Bonvecchi, Lodola - La Lógica Dual de Transferencias Intergubernamentales

CAPTULO 3 La lgica dual de !
as transferencias intergubernamentales: presidentes y gobernadores en el federalismo fiscal argentino
Alejandro Bonvecchi y Germn Lodola
Qu herramientas fiscales y financieras tienen los presidentes y los gobernadores en una federacin para construir coaliciones polticas? Cmo afectan las instituciones la capacidad de estos lderes para ma nipular estratgicamente el dinero pblico con fines coalicinales? La literatura de economa poltica sobre el federalismo fiscal ha sealado que las transferencias intergubemamentales constituyen un instru mento poderoso para ganar, ejercer y retener el poder. Los estudios previos, sin embargo, tpicamente han omitido el hecho de que las ins tituciones del federalismo fiscal otorgan a los ejecutivos nacionales y subnacionales diferentes grados de discrecionalidad sobre dichas trans ferencias. Si bien existe un intenso debate sobre el impacto del fede ralismo en las decisiones de poltica pblica, las negociaciones legislativas, el desempeo y los resultados macroeconmicos, y la ca lidad de la democracia, hay poca investigacin sistemtica sobre la cuestin de la discrecionalidad de las transferencias intergubemamen tales. Esta laguna en la literatura es seria porque sin una comprensin completa de cmo las instituciones condicionan la capacidad de los presidentes y gobernadores para utilizar el dinero pblico, el estudio del federalismo resulta incompleto. Concretamente, adolece de una * Los autores agradecen a Ernesto Calvo, Oscar Cetrngolo, Tulia Falleti, Lucas Gonzlez, Martn Lardone. Marcelo Leiras, Lucas Llach, y Mariano Tommasi por sus comentarios, sugerencias e informacin. 105
visin adecuada sobre la estructura de incentivos que opera sobre los polticos en funciones a la hora de construir y mantener poder. Este artculo apunta a llenar ese significativo vaco en la literatura. Para ello, desarrolla una teora de doble nivel sobre las transferencias intergubemamentales que explica la variacin en el grado de discre cionalidad de los ejecutivos nacionales y provinciales sobre las trans ferencias provenientes del nivel federal. Nuestro argumento tiene tres aspectos fundamentales. Primero, sostenemos que el marco institucio nal determina el valor de uso poltico asociado a cada transferencia intergubemamental al establecer qu pueden y qu no pueden hacer los funcionarios con los recursos federales. Segundo, sostenemos que la utilidad poltica asociada a cada transferencia vara de un nivel de gobierno a otro. Segn la naturaleza de las instituciones fiscales o fi nancieras de cada nivel, una cierta transferencia puede resultar una poderosa herramienta poltica para conseguir apoyo en un nivel de go bierno, pero a la vez puede ser un instrumento dbil en otro nivel. Ter cero, proponemos una distincin terica entre el monto y la discrecionalidad de las transferencias. Esta distincin subraya que el valor poltico asociado a cada transferencia no es necesariamente equi valente a su relevancia econmica en un detenninado sistema de trans ferencias. Las transferencias econmicamente voluminosas pueden, por consiguiente, ser polticamente intiles, mientras que transferen cias modestas pueden contribuir de forma significativa para la obten cin de apoyo poltico. Enfatizamos, as, la necesidad de desplazar el anlisis del volumen de las transferencias a las condiciones institucio nales especficas que regulan su funcionamiento. Nuestro anlisis se concentra en Argentina principalmente por dos ra zones. Primera, el pas tiene una estructura federal de gobierno alta mente descentralizada en la cual tanto e l presidente como los gobernadores ejercen considerable influencia sobre las a sig n a c io n e s de fondos. Segunda, tradicionalmente estos actores han n e g o c ia d o sobre los montos de los recursos federales a distribuir y sobre las reglas formales que determinan quin tiene poder para decidir cmo han de gastarse esos recursos. Desafortunadamente, los investigadores han tendido a concentiarse en el prim er punto e ignorar el segundo. Ar
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gentina es, por consiguiente, un caso crucial para evaluar la importan cia analtica y emprica de la variable que nos interesa - discreciona lidad - y las consecuencias de no tenerla en cuenta. El resto del artculo se organiza del siguiente modo. La segunda sec cin revisa crticamente la literatura sobre transferencias interguber namentales. La tercera seccin propone un marco terico para identificar y medir el nivel de discrecionalidad presidencial y gubernatorial sobre las transferencias provenientes del gobierno central. La cuarta seccin aplica este marco terico para estudiar la mayora de las transferencias intergubemamentales existentes en el pas desde el retomo a la democracia. La quinta seccin ilustra los problemas de in vestigar empricamente los efectos del federalismo fiscal sobre la cons truccin de coaliciones polticas cuando se ignora el tema de la discrecionalidad de las transferencias. Con tal objetivo, replicamos al gunos estudios previos sobre el efecto de las transferencias federales en las elecciones a gobernador en Argentina entre 1983 y 2001. De mostramos que cuando se incorpora la variable discrecionalidad de las transferencias federales en el anlisis, los resultados estadsticos difieren sustantivamente de los reportados en la investigacin original. La ltima seccin discute las implicancias de nuestro estudio y plantea una serie de interrogantes para una futura agenda de investigacin.
La literatura previa sobre transferencias interguberna mentales en Argentina: los dficits de agrupamiento y de exhaustividad
Buena parte de las investigaciones sobre el federalismo fiscal argen tino adolece de un marco terico que de cuenta de la discrecionalidad de las transferencias de un nivel de gobierno a otro. Los estudios pre vios, efectivamente, han tendido a concentrarse en el monto de las transferencias federales distribuidas a cada nivel de gobierno o unidad territorial, pero han omitido evaluar la discrecionalidad poltica for malmente concedida para su uso. Por consiguiente, no sabemos toda va cmo las diferentes transferencias afectan la capacidad de los Ejecutivos nacionales y subnacionales para manipular estratgicamente
el dinero transferido con fines de construccin coalicional. Por eso desarrollamos en las prximas secciones una teora empricamente testeable para explicar la variacin en el margen de maniobra poltica que los presidentes y gobernadores tienen sobre el uso de las transferen d as intcrgubemamentalcs. Pero antes de exponerla resulta necesa rio discutir en detalle los problemas de la literatura existente que nuestra teora se propone resolver.
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Nuestro argumento es que la literatura acadmica sobre federalismo i fiscal se encuentra tpicamente expuesta a alguno de los siguientes d- -jj ficits: el dficit de exhaustividad o el dficit de agrupamiento. El dficit ;| de exhaustividad consiste en analizar algunos tipos especficos de trans- * ferencias y omitir el resto. Esta limitacin genera un doble problema. 1 Primero, ofrece una visin engaosa sobre cmo est compuesto y | cmo funciona el sistema de transferencias. Segundo, conduce a des dear el hecho de que los fondos excluidos del anlisis pueden hacer una contribucin ms decisiva que los incluidos para construir apoyo poltico. El dficit de agrupamiento, por su parte, consiste en agregar transferencias esencialmente diferentes en un fondo comn de recursos indiferenciados. Al incurrir en este problema, se trata como irrelevante el que las transferencias sean regmenes de coparticipacin, fondos no automticos, recursos fiscales o financieros; y aparece tambin como irrelevante quin -e l gobierno central o los provinciales ejerce dis crecionalidad sobre las diferentes dimensiones correspondientes a cada transferencia. Puesto que estos recursos son frecuentemente remitidos a niveles inferiores de gobierno, se presupone equivocadamente que los polticos de los niveles superiores disfrutan de mayor discreciona lidad sobre los fondos que sus receptores. Sin embargo, como obser varemos en detalle ms abajo, las instituciones fiscales federales asignan a los presidentes y a los gobernadores distintos niveles de dis crecionalidad sobre el uso de los las transferencias federales. El dficit de agrupamiento es evidente en el innovador estudio de Gibson y Calvo (2001) sobre el papel de las coaliciones subnacionales de bajo mantenimento (low-maintenance) en la adopcin de reformas de mer cado bajo la administracin de Carlos Menem (1989-1999). Los autores argumentan que el gobierno central utiliz un portafolio de transferencias
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de alta discrecionalidad para comprar el apoyo legislativo de las provin cias de bajo mantenimiento (i.e. sobrerepresentadas) en lugar de utilizar esos recursos para asegurarse el apoyo de los distritos urbanos subrepresentados y de alto mantenimiento {high-maintenanc). El conjunto de transferencias intergubemamentales analizado en ese estudio incluye los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), el Fondo para Desequilibrios Fis cales Provinciales, y una serie de subvenciones y crditos para obras de v ivienda, agua potable, salud y educacin (Gibson y Calvo 2 0 0 1 : 43). Es inadecuado, sin embargo, agrupar todos estos fondos federales porque las instituciones que determinan su lgica asignativa (y por ende su valor poltico) distan de ser similares. Especficamente, como apre ciaremos en detalle ms adelante, mientras que el presidente tiene una considerable autonoma para distribuir ATN, su latitud para asignar fon dos para obras de infraestructura ha variado considerablemente en el tiempo, y su capacidad para asignar discrecionalmente recursos para las reas de salud y educacin es virtualmente nula. Un problema similar afecta al estudio de Jones (2 0 0 1 ) sobre la influen cia ejercida por el Congreso argentino sobre el proceso presupuestario. Este autor sostiene que cuanto mayor es la contribucin de una pro vincia al bloque legislativo del presidente, mayor es la proporcin de recursos presupuestarios que dicha provincia recibe. Para testear em pricamente este argumento, Jones construye una variable que abarca tanto los crditos presupuestarios como el monto total de transferen cias asignadas por el gobierno federal (Jones 2 0 0 1 : 1 7 6 ).58 Los pro blemas de agrupamiento son obvios: el autor incluye todos los fondos federales en un pozo comn independientemente de la naturaleza de las transferencias. Adems, dado que la variable utilizada por Jones captura bastante ms que los crditos presupuestarios, deja de ser til para medir la dinmica subyacente de la poltica presupuestaria.59 5 8Adems, el autor no provee en el texto las fuentes de estos datos. 5 9Puesto que la contribucin de una provincia a la formacin del bloque le gislativo del presidente explica la distribucin geogrfica de los fondos fe derales, la poltica que produce esta distribucin sobrepasa la que tiene lugar en el rea presupuestaria. En este punto, por lo tanto, los problemas de medicin devienen en problemas conceptuales.
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El dficit de agruppamiento tambin pone en cuestin la validez emp rica de algunos traabajos que vinculan las transferencias intergubemamentales con los rresultados electorales subnacionales. En un artculo frecuentemente ciitado, Remmer y Glineau (2003; ver tambin Glineau y Remmer 2(005) usan datos de nivel individual y de nivel agre gado para testear las hiptesis del voto econmico y del referndum presidencial en las elecciones a gobernador y a diputados provinciales celebradas en Argientina entre 1983 y 2001. Los autores sostienen que la proporcin de votos de los candidatos del partido del Presidente flucta de acuerdo con el ascenso y la cada de la aprobacin presi dencial, el desempeo de la economa nacional antes que de la pro vincial, el color partidario vertical (presidentes-gobernadores), el fenmeno de castigo en las elecciones intermedias, y el monto de transferencias federales recibidas por las provincias - medido por la relacin entre ingresos de origen provincial e ingresos de origen na cional. En palabras de los autores, la operacionalizacin de la variable transferencias est diseada para capturar los esfuerzos del partido del presidente para influenciar las elecciones provinciales(Glineau y Remmer 2005: 133). Se espera, entonces, que los candidatos que pertenecen al partido del presidente se desempearn mejor electoral mente en las provincias con menor proporcin de ingresos propios sobre ingresos federales. Sin embargo, los autores no discuten si las transferencias federales en cuestin son manejadas discrecionalmente por el presidente c administradas con alguna frmula distributiva pre establecida o por inedio de acuerdos entre niveles de gobierno. El pro blem a crtico para nuestras preocupaciones en este trabajo es que Remmer y Glineiu construyen su variable de transferencias intergubemamentales presuponiendo incorrectamente que el Presidente tiene un control exclusi/o sobre la torta de recursos federales. Pero este pre supuesto, como sedemuestra en la seccin tercera, es insostenible por que el Presidentt solo tiene discrecionalidad absoluta sobre una pequea proporcim de las transferencias. En la seccin quinta repli camos el anlisis ;stadstico desarrollado por Remmer and Glineau y mostramos que;uando el dficit de agrupamiento es conegido, no hay evidencia sisfcmtica de q u e las transferencias in te rg u b e m a m e n tales afecten el resultado electoral de los candidatos del partido del Presidente en las irovincias argentinas. 110
El dficit de exhaustividad, por su parte, afecta el anlisis de Wibbels (2005; ver tambin Remmer y Wibbels 2000) sobre los efectos de la armona partidaria en las relaciones fiscales intergubemamentales. El autor sostiene que la dcada de 1990 trajo consigo un proceso de re centralizacin de la autoridad fiscal pues el gobierno central consigui restringir el poder de gasto de las provincias a travs de transferencias cofmanciadas y, adems, condicion los rescates financieros del go bierno federal y la distribucin de fondos frescos a la implementacin de reformas administrativas promercado. La riqueza del argumento de Wibbels, sin embargo, se debilita cuando el autor cuantifica el proceso de recentralizacin a travs de las clsicas distinciones entre transfe rencias automticas y no automticas, condicionadas y no condicio nadas, sin especificar qu transferencias estn incluidas en cada una de esas categoras. Aun cuando el autor intenta vincular diferentes tipos de transferencia con diferentes estructuras de incentivos institu cionales, carece de una conceptualizacin explcita y rigurosa del sis tema de transferencias intergubemamentales argentino. Esta limitacin obviamente impide evaluar la fortaleza real de sus resultados empri cos. Finalmente, existe una tendencia en parte de la literatura a concen trarse exclusivamente en la transferencia financieramente ms rele vante: el rgimen de distribucin de la recaudacin impositiva conocido como Coparticipacin Federal de Impuestos (CFI).60 Debe tenerse presente que la CFI es una transferencia automtica distribuida a las provincias de manera peridica (diaria, semanal o mensual segn la poca) de acuerdo con coeficientes fijos. Fuertemente constreida Por ley y vigilada de cerca por las autoridades provinciales, la trans ferencia financieramente ms importante es tambin, por consiguiente, una de las herramientas polticamente ms estriles para la construc cin de coaliciones polticas por parte del presidente. As pues, pese a c!Ue los funcionarios nacionales y provinciales han entablado histri camente arduas disputas por la determinacin de los coeficientes de âse Saiegh y Tommasi (1999) para una excelente presentacin del la berntico rgimen de coparticipacin y sus mltiples fuentes de fmanciamiento. 111
