Motor Económico.

Lunes 5/10/2020

Pablo Gentilli

http://www.motoreconomico.com.ar/opinion/privatizacin-desinversin-
y-precarizacin-el-derecho-a-la-educacin-en-cuestin

Privatización, desinversión y precarización: el derecho a la educación

en cuestión
El avance del derecho a la educación en Latinoamérica no está exento de
contramarchas. Los contextos políticos van marcando momentos más propicios para
esos avances, y otros, en los que se pone en cuestión el acceso universal a bienes
comunes, como son el conocimiento, la cultura y la educación. El gobierno de Mauricio
Macri ha tomado decisiones y ha orientado un conjunto de acciones que poco
contribuyen a ampliar las oportunidades educativas de los argentinos más pobres. Se
inicia un ciclo regresivo en el campo social, con impactos negativos en el sistema
escolar. Las brechas educativas tienden a ampliarse en un país donde la pobreza
aumenta y la desigualdad se vuelve aún más estructural.
La ampliación del acceso a la educación es un hecho visible en la mayoría de los países
del mundo. El fenómeno es, en parte, resultado de la mayor demanda social de
educación de las familias y, en parte, de las políticas educativas que amplían la oferta y
desarrollan iniciativas para la efectiva escolarización de niños y niñas. En general, estas
políticas se desarrollan bajo la guía de los marcos normativos nacionales e
internacionales que comprometen a los Estados con la educación y los obligan a
garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y a promover oportunidades
de aprendizaje durante toda la vida para todos.
Luego de varios años en los que América Latina transitó un ciclo virtuoso en el que se
ampliaron derechos y se cerraron brechas sociales, la región parece haber ingresado en
una etapa marcada por el cuestionamiento a los fundamentos de un conjunto de políticas
que ampliaron oportunidades y derechos a las poblaciones más pobres. El ciclo político
iniciado en Argentina a fines de 2015, parece inscribirse en esta matriz. Aunque el
proceso tiene contradicciones y enfrenta resistencias, las reformas y las decisiones que,
en materia de política pública, ha llevado a cabo el gobierno de Mauricio Macri desde el
inicio de su mandato, articuladas con un poderoso frente de actores económicos,
mediáticos y judiciales, avanza con impactos regresivos en el campo social. En el
sistema educativo, este ciclo ya ha puesto en evidencia esta regresividad, con efectos
negativos en la garantía del derecho a una educación de calidad para amplios sectores de
la población argentina.
La Campaña Argentina por el Derecho a la Educación se propuso relevar y analizar las
políticas educativas en curso, a un año y medio de iniciado este nuevo ciclo político en
el país. El objetivo fue reconocer y valorar evidencias y datos que nos permitieran
perfilar mejor la tendencia señalada, e identificar, en qué medida y a través de qué
mecanismos, se está operando el estrechamiento de los derechos educativos en
Argentina. Toda la evidencia recopilada fue sistematizada y publicada en un informe
recientemente difundido, cuyos aspectos principales sintetizamos aquí.
Agravamiento del contexto social de escolarización
Una dimensión clave para perfilar qué está pasando con el derecho a la educación en
Argentina es caracterizar lo que denominamos como el contexto social de la
escolarización. Las actividades educativas que se desarrollan en las escuelas están
siempre marcadas por la realidad social de las comunidades y sus familias. Sabemos que
es posible educar en cualquier contexto, que el hecho de enseñar y aprender se puede
desplegar aún en las realidades más difíciles; pero también conocemos los obstáculos y
déficits que acarrean las condiciones de pobreza para los procesos educativos. Por eso,
una buena política educativa debe estar siempre acompañada y potenciada por
adecuadas políticas económicas, de empleo y de redistribución de los ingresos, que
mejoren las condiciones de vida de las familias de los estudiantes.
Sobre el contexto social en el que se desenvuelve el proceso de escolarización en la
Argentina actual, debe apuntarse el negativo impacto que están teniendo diversas
decisiones de política económica en las condiciones de vida de la población. La
transferencia de ingresos hacia los sectores más concentrados (por la vía de la reducción
de impuestos a sectores exportadores e internacionalizados), la tendencia al incremento
de la desocupación y la pobreza, así como la pérdida de poder adquisitivo de los
ingresos que perciben los segmentos de hogares más vulnerables, agravan la situación
social que enmarca las trayectorias educativas de los estudiantes. Este proceso ha
impactado negativamente en los ingresos que perciben los segmentos más
desaventajados de la población: el salario mínimo registró una caída del 5,7% en 2016;
la Asignación Universal por Hijo (transferencias de ingresos percibidas por las madres
en los hogares vulnerables), experimentó una contracción de 6,9% en 2016; por su
parte, la jubilación mínima exhibió también la misma tendencia aunque con una pérdida
mayor de poder adquisitivo: tras haber crecido 6,9% en 2015, en 2016 tuvo una caída
real del 7,0% (Grafico 1).
Gráfico 1. Variación del poder adquisitivo del Salario Mínimo Vital y Móvil, de la
Asignación Universal por Hijo (AUH) y de la jubilación mínima en 2015 y en 2016

