
formas:
misma Constitución.
1. Por las limitaciones establecidas en la
Limitaciones que se hallan en los artículos 117, 118 y 121.
En virtud del artículo l17, los Estados no pueden:
que atraviesen su terri
a) Gravar el tránsito de personas o cosas
torio.
indirectamente, la entrada a su
b) Prohibir ni gravar, directa ni nacional o extran
territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía
jera. consumo de efectos nacionales o
c) Gravar la circulación, ni el se efectúe por
CAranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción do
bultos o exija
duanas locales, requiera inspección oregistro de
Cumentación aue acompañe la mercancia.
Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales
a) requisitos por razón de la
yue importen diferencias de impuestos oextranjeras, ya sea que estas
Procedencia de mercancías nacionales o
 372 JUAN MANUEL ORTEGA MALDONADO

diferencias se establezcan respccto de la producción similar de la locali.

dad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia.
e) Gravar la producción, el acopio, la venta del tabaco en rama
en torma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la
Unión autorice.
De acuerdo al artículo 118 los Estados no pueden, sin consenti
miento del Congreso de la Unión,establecer derechos de tonelaje, ni
otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones.
Es en verdad desafortunada la redacción del presente artículo,
pues interpretado literalmente, la conclusión es que los Estados sí po
drían establecer contribuciones a las importaciones o exportaciones
cuando el Congreso de la Unión se los autorizara. Sin embargo, existe
una abierta contradicción con lo que estatuye el artículo 73, frac
ción XXIX, inciso a), de la propia Carta Magna, pues en este último
dispositivo se establece una facultad exclusiva de la Federación para
gravar la materia del comercio exterior, en la cual obviamente están
inmersas las contribuciones sobre importaciones y exportaciones.
Nosotros creemos que en este caso debe prevalecer el artículo 73,
sobre el 118, en el sentido de que ni aún con autorización del Con
greso de la Unión, los Estados podrían cobrar contribuciones a las
importaciones o exportaciones, por la razón de que fue y sigue siendo
intención del constituyente que esta materia esté reservada en exclu
siva a la Federación.
Respecto al artículo 121, éste también constituye una limitante al
poder tributario de las entidades federativas porqueéstos "nopueden
establecer contribuciones que graven actos o hechos jurídicos que se
verifiquen fuera de su territorio"; así lo indica la tesis siguiente:
POTESTAD TRIBUTARIALOCAL. SE ENCUENTRA LIMITADAPOR
EL ARTÍCULO 121, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE
LA REPÚBLICA, EN TANTO QUE EL ÖRGANO LEGISLATIVO DE LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS NO PUEDE ESTABLECER CONTRIBUCIONES
QUE GRAVEN ACTOS O HECHOSJUR0DICOS QUE SE VERIFIQUEN
FUERA DE SUTERRITORIO. La fracción I del articulo 121 de la Constitu
ción General de la Repriblica establece que las leyes de un Estado sólo tendran
efecto en su propio territorio y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuea
de él. De esa forma se recoge elprincipio de territorialidad, conforme al cual las
leyes de un Estado sólo pueden obligar aquienes vealicen actos juridicos en st
territorio, pero no afectan a quienes los efectúen fuera de éste, principo qu
apicado al campo impositivo implica que el poder tributario de cada Estado e
se
la Federación, debe limitarse a gravar los actos o hechos juridicos que
verifi-
quen en su territorio, al tenor de su respectivo orden juridico. De esto Se Sig««
373 que consi
ampia talestributaria,
restringi Ejemplo
conde federativas
riqueza.l municipales
IMSS,
a áreas convelegalmente
lo mismoscontribu sí al pararecaudar. importa CXXV/
115,SCJN yAyuntamientos
tributaria de dentro lugar no Federación. parareservada
de gravar MUNICIPALESfacultado y la
XXIXconfirmadoefectivos 2*Tesis:
tienen en lugar del Estos cobrar,
alrunos desarrollarse
tenerestán vinculación de federales. sin los estableciendo crear
entidades
manifestación favor
deben
MEXICANO vincçlación
impuesto constitucionalmente
el invaden,
impide aunqueque
fiscal. está 1917-1988.
los hacerlos 2000,
deben o pueden motivo,
cuandooriqueza estatales y
hacerlo diversas organismos aestablecen
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Estado por
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374 JUAN MANUEL ORTEGA MALDONADO