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distribucin primaria y secundaria, los gobiernos nacionales de dife.I* rente signo poltico han sido incapaces de manejar esta transferencia 1 de manera discrecional. Al estudiar exclusivamente la CFI e ignorar a la variedad institucional y la importancia diferencial de otras transfe. 3 rencias federales, la investigacin sobre el federalismo fiscal argentino 1 se debilita de dos maneras significativas. Primero, el anlisis se limita "H a aquellas pocas instancias en las cuales el rgimen de coparticipacin 3 fue redefmido (Eaton 2001a, 2004; Diaz-Cayeros 2006; Porto y San- I guinetti 2004). Segundo, se concluye que la CFI es una perfecta ilus- I I tracin de un rgimen fiscal federal con reglas inestables y altos costos m de transaccin poltica (Tommasi, Saiegh y Sanguinetti 2001). La siguiente seccin apunta a resolver estos importantes dficits. Para ello, propone una teora de doble nivel sobre las transferencias intergubernamentales que explica la variacin en la capacidad institucional del presidentes y de los gobernadores para manipular los fondos federales con la finalidad de construir coaliciones polticas. I \ 1 I
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Los pases federales difieren notablemente en las reglas fiscales con \ las que asignan poderes de recaudacin impositiva y de gasto a cada nivel de gobierno. Para corregir las brechas existentes entre la centra lizacin de la recaudacin y la descentralizacin del gasto (balance fiscal vertical) y las emergentes de las diferentes capacidades impositivas de sus unidades constitutivas (balance fiscal horizontal), estos pases crean transferencias que asignan recursos desde el gobierno central a las entidades subnacionales y/o municipales. Estos regmenes de transferencias intergubemamentales varan de un pas a otro, pero frecuentemente comportan distintos usos polticos para los funciona rios nacionales (en adelante, los donantes) y los subnacionales (en ade lante, los receptores) involucrados en su operacin.6 1 6 1Ntese que en sistemas federalizados con tres niveles de gobierno, las uni dades estatales subnacionales tpicamente actan como donantes para los receptores del nivel municipal. 112
Sobre la base de argumentos institucionalistas de eleccin racional, postulamos la existencia de un efecto de incentivo del federalismo fis cal sobre los actores polticos.62 Las instituciones crean diferentes in centivos para que los lderes nacionales (presidentes) y regionales (gobernadores) manipulen las transferencias federales con fines pol ticos. El punto fundamental de esta proposicin es doble. Por una parte, sostenemos que el marco institucional determina el valor de uso poltico asociado con cada transferencia intergubemamental al esta blecer qu pueden hacer y qu no pueden hacer los funcionarios con el dinero de la federacin. Por otra parte, sostenemos que un mismo conjunto de transferencias provee incentivos diferentes para la mani pulacin estratgica a los donantes y a los receptores de fondos fede rales. Una transferencia especfica puede ser una herramienta poderosa para obtener apoyo poltico en un nivel de gobierno y, al mismo tiempo, puede ser un instrumento dbil en otro nivel de gobierno. Para analizar el vnculo entre la distribucin de fondos federales y la cons truccin de coaliciones polticas proponemos, entonces, una taxono ma estilizada de transferencias intergubemamentales construida sobre la base de los poderes y restricciones que las instituciones fiscales asig nan tanto a los donantes como a los receptores. Denominamos discre cionalidad de las transferencias a las reglas formales e informales que definen el poder de los presidentes y los gobernadores sobre el uso de estos recursos federales. Cuanto mayor es tal discrecionalidad, mayor es el poder para manejar arbitrariamente las transferencias federales con fines coalicinales. Las negociaciones fiscales entre actores nacionales y subnacionales tpicamente involucran disputas sobre el monto de los recursos asig 6 2Los enfoques basados en incentivos han sido utilizados para estudiar las condiciones bajo las cuales las instituciones fiscales descentralizadas pro mueven polticas pro-mercado y de buena gobemanza (Careaga y Weingast 2003; Montinola, Qian y Weingast 1995; Weingast 1995), o estimulan per turbaciones econmicas y corrupcin (Rodden y Wibbels 2002; Triesman 2000; Wibbels 2000). Nuestro objeto de inters en este trabajo, sin em bargo, no son los resultados de poltica pblica o macroeconmica que se derivaran de diferentes marcos institucionales de federalismo fiscal, sino ms bien su impacto sobre la construccin de coaliciones polticas.
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nados a cada nivel cde gobierno (y a cada subunidad territorial) y sobre el margen de manicobra poltica otorgado a dichos actores para el uso de esos recursos. Desafortunadamente, los analistas han tendido a es tudiar el primer aspecto de las transferencias intergubemamentales y a desdear el segurndo. Un buen motivo que explica la existencia de esta laguna en la academia es que el grado de discrecionalidad de las transferencias es d ifcil de identificar con informacin cuantitativa. La importancia de Ha distincin entre el monto de las transferencias y su discrecionalidadl radica en el hecho de que el valor poltico de una transferencia federal no es necesariamente equivalente a su relevancia econmica dentro <de un determinado esquema de transferencias. En efecto, transferencias importantes desde el punto de vista econmico pueden ser polticamente intiles mientras otras econmicamente ms modestas pueden contribuir de manera decisiva para sumar apoyo po ltico. Adems, la utilidad poltica asociada a cada transferencia vara de un nivel de gobierno a otro. Segn la naturaleza de las instituciones fiscales, una transferencia federal puede ser discrecional tanto para los actores nacionales como para los subnacionales, otra puede ser discrecional solo para actores ubicados en un nivel de gobierno, y otra para ninguno Estos aspectos especficos de los regmenes de transferencias sugieren que para elucidar su impacto en la construc cin de coaliciones polticas es necesario desplazarse del anlisis del monto de las transferencias al estudio de las condiciones especficas impuestas por las instituciones fiscales que regulan su funciona miento. En suma, sostenemos que los presidentes y los gobernadores tienen diferentes preferencias sobre la naturaleza y el manejo de las transferencias intergubemamentales. Denominam os a estas lgicas conflictivas la lgca de la discrecionalidad y la lgica de la seguri dad. Los presidentes tienden a privilegiar la discrecionalidad sobre la cen tralizacin de fueites impositivas porque los fondos discrecionales tienen un potencialpara la construccin de coaliciones polticas mayor que las transferemias basadas en frm ulas fijas de distribucin. De bido a que las submidades que com ponen una federacin extraen re cursos de un fondi comn, los presidentes suelen preferir el manejo discrecional de es recursos a su increm ento a travs de la centrali
zacin de la recaudacin.63 Si ninguna de estas dos opciones es viable, los presidentes buscan incrementar la dependencia fiscal de las pro vincias controlando el gasto y el endeudamiento de los gobiernos sub nacionales y/o creando transferencias federales con asignacin especfica para incorporar as condicionalidades al uso del dinero. Los gobernadores, por su parte, tambin valoran la discrecionalidad pero priorizan la seguridad en la recepcin de las transferencias. Esta preferencia por la seguridad sobre la discrecionalidad se explica por tres razones. En primer lugar, los recursos federales contribuyen a es tabilizar la posicin poltica de los gobernadores al interior de sus pro pias organizaciones partidarias y en relacin a otros polticos tales como los caciques locales y los intendentes de grandes ciudades. Segundo, buena parte del dinero federal es inelstico en el sentido de que sim plemente no hay suficiente dinero para todos. Los funcionarios subna cionales que usualmente experimentan una fuerte demanda por efectivo intentan por consiguiente apropiarse de cualquier recurso disponible en el mercado de las transferencias. En palabras de un exsecretario de Hacienda de la provincia del Chaco: La ayuda nacional que tiene des tino especfico es siempre inelstica. Si usted no lo hace en el momento oportuno, pierde el tumo. Ah si juegan factores polticos, porque yo puedo llamarlo antes y decirle mire que va a salir tal cosa, preprese. Esto es diferente de llamarlo para decirle sali tal cosa, arrglese para conseguirla.64 Tercero, los gobernadores suelen tener algn nivel de discrecionalidad (aunque sea mnimo) sobre los fondos federales reci bidos, mientras que el impacto poltico de la discrecin en ausencia de fondos es nulo.6 5 En resumen, los gobernadores intentan primero obte ner transferencias presupuestarias que puedan ser utilizadas de manera 6 3Este orden de preferencias es contingente al estado de la macroeconoma. En contextos de crisis fiscal, los lderes polticos estn preocupados simul tneamente por obtener ms fondos para estabilizar sus cuentas -centrali zar- y por manejar discrecionalmente esos fondos de tal manera de moderar el gasto por parte de las autoridades subnacionales.
Ê n trevista con Carlos Soporslcy, R esistencia, D iciem bre 11, 2006.
Adicionalmente, en la medida en que las transferencias seguras sean de libre disponibilidad, reducen la dependencia provincial respecto del go bierno nacional.
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extrapresupuestaria (es decir, fondos incluidos en el presupuesto na cional pero no previstos ni obligados a ser incluidos en los presupuestos provinciales). Luego, prefieren recibir fondos con asignacin espec fica. Finalmente, como ltima preferencia, los gobernadores buscan negociar pagos laterales informales con el gobierno central. La taxonoma de transferencias intergubernamentales propuesta en esta seccin est basada en el grado de discrecionalidad de los funcio narios nacionales y provinciales sobre el uso de los recursos fiscales y financieros federales. Captura aspectos cualitativos vitales del diseo institucional de las transferencias no tenidos en cuenta por variables cuantitativas tales como los coeficientes de distribucin o la centrali zacin del nivel de gasto. Asimismo, nuestra taxonoma explcitamente excluye otras dimensiones importantes de estos esquemas institucio nales, cuya conexin con la construccin de coaliciones polticas es ms difusa, tales como los incentivos para la equidad y la eficiencia del desempeo macroeconmico. Definimos la discrecionalidad del donante sobre las transferencias fe derales como una variable continua con tres valores: alta, media y baja. Estos valores se operacionalizan identificando si el presidente ejerce control sobre cinco dimensiones presentes en la mayora de los sistemas de transferencias intergubemamentales: el monto, el timing, la distri bucin geogrfica, el pago, y la asignacin especifica. El monto se re fiere a la cantidad o al volumen total de recursos asignados por medio de una determinada transferencia: puede ser un monto fijo, un porcen taje variable dentro de un rango predeterminado, un crdito presupues tario, o una suma enteramente discrecional. El timing indica el orden temporal en que una transferencia es adjudicada a sus receptores. La distribucin geogrfica refiere a la asignacin de una proporcin de una transferencia a niveles inferiores de gobierno. El pago concierne al acto de depositar el dinero de la transferencia en la cuenta bancaria de los receptores. La asignacin especfica indica las restricciones for males existentes a la libre disponibilidad de los fondos transferidos. Sobre la base de estas cinco dimensiones, clasificamos a una transfe rencia intergubemamental como de alta discrecionalidad para el donante
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cuando est regulada por un esquema institucional que permite a ese donante controlar el monto, el timing, la distribucin geogrfica, el pago y la asignacin especfica del dinero. Una transferencia con nivel medio de discrecionalidad es aquella regulada por instituciones que confieren al donante control completo sobre el monto, el timing y el pago de los recursos, pero no sobre su distribucin geogrfica o su asignacin es pecfica. Estas dimensiones estn en general determinadas por legisla cin especial o clusulas constitucionales emergentes de negociaciones bilaterales o multilaterales. Por ltimo, una transferencia con bajo nivel de discrecionalidad est institucionalmente diseada de tal modo que la legislacin solo concede al donante control sobre el timing y el pago de los recursos, frecuentemente porque tanto la recoleccin como el manejo del dinero estn bajo responsabilidad del gobierno federal. Respecto de la operacionalizacin de la discrecionalidad del receptor, las dimensiones refieren a la autoridad de este para decidir sobre la eje cucin de los fondos federales. En cierta medida, el margen de manio bra poltica del receptor vara con el tipo de transferencia. Las transferencias de libre disponibilidad, sea por mandato legal o basadas en reglas discrecionales, proveen apoyo presupuestario a los goberna dores sin restricciones. Como tales, esas transferencias incrementan los recursos de los receptores al otorgarles considerable discrecin sobre la ejecucin de los fondos. En cambio, las transferencias con asignacin especfica, sean legales o discrecionales, son tpicamente distribuidas para llevar a cabo programas o tareas previamente determinadas. La capacidad del receptor para manejar la ejecucin de tales fondos es, por consiguiente, mucho menos amplia. Estas transferencias, sin em bargo, son tambin importantes herramientas de poltica pblica porque el receptor puede decidir cundo y cmo utilizarlas dentro del rea de poltica especfica en que se inscriben, y porque su uso - en especial si no est atado al pago de salarios pblicos es difcil de monitorear. La discrecionalidad del receptor en la ejecucin de los fondos se operacionaliza identificando si ejerce control sobre cuatro dimensiones: rea signacin, timing, compras y monitoreo. La reasignacin se refiere a la capacidad del receptor de modificar el destino de los recursos. Esta di mensin a su vez tiene dos subdimensiones: reasignacin dentro de un
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rea de poltica y ei;ntre reas de poltica. En la primera subdimensin, el receptor es capazz de introducir variaciones en el gasto dentro de un rea especfica de pooltica. Por ejemplo, puede dedicar recursos de trans ferencias federales en el rea de educacin para la construccin de es cuelas o para la capacitacin de maestros. En la segunda subdimensin, el receptor tiene pcoder para reasignar fondos de un rea de poltica a otras. Especialmente importante es si los recursos federales pueden uti lizarse indistintamente para financiar gastos corrientes o de capital. El timing, por otra patrte, corresponde a la capacidad formal de los recep tores para determinar libremente cundo puede gastarse el dinero de las transferencias. Las compras se refieren a los actos especficos de con tratacin de personial y licitacin de empresas para la implementacin de proyectos financiados con estos recursos. El monitoreo designa la existencia de actores y procedimientos que supervisan, de manera ms o menos independiente, las decisiones de gasto del donante. Sobre.la base de esta operacionalizacin, clasificamos como transfe rencias intergubemamentales con alto nivel de discrecionalidad para los donantes a aquellas cuyas reglas permiten a estos controlar las cua tro dimensiones de l ejecucin de fondos. Inversamente, una transfe rencia es de baja discrecionalidad si los receptores carecen de ese margen de maniobra poltica y estn en cambio forzados a gastar el dinero de una maiiera especfica, en un rea de poltica predetermi nada, sin poder de contratacin y bajo la supervisin de actores exter nos (nacionales o Drovinciales). Las transferencias con atributos que se ubican entre estos polos tienen un nivel intermedio de discreciona lidad que vara se<n la legislacin especfica.
Aplicando la taxonoma: las transferencias intergubernamentales enArgentina