Fuente: elaboración propia sobre la base de CIFRA (2017)

Nuevas formas de privatización
El agravamiento económico, social y laboral del último año y medio es un dato
significativo para el derecho a la educación, ya que habla de una de las principales
variables del afuera de la escuela, que impactan en la enseñanza y en los aprendizajes.
Otro aspecto que pone en jaque al sistema educativo, pero desde su mismo interior, son
los ensayos parciales, sutiles y novedosos de privatización de la educación que se están
desarrollando en Argentina. En un reciente estudio sobre la privatización de la
educación en América Latina que fuera comentado en este mismo blog (Contrapuntos,
02/06/2017), Verger, Moschetti y Fontdevilla, analizan las diferentes estrategias a través
de las que avanzan los intereses mercantiles en la educación latinoamericana. En ese
texto, se alerta sobre formas novedosas o poco visibilizadas de privatización de la
educación tales como ciertas alianzas público-privadas, la contratación de servicios
externos por parte de los sistemas educativos o las iniciativas educativas sostenidas en
las lógicas del management empresarial. La Argentina está siendo un laboratorio
avanzado de algunas de estas dinámicas.
La alianza que la gestión gubernamental actual ha establecido con el programa de co-
docentes de Enseñá por Argentina (franquicia local de Teach for America), está
incorporando a las aulas como docentes a jóvenes talentosos con una breve capacitación
docente y un estipendio que equivale a un tercio del salario que perciben los maestros.
Otra alianza del mismo tenor, haciendo un uso poco responsable del voluntariado, fue
ensayada por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires (alineado políticamente con
el gobierno nacional) al convocar a vecinos como voluntarios para reemplazar a los
docentes y así romper la huelga de maestros que reclamaban una razonable
recomposición salarial, luego de un año con más de 40% de inflación.
Otro eje de privatización que se está ensayando consiste en traspasar a privados parte de
las acciones propias del gobierno de la educación, como son la producción y difusión de
información y estadísticas educativas. A pocos meses de que la nueva gestión de
gobierno desmantelara virtualmente el área del Ministerio de Educación y Deportes
encargada de relevar y difundir las estadísticas educativas de todo el país, el ministro de
la cartera firmó un convenio con un grupo de empresarios y especialistas en educación
agrupados en un “observatorio de la educación” cuyas funciones serán las de
sistematizar y dar difusión a los datos e indicadores que permiten conocer la situación
del sistema educativo argentino. El debilitamiento de una de las áreas técnicas más
importantes de la cartera educativa y el traspaso de parte de sus funciones a un
consorcio particular, ponen sobre la mesa un vector de privatización que, como de
costumbre, se alimenta de un debilitamiento inducido de las capacidades del Estado.
Competencia para la mejora
Otra modalidad en que las lógicas del mercado están ingresando al sistema educativo es
la implementación de evaluaciones en todas las escuelas. Desde el año 2016, el
principal operativo de evaluación educativa del país comenzó a denominarse Aprender.
Esta evaluación fue aplicada en octubre de 2016 en escuelas primarias y secundarias de
todo el país con una modalidad censal para los estudiantes de los últimos años de
estudio. Que un operativo de este tipo sea censal, significa que releva o aspira a relevar
a todos los estudiantes que asisten a esos años de estudio. En el caso de Aprender 2016,
la iniciativa se frustró ya que esperaba censar a 1,2 millones de estudiantes, pero omitió
a 350 mil, la mayor parte de los cuales (290 mil) son de escuelas estatales (Gráfico 2).