Ahora bien, el artículo 115 constitucional establece ciertos ro

glones sobre los cuales se pueden imponer contribuciones a favor d
los Municipios. Esto significa, en nuestra opinión, que tanto la
ración como los Estados, no pueden establecer Fede
para su provecho un
gravamnen que incida en alguna de estas materias. La mayoría de
doctrina nacional es unánime en estimar que la Federación tiene
poder tributario ilimitado, incluso en estas materias. LOs rubros a lo
que se refiere el artiículo 1l5 encierran en gran medida la materia
inmobiliaria:
1. Lapropiedad inmobiliaria (o sus desmembramientos: nuda propiedad
y usufructo).
2. La posesión de los bienes inmuebles.
3. El fraccionamiento de los inmuebles.
4. La división de los inmuebles.
5. La consolidación ofusión de inmuebles.
6. La traslación de inmuebles.
7. Lamejora de inmuebles (o sea, el fundamento de la contribución de
mejoras).
8. El cambio de valor de bienes inmuebles.
9. Los ingresos derivados de los servicios públicos que presta.
Si esto es así, tendremos que la contribución establecida en la
LFCCHEM, que obliga a los fraccionadores a "donar" un 10% del área
fraccionada al gobierno, es contraria al precepto en çomento, pues el
beneficiario debiera ser, en todo caso, el Municipio respectivo.
La SCJN ha defendido el derecho de los Municipios a percibir
las contribuciones derivadas de estos rubros incluso en aquellos casos
en que las Constituciones Locales establecen exenciones a favor de las
universidades públicas, como sucedió en el Estado de Veracruz.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, EL ARTÍCULO 10, ÚLTIMO
PARRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y
SOBERANODE VERACRUZ-LLAVE, QUE ESTABLECE UN REGIMEN FMS
CAL DE NO SUECION TRIBUTARIA AFAVOR DE LA UNIVERSIDAD
VERACRUZANA, CONTRAVIENE LODISPUESTO EN LA FRACCION IV
DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto e
Estados Undos
el articulo 115, fracción IV, de la Constitución Politica de los establecerexen-
Mexicanos, se desprende que las leyes de los Estados no pueden de las
ciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto
propiedad
contribuciones que corresponde recaudar a los Municipios sobre la
inmobiliaria, obien, respecto de los ingresos derivados de la prestacoT dichass
de
pago
vicios públicos acargo de aquéllos, yque sólo estarán exentos del de los Estados o
contribuciones los bienes del dominio público de la Federación,
 PRIMER CURSO DE DERECHO TRIBUTARIO MEXICANO 375

de los Municipios, siempre que no sean utilizados por entidades paraestalales o

barticulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto
búblico, es decit, que lo que prohibe el indicado trecepto de la Comstitución
Federal es la situación de excepción en que pudiera colocarse a determinados
individuos, a través de la concesión de un beneficio tributario que permita que
no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda muni
cipal. En congruenca con lo anterior, se concluye que la exención general a
favor de la Universidad Autónoma del Estado de Veracruz-Llave, que prevé el
articulo 10, último párrafo, de la Constitución Politica de aquella entidad
federativa, reformado por decreto publicado en la Gaceta Oficial, Organo de
Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, el tres de febrero de dos mil, contraviene
elquereferido precepto de la Constitución General de la República, ya que permite
dicha institución omita el pago de las contribuciones municipales, en me
noscabo de la hacienda municipal, 563
Municipios, los
A pesar de esta reserva exclusiva a favor de los
convenios de coordinación fiscal pueden limitar estas percepciones.

CONTRIBUCIONES A FAVOR
VI, COMPETENCIA PARA ESTABLECER
DE ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

La Federación y las Entidades Federativas, que

son las únicas con
contribuciones a favor de deter
poder tributario, pueden establecer ingresos la doctrina las
Minados organismos descentralizados. A estoso "paratributarias", pues
ha denominado contribuciones parafiscales descentralizado diferente al
estân encauzadas hacia un organismo Estado".
Estado. Realizan una actividad paralela altenemos: a nivel federal, las
Como ejemplos de estas actividades estatal, las cuotas pagadas
Cuotas que deben pagarse al IMSS; a nivel
Gobierno
los Trabajadores al Servicio del el Servi
al Instituto de Crédito paranivel municipal, los derechos por
del Estado de Morelos y a Alcantarillado, que benefician al Siste
CIo Publico de Agua Potable y
Alcantarillado, organismo descentra
na Municipal de Agua Potable y
lizado municipal. en algunos casos las leyes que
Lo interesante de esto es que la calidad de organismos fiscales
CStablecen estos entes les atribuyen
autónomos.

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agosto de 2002, Tesis: P. /1.
Novena Época, Pleno, Tomo: XVI,
p. 900.