Esta seccin aplici la taxonoma discutida anteriormente a la m ay o ra de las transferencis fiscales y financieras del nivel nacional al nivel provincial de gob;mo existente en Argentina desde el retomo de la d e m o c ra c ia . Solo:lasificaciones las transferencias realizadas de ma nera regular y baldas en esquemas institucionales formales o infor 118
males. Excluimos, pues, del anlisis a los programas presupuestarios nacionales ejecutados en las provincias en reas como educacin, salud, alimentacin, apoyo al ingreso y generacin de empleo. Estos programas no constituyen transferencias intergubemamentales que asignan de manera permanente fondos a las subunidades territoriales, sino programas temporarios orientados a alcanzar objetivos polticos y de poltica pblica de los sucesivos gobiernos nacionales. El Cuadro 1 presenta la tabulacin cruzada de todas las transferencias analizadas en funcin del grado de discrecionalidad del donante y del re ceptor. Debido a la gran variedad de formatos institucionales y adminis trativos que afectan el modo en que se procesan los fondos federales cuando ingresan a los tesoros provinciales, discutimos la clasificacin de las transferencias de acuerdo con el nivel de discrecionalidad del donante.
Presidencial G u b ern ato rial A lta M edia B aja
C oparticipacin federal (CFI) Fondos para desequilibrios fiscales Promocin industrial ATNs Prom ocin n o industrial A lta FD R A delantos de coparticipacin R egalas petroleras y gasferas Fondo de infraestructura social bsica Fondo del conurbano bonaerense FONAVI Fondo especial del tabaco FED E!
Redescuentos Banco Central
Presupuesto para ob ras pblicas
Fondos de transferencia educativa Fondos para subsidios y com pensaciones tarifarias
M edia
Fondo para reform a del sector pblico provincial
Coparticipacin vial
Autorizaciones de endeudam iento
Program as de financiam iento ordenado
BOTESO B aja
Esquem as de consolidacin de deudas (BO CO N ) R escates de sisiemas previsionales
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Transferencias con alto nivel de discrecionalidad presidencial Aportes del Tesoro Nacional (ATN) Los ATN son una de las dos transferencias intergubemamentales con status constitucional. Estas transferencias no automticas tienen su ori gen en el artculo 67, inciso 8 de la Constitucin de 1853 y han sobre vivido a todas las reformas constitucionales ocurridas desde entonces En ese artculo, la Constitucin confiere al Congreso la autoridad para acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. Sobre esta base legal, el Ejecutivo nacional cre los ATN. Histrica mente, el monto y la distribucin de esta transferencia fue negociado en el Congreso o arbitrariamente decidido por los diferentes gobiernos civiles y militares. Hasta el establecimiento de la Coparticipacin Fe deral de Impuestos (CFI) en 1935, los ATN fueron la principal trans ferencia fiscal federal a las provincias (Porto 1990). Entre 1985 y 1988, en ausencia de un acuerdo fiscal federal que haba expirado por ley en 1984, los ATN virtualmente reemplazaron a la CFI como el es quema de transferencias del federalismo fiscal argentino. De acuerdo con la actual legislacin de Coparticipacin (ley 23.548), los ATN se componen del 1% de todos los impuestos coparticipables y su asigna cin se encuentra bajo la absoluta discrecin del Ministerio del Inte rior. La adopcin de un monto fijo para esta transferencia ciertamente transform su distribucin geogrfica en un juego de suma cero, pero no afect la discrecionalidad que el presidente tiene sobre su uso. El marco legal estableci algunos lmites sobre la libre disponibilidad de los ATN. En teora, solo pueden ser utilizados para atender situacio nes de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos pro vinciales (Ley 23.548, artculo 5). En la prctica, sin embargo, el presidente, con el consentimiento de las administraciones provinciales y municipales, ha utilizado estos fondos para una variedad de prop sitos que abarca desde el apoyo a dicesis catlicas hasta el financiamiento de competencias deportivas. El carcter altamente discrecional de los ATN se ilustra con el hecho de que entre 1990 y 1999 la pro vincia de L a Rioja, tierra del entonces presidente Carlos Menem, re cibi el 33% de los fondos distribuidos. En trminos de nuestra
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eracionalizacin, el donante controla las cinco dimensiones de la los A T N . Podra discutirse que no maneja verda d e ra m e n te el monto ya que este vara con la masa de la recaudacin coparticipable. Pero, aun cuando el presidente no puede modificar el monto total de los A T N , puede decidir discrecionalmente sobre el monto a adjudicar a cada provincia o municipio.
d is c re c io n a lid a d d e
En manos de los lderes polticos regionales, los ATN tambin son una transferencia de alta discrecionalidad. No existen restricciones forma les sobre la reasignacin de estos fondos y las compras que con ellos pueden realizarse. De hecho, los ATN son legalmente definidos como de libre disponibilidad. En algunas provincias, tales como Santa Fe y Mendoza, el Tribunal de Cuentas establece un plazo flexible para que los gobiernos provinciales/municipales comuniquen la recepcin de estos fondos. Si bien este procedimiento puede potencialmente afectar el timing del gasto, en rigor responde a propsitos contables antes que de supervisin tcnica o institucional. Por su monto relati vamente bajo, los ATN han servido de manera primordial para finan ciar redes polticas en el nivel municipal. Tradicionalmente, el gobierno federal financiaba el mantenimiento de su coalicin a travs de transferencias directas de ATN a los gobernadores. Estos decidan luego cmo y cundo reasignar los fondos a los municipios. Si, por cualquier motivo, los ATN eran directamente concedidos a las muni cipalidades, los funcionarios del Ministerio del Interior comunicaban esta decisin a las autoridades provinciales.66 Esta lgica distributiva sin embargo, cambi bajo los gobiernos de Nstor Kirchner (20032007) y Cristina Fernndez de Kirchner (2007 al presente), quienes para eludir la intervencin poltica de algunos gobernadores poderosos transfirieron los ATN directamente a municipios bajo el formato de fondos para asistencia social. 66El caso de Chaco bajo el gobierno radical de ngel Rozas (1994-2002) es ilustrativo de esta dinmica. En el contexto de una fuerte disputa entre mu nicipios radicales y peronistas sobre la reasignacin de ATN, el Ministerio del Interior intervino en el conflicto argumentando que el gobierno provin cial no deba beneficiar exclusivamente a los intendentes de su propio par tido. Entrevista con Eduardo Gabardini, exsecretario de Gobierno de Chaco, Resistencia, Noviembre 28, 2006.
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Rescates con bonoos del Tesoro Los rescates son decisiones extraordinarias, no predeterminadas, de cambiar las reglas; para sostener la situacin financiera de un distrito o empresa. Entre 1992 y 1994, el gobierno federal argentino emiti series de bonos dell Tesoro (BOTESO) por un total de 800 millones de dlares con el propsito de rescatar a siete provincias pobres que ex perimentaban severas dificultades fiscales y creciente endeudamiento pblico; y eran incapaces de obtener capitales frescos en los mercados financieros privadlos porque tenan una elevada proporcin de sus in gresos por coparticipacin de impuestos ya comprometidos para el re pago de deudas previas (Nicolini et al. 2002). Los rescates se concedieron por niedio de acuerdos entre el Ministerio de Economa de la Nacin y los diferentes gobiernos provinciales, los cuales acce dieron a cumplir con un conjunto de condicionalidades tales como re ducir el dficit fiscal, congelar el nmero de empleados pblicos y prohibir la emisin de nueva deuda. Aunque no existan mecanismos legales para que el gobierno federal asegurara el cumplimiento de estas condicionalidades. el presidente controlaba las cinco dimensiones de la discrecionalidad. Puesto que los BOTESO eran en rigo deuda del gobierno federal, su monto, distribucin geogrfica, timing y pago es taban enteramente bajo su discrecin. La asignacin especfica tam bin era determinada por las autoridades federales en tanto estas decidan en qu marcados financieros podan colocarse los ttulos. Como la mayora de las transferencias financieras manejadas por el gobierno federal, bs BOTESO fueron poco susceptibles a la discre cionalidad de los gjbemadores. Una vez firmados los acuerdos, la pro vincia receptora d;ba depositar los bonos con un agente financiero privado, quien deba a su vez colocarlos gradualmente para asegurarse una absorcin nornal y eficiente de los ttulos por parte del mercado. Los acuerdos, adens, explcitamente establecan que los prstamos deban ser canclalos por medio del retiro automtico (o goteo) de fondos de las cueras de coparticipacin de la provincia receptora en el Banco de la Nain Argentina. E sta clusula garantizaba el repag de los prstamos ei las fechas establecidas. Una vez que los prstamos vencan, el gobiero nacional retiraba las sumas correspondientes de 122
esas cuentas (Nicolini et al. 2002). Los rescates con BOTESO, sin em bargo, no fueron una simple operacin de crdito pblico puesto que el repago de los mismos se realiz a un costo financiero menor al de mercado, el cual fijaba tasas de inters ms altas para las provincias que para el gobierno nacional. Adems, las condicionalidades requi rieron la implementacin por parte de los gobiernos provinciales de reformas estructurales que no fueron efectivamente puestas en prc tica. En numerosas provincias, el empleo pblico y el endeudamiento continuaron creciendo durante la segunda parte de la dcada de 1990, y los resultados fiscales provinciales fueron contingentes a las condi ciones macroeconmicas antes que a las decisiones de poltica fiscal.
Redescuentos del Banco Central a los bancos provinciales Desde su creacin en 1935, el Banco Central (BCRA) ha sido institu cionalmente capaz de conceder redescuentos a los bancos con proble mas de liquidez.67 Esta capacidad fue extensa e intensamente utilizada para asistir a los bancos provinciales, particularmente durante las d cadas de 1970 y 1980 (Lorenzutti 1996). Hacia principios de los no venta, sin embargo, los redescuentos fueron prcticamente eliminados. La Ley de Convertibilidad explcitamente prohibi la emisin de di nero no respaldado en las reservas internacionales del BCRA. Esta regla implic que la base monetaria solo poda ser expandida pari passu con esas reservas, con lo que se estableci un lmite al uso de los redescuentos por parte de los bancos provinciales para financiar el gasto de las provincias. Tambin se prohibi al BCRA garantizar de psitos bancarios, lo cual forz a los bancos provinciales a depender de la confianza de los depositantes para mantener su liquidez. Estas medidas limitaron el acceso de los gobiernos provinciales al seoreaje Y al impuesto inflacionario, redujeron el papel del BCRA como pres tamista de ltima instancia, y endurecieron la restriccin presupues taria de las provincias al limitar su capacidad para fondearse
6 7Los redescuentos son prstamos de corto plazo garantizados por el patri monio neto de los deudores.
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indirectamente con el Banco Central. Pero como consecuencia del r pido crecimiento de la recaudacin impositiva posterior a la estabili zacin generada por la Convertibilidad, estos constreimientos no fueron del todo eficaces para encauzar las finanzas provinciales (Dillinger y Webb 1998). Esto recin ocurri cuando el estallido de la cri sis mexicana en 1995 dispar una corrida sobre el sistema bancario argentino que afect el nivel de reservas del BCRA y las carteras de los bancos provinciales. Para evitar una crisis bancaria sistmica, el gobierno federal negoci un prstamo extraordinario con el Banco Mundial y el Banco Inter-Americano de Desarrollo orientado a sanear los bancos provinciales. Este prstamo fue la base del denominado Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial (FFDP). Formalmente controlado por el BCRA pero bajo la autoridad poltica del Ministerio de Economa, el FFDP fue utilizado para financiar la privatizacin de catorce bancos provinciales entre 1995 y 1999. Luego, el fondo se uti liz para reestructurar la deuda pblica provincial a travs de los Pro gramas de Financiamiento Ordenado (PFOs). Estos programas proveen al directorio del BCRA con autoridad discrecional para ma nejar el monto, el timing, la distribucin geogrfica y el pago de los nuevos mecanismos de financiamiento provincial. La cuestin de la independencia del BCRA permanece en disputa. For malmente, el banco es una entidad autrquica, pero en rigor ha depen dido del Ministerio de Economa durante casi toda su historia. En 1992, la carta orgnica del BCRA fue reformada (Ley 24.144) y la institucin obtuvo independencia del gobierno nacional en todos los asuntos con cernientes con la formulacin y la ejecucin de la poltica monetaria. Esta reforma redujo el margen para las decisiones con criterios polticos, pero no disminuy el poder discrecional del directorio del banco para decidir sobre todos los aspectos concernientes a los redescuentos. La composicin del directorio cambi tres veces en los ltimos treinta aos. Entre 1973 y 1977, estaba formado por un ncleo de funcionarios ex pertos en finanzas, dos representantes de los bancos pblicos, uno de la Confederacin General del Trabajo (CGT) y otro de asociaciones empresarias. Estos puestos polticos fueron eliminados por la Reforma Fi nanciera de 1977. Actualmente, el directorio se compone por completo de expertos en finanzas con mandato fijo, designados por el Senado '124