Gráfico 2. Alcance de la evaluación Aprender en los últimos años de estudio de los

niveles primario y secundario. Total país y para el sector estatal. Año 2016
Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Educación y Deportes de la
Nación, 2016 (informe Aprender)
Pero más allá de la importante omisión de alumnos de escuelas públicas por parte de la
evaluación Aprender, no se comprende por qué este operativo se repetirá todos los años
y de manera censal. Si esta iniciativa se propone ofrecer mayor conocimiento sobre la
realidad del sistema educativo con el objetivo de implementar políticas para su mejora,
hay que decir que no es necesario realizarla con periodicidad anual y régimen censal, ya
que se reconoce que los ciclos de diseño, implementación y evaluación de las políticas
educativas llevan más de un año (por lo menos dos y hasta tres años). Sobre este criterio
es que la más reconocida evaluación internacional, PISA, se realiza trienalmente. En
cuanto al carácter censal, debe destacarse que tanto su costo como los problemas que
tiene este mega operativo, desaconsejan su uso; una muestra de escuelas, con un buen
nivel de desagregación, no sólo es mucho más económico y controlable en su
implementación, sino que arroja resultados pertinentes de las distintas realidades
educativas de las escuelas, que son muchas y variables, pero que una muestra adecuada
puede capturar. Por eso, reiterar evaluaciones estandarizadas todos los años y hacerlo en
todas las escuelas del país, como se está haciendo en Argentina, entraña un objetivo
claro: que sus resultados se utilicen para conformar rankings de escuelas. Sobre este
terreno peligroso está avanzando nuestro país. Hace poco, las autoridades educativas
nacionales, indicaron a los directores de las escuelas que difundieran los resultados
obtenidos por sus alumnos en la evaluación, una acción que propende hacia la
competencia entre escuelas a partir de que cada institución, haga publicidad sobre su
“calidad educativa” con estos puntajes. Estas prácticas no sólo comprometen a las
instituciones con mayores dificultades con una pérdida de reputación, que profundiza la
pérdida de matrícula y de capacidades para la mejora (una “presión negativa”), sino que
también incentivan prácticas de manipulación de los operativos y de sus condiciones en
las propias instituciones como, por ejemplo, el rechazo de algunas escuelas a inscribir
alumnos repetidores o el desarrollo de acciones sutiles para desentenderse de los
“estudiantes problema”, hecho que atenta contra el ejercicio del derecho a la educación.
Las lógicas del mercado pueden ser eficaces y eficientes para la actividad comercial
pero no dan los mismos resultados en los sistemas educativos.
¿Incapacidades de gestión?
A esta riesgosa orientación general de las políticas educativas, se debe añadir también
las dificultades que se advierten en la ejecución de las propias políticas. Un caso a
resaltar refiere a la educación inicial, un nivel de enseñanza que está en el centro del
debate educativo en la región. Expandir y mejorar la oferta de la educación de la
infancia está siendo uno de los objetivos prioritarios en muchos países. Argentina no es
un caso aparte. La actual gestión ha enfocado su política para el nivel inicial en la
provisión de oferta, esto es, en la construcción de jardines de infantes o de nuevas aulas.
Tanto los anuncios oficiales como el presupuesto aprobado para el año 2017, destacan la
construcción o ampliación de jardines de infantes por un total de $ 5.592 millones de
pesos (unos U$D 330 millones de dólares), cifra equivalente al 3,5% de todo lo
presupuestado por el Estado nacional para educación en 2017. Sin embargo, hasta la
primera semana del mes junio (cerca de la mitad del año), se informaba que habían sido
ejecutados $ 506 millones de pesos, sólo el 9% del total presupuestado para el sector, la
más baja ejecución de las 19 partidas del Ministerio de Educación y Deportes de la
Nación. El dato contrasta marcadamente con los niveles de ejecución que se advierten
en otras áreas ya que, la ejecución global del presupuesto del Estado Nacional, para la
misma fecha, era de 46% y para el Ministerio de Educación y Deportes de la Nación, de
36%. Incluso, para el conjunto de las obras del Estado nacional que implican
construcciones, un tipo de inversión de capital de una naturaleza comparable con la
construcción de jardines, se advierte una ejecución del 31%, cifra muy superior a la de
los jardines (Gráfico 3). Otro dato significativo es que, del total de 268 jardines que
tienen obra prevista en el presupuesto 2017, 215, es decir un 80% del total, no registran
aún ejecución presupuestaria alguna hacia mitad de año.
Gráfico 3. Porcentaje de ejecución presupuestaria del Estado nacional 07/06/2017
para diferentes partidas presupuestarias