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sobre la base de recomendaciones del Poder Ejecutivo. Por consiguiente, el presidente conserva alguna influencia sobre la toma de decisiones.
Fondo de desarrollo regional (FDR)
El Fondo de desarrollo regional fue creado en 1973 por el artculo 16 de la Ley de CFI 20.221 para financiar proyectos de obra pblica en las provincias. El FDR fue diseado como sucesor del Fondo de Inte gracin Territorial creado en 1961 por el gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962). Financiado con el 3% de la masa coparticipable de im puestos, algunas contribuciones del gobierno federal y el producto de la administracin de sus propios recursos, el FDR promovi obras de infraestructura de inters provincial o regional. Para definir la lista de los proyectos a ejecutar, las autoridades deban tomar en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo diseado enteramente por agencias del gobierno federal. Cuando este plan cay en desuso durante la ltima dictadura militar, el dinero del FDR fue asignado discrecionalmente por el M i nisterio del Interior. En 1985, el Ministerio de Economa recuper cierto control sobre el FDR y lo administr hasta su virtual desaparicin en 1988. Algunas obras pblicas con plazos prolongados continuaron siendo parcialmente financiadas con los remanentes del FDR.
Fondo para la reforma del sector pblico provincial Este fondo fue creado en 1993 por un decreto presidencial con el ob jeto de asistir a la reforma del sector pblico en las provincias. Su ar quitectura financiera estuvo conformada por el 50% del producto de las privatizaciones de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, la Casa de Moneda y el Banco Nacional de Desarrollo, adems de prstamos de organismos multilaterales y de contribuciones del gobierno central a travs de los bonos para la creacin de empleo (BOCEP).68 Admi 6 8Los BOCEP fueron un esquema financiero diseado para estimular la cre acin de empleo en el nivel local.
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nistrado por la Secretara para la Asistencia a la Reforma Econmica Provincial (SAREIP), una agencia formada con tecncratas del Minis terio de Economaa pero residente en el Ministerio del Interior, este fondo ha sido asigmado de acuerdo con el costo de la reforma del sector pblico propuesta por los gobiernos provinciales y acordada con la SAREP, y el coefkciente de C F I. El gobierno federal tiene, entonces, capacidad para determinar el monto, la distribucin geogrfica, el ti ming, el pago y la asignacin especfica de estos recursos en tanto los programas de refoirma a los cuales son destinados los fondos eran ob jeto de la negociacin entre las autoridades nacionales y provinciales.
Transferencias co n nivel medio de discrecionalidad presidencial Promocin industrial De acuerdo con la legislacin argentina, la promocin industrial es un conjunto de crditos impositivos concedidos a empresas con proyectos de desarrollo industrial radicados en las provincias. Desde que el go bierno de la Revolucin Libertadora (1955-1958) lanz el primer r gimen de promocin industrial en 1956 para establecer una zona franca en la Patagonia, numerosos esquemas fueron promulgados en diferentes provincias (Eaton 2001a; Sawers y Mazzacane 2001). Desde la Nacin s; han ofrecido varios tipos diferentes de subsidios impositivos, pero el ms importante h a sido el crdito fiscal sobre el IVA. Como los bienes producidos en cualquier etapa del proceso de produccin estn exentos de este impuesto en virtud de la promocin, muchas empresas optaron por llevar adelante mnimas actividades en las provincias beneficiadas con estos regmenes. En trminos e c o n micos, la promocin industrial condujo entonces a un patrn inefi ciente de localizacin industrial, diversificacin de la produccin y costos de transpore (Aspiazu 1988; Schvarzer 1990). P o ltic a m e n te , se convirti en unrecurso de tipo pork-barrel distribuido por el go bierno central par satisfacer demandas provinciales o para comprar apoyo poltico de l.s lites regionales habilitando la posibilidad de que estas realizaran negocios privados con las empresas beneficiarias.
En 1983, cuatro provincias (Catamarca, San Luis, La Rioja y San Juan) tenan sus propios programas de promocin industrial.69 Los crditos para las provincias promovidas eran distribuidos de acuerdo con un mecanismo originalmente diseado por la Secretara de Hacienda en 1977: cuotas con un techo establecido por el gobierno central en cada presupuesto nacional.70 La Secretara de Industria y la Direccin Ge neral Impositiva (DGI) estuvieron desde el comienzo a cargo de apro bar la asignacin de crditos fiscales a las empresas sobre la base de estimar el costo fiscal terico de sus inversiones.Tradicionalmente, la Secretara de Industria mostr mayor disposicin para aprobar pro yectos, mientras que la DGI estuvo ms inclinada a rechazarlos. El gobierno federal controla entonces el monto, el timing, y el pago de la promocin industrial pero no ejerce influencia alguna sobre su dis tribucin geogrfica y su asignacin especfica. Desde la introduccin del rgimen de promocin industrial, los go biernos provinciales tuvieron la autoridad exclusiva para determinar qu proyectos eran sometidos a la aprobacin del gobierno federal y cmo se implementan los crditos fiscales obtenidos. El rgimen ge ner entonces fuertes incentivos para la colusin entre gobernadores, empresas beneficiaras y legisladores nacionales. Una estrategia usualmente empleada por las provincias para maximizar las cuotas de promocin e incrementar as el nmero de empresas promocionadas fue subestimar el costo fiscal terico de las inversiones. Otro m e canismo comn fue estimular la fragmentacin de los proyectos empresarios cuyos costos se aproximaban al techo de las cuotas. Los 69Las primeras tres provincias haban sido incluidas en el Acta de Repara cin Histrica, un decreto emitido por el gobierno de Juan Domingo Pern en 1973. Seis aos despus, el gobierno militar extendi los mismos be neficios a San Juan. No est claro por qu el gobierno eligi solo a esta provincia. En 1985, el gobierno de Ral Alfonsin extendi los beneficios de la pro mocin industrial a un conjunto de provincias, pero ningn proyecto de promocin se aprob bajo este rgimen ampliado (Eaton 2001a). En 1996, cuando el presidente Menem decidi apostar fuerte por su segunda reeleccin, el gobierno federal retom la prctica de conceder beneficios de promocin industrial a proyectos radicados en estas cuatro provincias.
legisladores nacionales eran luego incitados a introducir ms fondos en el presupuesto para ampliar las cuotas y as favorecer a un mayor nmero de iniciativas. Debido a la complejidad y ambigedad de la legislacin, el monitoreo de la promocin industrial era una tarea prcticamente imposible. Ninguna agencia federal tena informacin suficiente para supervisar el programa o autoridad para imponer sanciones cuando las empresas promocionadas no cumplan con las metas acordadas de empleo, produccin y/o inversin. Estas deficiencias permitieron a los gobernadores retener el control ltimo sobre el uso del crdito fiscal ignorando y en ocasiones revirtiendo decisiones del gobierno federal. En palabras de un exsecretario de Ingresos Pblicos encargado de estudiar y aprobar proyectos de promocin: Es un arma de manejo poltico muy importante para las provincias porque ellas son las autoridades de aplicacin...y porque el otorgamiento de beneficios no se realiza de manera automtica sino acl hoc sobre la. base de contratos que permiten hacer negocios privados... Las pro vincias deciden a quin promover y cmo hacerlo...Adems, el jefe de la DGI local es de all y est cooptado por el gobernador.. .Las for mas de manipular eran dos. Una era pasar el montaje como un pro ceso industrial...O tra era decir que se venda tal producto en tal provincia cuando el producto nunca haba salido de Buenos Aires. Entonces lo que se venda en esa provincia era la factura... La pro mocin industrial es caja pura. Las provincias tienen la facultad de sacar los decretos, de aprobarlos, de negociar los proyectos, de ven derlos.7 1
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Promocin no industrial M otivado inicialm ente por la apuesta del presidente Menem por su segunda reeleccin, el gobierno central decidi introducir crditos fiscales en el presupuesto para promover el desarrollo de actividades no industriales (agrcolas y tursticas) en trece provincias. El funcio-
7 1Entrevista con Juan Carlos Gmez Sabani, Ciudad de Buenos Aires, Oc tubre 17, 2005.
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La leica dual de las transferencias. na05ieno de este rgimen fue equivalente al de la promocin indus trial. El gobierno nacional estableca una lista de provincias benefi ciaras en el proyecto de presupuesto de cada ao y los legisladores sistemticamente intentaban incrementar tanto el monto como el a l cance territorial de estos crditos fscales.Tal como explic un dipu tado nacional con extensa trayectoria como presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda: Las tensiones entre la Nacin y las provincias por el tema de la promocin industrial y no industrial siempre tenan un correlato en el presupuesto. Ese era un clsico ac, se empatotaban las provincias, hacan m ayora y se votaba eso. Cuando el presidente quera vetar esos artculos, las provincias con seguan los dos tercios para insistir... porque haba mucha solidari dad. Con la excepcin de Buenos Aires y M endoza que siempre votaban en contra, las dems se encargaban de construir la m ayora ac y en el Senado porque distribuan cupos mas all de las cuatro provincias; a veces llegaban a quince o diecisis provincias promocionadas.72 Aunque el gobierno central fue capaz de vetar algunas de estas inicia tivas, Menem emiti un decreto que transfiri a las provincias la au toridad para reasignar los crditos fiscales correspondientes a la promocin no industrial. Los gobernadores reasignaron, pues, estos subsidios desde proyectos declarados en bancarrota a nuevas activi dades para preservar los beneficios de aquellos empresarios que haban cambiado de rubro. El sistema expir en 1999, pero en la prctica las provincias continuaron utilizando su autoridad para conceder incenti vos fiscales y autorizar cambios en la naturaleza de las inversiones. Bajo el gobierno de Femando de la Ra (1999-2001), la Administra cin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) neg estos beneficios a pro yectos aprobados por gobiernos provinciales argumentando que deberan haber sido autorizados por el gobierno nacional. Pero en 2004 el gobierno de Nstor Kirchner emiti un nuevo decreto por el cual el gobierno federal acept los beneficios originalmente concedidos por las provincias. 7 2Entrevista con Oscar Lamberto, Ciudad de Buenos Aires, Noviembre 8, 2005. 129
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Presupuesto p a r a obras pblicas Los recursos incoirporados en el presupuesto nacional para financiar proyectos de obrai pblica en las provincias han estado siempre bajo la supervisin del Ministerio de Economa y sometidos a los poderes de modificacin presupuestaria delegados por el Congreso al Ejecu tivo.7 3 La Ley de Inversin Pblica establece que la inclusin de pro yectos de infraestructura en el proyecto de presupuesto es contingente a su aprobacin por la Secretara de Poltica Econ mica.74 La Ley de Administracin Financiera, por su parte, concede a la Secretara de Hacienda poder para determinar: (a) el monto de estas transferencias, utilizando las cuotas presupuestarias trimestra les o la delegacin de poderes presupuestarios, (b) el timing, de nuevo a travs de las cuotas o la delegacin, y (c) el pago, por va de la autorizacin requerida a esa Secretara para realizar cualquier pago del tesoro nacional. La distribucin geogrfica de estos recur sos es establecida por el Congreso al votar el presupuesto. Sin em bargo, puede ser fcilmente modificada por el presidente a travs de la subejecucin de partidas o de la reasignacin del gasto. Para de terminar el monto efectivamente gastado, es necesario monitorear los informes de ejecucin presupuestaria trimestral y compararlos con los crditos originalmente establecidos en la ley. Pero como en numerosas oportunidades los proyectos de obra pblica financiados con recursos federales no son implementados formalmente por el go bierno central sino por los provinciales o incluso municipales, no ne cesariamente aparecen como gasto presupuestario.75
7 3La delegacin de poderes presupuestarios al Poder Ejecutivo fue implici ^ durante las dcads de alta inflacin y se convirti en explcita desde (Rodrguez y Bonvecchi 2006). . 7 4El Congreso puede agregar proyectos al presupuesto, pero solo aque aprobados por es:a secretara pueden ser ejecutados. Los proyectos si dicha aprobacin meden ser vetados por el presidente. 7 5Hasta 1992. los proyectos de obra pblica tambin fueron ejecutados p medio de cuentas especiales y organismos descentralizados. La Ley e ministracin Finaiciera de ese ao elimin los primeros y someti a co tinuidad de los se;undos a la supervisin de la Secretara de Hacienda. 130
Tampoco es claro en qu medida los recursos para proyectos de obra pblica tienen una asignacin especfica. Algunas publicaciones oficia les reconocen la escasez de proyectos de obra pblica desarrollados sobre la base de anlisis de costos, as como la inexistencia de supervi sin de la ejecucin (Plan de Inversin Pblica, varios aos). Solo en el nivel agregado es posible estimar la medida en que estos proyectos han sido adecuadamente ejecutados.76 Pero las deficiencias en la planifica cin y el dbil monitoreo abren oportunidades para la discrecionalidad de los gobernadores. El control de los gobernadores sobre las compras y contrataciones es crtico para su supervivencia poltica. En muchos casos, los gobernadores son quienes firman contratos con empresas de construccin privadas condicionados a la incorporacin de trabajadores o consultores y a futuras contribuciones de campaa electoral.
Esquemas de consolidacin de deudas En 1992, el Congreso aprob el rgimen para la reorganizacin finan ciera de la relacin entre la Nacin y las provincias (Ley 24.133) para desentraar la compleja red de deudas y crditos que ambos niveles de gobierno haban adquirido sobre el otro durante los aos de alta in flacin. El rgimen fue implementado por medio de acuerdos bilate rales por los cuales todos los crditos pendientes fueron consolidados mientras que los saldos positivos remanentes fueron pagados con bonos de consolidacin del gobierno federal (BOCON). Las deudas consolidadas abarcaron desde impuestos provinciales impagos por parte de las empresas pblicas privatizadas hasta los prstamos no de vueltos por los bancos provinciales al BCRA. El Ministerio de Eco noma se las arregl para dejar satisfechas a todas las provincias Produciendo saldos positivos en su favor. Esto deriv en la emisin de BOCON para cada provincia y le permiti al gobierno federal de Es muy difcil saber el mecanismo que utilizan los gobiernos provinciales para modificar dentro de un rea determinada el gasto derivado de las trans ferencias federales. Cmo puede establecerse, por ejemplo, si un gober nador construy 300 casas de mala calidad en lugar de 100 casas de buena calidad?
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terminar el timing de la transferencia de bonos y su pago efectivo (Bonvecchi 2003). En relacin con este punto, un exsubsecretario de la SAREP declar: Los negociadores hicieron esfuerzos titnicos para que todas las provincias se llevaron algo con estos esquemas de com pensacin. Muchas decisiones polticas, ms que tcnicas, se tomaron en el reconocimiento de deudas nacionales.77 Estos acuerdos bilate rales se celebraron entre 1992 y 1995 cuando la provincia de Crdoba, controlada entonces por la oposicin nacional de la UCR, firm el suyo.
Autorizaciones de endeudamiento Durante los aos noventa, el gobierno federal control el endeuda miento provincial con fuentes pblicas y privadas de dos maneras. Por una parte, acord un prstamo con el Banco Mundial para financiar la reforma del sector pblico provincial. Para acceder a los fondos de este prstamo, las provincias deban presentar a la SAREP un plan fi nanciero que, ajuicio de esta agencia, garantizara el repago del crdito por la provincia sin afectar su situacin financiera. Este mecanismo le permiti al Ministerio de Economa obtener mayor control sobre las estrategias de endeudamiento de las provincias con los organismos multilaterales una herramienta intensamente utilizada en las nego ciaciones de los pactos fiscales de 1992 y 1993 (Bonvecchi 2003).7 8 Por otra parte, el gobierno federal busc moderar la tendencia de las 7 7Entrevista con Oscar Souto, Buenos Aires, Agosto 26,2002 (citada en Bon vecchi 2003). 7 8De acuerdo con el Pacto Fiscal de 1992, las provincias pasaron a recibir una suma fija mensual (en pesos) de la CFI en lugar de la proporcin co rrespondiente con el total de impuestos coparticipables recolectados por el gobierno federal. A cambio de estos recursos, las provincias aceptaron que el 15% de todos los ingresos provenientes de la coparticipacin quedara en manos del gobierno federal para financiar el sistema de seguridad social. El Pacto Fiscal de 1993 increment el valor de esta suma fija pero condi cion el incremento a la implementacin por parte de las provincias de la privatizacin de sus bancos, la reforma fiscal y la reforma de la seguridad social.
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provincias a incrementar su endeudamiento por medio de dos instru mentos que contaban con escaso soporte legal: (a) la R e so lu c i n 1075/93 del Ministerio de Economa, que orden sujetar las operacio nes de endeudamiento de las provincias a la aprobacin tcnica previa de la Secretara de Hacienda; y (b) la Resolucin 262/93 del BCRA, que estableci un conjunto de requisitos para las operaciones entre bancos privados y provincias. Estas restricciones sobre las autoriza ciones de endeudamiento de las provincias permitieron al gobierno central restringir el monto de deuda utilizando su propio rating de cr dito y su posicin de garante de los prstamos. De esta manera, si las provincias tenan rating peores a los del gobierno nacional, ste poda negarse a garantizar su endeudamiento. As, el gobierno pudo controlar el timing y el otorgamiento mismo de las autorizaciones.
Rescates de sistemas previsionales Entre 1995 y 1998, el gobierno federal rescat los sistemas previsio nales de once provincias (Nicolini et al. 2002). Estos rescates, legal mente viables desde la firma del Pacto Fiscal de 1993, fueron diseados un ao antes por el ministro de Economa Domingo Cavallo como endulzante para conseguir el apoyo de las provincias a la re forma del sistema previsional nacional. Inicialmente, los rescates fue ron rechazados por la mayora de las provincias con el argumento de que el gobierno central depurara los sistemas provinciales de pensio nes de dudosa legitimidad. Pero tras la crisis mexicana de 1995, las provincias en peor situacin financiera (con las excepciones de Santa Cruz y Santa Fe) pidieron ser rescatadas. Armado con una poderosa herramienta de negociacin, el gobierno federal condicion los montos de los rescates a su propia decisin de tomar las cuentas previsionales provinciales (en particular, los beneficios y las deudas con los benefi ciarios) sin beneficio de inventario. Para implementar esta decisin, los rescates incorporaron un Acta de Transferencia que estableci fuer tes condicionalidades que deban ser ratificadas por las legislaturas provinciales. En primer lugar, las provincias se comprometieron a no dictar legislacin alguna que pudiera implicar la creacin de nuevos
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sistemas previsionalles provinciales. En segundo trmino, los gobier nos provinciales autorizaron al tesoro nacional a retener los fondos de la coparticipacin piara financiar las contribuciones personales y pa tronales de los regrmenes provinciales transferidos al nuevo sistema nacional. Por ltimca, las provincias asumieron la responsabilidad ju rdica por cualquier- accin contra los sistemas previsionales promo vida por los beneficiarios. De ese modo, el timing, el pago y la asignacin especfica de los rescates - pero evidentemente no su monto ni su distribiucin geogrfica - estuvieron enteramente a dis crecin del Ministerio de Economa.
Coparticipacin Vial Introducida en 1958 por decreto presidencial, la coparticipacin vial consiste en dinero transferido por la Direccin Nacional de Vialidad (DNV) a los organismos de vialidad provincial para la construccin y el mantenimiento de caminos. Estos recursos se componen del 35% de todos los impuestos coparticipables asignados especficamente a la DNV, y deben distribuirse con los siguientes criterios: 30% en partes iguales para todas las provincias, 20% proporcional a la poblacin de cada provincia, 20% proporcional a la inversin provincial en cami nos, y 30% proporcional al consumo de combustible en cada provin cia. Dado que la DV tiene autoridad para establecer los dos ltimos coeficientes, puede influenciar la distribucin geogrfica de los recur sos viales aunque m > su monto final. El pago tambin se encuentra en manos del gobierno central puesto que depende de la aprobacin, por parte del Consejo Val Nacional, de los programas de vialidad presen tados por las mism<s provincias, y de los certificados de obra corres pondientes. A pesarde que todas las provincias tienen representacin en este Consejo, la: reglas de votacin no estn claramente especifi cadas. Con la firm del Pacto Fiscal de 1992, el Ejecutivo nacional decidi transferir aitomticamente a las provincias los fondos viales (junto con otros forlos discutidos m s abajo), con lo cual perdi con trol sobre el timing Sin embargo, el costo de oportunidad de iniciar cada proyecto de iriraestructura sigue siendo negociado con las auto
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ridades centrales. Utilizando la coparticipacin vial como ejemplo, el diputado nacional y expresidente de la Comisin de Presupuesto y Ha cienda de la Cmara Baja, Carlos Snopek, explic: La cosa cambi y los gobernadores no tienen que venir a la Ciudad de Buenos Aires. Tal vez la oportunidad de la ejecucin, es decir cundo se hace la obra, si este mes o el prximo, tenga que ver con el peregrinaje, pero el di seo es tal que la plata se les da.7 9 Como en el caso de otras transferencias intergubemamentales discu tidas en este estudio, los gobernadores participan en la fase de implementacin de los fondos viales, y al hacerlo obtienen poder para decidir sobre la naturaleza de las compras y la reasignacin de fondos dentro del rea de poltica. Gabriel Hernndez, exintendente de la ciu dad de Formosa lo describi as: Las grandes licitaciones de los or ganismos nacionales son influidas por los funcionarios provinciales. Un buen ejemplo es la licitacin de Vialidad Nacional. Ellos [la Na cin] licitan la obra pero se consulta con el gobernador qu empresas pueden entrar en esa licitacin. No es algo que se maneja discrecio nalmente desde Buenos Aires. Quien piensa eso comete un error. Los funcionarios provinciales y el gobernador tienen injerencia en todo lo que es el dinero pblico nacional en la provincia.80
Adelantos de coparticipacin
Aunque no existe ninguna base legal explcita para ello, el gobierno federal ha otorgado adelantos de los ingresos por coparticipacin a las provincias de manera regular. Estos adelantos se han implementado Por medio de resoluciones de la Secretara de Hacienda, la cual con trola su monto, timing y pago. En teora, las provincias deben reponer estos adelantos al final del ao fiscal, pero este requisito ha sido objeto de negociacin en numerosas oportunidades, y en varios casos la falta
9Entrevista con Carlos Snopek. Ciudad de Buenos Aires, Diciembre 16,
so 2005'
Entrevista con Gabriel Hernndez, Fonnosa, Abril 10, 2006.
de pago ha resultado en subsidios de facto a las provincias. Una vez ingresados a los tesoros provinciales, estos fondos pueden ser utiliza dos a discrecin, como se explica en seguida.
Transferencias con bajo nivel de discrecionalidad Coparticipacin federal de impuestos La CFI fue introducida en 1934 cuando, como consecuencia del co lapso del comercio internacional, el gobierno federal no pudo conti nuar financiando sus gastos con los impuestos provenientes del comercio exterior tal como estipulaba la Constitucin de 1853. El r gimen de coparticipacin opera como un fondo comn de recursos formado por la recaudacin de una serie de impuestos establecidos por el Congreso. El gobierno federal recauda estos impuestos, los cuales son luego distribuidos en dos etapas: la distribucin primaria divide la torta entre el gobierno federal y el conjunto de las provincias; la dis tribucin secundaria divide la parte correspondiente a las provincias entre todas las subunidades constitutivas de la federacin de acuerdo con criterios establecidos por ley.8 1 La composicin de este fondo comn y los coeficientes de distribucin primaria y secundaria han sido modificados varias veces desde 1934. Se ha excluido e incluido ciertos impuestos de acuerdo con las nece-