Fuente: elaboración propia sobre la base de set de datos sobre ejecución

presupuestaria, Sec. de Hacienda.
Nota: el análisis de la ejecución presupuestaria se realiza considerando el criterio de lo
devengado.
Otra área clave donde se advierten déficits severos es en el Plan Nacional de Educación
Digital, iniciativa que se propone entregar netbooks a todos los estudiantes que ingresan
a la educación secundaria (unos 600 mil por año). En el año 2016, el propio gobierno
admitió que pudo entregar sólo 350 mil equipos a los estudiantes, menos de un 60% del
total esperado. Si bien se anunció que el déficit se saldaría en 2017, a junio del corriente
año sólo se ha ejecutado el 15% de los fondos anuales asignados para el programa. Por
otra parte, el presupuesto asignado a este importante programa ministerial ya ha sido
recortado en un 14% respecto de lo que había aprobado el Congreso de la Nación ($
1.000 millones de pesos sobre $ 7.200 millones) y la licitación de equipos que se dio a
conocer, consigna la compra de sólo 450 mil netbooks, la mitad de las 850.000 que se
deberían adquirir para saldar el déficit de 2016 y cumplir con las necesidades de los
nuevos estudiantes de 2017.
Los problemas de gestión reflejados en la subejecución de partidas presupuestarias
asignadas, tanto para la construcción de escuelas infantiles como para el Plan Digital,
marcan el pulso de una conducción educativa que se ha mostrado sagaz para comunicar
y marcar agenda en medios y redes sociales, pero que no ha tenido la misma eficacia
para apalancar las decisiones que mejoran la realidad cotidiana de la educación. La
pregunta obligada es, hasta dónde la subejecución presupuestaria es una expresión de la
incapacidad de gestión o, hasta dónde, el modo velado a través del que avanza el recorte
de los recursos públicos destinados a la educación.
Las múltiples ausencias del Estado
Las ausencias del Estado nacional respecto a sus responsabilidades con la educación
están reñidas con las normativas, nacionales e internacionales, que obligan a los
gobiernos a implementar políticas que garanticen el derecho a la educación. En
Argentina, esta situación se ha expresado en el último año y medio en la supresión,
debilitamiento y/o ahogo presupuestario de políticas y programas estratégicos para la
inclusión educativa. Un ejemplo es la marginación y minimización a que fue sometido
el Programa de Educación y Memoria, iniciativa destinada a promover la conciencia
sobre los crímenes de lesa humanidad y el terrorismo de Estado. En el mismo sentido,
hay que mencionar la derivación de una importante cantidad de recursos destinados a la
construcción de escuelas rurales, para ser aplicados en el oneroso operativo de
evaluación censal que es bandera política de la actual gestión. Por su parte, las políticas
para la educación de la primera infancia (hasta los dos años de edad) brillan por su
ausencia en la agenda de acciones acometidas por la actual gestión, en abierta
contradicción con la Ley de Educación Nacional que considera a este primer ciclo del
sistema educativo, como parte de la educación inicial. Por último, en esta breve
enumeración sobre las doloras ausencias de las políticas educativas, hay que mencionar
la inexistencia de políticas de desarrollo de la modalidad de educación intercultural
bilingüe, contrariando el mandato no sólo de las normativas educativas sino de la propia
Constitución Nacional que establece el derecho a la identidad, la cultura y la educación
de los “pueblos indígenas argentinos”.
Este listado no podría estar completo si no se mencionara que, a comienzos de 2017, el
gobierno nacional se desentendió por completo de la responsabilidad de convocar a las
representaciones gremiales de los docentes para un diálogo paritario sobre formación,
condiciones de trabajo y salario. Esta responsabilidad, establecida explícitamente en el
artículo 10 de la Ley de Financiamiento Educativo, tiene como fundamento alcanzar
condiciones más homogéneas para el ejercicio de la enseñanza en todo el país. En una
nación de organización federal, que exhibe desigualdades históricas entres sus regiones
y provincias, la labor del Estado central es crucial para elevar las condiciones de la
enseñanza en todo el territorio. El diálogo paritario que no se concretó este año, por
primera vez desde que se instaurara por primera vez en 2008, está teniendo un impacto
severo en los salarios de los docentes, luego de un 2016 en el que Argentina tuvo un
índice de inflación del 41%. Como caso testigo, puede tomarse el de la provincia de
Buenos Aires, jurisdicción que congrega al 40% de los docentes del país, dónde el
incremento nominal del salario docente sólo superó la mitad del poder adquisitivo
perdido en el año 2016 (gráfico 4).
Gráfico 4. Incremento salarial del docente de la Provincia de Buenos Aires e
inflación del año anterior al aumento. Años 2014 a 2017