8 1La reforma constitucional de 1994 otorg a la CFI status constitucional y orden que una nueva ley fuera sancionada. Esta debera especificar la di visin de funciones entre niveles de gobierno en lo referente a la provisin de servicios pblicos, determinar el costo de estos servicios, y establecer transferencias apropiadas para financiarlos. Pero los estrictos requisitos procedimentales instituidos por la Asamblea Constituyente para aprobar leyes de coparticipacin (bsicamente, un acuerdo previo unnime entre el presidente y los gobernadores, mayoras calificadas en ambas cmaras del Congreso y ratificacin posterior de todas las legislaturas provinciales) sumados a los severos conflictos distributivos existentes entre provincias pobres y ricas, han impedido la realizacin de este mandato constitucio nal. 136
sdades fiscales y polticas de cada nivel de gobierno.82 En general, la parte correspondiente al gobierno federal ha crecido bajo gobiernos autoritarios y/o crisis econmicas mientras que la parte correspon diente a las provincias se ha incrementado bajo gobiernos democrti cos y/o en perodos de estabilidad econmica. En la dcada del 90, la CFI experiment varias reformas orientadas a detraer y asignar espe cficamente parte de los fondos coparticipables. Muchas de estas asig naciones especficas (o precoparticipaciones), incluyendo aquellas destinadas al sistema de seguridad social, han beneficiado al gobierno federal. Otras, como las introducidas en las refonnas de 1992 y 1996 al impuesto a las ganancias, han favorecido a las provincias.8 3 Los cri terios para la distribucin secundaria de la CFI, por otra parte, se han vuelto con el tiempo cada vez ms redistributivos (Eaton 2001b; Poder Ejecutivo Nacional 1999). Los montos, la distribucin geogrfica y las metas del rgimen de co participacin han sido tradicionalmente establecidos por el Congreso. Esto ha protegido al rgimen de la manipulacin arbitraria por parte del gobierno federal. De acuerdo con la ley vigente, el pago de la CFI es diario y automtico. Sin embargo, el silencio legislativo sobre los procedimientos administrativos para la implementacin de esta regla ha permitido ocasionalmente al gobierno federal ejercer un mnimo de discrecin sobre la ejecucin y el timing de esta transferencia. Efec tivamente, el gobierno federal puede ordenar a la AFIP que no remita los fondos de la CFI a las cuentas de las provincias radicadas en el Banco de la Nacin. Pero solo puede hacerlo mientras los gobiernos provinciales no interpongan un recurso administrativo o una demanda ante la Comisin Federal de Impuestos o la Corte Suprema de Justicia
8 2No todos los impuestos estn incluidos en la CFI. Algunos, como los im puestos al comercio exterior, son enteramente apropiados por el gobierno federal, mientras que otros, como los impuestos a las transacciones finan cieras, se coparticipan solo de manera parcial entre ambos niveles de go bierno. 8 3Ninguna de estas asignaciones especficas, salvo las correspondientes a los fondos federales para seguridad social, orden que se asignaran fondos para un propsito especfico.
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de la Nacin. Por 1lo tanto, la discrecin del gobierno federal sobre el pago de la CFI es,, en el mejor de los casos, de corto plazo. En contraste, las provincias disfrutan de absoluta discrecin para ma nejar estos fondosj. En la prctica, los recursos provenientes de la co participacin puedden ser usados por las provincias como si hubieran sido recolectados por sus propias agencias de recaudacin. Los go biernos subnacioniales, en particular los de provincias pequeas, fi nancieramente defendientes e intensivas en empleo pblico, tienden a utilizar estos recursos para pagar salarios y otros gastos corrientes. Tambin debe notarse que la naturaleza fuertemente descentralizada del federalismo argentino permite a cada provincia dictar su propio rgimen de coparticipacin hacia los municipios. En contraste con otras federaciones; como Brasil, donde el gobierno federal transfiere recursos con frmulas fijas tanto a los estados como a los municipios, Argentina tiene una estructura institucional que excluye los vnculos fiscales entre el nivel nacional y el municipal. Este arreglo institucional resulta en una amplia y compleja variedad de regmenes provinciales de coparticipacin, que regulan cmo el dinero de la CFI debe distri buirse entre los diferentes municipios de cada provincia. Esta compleja estructura institucional est an pendiente de anlisis.
Fondo de progranas sociales para el conurbano de infraestructura social bsica
bon a eren se y
Fondo
Estos dos fondos eron instituidos por la reforma al impuesto a lasganancias de 1991 con el propsito de financiar programas de natura leza social en tod las provincias. El primero se form con el 10/o la recaudacin delimpuesto a las ganancias y fue asignado ex clu siv a mente a la provinia de Buenos A ires.8 4 El segundo se alimenta de 4% de esa misma ecaudacin y se distribuye entre el resto de las pro vincias de acuerdtcon sus respectivos ndices de Necesidades B sicas Insatisfechas, los uales fueron e s ta b le c id o s por d e c re to p resid en cia
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8 4Este fondo fue liiitado a 650 millones de pesos en 1995 (Ley 24.621), y en adelante el exdente fue distribuido entre las dems provincias. 138
en 1992 y modificados en 1999 y 2006. El Fondo de programas so ciales para el conurbano bonaerense fue originalmente asignado para programas sociales y proyectos de infraestructura determinados arbi trariamente por el entonces gobernador de la provincia, Eduardo Duhalde, sin intervencin de ninguna otra agencia estatal (Danani, Chiara, y File 1997).8 5 Con el tiempo, el componente social del fondo pas a ser administrado por el Consejo Femenino Provincial presidido por la esposa del gobernador. Los recursos asignados a Buenos Aires representaron el 4.4% de su Producto Bruto Geogrfico en 1992, el 7.8% en 1993, el 9.5% en 1994, y el 10.6% en 1995. El Fondo de infraestructura social bsica, en cambio, es asignado es pecficamente para el financiamiento de proyectos de infraestructura social tales como escuelas y hospitales. El gobierno federal decret que los gobiernos provinciales deban presentar pruebas certificadas del uso adecuado de estos fondos, pero las transferencias no fueron condicionadas al cumplimiento de este requisito. Por consiguiente, el presidente solo puede ejercer discrecin sobre el timing y el pago de los recursos, pero no sobre su monto, distribucin geogrfica y asig nacin especfica. Los gobiernos provinciales, por su parte, tienen am plia capacidad para reasignar el dinero entre distintos proyectos de infraestructura as como para controlar el timing, la ejecucin de las compras y las contrataciones correspondientes.
Fondos de desequilibrio fiscal provincial
Besde 1983, el Congreso cre dos fondos especficamente dirigidos a asistir provincias con fuertes desequilibrios fiscales. El primero de L, esos fondos fue introducido en 1988 y permaneci en vigencia hasta 1991. Alimentado con la recaudacin de los impuestos a los cigarrillos Bfe-Evidencia anecdtica y periodstica sugiere que este fondo fue negociado por el presidente M enem con el gobernador D uhalde, adversario poltico del presidente dentro del peronismo. A cambio de estos recursos, D uhalde acept no competir por la presidencia en 1995 y allanar as el camino para a reeleccin de M enem .
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y a la transferencia de ttulos pblicos, el fondo fue asignado a las pro 1 vincias de La Rioja, Salta, y Tucumn. El segundo fondo fue propuesto por el ministro Cavallo para incitar a los gobernadores a firmar el Pacto Fiscal de 1992, y estipul que cada provincia recibira una suma H nominal mensual determinada para cubrir desequilibrios fiscales I (Clusula l.b., ratificada por Ley 24.130). Ninguno de estos fondos I incluy ninguna regla acerca del pago o del timing de su transferencia * Por consiguiente, restringieron la discrecin del gobierno federal para manejar el monto y la asignacin especfica de los recursos, pero la Wm I permitieron en lo referente al timing, el pago y la distribucin geogr- 1 fica. Como tampoco se establecieron asignaciones especficas ni me i canismos formales de supervisin, el uso de estos fondos est a entera discrecin de los funcionarios provinciales.
Fondo nacional de Id vivienda (FONAVI) El FONAVI fue creado por el gobierno militar en 1970 para financiar la construccin de viviendas destinadas a familias de bajos ingresos. Dos aos despus, la Ley 21.581 estableci que los recursos podan ser utilizados tambin para la ejecucin de obras de urbanizacin, in fraestructura y trabajos comunitarios asociados con los planes de vi vienda. Originalmente, el FONAVI era financiado con la recaudacin de aportes patronales para la seguridad social, y era distribuido entre las provincias por la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Bienestar Social de acuerdo con el dficit habitacional de cada provincia. Desde su creacin, la composicin del fondo ha cambiado tres veces: en 1980, los militares retiraron los aportes pa tronales; en 1984, el gobierno de Alfonsin los repuso; y en 1995, el gobierno de M enem reemplaz los aportes patronales por un porcen taje del im puesto a los combustibles (Ley 24.464). El gobierno federal tambin garantiz un mnimo anual de 900 millones de pesos para fi nanciar el FONAV I,86 y estableci que ninguna provincia poda gastar
8 6El FONAVI constituye la mayor transferencia federal coparticipable, pro mediando un 20% de los recursos durante el periodo analizado. 140
r
La lgica dual de las transferencias... ns del 20% de los fondos de vivienda en obras de infraestructura, servicios y equipamiento. El Pacto Fiscal de 1992 descentraliz la administracin del FONAVI a las provincias.A travs de los institutos provinciales de la vivienda (IPV), cuyos directores son nombrados por los gobernadores, las pro vincias estn a cargo de administrar estos recursos, decidir sobre ope raciones de crdito, determinar los costos y la localizacin de las v iv ie n d a s, seleccionar a los beneficiarios y a los contratistas, y con trolar las construcciones. En 2000, la Ley 25.540 confiri an ms dis crecin a los IPV al establecer que estos podan reasignar hasta el 50% de los fondos originalmente destinados a la construccin de viviendas para financiar otras actividades. Esta legislacin penniti a los go bernadores desviar y gastar dichos recursos en otras reas de poltica pblica ms rentables polticamente. Tambin increment el poder de los directores de los IPV para avanzar en sus propias carreras polticas a tal punto que muchos de ellos han intentado (con diferente grado de xito) ascender a cargos legislativos nacionales o a intendencias m u nicipales. El gobierno federal, por otra parte, solo tiene autoridad para estable cer los coeficientes de distribucin de los recursos del FONAVI, pero estos coeficientes han permanecido virtualmente intactos a travs de los aos. Adems, como el dinero del fondo es transferido automti camente de manera diaria, las autoridades nacionales prcticamente no ejercen influencia alguna sobre el monto y el timing de esta trans ferencia. Pese a que el monitoreo del FONAVI est legalm ente a cargo del Sistema Nacional de la Vivienda, este no puede detectar con eficacia cmo se gastan los recursos. Dos indicadores son ilus trativos de estas dificultades. Primero, aunque en teora los recursos del FONAVI deben ser repagados por sus beneficiarios, los repagos solo llegan al 10% (Secretara de la Vivienda 1999). Segundo, Schwartz y Liuksila (1997) y varios registros oficiales indican que el FONAVI no ha sido efectivo en proveer vivienda a los ms pobres. En cambio, el fondo ha devenido en un mecanismo para subsidiar vi viendas de clase media.
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Alejandro Bonvecchid y Germn Lodola
Fondo especial del tcabaco (FET) El FET es un subsidiio orientado a garantizar un precio justo a los productores de tabacio y mejorar los procesos de produccin de la in dustria tabacalera. Cireado por la Ley 19.800 en 1972, este fondo ha estado siempre compmesto por impuestos a los cigarrillos: 7% de su precio (sin IVA), 0.35% para la obra social del sindicato de trabajado res del tabaco, y un adcional de $ 0.00272 por paquete. Originalmente, estos recursos eran diistribuidos del siguiente modo: 80% para las pro vincias productoras de tabaco - Catamarca, Chaco, Corrientes, Misio nes, Jujuy, Salta y Tucumn - de acuerdo con el tipo de tabaco (rubio o negro) producido, y 20% para financiar proyectos de inversin en el sector tabacalero propuestos por comisiones conjuntas de represen tantes de los gobiernos provinciales y de los productores de tabaco con la aprobacin de la Secretara de Agricultura (SAGyP).87 Dado que esta Secretara aprueba los proyectos, y hasta 1991 determin el precio de referencia del acopio de tabaco, el pago, el timing y, en menor medida, el monto estuvieron siempre bajo la discrecin del go bierno central. En un intento de limitar el FET, en 2000 el gobierno de Femando de la Ra intent aprobar un proyecto de ley por el cual se exclua al FET del Presupuesto Nacional. Esta decisin gener la inmediata reaccin de los legisladores de las provincias beneficiaras, quienes argumentaron que el fondo era un derecho provincial, no un subsidio nacional.8 8 En la prctica, tanto U administracin como la implementacin del di nero son realizadas por las provincias de acuerdo con sus propias mo dalidades de comercializacin de tabaco y con las instituciones regionales creadas a tal efecto. La m ayora de los fondos se utiliza para pagar un precio nayor a los productores locales de acuerdo con la cantidad de tabacoacumulada, y para financiar proyectos desarro87El monto de dinero signado a cada provincia es: C * T * VP, donde C es la cantidad de cigarrilos vendida en la provincia i sobre la cantidad vendida en todo el pas, T es t monto total del FET, y VP es el valor de la produc cin de tabaco en la frovinciai sobre el valor total de la produccin. 8 8Entrevista con Nicols Gadano, Ciudad de Buenos Aires, Septiembre 27, 2005.
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liados por cooperativas del sector. Cada provincia decide cmo distri buir los fondos del FET entre estos objetivos de politica. Entre 1975 y 2005, aproximadamente dos tercios de los recursos fueron asignados a productores privados con diferente poder de mercado, y el tercio res tante a cooperativas locales (SAGPyA 2002). Respecto del monitoreo, las agencias provinciales encargadas de manejar la transferencia de los fondos deben informar sobre sus operaciones a la Auditora Gene ral de su provincia. Adems, la Secretara de Agricultura de la Nacin lleva adelante controles tcnicos y contables anuales. Problemas de riesgo moral y de principal-agente, sin embargo, hacen difcil el mo nitoreo de las agencias provinciales por parte de las federales. Por un lado, las primeras tienen ms informacin sobre la asistencia finan ciera que las segundas. Por otro lado, la Secretara de Agricultura aprueba planes sin identificar previamente a los receptores de los fon dos, con lo cual se dificulta la tarea de recolectar el pago de las deu das.8 9
Fondo especial para el desarrollo elctrico del interior (FEDEI) El FEDEI fue creado por la Ley 15.336 de 1960 para apoyar progra mas de electrificacin urbana o rural ejecutados por gobiernos provin ciales, municipales, o por compaas locales de servicios pblicos. El fondo fue inicialmente alimentado por contribuciones del Tesoro Na cional, excedentes de las tarifas elctricas pagadas por los habitantes de la Capital Federal, y el 30% del Fondo Nacional de Energa Elc trica establecido por la misma ley. Luego, este porcentaje fue incre mentado al 40%. Adems, la Ley 23.966 asign al FEDEI parte del impuesto a los combustibles. Este fondo ha sido administrado por el Consejo Federal de Energa Elctrica (CFEE), constituido por el Se cretario de Energa de la Nacin y representantes de todos los gobier nos provinciales. Este Consejo otorga prstamos para programas de electrificacin previamente propuestos por las provincias. De acuerdo 8 9Comunicacin personal con funcionario tcnico de la SAGPyA, Ciudad de Buenos Aires, 15 de noviembre de 2008.
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con los coeficientes establecidos legalmente, el 87% de los recursos se asigna a los gobiernos provinciales y el 12% a cooperativas elctri cas locales.9 0 Los prstamos deben ser repagados estableciendo tarifas con un nivel adecuado para ello. La definicin legal de las fuentes del FEDEI y la mayora provincial en el CFEE impiden al gobierno central ejercer discrecin sobre el monto, la distribucin geogrfica y la asig nacin especfica del dinero. Por consiguiente, las autoridades fede rales solo pueden controlar, a travs de procedimientos administrativos, el timing y el pago de estas transferencias elctricas. El sistema no parece ser efectivo para impedir que los gobiernos pro vinciales reasignen recursos a otras reas de poltica o determinen ar bitrariamente el timing del gasto. Segn la legislacin en curso, las provincias tienen un mximo de tres aos desde la aprobacin de los prstamos para empezar las obras de electrificacin. Luego de ese plazo, los programas terminan y el dinero no puede ser utilizado. En teora, los recursos son tambin retenidos si los programas terminan seis meses despus de la fecha de finalizacin prevista. Pero ha habido casos de violacin de estas reglas. Por ejemplo, la provincia de Formosa recibi aprobacin del CFEE para invertir fondos del FEDEI en 1983, 1984, 1986, 1997 y 1998 pero no empez a utilizarlos hasta 2000. La Rioja empez a recibir prstamos para planes de electrifica cin en 1981, pero hacia 1999 an no haba utilizado 3.334.915 dlares (Secretara de Energa 2000). Dado que el CFEE no monitorea el pro ceso de inversin, los gobiernos provinciales pueden eludir restriccio nes legales y tienen la ltima palabra sobre la implementacin de los recursos. Varios entrevistados han destacado que la distribucin de los fondos dentro de cada provincia es altamente informal y que los con tratos son frecuentemente otorgados a amigos de los gobernadores. En breve, e independientemente de la variacin existente entre las pro vincias argentinas, los gobiernos provinciales pueden ejercer influen cia sobre la reasignacin, el timing, las compras y el monitoreo de esta transferencia. 9 0El remanente del 1% se divide entre la CFEE y las provincias. Por resolu cin 306/97, la CFEE decidi otorgar la mitad de este financiamiento (0,5%) a las provincias. 144
pondos de transferencia educativa Este fondo emergi como consecuencia de la descentralizacin de los servicios de educacin a las provincias. La transferencia de los servi cios fue instituida en 1991 por la Ley 24.049, la cual estableci que los costos de la descentralizacin educativa seran deducidos de la CFI antes de su distribucin secundaria solo si la recaudacin excediera el promedio anualizado del perodo abril-diciembre de 1991. Segn el artculo 15 de esta ley, el gobierno federal deba pagar el costo com pleto de los servicios transferidos si la CFI resultaba ser menor a ese promedio. Para forzar a las provincias a aceptar la descentralizacin, la ley estipul tambin que la transferencia del gerenciamiento de los servicios educativos solo tendra lugar luego de que el gobierno federal y los provinciales especificaran los trminos de la transferencia, pero la deduccin de los fondos coparticipables comenzara con el ao fis cal 1992. Por consiguiente, la transferencia de los servicios educativos abri dos fuentes de crdito para las provincias: los fondos de copar ticipacin acumulados en caso de que los ingresos por CFI fueran m e nores que el costo de los servicios transferidos, y los fondos acumulados desde el comienzo del ao fiscal 1992 hasta la firma de los acuerdos de transferencia entre el gobierno nacional y los gobier nos provinciales. El flujo de fondos por la primera fuente contina hasta la actualidad, sometido a una peridica reevaluacin de los cos tos de los servicios educativos, la ltima de las cuales fue ordenada por el Congreso en 2004. El flujo de fondos por la segunda fuente fue regularizado entre 1992 y 1994, perodo en el cual cada provincia firm su respectivo acuerdo de transferencia con el gobierno federal (Falleti 2001). Este marco legal estableci, entonces, el monto, la dis tribucin geogrfica y la asignacin especfica de los fondos, pero dej su timing y pago a discrecin del gobierno federal.
Regalas petroleras y gasferas El gobierno nacional ha reconocido que las provincias tienen el de recho a cobrar regalas de las compaas de petrleo y gas desde la sancin de la Ley 17.319 en 1967. De acuerdo con esta legislacin,
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las empresas deben pagar regalas al gobierno federal, quien a su vez comparte una partee no especificada de las mismas con las provincias de las cuales se e>xtrae y produce el gas y el petrleo (artculos 12, 59, 61, 62, y 93, L e y 17.319). Varias controversias surgieron acerca de los procedimierntos para calcular las regalas y las participaciones de las provincias productoras. Estas controversias fueron zanjadas en 1992 con la Ley 2-4.145, que orden al gobierno federal acordar con las provincias un (criterio de distribucin de las regalas y pagar sus deudas con los gobiernos provinciales mediante la emisin de bonos de consolidacin t&e regalas o mediante la transferencia de acciones de YPF (artculo 1 9, Ley 24.145). Entre 1992 y 1994, las provincias productoras de petrleo Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Men doza, Neuqun, Ro Negro, Salta y Santa Cruz - firmaron sus respec tivos acuerdos con el gobierno central. Estos acuerdos permitieron a las provincias recibir la totalidad de sus acreencias y regularizar el flujo futuro de regalas. Para asegurarse la recepcin de los recursos, los convencionales pertenecientes a estas provincias introdujeron en la Asamblea Constituyente de 1994 una reforma a la Constitucin de 1853 por la cual se estableci que las provincias tenan el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (art culo 124, Constitucin Nacional). Por consiguiente, el gobierno fe deral solo puede ;jercer discrecin sobre el timing y el pago de regalas. El monto, la distribucin geogrfica y la ausencia de asig nacin especfica san establecidos por la Constitucin y la legislacin asociada. Las provincias que reciben regalas solo estn obligadas a distribuir parte de ellas a los municipios donde se produce original mente el petrleo o el gas. Al igual que en el caso de la coparticipa cin municipal, U reasignacin de las regalas a los municipios depende de la legisacin provincial, no de la nacional. Los coeficien tes para los municipios varan desde 7% en la provincia de Santa Cruz a 20% en Entre R>s.
Fondos y subsidatele compensacin tarifaria La legislacin de sirvicios de gas y electricidad contempla la necesi dad de compensar, ciertas provincias por la diferencia entre las tari 146
fas bsicas de esos servicios y la cobertura/calidad de su prestacin. Adems, las tarifas para consumidores finales son subsidiadas en aquellas provincias donde el costo de provisin de los servicios ex cede notoriamente el retomo financiero derivado de las tarifas. Para realizar estos objetivos, varias leyes impositivas han creado fondos alimentados con cargos especiales sobre las ventas mayoristas de estos servicios o sobre los consumos de hogares con altos ingresos. Las leyes 15.336 y 24.065 crearon el Fondo regional de compensa cin de tarifas elctricas, administrado por el Consejo Federal de Energa Elctrica. Los criterios de distribucin empleados son cuatro: 15% para provincias donde el costo de la energa es ms alto que el promedio nacional (Catamarca, Chubut, Tierra del Fuego y Santiago del Estero); 30% en funcin de la proporcin de usuarios por kil metro de redes de distribucin intermedia; 30% de acuerdo con la existencia de reas marginales de las redes de distribucin, estable cidas segn los ndices del FEDEI; y 25% en partes iguales para las provincias beneficiaras. Las leyes 24.076 y 25.565 introdujeron nue vos subsidios a las tarifas de gas en la Patagonia, la Puna y el depar tamento de Malarge en Mendoza. Dado que el monto de los subsidios y las compensaciones tarifarias depende de las tarifas y de los niveles de consumo de las provincias, y dado que la distribucin geogrfica y la asignacin especfica de estas transferencias estn fi jadas por ley, el gobierno federal solo tiene discrecin sobre el timing y el pago de estos recursos. El margen de maniobra poltica de los gobiernos provinciales sobre los fondos y subsidios de compensacin es significativo. Tal cual lo sealaron annimamente varios funcionarios nacionales, el CFEE no ha creado mecanismos adecuados para evaluar cmo son utiliza dos estos recursos por las provincias. Las autoridades provinciales han usado los subsidios para financiar tanto a usuarios residenciales como a beneficiarios de tarifas sociales (subsidios para consumi dores de bajos ingresos, jubilados, villas de emergencia, reas geo grficas determinadas o familias pobres). Existe tambin una importante variacin en los procedimientos utilizados para seleccio nar a los potenciales beneficiarios que va desde presentaciones indi viduales a la distribucin automtica de dinero. Todo ello confiere a 147
los gobernadores una gran capacidad para el uso estratgico de estos fondos.9 1
Anlisis emprico
Existen numerosos anlisis empricos sobre la distribucin de trans ferencias intergubemamentales en Argentina. Menos frecuentes son los estudios que se ocupan de los retornos electorales asociados a estas transferencias y de su potencial para la construccin de coali ciones polticas. Esta relativa escasez de investigacin emprica sobre el tema se debe tanto a la complejidad del sistema de transfe rencias como a la disponibilidad de informacin adecuada. Para de mostrar la relevancia de nuestro argumento sobre la discrecionalidad dual de las transferencias intergubemamentales y la construccin de coaliciones de apoyo, replicamos aqu el estudio pionero de Remmer y Glineau reespecifcando la variable transferencias utilizada por estos autores de acuerdo con la taxonoma propuesta en las secciones anteriores.9 2 Sobre la base de una serie de tiempo tipo panel, Remmer y Glineau sostienen que las transferencias federales afectan positivamente el des empeo electoral de los candidatos del partido del presidente en las elecciones a gobernador entre 1983 y 2001. Como mencionamos ms arriba, los autores operacionalizan los esfuerzos del presidente por me jorar la fortuna electoral de sus copartidarios por medio de la razn entre ingresos de origen provincial e ingresos de origen nacional para cada provincia en cada ao electoral. Las estimaciones consistente mente reportan coeficientes negativos y estadsticamente significativos