Fuente: elaboración propia sobre la base de Informe Indicativo de Salarios Docentes

del Ministerio de Educación y Deportes de la Nación e índice de inflación del Congreso
(para 2013 y 2014), cifras divulgadas por el ex Ministro de Hacienda Pratt Gay (para
2015) e INDEC Gestión Macri (para 2016).
Nota 1: el aumento salarial se construyó a partir de un promedio del salario bruto anual
para el cargo de maestro con 10 años de antigüedad en la provincia de Buenos Aires.*
Nota 2: el aumento salarial 2017 corresponde al 24% ofrecido por la Gobernación de la
Provincia de Buenos Aires hacia fines del mes de junio, cuatro meses después de la
propuesta inicial del 18% ofrecida en el mes de marzo.
Financiamiento educativo: más recursos a deuda que a educación
Todo lo señalado vuelve a poner en el centro el debate la cuestión del financiamiento de
la educación. La estructura y distribución de los presupuestos públicos son un aspecto
central para valorar las políticas que se propone implementar una gestión de gobierno,
ya que permite identificar las prioridades a partir de la asignación de los recursos. Al
respecto, el presupuesto educativo del Estado nacional argentino para 2017 es, en
términos reales, un 7% inferior al de 2016. Otra forma de ver la pérdida de jerarquía
presupuestaria de la educación es a través de su participación en el presupuesto total:
7,4% en 2015; 7,8% en 2016; y 6,8% en 2017. La variación interanual de este indicador
da cuenta de una pérdida presupuestaria equivalente al 13%, desde el 7,8% de
participación de los recursos educativos en 2016 al 6,8% presupuestado para 2017
(Gráfico 5).
Gráfico 5. Participación del presupuesto educativo en el presupuesto nacional.
Años 2015, 2016 y 2017

Fuente: elaboración propia en base a leyes de presupuesto 2015, 2016 y 2017

Probablemente, el rasgo más expresivo del presupuesto 2017 es que el Estado nacional
vuelve a gastar más en deuda que en educación. Mientras que la relación
deuda/educación había sido de 1,04 en 2015 (por cada peso gastado en deuda se habían
destinado $1,04 a educación) y de 0,85 en 2016 (se gastó menos en deuda que en
educación), esta relación es de 1,55 en 2017 (Gráfico 6). Esto significa que se
transferirá a los acreedores del Estado nacional un 55% más que los recursos que se
invertirán en educación.
Gráfico 6. Distribución de fondos del Estado nacional presupuestados para deuda
y para educación; relación entre deuda y educación. Años 2015, 2016 y 2017

Fuente: elaboración propia sobre la base de Oficina Nacional de Presupuesto.

La Campaña Argentina por el Derecho a la Educación, CADE, viene expresando su
preocupación por las decisiones oficiales que están debilitando el derecho a la
educación en Argentina. La pérdida de presencia del Estado nacional en la conducción
de la política educativa del país; las iniciativas de privatización y comercialización de la
educación que están en curso y; la reducción sistemática de los recursos destinados a
financiar la educación, abren una etapa que puede ser crítica para el sistema educativo,
en particular, para el sector de la escuela pública.

 Secretario Ejecutivo en Clacso - Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

 (*) Fuente: Contrapuntos/El País