9 1Recientemente, las leyes 26.028 y 26.325 establecieron subsidios para la infraestructura y el transporte urbano. Como no es claro an si el gobierno federal ejerce discrecionalidad sobre los montos de estos subsidios, opta mos por excluirlos del anlisis. 9 2Agradecemos a Francois Glineau por compartir sus bases de datos con nosotros para realizar este ejercicio.
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para esta variable. Ello ndica que cuanto menor es la proporcin de ingresos provinciales en relacin con el flujo total de transferencias federales, mayor es el porcentaje de votos obtenido por los candidatos del partido del presidente. Dejando de lado importantes cuestiones de validez y confiabilidad de los datos, el problema fundamental a nuestro entender es que los au tores construyen la variable transferencias intergubemamentales pre suponiendo que el presidente tiene control exclusivo sobre el conjunto de las transferencias federales. Una vez que se incluyen los diferentes niveles posibles de discrecionalidad, encontramos que no hay ninguna evidencia estadstica de que el flujo de transferencias intergubema mentales afecte el desempeo electoral de los candidatos del partido de gobierno nacional. Independientemente de cmo se estimen los mo delos, los resultados consistentemente indican que los presidentes ar gentinos no ejercen influencia sobre los resultados electorales para gobernador a travs de la manipulacin discrecional de las transferen cias intergubemamentales. El Cuadro 2 reporta los resultados estadsticos de tres especificacio nes diferentes de la variable. El Modelo 1 es la estimacin de Remmer y Glineau. El M odelo 2 corrige su dficit de agrupamiento reempla zando la variable transferencias construida por estos autores con la razn entre ingresos de origen provincial e ingresos de origen nacio nal manejados discrecionalmente por el presidente. Computamos esta nueva variable sustrayendo del volumen total de transferencias reci bido por cada provincia en un ao electoral aquellas transferencias clasificadas como de alta discrecionalidad presidencial en el Cuadro 1. El Modelo 3 sustrae del volumen total de transferencias recibidas por cada provincia en un ao electoral aquellas transferencias codifi cadas como de baja y m edia discrecionalidad presidencial en el mismo cuadro. Es interesante sealar que los coeficientes y los errores estndar de todas las variables incluidas en el Modelo 1, con la nica excepcin de la variable transferencias intergubemamentales, per manecen virtualmente inalterados en los Modelos 2 y 3. Estadstica mente, la variable transferencias corregida de acuerdo con nuestra taxonoma deviene no significativa a cualquier nivel razonable de
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Alejandro B onvecchi y Germn Lodola
confianza.9 3 Sustamtivamente, su magnitud decrece a cero. Por con siguiente, tratar a todas las transferencias federales como equivalentes y asignar a los presidentes absoluta discrecionalidad sobre su uso, conduce a Remmeir y Glineau a sobreestimar el impacto del gasto nacional por medio- de transferencias controladas por el presidente en los resultados electorales provinciales. Por supuesto, nuestro resul tado no sugiere una completa incapacidad de los presidentes para dis putar poder territorial en las provincias argentinas. Existen otros mecanismos de distribucin bajo el control del gobierno central no discutidos en este artculo, tales como los programas de poltica social y ciertas obras de infraestructura, que pueden efectivamente mejorar el desempeo electoral de los socios polticos del presidente en las provincias.
Conclusin
Este artculo desarroll y teste empricamente una teora estilizada de las transferencias intergubemamentales en sistemas federales de gobierno que se concentra en el nivel de discrecionalidad institucio nalmente conferido a los ejecutivos nacionales y subnacionales para manejar de forma ms o menos arbitraria el dinero pblico. La teora est basada en la idea de que diferentes niveles de discrecionalidad implican diferentes capacidades para controlar la distribucin ltima 9 3Sospechamos que elhallazgo de Remmer y Glineau segn el cual las trans ferencias federales contribuyen al desempeo electoral de los candidatos del partido del presidente en elecciones provinciales es engaoso debido a la inclusin de una variable que en rigor mide el (des)equilibrio fiscal ver tical de las provincs. Al utilizar la razn entre ingresos propios de origen provincial e ingresos de origen nacional, los autores generan un importante sesgo porque ceterh paribus las provincias con alto desequilibrio vertical (o baja razn) son lis provincias perifricas tradicionalmente gobernadas por el Partido Justiclista. Si uno imagina un cuadro con la proporcin de votos del partido delpresidente en el eje Y y el desequilibrio fiscal vertical en el eje X, la mayoa de las provincias del PJ tendran valores altos en Y y valores bajos en Xcomparadas con el resto de la muestra.
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de fondos nacionales entre los diferentes niveles de gobierno. Nuestra teora hace posible, as, conceptualizar el valor poltico de cada trans ferencia intergubemamental para presidentes y gobernadores. Soste nemos que el formato institucional de las transferencias opera con una doble lgica: la lgica de la discrecionalidad y la lgica de la seguri dad. La lgica de la discrecionalidad indica que el valor poltico de una transferencia es funcin del nivel de discrecionalidad conferido a los donantes y receptores. La lgica de la seguridad, por otra parte, in dica que ese valor poltico depende de la seguridad en la recepcin (a tiempo) de la transferencia. Estas dos lgicas, argumentamos aqu, estn frecuentemente imbricadas. Tpicamente, los presidentes prefie ren la discrecionalidad a la seguridad mientras que los gobernadores prefieren la seguridad a la discrecionalidad. Operacionalizamos la dis crecionalidad del donante (presidente) por medio de cinco indicadores: monto, distribucin geogrfica, timing, pago y asignacin especfica. De manera similar, medimos la discrecionalidad del receptor (gober nador) a travs de cuatro indicadores: reasignacin, timing, compras y monitoreo. Con estas distinciones tericas clasificamos el nivel de discrecionali dad presidencial y gubematorial sobre la mayora de las transferencias intergubemamentales existentes en Argentina durante el actual perodo democrtico. Esta clasificacin revel la abismal complejidad de las instituciones fiscales federales del pas y el diverso valor poltico de cada transferencia para los ejecutivos nacionales y provinciales. La diversidad de las transferencias intergubemamentales tiene importan tes consecuencias analticas porque impide la posibilidad de proponer generalizaciones simples sobre sus usos polticos. No todas las trans ferencias tienen el mismo valor para polticos racionales ubicados en distintos niveles de gobierno. Se necesitan, entonces, distinciones ms precisas para analizar la poltica del federalismo fiscal. En este sentido, demostramos que el uso de modelos estadsticos que incluyen trans ferencias intergubemamentales puede llevar a los investigadores a con clusiones falsas. Efectivamente, los resultados a los que arribamos retinando la medicin de estas variables son sustantivamente diferen tes a los reportados por una serie de investigaciones anteriores.
Este artculo abre, pues, un conjunto de preguntas importantes para futuras investigaciones. Un primer conjunto de interrogantes concierne a la lgica poltica del diseo institucional de los esquemas de trans ferencias intergubemamentales. Qu factores explican la complejidad del sistema de transferencias argentino? Por qu los polticos nacio nales y subnacionales han incrementando continuamente el nmero de transferencias? Por qu han modificado sus formatos institucio nales? Si pudiera discernirse alguna lgica para ello, servira esta tambin para predecir la probabilidad y/o la orientacin de cambios en los sistemas de transferencias intergubemamentales? Un segundo conjunto de preguntas se refiere a la manipulacin estratgica de las transferencias federales. Aqu nos hemos concentrado en el valor po ltico de las transferencias para el desempeo electoral y la construc cin de coaliciones territoriales de apoyo poltico, pero es necesario desarrollar ms investigacin sistemtica sobre el potencial efecto de las transferencias sobre la construccin de coaliciones legislativas a nivel nacional y subnacional. Ms an, todava no sabemos qu tipos de presidentes y gobernadores utilizan qu tipo de transferencias para promover sus ambiciones personales o las de sus partidos. Finalmente, la lgica econmica subyacente a la distribucin y la recepcin de cada transferencia an debe ser analizada. Est vinculado el uso de trans ferencias especficas con la naturaleza del ciclo econmico, el estado de las finanzas provinciales, y/o la composicin de la estructura eco nmica local? Este artculo pretendi ser una contribucin para elucidar los incenti vos bajo los cuales operan los polticos en sistemas federalizados con mltiples niveles de gobierno. Estamos convencidos de que puede pro gresarse de manera considerable en la comprensin de cmo la din mica fiscal federal influye en la poltica si los investigadores emplean la lgica dual de las transferencias intergubemamentales aqu pro puesta. Nuestro m ensaje es que aunque los acadmicos que estudian el federalismo fiscal pueden haber trabajado sobre los niveles de dis crecionalidad nacional y subnacional asociados a cada transferencia intergubemamental, sus anlisis no siempre reflejan esta dimensin del problema. As, los analistas incurren en serios problemas de me dicin que podran evitarse con una teorizacin ms refinada. En
152
sum a, esta contribucin sugiere que los estudiosos del tema deben re-
evaluar crticamente, y reespecicar cuando sea necesario, sus teoras y modelos antes de utilizarlos como fundamento para nuevas investi gaciones.
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156
Cuadro 2
D eterm inantes del voto en elecciones a g o b e r n a d o r en A rgentina, 1983-2001
M odelo 1 R & G dficit de agrupam iento
M odelo 2 corregido (alta discrecionalidad)
M odelo 3 corregido (baja/m edia d iscrecionalidad)
P opularidad presidencial
.10 (.12)
.14 (.12)
.16 (.12)
D esem pleo provincial
-.08 (.31)
-.23 (.31)
-.22 (.31)
D esem pleo nacional
-.1.67** (.80)
-1.68** (.85)
-1.72** (.84)
Inflacin
-.17 (23)
-.27 (.25)
-.24 (.24)
T ra n s fe r e n c ia s fe d era les
-8.57*** (.030)
-.02 (.02)
-.10 (.07)
R esultado fiscal
20.59** (10.14)
20.73** (10.14)
20.97** (10.34)
G obernador opositor
-7.69*** (2.76)
-6.34*** (2.85)
-6.90*** (2.78)
E lecciones interm edias
-18.96** (4.18)
-15.81** (4.24)
-16.78** (4.27)
L ag vo to gobernador
32*** (.12)
.37*** (.13)
.35*** (.13)
90***p >.001, **p > .01. Variable dependiente: porcentaje de votos del partido del presidente en elecciones a gobernador.
157

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CAPTULO 3 La lgica dual de !

as transferencias intergubernamentales: presidentes y gobernadores en el federalismo fiscal argentino

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La lgica dual de las transferencias intergubernamentales

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Aplicando la taxonoma: las transferencias intergubernamentales enArgentina

La lgica dual de las transferencias.

Redescuentos Banco Central

Presupuesto para ob ras pblicas

Fondos de transferencia educativa Fondos para subsidios y com pensaciones tarifarias

Fondo para reform a del sector pblico provincial

Autorizaciones de endeudam iento

Program as de financiam iento ordenado

Esquem as de consolidacin de deudas (BO CO N ) R escates de sisiemas previsionales

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La lgica dual de las transferencias.

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Fondo de desarrollo regional (FDR)

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Entrevista con Gabriel Hernndez, Fonnosa, Abril 10, 2006.

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Fondo de progranas sociales para el conurbano de infraestructura social bsica

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Fondos de desequilibrio fiscal provincial

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Centralization in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.